Közös agrárpolitika és éghajlat-politika
Az uniós éghajlat-politikai kiadások fele a közös agrárpolitikához kapcsolódik, ám a mezőgazdasági üzemek kibocsátásai mégsem csökkennek

Összefoglalás

I

2013 óta az éghajlat-politika a közös agrárpolitika (KAP) egyik fő célkitűzése. A Bizottság a 2014–2020-as időszakban több mint 100 milliárd eurót – vagyis a közös agrárpolitika teljes költségvetésének több mint egynegyedét – fordította az éghajlatváltozás enyhítésére és az ahhoz való alkalmazkodásra.

II

Az Unió fontos szerepet játszik az éghajlatváltozásnak a mezőgazdasági ágazaton belüli mérséklésében, mivel környezetvédelmi normákat határoz meg és társfinanszírozást nyújt a tagállamok mezőgazdasági kiadásainak zöméhez. Azért döntöttünk úgy, hogy ellenőrzést végzünk a közös agrárpolitikára nézve, mert a KAP-költségvetés jelentős részét az éghajlatváltozás enyhítésére és az ahhoz való alkalmazkodásra fordítják, illetve mert az éghajlat- és az agrárpolitika között szoros kapcsolat áll fenn. Várakozásunk szerint megállapításaink hasznosak lesznek azon uniós célkitűzés kapcsán, hogy az Unió 2050-re klímasemlegessé váljon.

III

Megvizsgáltuk, hogy a közös agrárpolitika támogatott-e olyan éghajlatváltozás-mérséklési gyakorlatokat, amelyek csökkenthetik a mezőgazdaságból származó üvegházhatásúgáz-kibocsátást (a továbbiakban: ÜHG-kibocsátás) a 2014–2020-as időszakban. Vizsgáltuk azt is, hogy a közös agrárpolitika a 2014–2020-as időszakban jobban ösztönözte-e az éghajlatváltozás-mérséklés eredményes gyakorlatainak elterjedését, mint a 2007–2013-as időszakban. Megállapításainkat a kibocsátások fő forrásai az – állattenyésztés, a talaj trágyázása és a földhasználat – köré szerveztük.

IV

Összességében azt állapítottuk meg, hogy a KAP-forrásokból a 2014–2020-as időszakban éghajlat-politikára elkülönített 100 milliárd euró csekély hatást gyakorolt a mezőgazdasági kibocsátásokra, hiszen azok 2010 óta nem változtak jelentősen. A közös agrárpolitika által támogatott intézkedések zöme csekély éghajlatváltozás-mérséklési potenciállal bír. A KAP ritkán finanszíroz magas éghajlatváltozás-mérséklési potenciállal bíró intézkedéseket.

V

Az állatállománytól – főként szarvasmarháktól – származó kibocsátások a mezőgazdasági kibocsátások mintegy felét teszik ki, és nagyságuk 2010 óta változatlan. A közös agrárpolitika azonban nem igyekszik korlátozni az állatállomány számát, és a KAP-nak ösztönzői sincsenek az állomány csökkentésére. A KAP piaci intézkedései közé tartozik az állati termékek népszerűsítése, amelyek fogyasztása 2014 óta nem csökkent.

VI

A műtrágyából és szerves trágyából származó, a mezőgazdasági kibocsátások közel egyharmadát kitevő kibocsátások 2010 és 2018 között megnőttek. A KAP a műtrágyák használatát csökkentő olyan gyakorlatokat támogat, mint például a biogazdálkodás és a nagymagvú hüvelyesek termesztése. Megállapításunk szerint azonban nem egyértelmű, hogy ezek a gyakorlatok hogyan befolyásolják az üvegházhatást okozó gázok kibocsátását. Egyes eredményesebb gyakorlatok viszont kevés finanszírozásban részesültek.

VII

A közös agrárpolitika támogatja azokat a mezőgazdasági termelőket, akik lecsapolt tőzeglápokon folytatnak művelést, pedig ebből származik az EU-27 mezőgazdasági ÜHG-kibocsátásának 20%-a. Bár ilyen célra is rendelkezésre áll, a vidékfejlesztési támogatást ritkán használták fel tőzegláp-helyreállításra. A KAP szabályai értelmében az újból elárasztott földterületekkel kapcsolatos egyes tevékenységek nem támogathatók közvetlen kifizetések révén. A közös agrárpolitika a 2007–2013-as időszakhoz képest nem növelte az erdőtelepítéshez, az agrárerdészethez és a szántóterületek állandó gyepterületté alakításához nyújtott támogatást a 2014–2020-as időszakban.

VIII

Az éghajlat-politikai törekvések erősödésének ellenére a kölcsönös megfeleltetési szabályok és a vidékfejlesztési intézkedések az előző időszakhoz képest alig változtak. Így ezek a rendszerek nem ösztönözték a mezőgazdasági termelőket eredményes éghajlatváltozás-mérséklési intézkedések elfogadására. Bár a zöldítési rendszernek javítania kellett volna a közös agrárpolitika környezetvédelmi teljesítményét, az éghajlatra gyakorolt hatása elhanyagolható volt.

IX

A következő ajánlásokat tesszük a Bizottságnak:

1. tegyen intézkedéseket annak érdekében, hogy a KAP csökkentse a mezőgazdaságból származó kibocsátásokat;
2. tegyen lépéseket a megművelt lecsapolt szerves talajok kibocsátásának csökkentésére;
3. rendszeresen számoljon be arról, hogy a közös agrárpolitika hogyan járul hozzá az éghajlatváltozás mérsékléséhez.

Bevezetés

A mezőgazdaságból származó üvegházhatásúgáz-kibocsátások

01

Az élelmiszertermelés a globális ÜHG-kibocsátás 26%-áért felelős¹. Az 1. ábra szemlélteti, hogy az ilyen kibocsátások zöméért a mezőgazdaság felelős. „A termelőtől a fogyasztóig” stratégiájában a Bizottság az IPCC-nek a csupán a mezőgazdasági tevékenységekre összpontosító iránymutatásait felhasználva azt írta, hogy az Unióban (tehát az állati eredetű élelmiszerek importjának hatását figyelmen kívül hagyva) „a mezőgazdaság felelős az Unió üvegházhatásúgáz-kibocsátásának 10,3%-áért, és ezek közel 70%-a az állattenyésztési ágazatól származik”.

02

A tagállamok a területükön kibocsátott üvegházhatású gázokról a releváns kibocsátási tényezőkkel bíró kibocsátási forrásokhoz (pl. állatok típusa és száma) kapcsolódó tevékenységi adatok felhasználásával számolnak be. A 2. ábra bemutatja a mezőgazdaság által kibocsátott három fő üvegházhatású gázt, ezek fő forrásait az Unióban, valamint e források arányát az összes mezőgazdasági kibocsátáson belül, amely az EU-27 teljes ÜHG-kibocsátásának 13%-át teszi ki (beleértve a földhasználatból származó további 2,7%-os kibocsátást, valamint a szántóföldi és legelőgazdálkodásból eredő ÜHG-elnyelést). A 2. ábrán nem szereplő további kibocsátások a gépekhez és az épületek fűtéséhez használt tüzelőanyagokból erednek, ami az EU-27 teljes kibocsátásának mintegy 2%-át teszi ki.

03

A mezőgazdaság és különösen az állattenyésztés szükségszerűen üvegházhatást okozó gázok kibocsátásával jár. Egyes földhasználati gyakorlatok lehetőséget kínálnak a kibocsátások csökkentésére vagy a szén-dioxid (CO₂) légkörből való eltávolítására a szén talajban és biomasszában (növényekben és fákban) való tárolása révén. E gyakorlatok közé tartozik a lecsapolt tőzeglápok helyreállítása vagy az erdőtelepítés.

04

A 3. ábra bemutatja, hogyan alakult a mezőgazdaságból származó ÜHG-kibocsátás 1990 és 2018 között. 1990 és 2010 között 25%-os csökkenés következett be, főként a műtrágyahasználat és az állatállomány csökkenése miatt, a legnagyobb visszaesésre 1990 és 1994 között került sor. A kibocsátások 2010 óta nem csökkentek tovább.

Éghajlat-politika az Unióban

05

Az éghajlatváltozásra adott uniós válasz a mérséklés és az alkalmazkodás kettős stratégiáján alapul. Mérséklés alatt az emberi eredetű üvegházhatásúgáz-kibocsátás csökkentését vagy az ilyen gázok légkörből való eltávolítását értjük. Az alkalmazkodás a jelenlegi vagy várható éghajlatváltozáshoz és annak hatásaihoz való alkalmazkodást jelenti. Ez a jelentés az éghajlatváltozás mérséklésére összpontosít.

06

1997-ben az Unió aláírta a Kiotói Jegyzőkönyvet. Ezzel kötelezettséget vállalt arra, hogy 2020-ig 20%-kal csökkenti az üvegházhatást okozó gázok kibocsátását, kiindulási alapként az 1990-es kibocsátási szintet véve. 2015-ben az Unió a Párizsi Megállapodás részes felévé vált. Ez erősítette az Unió kibocsátáscsökkentési törekvéseit. Az Unió jelenlegi szakpolitikai keretének célja, hogy 2030-ra 40%-kal csökkentse az Unió üvegházhatásúgáz-kibocsátását. A Bizottság azt javasolta, hogy ezt a célértéket emeljék 55%-ra, 2050-re pedig érjék el a nulla nettó kibocsátást².

07

Az éghajlatváltozás mérséklését célzó uniós keretnek 2020-ig két fő összetevője volt: a kibocsátáskereskedelmi rendszer, valamint a közös kötelezettségvállalásra vonatkozó jogszabályok, amelyek 2018-ban együttesen az Unió ÜHG-kibocsátásának 95%-át fedték le (4. ábra).

08

Az Unió a közös kötelezettségvállalásra vonatkozó jogszabályok keretében 2020-ig 10%-os³, 2030-ra pedig 30%-os⁴ kibocsátáscsökkentési célt tűzött ki (2005-höz képest). Az 5. ábra egyenként mutatja be a 27 tagállamra nézve meghatározott, az egy főre jutó jövedelmet figyelembe vevő 2020-as célokat. Az egyes tagállamok maguk döntenek arról, hogy miként teljesítik nemzeti célértékeiket, és hogy mezőgazdasági ágazatuk hozzájárul-e ahhoz.

09

A közös kötelezettségvállalás által érintett ágazatok 2019. évi becsült ÜHG-kibocsátása szerint a 27 tagállam közül 14 esetében a 2019-es kibocsátás alacsonyabb volt a 2020-ra kitűzött nemzeti célértékeknél⁵. Minden tagállam esetében összehasonlítottuk az első időszak (2013–2020) kibocsátási szakadékát a második időszak (2021–2030) kibocsátási szakadékával. 2021-re viszont a 2019-re vonatkozó legfrissebb becslést alkalmaztuk. A 6. ábrából kiviláglik, hogy a 2030-as célértékek sokkal nagyobb kihívást fognak jelenteni az Unió számára.

10

A Bizottság 2011-ben úgy döntött, hogy az éghajlati szempontokat beépíti az uniós költségvetésbe („az éghajlati szempontok érvényesítése”). Ez azt jelenti, hogy az éghajlatváltozás-mérséklési és alkalmazkodási intézkedéseket („éghajlat-politikai intézkedések”) beépítik az uniós szakpolitikákba, és nyomon követik az ezen intézkedésekkel kapcsolatos forrásfelhasználást azzal a céllal, hogy a 2014–2020-as uniós költségvetés legalább 20%-át éghajlat-politikai intézkedésekre fordítsák⁶.

A 2014–2020-as közös agrárpolitika szerepe az éghajlat-politikában

11

Jelenleg az Unió közös agrárpolitikájának (KAP) három átfogó célja van: fenntartható élelmiszer-termelés, a természeti erőforrások fenntartható kezelése és kiegyensúlyozott területi fejlesztés. Irányításában a Bizottság és a tagállamok egyaránt részt vesznek. A tagállami kifizető ügynökségek felelősek a támogatási kérelmek adminisztrációjáért, a kérelmezők ellenőrzéséért, a kifizetések teljesítéséért és a finanszírozás felhasználásának nyomon követéséért. A kifizethető támogatások mértékét nagyrészt a Bizottság határozza meg, amely ezenkívül ellenőrzi és nyomon követi a kifizető ügynökségek munkáját, és viseli a végső felelősséget az uniós források felhasználásáért. A közös agrárpolitika három támogatási eszközzel bír. Ezek:

• a mezőgazdasági termelők jövedelemtámogatását célzó közvetlen kifizetések;
• a nehéz piaci helyzetek – például a hirtelen árcsökkenés – kezelésére szolgáló piaci intézkedések;
• a nemzeti és regionális programokkal működő vidékfejlesztési intézkedések, amelyek célja a vidéki területek sajátos szükségleteinek és kihívásainak kezelése.

12

2014 óta az éghajlat-politika⁷ egyike azon kilenc egyedi célkitűzésnek, amelyek alapján a Bizottság a közös agrárpolitika teljesítményét értékeli. Az éghajlati szempontok érvényesítése kapcsán a Bizottság becslése szerint a 2014–2020-as időszakban 103,2 milliárd eurót (45,5 milliárd euró közvetlen kifizetésekre és 57,7 milliárd euró vidékfejlesztési intézkedésekre) rendelnének a mezőgazdaságban az éghajlatváltozás mérsékléséhez és az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodáshoz (7. ábra). Ez a KAP költségvetésének 26%-át és az összes uniós éghajlat-politikai kiadás közel 50%-át teszi ki⁸. Az éghajlatváltozással kapcsolatos kiadásokra vonatkozó bizottsági beszámolás nem tesz különbséget az alkalmazkodás és az éghajlatváltozás-mérséklés között.

13

A Bizottság által éghajlat-politikai vonatkozásúként nyomon követett intézkedések közül sok elsősorban a biológiai sokféleségre, a víz- és levegőminőségre, valamint a társadalmi és gazdasági szükségletekre irányul.

14

31/2016. sz. különjelentésünkben megállapítottuk, hogy a Bizottság túlbecsülte az éghajlat-politikára fordított KAP-források nagyságát, és a Bizottság által megadott 26% helyett helyesebb lenne egy óvatosabb, 18%-os becslés. A különbség elsősorban a kölcsönös megfeleltetés éghajlatváltozásra gyakorolt hatásának túlértékeléséből származott, valamint abból, hogy a hozzárendelt együtthatók egy része nem követte az óvatosság elvét. A Bizottság elismerte, hogy jelenlegi módszertana alapján esetleg túl- vagy alábecsüli egyes kiadások éghajlat-politikai relevanciáját, de megítélése szerint éghajlat-politikai kiadáskövetési megközelítése révén megfelelően lehet értékelni az éghajlat-politikai kiadások szintjét a mezőgazdaságon és vidékfejlesztésen belül.

15

A Bizottságnak a 2014–2020-as közös agrárpolitikával kapcsolatos hosszú távú célkitűzése az, hogy csökkentse a mezőgazdaságból származó ÜHG-kibocsátást⁹. A Bizottság nem határozta meg az elérendő kibocsátáscsökkentést.

A Bizottság stratégiája az éghajlatváltozás-mérséklési törekvések fokozására

16

2018. június 1-jén a Bizottság jogalkotási javaslatokat terjesztett elő a 2021–2027-es közös agrárpolitikára vonatkozóan. A Bizottság kijelentette, hogy az új közös agrárpolitika a környezet- és éghajlatvédelem fokozása terén „még magasabbra fogja tenni a lécet”¹⁰. A Bizottság új teljesítményalapú modellt javasolt, amely nagyobb felelősséget és elszámoltathatóságot biztosít a tagállamok számára a KAP-intézkedések kialakítása terén. A tagállamok ezeket „KAP-stratégiai terveikben” ismertetik, amelyeket a Bizottságnak jóvá kell hagynia.

17

2019 decemberében a Bizottság előterjesztette az európai zöld megállapodást, amely ütemtervet biztosít ahhoz, hogy Európa 2050-re a világ első klímasemleges kontinensévé váljon. A 2021–2027-es időszakra a Bizottság azt javasolta, hogy az uniós költségvetés 25%-át fordítsák éghajlat-politikára, a Tanács azonban ezt 30%-ra emelte¹¹. A 8. ábra a klímasemlegesség 2050-ig történő elérését célzó intézkedésekre vonatkozó, a Bizottság által 2020-ban kibocsátott stratégiákat és jogalkotási javaslatokat mutatja be.

18

2020 decemberében a Bizottság ajánlásokat fogalmazott meg a tagállamok számára a javasolt KAP-stratégiai tervek elkészítésére vonatkozóan¹². Javasolta például ökorendszerek alkalmazását a lecsapolt tőzeglápok újbóli elárasztására, a precíziós gazdálkodás és a (talajművelés nélküli vagy csökkentett talajművelésű) talajvédő mezőgazdaság előmozdítására. Az uniós üvegházhatásúgáz-kibocsátásról szóló 18/2019. sz. különjelentésünk ajánlásai szerint a Bizottságnak gondoskodnia kellene arról, hogy a mezőgazdaságra és a földhasználatra vonatkozó stratégiai tervek hozzájáruljanak a 2050-es csökkentési célok eléréséhez, és ellenőriznie kellene, hogy a tagállamok megfelelő szakpolitikákat és intézkedéseket határoztak-e meg ezen ágazatokra nézve.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

19

Azért döntöttünk az ellenőrzés elvégzése mellett, mert a Bizottság a 2014–2020-as időszakban a közös agrárpolitika költségvetésének közel 26%-át (103 milliárd eurót) fordította éghajlat-politikára. Emellett a jövőbeli közös agrárpolitikáról folytatott politikai megbeszélések egyik legfontosabb témája az éghajlatváltozás volt, és az ENSZ 13. fenntartható fejlődési célja is az éghajlatváltozás elleni küzdelemre irányuló fellépés. Várakozásunk szerint megállapításaink hasznosak lesznek azon uniós célkitűzés kapcsán, hogy az Unió 2050-re klímasemlegessé váljon.

20

Megvizsgáltuk, hogy a 2014–2020-as közös agrárpolitika támogatott-e olyan éghajlatváltozás-mérséklési gyakorlatokat, amelyek csökkenthetik az ÜHG-kibocsátást. Vizsgáltuk azt is, hogy a KAP a 2014–2020-as időszakban jobban ösztönözte-e az éghajlatváltozás-mérséklés eredményes gyakorlatainak elterjedését, mint a 2007–2013-as időszakban. Munkánkat a mezőgazdasági eredetű ÜHG-kibocsátás következő fő forrásaira összpontosítottuk: az állattenyésztés és a trágyatárolás, a műtrágya és a szerves trágya alkalmazása, a szerves talajok megművelése, valamint a gyepterületek és szántóföldek átalakítása.

21

Nem tartoztak ellenőrzésünk keretébe a Horizont 2020 és a LIFE keretében finanszírozott, az éghajlatváltozás mérséklését célzó projektek. Ellenőrzésünk köréből kizártuk a mezőgazdasági üzemanyag-kibocsátást is.

22

Bizonyítékainkat a következő módokon gyűjtöttük össze:

• az alábbiakra vonatkozó adatok áttekintése: az EU-27 üvegházhatásúgáz-kibocsátásai; az állatállomány, a termesztett növények és műtrágyák használata; vidékfejlesztési programok és a Bizottság közvetlen kifizetésekről szóló jelentései;
• interjúk a mezőgazdasági termelők, a környezetvédelemmel és éghajlatváltozással foglalkozó nem kormányzati szervezetek képviselőivel, valamint Írország, Franciaország és Finnország nemzeti hatóságaival, akiket mezőgazdasági kibocsátásuk, mezőgazdasági tevékenységeik, valamint az éghajlatváltozás mérséklésére és a szén-dioxid-tárolásra vonatkozó megközelítésük alapján választottunk ki;
• a mérséklési gyakorlatok és technológiák eredményességét értékelő tudományos tanulmányok áttekintése;
• a 27 tagállam mezőgazdasági ÜHG-kibocsátásának és a 2014–2020-as időszakban a szén-dioxid-kibocsátás csökkentése vagy a szénmegkötés érdekében tett KAP-intézkedések dokumentumalapú áttekintése;
• megbeszélések mezőgazdasági és éghajlat-változási szakértőkkel, hogy bővítsük tudásunkat, és észrevételeket kapjunk új megállapításainkra nézve.

Észrevételek

23

Észrevételeinket négy szakaszra bontottuk. Az első három szakasz azt értékeli, hogy milyen hatást gyakorolt a 2014 és 2020 közötti közös agrárpolitika a mezőgazdaságból származó ÜHG-kibocsátás ezen fő forrásaira: az állatállomány, a műtrágya és a szerves trágya alkalmazása, valamint a földhasználat. Az utolsó szakasz a 2014–2020-as közös agrárpolitika kialakításával és annak a mezőgazdaságból származó ÜHG-kibocsátás csökkentésére való képességével foglalkozik.

A közös agrárpolitika nem csökkentette az állatállománytól származó kibocsátást

24

Megvizsgáltuk, hogy a 2014–2020-as KAP időszakában összességében csökkent-e a takarmányemésztésből és a trágyatárolásból származó ÜHG-kibocsátás. Értékeltük, hogy a közös agrárpolitika milyen mértékben támogatja az e kibocsátások csökkentését célzó eredményes mérséklési gyakorlatokat. Megvizsgáltuk azt is, hogy egyes KAP-támogatási rendszerek következményeként nőtt-e az üvegházhatást okozó gázok kibocsátása.

25

Az EU-27 állatállománytól származó ÜHG-kibocsátása 2010 és 2018 között nem csökkent. Az állatállománytól származó kibocsátások 78%-áért a takarmányemésztés felelős, míg a fennmaradó 22%-ot a trágyatárolás okozza. A szarvasmarháktól és a tejelő tehenektől származó kibocsátások teszik ki az állatállománnyal kapcsolatos kibocsátások 77%-át (9. ábra).

A KAP-intézkedéseknek nem része az állatállomány csökkentése

26

A legtöbb tagállamban az állatállománytól származó kibocsátás nagysága változatlan. 2010 és 2018 között csak Görögország, Horvátország és Litvánia mutatott jelentős kibocsátáscsökkenést (10. ábra). Ezek a csökkenések főként a tejelő tehenek számának jelentős (körülbelül 30%-os) csökkenésével voltak kapcsolatosak, nem pedig a KAP célzott mérséklési politikáinak eredményeivel. Ez a csökkenés ebben a három országban leginkább a versenyképesség hiányából adódott. Írországban, Magyarországon és Lengyelországban viszont jelentős mértékben nőtt a kibocsátás.

27

Az állatállomány csökkenésével csökkennének a takarmányemésztésből és a trágyatárolásból, valamint a takarmánygyártáshoz használt műtrágyákból származó kibocsátások. Az állattenyésztés általános csökkentése az Unión belül csökkentené az Unión belüli ÜHG-kibocsátást. Ennek nettó hatása az állati termékek fogyasztásának változásaitól függne. Ha ez az import növekedéséhez vezet, akkor bizonyos mértékű „kibocsátásáthelyezés” léphet fel¹³. A közös agrárpolitika azonban nem igyekszik korlátozni az állatállomány számát, és a KAP-nak ösztönzői sincsenek az állomány csökkentésére. A KAP piaci intézkedései közé tartozik az állati termékek népszerűsítése, és ezek fogyasztása 2014 óta nem csökkent (11. ábra).

28

A fenti tendenciák a fogyasztók rendelkezésére álló készleteken alapulnak, ezért az elpazarolt élelmiszert is magukban foglalják. A 34/2016. sz. különjelentésünkben ismertetetteknek megfelelően általánosan elismert tény, hogy globális szinten az emberi fogyasztásra előállított élelmiszerek mintegy egyharmada kárba vész vagy elvész. Jelentésünk következtetése szerint a közös agrárpolitikának szerepet kell játszania az élelmiszer-pazarlás elleni küzdelemben, és azt ajánlottuk, hogy ezt a témát vegyék fel a KAP felülvizsgálatába.

29

„A termelőtől a fogyasztóig” stratégiában a Bizottság bejelentette, hogy felülvizsgálja a mezőgazdasági termékek promóciójának uniós programját a fenntartható termelés és fogyasztás előmozdítása érdekében. A Bizottság közzétett egy szolgálati munkadokumentumot¹⁴, amelyben 2020. december 22-én értékelte a promóciós politikát. A Bizottság folytatja e politika felülvizsgálatát azzal a szándékkal, hogy 2022-ben javaslatot tegyen jogszabályi változásokra. „A termelőtől a fogyasztóig” stratégia azt vizsgálta, hogy az Unió a jövőben hogyan tudná felhasználni promóciós programját a leginkább fenntartható, szén-dioxid-hatékony állattenyésztési módszerek támogatására, illetve hogyan tudná előmozdítani a növényi alapú étrendre való áttérést.

30

A tanulmányok áttekintése során nem találtunk olyan eredményes és jóváhagyott gyakorlatokat, amelyek a termelés csökkentése nélkül jelentősen csökkentenék az állatállomány emésztése által okozott kibocsátást (bizonyos takarmány-adalékanyagok eredményesek lehetnek, de még nem kaptak hatósági jóváhagyást). Az állattenyésztéssel, takarmányozással, állategészségüggyel és talajtermékenység-ápolással kapcsolatos számos gyakorlat mérséklési potenciálja csak lassú és marginális. E gyakorlatok némelyike a termelés bővítésére ösztönöz, és így növelheti a nettó kibocsátást (1. háttérmagyarázat).

31

Négy eredményes módszert találtunk a trágyatárolásból származó kibocsátások csökkentésére (a trágya savasítása és hűtése, a trágyatárolókhoz át nem eresztő fedél használata, valamint biogáz termelése trágya felhasználásával). Ezekhez a gyakorlatokhoz több tagállam is nyújtott KAP-támogatást kis számú mezőgazdasági üzem számára (1. táblázat).

Több KAP-intézkedés fenntartja vagy növeli az állatállomány által okozott üvegházhatásúgáz-kibocsátást

32

A szakosodott szarvasmarha-tenyésztők jövedelmének átlagosan legalább 50%-a a közvetlen kifizetésektől függ¹⁶. Ez a függőségi szint magasabb, mint a szántóföldi termelők esetében.

33

Németország kivételével valamennyi tagállam közvetlen kifizetéseinek egy részét (többnyire 7% és 15% között)¹⁷ termeléstől függő önkéntes támogatás formájában biztosítja, amelynek 74%-a állattenyésztést támogat (12. ábra). A termeléstől függő önkéntes támogatás az állatállomány fenntartását ösztönzi, mivel a mezőgazdasági termelők kevesebb pénzt kapnának, ha csökkentenék az állatállományt. Uniós szinten a termeléstől függő önkéntes támogatás teszi ki a közvetlen kifizetések 10%-át (évi 4,2 milliárd euró)¹⁸.

34

Egy 2020-as tanulmány¹⁹ becslése szerint az Unió mezőgazdaságból származó üvegházhatásúgáz-kibocsátása (a földhasználati kibocsátás nélkül) 0,5%-kal csökkenne, ha a szarvasmarhákra, juhokra és kecskékre vonatkozó termeléstől függő önkéntes támogatás költségvetését átcsoportosítanák a mezőgazdasági földterületekre vonatkozó alapkifizetésekhez. Egy 2017-es tanulmány²⁰ megállapította, hogy közvetlen kifizetések nélkül a mezőgazdasági kibocsátás 2,5%-kal alacsonyabb lenne: e csökkenés 84%-a a marhahústermelés és a tejtermelés csökkenéséből, valamint a legelők ezzel járó alacsonyabb műtrágyahasználatából származna. Egy 2017-es bizottsági tanulmány²¹ becslése szerint a mezőgazdasági kibocsátások a közvetlen kifizetések megszűnése esetén 4,2%-kal, a vidékfejlesztési támogatás megszüntetése esetén pedig 5,8%-kal csökkennének. A tanulmány becslése szerint a mezőgazdasági terület mintegy 7%-a válna hozzáférhetővé olyan szárazföldi alapú mérséklési intézkedések számára, mint például az erdőtelepítés. E csökkentéseknél nem veszik figyelembe a lehetséges kibocsátásáthelyezési hatást (lásd: 27. bekezdés), amelyet e három tanulmány 48% és majdnem 100% közötti értékre becsül (kereskedelmi akadályok hiányában).

35

Egy 2020-as tanulmány²² megállapítása szerint az uniós kibocsátások 21%-kal csökkennének, ha a közvetlen kifizetések mintegy felét a mezőgazdasági termelőknek az ÜHG-kibocsátás csökkentése fejében fizetnék ki. A csökkentést kétharmad részben a termelés változásai okoznák, legnagyobb mértékben a marha-, juh- és kecskehús, valamint a takarmány termelése csökkenne. A csökkentés egyharmada a mérséklési gyakorlatok elterjedéséből származna, többek között tejágazati technológiákból, a sertéságazatban a biogázból, valamint a tőzeglápok pihentetéséből. Ezeket az előnyöket ellensúlyozná a kibocsátás másutt történő – a jelenlegi uniós mezőgazdasági kibocsátások körülbelül 4%-ával egyenértékű – megnövekedése, így a csökkenés nettó 17%-os lenne.

36

A további kibocsátások a takarmány-előállításhoz, különösen a szójababhoz kapcsolódó erdőirtásból erednek²³. Ha figyelembe vesszük a behozatalt is, akkor az Unióban fogyasztott állati termékek termelésének tulajdonítható kibocsátások aránya tovább nő (a mezőgazdaság által az Unión belül közvetlenül okozott kibocsátásokkal szembeállítva). A behozatallal együtt az állati eredetű termékek a becslések szerint a szénlábnyom 82%-át teszik ki (13. ábra), de az átlagos uniós étrend kalóriáinak csupán 25%-át²⁴.

Növekednek a talajon alkalmazott műtrágyából és szerves trágyából származó kibocsátások

37

Értékeltük, hogy a 2014–2020-as közös agrárpolitika keretében hozott intézkedések csökkentették-e a műtrágya és a szerves trágya alkalmazásából származó üvegházhatásúgáz-kibocsátást.

38

A műtrágya és az istállótrágya alkalmazása, valamint a legeltetett állatoktól származó lerakódás okozza a talajban található tápanyagokból származó üvegházhatásúgáz-kibocsátás többségét. 2010 és 2018 között a talajban található tápanyagokból származó kibocsátások 5%-kal nőttek. Ez a növekedés elsősorban a műtrágyahasználat növekedésének tudható be, míg a kibocsátások másik fő forrásának, az istállótrágyának az alkalmazása stabilabb volt (14. ábra).

39

2010 és 2018 között nyolc tagállamban nőttek a műtrágya és az istállótrágya alkalmazásából származó kibocsátások (15. ábra). A legnagyobb (30%-ot meghaladó) növekedés Bulgáriában, Csehországban, Magyarországon, Romániában és Szlovákiában volt megfigyelhető. Csak Görögországban és Cipruson csökkent egyértelműen a kibocsátás. Ezeket az országos szintű tendenciákat szinte mind a műtrágyahasználat változásai határozzák meg. A változást vagy jelentős változást nem mutató tagállamok közé olyanok tartoznak, amelyek esetében a mezőgazdaságból származó ÜHG-kibocsátás a hasznosított mezőgazdasági terület egy hektárjára vetítve a legnagyobb²⁵.

A nitrátirányelvtől való eltérések részben ellensúlyozzák annak a trágyázásból származó kibocsátásokra gyakorolt pozitív hatását

40

Mivel a támogatást nem kötötték az állatállomány csökkentéséhez (26–34. bekezdés), a trágya mennyisége sem csökkent (14. ábra). Az állattenyésztés fenntartott szintje miatt magas szinten marad a műtrágyahasználat is, mivel állati termékekhez több nitrogénre van szükség, mint növényi alapú élelmiszerekhez²⁶.

41

A KAP keretében a mezőgazdasági termelőkre kölcsönös megfeleltetési szabályok vonatkoznak (77. bekezdés). Az 1. jogszabályban foglalt gazdálkodási követelmény (JFGK) – „A vizek mezőgazdasági eredetű nitrátszennyezéssel szembeni védelme” – a nitrátirányelvnek²⁷ való megfelelésre vonatkozik, minden mezőgazdasági termelőre nézve, függetlenül attól, hogy részesül-e KAP-támogatásban vagy sem. A nitrátirányelv előírja a kiegyensúlyozott trágyázást, megszabja a kijuttatott trágya mennyiségére vonatkozó határértékeket, és meghatározza, hogy milyen időszakokban tilos a trágya kijuttatása. Egy a Bizottság megbízásából 2011-ben készült tanulmány²⁸ megállapítása szerint a nitrátirányelv nélkül Unió-szerte a teljes N₂O-kibocsátás 2008-ban 6,3%-kal magasabb lett volna, főként a felszíni és felszín alatti vizekben történő teljes nitrogén-kioldódás növekedése miatt.

42

2020-tól négy ország (Belgium, Dánia, Írország és Hollandia) felhatalmazást kapott a nitrátirányelvtől való eltérésre a felhasznált trágya határértéke tekintetében. Ez a négy ország a legnagyobb ÜHG-kibocsátók közé tartozik a hasznosított mezőgazdasági terület egy hektárjára vetítve²⁹. Az eltérések között szerepelhetnek olyan feltételek, amelyek ellensúlyozhatják a rendes körülmények között megengedettnél több trágya talajra történő kijuttatásának negatív hatását. A 2011-es tanulmány becslése szerint az eltérések miatt akár 5%-kal is nőhet a gáz-halmazállapotú nitrogén kibocsátása, az N₂O növekedése pedig akár 2%-os is lehet.

43

Elemeztük az ír hatóságok által a nitrátirányelvtől történő eltérésekről szolgáltatott információkat (16. ábra). Írországban 2014 óta 34%-kal nőtt az eltérés hatálya alá tartozó terület, az eltérés hatálya alá tartozó gazdaságokban pedig 38%-kal nőtt az állatok száma. Ugyanebben az időszakban a műtrágyából származó kibocsátások 20%-kal, a talajba kijuttatott trágyából származó kibocsátás 6%-kal, a kioldódásból és kifolyásból származó közvetett kibocsátás pedig 12%-kal nőtt.

44

A tanulmányok áttekintése során az alkalmazott mennyiség csökkentésén kívül nem találtunk olyan eredményes gyakorlatot, amely csökkentené a trágyázásból származó ÜHG-kibocsátásokat. A KAP támogatja az olyan gyakorlatokat, amikor a trágyát talajközelben alkalmazzák vagy bejuttatják a talajba (pl. vontatott tömlő/csúszócsoroszlya). Ezek a gyakorlatok eredményesen csökkenthetik az ammóniakibocsátást, de nem eredményesek az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának csökkentése szempontjából, sőt azokat akár meg is növelhetik³⁰.

A közös agrárpolitika nem csökkentette a műtrágyahasználatot

45

A közös agrárpolitika számos olyan gazdálkodási gyakorlatot támogat, amelyek célja a műtrágyahasználat csökkentése. A következő bekezdésekben öt gazdálkodási gyakorlatot és a kapcsolódó KAP-támogatást tárgyaljuk a 2014 és 2019 közötti időszakban (a gyakorlatok egyéni értékeléséhez lásd: 2. táblázat és 46–51. bekezdés):

• két gyakorlat, amely jelentős KAP-támogatásban részesült, de az áttekintett tanulmányok szerint nem egyértelmű az éghajlatváltozás mérséklését illető eredményességük (biogazdálkodás és nagymagvú hüvelyesek),
• három olyan gyakorlat, amelyet eredményesnek találtunk az éghajlatváltozás mérséklése szempontjából, de minimális KAP-támogatásban részesültek (hüvelyes takarmányok, változtatható nitrogénkijuttatási technológia és nitrifikációgátlók).

A közös agrárpolitika ösztönözte a biogazdálkodást és a nagymagvú hüvelyesek termesztését, de nem egyértelmű, hogyan befolyásolta a műtrágyahasználatot

46

Biogazdálkodás keretében nem szabad műtrágyát használni. A hagyományosról a biogazdálkodásra való áttérés mégsem vezet feltétlenül az ÜHG-kibocsátások csökkenéséhez. Az áttérésnek két fő forgatókönyve létezik, mindkettő kétségessé teszi, hogy a bővülés csökkentette-e az ÜHG-kibocsátásokat:

• Ha egy kevés műtrágyát alkalmazó (például hegyvidéki legeltetést végző) hagyományos mezőgazdasági termelő áttér a biogazdálkodásra, a kibocsátásra gyakorolt hatás csekély lesz.
• Ha egy több műtrágyát használó termelő tér át biogazdálkodásra, gazdaságának kibocsátása jelentős mértékben fog csökkenni. A biogazdaságok alacsonyabb terméshozama azonban arra késztethet más mezőgazdasági üzemeket, hogy több műtrágya vagy nagyobb földterület alkalmazásával többet termeljenek, és ezzel növeljék kibocsátásaikat³¹ (17. ábra).

47

A közös agrárpolitika a vidékfejlesztési támogatás révén hozzájárult ahhoz, hogy a biogazdálkodás az Unió mezőgazdasági földterületeinek 2012-es 5,9%-áról 2019-re 8,5%-ra nőtt. Nem találtunk azonban megbízható bizonyítékot arra nézve, hogy ez a növekedés milyen hatással volt a műtrágya- és szervestrágya-felhasználásra, illetve az ÜHG-kibocsátásra.

48

A nagymagvú hüvelyesekre enyhébb nitrogéntrágyázási követelmények vonatkoznak, mint a többi növénykultúrára, mivel ezek biológiailag képesek a levegőből megkötni nitrogént. Dánia kivételével valamennyi tagállam nyújtott KAP-támogatást a nagymagvú hüvelyesekre, zöldítés, termeléstől függő önkéntes támogatás vagy vidékfejlesztési támogatás keretében. Az Eurostat szerint a nagymagvú hüvelyesek termőterülete 2010 és 2018 között a teljes uniós mezőgazdasági földterület 2,8%-áról a 3,8%-ára nőtt. A nagymagvú hüvelyesek támogatása hasonló kompromisszumokat von maga után, mint a biogazdálkodás előmozdítása: ha a hüvelyesek kevés műtrágyát kapó növények helyébe lépnek, akkor nem befolyásolják különösebben a műtrágyahasználatot. Ha több műtrágyát kapó növényeket váltanak fel, akkor fennáll a veszély, hogy a kibocsátás más mezőgazdasági üzemekbe helyeződik át (17. ábra). Nem állnak rendelkezésre adatok a gazdaságok szintjén arról, hogy a nagymagvú hüvelyesek termesztésére nyújtott KAP-támogatás milyen hatást gyakorolt a műtrágyahasználatra.

A közös agrárpolitika kevés támogatást nyújt az eredményes mérséklési gyakorlatokhoz

49

A hüvelyes takarmányok, például a lóhere és a lucerna alkalmasak gyepterületeken és alacsonyabb műtrágyafelhasználás esetén, mivel képesek a levegőből nitrogént megkötni. A nagymagvú hüvelyesekkel ellentétben a hüvelyes takarmányok nagyobb nitrogénmennyiséget képesek megkötni, és a gyepterületek terméshozamát sem csökkentik, így elkerülhető az a kockázat, hogy a kibocsátások más mezőgazdasági üzemekbe tevődjenek át. A tagállamok által szolgáltatott információk alapján úgy becsüljük, hogy ez a gyakorlat legfeljebb az uniós mezőgazdasági területek 0,5%-át érinti.

50

A változtatható nitrogénkijuttatási technológia a precíziós gazdálkodás olyan sajátos típusa, amely a műtrágyahasználatot egy adott területen belül a különböző növények igényeihez igazítja. A Közös Kutatóközpont szerint³² ez a technológia mintegy 8%-kal csökkentheti a műtrágyahasználatot, miközben a terméshozam nem csökken³³. A tagállamok által nyújtott információk alapján a 2015–2019-es időszakban kilenc tagállam (Belgium, Csehország, Németország, Spanyolország, Olaszország, Lettország, Lengyelország, Szlovákia és Svédország) vett igénybe KAP-támogatást erre a gyakorlatra, az uniós mezőgazdasági üzemek 0,01%-ában.

51

A nitrifikációgátlók olyan vegyületek, amelyek lassítják az ammónium nitráttá alakulását, ami csökkenti az N₂O-kibocsátást. Ez a technológia eredményes lehet az éghajlatváltozás mérséklése szempontjából, mivel becslések szerint mintegy 40%-kal csökkenti közvetlenül a N₂O-kibocsátást, változatlan hozam mellett. A módszer különösen ureázgátlókkal együtt alkalmazva eredményes³⁴. Ellenőrzésünk során ugyanakkor megállapítottuk, hogy a nitrifikációgátlók használata nem részesült KAP-támogatásban.

A közös agrárpolitika intézkedései nem vezettek a talajban és a növényekben tárolt széntartalom általános növekedéséhez

52

Megvizsgáltuk, hogy a 2014–2020-as KAP-intézkedések támogatták-e a földhasználatból származó kibocsátások csökkentését vagy a gyepterületeken és szántóföldeken történő szénmegkötés növelését. Értékeltük, hogy a KAP támogatott-e olyan mérséklési gyakorlatokat, amelyek érdemben hozzájárulhatnak az éghajlatváltozás mérsékléséhez, és növelte-e azok elterjedését.

53

2010 óta a szántóföldi és legelőgazdálkodásból eredő nettó kibocsátás csökkenése abbamaradt. Hét tagállamban a kibocsátások stabilak voltak, vagy egyértelmű tendenciák nélkül ingadoztak, míg tizenkét országban nőttek, további nyolc országban pedig csökkentek (18. ábra).

54

A földhasználatból származó kibocsátások a talaj típusától függenek. A szerves talajok különösen gazdagok a szerves anyagokban, és egyedi paraméterek alapján kerülnek azonosításra³⁵. Minden más típusú talaj ásványi talajnak minősül. A 19. ábra azt mutatja, hogy a földhasználatból származó kibocsátások fő forrása a megművelt szerves talaj. A szerves talajok kibocsátása meglehetősen stabil, a 2010-es szinthez képest 2018-ban 1%-kal csökkent. 2010 óta több mint 8%-kal csökkent az ásványi talajokon szántóterületekről és gyepterületekről történő elnyelés.

A tagállamok közel fele az érintetlen tőzeglápok védelmére törekszik

55

A tőzeglápok a vizes élőhelyek egy olyan típusa, ahol a szerves talajnak van egy vastag, szervesanyag-tartalomban különösen gazdag rétege. Az EU-27-ben a tőzeglápok mintegy 24 millió hektárt borítanak³⁶, és az Unió talajában lévő összes szén 20–25%-át tárolják (átlagosan 63 milliárd tonna CO₂-egyenértéket)³⁷. Érintetlen állapotban szénelnyelőként működnek. Lecsapolás után azonban az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának forrásává válnak. Az EU-27 országaiban több mint 4 millió hektárnyi lecsapolt szerves talajt – többek között tőzeglápot – kezelnek szántóföldként vagy gyepterületként. Ez az Unió teljes szántóföld- és gyepterületének mintegy 2%-át teszi ki, de az EU-27 mezőgazdasági eredetű kibocsátásainak 20%-áért felelős. Németország, Lengyelország és Románia a legnagyobb uniós CO₂-kibocsátók a lecsapolt szerves talajokat illetően (20. ábra).

56

A 21. ábra azt is szemlélteti, hogy becslések szerint a szerves talajokból évente mennyi szén vész el, azaz mennyi szén távozik a légkörbe. Az ábrán az is látszik, hogy az ásványi talajok – főként a gyepterületek révén – évente további, a légkörből elnyelt szénmennyiséget tárolnak. A megművelt szerves talajokból származó kibocsátások azonban több mint ellensúlyozzák ezt a mérséklő hatást. Egy tanulmány a tőzeglápok helyreállításában rejlő lehetőségeket is elismeri, megállapítva, hogy az uniós mezőgazdasági földterületek mindössze 3%-ának elárasztása akár 25%-kal is csökkentené a mezőgazdasági ÜHG-kibocsátást³⁸.

57

A 2014–2020-as közös agrárpolitika nem tartalmaz uniós szintű intézkedést annak megakadályozására, hogy érintetlen tőzeglápokat mezőgazdasági földterületté alakítsanak át. A Bizottság a 2021–2027-es KAP keretében javaslatot tett egy jó mezőgazdasági és környezeti állapoti (GAEC) előírásra a vizes élőhelyek és tőzeglápok védelmére vonatkozóan.

58

Tizenkét tagállam arról tájékoztatott, hogy a 2014–2020-as időszakban támogatták a tőzeglápok KAP révén történő megőrzését. Összesen körülbelül az Unió összes tőzeges területének 2%-ára (kb. 600 000 ha) érvényes lecsapolási tilalom. E tagállamok közül hét (Észtország, Olaszország, Írország, Litvánia, Magyarország, Lengyelország és Szlovénia) nyújtott vidékfejlesztési támogatást az ilyen területek védelmére. A fennmaradó öt tagállam (Belgium, Csehország, Németország, Dánia és Luxemburg) a kölcsönös megfeleltetés, illetve a zöldítési követelmények révén biztosította a tőzeglápok védelmét.

59

A 2014–2020-as időszakban hat tagállam (Belgium, Dánia, Németország, Olaszország, Magyarország és Svédország) tájékoztatott arról bennünket, hogy a lecsapolt tőzeglápok helyreállítását támogató vidékfejlesztési intézkedéseket léptettek életbe. Ezek az országok 2500 hektáron támogattak ilyen helyreállítást, míg Németországban 113 kedvezményezett vett részt hasonló programban. A Bizottság nem rendelkezik információval a helyreállított tőzeglápterületek nagyságáról.

60

Ahelyett, hogy biztosítaná a tőzeglápok teljes körű védelmét és megőrzését, a jelenlegi közös agrárpolitika lehetővé teszi, hogy a lecsapolt szerves talajokat művelő mezőgazdasági termelők a negatív éghajlati hatás ellenére közvetlen kifizetésekben részesüljenek az ilyen területekre. Ezenkívül ha a helyreállítás keretében nem kerül sor mezőgazdasági tevékenységre, a terület adott esetben nem jogosít közvetlen kifizetésekre, így a helyreállítás nem vonzó a mezőgazdasági termelők számára.

A közös agrárpolitika kevéssé védi a gyepterületekben tárolt szenet

61

Az üvegházhatást okozó gázok 2018. évi uniós jegyzékei szerint az ásványi talajokon található gyepterületek 35 millió tonna CO₂-egyenértéket nyeltek el a légkörből. E hozzájárulás nagy része az elmúlt 20 évben gyepterületté alakított földterületekről származik. Emellett a gyepterület több szenet tárol a talajban, mint a szántóföldek, mivel a helyi gyökerek több szén-dioxidot használnak fel, és a talajt kevésbé zavarják meg. Ha a gyepterületet szántóterületté alakítják át, a felgyűlt szén-dioxid visszakerül a légkörbe. A felgyűlt szén-dioxid egy része akkor is kiszabadulhat, ha a gyepterületet időszakosan felszántják a termelékenység helyreállítása érdekében. A gyepterületek szántóterületté való átalakításának és a gyakori szántásnak a megelőzésével tehát elkerülhető az üvegházhatást okozó gázok kibocsátása.

62

Az extenzív használatú legelők képesek a szénmegkötésre. Így a legelők szénmegkötése változó mértékben mérsékelheti a legelő táplálta állatállománytól származó kibocsátásokat. A 2007–2013-as közös agrárpolitikának részei voltak olyan intézkedések, amelyek célja az állandó gyepterületek kölcsönös megfeleltetési szabályok szerinti fenntartása. A 2015-ben bevezetett zöldítési rendszer két követelményt tartalmazott az állandó gyepterület védelmére vonatkozóan (25. ábra), ezek fő célja a talaj szénkészletének megőrzése volt³⁹.

63

Az első követelmény arra kéri a tagállamokat, hogy tartsák fenn az állandó gyepterületeknek a közvetlen kifizetésekre bejelentett teljes területen belüli arányát, egy referencia-időszak alapján. Egy 2017-es tanulmány rámutatott, hogy 2015 előtt a közös agrárpolitika nagyobb állandó gyepterületet védett⁴⁰. Emellett a Bizottság 2019-es adatainak tanúsága szerint 21 országban és régióban csökkent az állandó gyepterület aránya; két esetben (a németországi Szász-Anhalt régióban és Észtországban) ez a csökkenés meghaladta a megengedett 5%-os tűréshatárt, és a tagállamoknak korrekciós intézkedéseket kellett tenniük.

64

Az állandó gyepterületek csökkenése – főként annak szántóterületté való átalakítása révén – ÜHG-kibocsátásokat eredményez. Emellett, amint arról 2020-ban beszámoltunk⁴¹, szintén előfordult a gyakorlatban (a megkérdezett mezőgazdasági termelők 39%-ánál) az állandó gyepterületek felszántása és újravetése, amely üvegházhatást okozó gázok (CO₂ és N₂O)⁴² kibocsátásával jár.

65

Mivel az állandó arányra vonatkozó zöldítési előírás nem tiltja sem az állandó gyepterület más célú hasznosítását, sem annak felszántását és újravetését, ezért e követelmény eredményessége jelentősen csökken a gyepterületek talajában tárolt szén védelme tekintetében.

66

A második követelmény bevezette a „környezeti szempontból érzékeny állandó gyepterület” (ESPG) fogalmát annak érdekében, hogy a Natura 2000 területeken belül a környezetvédelmi szempontból legérzékenyebb területeket megvédje mind az átalakítástól, mind a szántástól. A tagállamoknak lehetőségük volt arra, hogy a Natura 2000 hálózaton kívül további ilyen területeket jelöljenek ki, például szerves talajon található gyepterületeket.

67

Nyolc tagállam úgy döntött, hogy valamennyi Natura 2000 területét környezeti szempontból érzékeny területként jelöli ki, míg mások a Natura 2000 területeken belül meghatározott területtípusokat jelöltek ki (22. ábra). Összesen 8,2 millió hektár állandó gyepterületet jelöltek ki környezeti szempontból érzékeny területként⁴³, ami a Natura 2000 gyepterületek 52%-át és az Unió állandó gyepterületeinek 16%-át teszi ki. Négy tagállam úgy döntött, hogy 291 ezer hektárnyi állandó gyepterületet a Natura 2000 területeken kívül helyez védelem alá (ez az Unió állandó gyepterületének további 0,6%-át teszi ki).

68

Az ESPG-re vonatkozó zöldítési követelmény jobban védi a gyepterületek talajában tárolt szénmennyiséget, mint az állandó gyepterület arányára vonatkozó követelmény, mivel az ESPG szerint a gyepterületek más célú hasznosítása és szántása egyaránt tilos.

A szántóterületeken kevéssé éltek eredményes éghajlatváltozás-mérséklési intézkedésekkel

69

A szántóföldi talajban tárolt, abból kibocsátott vagy onnan kinyert szén-dioxid mennyisége függ a növény típusától, a gazdálkodási gyakorlattól, valamint a talaj és az éghajlat különböző változóitól. Például a gyümölcsfa- és szőlőültetvények és az agrárerdészeti rendszerek évelő fás növényzete hosszú élettartamú biomasszában képes tárolni a szén-dioxidot.

70

Tudományos tanulmányokban ezt a négy eredményes intézkedést azonosítottuk az ásványi talajokon található szántóterületekre vonatkozóan, amelyek segíthetnek az üvegházhatású gázok kibocsátásának eltávolításában: köztes növénykultúra / takarónövények alkalmazása, erdőtelepítés, agrárerdészet, valamint a szántóterületek állandó gyepterületté alakítása.

71

A talajerózió kockázatát csökkentendő takarónövények / köztes növénykultúrák termesztésével rövidítik le azt az időszakot, amikor a talaj fedetlen. A köztes növénykultúrák / takarónövények további hatása a talaj szén-dioxid-tárolásának növekedése. Ez a hatás nagyobb, ha a növénytakaró sűrű, a gyökerek mélyek, és a növényi biomassza beépül a talajba. Az Eurostat EU-27-re vonatkozó adatai szerint ezek a növények 2010-ben 5,3 millió hektárt, 2016-ban pedig 7,4 millió hektárt tettek ki (az Unió szántóterületének 7,5%-a). Még ha a 39%-os növekedés a 2014–2020-as KAP-nak tudható is be, annak az ÜHG-kibocsátásra gyakorolt maximális hatása 0,6%-kal csökkentené a mezőgazdaságból származó éves kibocsátást (a szántóterületeket és gyepterületeket is beleértve).

72

A 2007–2013-as és a 2014–2020-as időszakban hatályos kölcsönös megfeleltetési szabályok mindkét változata tartalmazta a minimális talajborításra vonatkozó előírást (4. HMKÁ), amelynek értelmében a talajerózió által fenyegetett parcellákon takarónövényeket kell termeszteni. Míg a kölcsönös megfeleltetésre vonatkozó általános rendelkezéseket uniós szinten határozzák meg, a nemzeti előírások meghatározása tagállami feladat. Ebből következően egyes tagállamok szigorúbb követelményeket írtak elő, mint mások. Csehországban például az előírást kiterjesztették a 4 fokot átlagosan meghaladó lejtésű szántóföldi parcellákra, míg a 2007–2013-as időszakban az előírást a 7 foknál nagyobb lejtésű földterületekre alkalmazták. A Bizottság nem rendelkezik a 4. HMKÁ-ra vonatkozó uniós szintű felhasználási adatokkal, amelyek lehetővé tennék e szabály lehetséges hatásának összehasonlítását 2015 előtt és után⁴⁴.

73

A 4. HMKÁ mellett a mezőgazdasági termelők a zöldítési rendszer ökológiai jelentőségű területekre vonatkozó követelményének teljesítése érdekében köztes növénykultúrákat / takarónövényeket is termeszthetnének (25. ábra). 20 tagállam élt ezzel a lehetőséggel. Egy 2017-es értékelő tanulmány⁴⁵ szerint a köztes növénykultúrák jelentették a második leggyakoribb lehetőséget, amelynek révén a mezőgazdasági termelők teljesítették az ökológiai jelentőségű területekkel kapcsolatos kötelezettségeiket; 2016-ban 2,92 millió hektáron jelentettek be ilyen növényeket. A legtöbb tagállamban azonban a termelők a bejelentett köztes kultúrák zömét a zöldítési rendszer bevezetése előtt termesztették. Ez azt jelenti, hogy a zöldítési rendszer elhanyagolható hatással volt a köztes növénykultúrákkal / takarónövényekkel megművelt területek nagyságára és az éghajlatváltozás mérséklésére; ezt az értékelő tanulmány következtetései is megerősítették.

74

A marginális szántóterületek erdősítése eredményes éghajlatváltozás-mérséklési intézkedés lehet, hisz ennek révén a szén a talajban és a fákban tárolódik. Kevésbé eredményes az agrárerdészet, mivel a fák, bokrok vagy sövények sűrűsége alacsonyabb, de ennek előnye az, hogy a földterületen a mezőgazdasági termelés is folytatódhat. Mindkét mérséklési gyakorlatot hagyományosan a vidékfejlesztési alapokból támogatták. A 23. ábra tanúsága szerint e gyakorlatokat az eredeti célkitűzésekhez képest kevéssé alkalmazták, 2014 és 2020 között a 2007–2013-as időszakhoz képest is kevésbé: ebből következően e meglehetősen eredményes éghajlatváltozás-mérséklési intézkedéseknek a mezőgazdaságból származó ÜHG-kibocsátásra gyakorolt becsült összhatása alacsony.

75

A tagállamok általában a vidékfejlesztési támogatás keretében, az agrár-környezetvédelmi-éghajlatpolitikai programjaikon keresztül támogatják a szántóterületek állandó gyepterületté átalakítását. A 2017–2013-as időszakban állandó gyepterületté alakított szántóterület teljes nagyságáról nem áll rendelkezésünkre adat. A 2014–2019-as időszakban tizenegy tagállam támogatta ezeket a gyakorlatokat (Belgium, Bulgária, Csehország, Németország, Észtország, Spanyolország, Olaszország, Litvánia, Luxemburg, Magyarország és Románia), és 2019-re 517 000 hektárnyi szántóterület állandó gyepterületté átalakítására került sor. Becslésünk szerint a szántóterületek állandó gyepterületté való átalakításával potenciálisan a mezőgazdaságból származó éves kibocsátások 0,8%-a szűnhet meg, amíg a talaj olyan új egyensúlyi állapotba nem kerül, ahol a szén-dioxid-kibocsátás és -elnyelés megegyezik (ezt az IPCC körülbelül 20 évre becsüli).

A KAP 2014–2020-as változásai nem tükrözték annak új éghajlat-politikai törekvéseit

76

Értékeltük, hogy a 2014–2020-as KAP-keretet úgy alakították-e ki, hogy csökkentse a mezőgazdaságból származó ÜHG-kibocsátást. Vizsgáltuk, hogyan határoztak meg célértékeket a KAP által finanszírozott éghajlatváltozás-mérséklési intézkedésekre vonatkozóan, és hogy a 2014–2020-as KAP-rendszerek jelentősen nagyobb potenciállal rendelkeztek-e az éghajlatváltozás mérséklésére, mint a 2007–2013-as időszakban alkalmazott rendszerek. Megvizsgáltuk továbbá a Bizottság által az éghajlat-politikai intézkedések hatásának nyomon követésére felhasznált adatokat, valamint azt, hogy a „szennyező fizet” elvet alkalmazták-e az üvegházhatást okozó gázok kibocsátóira a mezőgazdaságban.

Kevés a mezőgazdaságból származó ÜHG-kibocsátások csökkentésére vonatkozó új ösztönző

77

Az éghajlatpolitika 2014-ben ugyan egyedi KAP-célkitűzéssé vált, ám a Bizottság nem szabta meg, hogy a 2014–2020 közötti időszakban az éghajlat-politikára vonatkozóan bejelentett 100 milliárd euró révén milyen konkrét kibocsátáscsökkentési célértéket kell elérni. A tagállamok számára sem volt előírás, hogy meghatározzák saját, a 2014–2020-as KAP-források révén elérendő éghajlatváltozás-mérséklési célértékeiket, és ezt nem is tették meg. A tagállamok csak vidékfejlesztési támogatásra vonatkozó célértékeket jelentettek be a Bizottságnak, jelezve, hogy mennyi forrást szándékoznak éghajlat-politikai fellépésre költeni, és hogy mennyi mezőgazdasági vagy erdőterületet, illetve állatállományt fognak e kiadásokból fedezni.

78

A kölcsönös megfeleltetés összeköti a KAP-kifizetéseket a földterület helyes mezőgazdasági és környezeti állapotának biztosítását szolgáló alapvető előírásokkal, valamint a „jogszabályban foglalt gazdálkodási követelmények” (JFGK) néven ismert kötelezettségekkel. Az uniós jogszabályokban a környezetvédelemre, az éghajlatváltozásra, a köz-, az állat- és növényegészségügyre, valamint az állatjólétre vonatkozóan szerepelnek JFGK-követelmények.

79

A KAP-kifizetéseket a tagállamokban kezelő kifizető ügynökségek a mezőgazdasági termelők legalább 1%-a esetében ellenőrzik a kölcsönös megfeleltetési szabályok betartását. Ha egy termelő megszegett bizonyos kölcsönös megfeleltetési szabályokat, akkor a jogsértés mértékétől, súlyosságától és tartósságától függően a kifizető ügynökség 1–5%-kal csökkentheti a támogatást, kivéve, ha a jogsértés kisebb jelentőségű, és a termelő orvosolni tudja a helyzetet. A többszörös szabálysértő termelők kifizetése akár 15%-kal is csökkenthető, sőt nagyobb összeggel is, ha a jogsértés szándékos volt.

80

26/2016. sz. különjelentésünkben jelentős eltéréseket tártunk fel a tagállamok között a kölcsönös megfeleltetési szabályok megsértése esetén alkalmazandó szankciók tekintetében. Az Európai Bizottság Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóságának (DG AGRI) éves tevékenységi jelentése⁴⁶ szerint az összes uniós mezőgazdasági termelő 2,5%-át ellenőrizték a 2018-as igénylési év tekintetében, és az ellenőrzött mezőgazdasági termelők közül minden negyedik esetében csökkentették a támogatást a kölcsönös megfeleltetési szabályok legalább egyikének megsértése miatt.

81

Az éghajlatváltozás mérséklése szempontjából releváns kölcsönös megfeleltetési szabályok nem változtak jelentősen a 2007–2013-as időszakról a 2014–2020-as időszakra; ezért az ÜHG-kibocsátásokat 2014–2020-ban csökkentő potenciáljuk sem nőtt jelentősen. A Bizottság a kölcsönös megfeleltetés szabályai miatt nem rendelkezik adatokkal arra nézve, hogy a mezőgazdasági termelők mennyire alkalmaztak mérséklési gyakorlatokat. Ezen adatok nélkül nem lehet megbecsülni a kölcsönös megfeleltetési szabályok üvegházhatásúgáz-kibocsátásra gyakorolt hatását⁴⁷.

82

Emellett az új technológiáknak a KAP monitoringjához történő használatáról szóló 4/2020. sz. különjelentésünk kiemelte, hogy a kifizető ügynökségek rendszeresen felderítik a kölcsönös megfeleltetési szabályok éghajlat szempontjából előnyös megsértését (24. ábra). Ellenőrzésünk megállapítása szerint a kifizető ügynökségek nem kezdték el felhasználni a Kopernikusz Sentinel adatait, amelyek révén pedig nem csak egy mintát, hanem az összes mezőgazdasági termelőt nyomon tudnák követni; az ilyen adatok felhasználása növelhetné a termelők szabálykövetését.

83

A 2007–2013-as időszakhoz képest a 2014–2020-as időszakban a mezőgazdasági termelőknek nyújtott közvetlen kifizetések kialakításában a fő változás a 2015-ben bevezetett, környezetbarátabbá válást ösztönző („zöldítő”) támogatási rendszer volt (25. ábra). Célja az volt, hogy az éghajlat és a környezet szempontjából előnyös mezőgazdasági gyakorlatok támogatása révén javítsa a KAP környezeti teljesítményét⁴⁸. A zöldítő támogatási rendszer azonban már kezdettől fogva kevéssé tud hozzájárulni az éghajlatváltozás mérsékléséhez, mivel a rendszer követelményei nem célozták az állatállomány okozta kibocsátások csökkentését, amelyek az uniós mezőgazdaságból származó ÜHG-kibocsátások felét okozzák.

84

Míg a növénytermesztés diverzifikálása csak kevéssé képes kedvezően befolyásolni az éghajlatot, az állandó gyepterületekre és az ökológiai jelentőségű területekre vonatkozó követelmények hozzájárulhattak volna az éghajlatváltozás mérsékléséhez, hiszen az ilyen területek növényekben és a talajban tárolják a szén-dioxidot⁴⁹. Egy 2017-es modellalapú tanulmány⁵⁰ azonban kimutatta, hogy ezek az összetevők kevés változást idéztek elő a gazdálkodási gyakorlatokban: az állandó gyepterületre és az ökológiai jelentőségű területekre vonatkozó követelmények a mezőgazdasági területek 1,5%-át, illetve 2,4%-át érintették (lásd még: 21/2017. sz. különjelentésünk).

85

A mezőgazdasági termelők az ökológiai jelentőségű területekre vonatkozó követelményt a gazdaságukban a zöldítés bevezetése előtt jelen lévő gyakorlatok vagy elemek révén is teljesíthetik. Ezért a mezőgazdasági termelőknek csak egy kis hányada volt köteles olyan új mérséklési gyakorlatokat bevezetni, amelyeket 2015 előtt nem alkalmazott. Megállapítottuk továbbá, hogy a gyepterületekre vonatkozó követelmény eredményessége a gyepterületek talajában tárolt szén védelme szempontjából korlátozott (61–68. bekezdés). Úgy véljük, hogy jelenlegi formájában a zöldítés nem fog jelentős mértékben hozzájárulni az éghajlatváltozás mérsékléséhez. A Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság számára készített 2017-es értékelő tanulmány arra a következtetésre jutott, hogy a zöldítési rendszer különböző elemei bizonytalanok vagy pozitívak, de minimális hatást gyakorolnak az éghajlatváltozás mérséklésére⁵¹.

86

A 2014–2020-as időszakban a vidékfejlesztési alapok 3,2%-a irányult elsősorban az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának csökkentésére vagy a szénmegkötés előmozdítására. A főként más célkitűzéseket, például a biológiai sokféleséget célzó intézkedések szintén hozzájárulhatnak az éghajlatváltozás mérsékléséhez. A 2014–2020-as vidékfejlesztési programok azonban nem kínáltak több új éghajlatváltozás-mérséklési intézkedést a 2007–2013-as időszakban rendelkezésre álló intézkedéseken felül, vagy azok kihasználtsága alacsony volt (58–59. bekezdés).

87

A Bizottság közös nyomonkövetési és értékelési kerete az egyes tagállamokra vonatkozóan gyűjt adatokat az éghajlatváltozás mérsékléséről, így például a mezőgazdaságból származó ÜHG-kibocsátásról, az éghajlatváltozási vonatkozású szerződések által érintett földterületek arányáról vagy a kibocsátáscsökkentési célokkal érintett állatállomány arányáról. A nyomonkövetési keret azonban nem nyújt információt a finanszírozott éghajlatváltozás-mérséklési gyakorlatok típusairól (pl. precíziós gazdálkodás), azok elterjedtségéről és az ÜHG-kibocsátásra gyakorolt becsült hatásáról. A Bizottság által elvégeztetett független eseti értékeléseket hátráltatta a megbízható adatok hiánya is, így az értékelések révén nem volt lehetséges a KAP-intézkedések éghajlatváltozásra gyakorolt hatásának értékelése⁵². Úgy véljük, hogy a 2020 utáni időszakra javasolt mutatók nem fogják javítani a helyzetet, amint arra a 2020 utáni KAP-ra vonatkozó bizottsági javaslatokról szóló 7/2018. sz. véleményünk⁵³ is rámutatott.

88

A vidékfejlesztésről szóló éves végrehajtási jelentéseknek tartalmazniuk kell a vidékfejlesztési támogatással finanszírozott éghajlatváltozás-mérséklési intézkedések hatásáról szóló információkat. A Bizottság arról számolt be, hogy 2019-ben a vidékfejlesztési támogatást kezelő 115 hatóság közül 30 nyújtott tájékoztatást arról, hogy milyen nettó hatással voltak a vidékfejlesztési támogatással finanszírozott intézkedések a ÜHG-kibocsátásokra⁵⁴. Az irányító hatóságok eltérő megközelítéseket alkalmaztak a finanszírozott intézkedések ÜHG-kibocsátásra gyakorolt hatásának kiszámításához, így az egyes számadatokat nem lehet összeadni.

Az Unió nem alkalmazza a „szennyező fizet” elvet a mezőgazdasági kibocsátásokra

89

A „szennyező fizet” elv⁵⁵ szerint a szennyezést okozóknak kell viselniük az ezzel járó költségeket. Az éghajlat szempontjából az elv az üvegházhatású gázok kibocsátásának tiltásával vagy korlátozásával, vagy a szén-dioxid-árazással (például szén-dioxid-adóval vagy fix összkvótás kereskedési rendszerrel) valósítható meg. A 12/2021. sz. különjelentésünk azt értékeli, hogy ezt az elvet több környezetvédelmi szakpolitikai területen megfelelően alkalmazzák-e, ideértve a mezőgazdaságból származó vízszennyezést is.

90

Az uniós jog kifejezetten a „szennyező fizet” elvet alkalmazza környezetvédelmi politikáira, a mezőgazdasági üvegházhatásúgáz-kibocsátásra azonban nem⁵⁶. A mezőgazdaság nem tartozik sem az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszer hatálya alá, sem a szén-dioxid-adó hatálya alá. A közös kötelezettségvállalási határozat nem korlátozza közvetlenül az uniós mezőgazdaságból származó ÜHG-kibocsátást. A KAP sem ír elő kibocsátási határértékeket.

Következtetések és ajánlások

91

A Bizottság a 2014–2020-as időszakban több mint 100 milliárd euró összegű KAP-támogatást különített el az éghajlatváltozás kezelésére. A tagállamok dönthetnek az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának a mezőgazdasági ágazatban elérendő csökkentéséről. Ezek a kibocsátások azonban 2010 óta alig változtak (01–18. bekezdés). Ellenőrzésünk során megvizsgáltuk, hogy a 2014–2020 közötti KAP támogatott -e olyan éghajlatváltozás-mérséklési gyakorlatokat, amelyek csökkenthetik az e három fő forrásból származó ÜHG-kibocsátást: állattenyésztés, műtrágya és szerves trágya, valamint a földhasználat (szántóterületek és gyepterületek). Vizsgáltuk azt is, hogy a KAP a 2014–2020-as időszakban jobban ösztönözte-e az éghajlatváltozás-mérséklés eredményes gyakorlatainak elterjedését, mint a 2007–2013-as időszakban (19–22. bekezdés).

92

Az állatállománytól származó (a mezőgazdasági eredetű ÜHG-kibocsátások felét kitevő) kibocsátások – beleértve a földhasználatból származó kibocsátásokat, valamint a szántóföldi és legelőgazdálkodásból eredő ÜHG-elnyelést– 2010 és 2018 között nem csökkentek. Ezek a kibocsátások közvetlenül összefüggenek az állatállomány nagyságával, és kétharmad részben a szarvasmarhák okozzák őket. Nincsenek egyértelműen eredményes intézkedések a takarmány emésztése során keletkező kibocsátások csökkentésére. A trágyakezelésből származó kibocsátások tekintetében azonosítottunk négy potenciálisan eredményes mérséklő intézkedést, de a KAP ritkán ösztönözte ezek elterjedését. A KAP azonban nem igyekezett korlátozni az állatállomány számát, és ösztönzői sincsenek az állomány csökkentésére. A KAP piaci intézkedései közé tartozik az állati termékek népszerűsítése, amelyek fogyasztása 2014 óta nem csökkent. Ez inkább az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának fenntartásához, semmint azok csökkentéséhez járul hozzá (24–36. bekezdés).

93

A műtrágya és szerves trágya alkalmazásából származó üvegházhatásúgáz-kibocsátás, amely az Unió mezőgazdasági eredetű kibocsátásának egyharmadát teszi ki, 2010 és 2018 között nőtt. A KAP támogatta a biogazdálkodás és a nagymagvú hüvelyesek terjesztését, de nem egyértelmű, hogy az ilyen gyakorlatok hogyan befolyásolják az üvegházhatásúgáz-kibocsátást. A KAP alig vagy egyáltalán nem támogatta az olyan hatékony mérséklési gyakorlatokat, mint a nitrifikációgátlók vagy a változó sebességű nitrogéntechnológia (37–51. bekezdés).

1. ajánlás. Intézkedések tétele annak érdekében, hogy a KAP csökkentse a mezőgazdaságból származó kibocsátásokat

A Bizottság:

1. kérje fel a tagállamokat, hogy határozzanak meg célértéket a mezőgazdasági ágazatukból származó üvegházhatásúgáz-kibocsátás csökkentésére;
2. értékelje a tagállamok azon kockázat csökkentésére irányuló stratégiai terveit a KAP keretében, hogy a KAP-rendszerek növeljék vagy fenntartsák a mezőgazdaságból származó ÜHG-kibocsátást;
3. biztosítsa, hogy a KAP eredményes, az uniós éghajlat-politikai célok eléréséhez hozzájáruló ösztönzőket biztosítson az állatállománytól és a műtrágyákból származó ÜHG-kibocsátás csökkentésére.

Határidő: 2023. december

94

A megművelt lecsapolt szerves talajok az Unió mezőgazdasági területeinek kevesebb mint 2%-át teszik ki, de az EU-27 mezőgazdasági kibocsátásának 20%-áért felelősek. A művelés alatt álló lecsapolt szerves talajok közvetlen kifizetésekre jogosultak, míg a helyreállított tőzeglápok / vizes élőhelyek nem mindig támogathatók. Egyes tagállamok ugyan nyújtottak támogatást a lecsapolt tőzeglápok helyreállításához, ám a támogatást túl kevéssé vették igénybe ahhoz, hogy az hatással legyen a szerves talajokból származó – 2010 óta stabil – kibocsátásokra. A 2014–2020-as KAP a 2007–2013-as időszakhoz képest nem növelte a szénmegkötési intézkedések – például az erdőtelepítés és a szántóföld gyepterületté alakítása – támogatását. Bár 2010 és 2016 között nőtt a köztes kultúrákkal/takarónövényekkel borított terület nagysága, ennek az éghajlatváltozás mérséklésére gyakorolt becsült hatása alacsony (52–75. bekezdés).

2. ajánlás. Lépések a megművelt lecsapolt szerves talajok kibocsátásának csökkentésére

A Bizottság:

1. vezessen be monitoringrendszert a 2020 utáni KAP tőzeglápokra és vizes élőhelyekre gyakorolt hatása értékelésének támogatására;
2. ösztönözze a lecsapolt szerves talajok elárasztását/helyreállítását, például közvetlen kifizetések, feltételrendszer, vidékfejlesztési beavatkozások vagy más széngazdálkodási módszerek révén.

Határidő: 2024. szeptember

95

A Bizottság arról számolt be, hogy a KAP-finanszírozás 26%-a éghajlat-politikai intézkedéseket szolgál, de nem határozott meg konkrét mérséklési célt erre a finanszírozásra vonatkozóan. A Bizottság monitoringrendszere nem szolgáltat olyan adatokat, amelyek lehetővé tennék az éghajlatváltozással kapcsolatos KAP-finanszírozás ÜHG-kibocsátásra gyakorolt hatásának megfelelő nyomon követését. Bár a zöldítési rendszernek javítania kellett volna a közös agrárpolitika környezetvédelmi teljesítményét, az éghajlatra gyakorolt hatása mégis elhanyagolható volt. Mivel sem a kölcsönös megfeleltetési szabályok, sem a vidékfejlesztési intézkedések nem változtak jelentősen a 2007–2013-as időszakhoz képest, nem ösztönözték a mezőgazdasági termelőket arra, hogy új, eredményes éghajlatváltozás-mérséklési gyakorlatokat alkalmazzanak. Az uniós jog nem alkalmazza a „szennyező fizet” elvet a mezőgazdaságból származó ÜHG-kibocsátásra (75–90. bekezdés).

3. ajánlás. Rendszeres beszámolás arról, hogyan járul hozzá a KAP az éghajlatváltozás mérsékléséhez

Az Unió 2030-ra vonatkozó fokozott éghajlat-politikai törekvéseivel összhangban a Bizottság:

1. határozzon meg olyan nyomonkövetési mutatókat, amelyek lehetővé teszik a 2021–2027-es KAP által finanszírozott éghajlatváltozás-mérséklési intézkedések hatásának éves értékelését, és azokról rendszeresen számoljon be;
2. értékelje a „szennyező fizet” elv mezőgazdasági tevékenységekből származó kibocsátásokra való alkalmazásának lehetőségét, és jutalmazza a mezőgazdasági termelőket a hosszú távú szén-dioxid-elnyelésért.

Határidő: 2023. december 

A jelentést 2021. június 7-i luxembourgi ülésén fogadta el a Samo Jereb számvevőszéki tag elnökölte I. Kamara.

Mozaikszavak és rövidítések

CH₄: Metán

CO₂: Szén-dioxid

DG AGRI: Az Európai Bizottság Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatósága

EGT: Európai Környezetvédelmi Ügynökség

ESPG: Környezeti szempontból érzékeny állandó gyepterület

ETS: Kibocsátáskereskedelmi rendszer

HMKÁ: Helyes mezőgazdasági és környezeti állapot

IPCC: Éghajlatváltozási Kormányközi Testület

JFGK: Jogszabályban foglalt gazdálkodási követelmény

KAP: Közös agrárpolitika

N₂O: dinitrogén-oxid

VCS: Termeléstől függő önkéntes támogatás

Glosszárium

Agrár-környezetvédelmi-éghajlatpolitikai intézkedés: A szokásos környezetvédelmi követelményeken túlmutató bármely olyan opcionális gyakorlat, amely az uniós költségvetésből történő kifizetésekre jogosítja fel a mezőgazdasági termelőket.

Ásványi talaj: Főként szervetlen ásványi és kőzetrészecskékből álló talaj.

CO₂e: CO₂-egyenérték, valamely üvegházhatásgáz-kibocsátás éghajlatra gyakorolt hatásának összehasonlítható mérőszáma, az ugyanezzel a hatással járó szén-dioxid mennyiségeként kifejezve.

Helyes mezőgazdasági és környezeti állapot: A mezőgazdasági termelőknek ilyen állapotban kell tartaniuk az összes – különösen a pillanatnyilag termelésre nem használt – mezőgazdasági földterületet, hogy a KAP keretében bizonyos kifizetésekben részesüljenek. Az előírások többek között a víz- és talajgazdálkodásra vonatkoznak.

Jogszabályban foglalt gazdálkodási követelmény: A köz-, állat- és növényegészségügy, az állatjólét és a környezet védelme érdekében a mezőgazdasági földterületek kezelésére vonatkozó uniós vagy nemzeti szabály.

Kibocsátásáthelyezés: Az üvegházhatásúgáz-kibocsátások növekedése egy országban vagy régióban (pl. az Unión kívül) annak hatására, hogy valamely más országban vagy régióban (pl. egy uniós tagállamban) éghajlatváltozás-mérséklési céllal kibocsátáscsökkentő intézkedéseket hoztak.

Kiotói Jegyzőkönyv: Az Egyesült Nemzetek Éghajlatváltozási Keretegyezményéhez kapcsolódó nemzetközi megállapodás, amely kötelezi az iparosodott országokat az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának csökkentésére.

Kölcsönös megfeleltetés: E mechanizmus keretében a mezőgazdasági termelőknek folyósított kifizetések attól függnek, hogy a termelők eleget tesznek-e a környezetre, az élelmiszer-biztonságra, az állategészségügyre, az állatjólétre és a területgazdálkodásra vonatkozó követelményeknek.

Közös agrárpolitika: Az Unió egységes agrárpolitikája, amely támogatások és egy sor más intézkedés révén igyekszik garantálni az élelmiszerbiztonságot, megfelelő életszínvonalat biztosítani az Unió mezőgazdasági termelőinek, valamint elősegíteni a vidékfejlesztést és a környezet védelmét.

Közvetlen kifizetés: Közvetlenül a mezőgazdasági termelőknek folyósított agrártámogatás, például a területalapú támogatás.

Natura 2000: Természetmegőrzési területek hálózata ritka és veszélyeztetett fajok, valamint az uniós jog által védett néhány ritka természetes élőhelytípus számára.

Párizsi Megállapodás: 2015-ben aláírt nemzetközi megállapodás a globális felmelegedés 2°C alatt tartására, amely szerint minden erőfeszítést meg kell tenni annak 1,5°C-ra való korlátozására.

Szerves talaj: Főként elbomló növényi és állati anyagokból álló talaj.

Termeléstől függő önkéntes támogatás: Választható kifizetési mód: a tagállamok a termelési volumen alapján közvetlen uniós mezőgazdasági kifizetéseket folyósítanak azoknak a mezőgazdasági termelőknek, akik ilyen alapon nyújtják be igényüket.

Üvegházhatást okozó gázok jegyzékei: Az üvegházhatásúgáz-kibocsátások éves nyilvántartása, amelyet az egyes tagállamok, illetve az Unió esetében az Európai Környezetvédelmi Ügynökség készít.

Vidékfejlesztési támogatás: A közös agrárpolitika része, olyan gazdasági, környezetvédelmi és társadalmi célkitűzésekkel, amelyeket uniós, nemzeti és regionális forrásokból finanszíroznak.

Zöldítés: Az éghajlat és a környezet szempontjából előnyös mezőgazdasági gyakorlatok bevezetése, illetve a kapcsolódó uniós támogatási rendszer.

Ellenőrző csoport

Ellenőrzéseinek eredményeit a Számvevőszék különjelentésekben mutatja be, amelyek egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákkal és programokkal, illetve az irányítással kapcsolatos kérdésekkel foglalkoznak. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a fenntartható természetierőforrás-gazdálkodásra szakosodott, Samo Jereb számvevőszéki tag elnökölte I. Kamara végezte. Az ellenőrzést Viorel Ștefan számvevőszéki tag vezette Roxana Banica kabinetfőnök és Olivier Prigent kabinetattasé, Colm Friel ügyvezető, Jindřich Doležal feladatvezető, valamint Antonella Stasia, Jonas Kathage, Pekka Ulander, Asimina Petri és Viktor Popov számvevők támogatásával. Grafikai támogatás: Marika Meisenzahl. Nyelvi támogatás: Richard Moore.

Végjegyzetek

¹ Poore, J. és Nemecek, T.: Reducing food’s environmental impacts through producers and consumers, 2018.

² Európai Tanács: A 2007. március 8–9-i következtetések, a 2020. december 10–11-i következtetések; Európai Bizottság: A klímasemlegesség elérését célzó keret létrehozásáról és az európai klímarendelet módosításáról szóló rendeletre irányuló bizottsági javaslat.

³ Az Európai Parlament és a Tanács 2009. április 23-i 406/2009/EK határozata az üvegházhatású gázok kibocsátásának a 2020-ig terjedő időszakra szóló közösségi kötelezettségvállalásoknak megfelelő szintre történő csökkentésére irányuló tagállami törekvésekről.

⁴ Az Európai Parlament és a Tanács 2018. május 30-i (EU) 2018/842 rendelete a Párizsi Megállapodásban vállalt kötelezettségek teljesítése érdekében a tagállamok által 2021-től 2030-ig kötelezően teljesítendő, az éghajlat-politikai fellépéshez hozzájáruló éves üvegházhatásúgázkibocsátás-csökkentések meghatározásáról, valamint az 525/2013/EU rendelet módosításáról.

⁵ Európai Számvevőszék, az uniós éghajlat-politikai eredményjelentés 6. táblázata alapján, 2020. november.

⁶ COM(2011) 500 végleges: Az Európa 2020 stratégia költségvetése, II. rész, 13. o.

⁷ Az Európai Parlament és a Tanács 1306/2013/EU rendelete, 110. cikk.

⁸ Az Európai Bizottság tervezett bevételekre és kiadásokra vonatkozó kimutatása a 2020. pénzügyi évre, 117. o.

⁹ Az Európai Bizottság tervezett bevételekre és kiadásokra vonatkozó kimutatása a 2020. pénzügyi évre, 4/57. o.

¹⁰ Európai Bizottság: EU Budget: The CAP after 2020, 3. o.

¹¹ Európai Tanács: A Tanács 2020. július 17–21-i ülésének következtetései.

¹² Európai Bizottság: Ajánlások a tagállamok számára, 2020.

¹³ Poore, J. és Nemecek, T.: Reducing food’s environmental impacts through producers and consumers, 2018. Analysis and valuation of the health and climate change co-benefits of dietary change, 2016; Westhoek, H. et al.: Food choices, health and environment: Effects of cutting Europe’s meat and dairy intake, 2014.

¹⁴ Bizottsági szolgálati munkadokumentum – Evaluation of the impact of the EU agricultural promotion policy in internal and third countries markets SWD(2020) 401 final.

¹⁵ Matthews, A.: Alan Matthews:„How to move from our current land use structure to one that is compatible with our climate targets, Farming Independent, 2018.

¹⁶ Az Európai Bizottság Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatósága (DG AGRI): Direct payments, 2018, 11. o.

¹⁷ Európai Bizottság: „Tudnivalók a közös agrárpolitikáról. Közvetlen kifizetések mezőgazdasági termelők számára a 2015–2020-as időszakban”, 6. o.

¹⁸ Európai Bizottság: Voluntary Coupled Support, 2020, 2. o.

¹⁹ Jansson, T. et al.: Coupled Agricultural Subsidies in the EU Undermine Climate Efforts, 2020, 14. o.

²⁰ Brady, M. et al.: Impacts of Direct Payments, 2017, 70. és 88–89. o.

²¹ Európai Bizottság: Scenar 2030, 2017, 115 o., 144. o.

²² Himics, M. et al.: Setting Climate Action as the Priority for the Common Agricultural Policy: A Simulation Experiment, 2020, 58–60. o.

²³ Sandström, V. et al.: The role of trade in the greenhouse gas footprints of EU diets, 2018, 51. o.

²⁴ FAOSTAT: Food Balance Sheets, 2020.

²⁵ Európai Bizottság: Ajánlások a tagállamok számára a közös agrárpolitikára vonatkozó stratégiai tervüket illetően, 2. melléklet, 2020.

²⁶ Sutton, M. A. et al.: Too much of a good thing, 2011, 161. o.; Westhoek, H. et al.: Food choices, health and environment: Effects of cutting Europe’s meat and dairy intake, 2014, 202. o.

²⁷ A Tanács 91/676/EGK irányelve (1991. december 12.) a vizek mezőgazdasági eredetű nitrátszennyezéssel szembeni védelméről.

²⁸ Alterra, Wageningen UR: The impact of the Nitrates Directive on gaseous N emissions, 2010, 7. és 68. o.

²⁹ Európai Bizottság: Ajánlások a tagállamok számára a közös agrárpolitikára vonatkozó stratégiai tervüket illetően, 2. melléklet, 2020.

³⁰ Emmerling, C. et al: Meta-Analysis of Strategies to Reduce NH₃ Emissions from Slurries in European Agriculture and Consequences for Greenhouse Gas Emissions, 2020, 8–9. o.

³¹ Kirchmann, H.: Why organic farming is not the way forward, 2019, 24–25. o.; Smith, L. G. et al.: The greenhouse gas impacts of converting food production in England and Wales to organic methods, 2019, 5. o.

³² Európai Bizottság: The contribution of precision agriculture technologies to farm productivity and the mitigation of greenhouse gas emissions in the EU, 2019, 9–10. o., 23. o.

³³ Balafoutis, A. et al.: Precision Agriculture Technologies Positively Contributing to GHG Emissions Mitigation, Farm Productivity and Economics, 2017.

³⁴ Lam, S. K. et al.: Using nitrification inhibitors to mitigate agricultural N₂O emission: a double‐edged sword?, 2016, 486–488. o.

³⁵ A szerves talajok meghatározása a 2006 IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories (a 2006. évi IPCC-iránymutatások) 3A.5. melléklete 3. fejezetének 4. kötetében található.

³⁶ Montanarella, L. et al.: The distribution of peatland in Europe, 2006. A területet a szerzők az európai talajadatbázis alapján becsülték meg.

³⁷ Gobin, A. et al.: Soil organic matter management across the EU – best practices, constraints and trade-offs, Zárójelentés az Európai Bizottság Környezetvédelmi Főigazgatósága részére, 2011. szeptember.

³⁸ Peatlands in the EU, 2020. március.

³⁹ A közös agrárpolitika keretébe tartozó támogatási rendszerek alapján a mezőgazdasági termelők részére nyújtott közvetlen kifizetésekre vonatkozó szabályok megállapításáról, valamint a 637/2008/EK és a 73/2009/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17-i 1307/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (42) preambulumbekezdése.

⁴⁰ Alliance Environnement és a Thünen Intézet: Evaluation study of the payment for agricultural practices beneficial for the climate and the environment, 2017, 140. o.

⁴¹ A Számvevőszék, 13/2020. sz. különjelentése.

⁴² Soussana, J.-F. et al.: Carbon cycling and sequestration opportunities intemperate grasslands, 2004; Turbé, A. et al.: Soil biodiversity: functions, threats and tools for policy makers. Bio Intelligence Service, IRD és NIOO, Jelentés az Európai Bizottság (Környezetvédelmi Főigazgatóság) számára, 2010.

⁴³ Európai Bizottság: Direct payments 2015–2020 Decisions taken by Member States: State of play as from December 2018, 2019, 42. o.

⁴⁴ Alliance Environnement: Evaluation study of the impact of the CAP on climate change and greenhouse gas emissions, 2018, 80. és 226. o.

⁴⁵ Alliance Environnement és a Thünen Intézet: Evaluation study of the payment for agricultural practices beneficial for the climate and the environment, 2017, 72. o.

⁴⁶ Bizottság: DG AGRI - Annual Activity Report for 2019; Annexes; 192. o.

⁴⁷ Alliance Environnement: Evaluation study of the impact of the CAP on climate change and greenhouse gas emissions, 2018, 80. és 226. o.

⁴⁸ A közös agrárpolitika keretébe tartozó támogatási rendszerek alapján a mezőgazdasági termelők részére nyújtott közvetlen kifizetésekre vonatkozó szabályok megállapításáról, valamint a 637/2008/EK és a 73/2009/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17-i 1307/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (37) preambulumbekezdése.

⁴⁹ Alliance Environnement: Evaluation study of the impact of the CAP on climate change and greenhouse gas emissions, 2018, 49–50. o.

⁵⁰ Louhichi, K. et al.: Economic impacts of CAP greening: application of an EU-wide individual farm model for CAP analysis (IFM-CAP), 2017, 6. táblázat.

⁵¹ Alliance Environnement és a Thünen Intézet: Evaluation study of the payment for agricultural practices beneficial for the climate and the environment, 2017, 150–154. o.

⁵² Alliance Environnement: Evaluation study of the impact of the CAP on climate change and greenhouse gas emissions, 2018, 225–234. o.

⁵³ Európai Számvevőszék: 7/2018. sz. vélemény a 2020 utáni időszakra vonatkozó közös agrárpolitikára irányuló bizottsági rendeletjavaslatokról, 72. bekezdés.

⁵⁴ DG AGRI: Summary Report: Synthesis of the evaluation components of the enhanced AIRS, 2019, 7. fejezet, 1. és 75. o.

⁵⁵ Európai Környezetvédelmi Ügynökség: Polluter-pays principle, 2004.

⁵⁶ Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 191. cikke.

Időrendi áttekintés

https://www.eca.europa.eu/hu/Pages/DocItem.aspx?did=58913

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-6176-0	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/560105	QJ-AB-21-012-HU-N
HTML	ISBN 978-92-847-6174-6	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/064	QJ-AB-21-012-HU-Q

SZERZŐI JOGOK

© Európai Unió, 2021.

Az Európai Számvevőszék dokumentumainak felhasználását a nyíltadat-politikáról és a dokumentumok további felhasználásáról szóló 6–2019. sz. számvevőszéki határozat szabályozza.

Ellenkező rendelkezés (pl. az egyedi szerzői jogi nyilatkozatokban foglaltak) hiányában az Európai Unió tulajdonában lévő számvevőszéki tartalmak a Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licenc alá tartoznak. Ennek értelmében a további felhasználás a forrás és a változtatások megfelelő feltüntetésével megengedett. A dokumentumok további felhasználásakor azok eredeti értelme és mondanivalója nem torzulhat. A Számvevőszék nem vonható felelősségre a továbbfelhasználás esetleges következményeiért.

Ha az adott tartalomban azonosítható magánszemélyek is érintettek (például ha egy kép a Számvevőszék munkatársait ábrázolja) vagy harmadik fél is szerepel a források között, adott esetben további szerzői jogokat is figyelembe kell venni. Amennyiben engedély kiadására kerül sor, az érvényteleníti a fenti általános érvényű engedélyt, és annak egyértelműen tartalmaznia kell a felhasználással kapcsolatos esetleges korlátozásokat.

Az olyan tartalmak felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek nem az Európai Unió tulajdonát képezik, adott esetben közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni:

24. ábra: ikonok: Pixel perfect, https://flaticon.com.

Az iparjogvédelem alatt álló szoftverek és dokumentumok – pl. szabadalmak, márkajelzések, bejegyzett formatervezési minták, logók és nevek – nem tartoznak a Számvevőszék továbbfelhasználási politikájának hatókörébe, így azok engedélyét a felhasználó nem kapja meg.

Az Európai Uniónak az europa.eu címtartomány alatt található intézményi weboldalai külső oldalakra mutató hivatkozásokat is tartalmaznak. Ezek nem tartoznak a Számvevőszék hatáskörébe, ezért ajánlott elolvasni az ott közzétett adatvédelmi és szerzői jogi rendelkezéseket.

Az Európai Számvevőszék logójának használata

Az Európai Számvevőszék logója kizárólag a Számvevőszék előzetes hozzájárulásával használható fel.

Kapcsolatba szeretne lépni az EU-val?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: (+32 2) 29-99-696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Információkat keres az EU-ról?

Online
Az EUROPA portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: https://europa.eu/european-union/index_hu

Uniós kiadványok
A következő címen uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: https://op.europa.eu/hu/publications. Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: https://europa.eu/european-union/contact_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1952-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp/hu) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.