Wspólna polityka rolna i klimat –
przeznaczenie na WPR połowy wydatków UE na rzecz klimatu nie zmniejszyło emisji z gospodarstw rolnych

Streszczenie

I

Od 2013 r. działania w dziedzinie klimatu są jednym z głównych celów wspólnej polityki rolnej – WPR. W okresie programowania 2014–2020 Komisja przeznaczyła ponad 100 mld euro – więcej niż jedną czwartą całkowitego budżetu WPR – na przeciwdziałanie zmianie klimatu i przystosowanie się do niej.

II

Rola UE w łagodzeniu zmiany klimatu w sektorze rolnym jest kluczowa, ponieważ UE ustanawia normy środowiskowe i współfinansuje większość wydatków państw członkowskich na rolnictwo. Trybunał postanowił przeprowadzić kontrolę WPR, ponieważ duża część jej budżetu jest przyznawana na przeciwdziałanie zmianie klimatu i przystosowanie się do niej, a także ze względu na ścisłe powiązania między klimatem a polityką rolną. Trybunał spodziewa się, że jego ustalenia będą przydatne w kontekście celu UE polegającego na osiągnięciu przez nią neutralności klimatycznej do 2050 r.

III

Trybunał przeanalizował, czy w ramach WPR w okresie 2014–2020 przeznaczano wsparcie na praktyki łagodzące zmianę klimatu, które mogą zmniejszyć emisje gazów cieplarnianych z rolnictwa. Zbadał również, czy WPR lepiej zachęcała do stosowania skutecznych praktyk łagodzących w okresie 2014–2020 niż w okresie 2007–2013. Ustalenia Trybunału odnoszą się do głównych źródeł tych emisji: hodowli zwierząt gospodarskich, nawożenia gleby i użytkowania gruntów.

IV

Trybunał stwierdził ogólnie rzecz biorąc, że 100 mld euro ze środków WPR przeznaczone w latach 2014–2020 na działania w dziedzinie klimatu miało niewielkie oddziaływanie na emisje pochodzące z rolnictwa, które nie zmieniły się znacznie od 2010 r. Większość środków łagodzących, na które przeznaczono wsparcie w ramach WPR, ma niewielki potencjał pod względem łagodzenia zmiany klimatu. Z budżetu WPR rzadko finansuje się działania o wysokim potencjale łagodzenia zmiany klimatu.

V

Emisje pochodzące z hodowli zwierząt gospodarskich, głównie bydła, stanowią około połowę emisji z rolnictwa i utrzymują się na stałym poziomie od 2010 r. W ramach WPR nie dąży się jednak do ograniczenia pogłowia zwierząt gospodarskich ani nie stwarza zachęt do zmniejszenia ich liczby. Środki rynkowe WPR obejmują promocję konsumpcji produktów pochodzenia zwierzęcego, która nie zmniejszyła się od 2014 r.

VI

Emisje z nawozów chemicznych i nawozu naturalnego, stanowiące prawie jedną trzecią emisji z rolnictwa, wzrosły w latach 2010–2018. W ramach WPR wsparcie przeznacza się na praktyki, które mogą ograniczyć stosowanie nawozów, takie jak rolnictwo ekologiczne i uprawa roślin strączkowych. Trybunał stwierdził jednak, że oddziaływanie tych praktyk na emisje gazów cieplarnianych nie jest jasne. Na bardziej skuteczne praktyki przeznaczano natomiast niewielkie środki finansowe.

VII

WPR wspiera rolników uprawiających osuszone torfowiska, które emitują 20% gazów cieplarnianych pochodzących z rolnictwa w UE‑27. Wsparcie na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, choć dostępne, było rzadko wykorzystywane w celu odtworzenia tych torfowisk. Zasady WPR sprawiają również, że niektóre działania prowadzone na ponownie nawodnionych terenach nie kwalifikują się do płatności bezpośrednich. W ramach WPR nie zwiększono wsparcia na zalesianie, agroleśnictwo i przekształcanie gruntów ornych w trwałe użytki zielone w latach 2014–2020 w porównaniu z latami 2007–2013.

VIII

Pomimo większych ambicji w zakresie klimatu zasady wzajemnej zgodności i działania dotyczące rozwoju obszarów wiejskich niewiele się zmieniły w porównaniu z poprzednim okresem programowania. Dlatego też systemy te nie zachęcały rolników do przyjmowania skutecznych środków łagodzących zmianę klimatu. Chociaż program zazieleniania miał poprawić efektywność środowiskową WPR, jego oddziaływanie na klimat było znikome.

IX

Trybunał zaleca, by Komisja:

1. podjęła działania prowadzące do tego, by za pomocą WPR zmniejszyć emisje z rolnictwa;
2. podjęła kroki w celu zmniejszenia emisji z uprawianych osuszonych gleb organicznych;
3. regularnie składała sprawozdania na temat wkładu WPR w łagodzenie zmiany klimatu.

Wstęp

Emisje gazów cieplarnianych z rolnictwa

01

Produkcja żywności jest źródłem 26% światowych emisji gazów cieplarnianych¹. Na rys. 1 pokazano, że za większość tych emisji odpowiedzialne jest rolnictwo. W swojej strategii „od pola do stołu” Komisja, korzystając z wytycznych IPCC, które koncentrują się tylko na działalności rolniczej, stwierdziła, że „rolnictwo odpowiada za 10,3% emisji gazów cieplarnianych w UE, a prawie 70% tych emisji pochodzi z sektora chowu zwierząt” (i tym samym pominęła wpływ przywożonych środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego).

02

Państwa członkowskie zgłaszają emisje gazów cieplarnianych na ich terytorium przy użyciu danych dotyczących działalności powiązanych ze źródłami emisji (np. rodzajem i liczbą zwierząt) wraz z odpowiednimi współczynnikami emisji. Na rys. 2 przedstawiono trzy główne gazy cieplarniane emitowane przez rolnictwo, główne źródła ich emisji w UE, a także udział tych źródeł w całkowitych emisjach z rolnictwa, które stanowią 13% całkowitych emisji gazów cieplarnianych w UE‑27 (w tym dodatkowe 2,7% emisji związanych z użytkowaniem gruntów i pochłaniania z gruntów uprawnych i użytków zielonych). Dodatkowe emisje, nieuwzględnione na rys. 2, pochodzą ze stosowania paliw do maszyn i ogrzewania budynków i stanowią około 2% całkowitych emisji w UE‑27.

03

Rolnictwo, w szczególności produkcja zwierzęca, siłą rzeczy wiąże się z emisją gazów cieplarnianych. Niektóre praktyki w zakresie użytkowania gruntów stwarzają możliwości redukcji emisji lub pochłaniania dwutlenku węgla (CO₂) z atmosfery poprzez składowanie tego gazu w glebie i biomasie (roślinach i drzewach). Praktyki te obejmują odtwarzanie osuszonych torfowisk lub zalesianie.

04

Na rys. 3 pokazano, jak kształtowały się emisje gazów cieplarnianych z rolnictwa w latach 1990–2018. W latach 1990–2010 zmniejszyły się one o 25%, głównie wskutek ograniczenia stosowania nawozów i zmniejszenia liczby zwierząt gospodarskich, przy czym największy spadek nastąpił w latach 1990–1994. Od 2010 r. emisje nie zmniejszyły się.

Polityka przeciwdziałania zmianie klimatu w UE

05

Reakcja UE na zmianę klimatu opiera się na dwóch strategiach: łagodzeniu zmiany klimatu i przystosowaniu się do niej. Łagodzenie oznacza redukcję emisji gazów cieplarnianych spowodowanych działalnością człowieka lub usuwanie takich gazów z atmosfery. Przystosowanie się oznacza adaptację do obecnej lub spodziewanej zmiany klimatu i jej skutków. Niniejsze sprawozdanie koncentruje się na kwestii łagodzenia zmiany klimatu.

06

W 1997 r. UE podpisała protokół z Kioto. Zobowiązała się tym samym do redukcji emisji gazów cieplarnianych o 20% do 2020 r., przy czym jako poziom bazowy przyjęto poziom emisji z 1990 r. W 2015 r. UE została stroną porozumienia paryskiego. Zwiększyło to jej ambicje w zakresie redukcji emisji. Obecne ramy polityki UE mają na celu zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych w UE o 40% do 2030 r. Komisja zaproponowała podniesienie tego celu do 55% i osiągnięcie zerowych emisji netto do 2050 r.²

07

Unijne ramy łagodzenia zmiany klimatu do 2020 r. składały się z dwóch głównych elementów: systemu handlu uprawnieniami do emisji i przepisów dotyczących wspólnego wysiłku redukcyjnego, które to elementy łącznie obejmowały 95% emisji gazów cieplarnianych w UE w 2018 r. (rys. 4).

08

W przepisach dotyczących wspólnego wysiłku redukcyjnego UE ustaliła cele redukcji na poziomie 10% do 2020 r.³ i 30% do 2030 r.⁴ (w porównaniu z 2005 r.). Na rys. 5 przedstawiono cele na 2020 r., jakie wyznaczono dla każdego z 27 państw członkowskich z uwzględnieniem dochodu na mieszkańca. Każde państwo członkowskie decyduje, w jaki sposób osiągnąć swój cel krajowy i czy jego sektor rolny przyczyni się do jego osiągnięcia.

09

Według szacunków dotyczących emisji gazów cieplarnianych w 2019 r. w sektorach objętych wspólnym wysiłkiem redukcyjnym w 14 z 27 państw członkowskich emisje w 2019 r. były niższe od celów krajowych wyznaczonych na 2020 r.⁵ W przypadku każdego państwa członkowskiego Trybunał porównał rozbieżność poziomów emisji w stosunku do wyznaczonych celów w pierwszym okresie (2013–2020) z analogicznymi wartościami w drugim okresie (2021–2030). W odniesieniu do 2021 r. Trybunał wykorzystał najnowsze dostępne szacunki za 2019 r. Z rys. 6 wynika, że osiągnięcie celów ustalonych na 2030 r. będzie dla UE znacznie większym wyzwaniem.

10

W 2011 r. Komisja opowiedziała się za uwzględnianiem kwestii klimatu w budżecie UE („uwzględnianie kwestii klimatu”). Wiązało się to z włączeniem środków łagodzących zmianę klimatu i środków w zakresie przystosowania się do niej („działania w dziedzinie klimatu”) do polityki UE i monitorowaniem zasobów finansowych wykorzystywanych na te środki, przy czym celem było przeznaczenie co najmniej 20% budżetu UE na lata 2014–2020 na działania w dziedzinie klimatu⁶.

Rola WPR na lata 2014–2020 w działaniach w dziedzinie klimatu

11

Obecnie wspólna polityka rolna UE (WPR) ma trzy szeroko zakrojone cele: rentowną produkcję żywności, zrównoważone gospodarowanie zasobami naturalnymi i zrównoważony rozwój terytorialny. W zarządzanie nią zaangażowane są zarówno Komisja, jak i państwa członkowskie. Agencje płatnicze w państwach członkowskich są odpowiedzialne za obsługę administracyjną wniosków o przyznanie pomocy, kontrolowanie wnioskodawców, dokonywanie płatności oraz monitorowanie wykorzystania środków pieniężnych. Komisja w dużym stopniu ustala ramy wydatkowania środków, kontroluje i monitoruje pracę agencji płatniczych oraz odpowiada za wykorzystanie środków unijnych. W ramach WPR przyznawane są trzy rodzaje wsparcia:

• płatności bezpośrednie mające na celu zapewnienie wsparcia dochodów rolników;
• środki rynkowe ułatwiające radzenie sobie z trudnymi sytuacjami na rynku, takimi jak nagły spadek cen;
• działania dotyczące rozwoju obszarów wiejskich w ramach programów krajowych i regionalnych, uwzględniające szczególne potrzeby i wyzwania na tych obszarach.

12

Od 2014 r. działania w dziedzinie klimatu⁷ są jednym z dziewięciu celów szczegółowych, w odniesieniu do których Komisja ocenia skuteczność wspólnej polityki rolnej. W kontekście uwzględniania kwestii klimatu Komisja oszacowała, że w okresie 2014–2020 przeznaczy 103,2 mld euro (45,5 mld euro na płatności bezpośrednie i 57,7 mld euro na działania dotyczące rozwoju obszarów wiejskich) na łagodzenie zmiany klimatu w rolnictwie i przystosowanie się do niej rys. 7). Stanowi to 26% budżetu WPR i niemal 50% całkowitych wydatków UE na działania w dziedzinie klimatu⁸. W sprawozdawczości Komisji dotyczącej wydatków na rzecz klimatu nie dokonuje się rozróżnienia między przystosowaniem się a łagodzeniem.

13

Wiele środków, które Komisja monitoruje jako wnoszące wkład w działania w dziedzinie klimatu, odpowiada przede wszystkim na kwestie dotyczące różnorodności biologicznej, jakości wody i powietrza oraz potrzeb społecznych i gospodarczych.

14

W sprawozdaniu specjalnym Trybunału nr 31/2016 stwierdzono, że Komisja zawyżyła poziom środków WPR rzeczywiście wydanych na działania w dziedzinie klimatu i że ostrożniejszym szacunkiem byłoby 18%, a nie 26%, jak twierdziła Komisja. Różnica ta wynikała głównie z przeszacowania oddziaływania zasady wzajemnej zgodności na łagodzenie zmiany klimatu oraz z faktu, że niektóre z przypisanych współczynników nie były zgodne z zasadą zachowawczości. Komisja przyznała, że przy stosowaniu obecnej metodyki w przypadku części wydatków mogło nastąpić przeszacowanie lub niedoszacowanie ich znaczenia z perspektywy klimatu, lecz uznała, że jej podejście dotyczące monitorowania wydatków na cele związane z klimatem, służące określeniu poziomów wydatków na rzecz klimatu w dziedzinie rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich, jest rzetelne.

15

Długoterminowym celem Komisji w odniesieniu do WPR na lata 2014–2020 jest obniżenie emisji gazów cieplarnianych z rolnictwa⁹. Komisja nie określiła poziomu, do jakiego powinny zmniejszyć się emisje.

Strategia Komisji na rzecz intensyfikacji działań służących łagodzeniu zmiany klimatu

16

1 czerwca 2018 r. Komisja przedstawiła wnioski ustawodawcze dotyczące WPR na lata 2021–2027. Komisja stwierdziła, że nowa WPR „jeszcze wyżej podniesie poprzeczkę” pod względem intensyfikacji ochrony środowiska i klimatu¹⁰. Komisja zaproponowała nowy model oparty na wynikach, który nakłada na państwa członkowskie większą odpowiedzialność i rozliczalność w zakresie projektowania środków WPR. Państwa członkowskie opiszą te środki w „planach strategicznych WPR”, które będą musiały zostać zatwierdzone przez Komisję.

17

W grudniu 2019 r. Komisja przedstawiła Europejski Zielony Ład, w którym określono plan działania, dzięki któremu „Europa ma stać się do 2050 r. pierwszym kontynentem neutralnym dla klimatu”. Komisja zaproponowała, aby w okresie 2021–2027 przeznaczyć 25% budżetu UE na działania w dziedzinie klimatu, ale Rada zwiększyła ten odsetek do 30%¹¹. Na rys. 8 przedstawiono strategie i wnioski ustawodawcze, które Komisja opublikowała w 2020 r. w odniesieniu do działań mających na celu osiągnięcie neutralności klimatycznej do 2050 r.

18

W grudniu 2020 r. Komisja wydała zalecenia dla państw członkowskich w sprawie przygotowania ich proponowanych planów strategicznych WPR¹². Zaleciła na przykład wykorzystywanie ekoprogramów do ponownego nawadniania osuszonych torfowisk oraz do promowania rolnictwa precyzyjnego i rolnictwa konserwującego (bez orki lub z ograniczoną orką). W sprawozdaniu specjalnym Trybunału nr 18/2019 w sprawie emisji gazów cieplarnianych w UE zalecono Komisji zapewnienie, by strategiczne plany dotyczące rolnictwa i użytkowania gruntów przyczyniały się do osiągnięcia celów wyznaczonych na 2050 r., oraz weryfikowanie, czy państwa członkowskie przyjęły odpowiednią politykę i działania w odniesieniu do tych sektorów.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

19

Trybunał postanowił przeprowadzić niniejszą kontrolę, ponieważ Komisja przydzieliła prawie 26% budżetu WPR (103 mld euro) w okresie 2014–2020 na rzecz działań w dziedzinie klimatu. Ponadto klimat był jednym z najważniejszych tematów dyskusji politycznej na temat przyszłej WPR, a cel zrównoważonego rozwoju ONZ nr 13 wymaga podjęcia działań w celu przeciwdziałania zmianie klimatu. Trybunał spodziewa się, że jego ustalenia będą przydatne w kontekście celu UE polegającego na osiągnięciu przez nią neutralności klimatycznej do 2050 r.

20

Trybunał zbadał, czy w ramach WPR w latach 2014–2020 wspierano praktyki łagodzące zmianę klimatu, które mogą zmniejszyć emisje gazów cieplarnianych. Przeanalizował również, czy WPR lepiej zachęcała do stosowania skutecznych praktyk łagodzących w okresie 2014–2020 niż w okresie 2007–2013. Prace Trybunału koncentrowały się na głównych źródłach emisji gazów cieplarnianych w rolnictwie: zwierzętach gospodarskich i przechowywaniu obornika, stosowaniu nawozów chemicznych i nawozu naturalnego, uprawie gleb organicznych oraz przekształcaniu użytków zielonych i gruntów uprawnych.

21

Z kontroli wyłączono projekty dotyczące łagodzenia zmiany klimatu finansowane w ramach programów „Horyzont 2020” i LIFE. Zakres kontroli nie objął również emisji z paliw w rolnictwie.

22

Trybunał uzyskał dowody na podstawie:

• przeglądu danych dotyczących: emisji gazów cieplarnianych w UE‑27; hodowli zwierząt gospodarskich, upraw i stosowania nawozów; programów rozwoju obszarów wiejskich oraz sprawozdań Komisji na temat płatności bezpośrednich;
• wywiadów z przedstawicielami rolników, organizacji pozarządowych zajmujących się środowiskiem i klimatem oraz organów krajowych w Irlandii, Francji i Finlandii, które to państwa wybrano na podstawie udziału ich emisji z rolnictwa, działalności rolniczej oraz podejścia do łagodzenia zmiany klimatu i składowania dwutlenku węgla;
• przeglądu badań naukowych oceniających skuteczność praktyk i technologii łagodzących zmianę klimatu;
• przeglądu dokumentacji dotyczącej emisji gazów cieplarnianych z rolnictwa w 27 państwach członkowskich, a także działań podjętych w ramach WPR w celu ograniczenia tych emisji lub sekwestracji dwutlenku węgla w okresie 2014–2020;
• rozmów z ekspertami w dziedzinie rolnictwa i zmiany klimatu w celu poszerzenia wiedzy Trybunału i przedstawienia uwag na temat wstępnych ustaleń.

Uwagi

23

Uwagi Trybunału podzielono na cztery sekcje. W pierwszych trzech sekcjach oceniono oddziaływanie WPR w latach 2014–2020 na kluczowe źródła emisji gazów cieplarnianych z rolnictwa: chów zwierząt gospodarskich, stosowanie nawozów chemicznych i nawozu naturalnego oraz użytkowanie gruntów. Ostatnia sekcja dotyczy kształtu WPR na lata 2014–2020 i jej potencjału w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych z rolnictwa.

WPR nie zmniejszyła emisji pochodzących z hodowli zwierząt gospodarskich

24

Trybunał zbadał, czy w okresie realizacji WPR 2014–2020 miała miejsce ogólna redukcja emisji gazów cieplarnianych pochodzących z trawienia paszy i przechowywania obornika. Ocenił zakres wsparcia w ramach WPR na rzecz skutecznych praktyk łagodzących mających na celu zmniejszenie tych emisji. Zbadał również, czy niektóre systemy pomocy WPR prowadziły do zwiększenia emisji gazów cieplarnianych.

25

Emisje gazów cieplarnianych pochodzące od zwierząt gospodarskich w UE‑27 w latach 2010–2018 nie zmniejszyły się. Trawienie paszy jest źródłem 78% emisji pochodzących z hodowli zwierząt gospodarskich, podczas gdy przechowywanie obornika – pozostałych 22%. Emisje pochodzące z hodowli bydła opasowego i mlecznego stanowią 77% emisji pochodzących z hodowli zwierząt gospodarskich (rys. 9).

Środki WPR nie obejmują zmniejszenia pogłowia zwierząt gospodarskich

26

W przypadku większości państw członkowskich emisje pochodzące z hodowli zwierząt gospodarskich pozostają na niezmienionym poziomie. Jedynie Grecja, Chorwacja i Litwa wykazały znaczne redukcje emisji w latach 2010–2018 (rys. 10). Redukcje te były związane głównie z dużymi spadkami (o około 30%) liczby krów mlecznych, a nie z wynikami ukierunkowanej polityki łagodzenia zmiany klimatu w ramach WPR. W tych trzech państwach do spadku w dużym stopniu przyczynił się brak konkurencyjności. Z drugiej strony w Irlandii, na Węgrzech i w Polsce odnotowano znaczny wzrost emisji.

27

Zmniejszenie produkcji zwierzęcej obniżyłoby poziom emisji pochodzących z trawienia paszy i przechowywania obornika, a także z nawozów stosowanych w produkcji paszy. Zmniejszenie całkowitej produkcji zwierzęcej w UE obniżyłoby poziom emisji gazów cieplarnianych na terytorium UE. Oddziaływanie netto tego zmniejszenia byłoby uzależnione od zmian w konsumpcji produktów pochodzenia zwierzęcego. Gdyby w wyniku tego nastąpiło zwiększenie przywozu, oznaczałoby to pewien poziom ucieczki emisji¹³. W ramach WPR nie dąży się jednak do ograniczenia pogłowia zwierząt gospodarskich ani nie stwarza zachęt do zmniejszenia ich liczby. Środki rynkowe WPR obejmują promocję konsumpcji produktów pochodzenia zwierzęcego, która nie zmniejszyła się od 2014 r. (zob. rys. 11).

28

Powyższe tendencje opierają się na dostawach dostępnych dla konsumentów, więc uwzględniono w nich również marnotrawienie żywności. Jak przedstawiono w sprawozdaniu specjalnym Trybunału nr 34/2016, powszechnie uznaje się, że w skali świata około jednej trzeciej żywności produkowanej do spożycia przez ludzi jest marnotrawione lub wyrzucane. W sprawozdaniu tym stwierdzono, że WPR ma do odegrania istotną rolę w zwalczaniu marnotrawienia żywności, i zalecono uwzględnienie tego zagadnienia w przeglądzie WPR.

29

W strategii „od pola do stołu” Komisja ogłosiła, że dokona przeglądu unijnego programu promocji produktów rolnych zmierzającego do promocji zrównoważonej produkcji i konsumpcji. 22 grudnia 2020 r. Komisja opublikowała dokument roboczy¹⁴, w którym oceniła politykę promocyjną. Prowadzi ona nadal przegląd tej polityki z zamiarem zaproponowania zmian ustawodawczych w 2022 r. W strategii „od pola do stołu” rozważono, w jaki sposób UE mogłaby w przyszłości wykorzystać swój program promocji w celu wsparcia najbardziej zrównoważonych, niskoemisyjnych metod produkcji zwierzęcej oraz przechodzenia na dietę w większym stopniu opartą na żywności pochodzenia roślinnego.

30

W przeprowadzonym przeglądzie badań Trybunał nie znalazł skutecznych i sprawdzonych praktyk, które mogą znacząco ograniczyć emisje pochodzące z trawienia paszy przez zwierzęta gospodarskie bez zmniejszania produkcji (niektóre dodatki paszowe mogą być skuteczne, ale nie zostały zatwierdzone przez organy regulacyjne). Wiele praktyk związanych z hodowlą, żywieniem, zdrowiem i zarządzaniem płodnością zwierząt ma tylko marginalne możliwości łagodzenia zmiany klimatu, a postępy w tym zakresie byłyby powolne. Niektóre z tych praktyk stanowią zachęty do zwiększania produkcji, a tym samym mogą prowadzić do wzrostu emisji netto (ramka 1).

31

Kontrolerzy odnotowali cztery rodzaje skutecznych praktyk ograniczania emisji powstających w wyniku przechowywania obornika (zakwaszanie i chłodzenie obornika, stosowanie nieprzepuszczalnych pokryw do przechowywania obornika, a także produkcja biogazu z obornika jako surowca). Kilka państw członkowskich wspierało te praktyki w ramach WPR w niewielkiej liczbie gospodarstw rolnych (tabela 1).

Szereg środków WPR powoduje utrzymanie lub zwiększenie emisji gazów cieplarnianych pochodzących od zwierząt gospodarskich

32

Średnio co najmniej 50%¹⁶ dochodów wyspecjalizowanych hodowców bydła stanowią płatności bezpośrednie. Ten udział płatności bezpośrednich w dochodach jest wyższy niż w przypadku rolników zajmujących się uprawą.

33

Wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem Niemiec przekazują rolnikom część płatności bezpośrednich (najczęściej 7–15%)¹⁷ w formie dobrowolnego wsparcia związanego z produkcją, z czego 74% stanowi wsparcie hodowli zwierząt gospodarskich (rys. 12). Dobrowolne wsparcie związane z produkcją stanowi zachętę do utrzymania liczby zwierząt gospodarskich, ponieważ rolnicy otrzymywaliby mniej pieniędzy, gdyby zmniejszyli tę liczbę. Na szczeblu UE tego rodzaju wsparcie stanowi 10% płatności bezpośrednich (4,2 mld euro rocznie)¹⁸.

34

W badaniu z 2020 r.¹⁹ oszacowano, że emisje gazów cieplarnianych z rolnictwa w UE (bez emisji związanych z użytkowaniem gruntów) zmalałyby o 0,5%, gdyby środki budżetowe na dobrowolne wsparcie związane z produkcją w odniesieniu do bydła, owiec i kóz przesunięto na płatności podstawowe związane z gruntami rolnymi. W badaniu z 2017 r.²⁰ stwierdzono, że bez płatności bezpośrednich emisje z rolnictwa byłyby o 2,5% niższe, przy czym 84% tego spadku pochodziłoby ze zmniejszenia produkcji wołowiny i mleczarskiej oraz powiązanego stosowania mniejszej ilości nawozów na pastwiskach. W badaniu z 2017 r.²¹ Komisja oszacowała, że emisje z rolnictwa zmniejszyłyby się o 4,2%, gdyby zlikwidowano płatności bezpośrednie, a redukcję na poziomie 5,8% osiągnięto by, gdyby zniesiono również wsparcie na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. W badaniu tym oszacowano, że w takim przypadku dostępne stałoby się około 7% powierzchni użytków rolnych, na których można by zastosować odnoszące się do gruntów środki łagodzące zmianę klimatu takie jak zalesianie. W redukcjach tych nie uwzględnia się możliwego efektu ucieczki emisji (zob. pkt 27). W tych trzech badaniach szacuje się ją na poziomie od 48% do prawie 100% (przy braku barier handlowych).

35

W badaniu z 2020 r.²² stwierdzono, że emisje w UE zmalałyby o 21%, gdyby mniej więcej połowa płatności bezpośrednich była wypłacana rolnikom w zamian za redukcję emisji gazów cieplarnianych. Dwie trzecie redukcji wynikałyby ze zmian w produkcji, przy czym najbardziej zmniejszono by produkcję wołowiny, mięsa baraniego i koziego oraz zielonki. Jedna trzecia redukcji byłaby skutkiem stosowania praktyk łagodzących zmianę klimatu, w tym technologii w sektorze mleczarskim, biogazu w sektorze trzody chlewnej oraz odłogowania torfowisk. Przeciwwagą dla tych korzyści byłby wzrost emisji w innych miejscach o ok. 4% bieżących unijnych emisji z rolnictwa, co ostatecznie dałoby redukcję netto w wysokości 17%.

36

Dodatkowe emisje spowodowane są wylesianiem związanym z produkcją pasz, zwłaszcza soi²³. Jeżeli uwzględnić przywóz, udział emisji związanych z produkcją produktów pochodzenia zwierzęcego spożywanych w UE okazuje się jeszcze większy (w porównaniu z emisjami pochodzącymi bezpośrednio z rolnictwa w UE). Po uwzględnieniu przywozu produkty pochodzenia zwierzęcego są źródłem około 82% śladu węglowego (rys. 13), ale stanowią tylko 25% kalorii w przeciętnej diecie w UE²⁴.

Rosną emisje związane ze stosowaniem nawozów i nawozu naturalnego na glebach

37

Trybunał ocenił, czy środki WPR w latach 2014–2020 doprowadziły do redukcji emisji gazów cieplarnianych wynikających ze stosowania nawozów chemicznych i nawozu naturalnego.

38

Stosowanie tych nawozów oraz odchody wypasanych zwierząt generują większość emisji gazów cieplarnianych ze składników pokarmowych w glebach. W latach 2010–2018 emisje ze składników pokarmowych w glebach wzrosły o 5%, co wynika przede wszystkim ze stosowania większych ilości nawozów. Emisje z drugiego głównego źródła, nawozu naturalnego, kształtowały się natomiast na bardziej stabilnym poziomie (rys. 14).

39

W latach 2010–2018 emisje pochodzące z nawozów chemicznych i nawozu naturalnego wzrosły w ośmiu państwach członkowskich (rys. 15). Wzrost ten był największy (ponad 30%) w Bułgarii, Czechach, na Węgrzech, w Rumunii i na Słowacji. Jedynie w Grecji i na Cyprze emisje wyraźnie zmalały. Te tendencje na poziomie krajowym są niemal w całości spowodowane zmianami w stosowaniu nawozów chemicznych. Do grupy państw członkowskich, w których nie nastąpiła żadna lub znacząca zmiana, należą państwa o najwyższych poziomach emisji gazów cieplarnianych z rolnictwa na hektar wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych²⁵.

Odstępstwa od dyrektywy azotanowej częściowo niwelują jej pozytywne oddziaływanie na poziom emisji pochodzących ze stosowania nawozu naturalnego

40

Ponieważ dopłaty nie są uzależnione od ograniczenia produkcji zwierzęcej (pkt 26–34), ilości powstającego nawozu naturalnego nie zmniejszyły się (rys. 14). Utrzymanie poziomu produkcji zwierzęcej powoduje, że poziom wykorzystania nawozów także pozostaje wysoki, ponieważ do produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego potrzeba więcej azotu niż do produkcji żywności roślinnej²⁶.

41

W ramach WPR rolnicy podlegają zasadom wzajemnej zgodności (pkt 77). Wymóg podstawowy w zakresie zarządzania nr 1 – „ochrona wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego” – obejmuje zgodność z przepisami dyrektywy azotanowej²⁷, które obowiązują wszystkich rolników, bez względu na to, czy uzyskują oni wsparcie w ramach WPR. Przepisy dyrektywy azotanowej wymagają zrównoważonego stosowania nawozów, ustanawiają ograniczenia dotyczące ilości stosowanego nawozu naturalnego, a także określają okresy, w których ich stosowanie jest zabronione. Badanie przeprowadzone w 2011 r. na zlecenie Komisji²⁸ wykazało, że bez dyrektywy azotanowej całkowite emisje N₂O w UE w 2008 r. byłyby o 6,3% wyższe, głównie z powodu wzrostu całkowitej ilości azotu wymywanego do wód gruntowych i powierzchniowych.

42

Od 2020 r. cztery państwa (Belgia, Dania, Irlandia i Niderlandy) uzyskały odstępstwo od dyrektywy azotanowej w odniesieniu do ograniczenia dotyczącego stosowanego nawozu naturalnego. Należą one do krajów emitujących najwięcej gazów cieplarnianych na hektar wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych²⁹. Odstępstwa mogą obejmować warunki, które mogłyby równoważyć negatywne oddziaływanie rozrzucania na glebie większej ilości nawozu naturalnego, niż jest to zwykle dozwolone. W badaniu z 2011 r. oszacowano, że odstępstwa skutkują wzrostem emisji gazowych azotu nawet o 5%, przy czym wzrost emisji N₂O wynosi do 2%.

43

Trybunał przeanalizował informacje przekazane przez organy irlandzkie na temat odstępstw stosowanych na podstawie dyrektywy azotanowej (rys. 16). Od 2014 r. w Irlandii powierzchnia gruntów objętych odstępstwem zwiększyła się o 34%, a liczba zwierząt w gospodarstwach rolnych, do których stosuje się odstępstwa, wzrosła o 38%. W tym samym okresie emisje z nawozów chemicznych wzrosły o 20%, emisje z nawozu naturalnego stosowanego na glebach – o 6%, a emisje pośrednie wskutek wymywania i spływu – o 12%.

44

Trybunał przeprowadził przegląd badań i nie znalazł wśród nich skutecznych praktyk ograniczania emisji gazów cieplarnianych ze stosowania nawozu naturalnego innych niż zmniejszenie używanej ilości nawozu. W ramach WPR wspiera się praktyki, które polegają na stosowaniu nawozu naturalnego w pobliżu gleby lub do gleby (np. za pomocą węża wleczonego/redlicy stopkowej). Takie praktyki mogą być skuteczne w redukcji emisji amoniaku, lecz nie są skuteczne w ograniczaniu emisji gazów cieplarnianych, a nawet mogą te emisje zwiększać³⁰.

WPR nie doprowadziła do ograniczenia stosowania nawozów chemicznych

45

W ramach WPR wspiera się szereg praktyk rolniczych mających na celu ograniczenie stosowania nawozów. W następnych punktach omówiono pięć praktyk rolniczych i związane z nimi wsparcie WPR w latach 2014–2019 (zob. indywidualna ocena tych praktyk w tabeli 2 i w pkt 46–51):

• dwie praktyki, na które przeznaczono znaczne wsparcie w ramach WPR, ale według przeprowadzonego przez Trybunał przeglądu badań skuteczność tych praktyk pod względem łagodzenia zmiany klimatu jest niejasna (rolnictwo ekologiczne i rośliny strączkowe);
• trzy praktyki, które Trybunał uznał za skuteczne w łagodzeniu zmiany klimatu, ale na które przeznaczono minimalne wsparcie w ramach WPR (rośliny strączkowe pastewne, technologia zmiennego dawkowania nawozów azotowych i inhibitory nitryfikacji).

W ramach WPR wspierano rolnictwo ekologiczne i uprawę roślin strączkowych, ale ich oddziaływanie na stosowanie nawozów jest niejasne

46

W rolnictwie ekologicznym zabronione jest stosowanie nawozów chemicznych. Przekształcenie rolnictwa konwencjonalnego w ekologiczne niekoniecznie jednak prowadzi do redukcji emisji gazów cieplarnianych. Istnieją dwa główne scenariusze takiego przekształcenia, przy czym w obu nasuwają się wątpliwości co do tego, czy rozwój spowodował redukcję emisji tych gazów:

• Jeśli rolnik konwencjonalny zużywający małą ilość nawozów (np. prowadzący wypas na obszarach wyżynnych) przejdzie na rolnictwo ekologiczne, oddziaływanie na emisje będzie niewielkie.
• Jeśli rolnik stosujący większą ilość nawozów przejdzie na rolnictwo ekologiczne, emisje z jego gospodarstwa znacznie zmaleją. Niższe plony w gospodarstwach ekologicznych mogą jednak skłaniać inne rodzaje gospodarstw do stosowania dodatkowych ilości nawozów lub wykorzystywania większej powierzchni gruntów, żeby więcej produkować – i emitować³¹ (rys. 17).

47

WPR poprzez pomoc na rzecz rozwoju obszarów wiejskich przyczyniła się do rozpowszechnienia rolnictwa ekologicznego – odsetek powierzchni gruntów rolnych objętych takim rolnictwem w UE wzrósł z 5,9% w 2012 r. do 8,5% w 2019 r. Trybunał nie mógł jednak znaleźć wiarygodnych dowodów potwierdzających oddziaływanie tego rozpowszechnienia na stosowanie nawozów i nawozu naturalnego czy emisje gazów cieplarnianych.

48

W przypadku roślin strączkowych wymogi dotyczące stosowania nawozów azotowych są niższe niż w przypadku innych upraw, ponieważ rośliny te mają zdolność biologicznego wiązania azotu atmosferycznego. Wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem Danii zaoferowały wsparcie ze środków WPR na rzecz upraw roślin strączkowych, zarówno w ramach zazieleniania, jak i systemów dobrowolnego wsparcia związanego z produkcją oraz pomocy na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. Według Eurostatu odsetek powierzchni wszystkich gruntów rolnych wykorzystywanych w UE do uprawy roślin strączkowych wzrósł w latach 2010–2018 z 2,8% do 3,8%. Promowanie roślin strączkowych wiąże się z podobnymi kompromisami jak promowanie rolnictwa ekologicznego: jeśli rośliny strączkowe zastąpią uprawy, w przypadku których stosuje się mało nawozów, nie będą miały większego wpływu na zużycie takich nawozów. Jeśli zastąpią one uprawy, które nawozi się większą ilością nawozów, istnieje ryzyko przeniesienia emisji na inne gospodarstwa rolne (rys. 17). Dane na poziomie gospodarstw rolnych dotyczące oddziaływania wspieranej w ramach WPR uprawy roślin strączkowych na stosowanie nawozów nie są dostępne.

WPR oferuje niewielkie wsparcie na rzecz skutecznych praktyk łagodzących zmianę klimatu

49

Rośliny strączkowe pastewne, takie jak koniczyna czy lucerna, mogą być wykorzystywane na użytkach zielonych i przy niższym poziomie nawożenia ze względu na ich zdolność wiązania azotu atmosferycznego. W odróżnieniu od pozostałych roślin strączkowych rośliny strączkowe pastewne mają zdolność wiązania większej ilości azotu i nie ograniczają plonów zbieranych z użytków zielonych, dzięki czemu możliwe jest uniknięcie przenoszenia emisji na inne gospodarstwa rolne. Na podstawie informacji przekazanych przez państwa członkowskie Trybunał ocenia, że do ich uprawy wykorzystywana jest maksymalnie powierzchnia 0,5% gruntów rolnych w UE.

50

Technologia zmiennego dawkowania nawozów azotowych stanowi szczególny rodzaj rolnictwa precyzyjnego, w którym dostosowuje się stosowanie nawozów do potrzeb roślin uprawnych w obrębie tego samego pola. Według Wspólnego Centrum Badawczego³² technologia ta może zaowocować ograniczeniem stosowania nawozów rzędu około 8% bez zmniejszania poziomu plonów³³. Z informacji przekazanych przez państwa członkowskie wynika, że dziewięć z nich (Belgia, Czechy, Niemcy, Hiszpania, Włochy, Łotwa, Polska, Słowacja i Szwecja) w latach 2015–2019 skorzystało ze wsparcia na rzecz tej praktyki w ramach WPR w odniesieniu do 0,01% gospodarstw rolnych w UE.

51

Inhibitory nitryfikacji to związki, które spowalniają przekształcanie amonu w azotan, co zmniejsza poziom emisji N₂O. Ich stosowanie może stanowić skuteczną technologię łagodzenia zmiany klimatu, gdyż szacuje się, że prowadzi ono do bezpośredniego zmniejszenia poziomu emisji N₂O o około 40%, nie wpływając przy tym negatywnie na poziom plonów. Inhibitory nitryfikacji są szczególnie efektywne, gdy stosuje się je razem z inhibitorami ureazy³⁴. Kontrolerzy stwierdzili jednak w trakcie kontroli, że na stosowanie inhibitorów nitryfikacji nie przyznawano wsparcia ze środków WPR.

Środki WPR nie doprowadziły do ogólnego wzrostu ilości węgla zmagazynowanego w glebach i roślinach

52

Trybunał zbadał, czy środki WPR w latach 2014–2020 wspierały redukcję emisji spowodowanych użytkowaniem gruntów lub wzrost poziomu sekwestracji dwutlenku węgla na użytkach zielonych i gruntach uprawnych. Ocenił, czy w ramach WPR wspierano praktyki łagodzące, które mogą w istotny sposób przyczynić się do łagodzenia zmiany klimatu, oraz czy zintensyfikowało to stosowanie tych praktyk.

53

Począwszy od 2010 r. emisje netto z gruntów uprawnych i użytków zielonych przestały maleć. Emisje w siedmiu państwach członkowskich utrzymywały się na stałym poziomie lub ulegały wahaniom bez wyraźnych tendencji, w 12 państwach wzrosły, a w kolejnych ośmiu – zmalały (rys. 18).

54

Emisje spowodowane użytkowaniem gruntów zależą od rodzaju gleby. Gleby organiczne są szczególnie bogate w materię organiczną, a identyfikuje się je na podstawie określonych parametrów³⁵. Wszystkie inne rodzaje gleb uznaje się za gleby mineralne. Na rys. 19 pokazano, że uprawiane gleby organiczne są głównym źródłem emisji spowodowanych użytkowaniem gruntów. Emisje z gleb organicznych utrzymywały się na raczej stałym poziomie – w 2018 r. były o 1% niższe w porównaniu z poziomem z 2010 r. Pochłanianie z gruntów uprawnych i użytków zielonych na glebach mineralnych zmniejszyło się od 2010 r. o ponad 8%.

Prawie połowa państw członkowskich dąży do ochrony nienaruszonych torfowisk

55

Torfowiska to rodzaj terenu podmokłego pokrytego grubą warstwą gleby organicznej, szczególnie bogatej w materię organiczną. W UE‑27 ich powierzchnia wynosi około 24 mln hektarów³⁶, a magazynują one około 20–25% łącznej ilości węgla zawartego w glebach UE (średnio 63 mld ton ekwiwalentu dwutlenku węgla)³⁷. W stanie nienaruszonym stanowią pochłaniacz dwutlenku węgla, jednak po osuszeniu stają się źródłem emisji gazów cieplarnianych. W UE‑27 ponad 4 mln hektarów osuszonych gleb organicznych, w tym torfowisk, jest zagospodarowane jako grunty uprawne lub użytki zielone. Stanowi to około 2% całkowitej powierzchni unijnych gruntów uprawnych i użytków zielonych, ale jest źródłem 20% emisji z rolnictwa w UE‑27. Największymi w UE emitentami CO₂ z osuszonych gleb organicznych są Niemcy, Polska i Rumunia (rys. 20).

56

Na rys. 21 dodatkowo przedstawiono, na ile szacuje się rocznie utratę węgla, tj. uwalnianie go do atmosfery, z gleb organicznych. Pokazano na nim również, że gleby mineralne corocznie magazynują dodatkowe ilości węgla, głównie dzięki użytkom zielonym, ponieważ usuwają go z atmosfery. Ten efekt łagodzący jest jednak z nadwyżką niwelowany za sprawą emisji z uprawianych gleb organicznych. Potencjał związany z odtwarzaniem torfowisk dostrzeżono również w badaniu, w którym stwierdzono, że ponowne nawodnienie zaledwie 3% gruntów rolnych w UE spowodowałoby redukcję emisji gazów cieplarnianych z rolnictwa nawet o 25%³⁸.

57

WPR na lata 2014–2020 nie zawiera ogólnounijnego środka mającego na celu zapobieganie przekształcaniu nienaruszonych torfowisk w grunty rolne. W ramach WPR na lata 2021–2027 Komisja zaproponowała normę dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska dotyczącą ochrony terenów podmokłych i torfowisk.

58

Dwanaście państw członkowskich poinformowało Trybunał, że w okresie programowania 2014–2020 promowało ochronę torfowisk za pośrednictwem WPR. Obszar, na którym obowiązuje zakaz odwadniania (około 600 000 ha), odpowiada 2% łącznych obszarów torfowisk w UE. Siedem z tych państw członkowskich (Estonia, Włochy, Irlandia, Litwa, Węgry, Polska i Słowenia) uruchomiło środki wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, aby chronić takie tereny. Pozostałe pięć krajów (Belgia, Czechy, Niemcy, Dania i Luksemburg) stosowało zasadę wzajemnej zgodności lub wymogi dotyczące zazieleniania w celu ochrony torfowisk.

59

Sześć państw członkowskich (Belgia, Dania, Niemcy, Włochy, Węgry i Szwecja) poinformowało Trybunał, że w okresie programowania 2014–2020 podjęło działania dotyczące rozwoju obszarów wiejskich w celu wsparcia odtworzenia osuszonych torfowisk. Kraje te wsparły takie odtworzenie na powierzchni 2 500 ha, w Niemczech zaś w podobnym programie uczestniczyło 113 beneficjentów. Komisja nie posiada informacji na temat powierzchni odtworzonych torfowisk.

60

Zamiast zapewniać pełną ochronę i zachowanie torfowisk, obecna WPR umożliwia rolnikom uprawiającym osuszone gleby organiczne otrzymywanie płatności bezpośrednich na rzecz takich obszarów pomimo ich negatywnego oddziaływania na klimat. Jeżeli dodatkowo odtworzenie oznacza, że nie jest prowadzona żadna działalność rolnicza, obszar taki może nie kwalifikować się do płatności bezpośrednich. W takim przypadku odtwarzanie stałoby się nieatrakcyjne dla rolników.

WPR oferuje ograniczoną ochronę węgla zmagazynowanego w użytkach zielonych

61

Według wykazów gazów cieplarnianych w UE za 2018 r. użytki zielone na glebach mineralnych usunęły z atmosfery 35 mln ton ekwiwalentu dwutlenku węgla. W większości przyczyniły się do tego grunty przekształcone w użytki zielone w ciągu ostatnich 20 lat. Ponadto użytki zielone magazynują więcej węgla w glebie niż grunty uprawne, ponieważ korzenie trawy pobierają więcej węgla, a gleba jest naruszana w mniejszym stopniu. Jeśli użytki zielone zostaną przekształcone w grunty orne, ten zmagazynowany węgiel jest uwalniany z powrotem do atmosfery. Część zgromadzonego węgla może również zostać uwolniona, jeżeli użytki zielone są okresowo orane w celu przywrócenia im wydajności. Zapobieganie zarówno przekształcaniu użytków zielonych w grunty uprawne, jak i częstej orce może zatem doprowadzić do uniknięcia emisji gazów cieplarnianych.

62

Użytki zielone wykorzystywane do wypasu ekstensywnego mogą sekwestrować dwutlenek węgla. Sekwestracja tego gazu w pastwiskach może więc w różnym stopniu ograniczać emisje pochodzące od zwierząt gospodarskich, które są wypasane na tych terenach. W WPR na lata 2007–2013 znalazły się środki na rzecz utrzymania trwałych użytków zielonych w ramach zasady wzajemnej zgodności. Wprowadzony w 2015 r. mechanizm zazieleniania obejmował dwa wymogi dotyczące ochrony trwałych użytków zielonych rys. 25), mające na celu głównie zachowanie zasobów węgla³⁹.

63

Pierwszy wymóg nałożony na państwa członkowskie polegał na utrzymaniu wskaźnika trwałych użytków zielonych w stosunku do całkowitej powierzchni zadeklarowanej do płatności bezpośrednich w okresie referencyjnym. W badaniu z 2017 r. zwrócono uwagę, że przed 2015 r. WPR zapewniała ochronę większej powierzchni trwałych użytków zielonych⁴⁰. Ponadto z danych Komisji z 2019 r. wynika, że w 21 państwach i regionach wskaźnik trwałych użytków zielonych zmniejszył się; w dwóch przypadkach (w kraju związkowym Saksonia-Anhalt w Niemczech oraz w Estonii) spadek ten przekroczył dozwolony pułap 5%, a państwa członkowskie musiały podjąć działania naprawcze.

64

Zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych, głównie wskutek przekształcenia tych terenów w grunty orne, powoduje emisje gazów cieplarnianych. Dodatkowo w jednym ze sprawozdań specjalnych w 2020 r.⁴¹ Trybunał stwierdził, że w praktyce miały także miejsce orka i ponowny obsiew trwałych użytków zielonych (w przypadku 39% rolników, z którymi przeprowadzono wywiady), co skutkuje emisją gazów cieplarnianych (zarówno CO₂, jak i N₂O)⁴².

65

Ponieważ wymóg zazielenienia dotyczący wskaźnika trwałych użytków zielonych nie obejmuje zakazu zmiany sposobu użytkowania trwałych użytków zielonych ani zakazu orki i ponownego obsiewu trwałych użytków zielonych, skuteczność tego wymogu pod względem ochrony węgla zmagazynowanego w użytkach zielonych jest znacznie ograniczona.

66

Drugi wymóg wprowadził pojęcie „trwałych użytków zielonych wrażliwych pod względem środowiskowym” w celu zapewnienia ochrony obszarów najbardziej wrażliwych pod względem środowiskowym na obszarach Natura 2000 zarówno przed zmianą sposobu użytkowania, jak i orką. Państwa członkowskie miały możliwość wyznaczenia dodatkowych obszarów poza siecią Natura 2000, na przykład użytków zielonych na glebach organicznych.

67

Osiem państw członkowskich zdecydowało się określić wszystkie swoje obszary Natura 2000 jako wrażliwe pod względem środowiskowym, inne natomiast wyznaczyły konkretne rodzaje terenów na obszarach Natura 2000 (rys. 22). Ogółem jako obszary wrażliwe pod względem środowiskowym określono 8,2 mln hektarów trwałych użytków zielonych⁴³, co stanowi 52% powierzchni użytków zielonych Natura 2000 i 16% powierzchni trwałych użytków zielonych w UE. Cztery państwa członkowskie zdecydowały się na ochronę 291 000 hektarów trwałych użytków zielonych poza obszarami Natura 2000 (co stanowi dodatkowe 0,6% powierzchni trwałych użytków zielonych w UE).

68

Wymóg zazielenienia dotyczący trwałych użytków zielonych wrażliwych pod względem środowiskowym może zapewniać lepszą ochronę węgla zmagazynowanego w użytkach zielonych niż wymóg dotyczący wskaźnika trwałych użytków zielonych, ponieważ ten pierwszy wymóg wiąże się zarówno z zakazem zmiany sposobu użytkowania trwałych użytków zielonych, jak i z zakazem orki. 

Skuteczne środki łagodzące nie są stosowane na gruntach ornych na dużą skalę

69

Ilość węgla związanego w gruntach uprawnych oraz emitowanego lub usuwanego z tych gruntów zależy od rodzaju uprawy, praktyk zarządzania oraz zmiennych dotyczących gleby i klimatu. Na przykład wieloletnia roślinność drzewiasta w sadach, winnicach i systemach rolno-leśnych może magazynować węgiel w długo żyjącej biomasie.

70

W wyniku analizy badań naukowych Trybunał zidentyfikował cztery skuteczne środki dotyczące gruntów ornych na glebach mineralnych, które to środki mogą przyczyniać się do usuwania emisji gazów cieplarnianych: stosowanie międzyplonów/upraw okrywowych, zalesianie, agroleśnictwo oraz przekształcanie gruntów ornych w trwałe użytki zielone.

71

Międzyplony/uprawy okrywowe stosuje się w celu skrócenia okresu, w którym gleba pozostaje nieosłonięta, aby ograniczyć ryzyko erozji. Dalsze oddziaływanie stosowania międzyplonów/upraw okrywowych polega na zwiększeniu ilości węgla zmagazynowanego w glebie. Oddziaływanie to jest większe, jeśli pokrywa roślinna jest gęsta, korzenie są głębokie, a biomasa roślin uprawnych jest wprowadzana do gleby. Według danych Eurostatu dotyczących UE‑27 uprawy takie zajmowały 5,3 mln hektarów w 2010 r. i 7,4 mln hektarów w 2016 r. (7,5% gruntów ornych w UE). Nawet gdyby wzrost o 39% wynikał z realizacji WPR na lata 2014–2020, jego maksymalne oddziaływanie na emisje gazów cieplarnianych oznaczałoby redukcję rocznych emisji z rolnictwa o 0,6% (z uwzględnieniem gruntów uprawnych i użytków zielonych).

72

Obie wersje zasady wzajemnej zgodności – obowiązujące w latach 2007–2013 oraz w latach 2014–2020 – zawierały wymóg dotyczący minimalnej pokrywy glebowej (GAEC 4), zgodnie z którym na działkach zagrożonych erozją gleby należy stosować uprawy okrywowe. Chociaż ogólne przepisy dotyczące zasady wzajemnej zgodności są ustanowione na szczeblu UE, określenie norm krajowych jest zadaniem państw członkowskich. W rezultacie niektóre państwa członkowskie wprowadziły bardziej rygorystyczne wymogi niż inne. Na przykład w Czechach warunek ten rozszerzono na działki gruntów ornych o średnim nachyleniu przekraczającym 4 stopnie, w okresie 2007–2013 obowiązywał on zaś w odniesieniu do gruntów o nachyleniu wynoszącym ponad 7 stopni. Komisja nie dysponuje danymi na temat stosowania GAEC 4 na szczeblu UE, które pozwoliłyby na porównanie ewentualnego oddziaływania tej zasady przed 2015 r. i po tym roku⁴⁴.

73

Oprócz stosowania GAEC 4 rolnicy mogli też uprawiać międzyplony/uprawy okrywowe w celu spełnienia wymogu dotyczącego obszaru proekologicznego w ramach systemu zazieleniania (rys. 25). Z możliwości tej skorzystało 20 państw członkowskich. Według badania oceniającego z 2017 r.⁴⁵ międzyplony były drugim rozwiązaniem najczęściej stosowanym przez rolników w celu spełnienia obowiązków dotyczących obszaru proekologicznego. W 2016 r. zadeklarowali oni takie uprawy na powierzchni 2,92 mln hektarów. W większości państw członkowskich rolnicy uprawiali jednak większość zadeklarowanych międzyplonów przed wprowadzeniem mechanizmu zazieleniania. Oznacza to, że mechanizm ten miał znikome oddziaływanie na powierzchnię obszarów uprawianych z wykorzystaniem międzyplonów/upraw okrywowych oraz na łagodzenie zmiany klimatu. Potwierdzono to we wnioskach z badania oceniającego.

74

Zalesianie gruntów ornych gorszej klasy może być skutecznym środkiem łagodzenia zmiany klimatu, który przyczynia się do magazynowania węgla w glebie i drzewach. Agroleśnictwo jest mniej skuteczne ze względu na mniejszą gęstość drzew, krzewów lub żywopłotów, lecz ma ono tę zaletę, że na gruntach tych nadal można prowadzić produkcję rolną. Na obie te praktyki łagodzące tradycyjnie przeznaczano wsparcie z funduszy na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. Na rys. 23 pokazano, że poziom stosowania tych praktyk był niższy w porównaniu z pierwotnymi celami oraz niższy w latach 2014–2020 niż w latach 2007–2013, jak również, że w związku z tym szacuje się, że te raczej skuteczne środki łagodzenia zmiany klimatu miały ogólne niewielkie oddziaływanie na emisje gazów cieplarnianych z rolnictwa.

75

Państwa członkowskie zwykle wspierają przekształcanie gruntów ornych w trwałe użytki zielone za pośrednictwem swoich programów rolno-środowiskowo-klimatycznych w ramach wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Trybunał nie posiada danych dotyczących powierzchni wszystkich gruntów ornych przekształconych w trwałe użytki zielone w latach 2007–2013. W latach 2014–2019 jedenaście państw członkowskich wspierało takie praktyki (Belgia, Bułgaria, Czechy, Niemcy, Estonia, Hiszpania, Włochy, Litwa, Luksemburg, Węgry i Rumunia), a do 2019 r. w państwach tych przekształcono 517 000 ha gruntów ornych w trwałe użytki zielone. Trybunał szacuje, że przekształcenie gruntów ornych w trwałe użytki zielone mogłoby skutkować wyeliminowaniem nawet 0,8% rocznych emisji z rolnictwa, do czasu gdy gleby z powrotem osiągną stan równowagi, w którym uwalnianie i pochłanianie dwutlenku węgla równoważą się (co przez IPCC szacowane jest na około 20 lat).

Zmiany WPR na lata 2014–2020 nie odzwierciedlały jej nowych ambitnych celów klimatycznych

76

Trybunał ocenił, czy ramy WPR na lata 2014–2020 zaprojektowano z myślą o redukcji emisji gazów cieplarnianych z rolnictwa. Zbadał on, w jaki sposób ustalono cele w odniesieniu do finansowanych z WPR działań łagodzących zmianę klimatu oraz czy mechanizmy WPR na lata 2014–2020 miały znacznie większy potencjał łagodzenia zmiany klimatu niż mechanizmy stosowane w okresie 2007–2013. Przeanalizował również dane, które Komisja wykorzystuje do monitorowania oddziaływania działań w dziedzinie klimatu, oraz zbadał, czy zasada „zanieczyszczający płaci” jest stosowana w odniesieniu do emitentów gazów cieplarnianych w rolnictwie.

Niewiele nowych zachęt do redukcji emisji gazów cieplarnianych z rolnictwa

77

Chociaż w 2014 r. klimat stał się celem szczegółowym WPR, Komisja nie określiła konkretnego celu w zakresie redukcji emisji, który należałoby osiągnąć za pomocą 100 mld euro – o takiej bowiem kwocie poinformowano jako przeznaczonej na działania w dziedzinie klimatu w okresie programowania 2014–2020. Państwa członkowskie nie były zobowiązane do określenia własnych celów w zakresie łagodzenia zmiany klimatu, które miałyby zostać osiągnięte dzięki środkom finansowym w ramach WPR na lata 2014–2020, i nie uczyniły tego. Jedynymi celami, które państwa członkowskie zgłosiły Komisji, były cele dotyczące wsparcia rozwoju obszarów wiejskich; państwa wskazały, jaką kwotę zamierzają przeznaczyć na działania w dziedzinie klimatu oraz jaka powierzchnia obszarów rolnych lub leśnych lub ile zwierząt gospodarskich będzie objętych tymi wydatkami.

78

Zasada wzajemnej zgodności wiąże płatności w ramach WPR ze zbiorem podstawowych norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska oraz z pewnymi zobowiązaniami zwanymi wymogami podstawowymi w zakresie zarządzania. Wymogi podstawowe w zakresie zarządzania są określone w przepisach UE dotyczących środowiska, zmiany klimatu, zdrowia publicznego, zdrowia zwierząt i roślin oraz dobrostanu zwierząt.

79

Agencje płatnicze, które zarządzają płatnościami w ramach WPR w państwach członkowskich, sprawdzają przestrzeganie zasad wzajemnej zgodności w przypadku co najmniej 1% rolników. Jeśli rolnik naruszy którykolwiek z elementów tej zasady, agencja płatnicza może zmniejszyć kwotę pomocy o 1–5% w zależności od stopnia, wagi i trwałości tego naruszenia, chyba że ma ono małą wagę, a rolnik może zaradzić zaistniałej sytuacji. Płatności na rzecz rolników, w przypadku których naruszenia się powtarzają, mogą zostać zmniejszone nawet o 15% lub o jeszcze większy odsetek, jeśli naruszenia zostały spowodowane umyślnie.

80

W sprawozdaniu specjalnym nr 26/2016 Trybunał zwrócił uwagę na znaczne różnice między państwami członkowskimi pod względem stosowania kar za naruszenia zasady wzajemnej zgodności. Z rocznego sprawozdania z działalności Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich (DG AGRI) Komisji Europejskiej⁴⁶ wynika, że w roku składania wniosków 2018 skontrolowano 2,5% wszystkich rolników w UE, a w przypadku co czwartego skontrolowanego rolnika obniżono pomoc w związku z naruszeniem co najmniej jednego wymogu zasady wzajemnej zgodności.

81

Wymogi zasady wzajemnej zgodności istotne dla łagodzenia zmiany klimatu nie zmieniły się znacznie między okresami programowania 2007–2013 i 2014–2020, dlatego też ich potencjał pod względem redukcji emisji gazów cieplarnianych w latach 2014–2020 niewiele wzrósł. Komisja nie dysponuje danymi na temat stosowania praktyk łagodzących przez rolników ze względu na zasadę wzajemnej zgodności. Bez tych danych oszacowanie oddziaływania tej zasady na emisje gazów cieplarnianych nie jest możliwe⁴⁷.

82

Ponadto w sprawozdaniu specjalnym nr 4/2020 dotyczącym wykorzystania nowych technologii na potrzeby monitorowania WPR Trybunał podkreślił, że agencje płatnicze regularnie wykrywają naruszenia przestrzegania zasad wzajemnej zgodności korzystnych dla klimatu (rys. 24). W trakcie ówczesnej kontroli Trybunał stwierdził, że agencje płatnicze nie zaczęły korzystać z danych zapewnianych przez satelity Sentinel systemu Copernicus, które pozwalają monitorować wszystkich rolników, a nie tylko ich próbę. Tymczasem korzystanie z takich danych mogłoby przyczynić się do lepszego przestrzegania tych zasad przez rolników.

83

W porównaniu z okresem 2007–2013 główną zmianą w strukturze płatności bezpośrednich dla rolników w okresie 2014–2020 był mechanizm płatności z tytułu zazieleniania (rys. 25) wprowadzony w 2015 r. Jego celem było zwiększenie efektywności środowiskowej WPR poprzez wspieranie praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska⁴⁸. Potencjał tego mechanizmu pod względem przyczyniania się do łagodzenia zmiany klimatu był jednak od początku ograniczony, ponieważ jego wymogi nie były ukierunkowane na redukcję emisji pochodzących z hodowli zwierząt gospodarskich, które są źródłem połowy emisji gazów cieplarnianych pochodzących z rolnictwa w UE.

84

Chociaż dywersyfikacja upraw ma ograniczony potencjał, jeśli chodzi o korzyści dla klimatu, wymogi dotyczące trwałych użytków zielonych i obszarów proekologicznych mogły przyczynić się do łagodzenia zmiany klimatu dzięki wiązaniu węgla w roślinach i glebach⁴⁹. Badanie oparte na modelach z 2017 r.⁵⁰ wykazało jednak, że elementy te doprowadziły do niewielu zmian w praktykach rolniczych: wymogi dotyczące trwałych użytków zielonych i obszarów proekologicznych dotyczyły odpowiednio 1,5% i 2,4% gruntów rolnych (zob. także sprawozdanie specjalne Trybunału nr 21/2017).

85

Rolnicy mogli spełnić wymóg dotyczący obszarów proekologicznych z wykorzystaniem praktyk lub elementów obecnych w gospodarstwie przed wprowadzeniem zazielenienia. Tylko niewielki odsetek rolników był więc zobowiązany do wprowadzenia nowych praktyk łagodzących, których nie stosowali oni przed 2015 r. Trybunał stwierdził również, że skuteczność wymogu dotyczącego użytków zielonych w zakresie ochrony węgla zmagazynowanego na tych terenach jest ograniczona (pkt 61–68). Trybunał uważa, że zazielenianie w obecnej formie nie przyczyni się znacząco do łagodzenia zmiany klimatu. W badaniu oceniającym z 2017 r., które przeprowadzono dla DG AGRI, stwierdzono, że różne elementy mechanizmu zazieleniania mają albo niepewne, albo pozytywne, ale minimalne oddziaływanie na łagodzenie zmiany klimatu⁵¹.

86

W okresie programowania 2014–2020 3,2% środków finansowych na rozwój obszarów wiejskich było ukierunkowane przede wszystkim na redukcję emisji gazów cieplarnianych lub promowanie sekwestracji dwutlenku węgla. Działania ukierunkowane przede wszystkim na inne cele, na przykład różnorodność biologiczną, mogły również przyczynić się do łagodzenia zmiany klimatu. Programy rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014–2020 nie oferowały jednak wielu nowych środków łagodzących zmianę klimatu oprócz tych, które były dostępne w latach 2007–2013, lub korzystano z nich w niewielkim stopniu (pkt 58–59).

87

We wspólnych ramach monitorowania i oceny Komisji gromadzone są dane dotyczące łagodzenia zmiany klimatu w odniesieniu do każdego państwa członkowskiego, takie jak: emisje gazów cieplarnianych z rolnictwa, odsetek gruntów objętych umowami związanymi ze zmianą klimatu lub odsetek zwierząt gospodarskich objętych redukcją emisji. Ramy monitorowania nie dostarczają jednak informacji na temat rodzajów finansowanych praktyk w zakresie łagodzenia zmiany klimatu (np. rolnictwo precyzyjne), ich stosowania i szacowanego oddziaływania na emisje gazów cieplarnianych. Oceny ad hoc, które zleciła Komisja, były również utrudnione z powodu braku wiarygodnych danych i nie pozwoliły na ocenę oddziaływania środków WPR na zmianę klimatu⁵². Trybunał jest zdania, że proponowane wskaźniki, które miałyby być stosowane po 2020 r., nie poprawią sytuacji, na co zwrócił uwagę w opinii nr 7/2018⁵³ w sprawie wniosków Komisji dotyczących WPR po 2020 r.

88

Roczne sprawozdania z wdrażania programów rozwoju obszarów wiejskich powinny zawierać informacje na temat oddziaływania środków łagodzenia zmiany klimatu finansowanych ze wsparcia rozwoju tych obszarów. Komisja zgłosiła, że 30 ze 115 instytucji zarządzających wsparciem rozwoju obszarów wiejskich przekazało w 2019 r. informacje na temat wkładu netto środków finansowanych ze wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w emisje gazów cieplarnianych⁵⁴. Instytucje zarządzające stosowały różne podejścia do obliczenia oddziaływania finansowanych środków na emisje gazów cieplarnianych, dlatego nie jest możliwe zsumowanie poszczególnych danych liczbowych.

UE nie stosuje zasady „zanieczyszczający płaci” w odniesieniu do emisji z rolnictwa

89

Zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”⁵⁵ sprawcy zanieczyszczenia powinni pokryć koszty, które ono powoduje. W przypadku klimatu zasadę tę można wdrażać przez zakazy lub limity emisji gazów cieplarnianych lub przez ustalanie opłat za emisję gazów cieplarnianych (np. w postaci podatku od emisji dwutlenku węgla lub systemu pułapów i handlu). W sprawozdaniu specjalnym nr 12/2021 Trybunał ocenił, czy zasada ta jest odpowiednio stosowana w szeregu obszarów polityki w dziedzinie środowiska, w tym w odniesieniu do zanieczyszczenia wody powodowanego przez rolnictwo.

90

W prawie UE wyraźnie stosuje się zasadę „zanieczyszczający płaci” do polityki w dziedzinie środowiska, lecz nie do emisji gazów cieplarnianych z rolnictwa⁵⁶. Rolnictwo nie jest objęte unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji ani nie podlega podatkowi od emisji dwutlenku węgla. W decyzji dotyczącej wspólnego wysiłku redukcyjnego nie wprowadzono żadnych bezpośrednich pułapów w odniesieniu do emisji gazów cieplarnianych z rolnictwa w UE. W ramach WPR również nie określono żadnych tego rodzaju pułapów.

Wnioski i zalecenia

91

W okresie 2014–2020 Komisja przeznaczyła ponad 100 mld euro ze środków finansowych WPR na przeciwdziałanie zmianie klimatu. Państwa członkowskie mogą decydować o wysokości redukcji emisji gazów cieplarnianych, którą należy osiągnąć w sektorze rolnym. Emisje te jednak od 2010 r. niewiele się zmieniły (pkt 01–18). W tej kontroli Trybunał zbadał, czy w ramach WPR w latach 2014–2020 wspierano praktyki łagodzące zmianę klimatu, które mają potencjał, by zmniejszyć emisje gazów cieplarnianych pochodzące z trzech kluczowych źródeł: hodowli zwierząt gospodarskich, nawozów chemicznych i nawozu naturalnego oraz użytkowania gruntów (gruntów uprawnych i użytków zielonych). Przeanalizował również, czy w okresie programowania 2014–2020 w ramach WPR oferowano lepsze zachęty do stosowania skutecznych praktyk łagodzących niż w okresie 2007–2013 (pkt 19–22).

92

Emisje pochodzące z hodowli zwierząt gospodarskich, stanowiące połowę emisji gazów cieplarnianych pochodzących z rolnictwa, w tym emisje związane z użytkowaniem gruntów i pochłanianiem z gruntów uprawnych i użytków zielonych, nie zmniejszyły się w latach 2010–2018. Emisje te są bezpośrednio związane z wielkością stada zwierząt gospodarskich, a dwie trzecie tych emisji przypada na bydło. Nie ma jednoznacznie skutecznych środków ograniczających emisje z trawienia paszy. Trybunał zidentyfikował cztery potencjalnie skuteczne środki łagodzące emisje związane z gospodarowaniem obornikiem, ale w ramach WPR rzadko stosowano zachęty do ich stosowania. W ramach WPR nie dąży się jednak do ograniczenia pogłowia zwierząt gospodarskich ani nie stwarza zachęt do zmniejszenia ich liczby. Środki rynkowe WPR obejmują promocję konsumpcji produktów pochodzenia zwierzęcego, która nie zmniejszyła się od 2014 r. Przyczynia się to do utrzymania poziomów emisji gazów cieplarnianych, a nie do ich ograniczenia (pkt 24–36).

93

Emisje gazów cieplarnianych wynikające ze stosowania nawozów chemicznych i nawozu naturalnego, które stanowią jedną trzecią emisji z rolnictwa w UE, wzrosły w latach 2010–2018. WPR wspierała rozwój rolnictwa ekologicznego i uprawę roślin strączkowych, lecz oddziaływanie takich praktyk na emisje gazów cieplarnianych jest niejasne. WPR w niewielkim stopniu wspierała skuteczne praktyki łagodzące, takie jak inhibitory nitryfikacji lub technologia zmiennego dawkowania nawozów azotowych (pkt 37–51), lub nie wspierała ich wcale.

Zalecenie 1 – Podjęcie działań prowadzących do tego, by za pomocą WPR zmniejszyć emisje z rolnictwa

Komisja powinna:

1. zwrócić się do państw członkowskich o ustanowienie celu w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych ze swojego sektora rolnego;
2. ocenić plany strategiczne WPR poszczególnych państw członkowskich pod kątem ograniczenia ryzyka, że mechanizmy WPR będą powodowały wzrost lub utrzymanie emisji gazów cieplarnianych z rolnictwa;
3. dopilnować, aby WPR zapewniała skuteczne zachęty do redukcji emisji gazów cieplarnianych z hodowli zwierząt gospodarskich i z nawozów, które przyczyniają się do osiągnięcia celów klimatycznych UE.

Termin realizacji: grudzień 2023 r.

94

Uprawiane osuszone gleby organiczne stanowią mniej niż 2% gruntów rolnych w UE, ale są źródłem 20% emisji z rolnictwa w UE‑27. Gleby te kwalifikują się do płatności bezpośrednich, co nie zawsze ma miejsce w przypadku odtworzonych torfowisk/terenów podmokłych. Chociaż niektóre państwa członkowskie oferowały wsparcie na rzecz odtwarzania osuszonych torfowisk, jego wykorzystanie było zbyt małe, aby mogło oddziaływać na emisje z gleb organicznych, utrzymujące się od 2010 r. na stałym poziomie. W ramach WPR na lata 2014–2020 nie zwiększono wsparcia na działania przyczyniające się do sekwestracji dwutlenku węgla, takie jak zalesianie i przekształcanie gruntów ornych w użytki zielone, w porównaniu z okresem 2007–2013. Chociaż w latach 2010–2016 odnotowano wzrost powierzchni gruntów pokrytych międzyplonami/uprawami okrywowymi, szacowane oddziaływanie tej praktyki na łagodzenie zmiany klimatu jest niewielkie (pkt 52–75).

Zalecenie 2 – Podjęcie kroków w celu zmniejszenia emisji z uprawianych osuszonych gleb organicznych

Komisja powinna:

1. wprowadzić system monitorowania, który ułatwi ocenę oddziaływania WPR po 2020 r. na torfowiska i tereny podmokłe;
2. zachęcać do ponownego nawadniania/odtwarzania osuszonych gleb organicznych, przykładowo za pośrednictwem płatności bezpośrednich, zasady warunkowości, interwencji na rzecz rozwoju obszarów wiejskich lub innych metod upraw sprzyjających pochłanianiu dwutlenku węgla przez glebę.

Termin realizacji: wrzesień 2024 r.

95

Komisja zgłosiła, że 26% środków finansowych w ramach WPR przeznaczono na działania w dziedzinie klimatu, lecz nie określiła w odniesieniu do tych środków konkretnego celu w zakresie łagodzenia zmiany klimatu. System monitorowania Komisji nie zapewnia danych, które umożliwiłyby właściwe monitorowanie oddziaływania na emisje gazów cieplarnianych finansowania w ramach WPR na rzecz przeciwdziałania zmianie klimatu. Chociaż mechanizm zazieleniania miał zwiększyć oddziaływanie płatności bezpośrednich na środowisko i klimat, wynikające z niego korzyści dla klimatu były znikome. Ponieważ ani zasada wzajemnej zgodności, ani działania dotyczące rozwoju obszarów wiejskich nie zmieniły się znacznie w porównaniu z okresem 2007–2013, nie zachęciły one rolników do przyjęcia nowych skutecznych praktyk łagodzenia zmiany klimatu. W prawie UE nie stosuje się zasady „zanieczyszczający płaci” do emisji gazów cieplarnianych z rolnictwa (pkt 76–90).

Zalecenie 3 – Regularne składanie sprawozdań z wkładu WPR w łagodzenie zmiany klimatu

Z uwagi na bardziej ambitne cele klimatyczne UE, które należy osiągnąć do 2030 r., Komisja powinna:

1. ustalić wskaźniki monitorowania umożliwiające roczną ocenę oddziaływania środków łagodzenia zmiany klimatu finansowanych w ramach WPR na lata 2021–2027 na emisje gazów cieplarnianych netto i regularnie przekazywać dane na ten temat;
2. ocenić możliwość stosowania zasady „zanieczyszczający płaci” do emisji związanych z działalnością rolniczą i wynagradzać rolników za długotrwałe eliminowanie dwutlenku węgla.

Termin realizacji: grudzień 2023 r. 

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczy członek Trybunału Obrachunkowego Samo Jereb, w Luksemburgu w dniu 7 czerwca 2021 r.

Akronimy i skróty

CH₄ – metan

CO₂ – dwutlenek węgla

DG AGRI – Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich Komisji Europejskiej

EEA – Europejska Agencja Środowiska

ETS – system handlu emisjami

GAEC – normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska

IPCC – Międzyrządowy Zespół ds. Zmian Klimatu

N₂O – podtlenek azotu

WPR – wspólna polityka rolna

Glosariusz

Dobrowolne wsparcie związane z produkcją – nieobowiązkowy sposób dokonywania przez państwa członkowskie unijnych płatności bezpośrednich w rolnictwie, powiązanych z wielkością produkcji, na rzecz rolników, którzy decydują się składać wnioski na tej podstawie.

Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne – dowolna praktyka z zestawu nieobowiązkowych praktyk wykraczających poza zwyczajowe wymogi środowiskowe i uprawniających rolników do otrzymania płatności z budżetu UE.

Ekwiwalent dwutlenku węgla – porównywalna miara wpływu emisji gazów cieplarnianych na klimat, wyrażona jako ilość samego dwutlenku węgla, która miałaby taki sam wpływ.

Gleba mineralna – gleba składająca się głównie z nieorganicznych cząstek mineralnych i skalnych.

Gleba organiczna – gleba składająca się głównie z rozłożonego materiału roślinnego i zwierzęcego.

Natura 2000 – sieć obszarów ochrony, na których występują gatunki rzadkie i zagrożone oraz niektóre rzadkie typy siedlisk przyrodniczych objęte ochroną na podstawie prawa UE.

Normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska – stan, w którym rolnicy są zobowiązani utrzymywać wszystkie grunty rolne, w szczególności grunty niewykorzystywane w danym momencie do działalności produkcyjnej, aby móc otrzymać określone płatności w ramach WPR. Pojęcie to obejmuje kwestie takie jak gospodarowanie zasobami wodnymi i glebą.

Płatność bezpośrednia – płatność stanowiąca wsparcie w obszarze rolnictwa, dokonywana bezpośrednio na rzecz rolników, np. pomoc obszarowa.

Porozumienie paryskie – porozumienie międzynarodowe podpisane w 2015 r. mające na celu ograniczenie globalnego ocieplenia do mniej niż 2°C przy dołożeniu wszelkich starań, aby ograniczyć je do 1,5°C.

Protokół z Kioto – porozumienie międzynarodowe związane z Ramową konwencją Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu, które nakłada na kraje uprzemysłowione obowiązek redukcji emisji gazów cieplarnianych.

Ucieczka emisji – zwiększenie emisji gazów cieplarnianych w jednym państwie/regionie (np. poza UE) w wyniku zastosowania środków łagodzenia zmiany klimatu w celu ograniczenia takich emisji w innym kraju/regionie (np. w jednym z państw członkowskich UE).

Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich – element wspólnej polityki rolnej o celach gospodarczych, środowiskowych i społecznych, który jest finansowany z funduszy unijnych, krajowych i regionalnych.

Wspólna polityka rolna – jednolita unijna polityka rolna obejmująca dopłaty i szereg innych środków mających zagwarantować bezpieczeństwo żywnościowe, zapewnić odpowiedni poziom życia rolnikom w UE, promować rozwój obszarów wiejskich i przyczyniać się do ochrony środowiska.

Wykazy gazów cieplarnianych – roczny rejestr emisji gazów cieplarnianych sporządzany przez każde państwo członkowskie, a w przypadku UE – przez Europejską Agencję Środowiska.

Wymóg podstawowy w zakresie zarządzania – unijna lub krajowa zasada dotycząca gospodarowania gruntami rolnymi mająca na celu ochronę zdrowia publicznego, zdrowia zwierząt i roślin oraz dobrostanu zwierząt i środowiska.

Zasada wzajemnej zgodności – mechanizm, w ramach którego płatności dla rolników są uzależnione od spełnienia przez nich wymogów w zakresie ochrony środowiska, bezpieczeństwa żywności, zdrowia i dobrostanu zwierząt, a także gospodarowania gruntami.

Zazielenianie – przyjęcie praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska. Termin używany często w odniesieniu do powiązanego unijnego programu wsparcia.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących obszarów polityki i programów UE bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne, tak aby osiągnąć jak największe oddziaływanie, biorąc przy tym pod uwagę kryteria takie, jak: zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i publiczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę I, której przewodniczy członek Trybunału Samo Jereb i która zajmuje się wydatkami związanymi ze zrównoważonym użytkowaniem zasobów naturalnych. Kontrolą kierował członek Trybunału Viorel Ştefan, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Roxana Banica, szefowa gabinetu; Olivier Prigent, attaché; Colm Friel, kierownik; Jindřich Doležal, koordynator zadania, a także kontrolerki i kontrolerzy: Antonella Stasia, Jonas Kathage, Pekka Ulander, Asimina Petri i Viktor Popov. Wsparcie przy opracowywaniu materiałów graficznych zapewniła Marika Meisenzahl. Wsparcie językowe zapewnił Richard Moore.

Przypisy

¹ Poore J. i Nemecek T., „Reducing food’s environmental impacts through producers and consumers”, 2018.

² Rada Europejska: konkluzje z dni 8–9 marca 2007 r., konkluzje z dni 10–11 grudnia 2020 r.; Komisja Europejska: wniosek Komisji dotyczący rozporządzenia ustanawiającego ramy na potrzeby osiągnięcia neutralności klimatycznej i zmieniającego rozporządzenie (UE) 2018/1999 (Europejskie prawo o klimacie).

³ Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/406/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wysiłków podjętych przez państwa członkowskie, zmierzających do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych w celu realizacji do roku 2020 zobowiązań Wspólnoty dotyczących redukcji emisji gazów cieplarnianych.

⁴ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/842 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie wiążących rocznych redukcji emisji gazów cieplarnianych przez państwa członkowskie od 2021 r. do 2030 r. przyczyniających się do działań na rzecz klimatu w celu wywiązania się z zobowiązań wynikających z Porozumienia paryskiego oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 525/2013.

⁵ Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie tabeli 6 w opublikowanym przez Komisję sprawozdaniu z postępów działań UE na rzecz klimatu, listopad 2020 r.

⁶ COM(2011) 500 final: Budżet z perspektywy „Europy 2020”, część II, s. 13.

⁷ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, art. 110.

⁸ Preliminarz Komisji Europejskiej na rok budżetowy 2020, s. 117.

⁹ Preliminarz Komisji Europejskiej na rok budżetowy 2020, s. 4/57.

¹⁰ Komisja Europejska: EU Budget: „The CAP after 2020”, s. 3.

¹¹ Rada Europejska: konkluzje z posiedzenia Rady w dniach 17–21 lipca 2020 r.

¹² Komisja Europejska: zalecenia dla państw członkowskich, 2020.

¹³ Poore J. i Nemecek T., „Reducing food’s environmental impacts through producers and consumers”, 2018; Springmann M. i in., „Analysis and valuation of the health and climate change co-benefits of dietary change”, 2016; Westhoek H.i in., „Food choices, health and environment: Effects of cutting Europe’s meat and dairy intake”, 2014.

¹⁴ Dokument roboczy służb Komisji „Evaluation of the impact of the EU agricultural promotion policy in internal and third countries markets”, SWD(2020) 401 final.

¹⁵ Matthews A., „Alan Matthews: How to move from our current land use structure to one that is compatible with our climate targets”, Farming Independent, 2018.

¹⁶ Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich (DG AGRI) Komisji Europejskiej, „Direct payments”, 2018, s. 11.

¹⁷ Komisja Europejska, „Na czym polega WPR: płatności bezpośrednie dla rolników w latach 2015–2020”, s. 6.

¹⁸ Komisja Europejska, „Voluntary Coupled Support”, 2020, s. 2.

¹⁹ Jansson T. i in., „Coupled Agricultural Subsidies in the EU Undermine Climate Efforts”, 2020, s. 14.

²⁰ Brady M. i in., „Impacts of Direct Payments”, 2017, s. 70, 88–89.

²¹ Komisja Europejska, „Scenar 2030”, 2017, s. 115, 144.

²² Himics M. i in., „Setting Climate Action as the Priority for the Common Agricultural Policy: A Simulation Experiment”, 2020, s. 58–60.

²³ Sandström V. i in., „The role of trade in the greenhouse gas footprints of EU diets”, 2018, s. 51.

²⁴ FAOSTAT, bilans żywnościowy, 2020.

²⁵ Komisja Europejska, załącznik 2 do zaleceń dla państw członkowskich w sprawie planów strategicznych dotyczących wspólnej polityki rolnej, 2020.

²⁶ Sutton M. A. i in., „Too much of a good thing”, 2011; Westhoek H. i in., „Food choices, health and environment: Effects of cutting Europe’s meat and dairy intake”, 2014, s. 202.

²⁷ Dyrektywa Rady 91/676/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. dotycząca ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego.

²⁸ Alterra, Wageningen UR, „The impact of the Nitrates Directive on gaseous N emissions”, 2010, s. 7, 68.

²⁹ Komisja Europejska, załącznik 2 do zaleceń dla państw członkowskich w sprawie planów strategicznych dotyczących wspólnej polityki rolnej, 2020.

³⁰ Emmerling C. i in., „Meta-Analysis of Strategies to Reduce NH₃ Emissions from Slurries in European Agriculture and Consequences for Greenhouse Gas Emissions”, 2020, s. 8–9.

³¹ Kirchmann H., „Why organic farming is not the way forward”, 2019, s. 24–25; Smith L.G. i in., „The greenhouse gas impacts of converting food production in England and Wales to organic methods”, 2019, s. 5.

³² Komisja Europejska, „The contribution of precision agriculture technologies to farm productivity and the mitigation of greenhouse gas emissions in the EU”, 2019, s. 9–10, 23.

³³ Balafoutis A. i in., „Precision Agriculture Technologies Positively Contributing to GHG Emissions Mitigation, Farm Productivity and Economics”, 2017.

³⁴ Lam S. K. i in., „Using nitrification inhibitors to mitigate agricultural N₂O emission: a double‐edged sword?”, 2016, s. 486–488.

³⁵ Gleby organiczne zdefiniowano w rozdziale 3 załącznika 3A.5 do wytycznych IPCC z 2006 r. dotyczących krajowych wykazów gazów cieplarnianych (wytyczne IPCC z 2006 r.), tom 4.

³⁶ Montanarella L. i in., „The distribution of peatland in Europe”, 2006. Autorzy oszacowali powierzchnię na podstawie Europejskiej Bazy Gleb.

³⁷ Gobin A. i in., „Soil organic matter management across the EU – best practices, constraints and trade-offs”, sprawozdanie końcowe dla Dyrekcji Generalnej ds. Środowiska Komisji Europejskiej, wrzesień 2011.

³⁸ „Peatlands in the EU”, marzec 2020.

³⁹ Motyw 42 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009.

⁴⁰ Alliance Environnement i Instytut im. J. H. von Thünena, „Evaluation study of the payment for agricultural practices beneficial for the climate and the environment”, 2017, s. 140.

⁴¹ Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 13/2020.

⁴² Soussana J.-F. i in., „Carbon cycling and sequestration opportunities in temperate grasslands”, 2004; Turbé A. i in., „Soil biodiversity: functions, threats and tools for policy makers”. Bio Intelligence Service, IRD i NIOO, sprawozdanie dla Komisji Europejskiej (DG ds. Środowiska), 2010.

⁴³ Komisja Europejska, „Direct payments 2015‑2020 – Decisions taken by Member States: State of play as from December 2018”, 2019, s. 42.

⁴⁴ Alliance Environnement, „Evaluation study of the impact of the CAP on climate change and greenhouse gas emissions”, 2018, s. 80 i 226.

⁴⁵ Alliance Environnement i Instytut im. J. H. von Thünena, „Evaluation study of the payment for agricultural practices beneficial for the climate and the environment”, 2017, s. 72.

⁴⁶ Komisja Europejska, DG AGRI – Roczne sprawozdanie z działalności za 2019 r.; załączniki; s. 192.

⁴⁷ Alliance Environnement, „Evaluation study of the impact of the CAP on climate change and greenhouse gas emissions”, 2018, s. 80 i 226.

⁴⁸ Motyw 37 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009.

⁴⁹ Alliance Environnement; „Evaluation study of the impact of the CAP on climate change and greenhouse gas emissions”, 2018, s. 49–50.

⁵⁰ Louhichi K. i in.; „Economic impacts of CAP greening: application of an EU-wide individual farm model for CAP analysis (IFM-CAP)”, 2017, tabela 6.

⁵¹ Alliance Environnement i Instytut im. J. H. von Thünena, „Evaluation study of the payment for agricultural practices beneficial for the climate and the environment”, 2017, s. 150–154.

⁵² Alliance Environnement, „Evaluation study of the impact of the CAP on climate change and greenhouse gas emissions”, 2018, s. 225–234.

⁵³ Opinia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 7/2018 w sprawie wniosków Komisji dotyczących rozporządzeń odnoszących się do wspólnej polityki rolnej po 2020 r., pkt 72.

⁵⁴ DG AGRI, sprawozdanie podsumowujące „Synthesis of the evaluation components of the enhanced AIRS” 2019, rozdz. 7, s. 1 i 75.

⁵⁵ Europejska Agencja Środowiska, „Polluter-pays principle”, 2004.

⁵⁶ Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 191.

Kalendarium

https://www.eca.europa.eu/pl/Pages/DocItem.aspx?did=58913

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-6177-7	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/687	QJ-AB-21-012-PL-N
HTML	ISBN 978-92-847-6162-3	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/583851	QJ-AB-21-012-PL-Q

PRAWA AUTORSKIE

© Unia Europejska, 2021.

Polityka Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania dokumentów jest realizowana na podstawie decyzji Trybunału nr 6/2019 w sprawie polityki otwartych danych oraz ponownego wykorzystywania dokumentów.

O ile nie wskazano inaczej (np. nie zamieszczono szczegółowych adnotacji o prawach autorskich), treści Europejskiego Trybunału Obrachunkowego będące własnością UE objęte są licencją Creative Commons Uznanie autorstwa 4.0 Międzynarodowe (CC BY 4.0). Oznacza to, że ponowne wykorzystanie jest dozwolone, pod warunkiem że dokumenty zostaną odpowiednio oznaczone i zostaną wskazane dokonane w nich zmiany. W przypadku ponownego wykorzystania niedozwolone jest zmienianie oryginalnego znaczenia albo przesłania dokumentów. Trybunał nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek konsekwencje ponownego ich wykorzystania.

Jeżeli konkretna treść wskazuje na możliwą do zidentyfikowania osobę fizyczną – tak jak w przypadku zdjęć, na których widoczni są pracownicy Trybunału – lub zawiera prace stron trzecich, wymagane jest zweryfikowanie dodatkowych praw autorskich. W takim przypadku uzyskanie zezwolenia na ponowne wykorzystanie określonej treści unieważnia i zastępuje wspomniane wcześniej zezwolenie ogólne. Powinny być w nim wyraźnie opisane wszelkie ograniczenia dotyczące wykorzystania treści.

W celu wykorzystania lub powielenia treści niebędącej własnością UE może być konieczne wystąpienie o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

Rys. 24 – ikony wykonane przez Pixel perfect, pochodzące z https://flaticon.com.

Oprogramowanie lub dokumenty objęte prawem własności przemysłowej, takie jak patenty, znaki towarowe, wzory użytkowe, znaki graficzne i nazwy, nie są objęte polityką Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystania i nie jest udostępniana licencja na nie.

Na stronach internetowych instytucji Unii Europejskiej dostępnych w domenie europa.eu zamieszczane są odsyłacze do stron zewnętrznych. Trybunał nie kontroluje ich zawartości i w związku z tym zachęca użytkowników, aby we własnym zakresie zapoznali się z polityką ochrony prywatności i polityką w zakresie praw autorskich obowiązującymi na tych stronach.

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nie może być wykorzystywany bez uprzedniej zgody Trybunału.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić na stronie: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1952 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.