Zajednička poljoprivredna politika i klima:
polovica financijskih sredstava EU-a predviđenih za klimu troši se u okviru ZPP-a, ali se emisije iz poljoprivrede ne smanjuju

Sažetak

I.

Od 2013. godine djelovanje u području klime jedan je od glavnih ciljeva zajedničke poljoprivredne politike – ZPP-a. Komisija je mjerama za ublažavanje klimatskih promjena i prilagodbu na njih tijekom razdoblja 2014. – 2020. dodijelila više od 100 milijardi eura, što je više od četvrtine ukupnog proračuna ZPP-a.

II.

EU ima ključnu ulogu u ublažavanju klimatskih promjena u poljoprivrednom sektoru jer postavlja standarde u području okoliša i sufinancira većinu rashoda država članica za poljoprivredu. Sud je odlučio provesti reviziju zajedničke poljoprivredne politike zbog toga što je velik dio njezina proračuna namijenjen ublažavanju klimatskih promjena i prilagodbi na njih, kao i zbog bliske povezanosti klimatske i poljoprivredne politike. Sud očekuje da će njegovi zaključci biti korisni u kontekstu cilja EU-a da do 2050. postane klimatski neutralan.

III.

Sud je ovom revizijom ispitao je se u okviru ZPP-a u razdoblju 2014. – 2020. pružala potpora praksama ublažavanja klimatskih promjena koje imaju potencijala smanjiti emisije stakleničkih plinova iz poljoprivrede. Sud je također ispitao je li se u okviru ZPP-a u razdoblju 2014. – 2020. na bolji način poticala primjena djelotvornih praksi ublažavanja nego u razdoblju 2007. – 2013. Sud je strukturirao svoje nalaze na način da je posebnu pozornost posvetio trima glavnim izvorima emisija: uzgoju stoke, gnojidbi tla i upotrebi zemljišta.

IV.

Ukupno gledajući, Sud je utvrdio da 100 milijardi eura sredstava ZPP-a koja su u razdoblju 2014. – 2020. izdvojena za djelovanje u području klime nije imalo znatan učinak na poljoprivredne emisije, koje se nisu znatno promijenile od 2010. Većina mjera ublažavanja kojima se pruža potpora u okviru ZPP-a nema velik potencijal za ublažavanje klimatskih promjena. U okviru ZPP-a rijetko se financiraju mjere s velikim potencijalom za ublažavanje klimatskih promjena.

V.

Stočne emisije, u prvom redu uzrokovane uzgojem goveda, čine otprilike polovicu emisija iz poljoprivrede i njihova je razina nepromijenjena od 2010. Međutim ZPP-om se ne nastoji ograničiti broj grla stoke niti se pružaju poticaji za njegovo smanjenje. U tržišne mjere u okviru ZPP-a ubraja se promicanje proizvoda životinjskog podrijetla, čija potrošnja nije zabilježila pad od 2014.

VI.

Emisije iz kemijskih gnojiva i stajskog gnoja, koje čine gotovo trećinu poljoprivrednih emisija, zabilježile su porast u razdoblju 2010. – 2018. U okviru ZPP-a pruža se potpora praksama koje mogu dovesti do smanjene upotrebe gnojiva, kao što su ekološki uzgoj i uzgoj mahunastog povrća u zrnu. Međutim, Sud je utvrdio da učinak tih praksi na emisije stakleničkih plinova nije jasan. S druge strane, za prakse koje su se pokazale djelotvornijima izdvojeno je manje financijskih sredstava.

VII.

U okviru ZPP-a potpora se pruža poljoprivrednicima koji obrađuju isušena tresetišta, koja su odgovorna za ispuštanje 20 % stakleničkih plinova iz poljoprivrede u cijeloj skupini zemalja EU-27. Iako je bila dostupna, potpora ruralnom razvoju rijetko se upotrebljavala za obnovu tih tresetišta. Zbog pravila ZPP-a neke aktivnosti na ponovno ovlaženim zemljištima nisu prihvatljive za izravna plaćanja. ZPP-om nije povećana potpora za pošumljavanje, agrošumarstvo i prenamjenu obradivog zemljišta u trajne travnjake u razdoblju 2014. – 2020. u usporedbi s razdobljem 2007. – 2013.

VIII.

Unatoč većim ambicijama u području klime, došlo je do tek manjih izmjena u višestrukoj sukladnosti i mjerama ruralnog razvoja u odnosu na prethodno razdoblje. Stoga se tim programima poljoprivrednici nisu poticali na donošenje djelotvornih mjera za ublažavanje klimatskih promjena. Iako je program ekologizacije trebao poboljšati uspješnost ZPP-a u području okoliša, njegov je učinak na klimu bio neznatan.

IX.

Sud preporučuje Komisiji:

1. da poduzme mjere za smanjenje emisija iz poljoprivrede u okviru ZPP-a,
2. da poduzme korake za smanjenje emisija iz kultiviranih isušenih organskih tala;
3. da redovito izvješćuje o doprinosu ZPP-a ublažavanju klimatskih promjena.

Uvod

Emisije stakleničkih plinova iz poljoprivrede

01.

Proizvodnja hrane uzročnik je 26 % globalnih emisija stakleničkih plinova¹. Na slici 1. prikazano je da je poljoprivreda odgovorna za većinu tih emisija. U svojoj je Strategiji „od polja do stola“ Komisija, služeći se smjernicama Međuvladinog panela o klimatskim promjenama (IPCC) koje su usmjerene isključivo na aktivnosti na poljoprivrednim gospodarstvima, napisala da je u EU-u (pri čemu se stoga zanemaruje učinak uvezenih prehrambenih proizvoda) „poljoprivreda […] odgovorna za 10,3 % emisija stakleničkih plinova u EU-u, od kojih gotovo 70 % potječe iz sektora životinja”.

02.

Države članice izvješćuju o stakleničkim plinovima koji se ispuštaju na njihovu državnom području na temelju podataka o aktivnostima koji su povezani s izvorima emisija (npr. vrste i broj životinja) s relevantnim emisijskim faktorima. Na slici 2. prikazana su tri glavna staklenička plina koja se ispuštaju zbog poljoprivredne djelatnosti, njihovi ključni izvori u EU-u te udio tih izvora u ukupnim poljoprivrednim emisijama, koje čine 13 % ukupnih emisija stakleničkih plinova u skupini zemalja EU-27 (uključujući dodatnih 2,7 % emisija uzrokovanih upotrebom zemljišta i uklanjanje stakleničkih plinova iz zemljišta pod usjevima i travnjaka). Dodatne emisije, koje nisu prikazane na slici 2., proizlaze iz uporabe goriva za strojeve i grijanja zgrada, što čini oko 2 % ukupnih emisija u skupini zemalja EU-27.

03.

Poljoprivreda, a posebno uzgoj stoke, nužno uključuje ispuštanje stakleničkih plinova. Neke prakse upotrebe zemljišta pružaju mogućnosti za smanjenje emisija ili uklanjanje ugljičnog dioksida (CO₂) iz atmosfere skladištenjem ugljika u tlu i u biomasi (biljkama i drveću). Te prakse uključuju obnovu isušenih tresetišta ili pošumljavanje.

04.

Na slici 3. prikazano je kako su se emisije stakleničkih plinova iz poljoprivrede razvijale u razdoblju od 1990. do 2018. godine. U razdoblju 1990. – 2010. zabilježeno je smanjenje od 25 %, uglavnom zbog smanjene upotrebe gnojiva i smanjenja broja grla stoke, s najvećim padom između 1990. i 1994. Emisije nisu zabilježile dodatan pad od 2010.

Klimatska politika u EU-u

05.

Odgovor EU-a na klimatske promjene temelji se na dvjema strategijama: ublažavanju i prilagodbi. Ublažavanje znači smanjenje emisija stakleničkih plinova uzrokovanih ljudskim djelovanjem ili uklanjanje stakleničkih plinova iz atmosfere. Prilagodba znači prilagođavanje trenutačnim ili očekivanim klimatskim promjenama i njihovim učincima. Ovo je izvješće usmjereno na aspekt ublažavanje posljedica.

06.

EU je 1997. potpisao Kyotski protokol. Njime se obvezao smanjiti svoje emisije stakleničkih plinova za 20 % do 2020., pri čemu se kao polaznu vrijednost računa razina emisija iz 1990. EU je 2015. potpisao i Pariški sporazum. Njime je EU povećao svoje ambicije u pogledu smanjenja emisija. Trenutačni okvir politika EU-a usmjeren je na smanjenje emisija stakleničkih plinova u EU-u za 40 % do 2030. Komisija je predložila da se ta ciljna vrijednost poveća na 55 % i da se do 2050. postigne nulta neto stopa emisija².

07.

Okvir EU-a za ublažavanje klimatskih promjena do 2020. imao je dvije glavne komponente, sustav trgovanja emisijama i zakonodavstvo o raspodjeli tereta, koji su zajedno obuhvaćali 95 % emisija stakleničkih plinova u EU-u 2018. (slika 4.).

08.

EU je u okviru zakonodavstva o raspodjeli tereta postavio ciljnu vrijednost za smanjenje emisija od 10 % do 2020.³ i 30 % do 2030.⁴ (u odnosu na 2005.). Na slici 5. prikazane su ciljne vrijednosti za 2020. utvrđene za svaku od 27 država članica, pri čemu se u obzir uzima dohodak po glavi stanovnika. Svaka država članica odlučuje kako će dosegnuti svoju nacionalnu ciljnu vrijednost i hoće li njezin poljoprivredni sektor doprinijeti njezinom dosezanju.

09.

Prema procijenjenim emisijama stakleničkih plinova 2019. u sektorima obuhvaćenima zakonodavstvom o raspodjeli tereta, u 14 od 27 država članica emisije su 2019. bile niže od nacionalnih ciljnih vrijednosti za 2020.⁵ Za svaku državu članicu Sud je usporedio razliku u emisijama za prvo razdoblje (2013. – 2020.) s razlikom u emisijama za drugo razdoblje (2021. – 2030.). Za 2021. Sud je umjesto toga upotrijebio najnoviju procjenu koja je bila dostupna za 2019. godinu. Na slici 6. prikazano je da će za EU dosezanje ciljnih vrijednosti za 2030. biti mnogo zahtjevniji zadatak.

10.

Komisija je 2011. odlučila uključiti klimatska pitanja u proračun EU-a („uključivanje klimatskih pitanja”). To je podrazumijevalo uključivanje mjera ublažavanja i prilagodbe („djelovanje u području klime”) u politike EU-a i praćenje financijskih sredstava koja se upotrebljavaju za te mjere s ciljem potrošnje najmanje 20 % proračuna EU-a za razdoblje 2014. – 2020. na djelovanje u području klime⁶.

Uloga ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020. u djelovanju u području klime

11.

Zajednička poljoprivredna politika (ZPP) trenutačno ima tri šira cilja: održivu proizvodnju hrane, održivo upravljanje prirodnim resursima i uravnotežen teritorijalni razvoj. ZPP-om upravljaju Komisija i države članice. Agencije za plaćanja u državama članicama odgovorne su za upravljanje zahtjevima za potporu, provjeru podnositelja zahtjeva, izvršenje plaćanja i praćenje uporabe financijskih sredstava. Komisija utvrđuje glavninu okvira za rashode, provjerava i prati rad agencija za plaćanja te snosi odgovornost za uporabu financijskih sredstava EU-a. ZPP obuhvaća tri skupine potpore

• izravna plaćanja za potporu dohotku poljoprivrednika
• tržišne mjere za ublažavanje poremećaja na tržištu, kao što je nagli pad cijena i
• mjere ruralnog razvoja s nacionalnim i regionalnim programima za pružanje odgovora na posebne potrebe ruralnih područja i na izazove s kojima se ta područja suočavaju.

12.

Od 2014. djelovanje u području klime⁷ jedan je od devet posebnih ciljeva devet posebnih ciljeva u odnosu na koje Komisija obavlja evaluaciju uspješnosti zajedničke poljoprivredne politike. Zbog uključivanja klimatskih pitanja u proračun Komisija je procijenila da će za ublažavanje klimatskih promjena i prilagodbu tim promjenama u području poljoprivrede u razdoblju 2014. – 2020. izdvojiti 103,2 milijarde eura (45,5 milijardi eura za izravna plaćanja i 57,7 milijardi eura za mjere ruralnog razvoja) (slika 7.). To čini 26 % proračuna ZPP-a i gotovo 50 % ukupnih rashoda EU-a za djelovanje u području klime⁸. U Komisijinim izvješćima o rashodima u području klime ne pravi se razlika između prilagodbe i ublažavanja.

13.

Mnoge mjere koje Komisija prati jer doprinose djelovanju u području klime u prvom su redu usmjerene na rješavanje pitanja biološke raznolikosti, kvalitete vode i zraka te socijalnih i gospodarskih potreba.

14.

Sud je u tematskom izvješću br. 31/2016 utvrdio da je Komisija precijenila sredstva ZPP-a potrošena na djelovanje u području klime te da bi 18 %, a ne 26 % koliko je prijavila Komisija, bila pouzdanija procjena. Razlike uglavnom proizlaze iz precjenjivanja učinka višestruke sukladnosti na ublažavanje klimatskih promjena; kao i iz činjenice da se pri primjeni nekih od koeficijenata nije primijenilo načelo suzdržanosti. Komisija je prepoznala da uz trenutačnu metodologiju postoji mogućnost precjenjivanja ili podcjenjivanja klimatske važnosti određenih rashoda, ali je svoj pristup praćenju potrošnje financijskih sredstava predviđenih za klimu u području poljoprivrede i ruralnog razvoja ocijenila pouzdanim.

15.

Dugoročna je ciljna vrijednost Komisije za ZPP za razdoblje 2014. – 2020. smanjiti emisije stakleničkih plinova iz poljoprivrede⁹. Komisija nije navela koliko bi se konkretno smanjenje trebalo postići.

Komisijina strategija za jačanje napora za ublažavanje klimatskih promjena

16.

Komisija je 1. lipnja 2018. predstavila svoje zakonodavne prijedloge o ZPP-u za razdoblje 2021. – 2027. Izjavila je da će se novim ZPP-om „ljestvica podignuti još više“ u pogledu zaštite okoliša i klime¹⁰. Komisija je predložila novi model koji se temelji na uspješnosti i koji državama članicama daje veću odgovornost za osmišljavanje mjera ZPP-a. Države članice opisat će ih u svojim „strateškim planovima u okviru ZPP-a”, koje će morati odobriti Komisija.

17.

Komisija je u prosincu 2019. predstavila europski zeleni plan čiji je cilj omogućiti da Europa do 2050. godine postane prvi klimatski neutralan kontinent. Za razdoblje 2021. – 2027. Komisija je predložila da se 25 % proračuna EU-a potroši na djelovanje u području klime, no Vijeće je tu ciljnu vrijednost povećalo na 30 %¹¹. Na slici 8. prikazane su strategije i zakonodavni prijedlozi koje je Komisija objavila 2020. o mjerama za postizanje klimatske neutralnosti do 2050.

18.

Komisija je u prosincu 2020. izdala preporuke državama članicama za pripremu njihovih predloženih strateških planova u okviru ZPP-a¹². Preporučila je, na primjer, upotrebu dobrovoljnih ekoloških programa za obnovu osušena tresetišta te promicanje precizne poljoprivrede i konzervacijske poljoprivrede (bez oranja ili uz oranje smanjenog opsega). Sud je u tematskom izvješću br. 18/2019 o emisijama stakleničkih plinova u EU-u preporučio Komisiji da zajamči da strateški planovi za poljoprivredu i upotrebu zemljišta doprinose dosezanju ciljnih vrijednosti za smanjenje emisija do 2050. te da provjeri jesu li države članice uvele odgovarajuće politike i mjere za te sektore.

Opseg revizije i revizijski pristup

19.

Sud je odlučio provesti ovu reviziju jer je Komisija gotovo 26 % proračuna ZPP-a (103 milijarde eura) tijekom razdoblja 2014. – 2020. izdvojila za djelovanje u području klime. Nadalje, klimatska pitanja bila su jedna od najvažnijih tema političke rasprave o budućem ZPP-u i 13. cilju UN-a za održivi razvoj kojim se zahtijeva poduzimanje mjera za borbu protiv klimatskih promjena. Sud očekuje da će njegovi zaključci biti korisni u kontekstu cilja EU-a da do 2050. postane klimatski neutralan.

20.

Ovom je revizijom ispitao je li se u okviru ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020. pružala potpora praksama ublažavanja klimatskih promjena koje imaju potencijala za smanjenje emisija stakleničkih plinova. Sud je također ispitao je li se u okviru ZPP-a u razdoblju 2014. – 2020. na bolji način poticala primjena djelotvornih praksi ublažavanja nego u razdoblju 2007. – 2013. Usmjerio je svoje revizijske aktivnosti na glavne izvore emisija stakleničkih plinova iz poljoprivrede, a to su: uzgoj stoke i skladištenje stajskog gnoja, primjena kemijskih gnojiva i stajskog gnoja, obrađivanje organskog tla te prenamjena travnjaka i zemljišta pod usjevima.

21.

Sud ovom revizijom nije obuhvatio projekte ublažavanja klimatskih promjena koji se financiraju iz programa Obzor 2020. i LIFE. Revizijom nisu obuhvaćene ni emisije povezane s upotrebom goriva u poljoprivredi.

22.

Sud je prikupio dokaze na temelju:

• pregleda podataka o: emisijama stakleničkih plinova u skupini zemalja EU-27; uzgoju stoke, uzgajanim kulturama i upotrebi gnojiva; programima ruralnog razvoja i Komisijinim izvješćima o izravnim plaćanjima;
• razgovora s predstavnicima poljoprivrednika, nevladinih organizacija za zaštitu okoliša i klimu te nacionalnim tijelima u Irskoj, Francuskoj i Finskoj, odabranih na temelju udjela njihovih poljoprivrednih emisija, poljoprivrednih aktivnosti i pristupa ublažavanju klimatskih promjena i skladištenju ugljika;
• pregleda znanstvenih studija kojima se procjenjuje djelotvornost praksi i tehnologija ublažavanja;
• pregleda dokumentacije o emisijama stakleničkih plinova iz poljoprivrede u 27 država članica EU-a i mjera ZPP-a poduzetih za njihovo smanjenje ili sekvestraciju ugljika tijekom razdoblja 2014. – 2020.;
• rasprava sa stručnjacima u području poljoprivrede i klimatskih promjena kako bi Sud produbio svoje znanje u ovom području i dobio stručne povratne informacije o nalazima.

Opažanja

23.

Sud je opažanja podijelio u četiri odjeljka. U prva tri odjeljka Sud donosi procjenu učinka ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020. na ključne izvore emisija stakleničkih plinova iz poljoprivrede: uzgoj stoke, primjenu kemijskih gnojiva i stajskoga gnoja i upotrebe zemljišta. Posljednji odjeljak odnosi se na način na koji je ZPP oblikovan za razdoblje 2014. – 2020. i potencijal koji se njime pružao za smanjenje emisija stakleničkih plinova iz poljoprivrede.

ZPP nije doveo do smanjenja stočnih emisija

24.

Sud je ispitao je li tijekom provedbe ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020. došlo do ukupnog smanjenja emisija stakleničkih plinova nastalih probavljanjem hrane za životinje i skladištenjem stajskog gnoja. Sud je procijenio opseg potpore koja se u okviru ZPP-a pruža za djelotvorne prakse usmjerene na smanjenje tih emisija. Isto tako, ispitao je jesu li neki programi potpore u okviru ZPP-a doveli do povećanja emisija stakleničkih plinova.

25.

Emisije stakleničkih plinova uzrokovane uzgojem stoke u skupini zemalja EU-27 nisu zabilježile pad u razdoblju 2010. – 2018. Probavljanjem hrane za životinje nastaje 78 % stočnih emisija, dok preostalih 22 % proizlazi iz skladištenja stajskog gnoja. Emisije koje proizvode goveda i mliječne krave čine 77 % stočnih emisija (slika 9.).

Mjere ZPP-a nisu usmjerene na smanjenje broja grla stoke

26.

U većini država članica razine stočnih emisija ostale su nepromijenjene. Samo su Grčka, Hrvatska i Litva zabilježile znatna smanjenja emisija od 2010. do 2018. godine (slika 10.). Za ta je smanjenja uglavnom zaslužan veliki pad broja mliječnih krava (od oko 30 %), a ne ciljane politike ublažavanja u okviru ZPP-a. U tim trima zemljama ključnu ulogu u smanjenju imala je nedovoljna konkurentnost. S druge strane, u Irskoj, Mađarskoj i Poljskoj došlo je do znatnog povećanja emisija.

27.

Smanjenjem stočarske proizvodnje smanjile bi se emisije nastale probavljanjem hrane za životinje i skladištenjem stajskog gnoja, ali i nastale zbog gnojiva koje se upotrebljava u proizvodnji hrane za životinje. Smanjenje ukupnog uzgoja stoke u EU-u dovelo bi do smanjenja emisija stakleničkih plinova u EU-u. Neto učinak takvog smanjenja ovisio bi i o promjenama u potrošnji proizvoda životinjskog podrijetla. Ako bi to dovelo do povećanja uvoza, u određenoj bi se mjeri proizveo učinak „istjecanja ugljika”¹³. Međutim ZPP-om se ne nastoji ograničiti broj grla stoke niti se pružaju poticaji za njegovo smanjenje. U tržišne mjere u okviru ZPP-a ubraja se promicanje proizvoda životinjskog podrijetla, čija potrošnja nije zabilježila pad od 2014. (slika 11.).

28.

Prethodno navedeni trendovi temelje se na zalihama koje su dostupne potrošačima, tako da uključuju i nepotrebno bacanje hrane. Kao što je izneseno u tematskom izvješću Suda br. 34/2016, opće je poznato da se na globalnoj razini otprilike jedna trećina hrane proizvedene za ljudsku potrošnju baca ili gubi. Sud je u svojem izvješću zaključio da ZPP ima svoju ulogu u borbi protiv nepotrebnog bacanja hrane te je preporučio da se ta tema uključi u preispitivanje ZPP-a.

29.

Komisija je u Strategiji „od polja do stola” najavila da će preispitati program EU-a za promicanje poljoprivrednih proizvoda kako bi promicala održivu proizvodnju i potrošnju. Komisija je 22. prosinca 2020. objavila radni dokument službi Komisije¹⁴ u kojem je iznijela evaluaciju politike promicanja. Nastavlja s preispitivanjem svoje politike kako bi iznijela prijedlog zakonodavnih promjena 2022. U okviru Strategije „od polja do stola” razmatralo se na koji bi način EU u budućnosti mogao iskoristiti svoj program promicanja za potporu najodrživijim, ugljično najučinkovitijim metodama stočarske proizvodnje, kao i za promicanje prelaska na prehranu koja se više zasniva na biljnim proizvodima.

30.

Sud je tijekom pregleda studija utvrdio da ne postoje djelotvorne i odobrene prakse kojima bi se znatno smanjile stočne emisije nastale probavljanjem hrane za životinje bez smanjenja proizvodnje (određeni dodatci hrani za životinje mogu biti djelotvorni, ali nisu dobili regulatorno odobrenje). Mnoge prakse koje se odnose na uzgoj, hranjenje te upravljanje zdravljem i plodnošću životinja imaju tek spor i marginalan potencijal za ublažavanje. Neke od tih praksi potiču širenje proizvodnje i stoga mogu povećati neto emisije (okvir 1.).

31.

Sud je utvrdio četiri djelotvorne prakse za smanjenje emisija uzrokovanih skladištenjem stajskog gnoja (zakiseljavanje i hlađenje stajskog gnoja, spremnici stajskog gnoja s nepropusnim pokrovom te upotreba stajskog gnoja kao sirovine za bioplin). Nekoliko država članica pružilo je potporu u okviru ZPP-a za te prakse na malom broju poljoprivrednih gospodarstava (tablica 1.).

Nekoliko mjera ZPP-a dovelo je do održavanja ili povećanja razina emisija stakleničkih plinova uzrokovanih uzgojem stoke

32.

Specijalizirani stočari u prosjeku najmanje 50 %¹⁶ svojeg dohotka primaju u obliku izravnih plaćanja. Ta je razina ovisnosti veća nego za ratare.

33.

Sve države članice osim Njemačke izvršavaju dio svojih izravnih plaćanja (uglavnom između 7 % i 15 %)¹⁷ u obliku dobrovoljne proizvodno vezane potpore, pri čemu se 74 % takve potpore dodjeljuje stočarstvu (slika 12.). Dobrovoljna proizvodno vezana potpora potiče održavanje broja grla stoke na istoj razini jer bi poljoprivrednici dobili manje novca kad bi smanjili broj grla stoke. Na razini EU-a dobrovoljna proizvodno vezana potpora čini 10 % izravnih plaćanja (4,2 milijarde eura godišnje)¹⁸.

34.

U jednoj studiji iz 2020.¹⁹ procijenjeno je da bi se emisije stakleničkih plinova u EU-u iz poljoprivrede (bez emisija povezanih s upotrebom zemljišta) smanjile za 0,5 % kad bi se dobrovoljna proizvodno vezana sredstva za goveda, ovce i koze dodjeljivala u obliku osnovnih plaćanja za poljoprivredno zemljište. U jednoj studiji iz 2017.²⁰ utvrđeno je da bi bez izravnih plaćanja emisije iz poljoprivrede bile 2,5 % niže, pri čemu bi do 84 % tog smanjenja došlo zbog smanjenja proizvodnje govedine i mliječnih proizvoda te s time povezane smanjene upotrebe gnojiva na pašnjacima. U jednoj Komisijinoj studiji iz 2017.²¹ procjenjuje se da bi ukidanje izravnih plaćanja dovelo do smanjenja emisija iz poljoprivrede od 4,2 %, a ukidanje potpore ruralnom razvoju do smanjenja od 5,8 %. U toj se studiji procjenjuje da bi oko 7 % poljoprivredne površine postalo dostupno za mjere ublažavanja koje se temelje na zemljištu, kao što je pošumljavanje. Tim se smanjenjima ne uzima u obzir mogući učinak istjecanja emisija (vidjeti odlomak 27.), za koji je u tim trima studijama procijenjeno da iznosi između 48 % i gotovo 100 % (ako ne postoje trgovinske prepreke).

35.

U jednoj studiji iz 2020.²² utvrđeno je da bi se emisije u EU-u smanjile za 21 % kad bi se otprilike polovica izravnih plaćanja poljoprivrednicima dodijelila u zamjenu za smanjenje emisija stakleničkih plinova. Dvije trećine smanjenja proizašlo bi iz promjena u proizvodnji, pri čemu bi se najviše smanjile proizvodnja goveđeg, ovčjeg i kozjeg mesa te krmiva. Jedna trećina smanjenja proizašla bi iz primjene praksi ublažavanja, među kojima su tehnologije u sektoru mlijeka i mliječnih proizvoda, bioplin u sektoru svinjskog mesa i ostavljanje tresetišta na ugaru. Ostvarene koristi poništile bi se povećanjem emisija iz drugih izvora za oko 4 % trenutačnih emisija EU-a iz poljoprivrede, pri čemu bi neto smanjenje iznosilo 17 %.

36.

Dodatne emisije proizlaze iz krčenja šuma povezanog s proizvodnjom hrane za životinje, posebno soje²³. Ako se uzme u obzir uvoz, udio emisija koji se može pripisati proizvodnji proizvoda životinjskog podrijetla koji se konzumiraju u EU-u u dodatnom je porastu (u usporedbi s razmatranjem emisija izravno uzrokovanih poljoprivredom unutar EU-a). Kad se uračuna i uvoz, procjenjuje se da proizvodi životinjskog podrijetla čine 82 % ugljičnog otiska (slika 13.), ali samo 25 % kalorija prosječne prehrane u EU-u²⁴.

Zabilježen je porast emisija iz gnojiva i stajskog gnoja na tlu

37.

Sud je procijenio jesu li se mjerama u okviru ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020. smanjile emisije stakleničkih plinova nastale primjenom kemijskog gnojiva i stajskoga gnoja.

38.

Primjena kemijskih gnojiva i stajskog gnoja, zajedno s taloženjem tvari koje ispuštaju pašne životinje, odgovorna je za većinu emisija stakleničkih plinova iz hranjivih tvari u tlu. Od 2010. do 2018. emisije iz hranjivih tvari u tlu povećale su se za 5 %. To je povećanje u prvom redu posljedica povećane upotrebe kemijskog gnojiva, dok je upotreba drugog glavnog izvora emisija, stajskog gnoja, ostala na stabilnijoj razini slika 14.).

39.

Od 2010. do 2018. emisije iz kemijskih gnojiva i stajskoga gnoja zabilježile su porast u osam država članica (slika 15.). Povećanje je bilo najveće (više od 30 %) u Bugarskoj, Češkoj, Mađarskoj, Rumunjskoj i Slovačkoj. Emisije su se jasno smanjile samo u Grčkoj i Cipru. Ti trendovi na razini pojedinih zemalja gotovo su svi posljedica promjena u upotrebi kemijskog gnojiva. Skupina država članica u kojima nema promjena ili nema znatne promjene uključuje one s najvišim emisijama stakleničkih plinova iz poljoprivrede po hektaru upotrijebljene poljoprivredne površine²⁵.

Odstupanja od Direktive o nitratima djelomično poništavaju njezin pozitivan učinak na emisije uzrokovane primjenom stajskog gnoja

40.

Budući da nije utvrđena poveznica između subvencija i smanjenja uzgoja stoke (odlomci 26. – 34.), nije zabilježeno ni smanjenje količine upotrijebljenog stajskog gnoja (slika 14.). Održavanjem stočarske proizvodnje na određenoj razini održava se i visoka razina upotrebe gnojiva jer je za proizvode životinjskog podrijetla potrebno više dušika nego za hranu biljnog podrijetla²⁶.

41.

U okviru ZPP-a poljoprivrednici moraju poštovati pravila o višestrukoj sukladnosti (odlomak 77.). Propisanim zahtjevom o upravljanju (SMR) 1 – „Zaštita voda od onečišćenja uzrokovanog nitratima iz poljoprivrednih izvora” obuhvaćena je usklađenost s Direktivom o nitratima²⁷, koja se primjenjuje na sve poljoprivrednike, neovisno o tome primaju li potporu u okviru ZPP-a. Direktivom o nitratima propisuje se uravnotežena upotreba gnojiva, utvrđuju ograničenja u količini upotrijebljenog stajskog gnoja te određuju razdoblja tijekom kojih je upotreba gnojiva zabranjena. U studiji provedenoj 2011. za Komisiju²⁸ utvrđeno je da bi bez Direktive o nitratima ukupne emisije N₂O u EU-u 2008. bile 6,3 % veće, uglavnom zbog povećanja ukupnog ispiranja dušika u podzemnim i površinskim vodama.

42.

Od 2020. četirima je zemljama (Belgiji, Danskoj, Irskoj i Nizozemskoj) odobreno odstupanje od Direktive o nitratima u pogledu ograničenja u količini primijenjenog stajskog gnoja. Te četiri zemlje ubrajaju se u one s najvišim emisijama stakleničkih plinova po hektaru upotrijebljene poljoprivredne površine²⁹. Odstupanja se mogu odobriti pod uvjetima kojima bi se mogao nadoknaditi negativni učinak primjene veće količine gnojiva na tlu nego što je obično dopušteno. U studiji iz 2011. procijenjeno je da se zbog odstupanja od Direktive emisije plinovitog dušika povećavaju za do 5 %, pri čemu se razina N₂O povećava za 2 %.

43.

Sud je analizirao informacije koje su dostavila irska tijela o odstupanjima od Direktive o nitratima (slika 16.). U Irskoj se od 2014. područje s odobrenim odstupanjem povećalo za 34 %, a broj životinja na poljoprivrednim gospodarstvima s odobrenim odstupanjima povećao se za 38 %. U istom razdoblju emisije iz kemijskih gnojiva povećale su se za 20 %, emisije iz stajskog gnoja koji se upotrebljava na tlu za 6 %, a neizravne emisije nastale ispiranjem i otjecanjem za 12 %.

44.

Tijekom pregleda studija Sud nije pronašao nijednu djelotvornu praksu smanjenja emisija stakleničkih plinova nastalih primjenom stajskog gnojiva, osim smanjenja upotrijebljene količine. U okviru ZPP-a pruža se potpora praksama nanošenja stajskog gnoja u blizini tla ili u samo tlo (npr. s pomoću crijeva za neposredni unos / deponatora). Takve prakse mogu biti djelotvorne za smanjenje emisija amonijaka, ali nisu djelotvorne u pogledu smanjenja emisija stakleničkih plinova te ih mogu čak i povećati³⁰.

Provedba ZPP-a nije dovela do smanjenja upotrebe kemijskih gnojiva

45.

U okviru ZPP-a potpora se pruža nizu poljoprivrednih praksi kojima je cilj smanjenje upotrebe gnojiva. U odlomcima u nastavku Sud razmatra pet poljoprivrednih praksi i povezanu potporu koja se u okviru ZPP-a pružala u razdoblju 2014. – 2019. (za pojedinačne procjene praksi vidjeti tablicu 2. i odlomke 46. – 51.):

• dvije prakse kojima je dodijeljena izdašna potpora u okviru ZPP-a i čija djelotvornost u pogledu ublažavanja klimatskih promjena nije jasno vidljiva na temelju pregleda relevantnih studija (ekološki uzgoj i uzgoj mahunastog povrća u zrnu); i
• tri prakse za koje je Sud utvrdio da su djelotvorne u pogledu ublažavanja klimatskih promjena, ali kojima je dodijeljena minimalna potpora u okviru ZPP-a (krmne mahunarke, tehnologija promjenjive količine dušika i inhibitori nitrifikacije).

U okviru ZPP-a poticao se ekološki uzgoj i uzgoj mahunastog povrća u zrnu, ali nije jasan učinak takvih praksi na upotrebu gnojiva

46.

U ekološkom uzgoju nije dopuštena upotreba kemijskih gnojiva. Međutim, prijelaz s konvencionalnog na ekološki uzgoj ne dovodi nužno do smanjenja emisija stakleničkih plinova. Postoje dva glavna scenarija prijelaza, pri čemu se u oba slučaja postavlja pitanje je li takav prelazak doveo do smanjenja emisija stakleničkih plinova:

• Ako konvencionalni poljoprivrednik koji upotrebljava manje količine gnojiva (npr. u slučaju ispaše na brdskim pašnjacima) prijeđe na ekološki uzgoj, učinak na emisije bit će nizak.
• Ako poljoprivrednik koji upotrebljava veće količine gnojiva prijeđe na ekološki uzgoj, doći će do znatnog smanjenja emisija tog poljoprivrednoga gospodarstva. Međutim, manji prinosi na ekološkim poljoprivrednim gospodarstvima mogu navesti druga poljoprivredna gospodarstva da upotrebljavaju dodatno gnojivo ili zemljište za proizvodnju, a samim time i da proizvode više emisija³¹ (slika 17.).

47.

ZPP je potporom za ruralni razvoj doprinio proširenju ekološkog uzgoja s 5,9 % poljoprivrednih zemljišta EU-a 2012. na 8,5 % 2019. Međutim, Sud nije mogao pronaći pouzdane dokaze o učinku tog proširenja na upotrebu gnojiva i stajskog gnoja ni na emisije stakleničkih plinova.

48.

Mahunastom povrću u zrnu potrebno je manje gnojidbe dušikom nego drugim usjevima jer može biološki vezivati dušik iz zraka. Sve države članice osim Danske nudile su potporu u okviru ZPP-a za mahunasto povrće u zrnu, i to u obliku ekologizacije, dobrovoljne proizvodno vezane potpore ili potpore ruralnom razvoju. Prema podatcima Eurostata površina zemljišta na kojem se uzgaja mahunasto povrće u zrnu povećala se u razdoblju 2010. – 2018. s 2,8 % na 3,8 % ukupnog poljoprivrednog zemljišta u EU-u. Promicanje uzgoja mahunastog povrća u zrnu ima sličan učinak kao i promicanje ekološkog uzgoja: ako mahunasto povrće zamijeni usjeve kojima je potrebno malo gnojiva, njihov uzgoj neće u većoj mjeri utjecati na upotrebu gnojiva. Ako zamijene usjeve koji dobivaju više gnojiva, postoji rizik od prebacivanja emisija na druga poljoprivredna gospodarstva (slika 17.). Podatci o učinku uzgoja mahunastog povrća u zrnu za koji je dodijeljena potpora u okviru ZPP-a na upotrebu gnojiva na razini poljoprivrednih gospodarstava nisu dostupni.

U okviru ZPP-a pruža se niska razina potpore djelotvornim praksama ublažavanja

49.

Krmne mahunarke, kao što su djetelina i lucerna, mogu se upotrebljavati na travnjacima te je za njih potrebno manje gnojiva jer mogu vezivati dušik iz zraka. Za razliku od mahunastog povrća u zrnu, krmne mahunarke mogu vezivati veće količine dušika te ne vode do manjeg prinosa na travnjacima, čime se izbjegava rizik od prebacivanja emisija na druga poljoprivredna gospodarstva. Prema informacijama koje su dostavile države članice, Sud procjenjuje da se ova praksa primjenjuje na najviše 0,5 % poljoprivredne površine u EU-u.

50.

Tehnologija promjenjive količine dušika posebna je vrsta precizne poljoprivrede kojom se primjena gnojiva usklađuje s potrebama različitih usjeva na istom polju. Prema jednoj studiji Zajedničkog istraživačkog centra³² ta tehnologija može dovesti do smanjenja upotrebe gnojiva za otprilike 8 % bez smanjenja prinosa³³. Prema informacijama koje su dostavile države članice njih devet (Belgija, Češka, Njemačka, Španjolska, Italija, Latvija, Poljska, Slovačka i Švedska) pružale su u razdoblju 2015. – 2019. potporu u okviru ZPP-a za tu praksu na 0,01 % poljoprivrednih gospodarstava u EU-u.

51.

Inhibitori nitrifikacije spojevi su koji usporavaju pretvorbu amonijaka u nitrat, čime se smanjuju emisije N₂O. Mogu biti djelotvorna tehnologija ublažavanja, s procijenjenim izravnim smanjenjem emisija N₂O za otprilike 40 % bez utjecaja na prinos. Posebno su djelotvorni kada se upotrebljavaju zajedno s inhibitorima ureaze³⁴. Međutim, Sud je u sklopu revizije utvrdio da u okviru ZPP-a nije pružena potpora za inhibitore nitrifikacije.

Mjere ZPP-a nisu dovele do ukupnog povećanja količine ugljika pohranjenog u tlu i biljkama

52.

Sud je ispitao podupire li se mjerama ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020. smanjenje emisija uzrokovanih upotrebom zemljišta ili povećanje sekvestracije ugljika na travnjacima i zemljištima pod usjevima. Sud je procijenio je li se u okviru ZPP-a pružala potpora praksama ublažavanja koje imaju potencijala da znatno doprinesu ublažavanju klimatskih promjena te je li to dovelo do povećanja njihove primjene.

53.

Neto emisije sa zemljišta pod usjevima i travnjaka ne bilježe pad od 2010. Emisije su u sedam država članica bile stabilne ili su se mijenjale bez jasnih trendova, dok su se u dvanaest zemalja povećale, a u drugih osam zemalja smanjile (slika 18.).

54.

Emisije uzrokovane upotrebom zemljišta ovise o vrsti tla. Organska tla posebno su bogata organskim tvarima i kao takva utvrđuju se u skladu s posebnim parametrima³⁵. Sve druge vrste tla smatraju se mineralnim tlima. Na slici 19. prikazano je da su kultivirana organska tla glavni izvor emisija uzrokovanih upotrebom zemljišta. Emisije iz organskih tala na prilično su stabilnoj razini, te je 2018. zabilježeno smanjenje od 1 % u odnosu na razinu iz 2010. Uklanjanja iz zemljišta pod usjevima i travnjaka na mineralnim tlima smanjila su se od 2010. za više od 8 %.

Gotovo polovica država članica nastoji zaštititi netaknuta tresetišta

55.

Tresetišta su vrsta močvarnog zemljišta s debelim slojem organskog tla, posebno bogatog organskim tvarima. U EU-27 pokrivaju oko 24 milijuna hektara³⁶ i skladište oko 20 – 25 % ukupnog ugljika u tlu EU-a (u prosjeku 63 milijarde tona ekvivalenta CO₂)³⁷. Kada ostanu netaknuta, djeluju kao ponor ugljika. Međutim, kada se isuše, postaju izvor emisija stakleničkih plinova. U skupini zemalja EU-27 više od 4 milijuna hektara isušenog organskog tla, uključujući tresetišta, upotrebljava se kao zemljište pod usjevima ili travnjak. To čini oko 2 % ukupne površine zemljišta pod usjevima i travnjaka u EU-u, ali na te emisije otpada 20 % poljoprivrednih emisija u skupini zemalja EU-27. Njemačka, Poljska i Rumunjska proizvode najveću količinu CO₂ iz isušenih organskih tla u EU-u (slika 20.).

56.

Na slici 21. dodatno je prikazana procjena količine ugljika koja se godišnje gubi, tj. ispušta u atmosferu iz organskog tla. Isto tako, prikazuje da mineralna tla na godišnjoj razini skladište dodatni ugljik, uglavnom zbog travnjaka, njegovim uklanjanjem iz atmosfere. Međutim, taj učinak ublažavanja poništava se emisijama iz kultiviranih organskih tala. Potencijal obnove tresetišta prepoznat je i u studiji u kojoj je utvrđeno da bi se ponovnim ovlaživanjem samo 3 % poljoprivrednog zemljišta u EU-u emisije stakleničkih plinova iz poljoprivrede smanjile za do 25 %³⁸.

57.

ZPP za razdoblje 2014. – 2020. ne sadržava mjeru na razini EU-a kojom bi se spriječila prenamjena netaknutih tresetišta u poljoprivredna zemljišta. Komisija je u okviru ZPP-a za razdoblje 2021. – 2027. predložila standard za dobre poljoprivredne i okolišne uvjete zemljišta (GAEC) u pogledu zaštite močvarnih područja i tresetišta.

58.

Dvanaest država članica obavijestilo je Sud da su u razdoblju 2014. – 2020. u okviru ZPP-a promicale očuvanje tresetišta. Površina na koju se primjenjuje zabrana isušivanja (oko 600 000 ha) odgovara površini od 2 % ukupne površine tresetišta u EU-u. Sedam od tih država članica (Estonija, Italija, Irska, Litva, Mađarska, Poljska i Slovenija) aktivirale su potporu ruralnom razvoju za zaštitu takvih područja. Preostalih pet zemalja (Belgija, Češka, Njemačka, Danska i Luksemburg) zaštitilo je tresetišta primjenom zahtjeva višestruke sukladnosti ili ekologizacije.

59.

U razdoblju 2014. – 2020. šest država članica (Belgija, Danska, Njemačka, Italija, Mađarska i Švedska) obavijestilo je Sud da su aktivirale mjere rualnog razvoja za potporu obnovi isušenih tresetišta. Te su zemlje isplatile potporu za takvu obnovu za 2 500 ha, dok je u Njemačkoj u sličnom programu sudjelovalo 113 korisnika. Komisija ne raspolaže informacijama o površinama na kojima su obnovljena tresetišta.

60.

Umjesto jamčenja potpune zaštite i očuvanja tresetišta, trenutačni ZPP omogućuje poljoprivrednicima koji obrađuju isušena organska tla da primaju izravna plaćanja za takva područja unatoč njihovu nepovoljnom utjecaju na klimu. Osim toga, ako obnova znači da se na tlu ne obavlja nikakva poljoprivredna aktivnost, to područje možda neće ispunjavati uvjete za izravna plaćanja. Zbog toga obnova ne bi bila privlačna poljoprivrednicima.

ZPP nudi ograničenu zaštitu ugljika pohranjenog na travnjacima

61.

Prema inventarima stakleničkih plinova EU-a za 2018., travnjaci na mineralnim tlima uklonili su 35 milijuna tona ekvivalenta CO₂ iz atmosfere. Najveći dio tog uklanjanja u posljednjih 20 godina ostvaren je prenamjenom zemljišta u travnjake. Osim toga, na travnjacima se u tlu pohranjuje više ugljika nego na zemljištima pod usjevima jer korijeni trave sadržavaju više ugljika te je na tlu manje intervencija. Ako se travnjak prenamijeni u obradivo zemljište, taj se akumulirani ugljik otpušta natrag u atmosferu. Dio akumuliranog ugljika može se otpustiti i ako se travnjak povremeno preore kako bi se obnovila njegova produktivnost. Sprječavanjem prenamjene travnjaka u zemljišta pod usjevima i čestog preoravanja mogu se stoga izbjeći emisije stakleničkih plinova.

62.

Ekstenzivnom ispašom travnjaka može se sekvestrirati ugljik. Stoga sekvestracija ugljika na pašnjacima može u različitoj mjeri ublažiti emisije stoke koja na njima pase. ZPP za razdoblje 2007. – 2013. uključivao je mjere za održavanje trajnih travnjaka u skladu s pravilima o višestrukoj sukladnosti. Program ekologizacije, uveden 2015., uključivao je dva zahtjeva za zaštitu trajnih travnjaka (slika 25.) čiji je glavni cilj očuvanje zaliha ugljika³⁹.

63.

Prvim se zahtjevom od država članica traži da održe udio trajnih travnjaka u ukupnoj površini prijavljenoj za izravna plaćanja za referentno razdoblje. U studiji iz 2017. istaknuto je da je u okviru ZPP-a bila zaštićena veća površina trajnih travnjaka u razdoblju prije 2015.⁴⁰ Povrh toga, Komisijini podatci iz 2019. pokazuju da je u 21 zemlji i regiji došlo do smanjenja udjela trajnih travnjaka; u dva slučaja (njemačka regija Saska-Anhalt i Estonija), to je smanjenje bilo veće od dopuštenih 5 % te su predmetne države članice morale poduzeti korektivne mjere.

64.

Smanjenje površine trajnih travnjaka, uglavnom prenamjenom trajnog travnjaka u obradivo zemljište, uzrokuje emisije stakleničkih plinova. Nadalje, Sud je 2020. istaknuo⁴¹ da se u praksi provodilo i oranje i ponovno zasijavanje trajnih travnjaka (39 % poljoprivrednika s kojima je obavljen razgovor), pri čemu je riječ o aktivnostima kojima se proizvode emisije stakleničkih plinova (i CO₂ i N₂O)⁴².

65.

Budući da se zahtjevom ekologizacije koji se odnosi na udio trajnih travnjaka u ukupnoj poljoprivrednoj površini ne zabranjuje ni prenamjena trajnih travnjaka u druge svrhe niti oranje i ponovno zasijavanje trajnih travnjaka, djelotvornost tog zahtjeva čija je svrha zaštititi zalihe ugljika pohranjenog na travnjacima znatno se dovodi u pitanje.

66.

Drugim zahtjevom uveden je koncept „okolišno osjetljivih trajnih travnjaka” kako bi se okolišno najosjetljivija područja unutar područja mreže Natura 2000 zaštitila od prenamjene u druge svrhe i od oranja. Države članice imale su mogućnost odrediti dodatna područja izvan mreže Natura 2000, primjerice travnjake na organskom tlu.

67.

Osam država članica odlučilo je sva svoja područja mreže Natura 2000 proglasiti ekološki osjetljivima, dok su druge odredile posebne vrste zemljišta u područjima mreže Natura 2000 (slika 22.). Ukupno je 8,2 milijuna hektara trajnih travnjaka proglašeno ekološki osjetljivima⁴³, što čini 52 % površine travnjaka mreže Natura 2000 i 16 % svih trajnih travnjaka u EU-u. Četiri države članice odlučile su zaštititi 291 tisuću hektara trajnih travnjaka izvan područja mreže Natura 2000 (koji čine dodatnih 0,6 % trajnih travnjaka u EU-u).

68.

Zahtjevom ekologizacije u pogledu ekološki osjetljivih trajnih travnjaka može se bolje zaštititi ugljik pohranjen na travnjacima nego zahtjevom održavanja određenog udjela trajnih travnjaka jer je u okviru zahtjeva ekološki osjetljivih trajnih travnjaka zabranjena prenamjena travnjaka u druge svrhe i oranje. 

Nije došlo do veće primjene djelotvornih mjera ublažavanja na obradivom zemljištu

69.

Količina ugljika pohranjenog i proizvedenog na zemljištu pod usjevima ili uklonjenog iz njega ovisi o vrsti usjeva, praksama gospodarenja te varijablama tla i klime. Primjerice, trajna drvenasta vegetacija u voćnjacima, vinogradima i agrošumarskim sustavima može pohraniti ugljik u biomasi dugog vijeka trajanja.

70.

Sud je na temelju znanstvenih studija utvrdio četiri djelotvorne mjere za obradivo zemljište na mineralnom tlu kojima se može doprinijeti uklanjanju emisija stakleničkih plinova, i to su: upotreba postrnih/pokrovnih usjeva, pošumljavanje, agrošumarstvo i prenamjena obradivog zemljišta u trajne travnjake.

71.

Pokrovni/postrni usjevi uzgajaju se kako bi se smanjilo razdoblje tijekom kojeg se tlo ostavlja nezasađeno, u svrhu ograničenja rizika od erozije tla. Postrni/pokrovni usjevi imaju i učinak povećanja skladištenja ugljika u tlu. Taj je učinak veći ako je vegetacijski pokrov gust, a korijenje duboko i ako je biomasa usjeva dio tla. Prema podatcima Eurostata za EU-27 takvi usjevi obuhvaćali su 5,3 milijuna hektara 2010. i 7,4 milijuna hektara 2016. (7,5 % obradivog zemljišta u EU-u). Čak i da je do povećanja od 39 % došlo zbog provedbe ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020., njegov najveći učinak na emisije stakleničkih plinova bilo bi smanjenje godišnjih emisija iz poljoprivrede (uključujući onih proizvedenih na zemljištu pod usjevima i travnjacima) za 0,6 %.

72.

Inačice pravila o višestrukoj sukladnosti koja su bila na snazi u razdobljima 2007. – 2013. i 2014. – 2020. sadržavale su zahtjev u pogledu minimalnog pokrova tla (GAEC 4) kojim se propisuje uzgoj pokrovnih usjeva na parcelama kojima prijeti opasnost od erozije tla. Iako su opće odredbe o višestrukoj sukladnosti utvrđene na razini EU-a, na državama je članicama da definiraju nacionalne standarde. Stoga su neke države članice uvele strože zahtjeve od drugih. Primjerice, u Češkoj je taj uvjet proširen na obradive zemljišne parcele s prosječnim nagibom većim od 4 stupnja, dok se u razdoblju 2007. – 2013. primjenjivao na zemljište s nagibom većim od 7 stupnjeva. Komisija nema podatke o primjeni GAEC-a 4 na razini EU-a koji bi omogućili usporedbu mogućeg učinka tog pravila prije i nakon 2015.⁴⁴ 

73.

Uz GAEC 4, poljoprivrednici su mogli uzgajati postrne/pokrovne usjeve kako bi ispunili zahtjev za ekološki značajnu površinu u okviru programa ekologizacije (slika 25.). Tu je mogućnost iskoristilo dvadeset država članica. Prema evaluacijskoj studiji iz 2017.⁴⁵ postrni usjevi bili su druga najčešća opcija koju su poljoprivrednici upotrebljavali za ispunjavanje obveze u vezi s ekološki značajnom površinom. Takvi su usjevi 2006. prijavljeni na 2,92 milijuna hektara. Međutim, u većini država članica poljoprivrednici su većinu prijavljenih postrnih usjeva uzgajali i prije uvođenja programa ekologizacije. To znači da je program ekologizacije imao zanemariv učinak na veličinu površine na kojoj su uzgajani postrni/pokrovni usjevi i na ublažavanje klimatskih promjena, što je i potvrđeno u zaključcima evaluacijske studije.

74.

Pošumljavanje rubnih obradivih zemljišta može biti djelotvorna mjera ublažavanja klimatskih promjena kojom se ugljik pohranjuje u tlu i drveću. Agrošumarstvo je manje učinkovito jer je gustoća stabala, grmlja ili živica manja, ali prednost je u tome što se poljoprivredna proizvodnja i dalje može odvijati na zemljištu. Obje prakse ublažavanja tradicionalno se podupiru financijskim sredstvima za ruralni razvoj. Na slici 23. prikazano je da je njihova primjena bila niska u usporedbi s izvornim ciljnim vrijednostima, da je u razdoblju 2014. – 2020. bila niža nego u razdoblju 2007. – 2013. i da je stoga procijenjeni ukupni učinak tih prilično djelotvornih mjera za ublažavanje klimatskih promjena na emisije stakleničkih plinova iz poljoprivrede nizak.

75.

Države članice obično pružaju potporu za prenamjenu obradivog zemljišta u trajne travnjake u okviru poljoprivrednih, okolišnih i klimatskih programa u sklopu potpore ruralnom razvoju. Sud ne raspolaže podatcima o ukupnoj površini obradivog zemljišta koje je prenamijenjeno u trajne travnjake u razdoblju 2007. – 2013. Tijekom razdoblja 2014. – 2019. jedanaest država članica pružalo je potporu za takve prakse (Belgija, Bugarska, Češka, Njemačka, Estonija Španjolska, Italija, Litva, Luksemburg, Mađarska i Rumunjska) te je u njima do 2019. godine 517 000 hektara obradivog zemljišta prenamijenjeno u trajne travnjake. Sud procjenjuje da bi se prenamjenom obradivog zemljišta u trajne travnjake moglo ukloniti do 0,8 % godišnjih emisija iz poljoprivrede, dok tla ne postignu novo uravnoteženo stanje s podjednakom količinom otpuštenog i uklonjenog ugljika (prema procjenama IPCC-a za to je potrebno oko 20 godina).

Izmjene ZPP-a u razdoblju 2014. – 2020. nisu odražavale njegove nove klimatske ambicije

76.

Sud je procijenio je li okvir ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020. osmišljen kako bi se smanjile emisije stakleničkih plinova iz poljoprivrede. Ispitao je na koji su način postavljene ciljne vrijednosti za mjere za ublažavanje klimatskih promjena financirane u okviru ZPP-a te jesu li programi ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020. imali znatno veći potencijal za ublažavanje klimatskih promjena u odnosu na programe upotrijebljene u razdoblju 2007. – 2013. Sud je također ispitao podatke kojima se Komisija služi za praćenje učinka djelovanja u području klime te primjenjuje li se načelo „onečišćivač plaća” na subjekte koji ispuštaju stakleničke plinove u poljoprivredi.

Mali broj novih poticaja za smanjenje emisija stakleničkih plinova iz poljoprivrede

77.

Iako je klima postala posebni cilj ZPP-a 2014., Komisija nije postavila posebnu ciljnu vrijednost u pogledu smanjenja emisija koje bi se trebalo postići sa 100 milijardi eura, koliko je u razdoblju 2014. – 2020. izdvojeno za djelovanje u području klime. Države članice nisu bile obvezne utvrditi vlastite ciljne vrijednosti za ublažavanje klimatskih promjena koje bi se trebale dosegnuti sredstvima ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020., te to ni nisu učinile. Jedine ciljne vrijednosti o kojima su države članice izvijestile Komisiju bile su one za potporu ruralnom razvoju, navodeći koliko financijskih sredstava namjeravaju potrošiti na klimatsku politiku te koliko će poljoprivrednih ili šumskih površina ili stoke biti obuhvaćeno tim rashodima.

78.

Višestruka sukladnost povezuje plaćanja u okviru ZPP-a s nizom osnovnih standarda kako bi se zajamčili dobri poljoprivredni i okolišni uvjeti zemljišta (GAEC) i određene obveze, poznate kao propisani zahtjevi o upravljanju (SMR). Ti su propisani zahtjevi o upravljanju utvrđeni u zakonodavstvu EU-a o okolišu, klimatskim promjenama, javnom zdravlju, zdravlju životinja i biljaka te dobrobiti životinja.

79.

Agencije za plaćanja, koje upravljaju plaćanjima u okviru ZPP-a u državama članicama, provjeravaju poštovanje pravila o višestrukoj sukladnosti za najmanje 1 % poljoprivrednika. Ako je poljoprivrednik prekršio određena pravila, agencije za plaćanja ovisno o razmjeru, ozbiljnosti i trajanju tog kršenja mogu smanjiti iznos potpore za između 1 i 5 %, osim ako je riječ o manjem kršenju pravila koje poljoprivrednik može ispraviti. Poljoprivrednicima koji ponovno prekrše pravila plaćanja se mogu umanjiti za najviše 15 %, ili čak i za veći iznos ako je riječ o namjernom kršenju pravila.

80.

Sud je u tematskom izvješću br. 26/2016 istaknuo da među državama članicama postoje znatne razlike u primjeni sankcija za kršenje pravila o višestrukoj sukladnosti. Godišnje izvješće o radu Glavne uprave Europske komisije za poljoprivredu i ruralni razvoj (GU AGRI)⁴⁶ pokazuje da je kontrola za godinu podnošenja zahtjeva 2018. izvršena nad 2,5 % svih poljoprivrednika u EU-u te da je svakom četvrtom poljoprivredniku obuhvaćenom kontrolom smanjena potpora zbog kršenja barem jednog pravila o višestrukoj sukladnosti.

81.

Pravila o višestrukoj sukladnosti relevantna za ublažavanje klimatskih promjena nisu se osjetno promijenila od razdoblja 2007. – 2013. do razdoblja 2014. – 2020.; stoga se njihov potencijal za smanjenje emisija stakleničkih plinova u razdoblju 2014. – 2020. nije znatno povećao. Komisija zbog pravila o višestrukoj sukladnosti nema podatke o primjeni praksi ublažavanja kojima se koriste poljoprivrednici. Bez tih podataka nije moguće procijeniti učinak pravila o višestrukoj sukladnosti na emisije stakleničkih plinova⁴⁷.

82.

Nadalje, u tematskom izvješću Suda br. 4/2020 o upotrebi novih tehnologija za praćenje ZPP-a istaknuto je da agencije za plaćanja redovito otkrivaju kršenja pravila o višestrukoj sukladnosti koja su usmjerena na klimu (slika 24.). Tom je revizijom utvrđeno da agencije za plaćanja nisu bile započele s upotrebom podataka iz programa Copernicus Sentinel, koji omogućuju praćenje svih poljoprivrednika, a ne samo njihova uzorka. Upotreba takvih podataka mogla bi dovesti do toga da poljoprivrednici više poštuju ta pravila.

83.

U usporedbi s razdobljem 2007. – 2013., glavna promjena u načinu na koji su osmišljena izravna plaćanja poljoprivrednicima u razdoblju 2014. – 2020. bilo je uvođenje programa plaćanja za ekologizaciju 2015. (slika 25.). Njegov je cilj bio poboljšati uspješnost ZPP-a u pogledu okoliša podupiranjem poljoprivrednih praksi korisnih za klimu i okoliš⁴⁸. Ipak, potencijal programa plaćanja za ekologizaciju da doprinese ublažavanju klimatskih promjena smanjen je od samog početka jer njegovi zahtjevi nisu bili usmjereni na smanjenje stočnih emisija, koje su odgovorne za polovicu emisija stakleničkih plinova EU-a iz poljoprivrede.

84.

Iako diversifikacija usjeva ima ograničen potencijal za ostvarivanje koristi za klimu, zahtjevi u pogledu trajnih travnjaka i ekološki značajnih površina mogli su doprinijeti ublažavanju klimatskih promjena skladištenjem ugljika u biljkama i tlu⁴⁹. Međutim, jedna je studija iz 2017. utemeljena na modelu⁵⁰ pokazala da te komponente uzrokuju tek manje promjene u poljoprivrednim praksama: trajni travnjaci obuhvaćali su 1,5 %, a ekološki značajne površine 2,4 % poljoprivrednog zemljišta (vidjeti i tematsko izvješće br. 21/2017).

85.

Poljoprivrednici su mogli ispuniti zahtjev za ekološki značajne površine primjenom praksi ili elemenata koji su bili prisutni na poljoprivrednom gospodarstvu prije uvođenja ekologizacije. Stoga je tek mali dio poljoprivrednika morao uvesti nove prakse ublažavanja koje nije upotrebljavao prije 2015. Sud je također utvrdio da je djelotvornost zahtjeva povezanog sa zaštitom ugljika pohranjenog na travnjacima ograničena (odlomci 61. – 68.). Sud smatra da ekologizacija, u njezinom trenutačnom obliku, neće znatno doprinijeti ublažavanju klimatskih promjena. U jednoj evaluacijskoj studiji GU-a AGRI iz 2017. zaključeno je da različiti elementi programa ekologizacije imaju neizvjestan ili povoljan, ali minimalan učinak na ublažavanje klimatskih promjena⁵¹.

86.

U razdoblju 2014. – 2020. 3,2 % financijskih sredstava za ruralni razvoj u prvom je redu bilo namijenjeno smanjenju emisija stakleničkih plinova ili promicanju sekvestracije ugljika. Mjere usmjerene u prvom redu na druge ciljeve, na primjer biološka raznolikost, također bi mogle doprinijeti ublažavanju klimatskih promjena. Međutim, programima ruralnog razvoja za razdoblje 2014. – 2020. nije se nudio velik broj novih mjera ublažavanja klimatskih promjena povrh onih koje su bile dostupne u razdoblju 2007. – 2013. ili je njihova primjena bila na niskoj razini (odlomci 58. i 59.).

87.

Zajedničkim okvirom Komisije za praćenje i evaluaciju prikupljaju se podatci o ublažavanju klimatskih promjena za svaku državu članicu, kao što su podatci o emisijama stakleničkih plinova iz poljoprivrede, udjelu zemljišta za koje su sklopljeni ugovori usmjereni na klimatske promjene ili udjelu stoke koji je povezan sa smanjenjem emisija. Međutim, okvirom za praćenje ne pružaju se informacije o vrstama financiranih praksi ublažavanja klimatskih promjena (npr. precizna poljoprivreda), njihovoj primjeni i procijenjenom učinku na emisije stakleničkih plinova. Nedostatak pouzdanih podataka boljka je i ad hoc evaluacija koje je Komisija naručila te se njima nije omogućila procjena učinka mjera ZPP-a na klimatske promjene⁵². Sud smatra da se predloženim pokazateljima za razdoblje nakon 2020. ta situacija neće poboljšati, kao što je Sud istaknuo u mišljenju br. 7/2018⁵³ o Komisijinim prijedlozima za ZPP nakon 2020.

88.

Godišnja izvješća o provedbi u području ruralnog razvoja trebala bi sadržavati informacije o učinku mjera za ublažavanje klimatskih promjena koje se financiraju potporom ruralnom razvoju. Komisija je izvijestila da je 30 od 115 tijela koja upravljaju potporom ruralnom razvoju 2019. dostavilo informacije o neto doprinosu mjera financiranih potporom ruralnom razvoju za emisije stakleničkih plinova⁵⁴. Upravljačka tijela primijenila su različite pristupe za izračun učinka financiranih mjera na emisije stakleničkih plinova, pa nije moguće zbrojiti pojedinačne brojke.

EU za poljoprivredne emisije ne primjenjuje načelo „onečišćivač plaća”

89.

U skladu s načelom „onečišćivač plaća”⁵⁵, oni koji uzrokuju onečišćenje trebali bi snositi troškove koje zbog njega nastaju. Kad je riječ o klimi, načelo se može provoditi zabranama ili ograničenjima emisija stakleničkih plinova ili određivanjem cijena ugljika (na primjer, porezom na ugljik ili načelom trgovanja uz kvote). U tematskom izvješću Suda br. 12/2021 procjenjuje se je li se to načelo na odgovarajući način primjenjuje u nekoliko područja politike zaštite okoliša, uključujući onečišćenje voda uzrokovano poljoprivredom.

90.

U pravu EU-a načelo „onečišćivač plaća” izričito se vezuje uz politike zaštite okoliša EU-a, ali ne i uz emisije stakleničkih plinova iz poljoprivrede⁵⁶. Poljoprivreda nije obuhvaćena ni sustavom EU-a za trgovanje emisijama niti se na nju primjenjuje porez na ugljik. Odlukom o raspodjeli tereta ne utvrđuju se izravna ograničenja emisija stakleničkih plinova iz poljoprivrede u EU-u. ZPP-om se ne propisuju ni granične vrijednosti emisija.

Zaključci i preporuke

91.

Komisija je za borbu protiv klimatskih promjena u razdoblju 2014. – 2020. dodijelila više od 100 milijardi eura sredstava ZPP-a. Države članice mogu same odlučiti o tome u kojoj će mjeri smanjiti emisije stakleničkih plinova u poljoprivrednom sektoru. Međutim, od 2010. došlo je do tek manjih promjena u razinama tih emisija (odlomci 01. – 18.). Sud je u okviru ove revizije ispitao je li se u okviru ZPP-a u razdoblju 2014. – 2020. pružala potpora praksama ublažavanja klimatskih promjena koje imaju potencijala za smanjenje emisija stakleničkih plinova iz tri glavna izvora: uzgoja stoke, upotrebe kemijskih gnojiva i stajskog gnoja te upotrebe zemljišta (zemljište pod usjevima i travnjaci). Sud je također ispitao je li se u okviru ZPP-a u razdoblju 2014. – 2020. na bolji način poticala primjena djelotvornih praksi ublažavanja nego u razdoblju 2007. – 2013. (odlomci 19. – 22.).

92.

Stočne emisije, koje čine polovicu emisija stakleničkih plinova iz poljoprivrede kad se ubroje i emisije proizvedene upotrebom zemljišta i uklanjanje iz poljoprivrednih zemljišta i travnjaka, nisu zabilježile smanjenje od 2010. do 2018. godine. Te su emisije izravno povezane s veličinom stada stoke, a dvije trećine tih emisija proizlaze iz uzgoja goveda. Ne postoje mjere za smanjenje emisija nastalih probavljanjem hrane za životinje čija je djelotvornost jasno dokazana. Sud je utvrdio četiri potencijalno djelotvorne mjere za ublažavanje emisija koje nastaju upotrebom i skladištenjem stajskog gnoja, no njihova se primjena rijetko poticala u okviru ZPP-a. Međutim ZPP-om se ne nastoji ograničiti broj grla stoke niti se pružaju poticaji za njegovo smanjenje. U tržišne mjere u okviru ZPP-a ubraja se promicanje proizvoda životinjskog podrijetla, čija se potrošnja nije smanjila od 2014. Time se doprinosi održavanju razina emisija stakleničkih plinova, a ne njihovu smanjenju (odlomci 24. – 36.).

93.

Emisije stakleničkih plinova koje proizlaze iz upotrebe kemijskih gnojiva i stajskog gnoja, koje čine jednu trećinu emisija EU-a iz poljoprivrede, zabilježile su porast od 2010. do 2018. godine. U okviru ZPP-a pruža se potpora širenju ekološkog uzgoja i uzgoja mahunastog povrća u zrnu, ali nije jasno kakav učinak takve prakse imaju na emisije stakleničkih plinova. U okviru ZPP-a pruža se mala ili nikakva potpora djelotvornim praksama ublažavanja kao što su inhibitori nitrifikacije ili tehnologija promjenjive količine dušika (odlomci 37. – 51.).

1. preporuka – Potrebno je poduzeti mjere za smanjenje emisija iz poljoprivrede u okviru ZPP-a

Komisija bi trebala:

1. pozvati države članice da utvrde ciljnu vrijednost za smanjenje emisija stakleničkih plinova iz njihovih poljoprivrednih sektora;
2. procijeniti strateške planove u okviru ZPP-a koje su sastavile države članice kako bi se ograničio rizik od toga da se programima u okviru ZPP-a povećaju emisije stakleničkih plinova iz poljoprivrede ili da se održe na istoj razini; i
3. zajamčiti da se u okviru ZPP-a pružaju djelotvorni poticaji za smanjenje emisija stakleničkih plinova koje potječu od uzgoja stoke i upotrebe gnojiva, kojima bi se doprinijelo postizanju klimatskih ciljeva EU-a.

Preporučeni rok provedbe: prosinac 2023.

94.

Kultivirana isušena organska tla čine manje od 2 % poljoprivrednog zemljišta u EU-u, ali ona su odgovorna za 20 % poljoprivrednih emisija u skupini zemalja EU-27. Kultivirana isušena organska tla prihvatljiva su za izravna plaćanja, dok obnovljena tresetišta / močvarna zemljišta možda nisu uvijek prihvatljiva. Iako su neke države članice nudile potporu za obnovu isušenih tresetišta, ta je mogućnost iskorištena premalo da bi imala znatan učinak na emisije iz organskog tla, koje su ostale nepromijenjene od 2010. ZPP-om za razdoblje 2014. – 2020. nije se povećala potpora za mjere usmjerene na sekvestraciju ugljika, kao što su pošumljavanje i prenamjena obradivog zemljišta u travnjake, u odnosu na razdoblje 2007. – 2013. Iako je u razdoblju od 2010. do 2016. došlo do povećanja površine zemljišta pod postrnim/pokrovnim usjevima, nije postignut znatan učinak na ublažavanje klimatskih promjena (odlomci 52. – 75.).

2. preporuka – Potrebno je poduzeti korake za smanjenje emisija iz kultiviranih isušenih organskih tala

Komisija bi trebala:

1. uvesti sustav praćenja kako bi se pružila potpora procjeni učinka ZPP-a za razdoblje nakon 2020. na tresetišta i močvarna zemljišta; i
2. poticati ponovno vlaženje/obnovu isušenih organskih tala, primjerice izravnim plaćanjima, uvjetovanjem, intervencijama u okviru ruralnog razvoja ili drugim pristupima sekvestraciji ugljika.

Preporučeni rok provedbe: rujan 2024.

95.

Komisija je izvijestila da se 26 % financijskih sredstava ZPP-a upotrebljava za djelovanje u području klime, ali za ta sredstva nije odredila posebnu ciljnu vrijednost koja bi se odnosila na ublažavanje klimatskih promjena. Komisijin sustav praćenja ne pruža podatke koji bi omogućili pravilno praćenje učinka financijskih sredstava za djelovanja u području klime u okviru ZPP-a na emisije stakleničkih plinova. Iako je program ekologizacije trebao povećati okolišni i klimatski učinak izravnih plaćanja, njegov je učinak na klimu bio je neznatan. Budući da se ni pravila o višestrukoj sukladnosti ni mjere ruralnog razvoja nisu znatno promijenili u odnosu na razdoblje 2007. – 2013., njima se poljoprivrednike nije potaknulo da usvoje nove djelotvorne prakse ublažavanja klimatskih promjena. Zakonodavstvom EU-a nije predviđeno da se načelo „onečišćivač plaća” primjenjuje na emisije stakleničkih plinova iz poljoprivrede (odlomci 76. – 90.).

3. preporuka – Potrebno je redovito izvješćivanje o doprinosu ZPP-a ublažavanju klimatskih promjena

U skladu s većim ambicijama EU-a u pogledu djelovanja u području klime za 2030., Komisija bi trebala:

1. utvrditi pokazatelje praćenja kojima bi se omogućila godišnja procjena učinka koji mjere za ublažavanje klimatskih promjena koje se financiraju iz ZPP-a za razdoblje 2021. – 2027. imaju na neto emisije stakleničkih plinova i redovito izvješćivati o tim pokazateljima; i
2. procijeniti mogućnost primjene načela „onečišćivač plaća” na emisije iz poljoprivrednih aktivnosti i nagraditi poljoprivrednike za dugoročno uklanjanje ugljika.

Preporučeni rok provedbe: prosinac 2023. 

Ovo je izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Samo Jereb, u Luxembourgu 7. lipnja 2021.

Pokrate i skraćeni nazivi

CH₄: metan

CO₂: ugljikov dioksid

EEA: Europska agencija za okoliš

GAEC: dobro poljoprivredno i okolišno stanje zemljišta

GU AGRI: Glavna uprava Europske komisije za poljoprivredu i ruralni razvoj

IPCC: Međuvladin panel o klimatskim promjenama

N₂O: dušikov oksid

SMR: propisani zahtjev o upravljanju

ZPP: zajednička poljoprivredna politika

Pojmovnik

Dobro poljoprivredno i okolišno stanje zemljišta: stanje u kojem poljoprivrednici moraju držati sva poljoprivredna zemljišta, posebice zemljišta koja se trenutačno ne upotrebljavaju za proizvodnju, kako bi primili određena plaćanja u okviru ZPP-a. Obuhvaća pitanja kao što su gospodarenje vodama i tlom.

Dobrovoljna proizvodno vezana potpora: neobavezan način na koji države članice mogu provoditi izravna plaćanja EU-a za poljoprivredu, na temelju obujma proizvodnje, poljoprivrednicima koji se odluče podnositi zahtjeve na toj osnovi.

Ekologizacija: uvođenje poljoprivrednih praksi koje povoljno utječu na klimu i okoliš. Taj se pojam često upotrebljava i u kontekstu povezanog programa potpore EU-a.

Ekvivalent CO₂: ekvivalent CO₂ usporediva je mjera utjecaja emisija stakleničkih plinova na klimu, izražena kao količina samog ugljikova dioksida koja bi proizvela isti učinak.

Inventari stakleničkih plinova: godišnja evidencija emisija stakleničkih plinova koju vodi svaka država članica, a za EU Europska agencija za okoliš.

Istjecanje ugljika: povećanje emisija stakleničkih plinova u jednoj zemlji/regiji (npr. izvan EU-a) kao posljedica mjera za ublažavanje klimatskih promjena koje su se provele kako bi se ograničila takva emisija u drugoj zemlji/regiji (npr. u jednoj od država članica).

Izravno plaćanje: plaćanje potpore u području poljoprivrede, kao što je potpora po površini, koje se izvršava izravno poljoprivrednicima.

Mineralno tlo: tlo koje se uglavnom sastoji od čestica anorganskih minerala i stijena.

Mreža Natura 2000: mreža zaštićenih područja staništa rijetkih i ugroženih vrsta te nekih rijetkih vrsta prirodnih staništa zaštićenih u okviru zakonodavstva EU-a.

Organsko tlo: tlo koje se uglavnom sastoji od razgrađenog biljnog i životinjskog materijala.

Pariški sporazum: međunarodni sporazum potpisan 2015. kako bi se globalno zagrijavanje ograničilo na manje od 2 °C, uz sve napore da se to zagrijavanje ograniči na 1,5 °C.

Poljoprivredno-okolišno-klimatske mjere: svaka od neobveznih praksi koje su ambicioznije od uobičajenih zahtjeva u području okoliša i koje poljoprivrednicima daju pravo na plaćanje iz proračuna EU-a.

Potpora ruralnom razvoju: dio zajedničke poljoprivredne politike s gospodarskim, okolišnim i socijalnim ciljevima koji se financira iz fondova EU-a te nacionalnih i regionalnih fondova.

Propisani zahtjev o upravljanju: pravilo EU-a ili nacionalno pravilo o gospodarenju poljoprivrednim zemljištima na način kojim se štite javno zdravlje, zdravlje životinja i bilja, dobrobit životinja i okoliš.

Protokol iz Kyota: međunarodni sporazum povezan s Okvirnom konvencijom Ujedinjenih naroda o promjeni klime kojim se industrijalizirane zemlje obvezuju na smanjenje emisija stakleničkih plinova.

Višestruka sukladnost: mehanizam na temelju kojega plaćanja poljoprivrednicima ovise o tome poštuju li oni obveze u pogledu okoliša, sigurnosti hrane, zdravlja i dobrobiti životinja te gospodarenja zemljištem.

Zajednička poljoprivredna politika: središnja jedinstvena politika EU-a za poljoprivredu koja obuhvaća subvencije i niz drugih mjera čija je svrha zajamčiti sigurnost hrane i primjeren životni standard poljoprivrednika u EU-u te promicati ruralni razvoj i zaštititi okoliš.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Samo Jereb i koje je specijalizirano za rashodovno područje održive uporabe prirodnih resursa. Reviziju je predvodio član Suda Viorel Ștefan, a potporu su mu pružali voditeljica njegova ureda Roxana Banica i ataše u njegovu uredu Olivier Prigent; rukovoditelj Colm Friel, voditelj radnog zadatka Jindřich Doležal te revizori Antonella Stasia, Jonas Kathage, Pekka Ulander, Asimina Petri i Viktor Popov. Grafičku podršku pružala je Marika Meisenzahl, Jezičnu podršku pružao je Richard Moore.

Bilješke

¹ Poore, J. i Nemecek, T.: Reducing food’s environmental impacts through producers and consumers, 2018.

² Europsko vijeće: Zaključci od 8. i 9. ožujka 2007., Zaključci od 10. i 11. prosinca 2020.; Europska komisija: Komisijin prijedlog uredbe o uspostavljanju okvira za postizanje klimatske neutralnosti i izmjeni europskog zakona o klimi.

³ Odluka br. 406/2009/EZ Europskog parlamenta i Vijeća o naporima koje poduzimaju države članice radi smanjenja emisija stakleničkih plinova s ciljem ostvarenja ciljeva Zajednice vezanih za smanjenje emisija stakleničkih plinova do 2020. godine.

⁴ Uredba (EU) 2018/842 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2018. o obvezujućem godišnjem smanjenju emisija stakleničkih plinova u državama članicama od 2021. do 2030. kojim se doprinosi mjerama u području klime za ispunjenje obveza u okviru Pariškog sporazuma i izmjeni Uredbe (EU) br. 525/2013.

⁵ Sud, na temelju tablice 6. iz Komisijina izvješća o napretku u djelovanju EU-a u području klime, studeni 2020.

⁶ COM(2011) 500 final: A budget for Europe 2020, dio II., str. 13.

⁷ Uredba (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća, članak 110.

⁸ Izjava o procjenama Europske komisije za financijsku godinu 2020., str. 117.

⁹ Izjava o procjenama Europske komisije za financijsku godinu 2020., str. 4./57.

¹⁰ Europska komisija: Proračun EU-a:ZPP nakon 2020., str. 3.

¹¹ Europsko vijeće: Sastanak Europskog vijeća (17. – 21. srpnja 2020.) – zaključci

¹² Europska komisija: Preporuke državama članicama, 2020.

¹³ Poore, J. i Nemecek, T.: Reducing food’s environmental impacts through producers and consumers, 2018.; Springmann, M. et al.: Analysis and valuation of the health and climate change co-benefits of dietary change, 2016.; Westhoek, H. et al.: Food choices, health and environment: Effects of cutting Europe’s meat and dairy intake, 2014.

¹⁴ Radni dokument službi Komisije o evaluaciji učinka politike EU-a za promicanje poljoprivrednih proizvoda na unutarnjem tržištu i tržištima trećih zemalja SWD(2020)401 final.

¹⁵ Matthews, A.: Alan Matthews: „How to move from our current land use structure to one that is compatible with our climate targets”, Farming Independent, 2018.

¹⁶ Glavna uprava Europske komisije za poljoprivredu i ruralni razvoj (GU AGRI): Direct payments, 2018., str. 11.

¹⁷ Europska komisija: Objašnjenje ZPP-a: izravna plaćanja za poljoprivrednike u razdoblju 2015 – 2020., str. 6.

¹⁸ Europska komisija: Voluntary Coupled Support, 2020., str. 2.

¹⁹ Jansson, T. et al.: „Coupled Agricultural Subsidies in the EU Undermine Climate Efforts”, 2020., str. 14.

²⁰ Brady, M. et al.: „Impacts of Direct Payments”, 2017., str. 70., 88. – 89.

²¹ Europska komisija: „Scenar 2030”, 2017., str. 115., 144.

²² Himics, M. et al.: „Setting Climate Action as the Priority for the Common Agricultural Policy: A Simulation Experiment”, 2020., str. 58. – 60.

²³ Sandström, V. et al.: „The role of trade in the greenhouse gas footprints of EU diets”, 2018., str. 51.

²⁴ FAOSTAT: „Food Balance Sheets”, 2020.

²⁵ Europska komisija: Prilog 2. „Preporuka državama članicama o njihovim strateškim planovima u okviru zajedničke poljoprivredne politike”, 2020.

²⁶ Sutton, M. A. et al.: „Too much of a good thing”, 2011., str. 161.; Westhoek, H. et al.: „Food choices, health and environment:Effects of cutting Europe’s meat and dairy intake”, 2014., str. 202.

²⁷ Direktiva Vijeća 91/676/EEZ od 12. prosinca 1991. o zaštiti voda od onečišćenja uzrokovanog nitratima poljoprivrednog podrijetla.

²⁸ Alterra, Wageningen UR: „The impact of the Nitrates Directive on gaseous N emissions”, 2010., str. 7., 68.

²⁹ Europska komisija: Prilog 2. „Preporuka državama članicama o njihovim strateškim planovima u okviru zajedničke poljoprivredne politike”, 2020.

³⁰ Emmerling, C. et al: „Meta-Analysis of Strategies to Reduce NH₃ Emissions from Slurries in European Agriculture and Consequences for Greenhouse Gas Emissions”, 2020., str. 8. i 9.

³¹ Kirchmann, H.: „Why organic farming is not the way forward”, 2019., str. 24. i 25.; Smith, L. G. et al.: „The greenhouse gas impacts of converting food production in England and Wales to organic methods”, 2019., str. 5.

³² Europska komisija: „The contribution of precision agriculture technologies to farm productivity and the mitigation of greenhouse gas emissions in the EU”, 2019., str. 9.– 10. i 23.

³³ Balafoutis, A. et al.: „Precision Agriculture Technologies Positively Contributing to GHG Emissions Mitigation, Farm Productivity and Economics”, 2017.

³⁴ Lam, S. K. et al.: „Using nitrification inhibitors to mitigate agricultural N₂O emission: a double‐edged sword?”, 2016., str. 486. – 488.

³⁵ Organska tla definirana su u Prilogu 3.A.5. poglavlju 3. svesku 4. Smjernica Međuvladinog panela o klimatskim promjenama (IPCC) za nacionalne inventare stakleničkih plinova iz 2006. (smjernice IPCC-a iz 2006.).

³⁶ Montanarella, L. et al.: „The distribution of peatland in Europe”, 2006. Autori su procjenu utemeljili na europskoj bazi podataka o tlu.

³⁷ Gobin, A. et al.: „Soil organic matter management across the EU – best practices, constraints and trade-offs”, završno izvješće za Glavnu upravu Europske komisije za okoliš, rujan 2011.

³⁸ „Peatlands in the EU”, ožujak 2020.

³⁹ Uvodna izjava (42) Uredbe (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009.

⁴⁰ Alliance Environnement i institut Thünen: „Evaluation study of the payment for agricultural practices beneficial for the climate and the environment”, 2017., str. 140.

⁴¹ Tematsko izvješće Suda br. 13/2020:

⁴² Soussana, J.-F. et al.: „Carbon cycling and sequestration opportunities intemperate grasslands”, 2004.; Turbé, A. et al.: „Soil biodiversity: functions, threats and tools for policy makers”. Bio Intelligence Service, IRD i NIOO, Izvješće za Europsku komisiju (GU za okoliš), 2010.

⁴³ Europska komisija: „Direct payments 2015. – 2020. Decisions taken by Member States: State of play as from December 2018”, 2019., str. 42.

⁴⁴ Alliance Environnement: „Evaluation study of the impact of the CAP on climate change and greenhouse gas emissions”, 2018., str. 80. i 226.

⁴⁵ Alliance Environnement i institut Thünen: „Evaluation study of the payment for agricultural practices beneficial for the climate and the environment”, 2017., str. 72.

⁴⁶ Komisija: GU AGRI, „Annual Activity Report for 2019” – Prilozi, str. 192.

⁴⁷ Alliance Environnement: „Evaluation study of the impact of the CAP on climate change and greenhouse gas emissions”, 2018., str. 80. i 226.

⁴⁸ Uvodna izjava (37) Uredbe (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009.

⁴⁹ Alliance Environnement: „Evaluation study of the impact of the CAP on climate change and greenhouse gas emissions”, 2018., str. 49. i 50.

⁵⁰ Louhichi, K. et al.: „Economic impacts of CAP greening: application of an EU-wide individual farm model for CAP analysis (IFM-CAP)”, 2017., tablica 6.

⁵¹ Alliance Environnement i institut Thünen: „Evaluation study of the payment for agricultural practices beneficial for the climate and the environment”, 2017., str. 150. – 154.

⁵² Alliance Environnement: „Evaluation study of the impact of the CAP on climate change and greenhouse gas emissions”, 2018., str. 225. – 234.

⁵³ Sud: Mišljenje br. 7/2018 o prijedlozima Komisije o uredbama koje se odnose na zajedničku poljoprivrednu politiku za razdoblje nakon 2020., odlomak 72.

⁵⁴ GU AGRI: „Summary Report:Synthesis of the evaluation components of the enhanced AIRS 2019”, 2019., poglavlje 7., str. 1. i 75.

⁵⁵ Europska agencija za okoliš: „Polluter-pays principle”, 2004.

⁵⁶ Ugovor o funkcioniranju Europske unije, članak 191.

Vremenski okvir

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=58 913

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2021.

PDF	ISBN 978-92-847-6185-2	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/257928	QJ-AB-21-012-HR-N
HTML	ISBN 978-92-847-6169-2	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/274287	QJ-AB-21-012-HR-Q

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2021.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja provodi se na temelju Odluke Europskog revizorskog suda br. 6. – 2019. o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znači da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku dokumenata. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje osobe čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, dužni ste zatražiti dodatno dopuštenje. Ako dobijete dopuštenje, njime se poništava i zamjenjuje prethodno opisano opće dopuštenje i jasno se navode sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje ste po potrebi dužni zatražiti izravno od nositelja autorskih prava:

Slika 24.: ikone izrađene u programu Pixel perfect na https://flaticon.com.

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja te nemate dozvolu za njihovu uporabu.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema nikakvu kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite osobnih podataka i autorskih prava.

Uporaba logotipa Europskog revizorskog suda

Logotip Europskog revizorskog suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Europskog revizorskog suda.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko internetske stranice: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1952. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.