Ο νέος ρόλος των οργανισμών πιστοποίησης όσον αφορά τις δαπάνες της ΚΓΠ: θετικό βήμα προς ένα πρότυπο ενιαίου ελέγχου, αλλά σημαντικές οι αδυναμίες που πρέπει να αντιμετωπιστούν

Συνοψη

Με προϋπολογισμό 363 δισεκατομμύρια ευρώ (σε τιμές του 2011) για την περίοδο 2014-2020 (σχεδόν το 38 % του συνολικού προϋπολογισμού του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου της περιόδου 2014-2020), η κοινή γεωργική πολιτική (ΚΓΠ) εφαρμόζεται υπό επιμερισμένη διαχείριση μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών. Μολονότι η Επιτροπή αναθέτει την εκτέλεση του προϋπολογισμού σε οργανισμούς πληρωμών που ορίζουν τα κράτη μέλη, εξακολουθεί να φέρει την τελική ευθύνη και οφείλει να διασφαλίζει ότι τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ προστατεύονται σε τέτοιο βαθμό ως εάν η ίδια εκτελούσε τα ανατεθέντα σε τρίτους καθήκοντα εκτέλεσης του προϋπολογισμού.

Για τον σκοπό αυτό, από το 1996 και εξής, στους οργανισμούς πιστοποίησης (ΟΠ) που ορίζονται από τα κράτη μέλη ανατέθηκε ο ρόλος των ανεξάρτητων ελεγκτών των οργανισμών πληρωμών. Από το οικονομικό έτος 2015 και εξής, υποχρεούνται επίσης να παρέχουν γνώμη καταρτιζόμενη σύμφωνα με τα διεθνώς αποδεκτά πρότυπα ελέγχου, στην οποία να δηλώνεται αν οι δαπάνες, των οποίων η απόδοση ζητείται από την Επιτροπή, είναι νόμιμες και κανονικές. Επομένως, το 2015 ήταν το πρώτο οικονομικό έτος σχετικά με το οποίο η Επιτροπή μπορούσε να χρησιμοποιήσει τις ενισχυμένες εργασίες των ΟΠ με αντικείμενο τη νομιμότητα και κανονικότητα.

Από την άποψη αυτή, αξιολογήσαμε κατά πόσον το πλαίσιο που θέσπισε η Επιτροπή δίδει στους ΟΠ τη δυνατότητα να καταρτίζουν γνώμη σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών της ΚΓΠ, σύμφωνα με τους ισχύοντες κανονισμούς της ΕΕ και τα διεθνώς αποδεκτά πρότυπα ελέγχου, και να παρέχουν κατ’ αυτό τον τρόπο αξιόπιστα αποτελέσματα για το μοντέλο διασφάλισης της Επιτροπής. Καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι το πλαίσιο που ανέπτυξε η Επιτροπή για το πρώτο έτος εφαρμογής των νέων εργασιών των ΟΠ περιέχει σημαντικές αδυναμίες. Κατά συνέπεια, οι γνώμες των ΟΠ δεν συμμορφώνονται πλήρως με τα ισχύοντα πρότυπα και κανόνες σε σημαντικούς τομείς.

Ο νέος ρόλος των ΟΠ αποτελεί θετικό βήμα προς ένα πρότυπο ενιαίου ελέγχου, επειδή τα αποτελέσματα των εργασιών των ΟΠ μπορούν να βοηθήσουν τα κράτη μέλη στην ενίσχυση των συστημάτων ελέγχου τους, να συμβάλουν στη μείωση των δαπανών για εξωτερικούς και εσωτερικούς ελέγχους και να διευκολύνουν την Επιτροπή στην αποκόμιση ανεξάρτητης πρόσθετης βεβαιότητας σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών.

Με βάση αυτά τα δεδομένα, αναλύσαμε το υφιστάμενο μοντέλο διασφάλισης της Επιτροπής, καθώς και τις αλλαγές που θεσπίστηκαν προκειμένου να ληφθεί υπόψη ο ενισχυμένος ρόλος των ΟΠ. ∆ιαπιστώσαμε ότι το μοντέλο διασφάλισης της Επιτροπής εξακολουθεί να βασίζεται στα αποτελέσματα του ελέγχου των κρατών μελών. Όσον αφορά το οικονομικό έτος 2015, η γνώμη των ΟΠ για τη νομιμότητα και την κανονικότητα αποτέλεσε απλώς έναν παράγοντα που έπρεπε να ληφθεί υπόψη κατά τον υπολογισμό, από μέρους της Επιτροπής, των προσαρμογών των σφαλμάτων που αναφέρονται στις στατιστικές ελέγχου των κρατών μελών. ∆εδομένου ότι οι γνώμες αυτές είναι η μοναδική πηγή ανεξάρτητης διασφάλισης σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα σε ετήσια βάση, οι εργασίες των ΟΠ, εφόσον εκτελούνται αξιόπιστα, θα αποτελούν το βασικό στοιχείο επί του οποίου θα στηρίζεται η βεβαιότητα της Επιτροπής.

Στο πλαίσιο της εξέτασης που αφορούσε τη συμμόρφωση των κατευθυντήριων οδηγιών της Επιτροπής με τους ισχύοντες κανονισμούς και τα διεθνώς αποδεκτά πρότυπα ελέγχου εντοπίσαμε τις ακόλουθες αδυναμίες:

1. Σχετικά με τη διαδικασία εκτίμησης κινδύνου, παρατηρήσαμε ότι η Επιτροπή επέβαλε στους ΟΠ να χρησιμοποιούν τον πίνακα διαπίστευσης, ο οποίος, ωστόσο, ενέχει τον κίνδυνο διόγκωσης του βαθμού βεβαιότητας που μπορούν να αποκομίσουν οι ΟΠ από τα συστήματα εσωτερικού ελέγχου των οργανισμών πληρωμών.
2. Η μέθοδος δειγματοληψίας πράξεων των ΟΠ βάσει των καταστάσεων των οργανισμών πληρωμών με τους τυχαίως επιλεγέντες επιτόπιους ελέγχους συνεπαγόταν πρόσθετους κινδύνους οι οποίοι δεν εξαλείφθηκαν: συγκεκριμένα, το έργο των ΟΠ μπορεί να είναι αντιπροσωπευτικό μόνον εάν τα δείγματα που επιλέγουν αρχικώς οι οργανισμοί πληρωμών είναι και αυτά αντιπροσωπευτικά. Μέρος του δείγματος για τις εκτός ΟΣ∆Ε πράξεις δεν είναι αντιπροσωπευτικό των δαπανών και, επομένως, δεν είναι αντιπροσωπευτικό του υπό έλεγχο οικονομικού έτους.
3. Όσον αφορά τις ελεγκτικές δοκιμασίες επαλήθευσης, η Επιτροπή επέβαλε στους ΟΠ, για ένα μέρος του δείγματος, να επαναδιενεργούν μόνο τους διοικητικούς ελέγχους των οργανισμών πληρωμών.
4. Στο πλαίσιο των ελεγκτικών δοκιμασιών επαλήθευσης που διενεργούν οι ΟΠ, η Επιτροπή απαιτούσε από τους ΟΠ μόνο την επαναδιενέργεια των αρχικών ελέγχων των οργανισμών πληρωμών. Μολονότι η επαναδιενέργεια ελέγχου συνιστά έγκυρη μέθοδο συγκέντρωσης αποδεικτικών στοιχείων ελέγχου, τα διεθνώς αποδεκτά πρότυπα ελέγχου ορίζουν επίσης ότι οι ελεγκτές επιλέγουν και εκτελούν όλες τις ενέργειες και τις διαδικασίες ελέγχου που οι ίδιοι θεωρούν ότι αρμόζουν για τη συγκέντρωση επαρκών αποδεικτικών στοιχείων ελέγχου με σκοπό τη διατύπωση γνώμης για την παροχή εύλογης διασφάλισης.
5. Όσον αφορά την εξαγωγή ελεγκτικού συμπεράσματος, διαπιστώσαμε ότι, αφενός, στο πλαίσιο των κατευθυντήριων οδηγιών, οι ΟΠ έπρεπε να υπολογίσουν δύο διαφορετικά ποσοστά σφάλματος σχετικά με τη νομιμότητα και την κανονικότητα και, αφετέρου, ότι οι ΟΠ και η Γ∆ Γεωργίας δεν χρησιμοποίησαν σωστά τα εν λόγω ποσοστά.
6. Τέλος, καταλήξαμε στο συμπέρασμα ότι η γνώμη των ΟΠ σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών βασίστηκε σε συνολικό σφάλμα το οποίο είναι υποτιμημένο. Πράγματι, τα σφάλματα που εντόπισαν και ανέφεραν οι οργανισμοί πληρωμών στις στατιστικές ελέγχου τους δεν ελήφθησαν υπόψη από τους ΟΠ κατά τον υπολογισμό του εκτιμώμενου επιπέδου σφάλματος.

∆ιατυπώνουμε σειρά συστάσεων συνδεόμενων με τις ανωτέρω παρατηρήσεις:

1. Όταν οι εργασίες των ΟΠ καθορίστηκαν και εκτελέστηκαν σύμφωνα με τους ισχύοντες κανονισμούς και τα διεθνώς αποδεκτά πρότυπα ελέγχου, η Επιτροπή οφείλει να χρησιμοποιεί τα αποτελέσματά τους ως το βασικό στοιχείο του μοντέλου διασφάλισης που εφαρμόζει σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών.

2. Η Επιτροπή οφείλει να αναθεωρήσει τις κατευθυντήριες οδηγίες της ως εξής:

   1. Να ζητήσει από τους ΟΠ να εστιάζουν την εκτίμηση κινδύνου όσον αφορά τη νομιμότητα και κανονικότητα στους βασικούς και επικουρικούς ελέγχους που ήδη χρησιμοποιεί η ίδια.
   2. Όσον αφορά την επιλογή των εντός ΟΣ∆Ε πράξεων από την κατάσταση των αιτήσεων που επέλεξαν τυχαία για τους επιτόπιους ελέγχους οι οργανισμοί πληρωμών, να ζητήσει από τους ΟΠ να θέσουν επαρκείς δικλίδες ασφάλειας όσον αφορά την αντιπροσωπευτικότητα των δειγμάτων των ΟΠ, το έγκαιρο των επιτόπιων επισκέψεων των ΟΠ, καθώς και τη μη κοινοποίηση του δείγματος των ΟΠ στους οργανισμούς πληρωμών.
   3. Όσον αφορά τη δειγματοληψία για τις εκτός ΟΣ∆Ε δαπάνες, να ζητήσει από τους ΟΠ να επιλέγουν τα δείγματά τους άμεσα από τις καταστάσεις πληρωμών.
   4. Να επιτρέψει στους ΟΠ να διενεργούν επιτόπιες ελεγκτικές δοκιμασίες για κάθε ελεγχθείσα πράξη, καθώς και να εκτελούν όλες τις ενέργειες και τις διαδικασίες ελέγχου που οι ίδιοι θεωρούν αρμόζουσες, χωρίς να περιορίζονται στην επαναδιενέργεια των αρχικών ελέγχων των οργανισμών πληρωμών.
   5. Να ζητήσει από τους ΟΠ να υπολογίζουν μόνο ένα ποσοστό σφάλματος για τη νομιμότητα και κανονικότητα.
   6. Όσον αφορά τις εντός ΟΣ∆Ε πράξεις που επιλέγονται δειγματοληπτικά από την κατάσταση των τυχαίων επιτόπιων ελέγχων των οργανισμών πληρωμών, το συνολικό σφάλμα που υπολογίζουν οι ΟΠ, προκειμένου να είναι σε θέση να εκδώσουν γνώμη σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών, πρέπει επίσης να περιλαμβάνει το επίπεδο σφάλματος που ανέφεραν οι οργανισμοί πληρωμών στις στατιστικές ελέγχου τους, με αναγωγή στις υπόλοιπες πράξεις που δεν υποβλήθηκαν σε επιτόπιους ελέγχους από τους οργανισμούς πληρωμών. Οι ΟΠ πρέπει να διασφαλίζουν ότι οι στατιστικές ελέγχου των οργανισμών πληρωμών είναι πλήρεις και ακριβείς.

Εισαγωγη

∆απάνες στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής

Όσον αφορά τον τομέα της γεωργίας, η στήριξη της ΕΕ χορηγείται μέσω του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) και του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ). Ο συνολικός προϋπολογισμός των δύο αυτών ταμείων ανέρχεται σε 363 δισεκατομμύρια ευρώ (σε τιμές του 2011) για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, ποσό που αντιστοιχεί περίπου στο 38 % του συνόλου του Π∆Π για την περίοδο 2014-2020¹.

Οι δαπάνες αμφότερων των ταμείων για την κοινή γεωργική πολιτική (ΚΓΠ) μπορούν να ταξινομηθούν σε δύο κατηγορίες:

• ∆απάνες εντός του πλαισίου του ολοκληρωμένου συστήματος διαχείρισης και ελέγχου (ΟΣ∆Ε), οι οποίες πραγματοποιούνται βάσει δικαιωμάτων² και συνίστανται κυρίως σε ετήσιες ενισχύσεις ανά εκτάριο.
• ∆απάνες εκτός ΟΣ∆Ε, οι οποίες είναι πληρωμές στο πλαίσιο απόδοσης δαπανών και αφορούν κυρίως επενδύσεις σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις και αγροτικές υποδομές, καθώς και παρεμβάσεις στις γεωργικές αγορές.

Ο διαχωρισμός μεταξύ των εντός και των εκτός ΟΣ∆Ε δαπανών για τα δύο ταμεία (περίπου 86 % και 14 % της ΚΓΠ αντίστοιχα) για το οικονομικό έτος 2015 παρουσιάζεται στο γράφημα 1 κατωτέρω:

Το νομικό και θεσμικό πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης στο πλαίσιο της ΚΓΠ

Η ευθύνη για τη διαχείριση της ΚΓΠ επιμερίζεται μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών. Το 99 % περίπου του προϋπολογισμού της ΚΓΠ εκτελείται υπό επιμερισμένη διαχείριση, όπως ορίζεται στον δημοσιονομικό κανονισμό³. Ο οριζόντιος κανονισμός για την ΚΓΠ⁴ ορίζει τους βασικούς κανόνες που αφορούν συγκεκριμένα τη χρηματοδότηση, τη διαχείριση και την παρακολούθηση της ΚΓΠ. Η Επιτροπή έχει εξουσιοδοτηθεί να εξειδικεύσει περαιτέρω τους εν λόγω κανόνες με εκτελεστικούς κανονισμούς⁵ και κατευθυντήριες οδηγίες.

Στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης η Επιτροπή φέρει την τελική ευθύνη για τον προϋπολογισμό, αναθέτει ωστόσο την εκτέλεσή του σε φορείς που ορίζουν ειδικά για τον σκοπό αυτό τα κράτη μέλη, ήτοι στους οργανισμούς πληρωμών. Η Γενική ∆ιεύθυνση Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης της Επιτροπής (Γ∆ Γεωργίας) επιβλέπει την εκ μέρους των οργανισμών πληρωμών εκτέλεση του προϋπολογισμού, επαληθεύοντας και αποδίδοντας τις δαπάνες που δηλώνονται μηνιαίως (για το ΕΓΤΕ) και τριμηνιαίως (για το ΕΓΤΑΑ) από τους οργανισμούς αυτούς και, τέλος, αξιολογώντας τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών μέσω της διαδικασίας εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση⁶. Εάν, στο πλαίσιο της εν λόγω διαδικασίας, διαπιστωθούν αδυναμίες σε κάποιο σύστημα ελέγχου του οργανισμού πληρωμών, οι οποίες έχουν δημοσιονομικό αντίκτυπο στον προϋπολογισμό της ΕΕ, η Επιτροπή δύναται να επιβάλει δημοσιονομικές διορθώσεις στον συγκεκριμένο οργανισμό. Το μοντέλο της επιμερισμένης διαχείρισης που εφαρμόζει η Γ∆ Γεωργίας με τους ρόλους των διαφόρων εμπλεκόμενων μερών, παρουσιάζεται στο παράρτημα I⁷.

Σε επίπεδο κράτους μέλους, τη διαχείριση του προϋπολογισμού της ΚΓΠ ασκούν οι οργανισμοί πληρωμών, κατόπιν διαπίστευσής τους από την αρμόδια αρχή του σχετικού κράτους μέλους⁸. Οι οργανισμοί πληρωμών διενεργούν διοικητικούς ελέγχους σε όλες τις αιτήσεις έργου και τις αιτήσεις πληρωμής που υποβάλλουν οι δικαιούχοι, καθώς και επιτόπιους ελέγχους σε δείγμα τουλάχιστον 5 % της συντριπτικής πλειονότητας των μέτρων στήριξης⁹. Μετά το πέρας των ελέγχων αυτών, οι οργανισμοί πληρωμών καταβάλλουν στους δικαιούχους τα οφειλόμενα ποσά και τα δηλώνουν σε μηνιαία (ΕΓΤΕ)/τριμηνιαία βάση (ΕΓΤΑΑ) στην Επιτροπή, με σκοπό την απόδοσή τους. Όλα τα καταβληθέντα ποσά καταχωρίζονται στη συνέχεια στους ετήσιους λογαριασμούς των οργανισμών αυτών. Ο διευθυντής κάθε οργανισμού πληρωμών υποβάλλει στην Επιτροπή αυτούς τους ετήσιους λογαριασμούς, καθώς και τη δήλωσή του (διαχειριστική δήλωση) σχετικά με την αποτελεσματικότητα των συστημάτων ελέγχου του οργανισμού του, στην οποία συνοψίζονται επίσης τα επίπεδα σφάλματος που προκύπτουν από τις στατιστικές ελέγχου που καταρτίζει¹⁰. Ο διατάκτης της Επιτροπής (γενικός διευθυντής της Γ∆ Γεωργίας αρμόδιος για την ΚΓΠ) λαμβάνει υπόψη του τους εν λόγω ετήσιους λογαριασμούς και τις διαχειριστικές δηλώσεις στην ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων της Γ∆ Γεωργίας.

Ο δημοσιονομικός κανονισμός απαιτεί από την Επιτροπή, όταν αναθέτει στους οργανισμούς πληρωμών καθήκοντα εκτέλεσης του προϋπολογισμού της ΚΓΠ στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, να διασφαλίζει ότι τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ προστατεύονται στον ίδιο βαθμό ως εάν τα καθήκοντα αυτά εκτελούσε η ίδια¹¹. Στο πλαίσιο αυτό εμπίπτει η θέσπιση των κατάλληλων αρμοδιοτήτων εσωτερικού και εξωτερικού ελέγχου, όπως η εξέταση και η αποδοχή λογαριασμών. Όσον αφορά την ΚΓΠ, αυτές τις αρμοδιότητες ελέγχου σε επίπεδο κράτους μέλους αναλαμβάνει ο οργανισμός πιστοποίησης (ΟΠ).

Ρόλος και αρμοδιότητες των οργανισμών πιστοποίησης

Από το οικονομικό έτος 1996, οι ΟΠ έχουν αναλάβει τον ρόλο του ανεξάρτητου ελεγκτή των οργανισμών πληρωμών¹². Κατά συνέπεια, απαιτείται από τους ΟΠ να εκδίδουν πιστοποιητικό, σύμφωνα με τα διεθνώς αποδεκτά πρότυπα ελέγχου, στο οποίο να δηλώνουν κατά πόσον οι λογαριασμοί που θα διαβιβαστούν στην Επιτροπή είναι αληθείς, πλήρεις και ακριβείς, καθώς και κατά πόσον οι διαδικασίες εσωτερικού ελέγχου εφαρμόσθηκαν ικανοποιητικά, με ιδιαίτερη αναφορά στα κριτήρια διαπίστευσης.

Ο δημοσιονομικός κανονισμός¹³ και ο οριζόντιος κανονισμός για την ΚΓΠ ¹⁴ διεύρυναν τον ρόλο και τις αρμοδιότητες των ΟΠ. Πέραν της αρμοδιότητάς τους που αφορά τους λογαριασμούς και τον εσωτερικό έλεγχο, οι ΟΠ υποχρεούνται, από το οικονομικό έτος 2015, να εκδίδουν γνώμη στην οποία να δηλώνουν αν οι δαπάνες, των οποίων η απόδοση ζητήθηκε από την Επιτροπή, είναι νόμιμες και κανονικές. Στην εν λόγω γνώμη, η οποία καταρτίζεται σύμφωνα με τα διεθνώς αποδεκτά πρότυπα ελέγχου, πρέπει να δηλώνεται επίσης «αν η εξέταση θέτει υπό αμφισβήτηση τους ισχυρισμούς που αναφέρονται στη διαχειριστική δήλωση».

Ο οριζόντιος κανονισμός για την ΚΓΠ ορίζει επίσης ότι ένας ΟΠ πρέπει να είναι δημόσιος ή ιδιωτικός οργανισμός ελέγχου οριζόμενος από την αρμόδια αρχή του κράτους μέλους. Ο εν λόγω οργανισμός πρέπει να διαθέτει την αναγκαία τεχνική εμπειρογνωσία και να είναι επιχειρησιακώς ανεξάρτητος από τον οργανισμό πληρωμών, καθώς και από την αρχή που του χορήγησε τη σχετική διαπίστευση. Όσον αφορά το οικονομικό έτος 2015, η διαχείριση των δαπανών της ΚΓΠ στα 28 κράτη μέλη ασκήθηκε από 80 οργανισμούς πληρωμών, οι οποίοι με τη σειρά τους ελέγχθηκαν από 64 ΟΠ¹⁵. Από τους εν λόγω ΟΠ, οι 46 ήταν δημόσιοι οργανισμοί¹⁶ και οι 18 ιδιωτικές ελεγκτικές εταιρείες.

Σκοπός των εργασιών των ΟΠ σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα είναι να αυξηθεί η βεβαιότητα της Γ∆ Γεωργίας σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών. Ο ρόλος των ΟΠ στο μοντέλο διασφάλισης που εφαρμόζει η Γ∆ Γεωργίας περιγράφεται στο παράρτημα II. Οι πιθανές χρήσεις των εργασιών των ΟΠ στο πλαίσιο του «προτύπου του ενιαίου ελέγχου» περιγράφονται λεπτομερώς στα σημεία 24 έως 28.

Η Επιτροπή θέσπισε το πλαίσιο που ορίζει το ελεγκτικό έργο των ΟΠ μέσω εκτελεστικού κανονισμού¹⁷ και πρόσθετων κατευθυντήριων οδηγιών¹⁸. Σύμφωνα με τον συγκεκριμένο κανονισμό και προκειμένου να λαμβάνει αξιόπιστες εκθέσεις και γνώμες από τους ΟΠ, η Επιτροπή οφείλει να διασφαλίζει ότι:

1. οι κατευθυντήριες οδηγίες της παρέχουν τις κατάλληλες οδηγίες σύμφωνα με τα διεθνώς αποδεκτά ελεγκτικά πρότυπα¹⁹·
2. οι εργασίες που πραγματοποιούν οι ΟΠ βάσει της σχετικής καθοδήγησης είναι επαρκείς και αρκούντως ποιοτικές.

Εμβελεια και τροπος προσεγγισης του ελεγχου

Εμβέλεια του ελέγχου

Η νέα υποχρέωση που επιβάλλεται στους ΟΠ για τη διατύπωση γνώμης σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών έχει καθοριστική σημασία για το μοντέλο διασφάλισης της Επιτροπής για την περίοδο 2014-2020.

Όσον αφορά τον εν προκειμένω έλεγχο, επικεντρώσαμε την ανάλυσή μας στο πλαίσιο που θέσπισε η Επιτροπή για τις εργασίες των ΟΠ σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα κατά τον πρώτο χρόνο εφαρμογής (οικονομικό έτος 2015). Στο πλαίσιο του ελέγχου αυτού δεν αξιολογήθηκαν οι ελεγκτικές δοκιμασίες επαλήθευσης που διενήργησαν οι ΟΠ.

Με τον έλεγχο επιδιώξαμε επίσης να αξιολογήσουμε, αφενός, κατά πόσον ο νέος ρόλος των ΟΠ αποτελούσε βήμα προς την κατεύθυνση της προσέγγισης του ενιαίου ελέγχου και, αφετέρου, αν η Επιτροπή τον έλαβε δεόντως υπόψη στο μοντέλο διασφάλισης που εφαρμόζει. Σκοπός του ελέγχου μας ήταν επίσης να αξιολογήσουμε κατά πόσον το πλαίσιο που θέσπισε η Επιτροπή παρέχει στους ΟΠ τη δυνατότητα να διατυπώσουν γνώμη σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών της ΚΓΠ, σύμφωνα με τους ισχύοντες κανονισμούς της ΕΕ και τα διεθνώς αποδεκτά ελεγκτικά πρότυπα.

Συγκεκριμένα, εξετάσαμε αν βάσει των κατευθυντήριων οδηγιών της Επιτροπής προς τους ΟΠ εξασφαλίζονταν:

• η κατάλληλη εκτίμηση κινδύνου από τους ΟΠ και η αντιπροσωπευτικότητα του δείγματος,
• ελεγκτικές δοκιμασίες επαλήθευσης στο ενδεδειγμένο επίπεδο και
• ορθή εκτίμηση του επιπέδου σφάλματος και ορθή ελεγκτική γνώμη.

Μετά την ολοκλήρωση των επιτόπιων ελεγκτικών εργασιών μας (Σεπτέμβριος 2016), τον Ιανουάριο του 2017 η Επιτροπή οριστικοποίησε νέες κατευθυντήριες οδηγίες, τις οποίες οι ΟΠ θα εφαρμόζουν από το οικονομικό έτος 2018. Οι εν λόγω αναθεωρημένες κατευθυντήριες οδηγίες δεν περιελήφθησαν στον έλεγχό μας.

Τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

Τα αποδεικτικά στοιχεία του ελέγχου συγκεντρώθηκαν τόσο σε επίπεδο Επιτροπής (Γ∆ Γεωργίας) όσο και σε επίπεδο κράτους μέλους. Αφετηρία των εργασιών υπήρξε η ανάλυση του σχετικού νομικού πλαισίου, προκειμένου να προσδιοριστούν οι απαιτήσεις που αφορούσαν κάθε εμπλεκόμενο μέρος: την Επιτροπή, τις αρμόδιες αρχές και τους OΠ.

Σε επίπεδο Επιτροπής, ο έλεγχος περιελάμβανε:

• επισκόπηση των κατευθυντήριων οδηγιών της Επιτροπής για τους OΠ, οι οποίες ίσχυσαν το οικονομικό έτος 2015, καθώς και εγγράφων από υποστηρικτικές δραστηριότητες, όπως οι συνεδριάσεις ομάδων εμπειρογνωμόνων²⁰ (συμμετείχαμε ως παρατηρητές σε μια τέτοια συνεδρίαση στις Βρυξέλλες, στις 14 και 15 Ιουνίου 2016)·
• αξιολόγηση των επισκοπήσεων εγγράφων που διενήργησε η Επιτροπή για τις εκθέσεις και γνώμες των OΠ για τους 25 οργανισμούς πληρωμών σε 17 κράτη μέλη, η οποία, σε 17 περιπτώσεις, περιελάμβανε επίσης επισκόπηση των εκθέσεων της Γ∆ Γεωργίας για τις επισκέψεις ελέγχου σε OΠ· εξετάσαμε επίσης την ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων της Γ∆ Γεωργίας για το 2015 και τον τρόπο με τον οποίο αξιοποιήθηκε σε αυτή το έργο των OΠ ως προς τη νομιμότητα και κανονικότητα·
• συνεντεύξεις με σχετικούς υπαλλήλους της Γ∆ Γεωργίας.

Σε επίπεδο κράτους μέλους, ο έλεγχος περιελάμβανε:

• Έρευνα μέσω ερωτηματολογίου απευθυνόμενη σε 20 αρμόδιες αρχές και OΠ σε 13 κράτη μέλη²¹, κατόπιν επιλογής τους βάσει της αξίας των δαπανών που πιστοποίησαν (συνολικά, το δείγμα αντιστοιχούσε στο 63 % των δαπανών της ΕΕ για την ΚΓΠ το 2014) καθώς και βάσει του νομικού καθεστώτος των OΠ (ήτοι αν αποτελούσαν δημόσιο ή ιδιωτικό φορέα)· τα ζητήματα που κάλυψαν οι έρευνες μέσω ερωτηματολογίου ήταν, μεταξύ άλλων, η καθοδήγηση και η υποστήριξη που παρέχονται στους OΠ από την Επιτροπή·
• έξι επισκέψεις²² σε κράτη μέλη, για τη διεξαγωγή συνεντεύξεων με εκπροσώπους των αρμόδιων αρχών και των OΠ για την καλύτερη κατανόηση των πληροφοριών που παρασχέθηκαν με τις απαντήσεις του ερωτηματολογίου, καθώς και για την εξέταση των συμβατικών ρυθμίσεων των OΠ, τον έλεγχο του έγκαιρου χαρακτήρα των ελεγκτικών διαδικασιών που εφαρμόζουν και την εξέταση των βασικών αποτελεσμάτων του έργου τους, όπως αυτά παρουσιάζονται στις εκθέσεις και τις γνώμες ελέγχου που κατάρτισαν για το οικονομικό έτος 2015.

Οι διαπιστώσεις μας εξετάστηκαν βάσει των σχετικών διατάξεων των κανονισμών για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 και των απαιτήσεων που καθορίζονται στα σχετικά διεθνή πρότυπα των ανώτατων οργάνων ελέγχου (ISSAI) ή στα διεθνή πρότυπα ελέγχου (ISA).

Παρατηρησεις

Ο νέος ρόλος των OΠ όσον αφορά τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών της ΚΓΠ αποτελεί θετικό βήμα προς ένα πρότυπο ενιαίου ελέγχου

Μολονότι δεν υφίσταται κανένας αναγνωρισμένος ορισμός του όρου «ενιαίος έλεγχος», η ιδέα εδράζεται στην ανάγκη αποφυγής των μη συντονισμένων, αλληλεπικαλυπτόμενων εσωτερικών και εξωτερικών ελέγχων. Στο πλαίσιο του προϋπολογισμού της ΕΕ και ειδικότερα της επιμερισμένης διαχείρισης, ο «ενιαίος έλεγχος» θα παρείχε διασφάλιση ως προς τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών σε δύο μέτωπα: αφενός, για τους σκοπούς της διαχείρισης (εσωτερικές δικλίδες ελέγχου) και, αφετέρου, για τους σκοπούς του ελέγχου. Μια προσέγγιση ενιαίου ελέγχου θα αποτελούσε ένα αποτελεσματικό πλαίσιο δικλίδων ελέγχου, εντός του οποίου κάθε επίπεδο εδράζεται στη διασφάλιση που προσφέρουν τα προηγούμενα.

Όσον αφορά τον τομέα της συνοχής²³, οι ελεγκτικές αρχές των κρατών μελών αποτελούν, αρχής γενομένης από την περίοδο 2007-2013, μία από τις κύριες πηγές πληροφοριών σχετικά με το πλαίσιο της διασφάλισης που παρέχει η Επιτροπή όσον αφορά τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών. Επίσης, στη γνώμη μας αριθ. 2/2004²⁴, αναλύσαμε το πρότυπο του «ενιαίου ελέγχου» για τους σκοπούς του εσωτερικού ελέγχου, ήτοι ως πηγή διασφάλισης για τη διαχείριση της Επιτροπής. Επιπλέον, στην ειδική έκθεσή μας αριθ. 16/2013²⁵, διατυπώσαμε συγκεκριμένες συστάσεις για τη βελτίωση των διαδικασιών της Επιτροπής που αφορούν τη χρησιμοποίηση των εργασιών των εθνικών ελεγκτικών αρχών στον τομέα της συνοχής.

Όσον αφορά τις δαπάνες της ΚΓΠ, η Επιτροπή αποκομίζει βεβαιότητα για τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών από τρία επίπεδα πληροφοριών: από τους ελέγχους που διενεργούν οι οργανισμοί πληρωμών, από τις ελεγκτικές εργασίες των ΟΠ και από τα αποτελέσματα των σχετικών ελέγχων της Επιτροπής. Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η βεβαιότητα κρίνεται ανεπαρκής, η Επιτροπή ασκεί την τελική αρμοδιότητά της ως προς τη νομιμότητα και κανονικότητα, μέσω των δικών της διαδικασιών εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση, οι οποίες μπορεί να καταλήξουν σε δημοσιονομικές διορθώσεις.

Ο νέος ρόλος των ΟΠ όσον αφορά τη διατύπωση γνώμης σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών παρέχει τη δυνατότητα σημαντικής ενίσχυσης ενός προτύπου «ενιαίου ελέγχου» για τη διαχείριση των γεωργικών δαπανών από την Επιτροπή, κατά την περίοδο2014-2020. Σύμφωνα με τη Γ∆ Γεωργίας, ένα τέτοιο πρότυπο θα παρέχει μεγαλύτερη διασφάλιση όσον αφορά την εύρυθμη λειτουργία των συστημάτων δικλίδων ελέγχου²⁶ και θα καθιστά δυνατή την άντληση πρόσθετης βεβαιότητας σχετικά με τη διαχείριση, η οποία θα προέρχεται από τις ελεγκτικές εργασίες που διενεργούν οι ΟΠ και όχι μόνον από τους ελέγχους της ίδιας της Γ∆ Γεωργίας²⁷.

Το ελεγκτικό έργο των ΟΠ μπορεί να διευκολύνει την αποδοτική λειτουργία ενός προτύπου «ενιαίου ελέγχου» για τις δαπάνες της ΚΓΠ:

• βοηθώντας τα κράτη μέλη να ενισχύσουν τα συστήματα δικλίδων ελέγχου που εφαρμόζουν,
• συμβάλλοντας στη μείωση των δαπανών για τους εξωτερικούς και εσωτερικούς ελέγχους,
• βοηθώντας την Επιτροπή να αποκομίζει ανεξάρτητη πρόσθετη βεβαιότητα όσον αφορά τη νομιμότητα και την κανονικότητα των δαπανών.

Θεωρούμε ότι μια προσέγγιση «ενιαίου ελέγχου» αποτελεί ορθό τρόπο για την αποκόμιση βεβαιότητας όσον αφορά τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών σε επίπεδο κράτους μέλους. Στο πλαίσιο της ενωσιακής νομοθεσίας, με τον ίδιο τρόπο που το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο λειτουργεί ως ο εξωτερικός ελεγκτής για το σύνολο του προϋπολογισμού της ΕΕ, οι ΟΠ ενεργούν ως οι λειτουργικά ανεξάρτητοι ελεγκτές των γεωργικών δαπανών σε εθνικό/περιφερειακό επίπεδο. Από χρονική άποψη, είναι οι πρώτοι ελεγκτές που παρέχουν διασφάλιση όσον αφορά τη νομιμότητα και κανονικότητα των γεωργικών δαπανών, ενώ συνιστούν τη μόνη πηγή τέτοιου είδους διασφάλισης σε εθνικό/περιφερειακό²⁸ επίπεδο. Οι ΟΠ αποκομίζουν τη βεβαιότητά τους από τον συνδυασμό των δικών τους ελεγκτικών δοκιμασιών επαλήθευσης και των συστημάτων δικλίδων ελέγχου των οργανισμών πληρωμών. Στο πλαίσιο ενός προτύπου «ενιαίου ελέγχου» για την ΚΓΠ της περιόδου 2014-2020, η βεβαιότητα αυτή θα μπορούσε ενδεχομένως να χρησιμοποιηθεί από την Επιτροπή, όπως υποδεικνύεται στο γράφημα 2 κατωτέρω, υπό την προϋπόθεση ότι θα διασφαλίζεται η κατάλληλη διαδρομή ελέγχου.

Πηγή: Eυρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Θεωρούμε ότι η Επιτροπή, έχοντας την τελική ευθύνη για τη διαχείριση των κονδυλίων της ΚΓΠ, καθώς και για τις ισχύουσες ρυθμιστικές απαιτήσεις, θα μπορούσε να αξιοποιήσει ως εξής τις εργασίες των ΟΠ σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα στο πλαίσιο μιας προσέγγισης ενιαίου ελέγχου, υπό την προϋπόθεση ότι αυτές είναι αξιόπιστες:

• βελτιώνοντας τον τρόπο εκτίμησης του εναπομένοντος σφάλματος και του τρόπου διατύπωσης επιφυλάξεων στην ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων της²⁹,
• αποφασίζοντας κατά πόσον το εκτιμώμενο επίπεδο σφάλματος υπερβαίνει τα 50 000 ευρώ ή το 2 % των σχετικών δαπανών³⁰ και, κατά συνέπεια, αν πρέπει να εκκινήσει διαδικασία εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση,
• προσδιορίζοντας με μεγαλύτερη ακρίβεια και πληρότητα τα ποσά που πρέπει να αποκλειστούν από τον προϋπολογισμό της ΕΕ, χρησιμοποιώντας εκτενέστερα τις κατά παρέκβαση δημοσιονομικές διορθώσεις³¹,
• εκτιμώντας αν πρέπει να ζητήσει από τα κράτη μέλη να αναθεωρήσουν το καθεστώς διαπίστευσης των ΟΠ στις περιπτώσεις κατά τις οποίες δεν υπάρχουν επαρκείς εγγυήσεις της νομιμότητας και κανονικότητας των πληρωμών³².

Το μοντέλο διασφάλισης της Γ∆ Γεωργίας εξακολουθεί να βασίζεται στα αποτελέσματα του ελέγχου των κρατών μελών

Ο δημοσιονομικός κανονισμός³³ απαιτεί από τον γενικό διευθυντή της Γ∆ Γεωργίας να καταρτίζει ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων, στην οποία να δηλώνει ότι έχει αποκομίσει εύλογη βεβαιότητα ότι οι διαδικασίες των δικλίδων ελέγχου που εφαρμόζονται παρέχουν τις αναγκαίες εγγυήσεις για τη νομιμότητα και κανονικότητα των σχετικών πράξεων.

Το μοντέλο διασφάλισης που χρησιμοποιούσε για τον σκοπό αυτό η Γ∆ Γεωργίας έως το οικονομικό έτος 2015 και το οποίο καθόριζε τα επισφαλή ποσά από την άποψη της νομιμότητας και κανονικότητας, είχε ως αφετηρία τις στατιστικές ελέγχου που υπέβαλλαν τα κράτη μέλη. Οι στατικές αυτές προσαρμόζοντας προς τα άνω βάσει των γνωστών αδυναμιών που αναδεικνύονταν από τους ελέγχους συμμόρφωσης της Γ∆ Γεωργίας, καθώς και από τις δικές μας ελεγκτικές εργασίες. Η Γ∆ Γεωργίας χρειαζόταν να αυξήσει το επίπεδο σφάλματος όταν διαπίστωνε ότι μέρος των σφαλμάτων δεν είχε εντοπιστεί από τους οργανισμούς πληρωμών και επομένως δεν αντικατοπτριζόταν στα αποτελέσματα ελέγχου των κρατών μελών. Με τον συγκεκριμένο υπολογισμό διαμορφωνόταν ένα προσαρμοσμένο ποσοστό σφάλματος για κάθε οργανισμό πληρωμών και για κάθε ταμείο.

Μολονότι τα συγκεντρωτικά προσαρμοσμένα ποσοστά σφάλματος για τα οικονομικά έτη 2014 και 2015 καταδεικνύουν ότι η Γ∆ Γεωργίας εξακολούθησε να προσαρμόζει προς τα άνω τα επίπεδα σφάλματος που αναφέρονταν στις στατιστικές ελέγχου των οργανισμών πληρωμών (βλέπε πίνακα 1), οι πληροφορίες που περιλαμβάνονταν στις νέες γνώμες των ΟΠ για τη νομιμότητα και κανονικότητα είχαν οριακό μόνον αντίκτυπο στις συγκεκριμένες προσαρμογές για το οικονομικό έτος 2015:

Στην ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων της για το 2015³⁴, η Γ∆ Γεωργίας διευκρίνισε ότι χρησιμοποίησε σε «πολύ περιορισμένο» βαθμό τις γνώμες των ΟΠ για τη νομιμότητα και κανονικότητα. Αυτό οφειλόταν κυρίως στο γεγονός ότι επρόκειτο για τον πρώτο χρόνο κατάρτισης τέτοιων γνωμών από τους ΟΠ, στο χρονοδιάγραμμα των εργασιών τους, στην από μέρους τους έλλειψη τεχνικών δεξιοτήτων και νομικής εμπειρογνωσίας, στις ανεπαρκείς στρατηγικές ελέγχου που εφάρμοζαν, καθώς και στα ανεπαρκή μεγέθη των ελεγχόμενων δειγμάτων. Πέραν των λόγων που προέβαλε η Γ∆ Γεωργίας, βάσει των διαπιστώσεών μας, θεωρούμε ότι ο τρόπος με τον οποίο η Επιτροπή καθόρισε το έργο των ΟΠ στις κατευθυντήριες οδηγίες της έχει επίσης σημαντικό αντίκτυπο στην αξιοπιστία του έργου τους.

Στην πραγματικότητα, το μοντέλο διασφάλισης της Γ∆ Γεωργίας εξακολουθεί να βασίζεται στα αποτελέσματα ελέγχου. Όσον αφορά το οικονομικό έτος 2015, οι γνώμες των ΟΠ για τη νομιμότητα και κανονικότητα αποτέλεσαν απλώς έναν παράγοντα που ελήφθη υπόψη όταν η Επιτροπή υπολόγισε τις προσαρμογές των σφαλμάτων που αναφέρονταν στις στατιστικές ελέγχου των κρατών μελών. Οι γνώμες των ΟΠ για τη νομιμότητα και κανονικότητα αποτελούν τη μοναδική πηγή ανεξάρτητης διασφάλισης σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα σε ετήσια βάση. Επομένως, εφόσον οι εργασίες των ΟΠ εκτελούνται κατά τρόπο αξιόπιστο, αυτή η ανεξάρτητη διασφάλιση θα αποτελούσε, κατά την άποψή μας, βασικό στοιχείο για τον γενικό διευθυντή της Γ∆ Γεωργίας της Επιτροπής κατά την αξιολόγηση της νομιμότητας και κανονικότητας των δαπανών.

Στην ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων της για το 2015, η Γ∆ Γεωργίας επιβεβαίωσε ότι η έμφαση εξακολουθεί να δίδεται στις στατιστικές ελέγχου που απορρέουν από τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου των οργανισμών πληρωμών, καθώς θεωρεί ότι η γνώμη σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα πρέπει να επιβεβαιώνει το επίπεδο σφαλμάτων που περιέχει το σύστημα διαχείρισης και ελέγχου της ΚΓΠ που εφαρμόζεται στα κράτη μέλη³⁵. Η Γ∆ Γεωργίας ανέφερε επίσης ότι, μέσω της υποβολής των πράξεων σε ελεγκτικές δοκιμασίες (βάσει στατιστικού δείγματος), ζητείται από τους ελεγκτές των ΟΠ να επιβεβαιώνουν το επίπεδο σφάλματος που εντοπίστηκε κατά τους αρχικούς ελέγχους επιλεξιμότητας που διενήργησε ο οργανισμός πληρωμών και, σε περίπτωση που το επίπεδο αυτό δεν επιβεβαιώνεται, να διατυπώνουν γνώμη με επιφύλαξη³⁶.

Συνεπώς, ορισμένες σημαντικές πτυχές των κατευθυντήριων οδηγιών της Επιτροπής, όπως αυτές που αναφέρονται κατωτέρω και τις οποίες αξιολογούμε στην παρούσα έκθεση, εφαρμόζονται με σκοπό τη διευκόλυνση της εφαρμογής του υφιστάμενου μοντέλου διασφάλισης της Γ∆ Γεωργίας, το οποίο βασίζεται στην επικύρωση των αποτελεσμάτων ελέγχου των οργανισμών πληρωμών:

• χρήση δύο δειγμάτων, με το δείγμα 1 να προέρχεται από την κατάσταση των επιτόπιων ελέγχων που διενήργησαν οι οργανισμοί πληρωμών (βλέπε σημεία 48 έως 58),
• περιορισμός των επιτόπιων ελεγκτικών δοκιμασιών των ΟΠ στις πράξεις του δείγματος 1 (βλέπε σημεία 62 έως 67),
• περιορισμός της εμβέλειας των ΟΠ στην επαναδιενέργεια των επιτόπιων και διοικητικών ελέγχων των οργανισμών πληρωμών (βλέπε σημεία 68 έως 71),
• υπολογισμός δύο ποσοστών σφάλματος και χρήση από τη Γ∆ Γεωργίας του ποσοστού μη συμμόρφωσης αντί του ποσοστού σφάλματος (βλέπε σημεία 72 έως 78),
• υποεκτίμηση των ποσοστών σφάλματος βάσει των οποίων οι ΟΠ διατυπώνουν τις γνώμες τους (βλέπε σημεία 79 έως 85).

Επιπλέον, προκειμένου να εφαρμόσουν το μοντέλο της Επιτροπής, οι ΟΠ είναι υποχρεωμένοι να εκτελούν περισσότερες εργασίες από αυτές που είναι αυστηρώς αναγκαίες βάσει του οριζόντιου κανονισμού για την ΚΓΠ. Και αυτό επειδή οι στατιστικές ελέγχου που συνοψίζονται στις διαχειριστικές δηλώσεις των οργανισμών πληρωμών υπολογίζονται χωριστά για το εντός ΟΣ∆Ε και το εκτός ΟΣ∆Ε στρώμα (βλέπε σημείο 2). Η Γ∆ Γεωργίας υπολογίζει επίσης τα προσαρμοσμένα ποσοστά σφάλματος για κάθε ένα από τα δύο στρώματα. Αυτό σημαίνει ότι ζητείται από τους ΟΠ να επικυρώσουν επίσης στατιστικές ελέγχου σε επίπεδο στρώματος (εντός/εκτός ΟΣ∆Ε) και όχι μόνο σε επίπεδο ταμείου (ΕΓΤΕ/ΕΓΤΑΑ). Προκειμένου οι ΟΠ να έχουν επαρκή αποδεικτικά στοιχεία για την επικύρωση αυτών των στατιστικών σε επίπεδο στρώματος, πρέπει αυξήσουν σημαντικά το μέγεθος των δειγμάτων τους σε σύγκριση με το δείγμα που θα χρειαζόταν για επικύρωση μόνο σε επίπεδο ταμείου.

Στις επόμενες ενότητες εξετάζεται επίσης ο βαθμός στον οποίο οι κατευθυντήριες οδηγίες της Επιτροπής συμφωνούν με τα διεθνώς αποδεκτά πρότυπα ελέγχου που εφαρμόζονται κατά τα διαφορετικά στάδια της ελεγκτικής διαδικασίας (εκτίμηση κινδύνου και μέθοδος δειγματοληψίας, ελεγκτικές δοκιμασίες επαλήθευσης, συμπέρασμα και ελεγκτική γνώμη).

Εκτίμηση κινδύνου και μέθοδος δειγματοληψίας

Η εκτίμηση κινδύνου που βασίζεται στον πίνακα διαπίστευσης μπορεί να διογκώσει τον βαθμό της βεβαιότητας που αποκομίζουν οι ΟΠ από τα συστήματα εσωτερικού ελέγχου των οργανισμών πληρωμών

Σύμφωνα με τις κατευθυντήριες οδηγίες της Γ∆ Γεωργίας³⁷, οι ΟΠ αποκομίζουν τον συνολικό βαθμό βεβαιότητας που χρειάζονται σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα από δύο πηγές, την αξιολόγηση του περιβάλλοντος των δικλίδων ελέγχου των οργανισμών πληρωμών και τις ελεγκτικές δοκιμασίες επαλήθευσης των πράξεων. Το μοντέλο αυτό συνάδει με τα διεθνώς αποδεκτά πρότυπα ελέγχου, τα οποία ορίζουν ότι ο ελεγκτής πρέπει να κατανοεί το περιβάλλον των δικλίδων ελέγχου και τις συναφείς εσωτερικές δικλίδες και να εξετάζει κατά πόσον είναι πιθανό αυτές να διασφαλίζουν τη συμμόρφωση³⁸.

Όσο υψηλότερα βαθμολογήσουν οι ΟΠ τα συστήματα εσωτερικού ελέγχου των οργανισμών πληρωμών και, επομένως, όσο μεγαλύτερη βεβαιότητα αποκομίσουν από τα συστήματα αυτά, τόσο λιγότερες πράξεις θα υποβληθούν σε ελεγκτικές δοκιμασίες επαλήθευσης. Στον πίνακα 2 απεικονίζεται η εν λόγω αντίστροφη σχέση με πληροφορίες από τις κατευθυντήριες οδηγίες της Γ∆ Γεωργίας³⁹:

Η Γ∆ Γεωργίας επέβαλε στους ΟΠ να βαθμολογήσουν τα συστήματα εσωτερικού ελέγχου των οργανισμών πληρωμών σε πίνακα ο οποίος αξιολογεί τη συμμόρφωσή τους με τα κριτήρια διαπίστευσης («πίνακας διαπίστευσης»). Η διαχείριση των δαπανών της ΚΓΠ μπορεί να ασκείται μόνο από διαπιστευμένους οργανισμούς πληρωμών (ήτοι όσους πληρούν τα κριτήρια διαπίστευσης)⁴⁰.

Όπως προκύπτει από το παράρτημα III⁴¹, ο πίνακας διαπίστευσης συνίσταται σε έξι λειτουργίες και οκτώ κριτήρια αξιολόγησης, ήτοι συνολικά σε 48 παραμέτρους αξιολόγησης. Κάθε επιμέρους παράμετρος βαθμολογείται από το ένα («∆εν λειτουργεί») έως το τέσσερα («Λειτουργεί επαρκώς») και σταθμίζεται. Η συνολική βαθμολογία που δίδεται μέσω του πίνακα διαπίστευσης αντιστοιχεί στον σταθμισμένο μέσο όρο των εν λόγω 48 παραμέτρων αξιολόγησης.

Αυτή η συνολική βαθμολογία χρησιμοποιείται τόσο από τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών (όταν αξιολογούν κατά πόσον οι οργανισμοί πληρωμών μπορούν να διατηρήσουν τη διαπίστευσή τους) όσο και από τους ΟΠ (όταν διαμορφώνουν τη γνώμη τους σχετικά με την ορθή λειτουργία των συστημάτων εσωτερικού ελέγχου των οργανισμών πληρωμών).

Εντούτοις, δεν ενδείκνυται η χρήση της συνολικής βαθμολογίας που προκύπτει από τον πίνακα διαπίστευσης για την αξιολόγηση των συστημάτων εσωτερικού ελέγχου των οργανισμών πληρωμών από την άποψη της νομιμότητας και κανονικότητας των δαπανών, δεδομένου ότι αυτές εξαρτώνται κυρίως από δύο μόνο από τις 48 παραμέτρους αξιολόγησης: τους διοικητικούς ελέγχους και τους επιτόπιους ελέγχους σχετικά με τη διεκπεραίωση των αιτήσεων, συμπεριλαμβανομένων της επικύρωσης και της έγκρισής τους (ενότητα «∆ραστηριότητες δικλίδων ελέγχου»).

Σύμφωνα με το πλαίσιο που έχει προτείνει η Γ∆ Γεωργίας, η χαμηλή βαθμολογία στις δύο αυτές παραμέτρους μπορεί να αντισταθμιστεί από υψηλή βαθμολογία σε άλλες (π.χ. ενημέρωση και επικοινωνία, παρακολούθηση). Όμως, αυτοί οι άλλοι παράγοντες δεν συνδέονται άμεσα με τη νομιμότητα και την κανονικότητα και, επομένως, δεν πρέπει να χρησιμοποιούνται για τέτοιου είδους αντιστάθμιση. Για τους σκοπούς της νομιμότητας και κανονικότητας, δεδομένης της τεράστιας βαρύτητας των δύο αυτών παραμέτρων, η αντιστάθμιση αυτή μπορεί να οδηγήσει τους ΟΠ σε υπερτίμηση των συστημάτων εσωτερικού ελέγχου και σε αποκόμιση βεβαιότητας μεγαλύτερης από όση αυτά εγγυώνται. Επιπλέον, το πλαίσιο αυτό δεν λαμβάνει επαρκώς υπόψη τις συστημικές αδυναμίες που είχαν αναφερθεί στο παρελθόν τόσο από τη Γ∆ Γεωργίας όσο και από εμάς, κατόπιν ελέγχων μας σε οργανισμούς πληρωμών και σε τελικούς δικαιούχους.

Σε τρία⁴² από τα έξι κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήσαμε επίσκεψη, διαπιστώσαμε ότι οι ΟΠ δεν είχαν λάβει επαρκώς υπόψη τις αδυναμίες που ήταν γνωστές από τις αξιολογήσεις των συστημάτων τους. Στο πλαίσιο 1 κατωτέρω παρουσιάζεται η κατάσταση που διαπιστώσαμε σε ένα από αυτά τα κράτη μέλη [Γερμανία (Βαυαρία)], μαζί με την αντίθετη κατάσταση που διαπιστώθηκε στη Ρουμανία, όπου ο ΟΠ αξιοποίησε απολύτως στην αξιολόγησή του αυτές τις γνωστές αδυναμίες. Καταστάσεις σαν και αυτές ενισχύουν την άποψή μας ότι ο πίνακας διαπίστευσης δεν αποτελεί κατάλληλο εργαλείο για την αξιολόγηση της λειτουργίας των συστημάτων εσωτερικού ελέγχου από την άποψη της νομιμότητας και κανονικότητας.

Κατά τις έρευνές της σχετικά με την εκκαθάριση ως προς τη συμμόρφωση, η Γ∆ Γεωργίας, προκειμένου να αξιολογεί κατά πόσον τα εφαρμοζόμενα συστήματα εσωτερικού ελέγχου σε επίπεδο κράτους μέλους είναι ικανά να διασφαλίζουν τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών χρησιμοποιεί βασικές και επικουρικές δικλίδες ελέγχου (βλέπε πλαίσιο 2 για ορισμούς).

Μολονότι η ίδια η Γ∆ Γεωργίας χρησιμοποιεί βασικές και επικουρικές δικλίδες ελέγχου, προκειμένου να αξιολογεί κατά πόσον τα συστήματα εσωτερικού ελέγχου των οργανισμών πληρωμών διασφαλίζουν τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών, απαιτεί από τους ΟΠ να χρησιμοποιούν διαφορετικό εργαλείο για τον ίδιο σκοπό: τον πίνακα διαπίστευσης, ο οποίος δεν είναι κατάλληλος για τον σκοπό αυτό.

Η μέθοδος δειγματοληψίας των ΟΠ για τις εντός ΟΣ∆Ε πράξεις, βάσει των καταστάσεων των οργανισμών πληρωμών με τους τυχαίως επιλεγέντες επιτόπιους ελέγχους, συνεπαγόταν σειρά κινδύνων που δεν υπερκεράστηκαν

Όπως προαναφέρθηκε, ο οριζόντιος κανονισμός για την ΚΓΠ απαιτεί από τους ΟΠ να διατυπώνουν γνώμη σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών των οποίων η απόδοση ζητείται από την Επιτροπή κατά τη διάρκεια του υπό έλεγχο οικονομικού έτους. Επομένως, κατά τον σχεδιασμό του ελεγκτικού δείγματος, οι ΟΠ οφείλουν να εξετάζουν τον σκοπό της ελεγκτικής διαδικασίας και τα χαρακτηριστικά του πληθυσμού από τον οποίο θα ληφθεί το δείγμα⁴⁴.

Οι κατευθυντήριες οδηγίες της Γ∆ Γεωργίας⁴⁵ διαχωρίζουν τις εργασίες για τις ελεγκτικές δοκιμασίες επαλήθευσης σε δύο δείγματα:

• ∆είγμα 1: επιλέγεται από τους ΟΠ από την κατάσταση των δικαιούχων που επελέγησαν τυχαία⁴⁶ από τους οργανισμούς πληρωμών για επιτόπιους ελέγχους (βλέπε σημείο 6). Όσον αφορά τις πράξεις του δείγματος 1, οι ΟΠ υποχρεούνται να επαναδιενεργήσουν τόσο τους επιτόπιους ελέγχους που διενήργησαν οι οργανισμοί πληρωμών όσο και το πλήρες φάσμα των διοικητικών ελέγχων (παραλαβή της αίτησης και έλεγχοι επιλεξιμότητας, επικύρωση των δαπανών, συμπεριλαμβανομένων της έγκρισης, της εκτέλεσης και της καταχώρισης της αντίστοιχης πληρωμής στους λογαριασμούς).
• ∆είγμα 2: επιλέγεται από τους ΟΠ από το σύνολο των πληρωμών του σχετικού έτους. Όσον αφορά το δείγμα 2, οι ΟΠ οφείλουν να επαναδιενεργούν μόνο τους διοικητικούς και όχι τους επιτόπιους ελέγχους (βλέπε σημεία 62 έως 67).

Το χρονοδιάγραμμα των ελεγκτικών δοκιμασιών επαλήθευσης των ΟΠ και της υποβολής εκθέσεων στην Επιτροπή περιγράφεται στο παράρτημα IV.

Οι πράξεις του δείγματος 1 επιλέγονται από την κατάσταση των τυχαίως επιλεγέντων επιτόπιων ελέγχων που διενήργησαν οι οργανισμοί πληρωμών σχετικά με τις αιτήσεις οι οποίες, εφόσον είναι εντός ΟΣ∆Ε, είναι πολύ πιθανό να οδηγήσουν σε πληρωμές κατά το αντίστοιχο οικονομικό έτος. Επομένως, τα αποτελέσματα των ελεγκτικών δοκιμασιών των ΟΠ δεν εξυπηρετούν μόνο τον σκοπό της διατύπωσης γνώμης για τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών, αλλά βοηθούν επίσης τους ΟΠ να διαμορφώσουν γνώμη για τη λειτουργία των συστημάτων εσωτερικού ελέγχου των οργανισμών πληρωμών, γεγονός το οποίο αποτελεί έναν από τους άλλους στόχους του ελέγχου που ορίζει ο οριζόντιος κανονισμός για την ΚΓΠ.

Ο αριθμός των πράξεων για τις οποίες οι ΟΠ επαναδιενεργούν όλους τους ελέγχους των οργανισμών πληρωμών (βλέπε πίνακα 3 μετά το σημείο 64) είναι συχνά σημαντικά μεγαλύτερος από τον αριθμό των πράξεων που συνήθως απαιτείται για τις ελεγκτικές δοκιμασίες συμμόρφωσης που αφορούν τα συστήματα εσωτερικού ελέγχου⁴⁷. Με τον τρόπο αυτό, οι ΟΠ αποκομίζουν μεγαλύτερη βεβαιότητα ότι τα συστήματα των οργανισμών πληρωμών που αφορούν τους διοικητικούς και επιτόπιους ελέγχους συμμορφώνονται με τους εφαρμοστέους κανονισμούς.

Προκειμένου τα αποτελέσματα του ελέγχου να είναι αξιόπιστα, είναι σημαντικό όλα τα δείγματα που θα υποβληθούν σε ελεγκτικές δοκιμασίες επαλήθευσης να είναι αντιπροσωπευτικά. Για τον σκοπό αυτό, τα δείγματα πρέπει να επιλέγονται από τον συνολικό πληθυσμό με στατιστικά έγκυρες μεθόδους και να παραμείνουν αμετάβλητα. Επειδή οι ΟΠ εξάγουν τα δείγματά τους εν μέρει από τα δείγματα των οργανισμών πληρωμών, τα αποτελέσματα των εργασιών τους μπορούν να είναι αντιπροσωπευτικά μόνον εφόσον τα δείγματα των οργανισμών πληρωμών είναι και αυτά αντιπροσωπευτικά. Επιπροσθέτως, κάθε αντικατάσταση πράξεων περιλαμβανόμενων στα αρχικά δείγματα πρέπει να αιτιολογείται και να τεκμηριώνεται δεόντως.

Η Γ∆ Γεωργίας απαιτεί από τους ΟΠ να αξιολογούν την αντιπροσωπευτικότητα των δειγμάτων των οργανισμών πληρωμών. Ωστόσο, προκειμένου να συμμορφώνονται με την απαίτηση αυτή, τόσο οι οργανισμοί πληρωμών όσο και οι ΟΠ πρέπει να διατηρούν επαρκή και αξιόπιστη διαδρομή ελέγχου, ώστε να επιβεβαιώνεται ότι τα δείγματα είναι αντιπροσωπευτικά, ότι επιλέγονται από το σύνολο του πληθυσμού και ότι παρέμειναν αμετάβλητα.

Η Γ∆ Γεωργίας απαιτεί οι εντός ΟΣ∆Ε πράξεις του δείγματος 1 που υποβάλλονται σε ελεγκτικές δοκιμασίες επαλήθευσης να επιλέγονται βάσει των ποσών που δήλωσαν οι γεωργοί (επιλογή βάσει αίτησης) και όχι βάσει των ποσών που καταβλήθηκαν στην πραγματικότητα⁴⁸, έτσι ώστε οι ΟΠ να μπορούν να διενεργούν τις εκ νέου επαληθεύσεις τους το συντομότερο δυνατόν μετά τους επιτόπιους ελέγχους των οργανισμών πληρωμών. Το πλεονέκτημα της επιλογής βάσει αίτησης είναι ότι οι συνθήκες που θα διαπιστώσουν οι ΟΠ κατά την επιτόπια επιθεώρηση των επιλεγεισών εκμεταλλεύσεων θα προσομοιάζουν κατά πολύ σε εκείνες που θα έχουν διαπιστώσει οι οργανισμοί πληρωμών.

Εντούτοις, προκειμένου η μέθοδος αυτή να λειτουργήσει σύμφωνα με τα προβλεπόμενα, είναι σημαντική η στενή συνεργασία και επικοινωνία μεταξύ των οργανισμών πληρωμών και των ΟΠ. Οι ΟΠ πρέπει να ενημερώνονται τακτικά σχετικά με τους ελέγχους που διενεργούν οι οργανισμοί πληρωμών, ώστε οι ΟΠ να μπορούν να επαναδιενεργήσουν τους ελέγχους αυτούς σε σύντομο διάστημα μετά την επίσκεψη του οργανισμού πληρωμών. ∆ιαπιστώσαμε ότι σε τρία από τα πέντε κράτη μέλη που επισκεφθήκαμε και όπου ο ΟΠ επαναδιενήργησε τους επιτόπιους ελέγχους ΟΣ∆Ε⁴⁹ η προϋπόθεση αυτή δεν πληρούνταν (βλέπε πλαίσιο 3).

Επίσης, προκειμένου η προσέγγιση αυτή να είναι έγκυρη, οι ΟΠ πρέπει να έχουν άμεση πρόσβαση στην κατάσταση των επιτόπιων ελέγχων που επέλεξαν αρχικά οι οργανισμοί πληρωμών. Με τον τρόπο αυτό διασφαλίζεται ότι η κατάσταση δεν μεταβάλλεται στη συνέχεια. Επιπλέον, ένας ΟΠ δεν μπορεί να αποκλείσει πράξεις από το δείγμα του εξαιτίας καθυστερήσεων στην απόφαση του οργανισμού πληρωμών να χορηγήσει τη σχετική ενίσχυση. Εάν επιτραπεί στους ΟΠ να αποκλείσουν τις πράξεις αυτές από το δείγμα, αυξάνεται ο κίνδυνος οι οργανισμοί πληρωμών να καθυστερούν εκ προθέσεως τις αποφάσεις και πληρωμές για ορισμένες πράξεις, γεγονός το οποίο θα μπορούσε να οδηγήσει σε σφάλματα στους υπολογισμούς των ΟΠ. Οι περιπτώσεις αυτές όχι μόνο δεν υπονομεύουν την αντιπροσωπευτικότητα των αποτελεσμάτων και την εγκυρότητα της αναγωγής τους στη συνολική δαπάνη, αλλά μπορεί να επιφέρουν εσφαλμένη μείωση του διαπιστούμενου από τους ΟΠ ποσοστού σφάλματος (βλέπε πλαίσιο 4).

Η εφαρμογή της μεθόδου επιλογής βάσει αίτησης προϋποθέτει τη μη κοινοποίηση από τους ΟΠ προς τους οργανισμούς πληρωμών των επιλεγεισών πράξεων παρά μόνον αφού οι δεύτεροι διενεργήσουν τους ελέγχους τους, έτσι ώστε αυτοί να μην γνωρίζουν ποιες πράξεις θα ελέγξουν αργότερα οι ΟΠ (η Επιτροπή παραδέχθηκε ότι ο κίνδυνος αυτός υπάρχει επίσης στις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι ΟΠ συνοδεύουν τους οργανισμούς πληρωμών στους αρχικούς ελέγχους τους)⁵¹. Εντούτοις, διαπιστώσαμε ότι στην Ιταλία δεν εφαρμόζονταν τέτοιες δικλίδες ασφάλειας (βλέπε πλαίσιο 5).

Μέρος των εκτός ΟΣ∆Ε πράξεων που υποβάλλονται σε ελεγκτικές δοκιμασίες επαλήθευσης από τους ΟΠ δεν είναι αντιπροσωπευτικό των δαπανών του υπό έλεγχο οικονομικού έτους

Όσον αφορά τις εκτός ΟΣ∆Ε πράξεις (για αμφότερα το ΕΓΤΕ και το ΕΓΤΑΑ), υπάρχει σημαντική απόκλιση μεταξύ:

• της περιόδου σχετικά με την οποία υποβάλλονται στοιχεία για τους επιτόπιους ελέγχους και η οποία αντιστοιχεί στο ημερολογιακό έτος (στην προκειμένη περίπτωση η περίοδος από 1 Ιανουαρίου έως 31 ∆εκεμβρίου 2014 όσον αφορά το οικονομικό έτος 2015) και
• της περιόδου σχετικά με την οποία καταβάλλονται οι δαπάνες, η οποία για το οικονομικό έτος 2015 αντιστοιχεί στην περίοδο από 16 Οκτωβρίου 2014 έως 15 Οκτωβρίου 2015.

Κατά συνέπεια, σε ορισμένους δικαιούχους οι οποίοι υποβλήθηκαν σε επιτόπιους ελέγχους κατά το ημερολογιακό έτος 2014 δεν αποδόθηκαν δαπάνες το οικονομικό έτος 2015⁵². Οι ΟΠ δεν μπορούν να χρησιμοποιούν τα αποτελέσματα αυτών των πράξεων για τον υπολογισμό του ποσοστού σφάλματος του σχετικού οικονομικού έτους. Τα αποτελέσματα αυτά μπορούν να χρησιμοποιηθούν μόνο για τη διατύπωση γνώμης σχετικά με τη λειτουργία του συστήματος εσωτερικού ελέγχου, καθώς και για την παροχή δήλωσης σχετικά με τους ισχυρισμούς που αναφέρονται στη διαχειριστική δήλωση και τις σχετικές στατιστικές ελέγχου.

Επομένως, ο αριθμός των πράξεων που χρησιμοποιούν οι ΟΠ για τον υπολογισμό του συνολικού ποσοστού σφάλματος είναι χαμηλότερος, γεγονός που μειώνει την ακρίβειά του, κάτι που με τη σειρά του επηρεάζει την αξιοπιστία των γνωμών τους σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών του οικονομικού έτους.

Ελεγκτικές δοκιμασίες επαλήθευσης

Για την πλειονότητα των πράξεων, οι κατευθυντήριες οδηγίες δεν απαιτούν από τους ΟΠ να διενεργούν επιτόπιες ελεγκτικές δοκιμασίες στο επίπεδο του τελικού δικαιούχου

Σύμφωνα με τα διεθνώς αποδεκτά πρότυπα ελέγχου, οι ελεγκτές του δημόσιου τομέα, κατά τους ελέγχους τους για την αποκόμιση εύλογης βεβαιότητας, συγκεντρώνουν επαρκή και κατάλληλα αποδεικτικά στοιχεία, τα οποία θα αποτελέσουν τη βάση για τα συμπεράσματά τους⁵³. Για τον σκοπό αυτό πρέπει να χρησιμοποιούν διάφορες τεχνικές, όπως την παρατήρηση, την επιθεώρηση, την έρευνα, την επαναδιενέργεια, την επιβεβαίωση και τις αναλυτικές διαδικασίες. Επιπροσθέτως, σύμφωνα με την ενωσιακή νομοθεσία, οι ελεγκτικές δοκιμασίες επαλήθευσης που διενεργούν οι ΟΠ όσον αφορά τις δαπάνες πρέπει να περιλαμβάνουν την επαλήθευση της νομιμότητας και κανονικότητας των σχετικών πράξεων στο επίπεδο του τελικού δικαιούχου⁵⁴.

Η επιθεώρηση περιλαμβάνει την εξέταση βιβλίων, αρχείων και άλλων στοιχείων (όπως το δικαίωμα χρήσης της σχετικής γης από τους δικαιούχους, τα μητρώα λίπανσης, οι οικοδομικές άδειες κ.λπ.) ή των ενσώματων στοιχείων του ενεργητικού (όπως γη, ζώα, εξοπλισμός κ.λπ.). Η έρευνα περιλαμβάνει τη συγκέντρωση πληροφοριών και διευκρινίσεων από τους τελικούς δικαιούχους, υπό τη μορφή είτε γραπτών δηλώσεων είτε περισσότερο ανεπίσημων προφορικών συζητήσεων.

Όπως προαναφέρθηκε, όσον αφορά το δείγμα 2, σύμφωνα με τις κατευθυντήριες οδηγίες της Επιτροπής απαιτείται από τους ΟΠ μόνον η επαναδιενέργεια των διοικητικών ελέγχων (βλέπε σημείο 49). Στον πίνακα 3, υπολογίσαμε το ποσοστό των πράξεων του δείγματος 2 στο συνολικό δείγμα για τα έξι κράτη μέλη που επισκεφθήκαμε.

1 Η «Agenzia per le erogazioni in agricoltura, AGEA» είναι ένας από τους 11 οργανισμούς πληρωμών της Ιταλίας.

Όπως καταδεικνύεται στον ανωτέρω πίνακα, σε τέσσερα από τα κράτη μέλη / τις περιφέρειες που επισκεφθήκαμε επίσκεψη, το δείγμα 2, για το οποίο δεν διενεργήθηκαν επιτόπιες ελεγκτικές δοκιμασίες, αποτελούσε το μεγαλύτερο τμήμα του συνολικού δείγματος που χρησιμοποίησαν οι ΟΠ για τις ελεγκτικές δοκιμασίες επαλήθευσης.

Όσον αφορά το δείγμα 2, η συγκέντρωση αποδεικτικών στοιχείων βάσει μόνο της επαναδιενέργειας διοικητικών ελέγχων σε επίπεδο οργανισμού πληρωμών συχνά δεν παρέχει στους ΟΠ επαρκή και κατάλληλα αποδεικτικά στοιχεία ελέγχου, όπως προβλέπει το ISSAI 4200. Εφαρμόζοντας αυτή τη διαδικασία, οι ΟΠ δεν χρησιμοποιούν δύο μεθόδους συλλογής αποδεικτικών στοιχείων ελέγχου οι οποίες είναι πολύ σημαντικές στο πλαίσιο των δαπανών της ΚΓΠ: την επιθεώρηση και την έρευνα. Χωρίς τις μεθόδους αυτές, δεν μπορούν να συλλεγούν σημαντικά αποδεικτικά στοιχεία ελέγχου, όπως στοιχεία που αποδεικνύουν ότι οι γεωργοί χρησιμοποιούν τη γη τους όπως αναφέρεται στις δηλώσεις τους και αποδείξεις της ύπαρξης ενσώματων στοιχείων του ενεργητικού που αγοράστηκαν μέσω επενδυτικών έργων. Επομένως, η εν λόγω προσέγγιση υστερεί σε σύγκριση με αυτή που ορίζουν τα διεθνώς αποδεκτά πρότυπα ελέγχου.

Χωρίς επαρκείς επιτόπιες ελεγκτικές δοκιμασίες, οι ΟΠ ενδεχομένως να μην είναι σε θέση να αποκομίσουν εύλογη βεβαιότητα για τη νομιμότητα και κανονικότητα των σχετικών δαπανών: όπως έχουμε καταδείξει στις ετήσιες εκθέσεις μας, τα περισσότερα σφάλματα που αφορούν τις δαπάνες της ΚΓΠ (ιδίως όσον αφορά το ΟΣ∆Ε) εντοπίζονται επιτόπου⁵⁵.

Οι κατευθυντήριες οδηγίες απαιτούν από τους ΟΠ την επαναδιενέργεια μόνον των αρχικών ελέγχων των οργανισμών πληρωμών, και όχι τη διενέργεια όλων των ελεγκτικών διαδικασιών που οι ΟΠ θεωρούν αναγκαίες για την αποκόμιση εύλογης βεβαιότητας

«Η φύση, το χρονοδιάγραμμα και η έκταση των διαδικασιών που εκτελούνται […] καθορίζονται από τους ελεγκτές του δημόσιου τομέα ασκώντας επαγγελματική κρίση»⁵⁶. Όσον αφορά τα εφαρμοστέα πρότυπα κατά τον έλεγχο για την αποκόμιση εύλογης βεβαιότητας, βλέπε επίσης το σημείο 62.

Για τις ελεγκτικές δοκιμασίες επαλήθευσης, η Γ∆ Γεωργίας επέβαλε στους ΟΠ την επαναδιενέργεια (εκ νέου επαλήθευση) μόνον των αρχικών ελέγχων των οργανισμών πληρωμών, για τις πράξεις αμφότερων των δειγμάτων 1 και 2⁵⁷. Παραδείγματος χάριν, εάν οι αρχικοί επιτόπιοι έλεγχοι έχουν διενεργηθεί από τους οργανισμούς πληρωμών μέσω τηλεπισκόπησης⁵⁸, τότε οι ΟΠ είναι υποχρεωμένοι σε κάθε περίπτωση να επαναδιενεργήσουν τους ελέγχους χρησιμοποιώντας την ίδια μέθοδο⁵⁹.

Η επαναδιενέργεια ορίζεται στα διεθνώς αποδεκτά πρότυπα ελέγχου⁶⁰ ως η ανεξάρτητη εφαρμογή των ίδιων διαδικασιών που έχει ήδη εφαρμόσει η ελεγχόμενη οντότητα, στην προκειμένη περίπτωση ο οργανισμός πληρωμών. Παραδείγματος χάριν, οι ΟΠ μπορεί να επαναδιενεργήσουν διοικητικούς ελέγχους, προκειμένου να διαπιστώσουν αν οι οργανισμοί πληρωμών έλαβαν τις ορθές αποφάσεις κατά τη χορήγηση ενισχύσεων.

Μολονότι η επαναδιενέργεια ελέγχων αποτελεί έγκυρη μέθοδο συγκέντρωσης αποδεικτικών στοιχείων ελέγχου, κατά τη γνώμη μας, η Επιτροπή δεν πρέπει να απαιτεί από τους ΟΠ να περιορίζονται σε αυτή για όλες τις πράξεις που υποβάλλονται σε ελεγκτικές δοκιμασίες επαλήθευσης, αλλά να τους παρέχει τη διακριτική ευχέρεια να καθορίζουν οι ίδιοι την έκταση της χρήσης της. Οι ΟΠ μπορούν να επιλέξουν και να εφαρμόσουν ενέργειες και διαδικασίες ελέγχου που οι ίδιοι θεωρούν κατάλληλες και οι οποίες δεν περιορίζονται στην επαναδιενέργεια των ελέγχων. Οι ελεγκτικές δοκιμασίες επαλήθευσης που βασίζονται αποκλειστικά στην επαναδιενέργεια των ελέγχων μπορεί να μην επιτρέψουν στους ΟΠ να συγκεντρώσουν επαρκή αποδεικτικά στοιχεία για τη διατύπωση γνώμης βάσει εύλογης βεβαιότητας.

Συμπέρασμα και ελεγκτική γνώμη

Οι κατευθυντήριες οδηγίες απαιτούν από τους ΟΠ να υπολογίζουν δύο διαφορετικά ποσοστά σφάλματος που δεν χρησιμοποιούνται σωστά από τους ΟΠ και τη Γ∆ Γεωργίας

Προκειμένου να συμμορφώνονται με τις κατευθυντήριες οδηγίες της Γ∆ Γεωργίας⁶¹, για τους σκοπούς της νομιμότητας και κανονικότητας, οι ΟΠ πρέπει να υπολογίζουν δύο ποσοστά σφάλματος (βλέπε πίνακα 4):

Το άρθρο 9 του οριζόντιου κανονισμού για την ΚΓΠ απαιτεί από τους ΟΠ να διατυπώνουν «περιορισμένο» (αρνητικώς διατυπούμενο) συμπέρασμα διασφάλισης⁶² σχετικά με τη διαχειριστική δήλωση. Το συμπέρασμα αυτό δεν απαιτεί την εκτέλεση ολοκληρωμένων ελεγκτικών εργασιών, αλλά απλώς τη διενέργεια επισκόπησης, η οποία συνήθως περιορίζεται σε αναλυτικές διαδικασίες και έρευνες. ∆εν απαιτούνται λεπτομερείς ελεγκτικές δοκιμασίες, όπως ελεγκτικές δοκιμασίες επαλήθευσης των πράξεων. Επομένως, η επισκόπηση περιορισμένης διασφάλισης δημιουργεί χαμηλότερο επίπεδο βεβαιότητας από τον έλεγχο εύλογης διασφάλισης. Το συμπέρασμα περιορισμένης διασφάλισης διατυπώνεται συνήθως ως εξής: «Στην αντίληψή μας δεν υπέπεσε κανένα στοιχείο που να υποδηλώνει ότι το αντικείμενο δεν συμμορφώνεται, από κάθε ουσιώδη άποψη, με τα δηλωθέντα κριτήρια».

Επομένως, προκειμένου να συμμορφώνεται με τα διεθνώς αποδεκτά πρότυπα ελέγχου, το συμπέρασμα για τη διαχειριστική δήλωση πρέπει να συνάγεται από τα αποτελέσματα των ελεγκτικών εργασιών που διενεργήθηκαν σχετικά με την αξιοπιστία των λογαριασμών, την ορθή λειτουργία του συστήματος εσωτερικού ελέγχου και τη νομιμότητα και κανονικότητα των πράξεων (συμπεριλαμβανομένου του ποσοστού σφάλματος), ήτοι να αποτελεί «παραπροϊόν» των εν λόγω εργασιών. Εντούτοις, οι κατευθυντήριες οδηγίες της Γ∆ Γεωργίας απαιτούν επιπροσθέτως από τους ΟΠ να υπολογίζουν το ποσοστό μη συμμόρφωσης, προκειμένου να συνάγουν συμπέρασμα σχετικά με τις διαχειριστικές δηλώσεις.

Επιπλέον, στην ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων της για το 2015⁶³, η Γ∆ Γεωργίας διευκρίνιζε ότι, κατ’ αρχήν, σκόπευε να χρησιμοποιεί το ποσοστό μη συμμόρφωσης προκειμένου να εκτιμά το προσαρμοσμένο ποσοστό σφάλματος για τους σκοπούς της νομιμότητας και κανονικότητας. Επομένως, ενώ οι γνώμες των ΟΠ για τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών βασίζονται στο ποσοστό σφάλματος, για την εκτίμηση των επισφαλών ποσών από τη σκοπιά της νομιμότητας και κανονικότητας, το μοντέλο διασφάλισης της Γ∆ Γεωργίας χρησιμοποιεί έναν διαφορετικό δείκτη σφάλματος, το ποσοστό μη συμμόρφωσης.

Το ποσοστό μη συμμόρφωσης δεν αντικατοπτρίζει το επίπεδο σφάλματος στις δαπάνες, αλλά τον δημοσιονομικό αντίκτυπο των αδυναμιών στους διοικητικούς και επιτόπιους ελέγχους των οργανισμών πληρωμών.

Οι κατευθυντήριες οδηγίες της Γ∆ Γεωργίας επιβάλλουν στους ΟΠ να χρησιμοποιούν το ποσοστό σφάλματος που υπολογίστηκε για τους σκοπούς της νομιμότητας και κανονικότητας και για τη διατύπωση γνώμης σχετικά με την πληρότητα, την ακρίβεια και την ειλικρίνεια των ετήσιων λογαριασμών του οργανισμού πληρωμών (βλέπε πίνακα 4). Στην ετήσια επισκόπησή της για τους λογαριασμούς των οργανισμών πληρωμών («διαδικασία δημοσιονομικής εκκαθάρισης»), η Γ∆ Γεωργίας χρησιμοποιεί και η ίδια το ποσοστό σφάλματος που αφορά τη νομιμότητα και κανονικότητα για την αξιολόγηση της αξιοπιστίας των λογαριασμών των οργανισμών πληρωμών.

Εντούτοις, αυτό είναι αντίθετο με τον οριζόντιο κανονισμό για την ΚΓΠ⁶⁴ ο οποίος όσον αφορά τη διαδικασία δημοσιονομικής εκκαθάρισης, διακρίνει σαφώς το ζήτημα της αξιοπιστίας των λογαριασμών των οργανισμών πληρωμών από το ζήτημα της νομιμότητας και κανονικότητας των δαπανών. Η εν λόγω διάκριση είναι ορθή, επειδή, παραδείγματος χάριν μια πληρωμή μπορεί να έχει καταχωριστεί δεόντως, χωρίς ωστόσο να είναι νόμιμη και κανονική (π.χ. επειδή ένας γεωργός υπέβαλε αίτηση ενίσχυσης για γη που καλλιεργεί άλλος γεωργός) και, αντιστρόφως, μια πληρωμή μπορεί να είναι νόμιμη και κανονική παρά το γεγονός ότι έχει καταχωριστεί εσφαλμένα (π.χ. καταχωρίστηκε ως απόδοση στο πλαίσιο επενδυτικού έργου αντί ως ετήσια ενίσχυση βάσει έκτασης). ∆εδομένης της συγκεκριμένης διάκρισης, η Γ∆ Γεωργίας δεν χρησιμοποιεί σωστά το ποσοστό σφάλματος για την αξιολόγηση της αξιοπιστίας των λογαριασμών των οργανισμών πληρωμών.

Η γνώμη των ΟΠ σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών βασίζεται σε υποτιμημένο συνολικό σφάλμα

Οι δύο δείκτες σφάλματος (ποσοστό σφάλματος και ποσοστό μη συμμόρφωσης) υπολογίζονται ως η διαφορά μεταξύ όσων θεωρεί επιλέξιμα ο ΟΠ και όσων είχε προηγουμένως επικυρώσει ο οργανισμός πληρωμών. Οι διαφορές μεταξύ των όσων δήλωσαν οι δικαιούχοι και όσων επικύρωσε ο οργανισμός πληρωμών μετά τους επιτόπιους ελέγχους του, οι οποίες συνιστούν τα σφάλματα που αναφέρουν οι οργανισμοί πληρωμών στις στατιστικές ελέγχου τους, δεν λαμβάνονται υπόψη στο ποσοστό σφάλματος των ΟΠ.

Όπως αναφέρεται στο σημείο 6, κατά κανόνα, μόνο το 5 % των αιτήσεων υποβάλλεται σε επιτόπιους ελέγχους από τους οργανισμούς πληρωμών. Εντούτοις, όσον αφορά τα έξι κράτη μέλη που επισκεφθήκαμε, ο μέσος όρος του μεριδίου των πράξεων που υποβλήθηκαν σε επιτόπιους ελέγχους από τους οργανισμούς πληρωμών επί του συνολικού δείγματος που έλεγξαν οι ΟΠ (βλέπε πίνακα 3) είναι 38 % για το ΕΓΤΕ και 44 % για το ΕΓΤΑΑ. Επομένως, οι πράξεις αυτές υπερεκπροσωπούνται στα συνολικά δείγματα των ΟΠ. Στο γράφημα 3 κατωτέρω καταδεικνύεται η συγκεκριμένη κατάσταση με τα μέσα αριθμητικά στοιχεία για το ταμείο ΕΓΤΕ.

Πηγή: Eυρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι πράξεις είχαν προηγουμένως υποβληθεί σε επιτόπιους ελέγχους, ο οργανισμός πληρωμών έχει ήδη εντοπίσει και αναφέρει τα σχετικά με αυτές σφάλματα στις στατιστικές ελέγχου. Τα σφάλματα αυτά δεν θα εντοπιστούν πλέον από τους ΟΠ όταν αυτοί θα συγκρίνουν τα αποτελέσματά τους με εκείνα των οργανισμών πληρωμών. Εντούτοις, ενδεχόμενα σφάλματα θα εξακολουθήσουν να υπάρχουν για το 95 % του πληθυσμού που δεν θα υποβληθεί σε επιτόπιους ελέγχους.

Επομένως, οι ΟΠ πρέπει να αποτυπώνουν με ακρίβεια το ποσοστό των πράξεων του δείγματος 1 που έχουν προηγουμένως υποβληθεί σε επιτόπιους ελέγχους, διασφαλίζοντας με τον τρόπο αυτό ότι τα χαρακτηριστικά του συνολικού πληθυσμού εκπροσωπούνται επακριβώς. Κατά συνέπεια, στο δικό τους ποσοστό σφάλματος πρέπει να προσθέτουν το ποσοστό σφάλματος των οργανισμών πληρωμών από τις στατιστικές ελέγχου, ήτοι από τους τυχαίους επιτόπιους ελέγχους των οργανισμών πληρωμών επί του μεριδίου των πράξεων του δείγματος 1 που υπερβαίνει το 5 %⁶⁵ το οποίο είχε ήδη υποβληθεί σε τέτοιους ελέγχους.

Με το ίδιο σκεπτικό, το ποσοστό σφάλματος του οργανισμού πληρωμών που περιλαμβάνεται στις στατιστικές ελέγχου πρέπει να προστεθεί στο ποσοστό σφάλματος του ΟΠ για εκείνες τις πράξεις του δείγματος 2, οι οποίες δεν έχουν υποβληθεί σε επιτόπιους ελέγχους, ούτε από τον οργανισμό πληρωμών⁶⁶ ούτε από τον ΟΠ.

Η εν λόγω προσαρμογή χρειάζεται επειδή οι ΟΠ οφείλουν να διατυπώσουν γνώμη σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα του συνολικού πληθυσμού των πληρωμών και όχι μόνο σχετικά με την αποτελεσματικότητα των διαδικασιών των οργανισμών πληρωμών όσον αφορά τους επιτόπιους ελέγχους. Εάν δεν γίνουν οι προσαρμογές αυτές, είναι πιθανή η σημαντική υποτίμηση του ποσοστού σφάλματος για αμφότερα τα δείγματα 1 και 2.

Εκτός από την απουσία τέτοιων προσαρμογών, οι αδυναμίες που αναφέρονται στα σημεία 56, 57, 58, 67 και 71 της παρούσας έκθεσης είναι πιθανό να συμβάλουν επίσης στην υποτίμηση του ποσοστού σφάλματος που χρησιμοποιούν οι ΟΠ στη γνώμη τους για τη νομιμότητα και κανονικότητα.

Συμπερασματα και συστασεις

Με προϋπολογισμό 363 δισεκατομμύρια ευρώ (σε τιμές 2011) για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, οι δαπάνες της ΚΓΠ εκτελούνται υπό επιμερισμένη διαχείριση μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών. Μολονότι η Επιτροπή αναθέτει την εκτέλεση του προϋπολογισμού σε οργανισμούς πληρωμών που ορίζονται από τα κράτη μέλη, εξακολουθεί να φέρει την τελική ευθύνη και οφείλει να διασφαλίζει ότι τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ προστατεύονται σε τέτοιο βαθμό ως εάν η ίδια εκτελούσε τα ανατεθέντα σε τρίτους καθήκοντα εκτέλεσης του προϋπολογισμού.

Η Επιτροπή αποκομίζει βεβαιότητα για τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών από τρία επίπεδα πληροφοριών: τους ελέγχους που διενεργούν οι οργανισμοί πληρωμών, τις ελεγκτικές εργασίες των ΟΠ και τα αποτελέσματα των σχετικών ελέγχων της Επιτροπής. Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η βεβαιότητα κρίνεται ανεπαρκής, η Επιτροπή ασκεί την τελική αρμοδιότητά της ως προς τη νομιμότητα και κανονικότητα, μέσω των δικών της διαδικασιών εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση, οι οποίες μπορεί να καταλήξουν σε δημοσιονομικές διορθώσεις.

Από το 1996 και εξής, οι ΟΠ ανέλαβαν τον ρόλο των ανεξάρτητων ελεγκτών των οργανισμών πληρωμών. Μολονότι αρχικά οι ΟΠ ήταν αρμόδιοι για την έκδοση πιστοποιητικού σχετικά με την αξιοπιστία των λογαριασμών και τις διαδικασίες των εσωτερικών δικλίδων ελέγχου, για την περίοδο 2014-2020 έχουν αυξημένες αρμοδιότητες. Από το οικονομικό έτος 2015 και εξής, ζητήθηκε από τους ΟΠ να παρέχουν επίσης γνώμη, καταρτιζόμενη σύμφωνα με τα διεθνώς αποδεκτά πρότυπα ελέγχου, στην οποία να δηλώνεται αν οι δαπάνες, των οποίων η απόδοση ζητείται από την Επιτροπή, είναι νόμιμες και κανονικές. Κατά συνέπεια, το 2015 ήταν το πρώτο οικονομικό έτος σχετικά με το οποίο η Επιτροπή μπορούσε να χρησιμοποιήσει τις ενισχυμένες εργασίες των ΟΠ με αντικείμενο τη νομιμότητα και κανονικότητα κατά την κατάρτιση της ετήσιας έκθεσης δραστηριοτήτων της.

Στο πλαίσιο της παρούσας έκθεσης, αξιολογήθηκε, αφενός, κατά πόσον ο νέος ρόλος των ΟΠ αποτελούσε βήμα προς την κατεύθυνση ενός προτύπου ενιαίου ελέγχου και, αφετέρου, αν η Επιτροπή τον έλαβε δεόντως υπόψη της στο μοντέλο διασφάλισης που εφαρμόζει. Αξιολογήσαμε επίσης κατά πόσον το πλαίσιο που θέσπισε η Επιτροπή έδωσε στους ΟΠ τη δυνατότητα να καταρτίζουν γνώμη σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών της ΚΓΠ, σύμφωνα με τους ισχύοντες κανονισμούς της ΕΕ και τα διεθνώς αποδεκτά ελεγκτικά πρότυπα.

Καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι, μολονότι ο νέος ρόλος των ΟΠ αποτελεί θετικό βήμα προς ένα πρότυπο ενιαίου ελέγχου, η Επιτροπή μπόρεσε να αποκομίσει πολύ περιορισμένη βεβαιότητα από τις εργασίες των ΟΠ σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα. Επιπροσθέτως, συμπεραίνουμε ότι το πλαίσιο που ανέπτυξε η Επιτροπή για το πρώτο έτος εφαρμογής των νέων εργασιών των ΟΠ περιέχει σημαντικές αδυναμίες. Κατά συνέπεια, οι γνώμες των ΟΠ δεν συμμορφώνονται πλήρως με τα ισχύοντα πρότυπα και κανόνες σε σημαντικούς τομείς.

Θεωρούμε ότι ο νέος ρόλος των ΟΠ σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών αποτελεί θετικό βήμα προς ένα πρότυπο ενιαίου ελέγχου, στο πλαίσιο του οποίου τα διαφορετικά επίπεδα εσωτερικού και εξωτερικού ελέγχου μπορούν να αλληλοσυμπληρώνονται, αποφεύγοντας κατ’ αυτό τον τρόπο τους μη συντονισμένους και αλληλεπικαλυπτόμενους εσωτερικούς και εξωτερικούς ελέγχους. Και αυτό επειδή τα αποτελέσματα των εργασιών των ΟΠ μπορούν να βοηθήσουν τα κράτη μέλη στην ενίσχυση των συστημάτων ελέγχου τους, να συμβάλουν στη μείωση των δαπανών για τους εξωτερικούς και εσωτερικούς ελέγχους και να διευκολύνουν την Επιτροπή στην αποκόμιση ανεξάρτητης πρόσθετης βεβαιότητας σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών. Επιπλέον, το έργο των ΟΠ σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα μπορεί επίσης να βοηθήσει την Επιτροπή, πρώτον, στη βελτίωση του τρόπου υπολογισμού του συνολικού εναπομένοντος σφάλματος, δεύτερον, στην εκτίμηση της ανάγκης διενέργειας ελέγχων συμμόρφωσης, τρίτον, στον ακριβέστερο και πληρέστερο καθορισμό των ποσών που πρέπει να εξαιρεθούν από τον προϋπολογισμό της ΕΕ, τέταρτον, στην εκτενέστερη χρησιμοποίηση των κατά παρέκβαση δημοσιονομικών διορθώσεων και, τέλος, στην επισκόπηση του καθεστώτος διαπίστευσης των οργανισμών πληρωμών (σημεία 22 έως 28).

Με βάση τα δεδομένα αυτά, αναλύσαμε το υφιστάμενο μοντέλο διασφάλισης της Επιτροπής, καθώς και τις αλλαγές που θεσπίστηκαν προκειμένου να ληφθεί υπόψη ο ενισχυμένος ρόλος των ΟΠ. ∆ιαπιστώσαμε ότι το μοντέλο διασφάλισης της Επιτροπής εξακολουθεί να βασίζεται στα αποτελέσματα των ελέγχων των κρατών μελών. Όσον αφορά το οικονομικό έτος 2015, οι γνώμες των ΟΠ για τη νομιμότητα και την κανονικότητα αποτέλεσαν απλώς έναν παράγοντα που έπρεπε να ληφθεί υπόψη για τον από μέρους της Επιτροπής υπολογισμό των προσαρμογών των σφαλμάτων που αναφέρονται στις στατιστικές ελέγχου των κρατών μελών. Όσον αφορά τα οικονομικά έτη 2014 και 2015, η Επιτροπή προέβη σε προσαρμογές προς τα άνω, γεγονός που διπλασίασε ή και τετραπλασίασε το συνολικό εναπομένον σφάλμα σε σύγκριση με εκείνο που ανέφεραν τα κράτη μέλη. Οι γνώμες των ΟΠ για τη νομιμότητα και κανονικότητα αποτελούν τη μοναδική πηγή ανεξάρτητης διασφάλισης σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα σε ετήσια βάση. Επομένως, εφόσον οι εργασίες των ΟΠ εκτελεστούν με αξιόπιστο τρόπο, αυτή η ανεξάρτητη διασφάλιση θα μπορούσε, κατά την άποψή μας, να αποτελέσει βασικό στοιχείο για τον γενικό διευθυντή της Γ∆ Γεωργίας της Επιτροπής κατά την αξιολόγηση της νομιμότητας και κανονικότητας των δαπανών (σημεία 29 έως 36).

Σύσταση 1 - ∆ιασφάλιση από τις εργασίες των ΟΠ σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα

Όταν οι εργασίες των ΟΠ καθορίστηκαν και εκτελέστηκαν σύμφωνα με τους ισχύοντες κανονισμούς και τα διεθνώς αποδεκτά πρότυπα ελέγχου, η Επιτροπή οφείλει να χρησιμοποιεί τα αποτελέσματά τους,,ως το βασικό στοιχείο του μοντέλου διασφάλισης που εφαρμόζει σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών.

Στη συνέχεια εξετάσαμε τον βαθμό στον οποίο οι κατευθυντήριες οδηγίες της Επιτροπής συμμορφώνονταν με τους ισχύοντες κανονισμούς και τα διεθνώς αποδεκτά πρότυπα ελέγχου κατά τα διαφορετικά στάδια της ελεγκτικής διαδικασίας. Σχετικά με τη διαδικασία εκτίμησης κινδύνου, παρατηρήσαμε ότι η Επιτροπή επέβαλε στους ΟΠ να χρησιμοποιούν τον πίνακα διαπίστευσης προκειμένου να προσδιορίζουν τον βαθμό στον οποίο μπορούν να βασιστούν στα συστήματα εσωτερικού ελέγχου των οργανισμών πληρωμών. Ο πίνακας διαπίστευσης χρησιμοποιείται από τους ΟΠ κατά την αξιολόγηση της συμμόρφωσης των οργανισμών πληρωμών με τα κριτήρια διαπίστευσης και περιέχει 48 παραμέτρους αξιολόγησης, εκ των οποίων σημαντικό αντίκτυπο στη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών έχουν μόνο δύο, οι διοικητικοί και οι επιτόπιοι έλεγχοι σχετικά με την επεξεργασία των αιτήσεων.

Επομένως, ο πίνακας αυτός δεν ενδείκνυται να χρησιμοποιείται για τους σκοπούς της νομιμότητας και κανονικότητας, επειδή μπορεί να διογκώσει τον βαθμό βεβαιότητας που αποκομίζουν οι ΟΠ από τα συστήματα εσωτερικού ελέγχου των οργανισμών πληρωμών και να μειώσει το μέγεθος των δειγμάτων που θα χρησιμοποιηθούν στις ελεγκτικές δοκιμασίες επαλήθευσης που θα διενεργηθούν. Κατά τις έρευνές της στο πλαίσιο της εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση, η Επιτροπή χρησιμοποιεί ένα διαφορετικό εργαλείο για την αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των συστημάτων εσωτερικού ελέγχου των οργανισμών πληρωμών: μια κατάσταση βασικών και επικουρικών δικλίδων ελέγχου, στις οποίες περιλαμβάνονται οι διοικητικοί έλεγχοι και οι φυσικοί επιτόπιοι έλεγχοι, καθώς και άλλες διοικητικές πράξεις, οι οποίες απαιτούνται προκειμένου να διασφαλιστεί ο ορθός υπολογισμός των προς καταβολή ποσών (σημεία 38 έως 47).

Σύσταση 2 - Η εκτίμηση κινδύνου πρέπει να επικεντρώνεται στους βασικούς και επικουρικούς ελέγχους

Η Επιτροπή οφείλει να αναθεωρήσει τις κατευθυντήριες οδηγίες της, έτσι ώστε η εκτίμηση κινδύνου των ΟΠ όσον αφορά τη νομιμότητα και κανονικότητα να επικεντρώνεται στις βασικές και επικουρικές δικλίδες ελέγχου που χρησιμοποιεί ήδη η Επιτροπή και να συμπληρώνεται με κάθε άλλο αποδεικτικό στοιχείο που θεωρούν πρόσφορο οι ΟΠ, σύμφωνα με τα διεθνώς αποδεκτά πρότυπα ελέγχου.

Όσον αφορά τη δειγματοληψία των πράξεων, η Επιτροπή επέβαλε στους ΟΠ να χρησιμοποιούν δύο δείγματα, των οποίων τα αποτελέσματα συγχωνεύονται στη συνέχεια: το δείγμα 1 που επιλέγεται από την κατάσταση των δικαιούχων που είχαν επιλεγεί τυχαία από τους οργανισμούς πληρωμών προκειμένου να υποβληθούν σε επιτόπιους ελέγχους και το δείγμα 2 που επιλέγεται από το σύνολο των πληρωμών για το υπό έλεγχο οικονομικό έτος. Με τη συγκεκριμένη προσέγγιση δίδεται στους ΟΠ η δυνατότητα να υποβάλλουν σε ελεγκτικές δοκιμασίες σημαντικό αριθμό πράξεων (δείγμα 1), οι οποίες έχουν επίσης επικυρωθεί επιτόπου από τους οργανισμούς πληρωμών, έτσι ώστε οι ΟΠ να συγκεντρώνουν αποδεικτικά στοιχεία σχετικά με τη λειτουργία του συστήματος εσωτερικού ελέγχου των οργανισμών πληρωμών, καθώς και σχετικά με την αξιοπιστία των στατιστικών ελέγχου τους, δεδομένου ότι στις εν λόγω στατιστικές αναφέρονται τα αποτελέσματα των επιτόπιων ελέγχων των οργανισμών πληρωμών. Εντούτοις, επειδή οι ΟΠ εξάγουν το δείγμα 1 από τους τυχαίους επιτόπιους ελέγχους των οργανισμών πληρωμών, οι εργασίες τους μπορούν να είναι αντιπροσωπευτικές μόνον εφόσον είναι αντιπροσωπευτικά και τα δείγματα που έχουν αρχικά επιλέξει οι οργανισμοί πληρωμών.

Επιπλέον, όσον αφορά τις εντός ΟΣ∆Ε πράξεις, οι οποίες αποτελούν ως επί το πλείστον ετήσιες στρεμματικές ενισχύσεις, το δείγμα 1 επελέγη βάσει των ποσών που δήλωσαν οι γεωργοί, προτού οι οργανισμοί πληρωμών προσδιορίσουν τα προς καταβολή ποσά. Η Επιτροπή επέλεξε τη συγκεκριμένη λύση προκειμένου οι ΟΠ να μπορούν να προβαίνουν στη διενέργεια των εκ νέου επαληθεύσεών τους όσο το δυνατόν συντομότερα μετά τους ελέγχους των οργανισμών πληρωμών, ώστε οι συνθήκες που θα διαπιστώσουν οι ΟΠ κατά την επιτόπια επιθεώρηση των επιλεγεισών εκμεταλλεύσεων να προσομοιάζουν κατά πολύ σε εκείνες που θα έχουν διαπιστώσει οι οργανισμοί πληρωμών. Εντούτοις, η λύση αυτή συνεπάγεται αρκετούς κινδύνους, όπως την ανεπαρκή συνεργασία μεταξύ των οργανισμών πληρωμών και των ΟΠ με συνέπεια σημαντικές καθυστερήσεις στο πρόγραμμα των ελεγκτικών δοκιμασιών των ΟΠ, τον κίνδυνο αντικατάστασης στο δείγμα των ΟΠ των πράξεων που ενδεχομένως περιέχουν σφάλματα ή τον κίνδυνο γνωστοποίησης της επίσκεψης των ΟΠ προτού οι οργανισμοί πληρωμών διενεργήσουν τους αρχικούς ελέγχους τους (σημεία 48 έως 58).

Σύσταση 3 - ∆ικλίδες ασφαλείας για τη δειγματοληψία των εντός και των εκτός ΟΣ∆Ε πράξεων βάσει των επιτόπιων ελέγχων των οργανισμών πληρωμών

Όσον αφορά την επιλογή από τους ΟΠ των εντός ΟΣ∆Ε πράξεων από την κατάσταση των αιτήσεων που έχουν επιλεγεί τυχαία από τους οργανισμούς πληρωμών για τους επιτόπιους ελέγχους, η Επιτροπή πρέπει να ενισχύσει τις κατευθυντήριες οδηγίες της και να ζητήσει από τους ΟΠ να θέσουν κατάλληλες δικλίδες ασφαλείας οι οποίες:

• να διασφαλίζουν την αντιπροσωπευτικότητα των δειγμάτων των ΟΠ, τη διαβίβασή τους στην Επιτροπή κατόπιν υποβολής αιτήματος και τη διατήρηση της κατάλληλης διαδρομής ελέγχου· αυτό σημαίνει ότι οι ΟΠ πρέπει να ελέγχουν αν τα δείγματα των οργανισμών πληρωμών είναι αντιπροσωπευτικά·
• να παρέχουν στους ΟΠ τη δυνατότητα να σχεδιάζουν και να πραγματοποιούν τις επισκέψεις τους λίγο μετά τη διενέργεια των επιτόπιων ελέγχων από τους οργανισμούς πληρωμών·
• να διασφαλίζουν ότι οι ΟΠ δεν γνωστοποιούν το δείγμα τους στους οργανισμούς πληρωμών προτού οι τελευταίοι διενεργήσουν τους επιτόπιους ελέγχους τους.

Όσον αφορά τις εκτός ΟΣ∆Ε δαπάνες, οι οποίες αφορούν κυρίως την απόδοση δαπανών για επενδύσεις σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις και αγροτικές υποδομές, υπάρχει απόκλιση μεταξύ της περιόδου αναφοράς των επιτόπιων ελέγχων των οργανισμών πληρωμών (π.χ. από 1 Ιανουαρίου έως 31 ∆εκεμβρίου 2014 για το οικονομικό έτος 2015) και της περιόδου κατά την οποία πραγματοποιήθηκαν οι δαπάνες (π.χ. από 16 Oκτωβρίου 2014 έως 15 Οκτωβρίου 2015 για το οικονομικό έτος 2015). Αυτό σημαίνει ότι οι δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν πριν από τις 16 Οκτωβρίου 2014 ή μετά τις 15 Οκτωβρίου 2015 δεν αποτελούν δαπάνες του οικονομικού έτους 2015 (σημεία 59 έως 61).

Σύσταση 4 - ∆ειγματοληψία των εκτός ΟΣ∆Ε πράξεων βάσει των πληρωμών

Η Επιτροπή οφείλει να αναθεωρήσει τις κατευθυντήριες οδηγίες της όσον αφορά τη μέθοδο δειγματοληψίας για τις εκτός ΟΣ∆Ε δαπάνες, έτσι ώστε οι ΟΠ να επιλέγουν το δείγμα τους για τις δαπάνες αυτές απευθείας από την κατάσταση των πληρωμών που εκτελέστηκαν κατά τη διάρκεια του υπό έλεγχο οικονομικού έτους.

Όσον αφορά το δείγμα 2, η Επιτροπή επέβαλε στους ΟΠ μόνο να επαναδιενεργούν τους διοικητικούς ελέγχους των οργανισμών πληρωμών. Στην πλειονότητα των κρατών μελών που επισκεφθήκαμε, το δείγμα 2 αντιστοιχούσε στο μεγαλύτερο τμήμα του συνολικού δείγματος που χρησιμοποιούσαν οι ΟΠ για τις ελεγκτικές δοκιμασίες επαλήθευσης. Εντούτοις, η συγκέντρωση αποδεικτικών στοιχείων ελέγχου αποκλειστικά από επισκόπηση εγγράφων σε επίπεδο οργανισμών πληρωμών, χωρίς τη διενέργεια επιτόπιων ελεγκτικών δοκιμασιών στο επίπεδο του τελικού δικαιούχου, συχνά δεν παρέχει στους ΟΠ επαρκή και κατάλληλα αποδεικτικά στοιχεία, όπως απαιτείται από τα διεθνώς αποδεκτά πρότυπα ελέγχου, καθώς στερεί από τον ελεγκτή δύο μεθόδους συγκέντρωσης αποδεικτικών στοιχείων ελέγχου πολύ σημαντικές στο πλαίσιο των δαπανών της ΚΓΠ, την επιθεώρηση και την έρευνα (σημεία 62 έως 67).

Στο πλαίσιο των ελεγκτικών δοκιμασιών επαλήθευσης που διενεργούν οι ΟΠ, η Επιτροπή επέβαλε στους ΟΠ μόνο την επαναδιενέργεια (εκ νέου επαλήθευση) των αρχικών ελέγχων των οργανισμών πληρωμών, για τις πράξεις αμφότερων των δειγμάτων 1 και 2. Η επαναδιενέργεια ορίζεται στα διεθνώς αποδεκτά πρότυπα ελέγχου ως η ανεξάρτητη εφαρμογή των ίδιων διαδικασιών που είχε ήδη εφαρμόσει η ελεγχόμενη οντότητα, στην προκειμένη περίπτωση ο οργανισμός πληρωμών Εντούτοις, στα συγκεκριμένα πρότυπα ορίζεται ότι οι ελεγκτές πρέπει να επιλέγουν και να εκτελούν όλες τις ενέργειες και τις διαδικασίες ελέγχου που οι ίδιοι θεωρούν αρμόζουσες. Όμως, επειδή η Επιτροπή περιορίζει τους ΟΠ στην επαναδιενέργεια ελέγχων, οι ελεγκτικές δοκιμασίες επαλήθευσης που εκτελούν είναι ατελείς και δεν τους παρέχουν επαρκή αποδεικτικά στοιχεία ελέγχου για τη διατύπωση γνώμης για την παροχή εύλογης διασφάλισης (σημεία 68 έως 71).

Σύσταση 5 - Ελεγκτικές δοκιμασίες επαλήθευσης που διενεργούνται επιτόπου

Η Επιτροπή οφείλει να αναθεωρήσει τις κατευθυντήριες οδηγίες της ώστε να δίδει στους ΟΠ τη δυνατότητα να διενεργούν:

• επιτόπιες ελεγκτικές δοκιμασίες για οποιαδήποτε ελεγχθείσα πράξη,
• όλα τις ενέργειες και τις διαδικασίες ελέγχου που οι ίδιοι θεωρούν αρμόζουσες, χωρίς να περιορίζονται στην επαναδιενέργεια των αρχικών ελέγχων των οργανισμών πληρωμών.

Η Επιτροπή επιβάλλει στους ΟΠ να υπολογίζουν δύο δείκτες σφάλματος σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα:

• το ποσοστό σφάλματος, που βασίζεται στον από μέρους των ΟΠ έλεγχων της συνολικής διεργασίας των δικλίδων ελέγχου σε επίπεδο οργανισμών πληρωμών, από την παραλαβή των αιτήσεων έως την πληρωμή και τη λογιστική καταχώριση, και χρησιμοποιείται για τη διατύπωση γνώμης σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών· και
• το ποσοστό μη συμμόρφωσης, που μετρά μόνο τον δημοσιονομικό αντίκτυπο των σφαλμάτων στους πρωτοβάθμιους ελέγχους επιλεξιμότητας των οργανισμών πληρωμών (διοικητικοί και επιτόπιοι έλεγχοι), πριν από την επιβολή κυρώσεων, και χρησιμοποιείται για την αξιολόγηση του κατά πόσον η εξέταση των ΟΠ θέτει εν αμφιβόλω τους ισχυρισμούς που διατυπώνονται στις διαχειριστικές δηλώσεις, περιλαμβανομένων των επιπέδων σφάλματος που αναφέρουν οι οργανισμοί πληρωμών στις στατιστικές ελέγχου.

Εντούτοις, ο οριζόντιος κανονισμός της ΚΓΠ απαιτεί περιορισμένη μόνο διασφάλιση όσον αφορά τις διαχειριστικές δηλώσεις, η οποία βασίζεται κατά κανόνα σε εργασίες που περιορίζονται σε αναλυτικές διαδικασίες και έρευνες, χωρίς λεπτομερείς ελεγκτικές δοκιμασίες.

Το ποσοστό μη συμμόρφωσης δεν είναι αναγκαίο για τη διασφάλιση της συμμόρφωσης με τα διεθνώς αποδεκτά πρότυπα ελέγχου, δεδομένου ότι το συμπέρασμα για τις διαχειριστικές δηλώσεις μπορεί να συνάγεται από τα αποτελέσματα των ελεγκτικών εργασιών που διενεργήθηκαν σχετικά με την αξιοπιστία των λογαριασμών, την ορθή λειτουργία του συστήματος εσωτερικού ελέγχου και τη νομιμότητα και κανονικότητα των πράξεων. Επιπροσθέτως, η Επιτροπή εξέτασε το ενδεχόμενο χρήσης του ποσοστού μη συμμόρφωσης αντί για το ποσοστό σφάλματος στον υπολογισμό του προσαρμοσμένου ποσοστού σφάλματος, παρά το γεγονός ότι το ποσοστό μη συμμόρφωσης δεν αντιστοιχεί στο επίπεδο σφάλματος στις δαπάνες, αλλά στον δημοσιονομικό αντίκτυπο των αδυναμιών στους διοικητικούς και επιτόπιους ελέγχους των οργανισμών πληρωμών. Από την άλλη, ωστόσο, το ποσοστό σφάλματος χρησιμοποιήθηκε εσφαλμένα τόσο από τους ΟΠ όσο και από την Επιτροπή για τη διαμόρφωση άποψης σχετικά με την πληρότητα, την ακρίβεια και την ειλικρίνεια των λογαριασμών των οργανισμών πληρωμών (σημεία 72 έως 78).

Σύσταση 6 - Ενιαίο ποσοστό σφάλματος σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα

Η Επιτροπή οφείλει να αναθεωρήσει τις κατευθυντήριες οδηγίες της ώστε να μην απαιτείται ο υπολογισμός δύο διαφορετικών ποσοστών σφάλματος όσον αφορά τη νομιμότητα και κανονικότητα. Ένα ενιαίο ποσοστό σφάλματος, βάσει του οποίου οι ΟΠ να διατυπώνουν, αφενός, την εύλογη βεβαιότητά τους ως προς τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών και, αφετέρου, το συμπέρασμα περιορισμένης διασφάλισης σχετικά με τους ισχυρισμούς που αναφέρονται στη διαχειριστική δήλωση, θα ικανοποιούσε τις απαιτήσεις του οριζόντιου κανονισμού της ΚΓΠ.

Η Επιτροπή και οι ΟΠ δεν πρέπει να χρησιμοποιούν αυτό το ποσοστό σφάλματος για τη νομιμότητα και κανονικότητα προκειμένου να κρίνουν την πληρότητα, την ακρίβεια και την ειλικρίνεια των ετήσιων λογαριασμών των οργανισμών πληρωμών.

Το ποσοστό σφάλματος υπολογίζεται ως η διαφορά μεταξύ όσων θεωρεί επιλέξιμα ο ΟΠ και όσων είχε προηγουμένως επικυρώσει ο οργανισμός πληρωμών. Οι διαφορές μεταξύ των όσων δήλωσαν οι δικαιούχοι και των όσων επικύρωσε ο οργανισμός πληρωμών μετά τους επιτόπιους ελέγχους του, οι οποίες συνιστούν τα σφάλματα που αναφέρουν οι οργανισμοί πληρωμών στις στατιστικές ελέγχου τους, δεν λαμβάνονται υπόψη στο ποσοστό σφάλματος που αποτελεί τη βάση της γνώμης των ΟΠ όσο αφορά τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών. Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι πράξεις έχουν προηγουμένως υποβληθεί σε επιτόπιους ελέγχους, οι οργανισμοί πληρωμών έχουν ήδη εντοπίσει και αναφέρει τα αντίστοιχα σφάλματα στις στατιστικές ελέγχου τους. Τα σφάλματα αυτά δεν θα εντοπιστούν πλέον από τους ΟΠ κατά τη σύγκριση των αποτελεσμάτων τους με τα αποτελέσματα των οργανισμών πληρωμών και, επομένως, οι ΟΠ είναι πιθανόν να εντοπίσουν λιγότερα σφάλματα για τις πράξεις αυτές. Επομένως, όσο περισσότερες πράξεις από το δείγμα των ΟΠ έχουν προηγουμένως ελεγχθεί από τους οργανισμούς πληρωμών, τόσο χαμηλότερο το συνολικό επίπεδο σφάλματος που θα διαπιστωθεί από τους ΟΠ.

Στα έξι κράτη μέλη που επισκεφθήκαμε, ο μέσος όρος του μεριδίου των πράξεων που υποβλήθηκαν σε επιτόπιους ελέγχους από τους οργανισμούς πληρωμών στο συνολικό δείγμα που έλεγξαν οι ΟΠ ήταν 38 % για το ΕΓΤΕ και 44 % για το ΕΓΤΑΑ. Εντούτοις, κατά κανόνα, το ποσοστό των πράξεων του συνολικού πληθυσμού που υποβάλλεται σε επιτόπιους ελέγχους από τους οργανισμούς πληρωμών ανέρχεται μόλις στο 5 %. Επομένως, στα δείγματα των ΟΠ, οι πράξεις που είχαν προηγουμένως υποβληθεί σε επιτόπιους ελέγχους από τους οργανισμούς πληρωμών – και οι οποίες, συνεπώς, διαπιστώθηκε ότι περιείχαν λιγότερα σφάλματα κατά τις ελεγκτικές δοκιμασίες των ΟΠ – υπερεκπροσωπούνταν στα συνολικά δείγματα των ΟΠ. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα την αναφορά υπερτιμημένων επιπέδων σφάλματος από τους ΟΠ, επειδή αυτοί δεν προέβησαν σε καμία προσαρμογή προκειμένου να διασφαλίσουν την πιστή αντιπροσώπευση του πολύ μικρότερου ποσοστού πράξεων που είχε προηγουμένως υποβληθεί σε επιτόπιους ελέγχους από τους οργανισμούς πληρωμών στον πραγματικό πληθυσμό (σημεία 79 έως 85).

Σύσταση 7 - Ποσοστό σφάλματος αντιπροσωπευτικό του πληθυσμού που καλύπτει η ελεγκτική γνώμη

Η Επιτροπή οφείλει να αναθεωρήσει τις κατευθυντήριες οδηγίες της ώστε:

• όσον αφορά τις εντός ΟΣ∆Ε πράξεις που επιλέγονται δειγματοληπτικά από την κατάσταση των τυχαίων επιτόπιων ελέγχων των οργανισμών πληρωμών, το συνολικό σφάλμα που υπολογίζουν οι ΟΠ πρέπει επίσης να περιλαμβάνει το επίπεδο σφάλματος που ανέφεραν οι οργανισμοί πληρωμών στις στατιστικές ελέγχου τους, με αναγωγή στις υπόλοιπες πράξεις που δεν υποβλήθηκαν σε επιτόπιους ελέγχους από τους οργανισμούς πληρωμών· οι ΟΠ πρέπει να διασφαλίζουν ότι οι στατιστικές ελέγχου των οργανισμών πληρωμών είναι πλήρεις και ακριβείς·
• όσον αφορά τις πράξεις που επιλέγονται δειγματοληπτικά από τους ΟΠ απευθείας από τον συνολικό πληθυσμό των πληρωμών, δεν είναι αναγκαία η πραγματοποίηση τέτοιου είδους προσαρμογής, επειδή το δείγμα είναι αντιπροσωπευτικό των σχετικών ελεγχθέντων πληθυσμών.

Οι ανωτέρω συστάσεις 2 έως 7 έχουν προθεσμία-στόχο για την υλοποίησή τους την επόμενη αναθεώρηση των κατευθυντήριων οδηγιών της Επιτροπής, η οποία θα ισχύσει από το οικονομικό έτος 2018 και εξής. Η Επιτροπή οριστικοποίησε τον Ιανουάριο του 2017 νέες κατευθυντήριες οδηγίες, τις οποίες θα εφαρμόσουν οι ΟΠ από το οικονομικό έτος 2018. Οι εν λόγω αναθεωρημένες κατευθυντήριες οδηγίες δεν αποτέλεσαν αντικείμενο ελέγχου από το Συνέδριο (βλέπε σημείο 17).

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα I, του οποίου προεδρεύει ο Phil WYNN OWEN, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 22ας Μαρτίου 2017.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Klaus-Heiner LEHNE

Πρόεδρος

Γλωσσαριο

∆ημοσιονομικές διορθώσεις: Ο εκ μέρους της Επιτροπής αποκλεισμός από τη χρηματοδότηση της ΕΕ δαπανών που τα κράτη μέλη δεν εκτέλεσαν σύμφωνα με την ισχύουσα ενωσιακή και εθνική νομοθεσία. Όσον αφορά τις δαπάνες της ΚΓΠ, οι αποκλεισμοί λαμβάνουν πάντοτε τη μορφή δημοσιονομικών διορθώσεων οι οποίες αντιμετωπίζονται ως έσοδα για ειδικό προορισμό.

∆ιαδικασία δημοσιονομικής εκκαθάρισης: Αποτέλεσμα της εν λόγω διαδικασίας είναι η ετήσια δημοσιονομική απόφαση της Επιτροπής, η οποία αφορά την πληρότητα, την ακρίβεια και την ειλικρίνεια των ετήσιων λογαριασμών που υποβάλλει κάθε διαπιστευμένος οργανισμός πληρωμών.

∆ιαδικασία εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση: ∆ιαδικασία της Επιτροπής που στηρίζεται στην αξιολόγηση των συστημάτων εσωτερικού ελέγχου των οργανισμών πληρωμών και διασφαλίζει ότι τα κράτη μέλη εφαρμόζουν την ενωσιακή και εθνική νομοθεσία και ότι κάθε δαπάνη που παραβιάζει τους εν λόγω κανόνες σε ένα ή περισσότερα οικονομικά έτη αποκλείεται από τη χρηματοδότηση της ΕΕ μέσω δημοσιονομικής διόρθωσης.

∆ιαπίστευση: ∆ιαδικασία με την οποία πιστοποιείται ότι οι οργανισμοί πληρωμών διαθέτουν διοικητική οργάνωση και σύστημα εσωτερικού ελέγχου που παρέχουν επαρκή εχέγγυα για τη νομιμότητα και την κανονικότητα των πληρωμών, καθώς και για τη σωστή λογιστική καταχώρισή τους. Η πιστοποίηση αυτή πραγματοποιείται από τα κράτη μέλη βάσει της συμμόρφωσης των οργανισμών πληρωμών με σύνολο κριτηρίων («κριτήρια διαπίστευσης») τα οποία αφορούν το εσωτερικό περιβάλλον, τις δραστηριότητες των δικλίδων ελέγχου, την ενημέρωση και την επικοινωνία, καθώς και την παρακολούθηση.

∆ιαχειριστική δήλωση: Ετήσια δήλωση του διευθυντή κάθε οργανισμού πληρωμών, όσον αφορά την πληρότητα, την ακρίβεια και την ειλικρίνεια των λογαριασμών, την ορθή λειτουργία των συστημάτων εσωτερικού ελέγχου, καθώς και τη νομιμότητα και κανονικότητα των σχετικών πράξεων. Οι διαχειριστικές δηλώσεις συνοδεύονται από διάφορα παραρτήματα, ένα εκ των οποίων αφορά τις στατιστικές των αποτελεσμάτων όλων των διοικητικών και επιτόπιων ελέγχων που διενεργούν οι οργανισμοί πληρωμών («στατιστικές ελέγχου»).

∆ιεθνώς αποδεκτά πρότυπα ελέγχου (Internationally accepted audit standards, IAAS): Περιλαμβάνουν τα πρότυπα ελέγχου που ορίζουν οι διάφοροι δημόσιοι και επαγγελματικοί φορείς που ορίζουν πρότυπα, όπως τα ∆ιεθνή Πρότυπα Ελέγχου (International Standards on Auditing, ISA) που εκδίδει το ∆ιεθνές Συμβούλιο Προτύπων Ελέγχου και ∆ιασφάλισης (International Auditing and Assurance Standards Board, IAASB) ή τα ∆ιεθνή Πρότυπα των Ανώτατων Οργάνων Ελέγχου (International Standards of Supreme Audit Institutions, ISSAI) που εκδίδει ο ∆ιεθνής Οργανισμός των Ανώτατων Οργάνων Ελέγχου (International Organisation of Supreme Audit Institutions, INTOSAI).

∆ιοικητικοί έλεγχοι: Τυποποιημένοι έλεγχοι εγγράφων που διενεργούν οι οργανισμοί πληρωμών σε όλες τις αιτήσεις, προκειμένου να επαληθεύουν τη συμμόρφωσή τους με τους όρους υπό τους οποίους χορηγείται η ενίσχυση. Όσον αφορά τις εντός ΟΣ∆Ε δαπάνες, οι πληροφορίες που περιλαμβάνονται στις ηλεκτρονικές βάσεις δεδομένων χρησιμοποιούνται για αυτόματους διασταυρωτικούς ελέγχους.

Επιτόπιοι έλεγχοι: Έλεγχοι που διενεργούν οι επιθεωρητές των οργανισμών πληρωμών, προκειμένου να επαληθεύουν αν οι τελικοί δικαιούχοι συμμορφώνονται με τους ισχύοντες κανόνες. Οι έλεγχοι αυτοί μπορεί να λάβουν τη μορφή των κλασικών επιτόπιων επισκέψεων (σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις ή σε χρηματοδοτούμενες επενδύσεις) ή των ελέγχων με τηλεπισκόπηση (εξέταση πρόσφατων δορυφορικών εικόνων των αγροτεμαχίων) και, σε περίπτωση αμφιβολίας, συμπληρώνονται με σύντομες επιτόπιες επισκέψεις.

Ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων: Ετήσια έκθεση την οποία δημοσιεύει κάθε γενική διεύθυνση και στην οποία αναφέρονται λεπτομερώς τα επιτεύγματά της, οι πρωτοβουλίες που έλαβε κατά τη διάρκεια του έτους, καθώς και οι πόροι που χρησιμοποίησε. Η ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων της Γ∆ Γεωργίας περιλαμβάνει επίσης αξιολόγηση της λειτουργίας και των αποτελεσμάτων των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου της ΚΓΠ στο επίπεδο των οργανισμών πληρωμών.

Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ): Χρηματοδοτεί την οικονομική συνεισφορά της Ένωσης στα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης.

Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ): Χρηματοδοτεί τις άμεσες ενισχύσεις που καταβάλλονται στους γεωργούς, τη διαχείριση γεωργικών αγορών και τις ενέργειες ενημέρωσης και προώθησης.

Ολοκληρωμένο σύστημα διαχείρισης και ελέγχου (ΟΣ∆Ε): Ολοκληρωμένο σύστημα που περιλαμβάνει βάσεις δεδομένων για τις εκμεταλλεύσεις, τις αιτήσεις, τα αγροτεμάχια, τα ζώα και, κατά περίπτωση, τα δικαιώματα ενίσχυσης. Οι εν λόγω βάσεις δεδομένων χρησιμοποιούνται για τη διενέργεια διοικητικών διασταυρωτικών ελέγχων με αντικείμενο τις αιτήσεις ενίσχυσης που αφορούν στρεμματικές ενισχύσεις και ενισχύσεις για ζώα.

Οργανισμός πληρωμών: Ο φορέας ή οι φορείς του κράτους μέλους που είναι αρμόδιος/αρμόδιοι για τη διαχείριση και τον έλεγχο των δαπανών της ΚΓΠ, ιδίως δε για τις δικλίδες ελέγχου, τον υπολογισμό και την καταβολή των ενισχύσεων της ΚΓΠ στους δικαιούχους, καθώς και για την υποβολή των σχετικών εκθέσεων στην Επιτροπή. Τμήμα των εργασιών του οργανισμού πληρωμών μπορεί να εκτελείται από εξουσιοδοτημένους φορείς, πλην ωστόσο των πληρωμών προς τους δικαιούχους και της υποβολής εκθέσεων προς την Επιτροπή.

Προσαρμοσμένο ποσοστό σφάλματος: Εκτίμηση της Επιτροπής όσον αφορά το επίπεδο του εναπομένοντος ποσοστού σφάλματος που περιέχουν οι πληρωμές που πραγματοποιούν οι οργανισμοί πληρωμών προς τους δικαιούχους στο πλαίσιο της ΚΓΠ, αφού διενεργηθούν όλοι οι έλεγχοι. Η Επιτροπή υπολογίζει και δημοσιεύει τα εν λόγω ποσοστά στην ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων της.

Στατιστικές ελέγχου: Ετήσιες εκθέσεις που υποβάλλουν τα κράτη μέλη στην Επιτροπή και οι οποίες περιλαμβάνουν τα αποτελέσματα των διοικητικών και επιτόπιων ελέγχων των οργανισμών πληρωμών.

Περίοδος προγραμματισμού: Πολυετές πλαίσιο για τον σχεδιασμό και την εφαρμογή πολιτικών της ΕΕ. Η τρέχουσα περίοδος προγραμματισμού καλύπτει το διάστημα 2014-2020. Η διαχείριση των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης που χρηματοδοτούνται από το ΕΓΤΑΑ πραγματοποιείται βάσει του εν λόγω πολυετούς πλαισίου, ενώ η διαχείριση του ΕΓΤΕ πραγματοποιείται σε ετήσια βάση.

Συντομογραφιες

ISA: ∆ιεθνή Πρότυπα Ελέγχου (International Standards on Auditing)

ISSAI: ∆ιεθνή Πρότυπα των Ανώτατων Οργάνων Ελέγχου (International Standards of Supreme Audit Institutions).

Γ∆ Γεωργίας: Γενική ∆ιεύθυνση Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης

ΕΓΤΑΑ: Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης

ΕΓΤΕ: Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων

ΕΚΤ: Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο

ΕΤΠΑ: Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης

ΚΓΠ: Κοινή Γεωργική Πολιτική

ΟΠ: Οργανισμός πιστοποίησης

ΟΣ∆Ε: Ολοκληρωμένο Σύστημα ∆ιαχείρισης και Ελέγχου

ΤΣ: Ταμείο Συνοχής

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων επιδόσεων και των ελέγχων συμμόρφωσης που αυτό διενεργεί επί συγκεκριμένων τομέων του προϋπολογισμού ή επί συγκεκριμένων διαχειριστικών θεμάτων. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά έργα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα Ελέγχου I του ΕΕΣ, του οποίου προεδρεύει ο Phil Wynn Owen, Μέλος του ΕΕΣ, και το οποίο είναι αρμόδιο για τον έλεγχο της βιώσιμης χρήσης των φυσικών πόρων. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν o João Figueiredo, Μέλος του Συνεδρίου, συνεπικουρούμενος από την Paula Betencourt, σύμβουλο στο ιδιαίτερο γραφείο του, τον Sylvain Lehnhard, ασκούντα καθήκοντα ανώτερου διοικητικού στελέχους, τον Luis Rosa, υπεύθυνο έργου και Marius Cerchez, αναπληρωτή υπεύθυνο έργου. Το κλιμάκιο ελέγχου απαρτιζόταν από τους Ioan Alexandru Ilie, Jindrich Dolezal, Michal Machowski, Michael Spang, Antonella Stasia, Heike Walz. Ο Michael Pyper παρείχε υποστήριξη κατά την κατάρτιση της έκθεσης.

Επικοινωνία

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕ∆ΡΙΟ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Ο νέος ρόλος των οργανισμών πιστοποίησης όσον αφορά τις δαπάνες της ΚΓΠ: θετικό βήμα προς ένα πρότυπο ενιαίου ελέγχου, αλλά σημαντικές οι αδυναμίες που πρέπει να αντιμετωπιστούν
(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 287, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ)

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (http://europa.eu).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2017

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2017

ΠΩΣ ΘΑ ΠΡΟΜΗΘΕΥΤΕΙΤΕ ΕΚΔΟΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΕ

Δωρεάν εκδόσεις:

• ένα αντίτυπο:
  • από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
• περισσότερα από ένα αντίτυπα ή αφίσες/χάρτες:
  • από τις αντιπροσωπείες της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://ec.europa.eu/represent_el.htm),
  • από τα γραφεία εκπροσώπησης στις εκτός ΕΕ χώρες (http://eeas.europa.eu/delegations/index_el.htm),
  • επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_el.htm) ή
  • καλώντας τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (δωρεάν τηλεφωνικός αριθμός από όλη την Ένωση) (*)

Εκδόσεις επί πληρωμή:

• από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).