Politica agricolă comună şi clima
Jumătate din cheltuielile UE consacrate acţiunilor climatice sunt legate de agricultură, dar emisiile generate de acest sector nu sunt în scădere

Sinteză

I

Începând din 2013, acţiunile climatice constituie unul dintre obiectivele principale ale politicii agricole comune (PAC). În perioada 2014‑2020, Comisia a alocat pentru atenuarea schimbărilor climatice şi adaptarea la acestea peste 100 de miliarde de euro – mai mult de un sfert din bugetul total al PAC.

II

UE joacă un rol esenţial în atenuarea schimbărilor climatice în sectorul agriculturii, întrucât stabileşte standarde de mediu şi cofinanţează majoritatea cheltuielilor legate de agricultură ale statelor membre. Curtea a decis să auditeze PAC deoarece o parte importantă din bugetul acestei politici este consacrată acţiunilor de atenuare a schimbărilor climatice şi de adaptare la acestea, dar şi pentru că politica agricolă şi clima sunt strâns legate între ele. În opinia Curţii, constatările sale vor fi utile în contextul obiectivului UE de a atinge neutralitatea climatică până în 2050.

III

Curtea a examinat dacă PAC a sprijinit, în perioada 2014‑2020, acele practici de atenuare a schimbărilor climatice care aveau potenţialul de a reduce emisiile de gaze cu efect de seră provenite din agricultură. De asemenea, Curtea a verificat dacă, în perioada 2014‑2020, PAC a stimulat într-o mai mare măsură decât în perioada 2007‑2013 adoptarea unor practici eficace de atenuare. Constatările Curţii au fost structurate în funcţie de principalele surse ale acestor emisii: creşterea animalelor, fertilizarea solului şi exploatarea terenurilor.

IV

Per ansamblu, Curtea a constatat că suma de 100 de miliarde de euro din fondurile PAC alocată în perioada 2014‑2020 acţiunilor climatice a avut un impact redus asupra emisiilor din agricultură, al căror nivel nu a evoluat în mod semnificativ din 2010. Majoritatea măsurilor de atenuare sprijinite de PAC au un potenţial scăzut de atenuare a schimbărilor climatice. PAC rareori finanţează măsuri cu un potenţial ridicat de atenuare a schimbărilor climatice.

V

Emisiile generate de creşterea animalelor, cauzate în principal de bovine, reprezintă aproximativ jumătate din emisiile provenite din agricultură şi au rămas stabile din 2010. Or, PAC nu încearcă să limiteze efectivele de animale şi nici nu oferă stimulente pentru reducerea acestora. Măsurile de piaţă din cadrul PAC includ promovarea produselor de origine animală, al căror consum nu a mai înregistrat nicio scădere din 2014.

VI

Emisiile generate de îngrăşămintele chimice şi de gunoiul de grajd, care reprezintă aproape o treime din emisiile provenite din agricultură, au înregistrat o creştere între 2010 şi 2018. PAC oferă sprijin pentru practici care pot reduce utilizarea îngrăşămintelor, cum ar fi agricultura ecologică şi cultivarea de leguminoase pentru boabe. Curtea a constatat însă că impactul acestor practici asupra emisiilor de gaze cu efect de seră este neclar. În schimb, finanţarea de care au beneficiat unele practici care sunt mai eficace a fost limitată.

VII

PAC oferă sprijin fermierilor care cultivă pe turbării drenate, în condiţiile în care acestea din urmă emit 20 % din gazele cu efect de seră generate de agricultură în UE-27. Deşi în cadrul dezvoltării rurale se punea la dispoziţie un sprijin pentru regenerarea turbăriilor drenate, acesta a fost rareori utilizat. De asemenea, conform normelor PAC, unele activităţi derulate pe terenuri reumidificate nu sunt eligibile pentru plăţi directe. În comparaţie cu perioada 2007‑2013, PAC nu a majorat, în perioada 2014‑2020, sprijinul oferit pentru împădurire, agrosilvicultură şi conversia terenurilor arabile în pajişti permanente.

VIII

În pofida nivelului sporit de ambiţie în materie de climă, normele privind ecocondiţionalitatea şi măsurile de dezvoltare rurală s-au schimbat foarte puţin în comparaţie cu perioada precedentă. Prin urmare, aceste scheme nu au oferit fermierilor stimulente pentru a adopta măsuri eficace de atenuare a schimbărilor climatice. Schema de înverzire era preconizată să îmbunătăţească performanţa de mediu a PAC, dar impactul ei asupra climei a fost neglijabil.

IX

Curtea recomandă Comisiei:

1. să ia măsuri prin care să se asigure că PAC reduce emisiile provenite din agricultură;
2. să adopte măsuri pentru a reduce emisiile generate de solurile organice drenate cultivate şi
3. să raporteze periodic cu privire la contribuţia PAC la atenuarea schimbărilor climatice.

Introducere

Emisiile de gaze cu efect de seră provenite din agricultură

01

Emisiile de gaze cu efect de seră legate de producţia de alimente reprezintă 26 % din emisiile generate la nivel mondial¹. Figura 1 arată că cea mai mare parte a emisiilor generate de producţia de alimente provine din agricultură. În strategia sa intitulată „De la fermă la consumator”, Comisia, sprijinindu-se pe orientările Grupului Interguvernamental privind Schimbările Climatice (IPCC – Intergovernmental Panel on Climate Change), care se axează doar pe activităţile agricole, a afirmat că în UE (deci ignorând impactul produselor alimentare de origine animală importate), „agricultura este responsabilă pentru 10,3 % din emisiile de gaze cu efect de seră din UE şi aproximativ 70 % din acestea provin din sectorul creşterii animalelor”.

02

Pentru a raporta volumul gazelor cu efect de seră emise pe teritoriul lor, statele membre utilizează date de activitate puse în corelaţie cu sursele de emisii (de exemplu, tipurile şi numărul de animale), cărora le aplică factorii de emisie relevanţi. Figura 2 prezintă trei principale gaze cu efect de seră pe care le emite sectorul agriculturii, cele mai importante surse ale lor în UE, precum şi ponderea acestor surse în totalul emisiilor provenite din agricultură, acestea din urmă reprezentând 13 % din totalul emisiilor de gaze cu efect de seră generate în UE-27 (inclusiv, în plus, 2,7 % reprezentând emisii provenite din exploatarea terenurilor şi absorbţiile datorate terenurilor cultivate şi pajiştilor). Alte emisii, care nu sunt incluse în figura 2, provin din utilizarea de combustibil pentru utilaje şi pentru încălzirea clădirilor şi reprezintă aproximativ 2 % din totalul emisiilor generate de UE-27.

03

Agricultura, în special producţia animalieră, antrenează în mod inevitabil emisii de gaze cu efect de seră. Anumite practici de exploatare a terenurilor oferă posibilităţi de reducere a emisiilor sau de absorbţie a dioxidului de carbon (CO₂) din atmosferă prin stocarea carbonului în sol şi în biomasă (plante şi arbori). Printre aceste practici se numără regenerarea turbăriilor drenate sau împădurirea.

04

Figura 3 prezintă modul în care au evoluat emisiile de gaze cu efect de seră provenite din agricultură între 1990 şi 2018. Acestea au scăzut cu 25 % între 1990 şi 2010, în principal ca urmare a reducerii utilizării îngrăşămintelor şi a numărului de animale, cea mai mare descreştere înregistrându-se între 1990 şi 1994. Emisiile nu au mai scăzut după 2010.

Politica UE privind schimbările climatice

05

Răspunsul UE la schimbările climatice se bazează pe două strategii: atenuarea şi adaptarea. Atenuarea constă în reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră generate de om sau în absorbţia gazelor cu efect de seră din atmosferă. Adaptarea face referire la modalităţi de ajustare la schimbările climatice actuale sau preconizate şi la efectele acestora. Prezentul raport se concentrează pe atenuare.

06

În 1997, UE a semnat Protocolul de la Kyoto, angajându-se astfel să îşi reducă emisiile de gaze cu efect de seră cu 20 % până în 2020, în raport cu nivelul de referinţă al emisiilor din 1990. În 2015, UE a devenit parte la Acordul de la Paris, ceea ce a antrenat ambiţii mai mari în materie de reducere a emisiilor. Actualul cadru de politică al UE vizează reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră cu 40 % până în 2030. Comisia a propus majorarea acestui obiectiv la 55 % şi atingerea unui nivel net al emisiilor egal cu zero până în 2050².

07

Cadrul UE pentru atenuarea schimbărilor climatice a avut, până în 2020, două componente principale: sistemul de comercializare a certificatelor de emisii şi legislaţia privind partajarea eforturilor, care, împreună, acopereau 95 % din emisiile de gaze cu efect de seră ale UE în 2018 (figura 4).

08

În temeiul legislaţiei privind partajarea eforturilor, UE a stabilit obiective de reducere a emisiilor cu 10 % până în 2020³ şi cu 30 % până în 2030⁴ (în raport cu 2005). Figura 5 prezintă obiectivele pentru 2020 stabilite pentru fiecare dintre cele 27 de state membre, aceste obiective ţinând seama de venitul pe cap de locuitor. Fiecare stat membru decide cum îşi va îndeplini obiectivul naţional şi dacă sectorul său agricol va contribui sau nu la acesta.

09

Conform nivelurilor estimate pentru 2019 ale emisiilor de gaze cu efect de seră în sectoarele care fac obiectul partajării eforturilor, 14 dintre cele 27 de state membre au înregistrat, în 2019, un nivel al emisiilor care se situa sub obiectivele naţionale pentru 2020⁵. Curtea a comparat, pentru fiecare stat membru, distanţa care rămânea de parcurs în materie de reducere a emisiilor pentru prima perioadă (2013‑2020) cu cea pentru a doua perioadă (2021‑2030). Pentru 2021, Curtea a utilizat în schimb cea mai recentă estimare disponibilă pentru 2019. Aşa cum se indică în figura 6, obiectivele pentru 2030 vor fi mult mai dificil de atins pentru UE.

10

În 2011, Comisia a optat să integreze în bugetul UE aspectele legate de schimbările climatice („integrarea aspectelor legate de schimbările climatice”). Acest lucru a implicat integrarea în politicile UE a măsurilor de atenuare şi de adaptare („acţiunile climatice”), precum şi urmărirea fondurilor utilizate pentru aceste măsuri, cu obiectivul de a se cheltui cel puţin 20 % din bugetul UE aferent perioadei 2014‑2020 pentru acţiuni în domeniul climatic⁶.

Rolul PAC 2014‑2020 în acţiunile climatice

11

În prezent, politica agricolă comună (PAC) a UE are trei obiective generale: producţia viabilă de produse alimentare, gestionarea durabilă a resurselor naturale, precum şi dezvoltarea teritorială echilibrată. În gestionarea acestei politici sunt implicate atât Comisia, cât şi statele membre. Agenţiile de plăţi din statele membre sunt responsabile de gestionarea cererilor de ajutor, de verificarea solicitanţilor, de efectuarea plăţilor şi de monitorizarea utilizării fondurilor. Comisia defineşte cea mai mare parte a cadrului pentru cheltuieli, verifică şi monitorizează activitatea agenţiilor de plăţi şi are responsabilitatea pentru utilizarea fondurilor UE. Sprijinul disponibil prin PAC este articulat în jurul a trei componente:

• plăţile directe asigură un sprijin pentru veniturile fermierilor;
• măsurile de piaţă există pentru a se face faţă situaţiilor dificile de pe piaţă, cum ar fi o scădere bruscă a preţurilor;
• măsurile de dezvoltare rurală, incluse în programe naţionale şi regionale, urmăresc să răspundă nevoilor şi dificultăţilor specifice cu care se confruntă zonele rurale.

12

Începând din 2014, acţiunile climatice⁷ reprezintă unul dintre cele nouă obiective specifice în raport cu care Comisia evaluează performanţa politicii agricole comune. Comisia a estimat că integrarea aspectelor legate de schimbările climatice îi va permite să consacre 103,2 miliarde de euro (figura 7) atenuării schimbărilor climatice şi adaptării la acestea în domeniul agriculturii în perioada 2014‑2020 (45,5 miliarde de euro pentru plăţile directe şi 57,7 miliarde de euro pentru măsurile de dezvoltare rurală). Acest cuantum reprezintă 26 % din bugetul PAC şi aproape 50 % din totalul cheltuielilor UE pentru acţiunile climatice⁸. Raportarea Comisiei cu privire la cheltuielile legate de climă nu face distincţie între adaptare şi atenuare.

13

Multe dintre măsurile pe care Comisia le consideră a fi o contribuţie la acţiunile climatice şi le urmăreşte ca atare abordează în principal biodiversitatea, calitatea apei şi a aerului şi nevoile sociale şi economice.

14

Aşa cum a constatat Curtea în Raportul special nr. 31/2016, Comisia supraestimase ponderea fondurilor din PAC care fuseseră cheltuite pentru acţiuni în domeniul climei: o estimare mai prudentă ar fi de 18 %, şi nu 26 %, cum pretindea Comisia. Diferenţa se explica în principal prin supraestimarea impactului ecocondiţionalităţii asupra atenuării schimbărilor climatice şi prin faptul că unii dintre coeficienţii alocaţi nu respectau principiul prudenţei. Comisia a recunoscut că este posibil ca relevanţa anumitor cheltuieli din punctul de vedere al acţiunilor în domeniul climatic să fie supraestimată şi subestimată dacă se aplică metodologia actuală, dar a considerat că abordarea în materie de urmărire a cheltuielilor legate de climă pe care o utilizează pentru a evalua nivelurile cheltuielilor climatice în sectorul agriculturii şi al dezvoltării rurale este solidă.

15

Obiectivul pe termen lung al Comisiei pentru PAC 2014‑2020 este de a reduce emisiile de gaze cu efect de seră provenite din agricultură⁹. Comisia nu a specificat nivelul de reducere a emisiilor care trebuia atins.

Strategia Comisiei pentru intensificarea eforturilor de atenuare a schimbărilor climatice

16

La 1 iunie 2018, Comisia a prezentat propuneri legislative privind PAC pentru perioada 2021‑2027. Aşa cum a afirmat Comisia, noua PAC „va ridica ştacheta şi mai sus” în ceea ce priveşte creşterea protecţiei mediului şi a climei¹⁰. Comisia a propus un nou model bazat pe performanţă, care încredinţează statelor membre o mai mare responsabilitate şi obligaţie de răspundere de gestiune în ceea ce priveşte conceperea măsurilor PAC. Statele membre vor descrie aceste măsuri în „planurile strategice PAC”, care trebuie să fie aprobate de Comisie.

17

În decembrie 2019, Comisia a prezentat Pactul verde european, care serveşte drept foaie de parcurs pentru ca Europa să devină primul continent neutru din punct de vedere climatic până în 2050. Pentru perioada 2021‑2027, Comisia a propus să se cheltuiască pentru acţiuni în domeniul climei 25 % din bugetul UE, dar Consiliul a majorat acest obiectiv la 30 %¹¹. Figura 8 prezintă strategiile şi propunerile legislative publicate de Comisie în 2020 cu privire la acţiunile menite să conducă la neutralitatea climatică până în 2050.

18

În decembrie 2020, Comisia a formulat recomandări adresate statelor membre pentru elaborarea planurilor strategice PAC pe care urmau să le propună¹². Ea a recomandat, de exemplu, utilizarea programelor ecologice pentru reumidificarea turbăriilor drenate şi pentru promovarea agriculturii de precizie şi a agriculturii de conservare (neefectuarea lucrărilor de arat sau reducerea acestora). În Raportul special nr. 18/2019 privind emisiile de gaze cu efect de seră în UE, Curtea a recomandat Comisiei să se asigure că planurile strategice pentru sectorul agriculturii şi pentru sectorul exploatării terenurilor contribuie la atingerea obiectivelor în materie de reducere a emisiilor pentru 2050 şi să verifice dacă statele membre au instituit politici şi măsuri adecvate pentru aceste sectoare.

Sfera şi abordarea auditului

19

Curtea a decis să efectueze acest audit deoarece Comisia alocase acţiunilor climatice aproape 26 % din bugetul PAC (103 miliarde de euro) în cursul perioadei 2014‑2020. În plus, clima s-a numărat printre cele mai importante subiecte abordate de dezbaterea politică privind viitoarea PAC, iar obiectivul de dezvoltare durabilă 13 al ONU impune luarea de măsuri pentru a combate schimbările climatice. În opinia Curţii, constatările sale vor fi utile în contextul obiectivului UE de a atinge neutralitatea climatică până în 2050.

20

Curtea a examinat dacă PAC din perioada 2014‑2020 a sprijinit acele practici de atenuare a schimbărilor climatice care aveau potenţialul de a reduce emisiile de gaze cu efect de seră. De asemenea, Curtea a verificat dacă, în perioada 2014‑2020, PAC a stimulat într-o mai mare măsură decât în perioada 2007‑2013 adoptarea unor practici eficace de atenuare. Activitatea sa s-a axat pe principalele surse de emisii de gaze cu efect de seră din agricultură: creşterea animalelor şi depozitarea gunoiului de grajd, aplicarea îngrăşămintelor chimice şi a gunoiului de grajd, cultivarea pe soluri organice şi conversia pajiştilor şi a terenurilor cultivate.

21

Auditul Curţii a exclus proiectele de atenuare a schimbărilor climatice finanţate în cadrul programului Orizont 2020 şi al programului LIFE. Din sfera auditului au fost excluse, de asemenea, emisiile generate de carburanţi în agricultură.

22

Probele Curţii au fost obţinute din următoarele surse:

• analiza datelor privind: emisiile de gaze cu efect de seră generate de UE-27; creşterea animalelor, culturile cultivate şi utilizarea îngrăşămintelor; programele de dezvoltare rurală şi rapoartele Comisiei privind plăţile directe;
• interviuri desfăşurate cu reprezentanţi ai fermierilor, ai ONG-urilor din domeniul mediului şi al climei şi ai autorităţilor naţionale din Irlanda, Franţa şi Finlanda, ţări selectate pe baza ponderii pe care o reprezintă emisiile lor agricole, a activităţilor lor agricole şi a abordărilor lor în materie de atenuare a schimbărilor climatice şi de stocare a dioxidului de carbon;
• examinarea unor studii ştiinţifice care au evaluat eficacitatea practicilor şi a tehnologiilor de atenuare;
• examinări documentare cu privire la emisiile de gaze cu efect de seră provenite din agricultură în 27 de state membre şi la acţiunile întreprinse în cadrul PAC în perioada 2014‑2020 pentru a le reduce sau pentru a sechestra carbonul;
• discuţii derulate cu experţi în agricultură şi în schimbări climatice cu scopul de a consolida cunoştinţele auditorilor Curţii şi de a primi observaţii cu privire la constatările sale iniţiale.

Observaţii

23

Observaţiile Curţii au fost împărţite în patru secţiuni. Primele trei secţiuni evaluează impactul PAC 2014‑2020 asupra principalelor surse de emisii de gaze cu efect de seră generate de sectorul agriculturii: creşterea animalelor, aplicarea îngrăşămintelor chimice şi a gunoiului de grajd şi exploatarea terenurilor. Ultima secţiune abordează modul în care a fost concepută PAC 2014‑2020 şi potenţialul acesteia de a reduce emisiile de gaze cu efect de seră provenite din agricultură.

PAC nu a determinat reducerea emisiilor generate de creşterea animalelor

24

Curtea a examinat dacă emisiile de gaze cu efect de seră generate de digestia furajelor şi de depozitarea gunoiului de grajd au scăzut în cursul perioadei acoperite de PAC 2014‑2020. S-a evaluat în ce măsură s-a acordat sprijin din partea PAC pentru practici care permit atenuarea eficace a acestor emisii şi s-a examinat, de asemenea, dacă unele scheme de ajutor din cadrul PAC au determinat creşteri ale emisiilor de gaze cu efect de seră.

25

Emisiile de gaze cu efect de seră generate de creşterea animalelor în UE-27 nu au scăzut între 2010 şi 2018. Digestia furajelor reprezintă 78 % din emisiile produse de creşterea animalelor, în timp ce depozitarea gunoiului de grajd generează restul de 22 %. Emisiile provenite de la bovinele crescute pentru carne de vită şi de la bovinele de lapte reprezintă 77 % din emisiile generate de creşterea animalelor (figura 9).

Reducerea efectivului de animale nu figura printre măsurile PAC

26

În cazul majorităţii statelor membre, emisiile generate de creşterea animalelor au rămas neschimbate. Numai Grecia, Croaţia şi Lituania au înregistrat reduceri semnificative ale emisiilor între 2010 şi 2018 (figura 10). Aceste reduceri se explicau în principal prin diminuarea semnificativă (de aproximativ 30 %) a numărului de vaci de lapte şi nu reprezentau consecinţa unor politici de atenuare specifice din cadrul PAC. Lipsa de competitivitate a jucat un rol esenţial în scăderea înregistrată în aceste trei ţări. De cealaltă parte, Irlanda, Ungaria şi Polonia au înregistrat creşteri substanţiale ale emisiilor.

27

Reducerea producţiei animaliere ar diminua nivelul emisiilor rezultate din digestia furajelor şi din depozitarea gunoiului de grajd, dar şi din îngrăşămintele utilizate la producţia de furaje. Reducerea producţiei animaliere globale în UE ar antrena reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră pe teritoriul UE. Impactul net ar depinde de eventuale schimbări în consumul de produse de origine animală. În cazul în care o astfel de măsură ar duce la creşterea importurilor, va exista un anumit grad de relocare a emisiilor de dioxid de carbon¹³. Cu toate acestea, PAC nu încearcă să limiteze efectivele de animale şi nici nu oferă stimulente pentru reducerea acestora. Măsurile de piaţă din cadrul PAC includ promovarea produselor de origine animală, al căror consum nu a mai înregistrat nicio scădere din 2014 (figura 11).

28

Tendinţele prezentate mai sus se bazează pe cantităţile disponibile pentru consumatori, astfel încât ele încorporează şi deşeurile alimentare. Aşa cum s-a precizat în Raportul special nr. 34/2016 al Curţii, este general recunoscut faptul că, la nivel mondial, în jur de o treime din alimentele produse pentru consumul uman sunt irosite sau pierdute. Raportul a concluzionat că PAC poate juca un rol în combaterea risipei de alimente şi a recomandat să se abordeze acest subiect în contextul reexaminării politicii.

29

În strategia sa intitulată „De la fermă la consumator”, Comisia a anunţat că urma să revizuiască programul UE de promovare a produselor agricole pentru a încuraja producţia şi consumul durabile. Comisia a publicat, la 22 decembrie 2020, un document de lucru al serviciilor Comisiei¹⁴ în care a evaluat această politică de promovare. Politica este încă în curs de examinare, Comisia având intenţia să propună modificări legislative în 2022. Strategia „De la fermă la consumator” a analizat modul în care UE ar putea, în viitor, utiliza programul său de promovare pentru a sprijini metodele de creştere a animalelor cele mai durabile şi eficiente din punctul de vedere al emisiilor de dioxid de carbon, precum şi modul în care UE ar putea trece la o alimentaţie bazată mai mult pe plante.

30

În urma unei analize a diferite studii, Curtea nu a identificat nicio practică eficace şi aprobată care ar putea reduce în mod semnificativ emisiile generate de digestia furajelor în sectorul creşterii animalelor fără a reduce producţia (anumiţi aditivi furajeri pot fi eficace, dar nu au obţinut o aprobare din partea autorităţilor de reglementare). Potenţialul de atenuare pe care îl oferă numeroase practici în materie de ameliorare a animalelor, de alimentaţie a acestora, de sănătate şi de gestionare a fertilităţii este lent şi rămâne neglijabil. Unele dintre aceste practici încurajează extinderea producţiei şi, prin urmare, pot duce la creşterea emisiilor nete (caseta 1).

31

Curtea a identificat patru practici eficace de reducere a emisiilor generate de depozitarea gunoiului de grajd (acidificarea şi răcirea gunoiului de grajd, acoperitoare impermeabile pentru depozitele de gunoi de grajd şi producerea de biogaz utilizând gunoiul de grajd ca materie primă). Mai multe state membre au furnizat sprijin din partea PAC pentru aceste practici unui număr mic de ferme (tabelul 1).

Mai multe măsuri din cadrul PAC determină menţinerea sau creşterea emisiilor de gaze cu efect de seră generate de creşterea animalelor

32

Crescătorii de bovine specializaţi depind de plăţile directe pentru în medie cel puţin 50 %¹⁶ din venituri. Acest nivel de dependenţă este mai ridicat decât în cazul fermierilor care cultivă terenuri arabile.

33

Toate statele membre, cu excepţia Germaniei, acordă o parte din plăţile lor directe (în cea mai mare parte, între 7 % şi 15 %)¹⁷ sub formă de sprijin cuplat facultativ, iar 74 % din acesta sprijină creşterea animalelor (figura 12). Sprijinul cuplat facultativ încurajează menţinerea numărului de animale, deoarece fermierii ar primi mai puţini bani dacă ar reduce acest număr. La nivelul UE, sprijinul cuplat facultativ reprezintă 10 % din plăţile directe (4,2 miliarde de euro pe an)¹⁸.

34

Un studiu din 2020¹⁹ a estimat că emisiile de gaze cu efect de seră provenite din agricultură în UE (neluând în considerare emisiile generate de exploatarea terenurilor) ar scădea cu 0,5 % dacă bugetul consacrat sprijinului cuplat facultativ pentru bovine, ovine şi caprine ar fi realocat plăţilor de bază pentru terenurile agricole. Un studiu din 2017²⁰ a constatat că, în absenţa plăţilor directe, nivelul emisiilor provenite din agricultură ar fi cu 2,5 % mai scăzut, 84 % din scădere fiind antrenată de reducerea producţiei de carne de vită şi de lactate şi de utilizarea mai redusă, în consecinţă, a îngrăşămintelor pe păşuni. Un studiu al Comisiei din 2017²¹ estimează că emisiile provenite din agricultură s-ar diminua cu 4,2 % dacă plăţile directe ar fi sistate şi cu 5,8 % dacă, în plus, s-ar elimina şi sprijinul pentru dezvoltare rurală. Acest studiu estimează că o proporţie de aproximativ 7 % din suprafaţa agricolă ar deveni disponibilă pentru măsuri de atenuare bazate pe suprafaţă, cum ar fi împădurirea. Aceste reduceri nu ţin seama de posibilul efect de relocare a emisiilor (a se vedea punctul 27), pe care aceste trei studii îl estimează a fi cuprins între 48 % şi aproape 100 % (în lipsa unor bariere în calea comerţului).

35

Un studiu din 2020²² a constatat că, dacă aproximativ jumătate din plăţile directe ar fi acordate fermierilor în schimbul reducerii emisiilor de gaze cu efect de seră, emisiile din UE ar scădea cu 21 %. Două treimi din reducere ar proveni din schimbările intervenite în producţie, cea mai mare scădere având loc în producţia de carne de vită, de oaie şi de capră şi în producţia de furaje. O treime din reducere ar proveni din adoptarea unor practici de atenuare, printre care se pot enumera tehnologiile din sectorul produselor lactate, biogazul în sectorul porcinelor şi lăsarea în pârloagă a turbăriilor. Aceste beneficii ar fi anulate de creşterea emisiilor în alte locuri cu aproximativ 4 % din emisiile generate în prezent de sectorul agriculturii în UE, ceea ce înseamnă că reducerea netă ar fi de 17 %.

36

Alte emisii decurg din defrişările care însoţesc producţia de furaje, în special soia²³. Dacă se iau în considerare şi importurile, proporţia emisiilor care pot fi imputate producţiei de produse de origine animală consumate în UE creşte şi mai mult (în comparaţie cu scenariul în care se iau în considerare doar emisiile generate direct de sectorul agriculturii din cadrul UE). Atunci când sunt incluse importurile, produsele de origine animală reprezintă, conform estimărilor, 82 % din amprenta de carbon (figura 13), dar numai 25 % din caloriile consumate în cadrul regimului alimentar mediu din UE²⁴.

Emisiile provenite din aplicarea de îngrăşăminte şi de gunoi de grajd pe soluri sunt în creştere

37

Curtea a evaluat dacă măsurile din cadrul PAC 2014‑2020 au determinat reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră provenite din aplicarea de îngrăşăminte chimice şi de gunoi de grajd.

38

Aplicarea de îngrăşăminte chimice şi de gunoi de grajd, alături de depunerile provenite de la animalele aflate la păşunat, se află la originea majorităţii emisiilor de gaze cu efect de seră generate de nutrienţii din soluri. Între 2010 şi 2018, emisiile generate de nutrienţii din soluri au crescut cu 5 %. Această creştere este cauzată în principal de intensificarea utilizării îngrăşămintelor, în timp ce cealaltă sursă principală de emisii, gunoiul de grajd, este mai stabilă (figura 14).

39

Între 2010 şi 2018, emisiile generate de îngrăşămintele chimice şi de gunoiul de grajd au înregistrat o creştere în opt state membre (figura 15). Cele mai mari creşteri (peste 30 %) s-au observat în Bulgaria, Cehia, Ungaria, România şi Slovacia. O scădere clară a emisiilor s-a remarcat doar în Grecia şi în Cipru. Aceste tendinţe observate la nivel naţional sunt determinate aproape în totalitate de schimbări survenite în utilizarea îngrăşămintelor chimice. Statele membre care nu înregistrează nicio schimbare sau nicio schimbare semnificativă includ acele state cu nivelul cel mai ridicat de emisii de gaze cu efect de seră provenite din agricultură pe hectar de suprafaţă agricolă utilizată²⁵.

Derogările de la Directiva privind nitraţii anulează parţial impactul pozitiv al acesteia asupra emisiilor provenite din aplicarea gunoiului de grajd

40

Întrucât subvenţiile nu erau legate de reduceri ale producţiei animaliere (punctele 26-34), cantităţile de gunoi de grajd nu au înregistrat o scădere (figura 14). Păstrarea la acelaşi nivel a producţiei animaliere menţine la un nivel ridicat şi utilizarea îngrăşămintelor, deoarece pentru produsele de origine animală este nevoie de mai mult azot decât pentru alimentele de origine vegetală²⁶.

41

În cadrul PAC, fermierii trebuie să respecte normele în materie de „ecocondiţionalitate” (punctul 77). Cerinţa legală în materie de gestionare (SMR) 1 – „Protecţia apelor împotriva poluării cu nitraţi proveniţi din surse agricole” acoperă respectarea dispoziţiilor Directivei privind nitraţii²⁷, care este aplicabilă tuturor fermierilor, indiferent dacă primesc sau nu sprijin din partea PAC. Directiva privind nitraţii impune o utilizare echilibrată a îngrăşămintelor, stabileşte limite pentru cantitatea de gunoi de grajd aplicată şi defineşte perioadele în care aplicarea îngrăşămintelor este interzisă. Un studiu realizat în 2011 pentru Comisie²⁸ a constatat că, în absenţa Directivei privind nitraţii, emisiile totale de N₂O în UE ar fi fost, în 2008, cu 6,3 % mai ridicate, în principal ca urmare a creşterii cantităţii totale de azot scurse în apele subterane şi în cele de suprafaţă.

42

În 2020, patru ţări (Belgia, Danemarca, Irlanda şi Ţările de Jos) deţineau o derogare de la Directiva privind nitraţii în ceea ce priveşte limita pentru gunoiul de grajd aplicat. Aceste patru ţări se numără printre cele care înregistrează nivelurile cele mai ridicate de emisii de gaze cu efect de seră pe hectar de suprafaţă agricolă utilizată²⁹. Derogările pot include condiţii care ar putea contrabalansa impactul negativ al împrăştierii unei cantităţi mai mari de gunoi de grajd pe sol decât este permis în mod normal. Studiul din 2011 a estimat că derogările duc la o creştere cu până la 5 % a emisiilor de azot gazos şi la o creştere de până la 2 % a celor de N₂O.

43

Curtea a analizat informaţiile furnizate de autorităţile irlandeze cu privire la derogările acordate în temeiul Directivei privind nitraţii (figura 16). Din 2014, în Irlanda, suprafaţa care face obiectul derogării a crescut cu 34 %, iar numărul animalelor din fermele care beneficiază de derogări a crescut cu 38 %. În aceeaşi perioadă, emisiile provenite de la îngrăşămintele chimice au crescut cu 20 %, emisiile provenite de la gunoiul de grajd împrăştiat pe sol, cu 6 %, şi emisiile indirecte provenite din percolarea în sol şi din scurgerile de suprafaţă, cu 12 %.

44

În urma unei analize a diferite studii, Curtea nu a identificat nicio practică eficace de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră provenite din aplicarea gunoiului de grajd în afară de reducerea cantităţii aplicate. PAC sprijină practici prin care gunoiul de grajd este aplicat pe sol sau în sol (de exemplu, cu ajutorul unui dispozitiv cu bară de împrăştiere cu duze sau cu ajutorul unui injector cu patine). Astfel de practici pot fi eficace pentru reducerea emisiilor de amoniac, dar nu şi pentru reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră, ele având chiar potenţialul de a creşte nivelul acestora din urmă³⁰.

PAC nu a determinat reducerea utilizării de îngrăşăminte chimice

45

PAC sprijină o serie de practici agricole menite să reducă utilizarea îngrăşămintelor. La punctele care urmează, Curtea analizează cinci practici agricole şi sprijinul aferent acordat din cadrul PAC în perioada 2014‑2019 (a se vedea tabelul 2 şi punctele 46-51 pentru evaluări individuale ale practicilor):

• două practici care au beneficiat de sprijin substanţial din partea PAC, dar a căror eficacitate în ceea ce priveşte atenuarea schimbărilor climatice este neclară, conform analizei Curţii cu privire la studii (agricultura ecologică şi leguminoasele pentru boabe), şi
• trei practici identificate de Curte ca fiind eficace pentru atenuarea schimbărilor climatice, dar care au beneficiat de un sprijin minim în cadrul PAC (leguminoasele furajere, tehnologia cu rate variabile de aplicare a azotului şi inhibitorii de nitrificare).

PAC a încurajat agricultura ecologică şi cultivarea leguminoaselor pentru boabe, însă impactul acestor practici asupra utilizării îngrăşămintelor este neclar

46

Agricultura ecologică nu autorizează utilizarea îngrăşămintelor chimice. Cu toate acestea, conversia de la agricultura convenţională la agricultura ecologică nu determină neapărat reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră. Există două scenarii principale de conversie, ambele punând sub semnul întrebării faptul că extinderea suprafeţei acoperite de agricultura ecologică duce la reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră.

• În cazul în care un fermier care practică agricultura convenţională cu un nivel scăzut de utilizare a îngrăşămintelor (cum ar fi păşunatul montan) trece la agricultura ecologică, impactul asupra emisiilor va fi scăzut.
• În cazul în care un fermier cu un nivel mai ridicat de utilizare a îngrăşămintelor trece la agricultura ecologică, emisiile generate de ferma acestuia vor cunoaşte o reducere semnificativă. Cu toate acestea, randamentele mai scăzute din fermele ecologice pot determina alte ferme să utilizeze cantităţi mai mari de îngrăşăminte sau să recurgă la terenuri suplimentare pentru a produce mai mult, generând totodată mai multe emisii³¹ (figura 17).

47

Prin intermediul ajutoarelor pentru dezvoltare rurală, PAC a contribuit la extinderea agriculturii ecologice de la 5,9 % din suprafaţa agricolă a UE în 2012 la 8,5 % în 2019. Curtea nu a putut identifica însă probe fiabile în ceea ce priveşte impactul acestei extinderi asupra utilizării îngrăşămintelor şi a gunoiului de grajd sau asupra emisiilor de gaze cu efect de seră.

48

Leguminoasele pentru boabe au nevoi mai reduse de fertilizare cu azot decât alte culturi, deoarece au capacitatea de a „fixa” biologic azotul atmosferic. Toate statele membre, mai puţin Danemarca, au oferit sprijin din partea PAC pentru leguminoase pentru boabe, în cadrul schemei de înverzire sau al sprijinului cuplat facultativ ori sub formă de ajutor pentru dezvoltare rurală. Potrivit Eurostat, suprafaţa de teren utilizată pentru leguminoase pentru boabe a crescut între 2010 şi 2018 de la 2,8 % la 3,8 % din suprafaţa agricolă totală a UE. Promovarea leguminoaselor pentru boabe implică acelaşi tip de compromisuri ca şi în cazul promovării agriculturii ecologice: în cazul în care leguminoasele înlocuiesc culturi pentru care nu se aplică o cantitate mare de îngrăşăminte, ele nu vor avea un impact semnificativ asupra utilizării de îngrăşăminte. În cazul în care înlocuiesc culturi care primesc o cantitate mai mare de îngrăşăminte, leguminoasele riscă să determine relocarea emisiilor către alte ferme (figura 17). Nu sunt disponibile date la nivelul fermelor cu privire la impactul pe care l-a avut asupra utilizării îngrăşămintelor sprijinul din partea PAC acordat pentru cultivarea de leguminoase pentru boabe.

Sprijinul oferit de PAC pentru practici eficace de atenuare este unul limitat

49

Leguminoasele furajere, cum ar fi trifoiul şi lucerna, pot fi utilizate pe pajişti şi reduc utilizarea de îngrăşăminte graţie capacităţii lor de a fixa azotul atmosferic. Spre deosebire de leguminoasele pentru boabe, leguminoasele furajere fixează cantităţi mai mari de azot şi nu reduc randamentul pajiştilor, evitând riscul de a reloca emisiile către alte ferme. Conform informaţiilor furnizate de statele membre, Curtea estimează că gradul maxim de acoperire al acestei practici este de 0,5 % din suprafaţa agricolă din UE.

50

Tehnologia cu rate variabile de aplicare a azotului constituie un tip special de agricultură de precizie care ghidează aplicarea îngrăşămintelor în funcţie de nevoile culturilor de pe acelaşi teren. Conform JRC³², această tehnologie poate duce la o reducere de aproximativ 8 % a utilizării îngrăşămintelor, fără să fie afectat randamentul³³. Potrivit informaţiilor furnizate de statele membre, nouă dintre acestea (Belgia, Cehia, Germania, Spania, Italia, Letonia, Polonia, Slovacia şi Suedia) au utilizat, în perioada 2015‑2019, sprijin din partea PAC pentru această practică, în cadrul a 0,01 % din fermele din UE.

51

Inhibitorii de nitrificare sunt compuşi care încetinesc conversia amoniului în nitrat, ceea ce reduce emisiile de N₂O. Aceştia pot reprezenta o tehnologie eficace de atenuare, cu o scădere a emisiilor directe de N₂O estimată la aproximativ 40 %, fără a afecta randamentul agricol. Inhibitorii de nitrificare sunt deosebit de eficace atunci când sunt utilizaţi împreună cu inhibitorii ureazei³⁴. În cadrul auditului său, Curtea a constatat însă că utilizarea inhibitorilor de nitrificare nu a beneficiat de sprijin din partea PAC.

Măsurile din cadrul PAC nu au dus la o creştere globală a conţinutului de carbon stocat în sol şi în plante

52

Curtea a examinat dacă măsurile din cadrul PAC 2014‑2020 au sprijinit o reducere a emisiilor generate de exploatarea terenurilor sau o creştere a nivelului de sechestrare a carbonului pe pajişti şi pe terenuri cultivate. S-a evaluat dacă PAC a sprijinit practici de atenuare care au potenţialul de a contribui în mod semnificativ la atenuarea schimbărilor climatice, precum şi dacă această politică a determinat creşterea gradului de adoptare a practicilor respective.

53

Din 2010, emisiile nete generate de terenurile cultivate şi de pajişti au încetat să mai scadă. În 7 state membre, emisiile au fost stabile sau înregistrau fluctuaţii fără tendinţe clare. Ele au cunoscut însă o creştere în 12 ţări şi o scădere în alte 8 ţări (figura 18).

54

Emisiile provenite din exploatarea terenurilor depind de tipul de sol. Solurile organice sunt deosebit de bogate în materie organică şi sunt identificate pe baza unor parametri specifici³⁵. Toate celelalte tipuri de soluri sunt considerate soluri minerale. În figura 19 se arată că solurile organice cultivate reprezintă principala sursă de emisii generate de exploatarea terenurilor. Emisiile generate de solurile organice s-au menţinut destul de stabile, înregistrând o scădere de 1 % în 2018 faţă de nivelul din 2010. Absorbţiile datorate terenurilor cultivate şi pajiştilor de pe solurile minerale au scăzut, începând din 2010, cu peste 8 %.

Aproape jumătate dintre statele membre au ca obiectiv protejarea turbăriilor intacte

55

Turbăriile constituie un tip de zonă umedă cu un strat gros de sol organic, deosebit de bogat în materie organică. În UE-27, ele acoperă în jur de 24 de milioane de hectare³⁶ şi stochează aproximativ 20‑25 % din cantitatea totală de carbon din solurile din UE (în medie, 63 de miliarde de tone de CO₂ echivalent)³⁷. Dacă sunt lăsate intacte, turbăriile acţionează ca un absorbant de carbon. Însă atunci când sunt drenate, ele devin o sursă de emisii de gaze cu efect de seră. În UE-27, peste 4 milioane de hectare de soluri organice drenate, inclusiv turbării, sunt gestionate ca terenuri cultivate sau ca păşuni. Această suprafaţă reprezintă aproximativ 2 % din suprafaţa totală a terenurilor cultivate şi a pajiştilor din UE, dar generează 20 % din emisiile provenite din agricultură în UE-27. În UE, Germania, Polonia şi România sunt ţările cu cel mai ridicat nivel de emisii de CO₂ provenite din solurile organice drenate (figura 20).

56

Figura 21 ilustrează mai în detaliu cât de mult carbon se estimează că se pierde anual – adică este eliberat în atmosferă – din solurile organice. Ea arată, de asemenea, că solurile minerale stochează anual o anumită cantitate de carbon, în principal graţie pajiştilor, prin absorbţia acestuia din atmosferă. Acest efect de atenuare este însă mai mult decât anulat de emisiile generate de solurile organice cultivate. Potenţialul pe care îl oferă regenerarea turbăriilor este recunoscut, de asemenea, într-un studiu care a constatat că, dacă s-ar reumidifica chiar şi doar 3 % din suprafaţa agricolă a UE, emisiile de gaze cu efect de seră provenite din agricultură ar scădea cu până la 25 %³⁸.

57

PAC 2014‑2020 nu conţine nicio măsură la nivelul de ansamblu al UE pentru a împiedica conversia turbăriilor intacte în terenuri agricole. Comisia a propus, în cadrul PAC 2021‑2027, o bună condiţie agricolă şi de mediu (GAEC) privind protecţia zonelor umede şi a turbăriilor.

58

12 state membre au informat Curtea că, în perioada 2014‑2020, au promovat prin intermediul PAC conservarea turbăriilor Suprafaţa pe care este aplicabilă o interdicţie de drenare (aproximativ 600 000 ha) corespunde unei ponderi de 2 % din suprafaţa totală a turbăriilor din UE. 7 dintre aceste state membre (Estonia, Italia, Irlanda, Lituania, Ungaria, Polonia şi Slovenia) au activat sprijinul pentru dezvoltare rurală pentru a proteja astfel de suprafeţe. Celelalte 5 ţări (Belgia, Cehia, Germania, Danemarca şi Luxemburg) au protejat turbăriile prin intermediul unor cerinţe de ecocondiţionalitate sau de înverzire.

59

6 state membre (Belgia, Danemarca, Germania, Italia, Ungaria şi Suedia) au informat Curtea că, în perioada 2014‑2020, au activat măsuri în cadrul dezvoltării rurale pentru a sprijini regenerarea turbăriilor drenate. Aceste ţări au sprijinit regenerarea pe o suprafaţă de 2 500 ha, în timp ce, în Germania, la o schemă similară au participat 113 beneficiari. Comisia nu deţine informaţii cu privire la suprafaţa aferentă turbăriilor regenerate.

60

În loc să asigure protecţia deplină şi conservarea turbăriilor, actuala PAC permite ca fermierii care cultivă pe soluri organice drenate să beneficieze de plăţi directe pentru astfel de suprafeţe, în pofida impactului lor negativ asupra climei. În plus, în cazul în care regenerarea înseamnă că nu se pot efectua activităţi agricole, este posibil ca suprafaţa în cauză să nu fie eligibilă pentru plăţi directe, ceea ce face ca regenerarea unor astfel de suprafeţe să nu fie atractivă pentru fermieri.

Protecţia oferită de PAC pentru carbonul stocat în solurile pajiştilor este limitată

61

Conform inventarelor gazelor cu efect de seră din UE pentru 2018, pajiştile de pe soluri minerale au absorbit din atmosferă 35 de milioane de tone de CO₂ echivalent. Cea mai mare parte a acestei contribuţii provine din terenurile transformate în pajişti în ultimii 20 de ani. În plus, pajiştile stochează mai mult carbon în sol decât terenurile cultivate, deoarece rădăcinile plantelor erbacee absorb mai mult carbon şi solul este perturbat într-o mai mică măsură. Dacă pajiştile sunt convertite în terenuri arabile, acest carbon acumulat este eliberat înapoi în atmosferă. O parte din carbonul acumulat poate fi eliberat şi atunci când pajiştile sunt arate periodic pentru a le reface productivitatea. Prin urmare, prevenirea atât a conversiei pajiştilor în terenuri cultivate, cât şi a aratului frecvent pot evita generarea de emisii de gaze cu efect de seră.

62

Pajiştile pe care se practică păşunatul extensiv au capacitatea de a sechestra carbonul. Astfel, sechestrarea carbonului în solul păşunilor poate atenua, într-o măsură sau alta, emisiile generate de animalele care se hrănesc pe aceste păşuni. PAC 2007‑2013 a inclus în cadrul normelor privind ecocondiţionalitatea măsuri pentru menţinerea pajiştilor permanente. Schema de înverzire, introdusă în 2015, includea două cerinţe pentru protejarea pajiştilor permanente (figura 25), având ca obiectiv principal conservarea stocului de carbon³⁹.

63

Prima cerinţă impunea statelor membre să menţină un anumit raport între pajiştile permanente şi suprafaţa totală declarată pentru plăţi directe, pe baza unei perioade de referinţă. Un studiu din 2017 a atras atenţia că suprafaţa de pajişti permanente protejată de PAC era mai mare înainte de 2015⁴⁰. În plus, cifrele Comisiei din 2019 indică faptul că, în 21 de ţări şi regiuni, ponderea pajiştilor permanente a scăzut; în două cazuri (regiunea Saxonia-Anhalt din Germania şi Estonia), această scădere a depăşit marja permisă de 5 % şi statele membre respective au trebuit să adopte acţiuni corective.

64

Diminuarea suprafeţei acoperite de pajişti permanente, în principal prin conversia acestora în terenuri arabile, antrenează generarea de emisii de gaze cu efect de seră. În plus, în 2020 Curtea a raportat⁴¹ că, în practică, existau şi activităţi de arat şi reînsămânţare a pajiştilor permanente (39 % din fermierii intervievaţi), practici care generează emisii de gaze cu efect de seră (atât CO₂, cât şi N₂O)⁴².

65

Întrucât cerinţa din cadrul schemei de înverzire privind ponderea pajiştilor permanente nu interzice nici conversia acestora în terenuri cu altă destinaţie, nici aratul şi reînsămânţarea lor, eficacitatea acestei cerinţe din punctul de vedere al protejării carbonului stocat în solurile pajiştilor este redusă în mod semnificativ.

66

Cea de a doua cerinţă a introdus conceptul de „pajişti permanente sensibile din punctul de vedere al mediului” pentru a proteja zonele cele mai sensibile din acest punct de vedere din reţeaua Natura 2000 atât împotriva conversiei în terenuri cu altă destinaţie, cât şi împotriva aratului. Statele membre aveau opţiunea de a desemna zone suplimentare în afara reţelei Natura 2000, de exemplu pajişti situate pe soluri organice.

67

Opt state membre au decis să desemneze toate zonele lor din reţeaua Natura 2000 ca fiind sensibile din punctul de vedere al mediului, în timp ce alte state membre au desemnat doar anumite tipuri de terenuri din cadrul zonelor Natura 2000 (figura 22). În total, au fost desemnate ca fiind sensibile din punctul de vedere al mediului 8,2 milioane de hectare de pajişti permanente⁴³, ceea ce reprezintă 52 % din suprafaţa pajiştilor din reţeaua Natura 2000 şi 16 % din pajiştile permanente din UE. Patru state membre au decis să protejeze 291 000 de hectare de pajişti permanente din afara siturilor Natura 2000 (reprezentând o proporţie suplimentară de 0,6 % din pajiştile permanente din UE).

68

Cerinţa din cadrul schemei de înverzire privind pajiştile permanente sensibile din punctul de vedere al mediului are potenţialul de a proteja mai bine carbonul stocat în solurile pajiştilor decât cerinţa referitoare la ponderea pajiştilor permanente, deoarece interzice atât conversia pajiştilor în terenuri cu altă destinaţie, cât şi aratul.

Măsurile eficace de atenuare pe terenurile arabile nu au fost adoptate pe scară largă

69

Cantitatea de carbon stocată în terenurile cultivate şi cea emisă sau absorbită de acestea depinde de tipul de cultură, de practicile de gestionare şi de diverse variabile care ţin de sol şi de climă. De exemplu, vegetaţia lemnoasă perenă din livezi, din plantaţii de viţă-de-vie şi din sisteme agrosilvice poate stoca carbon în biomasă cu o durată lungă de viaţă.

70

Curtea a identificat, în studii ştiinţifice, patru măsuri eficace pentru terenurile arabile situate pe soluri minerale, care pot contribui la absorbţia emisiilor de gaze cu efect de seră: utilizarea culturilor secundare/de protecţie, împădurirea, agrosilvicultura şi conversia terenurilor arabile în pajişti permanente.

71

Culturile de protecţie/secundare se cultivă cu scopul de a se reduce perioada în care solul este lăsat neacoperit cu vegetaţie, pentru a se limita riscul de eroziune a solului. Un alt impact al culturilor secundare/de protecţie este creşterea cantităţii de carbon stocat în sol. Acest impact este mai ridicat atunci când stratul vegetal este dens, rădăcinile sunt adânci şi biomasa vegetală este încorporată în sol. Conform datelor Eurostat pentru UE-27, culturile de acest tip au acoperit 5,3 milioane de hectare în 2010 şi 7,4 milioane de hectare în 2016 (7,5 % din suprafaţa arabilă din UE). Chiar şi presupunând că această creştere cu 39 % s-ar datora PAC 2014‑2020, impactul maxim al acesteia asupra emisiilor de gaze cu efect de seră ar reprezenta o reducere cu 0,6 % a emisiilor anuale provenite din agricultură (inclusiv terenuri cultivate şi pajişti).

72

Atât normele în materie de ecocondiţionalitate care erau în vigoare în perioada 2007‑2013, cât şi cele aplicabile în perioada 2014‑2020 conţineau o cerinţă privind acoperirea minimă a solului (GAEC 4), care prevedea obligaţia de a se cultiva culturi de protecţie pe parcele expuse la riscul de eroziune a solului. Deşi dispoziţiile generale privind ecocondiţionalitatea sunt stabilite la nivelul UE, este la latitudinea statelor membre să definească standarde naţionale. În consecinţă, unele state membre au impus cerinţe mai stricte decât altele. În Cehia, de exemplu, condiţia a fost extinsă la parcelele de teren arabil cu o pantă medie mai mare de 4 grade, în timp ce, în perioada 2007‑2013, ea nu s-a aplicat decât terenurilor cu o pantă mai mare de 7 grade. Comisia nu dispune de date privind nivelul de adoptare a cerinţei GAEC 4 la nivelul UE care să permită compararea impactului eventual al acestei norme înainte şi după 2015⁴⁴.

73

În plus faţă de GAEC 4, fermierii pot cultiva culturi secundare/de protecţie pentru a îndeplini cerinţa privind zonele de interes ecologic din cadrul schemei de înverzire (figura 25). 20 de state membre au utilizat această posibilitate. Potrivit unui studiu de evaluare din 2017⁴⁵, culturile secundare au reprezentat a doua opţiune, ca frecvenţă, utilizată de fermieri pentru a-şi îndeplini obligaţiile legate de zonele de interes ecologic; în 2016, fermierii au declarat culturi de acest tip pe 2,92 milioane de hectare. Cu toate acestea, în majoritatea statelor membre, cea mai mare parte a culturilor secundare declarate era deja prezentă încă dinainte de introducerea schemei de înverzire. Aceasta înseamnă că schema respectivă a avut un impact neglijabil asupra suprafeţei totale cultivate cu culturi secundare/de protecţie şi asupra atenuării schimbărilor climatice, lucru confirmat de concluziile studiului de evaluare.

74

Împădurirea terenurilor arabile marginale poate constitui o măsură eficace de atenuare a schimbărilor climatice, care stochează carbonul în sol şi în arbori. Agrosilvicultura are o eficacitate mai mică, deoarece densitatea arborilor, a arbuştilor sau a gardurilor vii este mai scăzută, dar avantajul ei este că pe terenul respectiv se poate continua o producţie agricolă. Ambele practici de atenuare au fost sprijinite, de regulă, prin intermediul fondurilor de dezvoltare rurală. În figura 23 se arată că nivelul de adoptare a acestor practici a fost scăzut în raport cu obiectivele iniţiale, că acest nivel a fost mai scăzut în perioada 2014‑2020 decât în perioada 2007‑2013 şi că, în consecinţă, impactul global estimat al acestor măsuri destul de eficace de atenuare a schimbărilor climatice asupra emisiilor de gaze cu efect de seră provenite din agricultură este slab.

75

Statele membre sprijină, de regulă, conversia terenurilor arabile în pajişti permanente prin intermediul schemelor lor de agromediu şi climă din cadrul sprijinului pentru dezvoltare rurală. Curtea nu dispune de date privind suprafaţa totală de teren arabil convertit în pajişti permanente în perioada 2007‑2013. În perioada 2014‑2019, 11 state membre (Belgia, Bulgaria, Cehia, Germania, Estonia, Spania, Italia, Lituania, Luxemburg, Ungaria şi România) au sprijinit astfel de practici şi, până în 2019, convertiseră în pajişti permanente o suprafaţă de 517 000 de hectare de teren arabil. Conform estimărilor Curţii, conversia terenurilor arabile în pajişti permanente ar putea absorbi până la 0,8 % din emisiile anuale provenite din agricultură, până când solurile ating un nou stadiu de echilibru în care emisia de carbon şi absorbţia de carbon ajung la egalitate (durată estimată de IPCC la circa 20 de ani).

Modificările aduse PAC pentru perioada 2014‑2020 nu reflectau noul său nivel de ambiţie în materie de climă

76

Curtea a evaluat în ce măsură cadrul PAC pentru perioada 2014‑2020 a fost conceput pentru a reduce emisiile de gaze cu efect de seră provenite din agricultură. S-a examinat modul în care fuseseră stabilite ţintele pentru acţiunile de atenuare a schimbărilor climatice finanţate de PAC, precum şi dacă schemele PAC pentru perioada 2014‑2020 aveau un potenţial de atenuare a schimbărilor climatice semnificativ mai mare decât schemele utilizate în perioada 2007‑2013. Curtea a analizat, de asemenea, datele pe care le utilizează Comisia pentru a monitoriza impactul acţiunilor climatice, precum şi dacă principiul „poluatorul plăteşte” este aplicat emiţătorilor de gaze cu efect de seră generate de sectorul agriculturii.

Puţine stimulente noi pentru reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră provenite din agricultură

77

Deşi acţiunile climatice au devenit un obiectiv specific urmărit de PAC începând din 2014, Comisia nu a stabilit o ţintă specifică în ceea ce priveşte reducerea emisiilor care trebuia să fie atinsă cu ajutorul cheltuielilor în valoare de 100 de miliarde de euro raportate pentru acţiunile climatice în perioada 2014‑2020. Statele membre nu aveau obligaţia de a-şi stabili propriile ţinte în materie de atenuare a schimbărilor climatice care să fie atinse cu ajutorul fondurilor PAC pentru perioada 2014‑2020 şi nu au făcut acest lucru. Singurele ţinte pe care statele membre le-au raportat Comisiei au fost cele pentru sprijinul pentru dezvoltare rurală, indicând cuantumul fondurilor pe care intenţionau să le cheltuiască pentru acţiuni climatice şi ponderea din suprafaţa agricolă ori forestieră sau ponderea din şeptel care urmau să fie acoperite prin aceste cheltuieli.

78

Ecocondiţionalitatea leagă plăţile din cadrul PAC de respectarea unui ansamblu de norme de bază care asigură bunele condiţii agricole şi de mediu (GAEC) ale terenurilor, precum şi de respectarea anumitor obligaţii cunoscute sub denumirea de cerinţe legale în materie de gestionare (SMR). Acestea din urmă sunt definite în legislaţia UE din domeniul mediului, al schimbărilor climatice, al sănătăţii publice, al sănătăţii animalelor şi a plantelor şi al bunăstării animalelor.

79

Agenţiile de plăţi, care gestionează plăţile PAC în statele membre, verifică respectarea normelor privind ecocondiţionalitatea pentru minimum 1 % dintre fermieri. În cazul în care un fermier a încălcat anumite norme, agenţia de plăţi poate reduce cuantumul ajutorului cu un procent cuprins între 1 % şi 5 %, în funcţie de amploarea, de gravitatea şi de persistenţa încălcării, cu excepţia cazului în care aceasta este minoră şi fermierul poate remedia situaţia. În cazul fermierilor care comit în mod repetat încălcări, plăţile acestora pot fi reduse cu până la 15 % şi chiar cu sume mai ridicate, dacă încălcările sunt deliberate.

80

În Raportul special nr. 26/2016, Curtea a pus în evidenţă diferenţe semnificative între statele membre în ceea ce priveşte aplicarea sancţiunilor pentru nerespectarea normelor în materie de ecocondiţionalitate. Raportul anual de activitate al Direcţiei Generale Agricultură şi Dezvoltare Rurală (DG AGRI) din cadrul Comisiei Europene⁴⁶ arată că 2,5 % din totalitatea fermierilor din UE au fost inspectaţi pentru anul de cerere 2018 şi că, pentru unul din patru fermieri inspectaţi, cuantumul ajutorului a fost redus deoarece fusese încălcată cel puţin una dintre normele în materie de ecocondiţionalitate.

81

Normele în materie de ecocondiţionalitate care sunt relevante pentru atenuarea schimbărilor climatice nu s-au schimbat mult între perioada 2007‑2013 şi perioada 2014‑2020; prin urmare, potenţialul lor de a reduce emisiile de gaze cu efect de seră în perioada 2014‑2020 nu a crescut în mod semnificativ. Comisia nu dispune de date privind gradul de adoptare a practicilor de atenuare utilizate de fermieri graţie normelor în materie de ecocondiţionalitate. În lipsa acestor date, nu este posibil să se estimeze impactul normelor de ecocondiţionalitate asupra emisiilor de gaze cu efect de seră⁴⁷.

82

În plus, în Raportul special nr. 4/2020 privind utilizarea noilor tehnologii pentru monitorizarea PAC, Curtea a subliniat că agenţiile de plăţi detectează în mod regulat încălcări ale normelor în materie de ecocondiţionalitate care sunt benefice pentru climă (figura 24). În urma auditului respectiv, s-a constatat că agenţiile de plăţi încă nu începuseră să utilizeze datele furnizate de sateliţii Sentinel din cadrul programului Copernicus, care ar permite monitorizarea tuturor fermierilor, şi nu doar a unui eşantion din rândul acestora; utilizarea acestor date ar putea spori gradul de respectare a acestor norme de către fermieri.

83

Principala modificare, în comparaţie cu perioada 2007‑2013, a modului în care erau concepute plăţile directe acordate fermierilor în perioada 2014‑2020 a fost schema de plată pentru înverzire (figura 25), introdusă în 2015. Obiectivul acesteia era de a spori performanţa de mediu a PAC prin sprijinirea practicilor agricole benefice pentru climă şi mediu⁴⁸. Cu toate acestea, potenţialul schemei de plată pentru înverzire de a contribui la atenuarea schimbărilor climatice a fost redus de la bun început, deoarece cerinţele sale nu vizau reducerea emisiilor generate de creşterea animalelor, care sunt responsabile de jumătate din emisiile de gaze cu efect de seră provenite din agricultură în UE.

84

În timp ce diversificarea culturilor are un potenţial limitat de a aduce beneficii în ceea ce priveşte clima, cerinţele privind pajiştile permanente şi zonele de interes ecologic ar fi putut contribui la atenuarea schimbărilor climatice prin stocarea carbonului în plante şi în soluri⁴⁹. Cu toate acestea, un studiu din 2017 bazat pe modele⁵⁰ a arătat că aceste componente au determinat puţine schimbări în practicile agricole: cerinţele privind pajiştile permanente şi zonele de interes ecologic au afectat 1,5 % şi, respectiv, 2,4 % din suprafaţa agricolă (a se vedea, de asemenea, Raportul special nr. 21/2017 al Curţii).

85

Fermierii puteau îndeplini cerinţa privind zonele de interes ecologic cu ajutorul unor practici sau a unor elemente care erau prezente în exploataţie înainte de introducerea înverzirii. Prin urmare, doar o mică parte dintre fermieri au trebuit să introducă noi practici de atenuare pe care nu le utilizau înainte de 2015. Curtea a constatat, de asemenea, că eficacitatea cerinţei privind pajiştile din punctul de vedere al protejării carbonului stocat în solurile acestora este limitată (punctele 61-68). În opinia Curţii, înverzirea, astfel cum este concepută în prezent, nu va contribui în mod semnificativ la atenuarea schimbărilor climatice. Un studiu de evaluare din 2017 realizat pentru DG AGRI a concluzionat că diversele elemente ale schemei de înverzire au un impact fie incert, fie pozitiv, dar în orice caz minim asupra atenuării schimbărilor climatice⁵¹.

86

În perioada 2014‑2020, ponderea din fondurile pentru dezvoltare rurală direcţionată cu precădere către reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră sau către promovarea sechestrării carbonului a fost de 3,2 %. Măsurile care vizează cu precădere alte obiective, de exemplu biodiversitatea, ar putea contribui şi ele la atenuarea schimbărilor climatice. Cu toate acestea, programele de dezvoltare rurală pentru perioada 2014‑2020 nu au oferit multe măsuri noi de atenuare a schimbărilor climatice în plus faţă de cele disponibile în perioada 2007‑2013 sau gradul de adoptare a acestor măsuri a fost scăzut (punctele 58-59).

87

Cadrul comun de monitorizare şi evaluare al Comisiei colectează date privind atenuarea schimbărilor climatice pentru fiecare stat membru, de exemplu emisiile de gaze cu efect de seră generate de sectorul agriculturii, ponderea din suprafaţa agricolă care face obiectul unor contracte ce vizează schimbările climatice sau ponderea din efectivul de animale care este vizată în scopul reducerii emisiilor. Cu toate acestea, cadrul de monitorizare nu oferă informaţii cu privire la tipurile de practici de atenuare a schimbărilor climatice care sunt finanţate (de exemplu, agricultura de precizie), la gradul de adoptare a acestora şi la impactul estimat asupra emisiilor de gaze cu efect de seră. De asemenea, evaluările ad-hoc comandate de Comisie au fost afectate de lipsa unor date fiabile şi nu permiteau evaluarea impactului măsurilor PAC asupra schimbărilor climatice⁵². Curtea nu consideră că indicatorii propuşi pentru perioada de după 2020 vor îmbunătăţi situaţia, aşa cum a subliniat în Avizul său nr. 7/2018⁵³ referitor la propunerile Comisiei privind PAC post-2020.

88

Rapoartele anuale de implementare privind dezvoltarea rurală ar trebui să conţină informaţii cu privire la impactul măsurilor de atenuare a schimbărilor climatice care sunt finanţate cu sprijin pentru dezvoltare rurală. Comisia a raportat că 30 dintre cele 115 autorităţi care gestionează sprijinul pentru dezvoltare rurală au furnizat informaţii, în 2019, cu privire la contribuţia netă pe care au adus-o măsurile finanţate cu sprijin pentru dezvoltare rurală la reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră⁵⁴. Întrucât autorităţile de management au aplicat abordări diferite pentru a calcula impactul măsurilor finanţate asupra emisiilor de gaze cu efect de seră, o agregare a cifrelor individuale nu este posibilă.

UE nu aplică principiul „poluatorul plăteşte” în cazul emisiilor generate de sectorul agriculturii

89

Conform principiului „poluatorul plăteşte”⁵⁵, cei care se află la sursa poluării ar trebui să suporte costurile pe care le generează aceasta. În ceea ce priveşte clima, principiul poate fi pus în aplicare prin intermediul unor interdicţii sau al unor limite pentru emisiile de gaze cu efect de seră sau prin stabilirea unui preţ pentru emisiile de dioxid de carbon (de exemplu, prin intermediul unei taxe pe dioxid de carbon sau al unui sistem de plafonare şi comercializare). În Raportul special nr. 12/2021, Curtea evaluează dacă acest principiu este aplicat în mod corespunzător în mai multe domenii de politică de mediu, inclusiv în ceea ce priveşte poluarea apei cauzată de agricultură.

90

Legislaţia UE aplică în mod explicit principiul „poluatorul plăteşte” în cadrul politicilor sale de mediu, dar nu şi în cazul emisiilor de gaze cu efect de seră provenite din agricultură⁵⁶. Sectorul agriculturii nu intră sub incidenţa sistemului UE de comercializare a certificatelor de emisii şi nici nu face obiectul unei taxe pe dioxid de carbon. Decizia privind partajarea eforturilor nu stabileşte limite directe pentru emisiile de gaze cu efect de seră provenite din agricultură în UE, şi nici PAC nu prevede limite pentru emisii.

Concluzii şi recomandări

91

În perioada 2014‑2020, Comisia a alocat peste 100 de miliarde de euro din fondurile PAC pentru combaterea schimbărilor climatice. Statele membre pot decide asupra unor reduceri ale emisiilor de gaze cu efect de seră care trebuie atinse în sectorul agriculturii. Totuşi, din 2010, aceste emisii nu au mai înregistrat o evoluţie semnificativă (punctele 01-18). În cadrul acestui audit, Curtea a examinat dacă PAC din perioada 2014‑2020 a sprijinit acele practici de atenuare a schimbărilor climatice care aveau potenţialul de a reduce emisiile de gaze cu efect de seră generate de trei surse principale: creşterea animalelor, îngrăşămintele chimice şi gunoiul de grajd şi exploatarea terenurilor (terenuri cultivate şi pajişti). De asemenea, Curtea a verificat dacă, în perioada 2014‑2020, PAC a stimulat într-o mai mare măsură decât în perioada 2007‑2013 adoptarea unor practici eficace de atenuare (punctele 19-22).

92

Emisiile generate de creşterea animalelor, care reprezintă jumătate din emisiile de gaze cu efect de seră provenite din agricultură, luând în considerare şi emisiile provenite din exploatarea terenurilor şi absorbţiile datorate terenurilor cultivate şi pajiştilor, nu au scăzut între 2010 şi 2018. Aceste emisii sunt corelate în mod direct cu dimensiunea şeptelului şi sunt cauzate în proporţie de două treimi de bovine. Nu există măsuri cu o eficacitate clară în reducerea emisiilor provenite din digestia furajelor. Curtea a identificat patru măsuri de atenuare care ar putea fi eficace pentru emisiile provenite din gestionarea gunoiului de grajd, dar PAC rareori a promovat adoptarea acestor măsuri. Cu toate acestea, PAC nu încearcă să limiteze efectivele de animale şi nici nu oferă stimulente pentru reducerea acestora. Măsurile de piaţă din cadrul PAC includ promovarea produselor de origine animală, al căror consum nu a mai înregistrat nicio scădere din 2014. Acest lucru favorizează mai degrabă menţinerea emisiilor de gaze cu efect de seră decât reducerea acestora (punctele 24-36).

93

Emisiile de gaze cu efect de seră provenite din utilizarea îngrăşămintelor chimice şi a gunoiului de grajd, care reprezintă o treime din emisiile generate de sectorul agriculturii în UE, au înregistrat o creştere între 2010 şi 2018. PAC a sprijinit extinderea agriculturii ecologice şi a culturii leguminoaselor pentru boabe, dar impactul unor astfel de practici asupra emisiilor de gaze cu efect de seră este neclar. Sprijinul oferit prin PAC pentru practici de atenuare eficace, cum ar fi inhibitorii de nitrificare sau tehnologia cu rate variabile de aplicare a azotului, a fost redus sau complet inexistent (punctele 37-51).

Recomandarea 1 – Luarea unor măsuri prin care să se asigure că PAC reduce emisiile provenite din agricultură

Comisia ar trebui:

1. să invite statele membre să stabilească o ţintă pentru reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră generate de sectorul lor agricol;
2. să evalueze planurile strategice PAC ale statelor membre pentru a limita riscul ca schemele din cadrul PAC să crească sau să menţină nivelul emisiilor de gaze cu efect de seră generate de agricultură;
3. să se asigure că PAC oferă stimulente eficace pentru reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră generate de creşterea animalelor şi de îngrăşăminte, stimulente care să contribuie la atingerea obiectivelor UE în materie de climă.

Data-ţintă pentru punerea în aplicare a recomandării: decembrie 2023.

94

Solurile organice drenate cultivate reprezintă mai puţin de 2 % din suprafaţa agricolă a UE, dar sunt responsabile de 20 % din emisiile generate de sectorul agriculturii în UE-27. Aceste soluri sunt eligibile pentru plăţi directe, în timp ce turbăriile/zonele umede regenerate pot să nu fie întotdeauna eligibile. Unele state membre au oferit sprijin pentru regenerarea turbăriilor drenate, dar nivelul de adoptare al unei astfel de măsuri a fost prea redus pentru a avea un impact asupra emisiilor generate de solurile organice, care se menţin stabile din 2010. În comparaţie cu perioada 2007‑2013, PAC pentru perioada 2014‑2020 nu a intensificat sprijinul acordat pentru măsurile care favorizează sechestrarea carbonului, cum ar fi împădurirea şi conversia terenurilor arabile în pajişti. Deşi între 2010 şi 2016 s-a înregistrat o creştere a suprafeţei acoperite cu culturi secundare/de protecţie, impactul estimat asupra atenuării schimbărilor climatice este scăzut (punctele 52-75).

Recomandarea 2 – Adoptarea unor măsuri pentru a reduce emisiile generate de solurile organice drenate cultivate

Comisia ar trebui:

1. să introducă un sistem de monitorizare care să vină în sprijinul evaluării impactului PAC post-2020 asupra turbăriilor şi a zonelor umede şi
2. să ofere stimulente pentru reumidificarea/regenerarea solurilor organice drenate, de exemplu prin plăţile directe, prin condiţionalitate, prin intervenţiile de dezvoltare rurală şi prin alte abordări agricole cu implicaţii pentru carbon.

Data-ţintă pentru punerea în aplicare a recomandării: septembrie 2024.

95

Comisia a raportat că 26 % din finanţarea PAC aduce beneficii în ceea ce priveşte acţiunile climatice, dar nu a stabilit o ţintă specifică în materie de atenuare pentru aceste fonduri. Sistemul de monitorizare al Comisiei nu furnizează date care să permită o monitorizare adecvată a impactului pe care îl are finanţarea din partea PAC pentru acţiuni climatice asupra emisiilor de gaze cu efect de seră. Schema de înverzire era preconizată să sporească impactul plăţilor directe asupra mediului şi a climei, dar beneficiile sale pentru climă au fost neglijabile. Întrucât nici normele în materie de ecocondiţionalitate, nici măsurile de dezvoltare rurală nu s-au schimbat în mod semnificativ în comparaţie cu perioada 2007‑2013, ele nu au încurajat fermierii să adopte noi practici eficace de atenuare a schimbărilor climatice. Legislaţia UE nu aplică principiul „poluatorul plăteşte” în cazul emisiilor de gaze cu efect de seră provenite din agricultură (punctele 76-90).

Recomandarea 3 – Raportare periodică cu privire la contribuţia PAC la atenuarea schimbărilor climatice

În conformitate cu nivelul sporit de ambiţie exprimat de UE în materie de climă pentru 2030, Comisia ar trebui:

1. să stabilească indicatori de monitorizare care să permită o evaluare anuală a efectului pe care măsurile de atenuare a schimbărilor climatice finanţate prin PAC 2021‑2027 îl au asupra emisiilor nete de gaze cu efect de seră şi să raporteze periodic cu privire la aceşti indicatori;
2. să analizeze posibilitatea de a aplica principiul „poluatorul plăteşte” în cazul emisiilor provenite din activităţi agricole şi să îi recompenseze pe fermieri pentru absorbţiile de carbon pe termen lung.

Data-ţintă pentru punerea în aplicare a recomandării: decembrie 2023. 

Prezentul raport a fost adoptat de Camera I, condusă de domnul Samo Jereb, membru al Curţii de Conturi, la Luxemburg, la 7 iunie 2021.

Acronime

AEM: Agenţia Europeană de Mediu

CH₄: metan

CO₂: dioxid de carbon

DG AGRI: Direcţia Generală Agricultură şi Dezvoltare Rurală din cadrul Comisiei Europene

ETS: sistem de comercializare a certificatelor de emisii (Emissions Trading Scheme)

GAEC: bune condiţii agricole şi de mediu (Good Agricultural and Environmental Conditions)

IPCC: Grupul Interguvernamental privind Schimbările Climatice

NO: protoxid de azot

PAC: politica agricolă comună

SMR: cerinţă legală în materie de gestionare (statutory management requirement)

Glosar

Acordul de la Paris: acord internaţional semnat în 2015 pentru a limita încălzirea globală la mai puţin de 2 °C, depunându-se toate eforturile pentru a o limita la 1,5 °C.

Bune condiţii agricole şi de mediu: starea în care fermierii trebuie să păstreze toate terenurile agricole, în special terenurile care nu sunt utilizate pentru producţie la momentul cererii, pentru a primi anumite plăţi în cadrul PAC. Includ aspecte precum gestionarea apei şi a solului.

Cerinţă legală în materie de gestionare: o normă a UE sau naţională privind gestionarea terenurilor agricole, care urmăreşte să protejeze sănătatea publică, sănătatea animalelor şi a plantelor, bunăstarea animalelor şi mediul.

CO₂ echivalent: un parametru comparabil prin care se măsoară impactul emisiilor de gaze cu efect de seră asupra climei, exprimat sub forma exclusiv a volumului de dioxid de carbon care ar produce acelaşi impact.

Ecocondiţionalitate: mecanism în cadrul căruia efectuarea plăţilor către fermieri este condiţionată de îndeplinirea de către aceştia a anumitor cerinţe legate de mediu, de siguranţa alimentară, de sănătatea şi bunăstarea animalelor şi de gestionarea terenurilor.

Inventare ale gazelor cu efect de seră: o evidenţă anuală a emisiilor de gaze cu efect de seră, ţinută de fiecare stat membru şi, pentru UE, de Agenţia Europeană de Mediu.

Înverzire: adoptarea unor practici agricole care sunt benefice pentru climă şi mediu. Acest termen este frecvent folosit pentru a desemna şi schema de sprijin a UE aferentă.

Măsură de agromediu şi climă: oricare dintr-un ansamblu de practici opţionale care depăşesc cerinţele obişnuite în materie de mediu şi care acordă fermierilor dreptul la plăţi de la bugetul UE.

Natura 2000: reţea care cuprinde arii de conservare pentru specii rare şi periclitate, precum şi unele tipuri de habitate naturale rare protejate în temeiul legislaţiei UE.

Plată directă: plată de sprijin în sectorul agriculturii, cum ar fi ajutorul pe suprafaţă, efectuată în mod direct către fermieri.

Politica agricolă comună: politica unică şi armonizată a UE în domeniul agricol, care include subvenţii şi o serie de alte măsuri menite să garanteze securitatea alimentară, să asigure un nivel de trai echitabil pentru fermierii din UE, să promoveze dezvoltarea rurală şi să protejeze mediul.

Protocolul de la Kyoto: un acord internaţional, legat de Convenţia-cadru a Naţiunilor Unite asupra schimbărilor climatice, prin care ţările industrializate se angajează să reducă emisiile de gaze cu efect de seră.

Relocarea emisiilor de dioxid de carbon: creşterea emisiilor de gaze cu efect de seră într-o ţară/regiune (de exemplu, din afara UE) ca urmare a măsurilor de atenuare a schimbărilor climatice menite să limiteze aceste emisii într-o altă ţară/regiune (de exemplu, într-un stat membru al UE).

Sol mineral: sol care constă în principal din particule anorganice de minerale şi roci.

Sol organic: sol care constă în principal din material vegetal şi animal descompus.

Sprijinul cuplat facultativ: modalitate opţională prin care statele membre pot efectua plăţi agricole directe din partea UE, pe baza volumelor de producţie, către fermierii care aleg să depună cereri de plată pe această bază.

Sprijinul pentru dezvoltarea rurală: componentă a politicii agricole comune cu obiective economice, de mediu şi sociale, finanţat din fonduri UE, naţionale şi regionale.

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curţii de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile şi programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii bugetare specifice. Curtea de Conturi Europeană selectează şi concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile la adresa performanţei sau a conformităţii, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, evoluţiile viitoare şi interesul politic şi public.

Acest audit al performanţei a fost efectuat de Camera de audit I – Utilizarea durabilă a resurselor naturale, condusă de domnul Samo Jereb, membru al Curţii de Conturi Europene. Auditul a fost condus de domnul Viorel Ştefan, membru al Curţii de Conturi Europene, care a fost sprijinit de: Roxana Bănică, şefă de cabinet, şi Olivier Prigent, ataşat în cadrul cabinetului; Colm Friel, manager principal; Jindřich Doležal, coordonator; Antonella Stasia, Jonas Kathage, Pekka Ulander, Asimina Petri şi Viktor Popov, auditori. Marika Meisenzahl a furnizat sprijin grafic. Richard Moore a asigurat sprijin lingvistic.

Note

¹ Poore, J. şi Nemecek, T.: Reducing food’s environmental impacts through producers and consumers, 2018.

² Consiliul European: Concluziile din 8‑9 martie 2007 şi Concluziile din 10‑11 decembrie 2020; Comisia Europeană: Propunere de regulament de instituire a cadrului pentru realizarea neutralităţii climatice şi de modificare a Legii europene a climei.

³ Decizia nr. 406/2009/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 23 aprilie 2009 privind efortul statelor membre de a reduce emisiile de gaze cu efect de seră astfel încât să respecte angajamentele Comunităţii de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră până în 2020.

⁴ Regulamentul (UE) 2018/842 al Parlamentului European şi al Consiliului din 30 mai 2018 privind reducerea anuală obligatorie a emisiilor de gaze cu efect de seră de către statele membre în perioada 2021‑2030 în vederea unei contribuţii la acţiunile climatice de respectare a angajamentelor asumate în temeiul Acordului de la Paris şi de modificare a Regulamentului (UE) nr. 525/2013.

⁵ Curtea de Conturi Europeană, pe baza tabelului 6 din Raportul intermediar al Comisiei privind politicile climatice ale UE, noiembrie 2020.

⁶ COM(2011) 500 final: „Un buget pentru Europa 2020”, partea a II-a, p. 13.

⁷ Articolul 110 din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului.

⁸ Statement of estimates of the European Commission for the financial year 2020, p. 117.

⁹ Statement of estimates of the European Commission for the financial year 2020, p. 4/57.

¹⁰ Comisia Europeană: Bugetul UE: PAC după 2020, p. 3.

¹¹ Consiliul European: Concluziile reuniunii Consiliului din 17‑21 iulie 2020.

¹² Comisia Europeană: Recomandări adresate statelor membre, 2020.

¹³ Poore, J. şi Nemecek, T.: Reducing food’s environmental impacts through producers and consumers, 2018; Springmann, M. et al.: Analysis and valuation of the health and climate change co-benefits of dietary change, 2016; Westhoek, H. et al.: Food choices, health and environment: Effects of cutting Europe’s meat and dairy intake, 2014.

¹⁴ Commission Staff Working Document – Evaluation of the impact of the EU agricultural promotion policy in internal and third countries markets, SWD(2020) 401 final.

¹⁵ Matthews, A.: Alan Matthews: „How to move from our current land use structure to one that is compatible with our climate targets”, Farming Independent, 2018.

¹⁶ Direcţia Generală Agricultură şi Dezvoltare Rurală (DG AGRI) din cadrul Comisiei Europene: Direct payments, 2018, p. 11.

¹⁷ Comisia Europeană: CAP Explained. Direct payments for farmers 2015‑2020, p. 6.

¹⁸ Comisia Europeană: Voluntary Coupled Support, 2020, p. 2.

¹⁹ Jansson, T. et al.: Coupled Agricultural Subsidies in the EU Undermine Climate Efforts, 2020, p. 14.

²⁰ Brady, M. et al.: Impacts of Direct Payments, 2017, p. 70 şi 88‑89.

²¹ Comisia Europeană: Scenar 2030, 2017, p. 115 şi 144.

²² Himics, M. et al.: Setting Climate Action as the Priority for the Common Agricultural Policy: A Simulation Experiment, 2020, p. 58-60.

²³ Sandström, V. et al.: The role of trade in the greenhouse gas footprints of EU diets, 2018, p. 51.

²⁴ FAOSTAT: Food Balance Sheets, 2020.

²⁵ Comisia Europeană: anexa 2 la Recomandările adresate statelor membre cu privire la planurile lor strategice pentru Politica Agricolă Comună, 2020.

²⁶ Sutton, M. A. et al.: Too much of a good thing, 2011, p. 161; Westhoek, H. et al.: Food choices, health and environment: Effects of cutting Europe’s meat and dairy intake, 2014, p. 202.

²⁷ Directiva 91/676/CEE a Consiliului din 12 decembrie 1991 privind protecţia apelor împotriva poluării cu nitraţi proveniţi din surse agricole.

²⁸ Alterra, Wageningen UR: The impact of the Nitrates Directive on gaseous N emissions, 2010, p. 7 şi 68.

²⁹ Comisia Europeană: anexa 2 la Recomandările adresate statelor membre cu privire la planurile lor strategice pentru Politica Agricolă Comună, 2020.

³⁰ Emmerling, C. et al: Meta-Analysis of Strategies to Reduce NH₃ Emissions from Slurries in European Agriculture and Consequences for Greenhouse Gas Emissions, 2020, p. 8-9.

³¹ Kirchmann, H.: Why organic farming is not the way forward, 2019, p. 24-25; Smith, L. G. et al.: The greenhouse gas impacts of converting food production in England and Wales to organic methods, 2019, p. 5.

³² Comisia Europeană: The contribution of precision agriculture technologies to farm productivity and the mitigation of greenhouse gas emissions in the EU, 2019, p. 9-10 şi 23.

³³ Balafoutis, A. et al.: Precision Agriculture Technologies Positively Contributing to GHG Emissions Mitigation, Farm Productivity and Economics, 2017.

³⁴ Lam, S. K. et al.: Using nitrification inhibitors to mitigate agricultural N₂O emission: a double‐edged sword?, 2016, p. 486-488.

³⁵ Solurile organice sunt definite în anexa 3A.5 capitolul 3 volumul 4 din orientările IPCC, 2006 IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories.

³⁶ Montanarella, L. et al.: The distribution of peatland in Europe, 2006. Suprafaţa a fost estimată de autori utilizând baza de date europeană privind solurile.

³⁷ Gobin, A. et al.: Soil organic matter management across the EU – best practices, constraints and trade-offs, raport final al DG Mediu din cadrul Comisiei Europene, septembrie 2011.

³⁸ Peatlands in the EU, martie 2020.

³⁹ Considerentul 42 al Regulamentului (UE) nr. 1307/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor norme privind plăţile directe acordate fermierilor prin scheme de sprijin în cadrul politicii agricole comune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 637/2008 al Consiliului şi a Regulamentului (CE) nr. 73/2009 al Consiliului.

⁴⁰ Alliance Environnement şi Institutul Thünen: Evaluation study of the payment for agricultural practices beneficial for the climate and the environment, 2017, p. 140.

⁴¹ Raportul special nr. 13/2020 al Curţii de Conturi Europene.

⁴² Soussana, J.-F. et al.: Carbon cycling and sequestration opportunities in temperate grasslands, 2004; Turbé, A. et al.: Soil biodiversity: functions, threats and tools for policy makers, Bio Intelligence Service, IRD şi NIOO, raport pentru Comisia Europeană (DG Mediu), 2010.

⁴³ Comisia Europeană: Direct payments 2015‑2020 Decisions taken by Member States: State of play as from December 2018, 2019, p. 42.

⁴⁴ Alliance Environnement: Evaluation study of the impact of the CAP on climate change and greenhouse gas emissions, 2018, p. 80 şi 226.

⁴⁵ Alliance Environnement şi Institutul Thünen: Evaluation study of the payment for agricultural practices beneficial for the climate and the environment, 2017, p. 72.

⁴⁶ Comisia Europeană: DG AGRI - Annual Activity Report for 2019; Annexes, p. 192.

⁴⁷ Alliance Environnement: Evaluation study of the impact of the CAP on climate change and greenhouse gas emissions, 2018, p. 80 şi 226.

⁴⁸ Considerentul 37 al Regulamentului (UE) nr. 1307/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor norme privind plăţile directe acordate fermierilor prin scheme de sprijin în cadrul politicii agricole comune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 637/2008 al Consiliului şi a Regulamentului (CE) nr. 73/2009 al Consiliului.

⁴⁹ Alliance Environnement: Evaluation study of the impact of the CAP on climate change and greenhouse gas emissions, 2018, p. 49-50.

⁵⁰ Louhichi, K. et al.: Economic impacts of CAP greening: application of an EU-wide individual farm model for CAP analysis (IFM-CAP), 2017, tabelul 6.

⁵¹ Alliance Environnement şi Institutul Thünen: Evaluation study of the payment for agricultural practices beneficial for the climate and the environment, 2017, p. 150-154.

⁵² Alliance Environnement: Evaluation study of the impact of the CAP on climate change and greenhouse gas emissions, 2018, p. 225-234.

⁵³ Curtea de Conturi Europeană, Avizul nr. 7/2018 referitor la propunerile Comisiei de regulamente privind politica agricolă comună pentru perioada de după 2020, punctul 72.

⁵⁴ DG AGRI: Summary Report:Synthesis of the evaluation components of the enhanced AIRS 2019, Chapter 7, capitolul 7, p. 1 şi 75.

⁵⁵ Agenţia Europeană de Mediu: Polluter-pays principle, 2004.

⁵⁶ Articolul 191 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.

Calendar

https://www.eca.europa.eu/ro/Pages/DocItem.aspx?did=58913

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informaţii despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicaţii al Uniunii Europene, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-6192-0	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/481808	QJ-AB-21-012-RO-N
HTML	ISBN 978-92-847-6157-9	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/475	QJ-AB-21-012-RO-Q

DREPTURI DE AUTOR

© Uniunea Europeană, 2021

Politica Curţii de Conturi Europene referitoare la reutilizare este pusă în aplicare prin Decizia nr. 6-2019 a Curţii de Conturi Europene privind politica în materie de date deschise şi reutilizarea documentelor.

Cu excepţia cazului în care se precizează altceva (de exemplu, într-o menţiune separată indicând drepturile de autor), conţinutul elaborat de Curtea de Conturi Europeană pentru care UE deţine drepturile de autor face obiectul licenţei Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Aceasta înseamnă că reutilizarea este autorizată, sub rezerva menţionării adecvate a autorilor şi a indicării eventualelor modificări. Reutilizatorul nu poate altera sensul sau mesajul iniţial al documentelor. Curtea de Conturi Europeană nu răspunde pentru eventualele consecinţe ale reutilizării.

Este necesar să obţineţi drepturi suplimentare în cazul în care un anumit conţinut prezintă persoane fizice ce pot fi identificate, de exemplu în cazul fotografiilor în care apar membri ai personalului Curţii de Conturi Europene sau în cazul în care conţinutul include lucrări ale unor terţi. Dacă se obţine o astfel de autorizaţie, ea anulează şi înlocuieşte autorizaţia de natură generală menţionată mai sus şi va indica în mod clar eventualele restricţii de utilizare.

Pentru a utiliza sau a reproduce un conţinut pentru care UE nu deţine drepturile de autor, poate fi necesar să obţineţi o autorizaţie în acest sens direct de la titularii drepturilor de autor:

Figura 24: pictograme realizate de Pixel perfect pornind de la site-ul https://flaticon.com.

Programele informatice sau documentele care fac obiectul unor drepturi de proprietate industrială, cum ar fi brevetele, mărcile comerciale, desenele şi modelele înregistrate, logourile şi denumirile înregistrate, sunt excluse din politica Curţii de Conturi Europene referitoare la reutilizare şi nu se acordă nicio licenţă pentru acestea.

Familia site-urilor instituţionale ale Uniunii Europene care sunt incluse în domeniul europa.eu oferă linkuri către site-uri terţe. Deoarece Curtea de Conturi Europeană nu are control asupra acestor site-uri, sunteţi încurajaţi să verificaţi politica aplicată de ele în ceea ce priveşte respectarea vieţii private şi drepturile de autor.

Utilizarea logoului Curţii de Conturi Europene

Logoul Curţii de Conturi Europene nu poate fi utilizat fără acordul prealabil al Curţii de Conturi Europene.

Contactaţi UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteţi găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteţi accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

Găsiţi informaţii despre UE

Online
Informaţii despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: https://europa.eu/european-union/index_ro

Publicaţii ale UE
Puteţi descărca sau comanda publicaţii ale UE gratuite şi contra cost la adresa: https://op.europa.eu/ro/publications. Mai multe exemplare ale publicaţiilor gratuite pot fi obţinute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea https://europa.eu/european-union/contact_ro).

Dreptul UE şi documente conexe
Pentru accesul la informaţii juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislaţiei UE începând din 1952 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesaţi site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp/ro) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate şi reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât şi necomerciale.