Todentamisviranomaisten uusi rooli yhteisen maatalouspolitiikan menojen yhteydessä: siirryttäessä yhtenäiseen tarkastusmalliin on tapahtunut myönteistä kehitystä mutta jäljellä on huomattavia puutteita

Tiivistelmä

Komissio ja jäsenvaltiot hallinnoivat yhteistä maatalouspolitiikkaa (YMP) yhteistyössä, ja sen määrärahat kaudelle 2014–2020 ovat 363 miljardia euroa (vuoden 2011 hintoina) eli noin 38 prosenttia kauden 2014–2020 monivuotisen rahoituskehyksen kokonaismäärästä. Komissio antaa talousarvion toteutustehtäviä jäsenvaltioiden nimeämille maksajavirastoille, mutta kantaa itse lopullisen vastuun. Sen on huolehdittava EU:n taloudellisten etujen suojaamisesta aivan kuin se toteuttaisi delegoituja talousarvion toteutustehtäviä itse.

Sen vuoksi jäsenvaltioiden nimeämille todentamisviranomaisille on annettu vuodesta 1996 lähtien tehtäväksi toimia maksajavirastojen riippumattomina tarkastajina. Varainhoitovuodesta 2015 lähtien todentamisviranomaisten on pitänyt myös antaa kansainvälisesti hyväksyttyjen tilintarkastusstandardien mukaisesti laadittu lausunto, jossa todetaan, ovatko komissiolle korvattaviksi esitetyt menot laillisia ja sääntöjenmukaisia. Varainhoitovuosi 2015 oli siten ensimmäinen vuosi, jonka osalta komissiolla oli mahdollisuus käyttää hyväkseen todentamisviranomaisten laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevaa tehostettua työtä.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi tarkastuksessaan, kykenivätkö todentamisviranomaiset komission luomien puitteiden avulla laatimaan lausunnon YMP:n menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta EU:n säännösten ja kansainvälisesti hyväksyttyjen tilintarkastusstandardien mukaisesti ja siten osoittamaan, että komission käyttämä varmuusmalli tuottaa luotettavia tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi huomattavia puutteita puitteissa, jotka komissio oli suunnitellut todentamisviranomaisten uuden työn ensimmäistä vuotta varten. Puutteiden vuoksi todentamisviranomaisten lausunnot eivät ole täysin standardien ja sääntöjen mukaisia keskeisillä aloilla.

Todentamisviranomaisten uusi rooli on myönteinen askel kohti yhtenäistä tarkastusmallia, sillä viranomaisten työn tuotosten avulla jäsenvaltiot voivat lujittaa valvontajärjestelmiään ja vähentää tarkastusten ja valvonnan kustannuksia ja komissio voi saada riippumattoman lisävarmuuden menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta.

Tätä taustaa vasten tilintarkastustuomioistuin arvioi komission nykyistä varmuusmallia ja siihen tehtyjä muutoksia, joilla pyritään ottamaan huomioon todentamisviranomaisten suurempi rooli. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että komissio varmuusmalli perustuu edelleen jäsenvaltioiden suorittaman valvonnan tuloksiin. Todentamisviranomaisten lausunnot laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta varainhoitovuodelta 2015 olivat vain yksi huomioon otettava tekijä komission laskiessa jäsenvaltioiden valvontatilastoissa ilmoitettujen virhetasojen mukautuksia. Kyseiset lausunnot ovat kuitenkin vuositasolla ainoa lähde, joka tarjoaa riippumattoman varmuuden laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. Sen vuoksi todentamisviranomaisten työn olisi oltava komission saaman varmuuden keskeinen osatekijä, kunhan työ on tehty luotettavasti.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastuksessaan, että komission ohjeet eivät ole täysin sovellettavien säännösten ja kansainvälisesti hyväksyttyjen tilintarkastusstandardien mukaisia. Puutteet olivat seuraavat:

1. Riskienarviointimenettelyssä komissio vaati todentamisviranomaisia käyttämään hyväksyntäkaaviota, mistä aiheutuu riski, että todentamisviranomaisten maksajavirastojen sisäisen valvonnan järjestelmistä saama varmuus vaikuttaa todellista suuremmalta.
2. Todentamisviranomaisten tapahtumien poimimiseen käyttämä otantamenetelmä perustui maksajavirastojen satunnaisesti valitsemien paikalla tehtävien tarkastusten luetteloihin. Tähän sisältyi muita riskejä, joita ei ole poistettu ja joista on syytä mainita etenkin se, että todentamisviranomaisten työ voi olla edustavaa vain, jos maksajavirastojen alun perin valitsemat otokset ovat edustavia. Osuus yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän ulkopuolisista tapahtumista ei ole edustava otos menoista, joten se ei ole edustava otos tarkastetusta varainhoitovuodesta.
3. Tapahtumatarkastusten tapauksessa komissio vaati, että osalle otoksesta todentamisviranomaiset ainoastaan suorittavat uudelleen maksajavirastojen hallinnolliset tarkastukset.
4. Komissio edellytti, että tapahtumatarkastuksissa todentamisviranomaiset ainoastaan suorittavat uudelleen maksajavirastojen suorittamat alkuperäiset tarkastukset. Tarkastusten suorittaminen uudelleen on pätevä tarkastusevidenssin keruumenetelmä, mutta kansainvälisesti hyväksytyissä tilintarkastusstandardeissa todetaan myös, että tarkastajien olisi valittava ja suoritettava kaikki itse asianmukaisiksi katsomansa tarkastuksen vaiheet ja tarkastustoimenpiteet voidakseen hankkia tarpeellisen määrän tarkastusevidenssiä lausunnon antamiseksi kohtuullisesta varmuudesta.
5. Tarkastajan johtopäätösten tekemisen osalta tilintarkastustuomioistuin totesi, että ohjeiden mukaan todentamisviranomaisten oli laskettava kaksi erillistä laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen vaikuttavaa virhetasoa ja että etenkin todentamisviranomaiset mutta myös maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto käyttivät virhetasoja epäasianmukaisesti.
6. Tilintarkastustuomioistuin totesi myös, että todentamisviranomaisten lausunto menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta perustui liian pieneksi ilmoitettuun kokonaisvirhetasoon. Todentamisviranomaiset eivät ottaneet huomioon maksajavirastojen havaitsemia ja valvontatilastoissaan ilmoittamia virheitä laskiessaan arvioitua virhetasoa.

Tilintarkastustuomioistuin esittää joukon suosituksia havaittujen puutteiden korjaamiseksi:

1. Komission olisi käytettävä menojen laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevan varmuusmallinsa keskeisenä osatekijänä todentamisviranomaisten työn tuloksia, jos työ on määritelty ja suoritettu säännösten ja kansainvälisesti hyväksyttyjen tilinpäätösstandardien mukaisesti.

2. Komission olisi tarkistettava ohjeitaan seuraavasti:

   1. todentamisviranomaisten olisi riskienarvioinnissa keskityttävä laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden osalta komission jo käyttämään olennaiseen valvontaan ja lisävalvontaan
   2. todentamisviranomaisia olisi vaadittava ottamaan käyttöön niiden otosten edustavuuden takaavat varotoimenpiteet, kun todentamisviranomaiset valitsevat yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän piiriin kuuluvia tapahtumia maksajavirastojen paikalla tehtäviä tarkastuksia varten satunnaisotannalla valitsemien maksuhakemusten luettelosta; lisäksi olisi huolehdittava todentamisviranomaisten paikalle tekemien tarkastuskäyntien oikea-aikaisuudesta sekä siitä, että todentamisviranomaisten otosta ei ilmoiteta maksajavirastoille
   3. yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän ulkopuolisten tapahtumien osalta todentamisviranomaisia olisi vaadittava poimimaan otoksensa suoraan maksuluettelosta
   4. todentamisviranomaisten olisi annettava tehdä tarkastuksia paikalla kaikille tarkastetuille tapahtumille ja suorittaa kaikki asianmukaisiksi katsomansa tarkastuksen vaiheet ja tarkastustoimenpiteet eikä vaatia niitä ainoastaan tekemään uudelleen maksajavirastojen alkuperäisiä tarkastuksia
   5. todentamisviranomaisia olisi vaadittava laskemaan vain yksi laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskeva virhetaso
   6. kun kyseessä ovat yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän piiriin kuuluvat tapahtumat, jotka on otettu maksajavirastojen satunnaisotannalla poimimien paikalla tehtävien tarkastusten luettelosta, todentamisviranomaisten laskemaan kokonaisvirhetasoon olisi sisällytettävä myös maksajavirastojen valvontatilastoissa ilmoittama virhetaso ja se olisi ekstrapoloitava muihin tapahtumiin, joille maksajavirastot eivät olleet tehneet tarkastusta paikan päällä, jotta todentamisviranomaiset voivat antaa lausunnon menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. Todentamisviranomaisten on varmistettava, että maksajavirastojen kokoamat valvontatilastot ovat täydelliset ja oikeelliset.

Johdanto

Yhteisen maatalouspolitiikan menot

Maatalouden alalla EU:n tukea myönnetään Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto). Näiden kahden rahaston kokonaismäärärahat ovat 363 miljardia euroa (vuoden 2011 hintoina) ohjelmakaudeksi 2014–2020 eli noin 38 prosenttia koko monivuotisesta rahoituskehyksestä kaudeksi 2014–2020¹.

Kummassakin rahastossa yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) menot voidaan ryhmitellä kahteen kategoriaan:

• Yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän piiriin kuuluvat menot perustuvat tukioikeuksiin² ja koostuvat pääasiassa vuotuisista hehtaarikohtaisista tuista.
• Yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän ulkopuoliset menot ovat kulujen korvaamiseen perustuvia tukia, jotka liittyvät pääasiassa tiloihin ja maaseudun infrastruktuuriin tehtäviin investointeihin sekä maatalousmarkkinoiden interventioihin.

Kaaviossa 1 esitetään varainhoitovuoden 2015 osalta jaottelu yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän piiriin kuuluviin ja sen ulkopuolisiin menoihin kummassakin rahastossa (86 prosenttia ja 14 prosenttia YMP:n menoista).

Yhteistä hallinnointia YMP:ssä koskeva oikeudellinen ja institutionaalinen kehys

Vastuu YMP:n hallinnoinnista on jaettu komission ja jäsenvaltioiden kesken. Noin 99 prosenttia YMP:n määrärahoista käytetään yhteistyössä harjoitettavassa hallinnoinnissa varainhoitoasetuksen mukaisesti³. YMP:tä koskevassa horisontaalisessa asetuksessa vahvistetaan YMP:n rahoitusta, hallinnointia ja seurantaa koskevat perussäännöt⁴. Komissiolle on annettu valta tarkentaa näitä sääntöjä edelleen antamalla täytäntöönpanoasetuksia⁵ ja ohjeita.

Yhteisessä hallinnoinnissa komissiolla säilyy lopullinen vastuu talousarviosta, mutta se antaa toteutustehtäviä jäsenvaltioiden erikseen nimeämille elimille, maksajavirastoille. Komission maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto valvoo sitä, kuinka maksajavirastot toteuttavat talousarviota; se tarkistaa ja korvaa maksajavirastojen kuukausittain (maataloustukirahasto) tai neljännesvuosittain (maaseuturahasto) ilmoittamat menot ja lopuksi arvioi sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyn avulla, ovatko menot laillisia ja sääntöjenmukaisia⁶. Jos menettelyssä havaitaan, että maksajaviraston valvontajärjestelmässä on puutteita, joilla on taloudellista vaikutusta EU:n talousarvioon, komissio voi määrätä kyseiselle maksajavirastolle rahoitusoikaisuja. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston yhteisen hallinnoinnin malli, jossa määritellään osapuolten roolit, on esitetty liitteessä I⁷.

Jäsenvaltioiden tasolla YMP:n määrärahoja hallinnoivat jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen hyväksymät maksajavirastot⁸. Maksajavirastot tekevät kaikille edunsaajilta saaduille hanke- ja maksuhakemuksille hallinnollisia tarkastuksia sekä suurimmassa osassa tukitoimia paikalla suoritettavia tarkastuksia vähintään viiden prosentin otokselle⁹. Näiden tarkastusten jälkeen maksajavirastot maksavat edunsaajille niille kuuluvat määrät ja ilmoittavat kyseiset määrät komissiolle korvausten maksamista varten kuukausittain (maataloustukirahasto) tai neljännesvuosittain (maaseuturahasto). Kaikki maksetut määrät kirjataan maksajavirastojen tilinpäätökseen. Kunkin maksajaviraston johtaja toimittaa komissiolle tilinpäätöksen sekä lausumansa (johdon vahvistuslausuma) viraston valvontajärjestelmien vaikuttavuudesta. Lausumassa esitetään myös yhteenveto niiden valvontatilastoista peräisin olevasta virhetasosta¹⁰. Komission tulojen ja menojen hyväksyjä (YMP:n osalta maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston pääjohtaja) sisällyttää nämä tilinpäätökset ja johdon vahvistuslausumat pääosaston vuotuiseen toimintakertomukseen.

Varainhoitoasetuksen mukaan komission on antaessaan maksajavirastoille yhteisen hallinnoinnin piriin kuuluvia talousarvion toteutustehtäviä YMP:n alalla varmistettava, että EU:n taloudellisia etuja suojataan samojen vaatimusten mukaisesti kuin jos komissio vastaisi kyseisistä tehtävistä itse¹¹. Tämä merkitsee muun muassa asianmukaisten valvonta- ja tarkastustehtävien, kuten tilien tarkastus- ja hyväksyntämenettelyjen, käyttöönottoa. YMP:n alalla näistä tehtävistä vastaa jäsenvaltioiden tasolla todentamisviranomainen.

Todentamisviranomaisten rooli ja tehtävät

Todentamisviranomaiset ovat toimineet maksajavirastojen riippumattomina tarkastajina varainhoitovuodesta 1996 alkaen¹². Tässä tehtävässä niiden on annettava kansainvälisesti hyväksyttyjen tilintarkastusstandardien mukaisesti todistus jossa todetaan, ovatko komissiolle luovutettavat tilit totuudenmukaiset, täydelliset ja oikeelliset ja ovatko sisäisen valvonnan järjestelmät toimineet hyväksyttävästi, ottaen erityisesti huomioon hyväksymisperusteet.

Todentamisviranomaisten roolia ja tehtäviä lisättiin varainhoitoasetuksella¹³ ja YMP:tä koskevalla horisontaalisella asetuksella¹⁴. Sen lisäksi että todentamisviranomaiset vastaavat tileistä ja sisäisestä valvonnasta, niiden on ollut varainhoitovuodesta 2015 lähtien annettava lausunto, jossa todetaan, ovatko menot, joiden korvaamista komissiolta pyydetään, laillisia ja sääntöjenmukaisia. Tämä lausunto laaditaan kansainvälisesti hyväksyttyjen tilintarkastusstandardien mukaisesti, ja siitä on myös käytävä ilmi, onko johdon vahvistuslausumassa esitettyjä näkemyksiä aihetta epäillä.

YMP:tä koskevassa horisontaalisessa asetuksessa säädetään lisäksi, että todentamisviranomaisen on oltava toimivaltaisen viranomaisen nimeämä julkinen tai yksityinen tarkastuselin, sillä on oltava tarpeellinen tekninen asiantuntemus ja sen on oltava toiminnallisesti riippumaton maksajavirastosta ja maksajaviraston hyväksyneestä viranomaisesta. Varainhoitovuonna 2015 YMP:n menoja 28 jäsenvaltiossa hallinnoi yhteensä 80 maksajavirastoa ja näiden tarkastajina puolestaan toimi 64 todentamisviranomaista¹⁵. Näistä todentamisviranomaisista 46 oli julkisia elimiä¹⁶ ja 18 yksityisiä tilintarkastusyhteisöjä.

Todentamisviranomaisten laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevan työn tarkoituksena on auttaa maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosastoa saamaan parempi varmuus menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. Todentamisviranomaisten rooli maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston varmuusmallissa esitetään liitteessä II. Niiden työn mahdollinen käyttö yhtenäisen tarkastusmallin yhteydessä on esitetty kohdissa 24–28.

Komissio vahvisti todentamisviranomaisten tarkastustyön puitteet täytäntöönpanoasetuksella¹⁷ ja lisäohjeilla¹⁸. Saadakseen todentamisviranomaisilta luotettavia kertomuksia ja lausuntoja komission on kyseisen asetuksen mukaan varmistettava, että

1. sen ohjeet antavat riittävästi opastusta kansainvälisesti hyväksyttyjen tilintarkastusstandardien mukaisesti¹⁹
2. todentamisviranomaisen kyseisten ohjeiden mukainen työ on riittävää ja laadultaan asianmukaista.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Tarkastuksen laajuus

Todentamisviranomaisille asetettu uusi vaatimus antaa lausunto menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta on keskeisellä sijalla komission varmuusmallissa kaudella 2014–2020.

Tässä tarkastuksessa tilintarkastustuomioistuin keskittyi analysoimaan puitteita, jotka komissio on vahvistanut laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevalle todentamisviranomaisten työlle ensimmäisenä toteuttamisvuonna (varainhoitovuosi 2015). Tarkastuksessa ei arvioitu todentamisviranomaisten tekemiä tapahtumatarkastuksia.

Tarkastuksessa pyrittiin arvioimaan, onko todentamisviranomaisten uusi rooli askel kohti yhtenäistä tarkastusmallia ja onko komissio ottanut sen asianmukaisesti huomioon varmuusmallissaan. Tarkastuksessa arvioitiin myös, kykenivätkö todentamisviranomaiset komission laatimien puitteiden avulla laatimaan lausunnon YMP:n menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta EU:n säännösten ja kansainvälisesti hyväksyttyjen tilintarkastusstandardien mukaisesti.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi erityisesti, kyetäänkö komission todentamisviranomaisille antamilla ohjeilla varmistamaan

• todentamisviranomaisten asianmukainen riskienarviointi ja edustava otanta
• tapahtumatarkastusten riittävä määrä sekä
• virhetason oikea arviointi ja tarkastuslausunto.

Kun tarkastuksen kenttätyö oli päättynyt (syyskuussa 2016), komissio viimeisteli tammikuussa 2017 uudet ohjeet. Todentamisviranomaiset ryhtyvät noudattamaan niitä varainhoitovuodesta 2018 alkaen. Tilintarkastustuomioistuin ei ole tarkastanut näitä tarkistettuja ohjeita.

Tarkastustapa

Tarkastusevidenssiä saatiin sekä komissiolta (maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto) että jäsenvaltioilta. Työn lähtökohtana oli asiaa koskevien oikeuspuitteiden analysointi, jotta voitiin yksilöidä kaikkiin osapuoliin – komissioon, toimivaltaisiin viranomaisiin ja todentamisviranomaisiin – sovellettavat vaatimukset.

Komission osalta tarkastuksessa:

• tutkittiin varainhoitovuonna 2015 sovellettavat komission ohjeet todentamisviranomaisille sekä asiakirjat liitännäistoimista, kuten asiantuntijaryhmän kokouksista²⁰ (tarkastajat osallistuivat tarkkailijoina yhteen tällaiseen kokoukseen Brysselissä 14. ja 15. kesäkuuta 2016);
• arvioitiin asiakirjatarkastukset, jotka komissio oli kohdistanut todentamisviranomaisten 25 maksajaviraston osalta 17 jäsenvaltiossa antamiin kertomuksiin ja lausuntoihin; näistä 17 tapaukseen sisältyi myös maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston kertomus todentamisviranomaisiin tehdyistä tarkastuskäynneistä; tilintarkastustuomioistuin arvioi myös maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston toimintakertomuksen vuodelta 2015 ja sen, kuinka siinä oli hyödynnetty todentamisviranomaisten laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevaa työtä
• haastateltiin maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston henkilöstöä.

Jäsenvaltioiden osalta tarkastuksessa:

• tehtiin kyselytutkimus 20 toimivaltaiselle viranomaiselle ja todentamisviranomaiselle 13 jäsenvaltiossa²¹; viranomaiset valittiin niiden todentamien menojen arvon perusteella (yhteensä katettiin 63 prosenttia EU:n vuoden 2014 YMP-menoista) ja todentamisviranomaisen oikeudellisen aseman perusteella (sen mukaan, oliko kyseessä julkinen vai yksityinen elin); kyselytutkimuksen aiheita olivat muun muassa komission ohjeet ja sen todentamisviranomaisille antama tuki.
• vierailtiin kuudessa jäsenvaltiossa²² ja haastateltiin toimivaltaisten viranomaisten ja todentamisviranomaisten edustajia, jotta oli mahdollista saada parempi käsitys vastauksissa kyselyyn annetuista tiedoista, tutkittiin todentamisviranomaisten sopimusjärjestelyjä, tarkastettiin niiden tarkastustoimenpiteiden oikea-aikaisuus ja tarkasteltiin niiden työn keskeisiä tuloksia, jotka on esitetty varainhoitovuotta 2015 koskevissa tarkastuskertomuksissa ja lausunnoissa.

Tarkastajat käsittelivät tarkastushavaintoja ottaen huomioon ohjelmakautta 2014–2020 koskevien säädösten asiaa koskevat säännökset sekä ylimpien tarkastuselinten kansainvälisissä standardeissa (ISSAI-standardit) ja kansainvälisissä tilintarkastusstandardeissa (ISA-standardit) vahvistetut vaatimukset.

Huomautukset

Todentamisviranomaisten uusi rooli YMP:n menojen laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden yhteydessä on myönteinen askel kohti yhtenäistä tarkastusmallia

Termille ”yhtenäinen tarkastus” ei ole olemassa yhtä ainoaa tunnustettua määritelmää, mutta käsite perustuu tarpeeseen välttää koordinoimatonta ja päällekkäistä valvontaa ja tarkastustyötä. EU:n talousarvion ja varsinkin yhteisen hallinnoinnin yhteydessä yhtenäinen tarkastus antaisi varmuuden menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta kahdella tasolla: sekä hallinnointitarkoituksiin (sisäinen valvonta) että tarkastuksia varten. Yhtenäistä tarkastusmallia pidetään tehokkaana valvontakehyksenä, jossa kukin kerros perustuu muiden antamaan varmuuteen.

Koheesioalalla²³ jäsenvaltioiden tarkastusviranomaiset ovat olleet keskeisiä tietolähteitä kaudesta 2007–2013 lähtien menojen laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden varmuutta koskevassa komission toimintakehyksessä. Myös tilintarkastustuomioistuimen lausunnossa nro 2/2004²⁴ analysoitiin yhtenäisen tarkastusmallin käyttöä sisäisen valvonnan tarkoituksiin, toisin sanoen varmuuden saamiseksi komission hallintoa varten. Lisäksi erityiskertomuksessa nro 16/2013²⁵ annettiin suosituksia, joiden avulla voitaisiin parantaa komission menettelyjä käyttämällä hyväksi kansallisten tarkastusviranomaisten koheesioalalla tekemää työtä.

YMP:n menojen osalta komissio saa varmuuden menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta kolmen tietokerroksen avulla. Ne ovat maksajavirastojen tekemät tarkastukset, todentamisviranomaisten suorittama tarkastustyö sekä tulokset tarkastuksista, jotka komissio on kohdistanut todentamisviranomaisten työhön. Kun varmuutta pidetään riittämättömänä, komissio käyttää sille kuuluvaa lopullista vastuuta laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta käynnistämällä omat sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelynsä, jotka voivat johtaa rahoitusoikaisuihin.

Todentamisviranomaisten uusi tehtävä antaa lausunto menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta saattaa kaudella 2014–2020 huomattavasti lujittaa yhtenäistä tarkastusmallia komission hallinnoimien maatalousmenojen osalta. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston mukaan tällainen malli tuottaa paremman varmuuden siitä, että valvontajärjestelmät toimivat hyvin²⁶, ja antaa mahdollisuuden saada todentamisviranomaisten suorittaman tarkastustyön perusteella paremman varmuuden kuin pelkästään pääosaston omien tarkastusten²⁷ perusteella.

Todentamisviranomaisten tarkastustyön avulla yhtenäinen tarkastusmalli voi YMP:n menojen osalta toimia vaikuttavasti siten, että se

• auttaa jäsenvaltioita lujittamaan valvontajärjestelmiään
• auttaa vähentämään tarkastus- ja valvontakustannuksia
• antaa komissiolle mahdollisuuden saada riippumattoman lisävarmuuden menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta.

Tilintarkastustuomioistuimen mielestä yhtenäinen tarkastusmalli on asianmukainen tapa saada varmuus menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta jäsenvaltioiden tasolla. EU:n lainsäädännön mukaan Euroopan tilintarkastustuomioistuin toimii koko EU:n talousarvion ulkoisena tarkastajana ja todentamisviranomaiset puolestaan toimivat toiminnallisesti riippumattomina maatalousmenojen tarkastajina jäsenvaltioiden tasolla tai aluetasolla. Ajallisesti tarkastellen ne ovat ensimmäiset tarkastajat, jotka antavat varmuuden maatalousmenojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta, ja ne ovat ainoa varmuuden antava lähde kansallisella ja alueellisella tasolla²⁸. Todentamisviranomaiset saavat varmuuden sekä omien tapahtumatarkastustensa että maksajavirastojen valvontajärjestelmien perusteella. Komissio voisi mahdollisesti käyttää näin saatua varmuutta yhtenäisen tarkastusmallin yhteydessä kauden 2014–2020 YMP:ssä, kuten kaaviossa 2 esitetään, mikäli huolehditaan asianmukaisesta auditointiketjusta.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Koska komissio viime kädessä vastaa YMP:n varojen hallinnoinnista ja voimassa olevista sääntelyvaatimuksista, tilintarkastustuomioistuin katsoo, että mikäli todentamisviranomaisten työ on luotettavaa, komissio voisi käyttää hyväkseen niiden tekemää menojen laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevaa työtä yhtenäisen tarkastusmallin puitteissa seuraavasti:

• parantamalla jäännösvirheen arviointia ja varaumien esittämistä vuotuisessa toimintakertomuksessaan²⁹
• määrittämällä, onko arvioitu virhetaso yli vai alle 50 000 euroa tai kaksi prosenttia asiaa koskevista menoista³⁰, ja päättämällä sen perusteella sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyn käynnistämisestä
• määrittämällä tarkemmin ja kattavammin EU:n talousarvion ulkopuolelle jätettävät määrät ja käyttämällä laajemmin ekstrapoloituja rahoitusoikaisuja³¹
• arvioimalla, onko pyydettävä jäsenvaltioita tarkastelemaan uudelleen maksajavirastojen hyväksyntää tapauksissa, joissa takeet maksujen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta ovat riittämättömät³².

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston varmuusmalli pohjautuu edelleen jäsenvaltioiden suorittaman valvonnan tuloksiin

Varainhoitoasetus³³ edellyttää, että maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston pääjohtaja laatii vuotuisen toimintakertomuksen ja ilmoittaa siinä saaneensa kohtuullisen varmuuden siitä, että käytössä olevien valvontamenettelyjen avulla voidaan taata tarpeellisessa määrin maksujen perustana olevien toimien laillisuus ja sääntöjenmukaisuus.

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston varainhoitovuoteen 2015 asti tähän tarkoitukseen käyttämässä varmuusmallissa määriteltiin riskinalaiset määrät laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden näkökulmasta ja käytettiin lähtökohtana jäsenvaltioiden toimittamia valvontatilastoja. Sen jälkeen virhetasoa mukautettiin ylöspäin pääosaston sääntöjenmukaisuustarkastuksissa ja tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyössä tietoon tulleiden puutteiden perusteella. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston oli korotettava virhetasoa, jos se havaitsi, että maksajavirastot eivät olleet havainneet kaikkia virheitä, joten niitä ei ollut otettu huomioon jäsenvaltioiden valvonnan tuloksissa. Tämän laskennan tuloksena saatiin kunkin maksajaviraston ja rahaston mukautettu virhetaso.

Varainhoitovuosien 2014 ja 2015 yhdistetyt mukautetut virhetasot osoittavat, että maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto teki edelleen mukautuksia maksajavirastojen valvontatilastoissa ilmoitettuihin virhetasoihin (ks. taulukko 1). Todentamisviranomaisten uusiin lausuntoihin laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta sisältyvillä tiedoilla oli vain hyvin pieni vaikutus näihin mukautuksiin varainhoitovuonna 2015:

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto selitti toimintakertomuksessaan 2015³⁴ käyttäneensä todentamisviranomaisten lausuntoja laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta vain hyvin vähän. Tämä johtui pääasiassa siitä, että kyseessä oli ensimmäinen vuosi, jolloin todentamisviranomaiset antoivat kyseiset lausunnot; lisäksi vähäinen käyttö johtui todentamisviranomaisten työn ajoituksesta, teknisen osaamisen ja juridisen asiantuntemuksen puutteesta, riittämättömistä tarkastusstrategioista sekä tarkastettujen otosten liian pienestä koosta. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston esittämien syiden lisäksi tilintarkastustuomioistuin katsoo omien havaintojensa perusteella, että todentamisviranomaisten työn luotettavuuteen vaikuttaa merkittävällä tavalla myös se, kuinka komissio on ohjeissaan määritellyt niiden työn.

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston varmuusmalli perustuu siis edelleen valvonnan tuloksiin. Todentamisviranomaisten lausunnot laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta varainhoitovuodelta 2015 olivat vain yksi huomioon otettava tekijä komission laskiessa jäsenvaltioiden valvontatilastoissa ilmoitettujen virhetasojen mukautuksia. Todentamisviranomaisten lausunnot laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta ovat vuositasolla ainoa lähde, joka tarjoaa riippumattoman varmuuden laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. Jos siis todentamisviranomaiset ovat tehneet työnsä luotettavasti, tämän riippumattoman varmuuden olisi tilintarkastustuomioistuimen mielestä oltava keskeinen osatekijä, kun komission maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston pääjohtaja arvioi menojen laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta.

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuotuisessa toimintakertomuksessa 2015 vahvistetaan, että pääosasto keskittyy edelleen maksajavirastojen hallinto- ja valvontajärjestelmistä saataviin valvontatilastoihin. Toimintakertomuksessa todetaan, että laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevassa lausunnossa olisi vahvistettava jäsenvaltioissa käytettävän YMP:n hallinto- ja valvontajärjestelmän virhetaso³⁵. Pääosasto totesi lisäksi, että todentamisviranomaisen tarkastajia vaaditaan (tilastolliseen otokseen perustuvan) tapahtumatarkastuksen kautta vahvistamaan maksajaviraston suorittamissa alustavissa tukikelpoisuustarkastuksissa havaittu virhetaso tai antamaan varauman sisältävä lausunto, jos virhetasoa ei voida vahvistaa³⁶.

Tietyt komission ohjeiden tärkeät osat, kuten seuraavassa esitetyt, tässä kertomuksessa analysoidut seikat, on otettu käyttöön nimenomaan siksi, että voidaan ottaa huomioon maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston nykyinen varmuusmalli, joka perustuu maksajavirastojen valvontatulosten vahvistamiseen:

• käytetään kahta otosta, joista otos 1 poimitaan maksajavirastojen paikalla tekemien tarkastusten luetteloista (ks. kohdat 48–58)
• rajoitetaan todentamisviranomaisten paikalla tehtävät tarkastukset otoksen 1 tapahtumiin (ks. kohdat 62–67)
• rajataan todentamisviranomaisten toiminta-ala siten, että ne ainoastaan suorittavat uudelleen maksajavirastojen paikalla tekemät tarkastukset ja hallinnolliset tarkastukset (ks. kohdat 68–71)
• lasketaan kaksi virhetasoa ja maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto käyttää sääntöjenvastaisuustasoa virhetason sijaan (ks. kohdat 72–78)
• virhetasot, joiden perusteella todentamisviranomaiset antavat lausuntonsa, ilmoitetaan liian alhaisina (ks. kohdat 79–85).

Komission mallia noudattaakseen todentamisviranomaisten on lisäksi hoidettava useampia tehtäviä kuin YMP:tä koskeva horisontaalisessa asetuksessa tarkasti ottaen edellytetään. Syynä on se, että maksajavirastojen antamiin johdon vahvistuslausumiin kootut valvontatilastot on laskettu erikseen yhdennetystä hallinto- ja valvontajärjestelmästä poimitulle ja sen ulkopuoliselle osajoukolle (ks. kohta 2). Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto laskee kummallekin osajoukolle myös mukautetut virhetasot. Näin ollen todentamisviranomaisten on validoitava valvontatilastot paitsi rahaston tasolla (maataloustukirahasto/maaseuturahasto) myös osajoukon tasolla (yhdennetystä hallinto- ja valvontajärjestelmästä poimittu ja sen ulkopuolinen osajoukko). Saadakseen riittävästi evidenssiä tilastojen validoimiseksi osajoukon tasolla todentamisviranomaisten on kasvatettava huomattavasti otosten kokoa verrattuna tilanteeseen, jossa validointia vaadittaisiin vain rahaston tasolla.

Seuraavissa osissa tarkastellaan sitä, missä määrin komission ohjeet ovat kansainvälisesti hyväksyttyjen tilintarkastusstandardien mukaisia tarkastusprosessin eri vaiheissa (riskienarviointi ja otantamenetelmä, tapahtumatarkastukset, päätelmät ja tarkastuslausunto).

Riskienarviointi ja otantamenetelmä

Kun riskienarvioinnin perustana käytetään hyväksyntäkaaviota, todentamisviranomaisten maksajavirastojen sisäisen valvonnan järjestelmistä saama varmuus voi vaikuttaa todellista suuremmalta

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston ohjeiden³⁷ mukaan todentamisviranomaiset saavat yleisen varmuuden laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta kahdesta lähteestä: maksajavirastojen valvontaympäristön arvioinnista ja tapahtumatarkastuksista. Malli on kansainvälisesti hyväksyttyjen tilintarkastusstandardien mukainen, sillä niissä määrätään, että tarkastajalla on oltava käsitys valvontaympäristöstä ja relevanteista sisäisistä kontrolleista ja hänen olisi pohdittava, voidaanko niillä varmistaa sääntöjen noudattaminen³⁸.

Mitä paremmiksi todentamisviranomaiset arvioivat maksajavirastojen sisäisen valvonnan järjestelmät ja mitä paremman varmuuden ne siten saavat näistä järjestelmistä, sitä vähemmän tapahtumia otetaan tapahtumatarkastukseen. Taulukossa 2 esitetään tämä käänteinen yhteys maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston ohjeiden perusteella³⁹.

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto edellytti, että todentamisviranomaiset perustavat arvionsa maksajavirastojen sisäisen valvonnan järjestelmistä kaavioon, jota käytetään arvioitaessa sitä, kuinka maksajavirastot noudattavat hyväksyntäkriteereitä (nk. hyväksyntäkaavio). Vain hyväksytyt maksajavirastot (toisin sanoen hyväksyntäkriteerit täyttävät virastot) saavat hallinnoida YMP:n menoja⁴⁰.

Kuten liitteestä III⁴¹ käy ilmi, hyväksyntäkaaviossa on kuusi toimintoa ja kahdeksan arviointikriteeriä, jolloin arviointiparametrejä on yhteensä 48. Kukin parametri pisteytetään yhdestä (”ei toimi”) neljään (”toimii hyvin”) ja painotetaan. Hyväksyntäkaavion antama kokonaispistemäärä on 48 arviointiparametrin painotettu keskiarvo.

Tätä kokonaispistemäärää käyttävät sekä toimivaltaiset viranomaiset (arvioidessaan, säilytetäänkö maksajavirastojen hyväksyntä) että todentamisviranomaiset (laatiessaan lausuntoaan siitä, toimivatko maksajaviraston sisäisen valvonnan järjestelmät asianmukaisesti).

Ei kuitenkaan ole asianmukaista käyttää hyväksyntäkaavion antamaa kokonaispistemäärää maksajavirastojen sisäisen valvonnan järjestelmien arvioimiseen suhteessa menojen laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen, koska nämä ovat pääasiallisesti riippuvaisia vain kahdesta yhteensä 48 parametristä: hallinnollisista tarkastuksista ja maksuhakemusten käsittelyä ja niiden validointia ja hyväksymistä koskevista paikalla tehtävistä tarkastuksista (valvontatoimien puitteissa)

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston ehdottamassa järjestelmässä näiden kahden parametrin alhaista pistemäärää on mahdollista kompensoida muiden parametrien (esim. tiedotus ja viestintä sekä seuranta) korkeilla pistemäärillä. Muut tekijät eivät kuitenkaan liity suoraan laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen, joten niitä ei pitäisi käyttää kompensointiin tällä tavoin. Koska mainitut kaksi parametriä ovat ratkaisevan tärkeitä laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden kannalta, kompensoiminen saattaa johtaa siihen, että todentamisviranomaiset arvioivat sisäisen valvonnan järjestelmät liian hyviksi ja saavat perusteltua suuremman varmuuden. Tässä kehyksessä ei myöskään oteta riittävällä tavalla huomioon järjestelmäpuutteita, joista sekä maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto että tilintarkastustuomioistuin ovat aiemmin raportoineet maksajavirastojen ja lopullisten edunsaajien tarkastusten perusteella.

Kuudesta jäsenvaltiosta, joihin tehtiin tarkastuskäynti, kolmessa⁴² havaittiin, että todentamisviranomaiset eivät olleet ottaneet tiedossa olleita puutteita riittävällä tavalla huomioon arvioidessaan järjestelmiä. Laatikossa 1 esitetään yhdessä kyseisistä jäsenvaltioista (Saksa (Baijeri)) havaittu tilanne sekä Romaniassa havaittu päinvastainen tilanne, jossa todentamisviranomainen todella käytti kaikkia tiedossa olleita puutteita kattavasti arvioinnissaan. Nämä tilanteet tukevat tilintarkastustuomioistuimen näkemystä, että hyväksyntäkaavion avulla ei ole mahdollista arvioida asianmukaisesti sisäisen valvonnan järjestelmien toimintaa laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden osalta.

Sääntöjenmukaisuuden tarkastamiseen liittyvien selvitysten aikana maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto käyttää olennaista valvontaa ja lisävalvontaa (ks. määritelmät laatikossa 2) arvioidessaan, kyetäänkö jäsenvaltioiden tason sisäisen valvonnan järjestelmien avulla varmistamaan menojen laillisuus ja sääntöjenmukaisuus.

Vaikka maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto itse käyttää olennaista valvontaa ja lisävalvontaa arvioidessaan, varmistetaanko maksajavirastojen sisäisen valvonnan järjestelmillä menojen laillisuus ja sääntöjenmukaisuus, se vaatii todentamisviranomaisia käyttämään samaan tarkoitukseen eri välinettä – hyväksyntäkaaviota, joka ei sovellu tähän tarkoitukseen.

Yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän piiriin kuuluvia tapahtumia koskeva todentamisviranomaisten otantamenetelmä perustui maksajavirastojen luetteloihin satunnaisesti valituista paikalla tehdyistä tarkastuksista, ja siihen liittyi useita riskejä, joita ei ole ratkaistu

Kuten edellä on todettu, YMP:tä koskevassa horisontaalisessa asetuksessa edellytetään, että todentamisviranomaiset antavat lausunnon niiden menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta, joiden korvaamista on pyydetty komissiolta tarkastettavan varainhoitovuoden aikana. Sen vuoksi todentamisviranomaisen tulee ottaa otosta suunnitellessaan huomioon tarkastustoimenpiteen tarkoitus ja sen perusjoukon ominaispiirteet, josta otos valitaan⁴⁴.

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston ohjeissa⁴⁵ tapahtumatarkastus jaetaan kahteen otokseen:

• Otos 1: todentamisviranomaiset poimivat otoksen niiden edunsaajien luettelosta, jotka maksajavirastot ovat valinneet satunnaisotannalla⁴⁶ paikalla tehtäviä tarkastuksia varten (ks. kohta 6). Otoksen 1 tapahtumien osalta todentamisviranomaisten on suoritettava uudelleen sekä maksajavirastojen paikalla tekemät tarkastukset että kaikki hallinnolliset tarkastukset (maksuhakemuksen vastaanottamista ja tukikelpoisuutta koskevat tarkastukset ja menojen validointi, mukaan lukien maksujen hyväksyminen, toteutus ja kirjaaminen).
• Otos 2: todentamisviranomaiset poimivat otoksen kyseisen vuoden kaikkien maksujen joukosta. Todentamisviranomaiset suorittavat otoksen 2 tapahtumille uudelleen vain hallinnolliset tarkastukset, ei paikalla tehtäviä tarkastuksia (ks. kohdat 62–67).

Todentamisviranomaisten tapahtumatarkastusten ja komissiolle raportoinnin aikataulu on esitetty liitteessä IV.

Otoksen 1 tapahtumat valitaan maksajavirastojen satunnaisotannalla valitsemille maksuhakemuksille paikalla tekemien tarkastusten luettelosta. Jos kyseessä ovat yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän piiriin kuuluvat tapahtumat, niistä hyvin todennäköisesti aiheutuu maksuja kyseisen varainhoitovuoden aikana. Todentamisviranomaiset siis käyttävät tarkastustuloksiaan sekä antaessaan lausunnon menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta että antaessaan lausunnon maksajavirastojen sisäisen valvonnan järjestelmien toiminnasta, mikä on yksi YMP:tä koskevassa horisontaalisessa asetuksessa vahvistetuista muista tarkastustavoitteista.

Tapahtumia, joille todentamisviranomaiset tekevät uudelleen kaikki maksajavirastojen tarkastukset (ks. taulukko 3 jäljempänä kohdassa 64) on tavallisesti huomattavasti enemmän kuin tapahtumia, joita yleensä vaaditaan sisäisen valvonnan järjestelmän sääntöjenmukaisuuden tarkastusta varten⁴⁷. Näin saadaan suurempi varmuus siitä, että maksajavirastojen hallinnollisia ja paikalla tehtäviä tarkastuksia koskevat järjestelmät ovat sovellettavien säännösten mukaisia.

Jotta tarkastuksen tulokset olisivat luotettavia, on tärkeää, että kaikki tapahtumatarkastuksessa käytettävät otokset ovat edustavia. Jotta otokset olisivat edustavia, ne on poimittava koko perusjoukosta käyttäen tilastollisesti päteviä menetelmiä ja niiden on pysyttävä muuttumattomina. Koska todentamisviranomaiset poimivat otoksensa osasta maksajavirastojen otoksia, niiden työn tulos voi olla edustava vain, jos maksajavirastojen otokset ovat edustavia. Lisäksi alkuperäiseen otokseen kuuluneiden tapahtumien vaihtaminen on perusteltava ja dokumentoitava asianmukaisesti.

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto vaatii todentamisviranomaisia arvioimaan maksajavirastojen otosten edustavuuden. Kyetäkseen noudattamaan tätä vaatimusta sekä maksajavirastoilla että todentamisviranomaisilla on kuitenkin oltava riittävä ja luotettava auditointiketju, joka vahvistaa, että otokset ovat edustavia, ne on poimittu koko perusjoukosta ja ne ovat pysyneet muuttumattomina.

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto vaatii, että otokseen 1 otettavat, yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän piiriin kuuluvat tapahtumat valitaan tapahtumatarkastukseen viljelijöiden ilmoittamien määrien perusteella (valitseminen maksuhakemusten perusteella) eikä todellisuudessa maksettujen määrien perusteella⁴⁸. Tarkoituksena on, että todentamisviranomaiset voivat varmentaa tarkastukset mahdollisimman pikaisesti maksajavirastojen paikalla tekemien tarkastusten jälkeen. Maksuhakemusten perusteella tehtävän valinnan etuna on se, että todentamisviranomaisten kohtaamat olosuhteet ovat hyvin samankaltaiset kuin maksajavirastojen olosuhteet niiden tarkastaessa valittuja tiloja paikalla.

Jotta menetelmä toimisi tarkoitetulla tavalla, maksajavirastojen ja todentamisviranomaisten välinen tiivis yhteistyö on erittäin tärkeää. Maksajavirastojen on pidettävä todentamisviranomaiset jatkuvasti ajan tasalla tekemistään tarkastuksista, jotta nämä voivat suorittaa tarkastukset uudelleen pian maksajavirastojen käynnin jälkeen. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tämä ehto ei täyttynyt kolmessa niistä viidestä jäsenvaltiosta, joihin tehtiin tarkastuskäynti ja joissa todentamisviranomainen suoritti uudelleen yhdennettyä hallinto- ja valvontajärjestelmää koskevat paikalla tehtävät tarkastukset⁴⁹ (ks. laatikko 3).

Lisäksi todentamisviranomaisten on saatava välittömästi luettelo maksajavirastojen alun perin valitsemista paikalla tehtävistä tarkastuksista, jotta ne voivat varmistaa, ettei luetteloa myöhemmin muuteta. Vain näin voidaan taata, että kyseinen tarkastustapa on pätevä. Todentamisviranomaisen ei myöskään pidä voida sulkea tapahtumia pois otoksestaan, jos maksajaviraston päätös tuen myöntämisestä viivästyy. Todentamisviranomaisten mahdollisuus sulkea tällaisia tapahtumia pois otoksesta lisää riskiä, että maksajavirastot viivyttävät tarkoituksellisesti päätöksiään ja maksujaan tietyistä tapahtumista, mikä saattaa johtaa virheisiin todentamisviranomaisten laskelmissa. Tällaiset tapaukset heikentävät tulosten edustavuutta ja sitä, kuinka pätevästi niitä voidaan ekstrapoloida menojen kokonaismäärään, ja lisäksi ne voivat alentaa perusteetta todentamisviranomaisten havaitsemaa virhetasoa (ks. laatikko 4).

Tapahtumien valitseminen maksuhakemusten perusteella perustuu myös siihen, että todentamisviranomaiset ilmoittavat valitsemistaan tapahtumista maksajavirastoille vasta, kun maksajavirastot ovat suorittaneet omat tarkastuksensa, jotta ne eivät tiedä, mitä tapahtumia todentamisviranomaiset myöhemmin valvovat (myös komissio on todennut tämän riskin tapauksissa, joissa todentamisviranomaiset osallistuvat maksajavirastojen alustaviin tarkastuksiin)⁵¹. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että Italiassa tällaisia varotoimia ei ollut käytössä (ks. laatikko 5).

Osuus yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän ulkopuolisista tapahtumista, jotka otettiin todentamisviranomaisten tapahtumatarkastukseen, ei ole edustava otos tarkastetun varainhoitovuoden menoista

Yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän ulkopuolisissa (sekä maataloustukirahaston että maaseuturahaston) tapahtumissa on huomattava ero seuraavien välillä:

• aika, jonka kuluessa paikalla tehdyistä tarkastuksista raportoidaan ja joka on kalenterivuosi (tässä tapauksessa 1. tammikuuta – 31. joulukuuta 2014 varainhoitovuoden 2015 osalta) ja
• aika, jonka kuluessa menot maksetaan ja joka varainhoitovuoden 2015 osalta oli 16. lokakuuta 2014 – 15. lokakuuta 2015.

Tämän seurauksena joillekin edunsaajille, joihin kohdistettiin paikalla tehtäviä tarkastuksia kalenterivuonna 2014, ei korvattu menoja varainhoitovuonna 2015⁵². Todentamisviranomaiset eivät voi käyttää tällaisten tapahtumien tuloksia laskiessaan kyseisen varainhoitovuoden virhetasoa. Kyseisiä tuloksia voidaan käyttää ainoastaan annettaessa lausunto sisäisen valvonnan järjestelmän toiminnasta sekä lausunto johdon vahvistuslausumassa esitetyistä kannanotoista ja lausuman perustana olevista valvontatilastoista.

Tästä seuraa, että todentamisviranomaiset käyttävät kokonaisvirhetason laskennassa pienempää määrää tapahtumia, jolloin täsmällisyys vähenee, mikä puolestaan vaikuttaa todentamisviranomaisten varainhoitovuoden menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta antamien lausuntojen luotettavuuteen.

Tapahtumatarkastukset

Useimpien tapahtumien osalta ohjeissa ei vaadita, että todentamisviranomaiset suorittavat tarkastuksia paikalla lopullisten edunsaajien tasolla

Kansainvälisesti hyväksyttyjen tilintarkastusstandardien mukaan julkisen sektorin tilintarkastajan on suorittaessaan kohtuullista varmuutta koskevaa tarkastusta kerättävä tarpeellinen määrä tarkoitukseen soveltuvaa tilintarkastusevidenssiä, jotta tilintarkastajien johtopäätösten tekemiselle on kohtuullinen perusta⁵³. Heidän olisi käytettävä tähän tarkoitukseen erilaisia tekniikoita, joita ovat havainnointi, yksityiskohtainen tarkastus, tiedustelu, uudelleen suorittaminen, vahvistukset ja analyyttiset toimenpiteet. Lisäksi EU:n lainsäädännön mukaan todentamisviranomaisten suorittaman menojen tapahtumatarkastuksen on katettava perustana olevien tapahtumien laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden varmentaminen lopullisten edunsaajien tasolla⁵⁴.

Yksityiskohtainen tarkastus sisältää kirjanpitokirjojen ja -aineiston sekä muiden osatekijöiden (joita ovat esimerkiksi edunsaajan oikeus käyttää kyseistä maa-alaa, lannoiterekisterit, rakennusluvat) sekä aineellisen omaisuuden (kuten maan, eläinten, laitteiden jne.) tarkastamisen. Tiedusteluun kuuluu tietojen ja selvitysten hankkiminen lopullisilta edunsaajilta joko kirjallisten lausuntojen tai epämuodollisempien keskustelujen muodossa.

Kuten edellä on todettu, komission ohjeissa todentamisviranomaisia vaaditaan otoksen 2 osalta ainoastaan suorittamaan uudelleen hallinnolliset tarkastukset (ks. kohta 49). Taulukossa 3 on laskettu otokseen 2 kuuluvien tapahtumien osuus kokonaisotoksesta kuudessa jäsenvaltiossa, joihin tehtiin tarkastuskäynti.

1 Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA) on yksi Italian yhdestätoista maksajavirastosta.

Taulukosta käy ilmi, että neljässä jäsenvaltiossa / neljällä alueella, jotka olivat tarkastuskäynnin kohteena, otos 2 ilman paikalla tehtäviä tarkastuksia muodosti suurimman osan todentamisviranomaisten tapahtumatarkastuksiin käyttämästä koko otoksesta.

Otoksen 2 osalta evidenssin kerääminen ainoastaan suorittamalla uudelleen hallinnolliset tarkastukset maksajavirastojen tasolla ei yleensä anna todentamisviranomaisille riittävää ja tarkoitukseen soveltuvaa tarkastusevidenssiä, jota standardissa ISSAI 4200 vaaditaan. Näin toimiessaan todentamisviranomaiset jättävät käyttämättä kaksi YMP:n menojen yhteydessä erittäin tärkeää tarkastusevidenssin kokoamismenetelmää: yksityiskohtaisen tarkastuksen ja tiedustelun. Ilman näitä menetelmiä jää keräämättä tärkeää tarkastusevidenssiä, kuten aineistoa, joka osoittaa, että viljelijät käyttävät maataan ilmoitustensa mukaisesti, sekä todisteet investointihankkeiden avulla hankitun aineellisen omaisuuden olemassaolosta. Tarkastustapa ei näin ollen ole kansainvälisesti hyväksyttyjen tilintarkastusstandardien mukainen.

Ilman riittäviä paikalla tehtäviä tarkastuksia todentamisviranomaiset eivät ehkä saa kohtuullista varmuutta siitä, että kyseiset menot ovat lailliset ja sääntöjenmukaiset. Kuten tilintarkastustuomioistuin on vuosikertomuksissaan osoittanut, suurin osa YMP:n (erityisesti yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän) menojen virheistä havaitaan paikalla⁵⁵.

Ohjeiden mukaan todentamisviranomaisten on ainoastaan suoritettava uudelleen maksajavirastojen alkuperäiset tarkastukset, eikä niiden tarvitse suorittaa kaikkia kohtuullisen varmuuden saamiseksi tarpeellisiksi katsomiaan tarkastustoimenpiteitä

Julkisen sektorin tilintarkastajat määrittävät tilintarkastustoimenpiteiden luonteen, ajoituksen ja laajuuden ammatillista harkintaa käyttäen⁵⁶. Kohtuullista varmuutta koskeviin tarkastuksiin sovellettavia standardeja käsitellään myös kohdassa 62.

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto edellytti, että tapahtumatarkastuksissa todentamisviranomaiset ainoastaan suorittavat uudelleen (varmentavat uudelleen) maksajaviraston suorittamat alkuperäiset tarkastukset sekä otoksen 1 että otoksen 2 tapahtumien osalta⁵⁷. Jos maksajavirastot olivat esimerkiksi toimittaneet alkuperäiset paikalla tehtävät tarkastukset kaukokartoituksena⁵⁸, todentamisviranomaisten oli aina tehtävä ne uudelleen käyttäen samaa tarkastusmenetelmää⁵⁹.

Tarkastusten tekeminen uudelleen määritellään kansainvälisesti hyväksytyissä tilintarkastusstandardeissa⁶⁰ siten, että kyseessä on tarkastettavan yksikön, tässä tapauksessa maksajaviraston, jo tekemien tarkastustoimenpiteiden suorittaminen riippumattomasti. Todentamisviranomaiset voivat esimerkiksi tehdä uudelleen hallinnolliset tarkastukset tutkiakseen, olivatko maksajavirastot tehneet oikean päätöksen myöntäessään tukea.

Tarkastusten suorittaminen uudelleen on pätevä tarkastusevidenssin keruumenetelmä, mutta tilintarkastustuomioistuimen mielestä komissio ei saisi vaatia, että todentamisviranomaiset käyttävät yksinomaan tätä menetelmää kaikkien tapahtumatarkastukseen otettavien tapahtumien yhteydessä, vaan todentamisviranomaisten olisi itse voitava määritellä menetelmän käytön laajuus. Sen lisäksi, että todentamisviranomaiset suorittavat tarkastuksia uudelleen, ne voisivat valita ja suorittaa itse asianmukaisina pitämiään tarkastuksen vaiheita ja tarkastustoimenpiteitä. Kun tapahtumatarkastus perustuu vain tarkastusten tekemiseen uudelleen, todentamisviranomaiset eivät välttämättä saa hankituksi tarpeellista määrää tarkastusevidenssiä lausunnon antamiseksi kohtuullisesta varmuudesta.

Johtopäätökset ja tarkastuslausunto

Ohjeiden mukaan todentamisviranomaisten on laskettava kaksi erillistä virhetasoa, mutta todentamisviranomaiset ja maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto eivät käytä virhetasoja tarkoituksenmukaisesti

Noudattaakseen maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston ohjeita⁶¹ todentamisviranomaisten on laskettava laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta varten kaksi virhetasoa (ks. taulukko 4).

YMP:tä koskevan horisontaalisen asetuksen 9 artiklan mukaan todentamisviranomaisen on annettava rajoitettu (kielteinen) johtopäätös⁶² vahvistuslausumasta. Tällainen johtopäätös ei edellytä kokonaisvaltaista tarkastustyötä vaan ainoastaan arviointia, joka yleensä rajoittuu analyyttisiin toimenpiteisiin ja tiedusteluihin. Yksityiskohtaisia tarkastuksia, kuten tapahtumatarkastusta, ei vaadita. Rajoitetun varmuuden antava arviointi antaa siis alemman varmuustason kuin kohtuullista varmuutta koskeva tarkastus. Rajoitettua varmuutta koskeva johtopäätös kuuluu tavallisesti seuraavasti: tietoomme ei ole tullut seikkoja, joiden perusteella ilmenisi, että tarkastuksen kohde ei ole kaikilta olennaisilta osiltaan tiettyjen kriteerien mukainen.

Jotta johdon vahvistuslausumaa koskeva johtopäätös olisi kansainvälisesti hyväksyttyjen tilintarkastusstandardien mukainen, se voidaan laatia tilien luotettavuutta, sisäisen valvonnan järjestelmän asianmukaista toimintaa ja tapahtumien laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta (myös virhetasoa) koskevan tarkastustyön tulosten perusteella, eli työn ”sivutuotteena”. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston ohjeissa kuitenkin annetaan todentamisviranomaisten tehtäväksi laskea myös sääntöjenvastaisuustaso, jotta voidaan tehdä vahvistuslausumaa koskeva johtopäätös.

Lisäksi maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto selitti toimintakertomuksessaan 2015⁶³, että sen aikomuksena oli periaatteessa käyttää sääntöjenvastaisuustasoa arvioidessaan mukautettua virhetasoa laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta varten. Todentamisviranomaisten lausunnot menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta perustuvat siis virhetasoon, kun taas maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston mallissa käytetään eri virheindikaattoria, sääntöjenvastaisuustasoa, riskinalaisten määrien arviointiin laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden näkökulmasta.

Sääntöjenvastaisuustaso ei vastaa menojen virhetasoa vaan pikemminkin maksajaviraston hallinnollisten ja paikalla tekemien tarkastusten puutteiden taloudellista vaikutusta.

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston ohjeissa todentamisviranomaisia vaaditaan käyttämään laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta varten laskettua virhetasoa myös lausunnon antamiseen maksajavirastojen vuotuisten tilinpäätösten täydellisyydestä, oikeellisuudesta ja todenperäisyydestä (ks. taulukko 4). Tarkastaessaan vuosittain maksajavirastojen tilit (tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely) maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto itse käyttää myös laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden virhetasoa arvioidessaan maksajavirastojen tilien luotettavuutta.

Tämä on kuitenkin vastoin YMP:tä koskevan horisontaalisen asetuksen säännöksiä⁶⁴, joissa tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyä varten erotetaan toisistaan selvästi maksajaviraston tilien luotettavuus menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. Erottelu on perusteltu, koska esimerkiksi maksu voidaan kirjata asianmukaisesti, vaikka se ei olisi laillinen ja sääntöjenmukainen (esim. siksi, että viljelijä on pyytänyt tukea toisen viljelijän viljelemää maata varten). Maksu voi myös olla laillinen ja sääntöjenmukainen, vaikka se kirjattaisiin tileihin virheellisesti (maksu kirjataan esimerkiksi korvauksena investointihankkeesta eikä vuotuisena pinta-alaperusteisena tukena). Tämän erottelun vuoksi ei ole asianmukaista, että maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto käyttää virhetasoa arvioidessaan maksajavirastojen tilien luotettavuutta.

Todentamisviranomaisten lausunto menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta perustuu liian pieneksi ilmoitettuun kokonaisvirhetasoon

Kaksi virheindikaattoria (virhetaso ja sääntöjenvastaisuustaso) lasketaan todentamisviranomaisen tukikelpoisiksi katsomien ja maksajavirastojen aiemmin validoimien määrien erotuksena. Edunsaajien pyytämien ja maksajavirastojen paikalla tekemien tarkastusten jälkeen validoimien määrien erot edustavat maksajavirastojen valvontatilastoissaan ilmoittamia virheitä, eikä niitä oteta huomioon todentamisviranomaisten virhetasossa.

Kuten kohdassa 6 todetaan, maksajavirastot tarkastavat paikalla yleensä vain 5 prosenttia maksuhakemuksista. Kuitenkin kuudessa tarkastuskäynnin kohteena olleessa jäsenvaltiossa maksajavirastojen paikalla tekemien tarkastusten kohteena olleiden tapahtumien keskimääräinen osuus todentamisviranomaisten tarkastamasta koko otoksesta on 38 prosenttia maataloustukirahaston osalta ja 44 prosenttia maaseuturahaston osalta (ks. taulukko 3). Tällaiset tapahtumat ovat siis yliedustettuina todentamisviranomaisten kokonaisotannassa. Kaavio 3 kuvastaa tätä tilannetta maataloustukirahaston keskimääräisten lukujen avulla.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Jos tapahtumat on aiemmin tarkastettu paikalla, maksajavirasto on jo havainnut virheet ja ilmoittanut niistä valvontatilastoissa. Todentamisviranomaiset eivät enää yksilöi tällaisia virheitä verratessaan tuloksiaan maksajavirastojen tuloksiin. Mahdollisia virheitä jää kuitenkin korjaamatta 95 prosentissa perusjoukosta, johon ei kohdisteta paikalla tehtäviä tarkastuksia.

Näin ollen todentamisviranomaisten on otettava tarkoin huomioon aiemmin paikalla tehtävien tarkastusten kohteeksi poimittujen otoksen 1 tapahtumien osuus, jotta varmistetaan koko perusjoukon erityispiirteiden edustavuus. Siksi niiden on lisättävä omaan virhetasoonsa maksajaviraston valvontatilastojen virhetaso, joka koskee maksajaviraston satunnaisotannalla valitsemien paikalla tehtävien tarkastusten osuutta otoksesta 1 niiden viiden prosentin⁶⁵ lisäksi, joille on aiemmin tehty tällainen tarkastus.

Maksajaviraston valvontatilastojen virhetaso on myös lisättävä todentamisviranomaisten virhetasoon niiden otoksen 2 tapahtumien osalta, joihin maksajavirasto⁶⁶ ja todentamisviranomainen eivät ole kumpikaan kohdistaneet paikalla tehtäviä tarkastuksia.

Tätä mukautusta tarvitaan, koska todentamisviranomaisten on annettava lausunto maksujen koko perusjoukon laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta eikä yksinomaan maksajavirastojen paikalla tekemien tarkastusten vaikuttavuudesta. Jos mukautusta ei tehdä, virhetaso on todennäköisesti huomattavasti liian alhainen sekä otoksessa 1 että otoksessa 2.

Mukautusten puuttumisen lisäksi tämän kertomuksen kohdissa 56, 57, 58, 67 ja 71 esitetyt puutteet johtavat todennäköisesti siihen, että todentamisviranomaisten laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevissa lausunnoissaan käyttämä virhetaso on liian alhainen.

Johtopäätökset ja suositukset

Komissio ja jäsenvaltiot hallinnoivat yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) menoja yhteistyössä, ja sen määrärahat ohjelmakaudelle 2014–2020 ovat 363 miljardia euroa (vuoden 2011 hintoina). Komissio antaa talousarvion toteutustehtäviä jäsenvaltioiden nimeämille maksajavirastoille, mutta kantaa itse lopullisen vastuun. Sen on huolehdittava EU:n taloudellisten etujen suojaamisesta aivan kuin se toteuttaisi delegoituja talousarvion toteutustehtäviä itse.

Komissio saa varmuuden menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta kolmen tietokerroksen avulla. Ne ovat maksajavirastojen paikalla tekemät tarkastukset, todentamisviranomaisten suorittama tarkastustyö sekä tulokset tarkastuksista, jotka komissio on kohdistanut todentamisviranomaisten työhön. Kun varmuutta pidetään riittämättömänä, komissio käyttää sille kuuluvaa lopullista vastuuta laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta käynnistämällä omat sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelynsä, jotka voivat johtaa rahoitusoikaisuihin.

Todentamisviranomaisille annettiin tehtävä maksajavirastojen riippumattomina tarkastajina vuonna 1996. Alun perin niiden tehtävänä oli antaa todistus tilien ja sisäisen valvonnan menettelyjen luotettavuudesta, mutta kaudeksi 2014–2020 niiden tehtäviä lisättiin. Varainhoitovuodesta 2015 lähtien niiden on pitänyt myös antaa kansainvälisesti hyväksyttyjen tilintarkastusstandardien mukaisesti laadittu lausunto, jossa todetaan, ovatko komissiolle korvattaviksi esitetyt menot laillisia ja sääntöjenmukaisia. Varainhoitovuosi 2015 oli näin ollen ensimmäinen vuosi, jonka osalta komissiolla oli mahdollisuus käyttää hyväkseen todentamisviranomaisten laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevaa tehostettua työtä laatiessaan omaa vuotuista toimintakertomustaan.

Tässä kertomuksessa arvioidaan, onko todentamisviranomaisten uusi rooli askel kohti yhtenäistä tarkastusmallia ja onko komissio ottanut sen asianmukaisesti huomioon varmuuteen perustuvassa mallissaan. Tilintarkastustuomioistuin arvioi myös, kykenivätkö todentamisviranomaiset komission laatimien puitteiden avulla laatimaan lausunnon YMP:n menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta EU:n säännösten ja kansainvälisesti hyväksyttyjen tilintarkastusstandardien mukaisesti.

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että todentamisviranomaisten uusi rooli on myönteinen askel kohti yhtenäistä tarkastusmallia mutta komissio sai laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevan todentamisviranomaisten työn avulla vain hyvin rajallisen varmuuden. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös huomattavia puutteita puitteissa, jotka komissio oli suunnitellut todentamisviranomaisten uuden työn ensimmäistä vuotta varten. Puutteiden vuoksi todentamisviranomaisten lausunnot eivät ole täysin normien ja sääntöjen mukaisia keskeisillä aloilla.

Tilintarkastustuomioistuin pitää todentamisviranomaisten uutta roolia menojen laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden yhteydessä myönteisenä askeleena kohti yhtenäistä tarkastusmallia, jossa valvonnan ja tarkastusten eri kerrokset täydentävät toisiaan ja näin vältetään valvonnan ja tarkastustyön koordinoimattomuus ja päällekkäisyys. Tämä johtuu siitä, että todentamisviranomaisten tuotosten avulla jäsenvaltiot voivat lujittaa valvontajärjestelmiään ja vähentää tarkastusten ja valvonnan kustannuksia ja komissio voi saada riippumattoman lisävarmuuden menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. Lisäksi todentamisviranomaisten laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskeva työ voi myös auttaa komissiota parantamaan kokonaisjäännösvirhetason arviointia ja sääntöjenmukaisuuden tarkastusten tarpeen arvioimista, määrittämään tarkemmin ja kattavammin EU:n talousarvion ulkopuolelle jätettävät määrät, käyttämään ekstrapoloituja rahoitusoikaisuja laajemmin ja arvioimaan uudelleen maksajavirastojen hyväksyntää (kohdat 22–28).

Tätä taustaa vasten tilintarkastustuomioistuin arvioi komission nykyistä varmuusmallia ja siihen tehtyjä muutoksia, joilla pyritään ottamaan huomioon todentamisviranomaisten suurempi rooli. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että komission varmuusmalli perustuu edelleen jäsenvaltioiden tarkastusten tuloksiin. Todentamisviranomaisten lausunnot laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta varainhoitovuodelta 2015 olivat vain yksi huomioon otettava tekijä komission laskiessa jäsenvaltioiden valvontatilastoissa ilmoitettujen virhetasojen mukautuksia. Varainhoitovuosina 2014 ja 2015 komissio teki virhetasoon mukautuksia, jotka nostivat kokonaisjäännösvirhetason kaksin- tai jopa nelinkertaiseksi jäsenvaltioiden ilmoittamasta tasosta. Todentamisviranomaisten lausunnot laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta ovat vuositasolla ainoa lähde, joka tarjoaa riippumattoman varmuuden laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. Jos siis todentamisviranomaiset ovat tehneet työnsä luotettavasti, tämän riippumattoman varmuuden olisi tilintarkastustuomioistuimen mielestä oltava keskeinen osatekijä, kun komission maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston pääjohtaja arvioi menojen laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta (kohdat 29–36).

Suositus 1 – Todentamisviranomaisten laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevan työn perusteella saatava varmuus

Komission olisi käytettävä menojen laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevan varmuusmallinsa keskeisenä osatekijänä todentamisviranomaisten työn tuloksia, jos työ on määritelty ja suoritettu säännösten ja kansainvälisesti hyväksyttyjen tilinpäätösstandardien mukaisesti.

Tilintarkastustuomioistuin tutki, missä määrin komission ohjeet ovat sovellettavien säännösten ja kansainvälisesti hyväksyttyjen tilintarkastusstandardien mukaisia tarkastusprosessin eri vaiheissa. Riskienarviointimenettelyssä komissio vaati todentamisviranomaisia käyttämään hyväksyntäkaaviota sen määrittämiseen, kuinka pitkälti niiden olisi luotettava maksajavirastojen sisäisen valvonnan järjestelmiin. Todentamisviranomaiset käyttävät hyväksyntäkaaviota arvioidessaan, noudattavatko maksajavirastot hyväksyntäkriteereitä. Se sisältää 48 arviointiparametriä, joista vain kahdella, hallinnollisilla tarkastuksilla ja maksuhakemusten käsittelyyn kohdistetuilla paikalla tehdyillä tarkastuksilla, on huomattava vaikutus menojen laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen.

Näin ollen hyväksyntäkaavio ei sovi käytettäväksi laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden arvioinnin yhteydessä, koska se saattaa kasvattaa todentamisviranomaisten maksajavirastojen sisäisen valvonnan järjestelmistä saamaa varmuutta ja pienentää niiden tapahtumatarkastuksiin poimimien otosten kokoa. Sääntöjenmukaisuuden tarkastamiseen liittyvien selvitystensä aikana komissio käyttää eri välinettä arvioidessaan maksajavirastojen sisäisen valvonnan järjestelmien vaikuttavuutta. Kyseessä on luettelo hallinnollisista ja fyysisistä paikalla tehtävistä tarkastuksista koostuvasta olennaisesta valvonnasta ja lisävalvonnasta sekä muista hallinnollisista toimenpiteistä, jotka ovat tarpeen maksettavien määrien virheetöntä laskentaa varten (kohdat 38–47).

Suositus 2 – Olennaiseen valvontaan ja lisävalvontaan keskittyvä riskienarviointi

Komission olisi tarkistettava ohjeitaan siten, että laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskeva todentamisviranomaisten riskienarviointi keskittyy komission jo käyttämään olennaiseen valvontaan ja lisävalvontaan ja sitä täydennetään mahdollisella muulla aineistolla, jota todentamisviranomaiset pitävät soveltuvana kansainvälisesti hyväksyttyjen tilintarkastusstandardien mukaisesti.

Tapahtumia koskevan otannan osalta komissio vaati todentamisviranomaisia käyttämään kahta otosta, joiden tulokset yhdistetään: otos 1, joka poimitaan maksajavirastojen paikalla tehtäviä tarkastuksia varten satunnaisotannalla valitsemien edunsaajien luettelosta, ja otos 2, joka poimitaan kyseisen varainhoitovuoden kaikkien maksujen joukosta. Tämä tarkastustapa antaa todentamisviranomaisille mahdollisuuden tarkastaa suuren määrän tapahtumia (otos 1), jotka myös maksajavirastot ovat varmentaneet paikalla tehtyjen tarkastusten avulla, joten todentamisviranomaiset saavat evidenssiä maksajavirastojen sisäisen valvonnan järjestelmien toiminnasta ja niiden valvontatilastojen (joissa raportoidaan maksajavirastojen paikalla tekemien tarkastusten tuloksista) luotettavuudesta. Koska todentamisviranomaiset kuitenkin poimivat otoksen 1 maksajavirastojen satunnaisotannalla valitsemien paikalla tehtävien tarkastusten joukosta, niiden työ on edustavaa vain, jos maksajavirastojen alun perin valitsemat otokset ovat edustavia.

Lisäksi yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän piiriin kuuluvat tapahtumat ovat pääsääntöisesti vuotuisia pinta-alaperusteisia maksuja, ja otos 1 valittiin viljelijöiden ilmoittamien määrien perusteella, ennen kuin maksajavirastot olivat määrittäneet maksettavat määrät. Komissio päätyi tähän ratkaisuun, jotta todentamisviranomaiset voivat suorittaa varmennustarkastuksensa mahdollisimman pian maksajavirastojen tarkastusten jälkeen, jolloin todentamisviranomaisten kohtaamat olosuhteet niiden tarkastaessa paikalla tehtäviin tarkastuksiin valittuja tiloja olisivat hyvin samankaltaiset kuin maksajavirastojen tarkastuksen aikaan vallinneet olosuhteet. Ratkaisuun sisältyy kuitenkin seuraavia riskejä: riittämätön yhteistyö maksajavirastojen ja todentamisviranomaisten välillä, mikä viivästyttää huomattavasti todentamisviranomaisten tarkastuksia, riski, että tapahtumia, joihin saattaa liittyä virhe, vaihdetaan todentamisviranomaisten otoksessa, sekä riski, että todentamisviranomaiset ilmoittavat käynnistään ennen kuin maksajavirastot ovat suorittaneet alun perin valitsemansa tarkastukset (kohdat 48–58).

Suositus 3 – Yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän piiriin kuuluvien tapahtumien otantaan liittyvät varotoimet

Komission olisi lujitettava ohjeitaan siltä osin, kuin ne koskevat todentamisviranomaisten valitsemia, yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän piiriin kuuluvia tapahtumia, jotka on poimittu maksajavirastojen paikalla tehtäviä tarkastuksia varten satunnaisotannalla valitsemien maksuhakemusten luettelosta. Komission olisi edellytettävä, että todentamisviranomaiset ottavat käyttöön asianmukaiset varotoimenpiteet, joilla

• varmistetaan, että todentamisviranomaisten otokset ovat edustavia, että ne toimitetaan pyynnöstä komissiolle ja että auditointiketju säilyy; todentamisviranomaisten on siis tarkistettava, ovatko maksajavirastojen otokset edustavia
• annetaan todentamisviranomaisille mahdollisuus suunnitella ja suorittaa tarkastuskäyntinsä pian maksajavirastojen paikalla tekemien tarkastusten jälkeen
• varmistetaan, että todentamisviranomaiset eivät ilmoita otoksestaan maksajavirastoille, ennen kuin nämä ovat toimittaneet paikalla tehtävät tarkastuksensa.

Yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän ulkopuoliset menot ovat pääasiallisesti maatiloihin ja maaseudun infrastruktuuriin tehtävistä investoinneista aiheutuvien kulujen korvaamiseen perustuvia menoja. Niiden osalta jakso, jolta maksajavirastot raportoivat paikalla tekemistään tarkastuksista (esim. 1. tammikuuta – 31. joulukuuta 2014 varainhoitovuoden 2015 osalta) poikkeaa jaksosta, jona menot toteutetaan (esim. 16. lokakuuta 2014 – 15. lokakuuta 2015 varainhoitovuoden 2015 osalta). Tämä merkitsee sitä, että ennen 16. lokakuuta 2014 tai 15. lokakuuta 2015 jälkeen suoritettuja maksuja ei katsota menoiksi varainhoitovuonna 2015 (kohdat 59–61).

Suositus 4 – Maksuihin perustuva yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän ulkopuolinen otanta

Komission olisi tarkistettava ohjeitaan yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän ulkopuolisia menoja koskevan otannan suhteen siten, että todentamisviranomaiset poimivat yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän ulkopuolisia menoja koskevan otoksen suoraan luettelosta, joka sisältää tarkastettavan varainhoitovuoden aikana suoritetut maksut.

Otoksen 2 tapauksessa komissio vaati, että todentamisviranomaiset ainoastaan suorittavat uudelleen maksajavirastojen hallinnolliset tarkastukset. Useimmissa tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa otos 2 muodosti suurimman osan todentamisviranomaisten tapahtumatarkastuksessa käyttämästä kokonaisotoksesta. Evidenssin kerääminen tekemällä ainoastaan asiakirjatarkastuksia maksajavirastojen tasolla ilman paikalla tehtäviä tarkastuksia lopullisten edunsaajien tasolla ei kuitenkaan usein anna todentamisviranomaisille kansainvälisesti hyväksytyissä tilintarkastusstandardeissa vaadittavaa riittävää ja tarkoitukseen soveltuvaa tarkastusevidenssiä, koska silloin tarkastajilta jää käyttämättä kaksi YMP:n menojen yhteydessä tärkeää tarkastusevidenssin kokoamismenetelmää: yksityiskohtainen tarkastus ja tiedustelu (kohdat 62–67).

Komissio edellytti, että tapahtumatarkastuksissa todentamisviranomaiset ainoastaan suorittavat uudelleen (varmentavat uudelleen) maksajaviraston suorittamat alkuperäiset tarkastukset sekä otoksen 1 että otoksen 2 tapahtumien osalta. Tarkastusten tekeminen uudelleen määritellään kansainvälisesti hyväksytyissä tilintarkastusstandardeissa siten, että kyseessä on tarkastettavan yksikön, tässä tapauksessa maksajaviraston, jo tekemien tarkastustoimenpiteiden suorittaminen riippumattomasti. Standardeissa kuitenkin todetaan, että tarkastajien pitäisi voida valita ja suorittaa kaikki itse asianmukaisiksi katsomansa tarkastuksen vaiheet ja tarkastustoimenpiteet. Koska komissio vaatii todentamisviranomaisia pidättäytymään tarkastusten uudelleensuorittamisessa, niiden tapahtumatarkastukset jäävät epätäydellisiksi eivätkä siten tuota riittävää tarkastusevidenssiä, jonka pohjalta olisi mahdollista esittää kohtuullisen varmuuden antava lausunto (kohdat 68–71).

Suositus 5 – Paikalla tehtävät tapahtumatarkastukset

Komission olisi tarkistettava ohjeitaan, jotta todentamisviranomaiset voivat suorittaa:

• paikalla tehtävät tarkastukset kaikille tarkastetuille tapahtumille
• kaikki itse tarkoituksenmukaisiksi katsomansa tarkastuksen vaiheet ja tarkastustoimenpiteet ilman, että niitä vaaditaan pidättäytymään pelkässä tarkastusten uudelleensuorittamisessa.

Komissio vaatii todentamisviranomaisia laskemaan kaksi laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta kuvaavaa virheindikaattoria:

• virhetason, joka perustuu siihen, että todentamisviranomainen tarkastaa maksajaviraston koko valvontaprosessin maksuhakemusten vastaanottamisesta maksamiseen ja kirjanpitoon ja jota käytetään annettaessa lausunto menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta, sekä
• sääntöjenvastaisuustason, joka mittaa vain maksajaviraston ensimmäisen tason tukikelpoisuustarkastusten (hallinnolliset ja paikalla tehtävät tarkastukset) tarkastuksissa havaittujen virheiden taloudellisia vaikutuksia ennen seuraamusten määräämistä ja jota käytetään arvioimaan, antaako todentamisviranomaisten suorittama tarkastelu aihetta epäillä johdon vahvistuslausumassa esitettyjä näkemyksiä, maksajavirastojen valvontatilastoissa ilmoittamat virhetasot mukaan luettuina.

YMP:tä koskevassa horisontaalisessa asetuksessa kuitenkin edellytetään johdon vahvistuslausumien osalta vain rajoitettua varmuutta, joka perustuu tavallisesti analyyttisiin toimenpiteisiin ja tiedusteluihin rajoittuvaan työhön ilman yksittäisten tapahtumien tarkastamista.

Sääntöjenvastaisuustaso ei ole välttämätön kansainvälisesti hyväksyttyjen tilintarkastusstandardien noudattamiselle, sillä vahvistuslausumia koskeva johtopäätös voidaan laatia tilien luotettavuutta, sisäisen valvonnan järjestelmän asianmukaista toimintaa ja tapahtumien laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevan tarkastustyön tulosten perusteella. Komissio suunnitteli myös käyttävänsä sääntöjenvastaisuustasoa virhetason sijasta laskiessaan mukautettua virhetasoa, vaikka sääntöjenvastaisuustaso ei kuvasta menojen virhetasoa vaan pikemminkin maksajaviraston hallinnollisten ja paikalla tekemien tarkastusten puutteiden taloudellista vaikutusta. Toisaalta sekä todentamisviranomaiset että komissio ovat käyttäneet virhetasoa väärin käsityksen saamiseen maksajavirastojen tilien täydellisyydestä, oikeellisuudesta ja todenperäisyydestä (kohdat 72–78).

Suositus 6 – Yksi ainoa laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta kuvaava virhetaso

Komission olisi tarkistettava ohjeitaan siten, että niissä ei vaadita laskemaan kahta eri virhetasoa laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden osalta. Yksi ainoa virhetaso, jonka perusteella todentamisviranomaiset antavat lausuntonsa menojen laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevasta kohtuullisesta varmuudesta ja johdon vahvistuslausumassa esitettyjä näkemyksiä koskevasta rajoitetusta varmuudesta, täyttäisi YMP:tä koskevan horisontaalisen asetuksen vaatimukset.

Komission ja todentamisviranomaisten ei pitäisi käyttää kyseistä laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden virhetasoa maksajavirastojen vuotuisten tilinpäätösten täydellisyyden, oikeellisuuden ja todenperäisyyden arviointiin.

Virhetaso lasketaan todentamisviranomaisen tukikelpoisiksi katsomien ja maksajavirastojen aiemmin validoimien määrien erotuksena. Edunsaajien pyytämien määrien ja maksajavirastojen paikalla tekemien tarkastusten jälkeen validoimien määrien erot edustavat maksajavirastojen valvontatilastoissaan ilmoittamia virheitä. Niitä ei oteta huomioon virhetasossa, joka on menojen laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevien todentamisviranomaisten lausuntojen perusta. Jos tapahtumat on aiemmin tarkastettu paikalla, maksajavirastot ovat jo havainneet virheet ja ilmoittaneet niistä valvontatilastoissaan. Todentamisviranomaiset eivät enää yksilöi tällaisia virheitä verratessaan tuloksiaan maksajavirastojen tuloksiin, joten todentamisviranomaiset löytävät todennäköisesti vähemmän virheitä kyseisistä tapahtumista. Tästä seuraa, että mitä useampia maksajaviraston aiemmin tarkastamia tapahtumia todentamisviranomaisen otokseen sisältyy, sitä alhaisempi todentamisviranomaisen havaitsema virhetaso on.

Kuudessa tarkastuskäynnin kohteena olleessa jäsenvaltiossa maksajavirastojen paikalla tekemien tarkastusten kohteena olleiden tapahtumien keskimääräinen osuus todentamisviranomaisten tarkastamasta koko otoksesta oli 38 prosenttia maataloustukirahaston osalta ja 44 prosenttia maaseuturahaston osalta. Pääsääntöisesti maksajavirastojen paikalla tekemien tarkastusten kohteena on kuitenkin vain 5 prosenttia perusjoukon tapahtumista. Näin ollen tapahtumat, jotka maksajavirasto oli aiemmin tarkastanut paikalla ja joissa siksi ilmeni vähemmän virheitä todentamisviranomaisen tarkastuksessa, olivat yliedustettuina todentamisviranomaisen kokonaisotoksissa. Tämä on johtanut siihen, että todentamisviranomaiset ovat ilmoittaneet virhetasoja liian alhaisina, koska ne eivät ole tehneet mukautuksia sen varmistamiseksi, että paljon pienempi osuus aiemmin maksajaviraston paikalla tarkastamista tapahtumista esitetään perusjoukossa (kohdat 79–85).

Suositus 7 – Tarkastuslausuman kohteena olevaa perusjoukkoa edustava virhetaso

Komission olisi tarkistettava ohjeitaan siten, että:

• kun kyseessä ovat yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän piiriin kuuluvat tapahtumat, jotka on otettu maksajavirastojen satunnaisotannalla poimimien paikalla tehtävien tarkastusten luettelosta, todentamisviranomaisten laskemaan kokonaisvirhetasoon sisällytetään myös maksajavirastojen valvontatilastoissa ilmoittama virhetaso ja se ekstrapoloidaan muihin tapahtumiin, joille maksajavirastot eivät olleet tehneet tarkastusta paikalla. Todentamisviranomaisten on varmistettava, että maksajavirastojen kokoamat valvontatilastot ovat täydelliset ja oikeelliset
• kun kyseessä ovat todentamisviranomaisten suoraan maksujen koko perusjoukosta poimimat tapahtumat, tällainen mukautus ei ole välttämätön, koska otos edustaisi tarkastettuja perusjoukkoja.

Edellä esitetyt suositukset 2–7 on tarkoitettu toteutettaviksi varainhoitovuodesta 2018 alkaen sovellettavien komission ohjeiden tarkistamisen yhteydessä. Komissio viimeisteli tammikuussa 2017 uudet ohjeet, joita todentamisviranomaisten on tarkoitus noudattaa varainhoitovuodesta 2018 alkaen. Tilintarkastustuomioistuin ei ole tarkastanut näitä tarkistettuja ohjeita (ks. kohta 17).

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Phil Wynn Owenin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 22. maaliskuuta 2017 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner LEHNE

presidentti

Sanasto

Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto): Rahastosta rahoitetaan unionin maksuosuus maaseudun kehittämisohjelmiin.

Euroopan maatalouden tukirahasto (maataloustukirahasto): Rahastosta myönnetään rahoitusta viljelijöiden suoria tukia varten, maatalousmarkkinoiden hallintaan sekä tiedotus- ja menekinedistämistoimenpiteisiin.

Hallinnolliset tarkastukset: Viralliset asiakirjatarkastukset, joita maksajavirastot kohdistavat kaikkiin hakemuksiin. Tarkoituksena on tarkistaa, ovatko hakemukset tuen myöntämisen ehtojen mukaisia. Yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän piiriin kuuluvien menojen osalta tietokantoihin sisällytettyjä tietoja käytetään automaattisiin ristiintarkastuksiin.

Hyväksyntä: Prosessi, jossa todennetaan, että maksajavirastoilla on hallintorakenne ja sisäisen valvonnan järjestelmä, jotka riittävät takaamaan maksujen laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden sekä asianmukaisen kirjanpidon. Jäsenvaltiot huolehtivat todentamisesta siten, että maksajavirastot noudattavat tiettyjä kriteereitä (”hyväksyntäkriteerit”), jotka koskevat sisäistä toimintaympäristöä, valvontatoimia, tiedotusta, viestintää ja seurantaa.

Johdon vahvistuslausuma: Kunkin maksajaviraston johtajan vuosittain antama lausuma tilinpäätöstietojen täydellisyydestä, oikeellisuudesta ja todenperäisyydestä, sisäisen valvonnan järjestelmien asianmukaisesta toiminnasta ja tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. Vahvistuslausumaan liitetään useita liitteitä, joista yhdessä esitetään tilastotiedot kaikkien maksajaviraston hallinnollisten ja paikalla tekemien tarkastusten tuloksista (”valvontatilastot”).

Kansainvälisesti hyväksyttyjä tilintarkastusstandardeja ovat standardien laadinnasta vastaavien julkisten ja ammatillisten elinten määrittämät tarkastusstandardit, kuten International Auditing and Assurance Standards Boardin (IAASB) antamat kansainväliset tilintarkastusstandardit (ISA-standardit) sekä ylimpien tarkastuselinten kansainvälisen järjestön (International Organisation of Supreme Audit Institutions, INTOSAI) antamat kansainväliset standardit (ISSAI).

Maksajavirasto: Jäsenvaltiossa toimiva elin, joka vastaa YMP:n menojen hallinnoinnista ja valvonnasta ja etenkin edunsaajille maksettavien YMP:n tukien valvonnasta, laskennasta ja maksamisesta ja tähän liittyvästä raportoinnista komissiolle. Osa maksajaviraston tehtävistä voidaan siirtää valtuutetuille elimille. Niiden on kuitenkin itse suoritettava maksut edunsaajille ja raportoitava komissiolle.

Mukautettu virhetaso: Kyseessä on komission arvio maksajavirastojen edunsaajille suorittamien YMP:n maksujen jäännösvirhetasosta sen jälkeen, kun kaikki tarkastukset on suoritettu. Komissio laskee ja julkaisee virhetason vuotuisessa toimintakertomuksessaan.

Ohjelmakausi: Monivuotinen kehys EU:n politiikkojen suunnittelua ja täytäntöönpanoa varten. Nykyinen ohjelmakausi alkoi vuonna 2014 ja päättyy 2020. Maaseuturahastosta rahoitettavia maaseudun kehittämisohjelmia hallinnoidaan tämän monivuotisen kehyksen puitteissa. Maataloustukirahaston hallinnointi taas perustuu vuotuisuuteen.

Paikalla tehtävät tarkastukset: Maksajavirastojen tarkastajien suorittamat tarkastukset, joilla pyritään varmentamaan, että lopulliset edunsaajat noudattavat sovellettavia sääntöjä. Tarkastukset voivat olla perinteisiä tarkastuskäyntejä (tuen kohteena olevat tilat tai investoinnit) tai kaukokartoituksia (viljelylohkojen uusien satelliittikuvien arviointi), joita täydennetään nopeilla tarkastuskäynneillä epäselvissä tapauksissa.

Rahoitusoikaisut: Komissio jättää EU:n rahoituksen ulkopuolelle menot, joita jäsenvaltiot eivät ole toteuttaneet EU: ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti. YMP:n menojen osalta EU:n rahoituksen ulkopuolelle jättäminen tapahtuu aina määräämällä rahoitusoikaisuja, joita käsitellään käyttötarkoitukseensa sidottuina tuloina.

Sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettely: Komission menettely perustuu maksajavirastojen sisäisen valvonnan järjestelmien arviointiin. Sen tarkoituksena on varmistaa, että jäsenvaltiot noudattavat EU:n ja kansallista lainsäädäntöä ja että menot, jotka ovat näiden sääntöjen vastaisia yhtenä tai useampana varainhoitovuonna, jätetään EU:n rahoituksen ulkopuolelle rahoitusoikaisujen avulla.

Tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely: Menettely johtaa komission vuotuiseen tilien tarkastamis- ja hyväksymispäätökseen, joka koskee kunkin hyväksytyn maksajaviraston tilinpäätöstietojen täydellisyyttä, oikeellisuutta ja todenperäisyyttä.

Valvontatilastot: Jäsenvaltioiden komissiolle toimittamat vuotuiset kertomukset, jotka sisältävät maksajavirastojen hallinnollisten ja paikalla tekemien tarkastusten tulokset.

Vuotuinen toimintakertomus: Jokainen pääosasto julkaisee vuotuisen kertomuksen ja esittää siinä yksityiskohtaisesti saavutuksensa, vuoden aikana tekemänsä aloitteet ja käyttämänsä resurssit. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuotuinen toimintakertomus sisältää myös arvion YMP:n hallinto- ja valvontajärjestelmien toiminnasta ja tuloksista maksajavirastojen tasolla.

Yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä: Yhdennetty järjestelmä, joka koostuu maatilat, hakemukset, maatalousmaat, eläimet sekä tapauksen mukaan tukioikeudet käsittävistä tietokannoista. Tietokantoja käytetään pinta-alaan ja eläimiin liittyviä tukia koskevien hakemusten hallinnollisiin ristiintarkastuksiin.

Lyhenteet

EAKR: Euroopan aluekehitysrahasto

ESR: Euroopan sosiaalirahasto

IACS-järjestelmä: Yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä

ISA: kansainväliset tilintarkastusstandardit

ISSAI: ylimpien tarkastuselinten kansainväliset standardit

Maaseuturahasto: Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto

Maataloustukirahasto: Euroopan maatalouden tukirahasto

PO AGRI: Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto

Toimivaltainen viranomainen: Jäsenvaltion maatalousministeriö (yleensä)

YMP: Yhteinen maatalouspolitiikka

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnon aloilla toimitettujen tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän kertomuksen hyväksyi I tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Phil Wynn Owen. Jaoston vastuualana on luonnonvarojen kestävä käyttö. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen João Figueiredon johdolla, ja siihen osallistuivat myös kabinettiavustaja Paula Betencourt, vt. toimialapäällikkö Sylvain Lehnhard, tehtävävastaava Luis Rosa ja apulaistehtävävastaava Marius Cerchez. Tarkastustiimi koostui seuraavista tarkastajista: Ioan Alexandru Ilie, Jindrich Dolezal, Michal Machowski, Michael Spang, Antonella Stasia, Heike Walz. Michael Pyper avusti tarkastuskertomuksen laadinnassa.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Todentamisviranomaisten uusi rooli yhteisen maatalouspolitiikan menojen yhteydessä: siirryttäessä yhtenäiseen tarkastusmalliin on tapahtunut myönteistä kehitystä mutta jäljellä on huomattavia puutteita
(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan mukaisesti)

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2017

© Euroopan unioni, 2017

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?

Maksuttomat julkaisut:

• yksi kappale:
  • EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
• enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:
  • Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm),
  • muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm),
  • ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm)
  • tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).

Maksulliset julkaisut:

• EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)