Revisorerna bedömde om kommissionen kontrollerade det statliga stödet till finansinstitut på lämpligt sätt

Sammanfattning

I

Statligt stöd kan snedvrida konkurrensen i och med att det ger stödmottagarna en fördel i förhållande till konkurrenterna. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt förbjuder statligt stöd om det inte motiveras av väldefinierade exceptionella omständigheter. Europeiska kommissionen bär ansvaret för att se till att denna princip iakttas.

II

När den globala finanskrisen 2007–2008 bröt ut ansågs offentliga ingripanden vara nödvändiga för att begränsa det hot som bankerna utgjorde mot den finansiella stabiliteten. Sedan dess har EU genomfört omfattande reformer av ramverket för finanssektorn i syfte att se till att bankerna inte ska behöva räddas i framtiden. Det förekommer dock fortfarande att banker får ta del av skattebetalarnas pengar. Kommissionen bär ansvaret för att bedöma hur förenliga sådana åtgärder är med EU:s inre marknad i enlighet med regler som fastställdes under krisen och senast ändrades 2013.

III

Revisionen syftade till att bedöma om kommissionen, under den granskade perioden, på lämpligt sätt kontrollerade det statliga stödet till finansinstitut för att säkerställa att stödet var exceptionellt och begränsat till vad som var absolut nödvändigt. Vi konstaterade att kommissionen förfogade över lämpliga resurser och verktyg för att kontrollera det statliga stödet men inte alltid haft möjlighet att utnyttja dem fullt ut.

IV

Vår revision omfattade perioden från augusti 2013, det vill säga det datum då kommissionens nuvarande regler om statligt stöd till finanssektorn trädde i kraft, fram till slutet av 2018. Vi granskade delar av ramen för intern kontroll (i synnerhet hur generaldirektoratet för konkurrens mätte prestation), organisationsstruktur, inbegripet resurser, och den (rättsliga) ramen för kontroll av statligt stöd, däribland relevanta regler om statligt stöd. Vidare granskade vi kommissionens kontroll av statligt stöd, däribland om den följde sina interna processer och förfaranden.

V

Vi konstaterade att generaldirektoratet för konkurrens hade fastställt mål för kontrollen av statligt stöd som var tillräckligt tydliga, och att risker för att de inte skulle uppnås hade identifierats. Generaldirektoratet hade, såsom krävs, fastställt indikatorer för att mäta sin prestation men de fångade inte helt upp kommissionens prestation när det gällde kontrollen av statligt stöd till finansinstitut. Dessutom hade generaldirektoraret inte gjort en formell utvärdering av hur ändamålsenligt krisreglerna tillämpades under den period som omfattades av vår revision.

VI

Kommissionen hade inrättat en lämplig organisationsstruktur för att kontrollera statligt stöd till finansinstitut, vilket möjliggjorde lämpliga informationsflöden och ledningstillsyn. Kommissionen hade upprättat en stabil etisk ram och generaldirektoratet för konkurrens verkade för en stark etisk kultur, bland annat genom ett åtagande om att iaktta högsta möjliga yrkeskompetens. Kommissionen hade avsatt tillräckliga personalresurser till att kontrollera det statliga stödet till finansinstitut. Kommissionen hade nödvändiga befogenheter för att kontrollera statligt stöd på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Således hade kommissionen resurser för att säkerställa att dess beslut skulle grundas på korrekt information.

VII

Kommissionens regler för kontroll av statligt stöd till finanssektorn var generellt sett välformulerade och tydliga. Kommissionen hade sett över och anpassat meddelandena när de ekonomiska förhållandena förbättrades 2010, 2011 och 2013, men sedan dess har det inte skett. Vi konstaterade att marknadsförhållandena förbättrades under den granskade perioden och fram till covid-19-utbrottet och att regelverket hade ändrats. Däremot hade reglerna som gällde statligt stöd inte ändrats sedan 2013.

VIII

Kommissionens ärendehantering var i stort sett förenlig med interna processer. Kommissionen bedömde omstruktureringsplaner mycket noggrant samt begärde detaljerade uppgifter och granskade dem grundligt. Kommissionen ifrågasatte dock inte medlemsstaternas uppfattningar att villkoren för ett exceptionellt godkännande av statligt stöd var uppfyllda i varje enskilt fall. Likaså hade kommissionen godtagit åtgärder som syftade till att begränsa snedvridningar av konkurrensen utan att analysera konsekvenserna i sina offentliggjorda beslut.

IX

Det kan därför vara nödvändigt att överväga att rationalisera kommissionens kontroll av statligt stöd till finanssektorn. På grundval av iakttagelserna i denna rapport rekommenderar vi att kommissionen:

• utvärderar om reglerna om statligt stöd fortfarande är lämpliga och vidtar korrigerande åtgärder där så krävs,
• ytterligare ökar efterlevnaden av interna processer och bästa praxis,
• förbättrar prestationsmätningen.

X

Denna effektivitetsrevision är en del av revisionsrättens arbete kring finansiell och ekonomisk styrning. Den kompletterar revisionsrättens rapporter om finansiell tillsyn och konkurrenspolitik som redan har offentliggjorts, och kan bidra till diskussioner om återställandet av EU:s banksektor. Beslutet att genomföra denna revision fattades med anledning av iakttagelsen att EU:s banksektor, tio år efter det att finanskrisen bröt ut, fortfarande var en betydande mottagare av statligt stöd och detta trots EU:s stora insatser för att se till att banker inte ska behöva räddas. Revisionsarbetet slutfördes före covid-19-utbrottet, och denna rapport tar inte hänsyn till den utveckling som skett och de politiska förändringar som genomförts för att hantera pandemin. Trots det innehåller rapporten lärdomar som fortfarande är relevanta, det vill säga att a) det är viktigt att säkerställa att stöd som syftar till att mildra en kris begränsas till den skada som krisen orsakar och b) att användningen av krisregler bör omvärderas när krisen ebbar ut. De regler om statligt stöd som rör banker, som var ämnet för revisionen, är fortfarande tillämpliga parallellt med de initiativ som kommissionen har tagit sedan revisionen avslutades, till exempel den tillfälliga ramen.

Inledning

Kontroll av statligt stöd enligt EUF-fördraget

01

Kontrollen av statligt stöd, en av Europeiska kommissionens exklusiva befogenheter, syftar till att säkerställa den inre marknadens integritet genom att skydda konkurrensen från snedvridning av marknaden orsakad av medlemsstaterna. Ett företag som får stöd från sin regering får en fördel i förhållande till sina konkurrenter. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) förbjuder i allmänhet statligt stöd såvida det inte motiveras av generella skäl som rör ekonomisk utveckling eller av väldefinierade exceptionella omständigheter, till exempel för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi i enlighet med artikel 107.3 b i EUF-fördraget (se ruta 1).

02

Europeiska kommissionen ansvarar för att säkerställa att detta förbud iakttas och att undantag tillämpas på ett ändamålsenligt och konsekvent sätt i hela EU. Kommissionen har stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller tillämpningen av artikel 107.3 i EUF-fördraget¹, vilket den kan utnyttja genom att anta riktlinjer som definierar på vilket sätt kommissionen bedömer hur förenlig en åtgärd är. Bedömningen av förenlighet måste grundas på tillämpningen av sunda ekonomiska principer. I denna fråga angavs i kommissionens meddelande av den 8 maj 2012 om modernisering av det statliga stödet att de gällande reglerna var krångliga och komplicerade och en utmaning för kontrollen av det statliga stödet, och att gemensamma principer borde identifieras och definieras i syfte att säkerställa enhetliga riktlinjer och likabehandling när det gäller åtgärder och ekonomiska sektorer². Kommissionen har inte behörighet att bedöma om en medlemsstats åtgärd utgör statligt stöd, förutom när det gäller komplexa ekonomiska bedömningar som kommissionen kan ha genomfört (t.ex. för att fastställa om det ger stödmottagaren en fördel).

Rättslig prövning vid EU:s domstolar

03

Kommissionens beslut om statligt stöd och dess förfaranden för att komma fram till beslut är föremål för rättslig prövning vid EU:s domstolar enligt villkor som fastställs i EUF-fördraget och EU-domstolarnas rättspraxis. Om en EU-akt anses strida mot EU-fördragen, sekundärrätt som antagits med tillämpning av fördragen eller grundläggande rättigheter kan domstolen ombes att ogiltigförklara den. Enligt artikel 263 andra stycket i EUF-fördraget kan talan om ogiltighetsförklaring väckas av ”priviligierade sökande”, exempelvis medlemsstater och EU:s institutioner, vilka inte måste visa att de har ett berättigat intresse av att få saken prövad. Enligt artikel 263 fjärde stycket i EUF-fördraget kan även enskilda personer och företag begära att domstolen ogiltigförklarar en EU-akt som direkt och personligen berör dem.

04

Således kan medlemsstater och stödmottagare bestrida ett beslut om statligt stöd. Konkurrenter kan hävda att deras processuella rättigheter har kränkts i fall där de anser att kommissionen borde ha inlett en formell utredning. Konkurrenter har inte käranderätt att bestrida ett beslut om statligt stöd om de inte kan påvisa att deras ställning på marknaden har påverkats kraftigt på ett sätt som gör att fallet utmärker sig. Åtgärder som vidtagits av andra enskilda personer eller företag (inbegripet aktieägare och obligationsinnehavare som drabbats av nedskrivning av sina innehav) kan generellt sett inte tas upp till prövning såvida det inte kan påvisas att ett beslut om statligt stöd direkt och personligen berör dem.

05

Omfattningen av den rättsliga prövningen vid EU:s domstolar varierar i förhållande till innehållet i besluten om statligt stöd. I syfte att bedöma om en åtgärd utgör ”stöd” i enlighet med artikel 107.1 i EUF-fördraget måste tribunalen genomföra en omfattande granskning av huruvida åtgärden omfattas av den artikeln. En sådan granskning är dock mer begränsad när kommissionens bedömningar är mer tekniska och komplexa.

06

Jämfört med bedömningen av förenlighet i enlighet med artikel 107.3 i EUF-fördraget, som ger kommissionen stort utrymme för skönsmässig bedömning, är den rättsliga prövningen begränsad till en kontroll av att reglerna för handläggning och för motivering har följts, att de uppgifter om faktiska omständigheter som har lagts till grund för det ifrågasatta beslutet är materiellt riktiga, att det inte skett en felaktig rättstillämpning, att bedömningen av dessa omständigheter inte är uppenbart oriktig och att det inte förekommit maktmissbruk. Vidare bör kommissionen agera på ett konsekvent sätt. Domstolen bekräftade i synnerhet att den rättsliga prövningen vid EU:s domstolar av kommissionens bedömning av om en händelse leder till en allvarlig störning i ekonomin enbart avser kriteriet om en uppenbart oriktig bedömning, såsom beskrivs ovan³.

Statligt stöd till finansinstitut – under och efter den globala finanskrisen

07

Den globala finanskrisen 2007–2008 ledde till att det statliga stödet till finansinstitut ökade på ett aldrig tidigare skådat sätt under de efterföljande åren. Offentliga ingripanden ansågs vara nödvändiga för att begränsa det hot som bankerna utgjorde mot den finansiella stabiliteten. De ansågs även vara absolut nödvändiga för att ta itu med de systemiska bank- och statsskuldskriserna i ett antal EU-länder. Användningen av skattebetalarnas pengar för att rädda banker överskred vida det statliga stödet till andra sektorer under finanskrisen. EU:s banksektor, som enligt Europeiska bankförbundet bidrog med 4 % till EU-medlemsstaternas totala BNP 2017⁴, är fortfarande en stor mottagare av statligt stöd. I figur 1 visas de statliga stödbelopp som godkändes 2008–2018. Generellt sett har storleken på det statliga stöd till finanssektorn som godkänns stabiliserats.

08

Det minskade behovet av offentliga ingripanden i EU:s banksektor under de senaste åren har påverkat kommissionens kontroll av statligt stöd. De minskade stödbeloppen avspeglas i det antal ärenden som kommissionen måste hantera. Kommissionen fattade i genomsnitt 57,5 beslut årligen 2009–2012. Detta antal minskade till åtta beslut 2016, 21 beslut 2017 och sex beslut 2018. Vid tidpunkten för revisionen förväntade sig kommissionen att stödet skulle minska ytterligare i framtiden.

09

Som en konsekvens av finanskrisen antog EU ett antal åtgärder i syfte att säkerställa finanssektorns stabilitet. I mars 2009 enades Europeiska rådet om att det var nödvändigt att förbättra regleringen och tillsynen av finansinstitut i EU och, på grundval av ”de Larosière-rapporten”⁵, i synnerhet att inrätta Europeiska systemrisknämnden (ESRB) som bär ansvaret för makrotillsynen (se ruta 2 för närmare uppgifter).

10

Återställandet efter krisen föranledde även en översyn av EU:s ram för mikrotillsyn, varigenom en EU-omfattande ram för krishantering inrättades och gemensamma tillsynsmetoder främjades. Direktivet om återhämtning och resolution av banker antogs under våren 2014 i syfte att ge myndigheterna omfattande och ändamålsenliga arrangemang för att hantera fallerande banker på nationell nivå samt samarbetsarrangemang för att hantera gränsöverskridande bankfallissemang. Hittills har den nya ramen endast tillämpats i ett begränsat antal fall. I samband med översynen av genomförandet av direktivet om återhämtning och resolution av banker och förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen identifierade kommissionen vissa svagheter, i synnerhet när det gäller samordningen mellan de berörda aktörerna. Kommissionen ansåg dock att det ännu var för tidigt att utforma och anta lagstiftningsförslag⁶.

11

Direktivet om återhämtning och resolution av banker infördes i syfte att förebygga framtida bankakuter och skydda skattebetalare i EU⁷ och påverkar inte en åtgärds förenlighet med EU-fördragen inom ramen för EU:s regler om statligt stöd. Direktivet om återhämtning och resolution av banker anger att om en bank behöver extraordinärt offentligt stöd anses den fallera eller sannolikt kunna komma att fallera och måste avvecklas i enlighet med normala insolvensförfaranden eller, under exceptionella omständigheter, genomgå resolution. Beslutet om en bank anses fallera eller sannolikt kommer att fallera fattas av tillsyns- eller resolutionsmyndigheterna, utom vid de särskilda omständigheter som anges i direktivet. Direktivet om återhämtning och resolution av banker sätter också upp strikta villkor för användningen av offentligt stöd vid resolution. Se ruta 3 för närmare information.

12

Skapandet av bankunionen var ett annat svar på finanskrisen. Bankunionen har ännu inte fullbordats, men den institutionella integrationen har gått ännu längre bland euroområdets medlemsstater⁸. De första två pelarna i bankunionen – den gemensamma tillsynsmekanismen och den gemensamma resolutionsmekanismen – har inrättats. Den tredje pelaren, ett gemensamt system för insättningsskydd, har ännu inte införts. Enligt kommissionen krävs dessutom ytterligare åtgärder för att hantera de återstående riskerna inom banksektorn (i synnerhet risker med anknytning till nödlidande lån och initiativ som syftar till att hjälpa bankerna att diversifiera investeringarna i statsobligationer)⁹.

13

EU:s ekonomiska klimat hade förbättrats avsevärt sedan den globala finanskrisen och var fortsatt generellt sett gynnsamt fram till covid-19-utbrottet. Det råder bred samsyn om att bankerna i Europa har blivit mer motståndskraftiga tack vare de åtgärder som vidtogs efter finanskrisen. Deras lönsamhet är dock fortfarande låg. Det finns för många banker i Europa, och den europeiska banksektorn efter krisen är mer fragmenterad över nationsgränserna än före krisen¹⁰. Problem kvarstår fortfarande i vissa länder. Det har skett framsteg när det gäller avveckling av nödlidande lån, men den nuvarande andelen nödlidande lån i EU är fortfarande större än i andra stora utvecklade länder¹¹. Vidare kan de nödlidande lånen öka igen om covid-19-utbrottets inverkan på ekonomin inte kan mildras.

14

Det bör noteras att kommissionens roll, som ansvarig för kontrollen av statligt stöd, inte kan betraktas isolerat när det gäller finanssektorn. Kommissionen är enbart en viktig länk i en kedja – en kedja som även består av medlemsstater som beslutar att stödja en bank, bankledningar, externa revisorer, banktillsynsmyndigheter och resolutionsmyndigheter som alla har en roll att spela. Det kan hända att kontroll av statligt stöd kommer in i bilden om det nyligen inrättade systemet inte fungerar såsom avsett. I tidigare särskilda rapporter från revisionsrätten 2017¹² och januari 2018¹³ identifierades brister i förberedelserna inför resolution (SRB) samt vissa brister i utformningen av, och tecken på ett ineffektivt genomförande av, krishanteringsramen (ECB). Dessutom råder det fortfarande oro för att banksektorn kanske ännu inte är redo för de nya och striktare reglerna. Kommissionens roll är således fortfarande både absolut nödvändig och en utmaning.

Statligt stöd till finansinstitut – reglerna om statligt stöd

15

Kommissionens befogenheter när det gäller tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i EUF-fördraget handlar om att upprätthålla konkurrensen på den inre marknaden och lika villkor i EU. Under finanskrisen anpassades ramen för statligt stöd i syfte att fokusera på finansiell stabilitet som ett övergripande mål för banksektorn och samtidigt försöka säkerställa att stöd och snedvridning av konkurrensen mellan banker och i olika medlemsstater begränsas till ett minimum. Det senare är absolut nödvändigt för att säkerställa att det statliga stödet inte omintetgör de lika villkoren mellan stödmottagare, deras konkurrenter och sundare företag, samt för att begränsa den mängd av skattebetalarnas pengar som går till fallerande finansinstitut¹⁴. Kommissionen angav specifika regler om statligt stöd med avseende på tillämpningen av artikel 107.3 för stöd till finansinstitut under krisen, nedan kallade krisreglerna, vilka ändrades 2010, 2011 och 2013 (se ruta 4). Bankmeddelandet från 2008 upphävdes av bankmeddelandet från 2013, och genom det meddelandet infördes även vissa ändringar av meddelandet om värdeminskade tillgångar och omstruktureringsmeddelandet¹⁵.

16

Den 19 mars 2020 antog kommissionen en tillfällig ram i syfte att göra det möjligt för medlemsstaterna att ytterligare stödja ekonomin i samband med covid-19-utbrottet¹⁶. När det gäller banker anges det i meddelandet att stöd till icke-banker inte kommer att betraktas som (indirekt) stöd till banker och att åtgärder till stöd för banker i händelse av direkt skada till följd av covid-19-utbrottet skulle betraktas som åtgärder i enlighet med artikel 107.2 b i EUF-fördraget och inte bedömas enligt de befintliga reglerna. Åtgärder som faller utanför meddelandet eller inte omfattas av artikel 107.2 b i EUF-fördraget måste anmälas till kommissionen och ska bedömas enligt de regler om statligt stöd som gäller banksektorn. De regler om statligt stöd som omfattades av denna revision är således fortfarande tillämpliga.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

17

Vi har tidigare genomfört revisioner av konkurrenspolitik, inbegripet kontroll av statligt stöd, men vi har aldrig genomfört en särskild effektivitetsrevision av genomförandet av EU:s konkurrenspolitik på området för statligt stöd till finansinstitut. Vi bestämde oss för att genomföra denna revision mot bakgrund av det nya regelverket för EU:s banksektor och marknadsutvecklingen.

18

I vår revision låg fokus på perioden från augusti 2013 till slutet av 2018. Vi bedömde om kommissionen kontrollerade det statliga stödet till finansinstitut på lämpligt sätt för att säkerställa att stödet var exceptionellt och begränsat till vad som var absolut nödvändigt. Med fokus på GD Konkurrens formulerade vi följande frågor:

• Hade kommissionen lämpliga verktyg och resurser för att genomföra sin kontroll av statligt stöd?
• Utförde kommissionen sin kontroll av statligt stöd så att det säkerställdes att stödet är exceptionellt och begränsat till vad som är absolut nödvändigt?

19

När det gäller måluppfyllelse undersökte vi hur GD Konkurrens fastställde mål och gjorde riskbedömningar, hur lämplig ramen för prestationsmätning var och om GD Konkurrens hade genomfört efterhandsutvärderingar och konsekvensbedömningar. Vi analyserade organisationsstrukturen inom GD Konkurrens (däribland interna kontroller och hur lämpliga de resurser som användes var) liksom GD Konkurrens etiska ram. Vidare analyserade vi om kommissionen hade tillräckliga rättsliga befogenheter och om förfarandereglerna och de interna processerna främjade effektiva och insynsvänliga metoder. Vi undersökte om reglerna om statligt stöd till banker grundades på förhandsbedömningar, om de nuvarande reglerna var ändamålsenliga och om de återspeglade de verkliga marknadsförhållandena och det faktiska regelverket.

I syfte att bedöma om kommissionen kontrollerade det statliga stödet på ett ändamålsenligt sätt undersökte vi hela förfarandet för statligt stöd och granskade även om kommissionens processer och förfaranden säkerställde att besluten var välgrundade¹⁷.

20

Att en offentlig myndighet förhandskontrollerar det statliga stödet är unikt för EU. Därför använde vi oss av EU-dokument för att hämta standarder till revisionen. Vi samlade in revisionsbevis genom att granska dokument som tillhandahölls av GD Konkurrens samt genom intervjuer med personal. Vi använde oss av en expertpanel för att diskutera de viktigaste resultaten av arbetet.

Iakttagelser

Måluppfyllelse, riskbedömningar och utvärderingar

21

Kommissionens ram för intern kontroll kräver att mål fastställs, att risker med anknytning till dessa bedöms och att prestationer mäts. Konsekvensbedömningar och utvärdering av lagstiftning och verksamheter som inte medför utgifter ska, om de inte är undantagna, genomföras i enlighet med de vägledande principerna i riktlinjerna för bättre lagstiftning för att bedöma hur väl EU:s åtgärder fungerar och analysera alternativ och relaterad inverkan på nya initiativ.

Fastställande av mål och prestationsmätning

22

GD Konkurrens fastställde mål som var tillräckligt tydliga för att identifiera och bedöma tillhörande risker i enlighet med kommissionens ram för intern kontroll¹⁸. Aktuella mål och uppdragsbeskrivningar måste fastställas för varje nivå – från de viktigaste verksamheterna till uppgifter och mål som har tilldelats enskilda personalmedlemmar. Uppdragsbeskrivningarna måste överensstämma med kommissionens ansvarsområden enligt fördragen och dess politiska mål. Såsom krävs fastställde GD Konkurrens mål som var tillräckligt tydliga för att identifiera risker för att de ej skulle uppnås i den strategiska planen 2016–2020 samt specificerade och uppdaterade dessa mål ytterligare i de (årliga) förvaltningsplanerna.

23

GD Konkurrens fastställde de resultat- och outputindikatorer som krävdes. De indikatorer som användes mäter dock inte effekten av GD Konkurrens verksamheter, delvis på grund av faktorer som ligger utanför generaldirektoratets kontroll. Syftet med att ha prestationsindikatorer för målen är att göra det möjligt att övervaka framstegen mot att uppnå dem¹⁹. GD Konkurrens rapporterade om huruvida målen uppnåddes i sina årliga verksamhetsrapporter. Ruta 5 innehåller de indikatorer som diskuteras i denna punkt för varje relevant mål.

24

De resultatindikatorer som användes återspeglar dock yttre faktorer och saknar ett tydligt orsakssamband med kommissionens kontroll av statligt stöd. När det till exempel gäller målet ”bättre riktat tillväxtfrämjande stöd” användes resultatindikatorn ”procentandel stöd i förhållande till BNP”²¹, vilken återspeglar faktumet att stödbehovet hade minskat och att BNP har ökat de senaste åren. De resultatindikatorer som användes för att mäta om kommissionen uppnådde målet ”stabilitet och konkurrensfrämjande i banksektorn” återspeglar den ökande motståndskraften hos banker i allmänhet, delvis tack vare användningen av skattebetalarnas pengar snarare än kommissionens verksamheter²². Indikatorn för målet att se till att EU:s konkurrenslagstiftning överensstämmer med marknadsförhållandena visade vidare berörda parters tillfredsställelse med hur involverade de blivit i samråd²³, men inte om reglerna var anpassade till marknadsförhållandena.

25

Kommissionens prestationsindikatorer mätte inte hur framgångsrika omstruktureringar var eller vilken inverkan dess beslut om statligt stöd fick på EU:s bankmarknader. Kommissionen hade inte definierat prestationsindikatorer som visade att omstruktureringar var framgångsrika, vilket är absolut nödvändigt med tanke på hur många banker som senare visade sig vara icke bärkraftiga²⁴. Det fanns heller inte indikatorer för att mäta inverkan av det statliga stöd som godkändes av kommissionen på den inre marknadens integritet i allmänhet och EU-bankernas gränsöverskridande verksamheter i synnerhet.

Riskbedömning

26

GD Konkurrens identifierade risker för att målen inte skulle nås och fastställde hur sådana risker borde hanteras. Kommissionens ram för intern kontroll kräver likaså riskbedömningar och riskhantering²⁵. GD Konkurrens riskbedömningsprocess grundades på och var förenlig med kommissionens riskbedömningsprocess. GD Konkurrens hade identifierat och bedömt risker inom ramen för ett bottom-up-arrangemang som involverade de operativa enheterna med ansvar för att genomdriva konkurrenspolitiken, samordningsenheter och andra horisontella enheter.

27

GD Konkurrens riskbedömning inbegrep dock inte risker för att de mål som var relevanta för kontrollen av stöd till finanssektorn inte skulle uppnås, och heller inte risken för att reglerna inte längre skulle överensstämma med marknadsförhållandena. GD Konkurrens riskbedömning omfattade inte potentiella risker avseende uppnåendet av de mål som särskilt fastställts för kontrollen av statligt stöd till finanssektorn. Vidare är det absolut nödvändigt att se till att regler om statligt stöd överensstämmer med marknadsförhållandena för att säkerställa att EU:s konkurrenslagstiftning genomdrivs på ett ändamålsenligt sätt²⁶. Vi anser att detta är särskilt relevant när det gäller regler som syftar till att hantera de exceptionella omständigheter som den globala finanskrisen förde med sig²⁷. Kommissionen klassificerade dock inte risken för att krisreglerna inte längre återspeglade marknadsförhållandena som en ”central risk” för ett ändamålsenligt genomdrivande av förbudet mot statligt stöd.

Konsekvensbedömning och utvärdering

28

Enligt kommissionens riktlinjer för bättre lagstiftning krävs ett konsekvensbedömningsförfarande till stöd för beslutsfattandet genom insamling och analys av underlag. Enligt riktlinjerna bör utarbetandet av politik stödja sig på både utvärderingar och konsekvensbedömningar. Båda syftar till att undersöka hur ett problem hanteras, eller bör hanteras, för att uppnå de önskvärda målen²⁸. Kommissionen använder utvärderingar för att bedöma om EU:s politik och lagstiftning fortfarande är motiverade, om de behöver ändras eller om de helt enkelt bör upphävas. I principerna för bättre lagstiftning framhålls även att ett bra genomförande av politiken även inbegriper att övervaka hur den tillämpas ute på fältet. Detta ska säkerställa att de leder till att de avsedda resultaten uppnås och – om inte, eller om de har fört med sig oförutsedda följdverkningar – till att korrigerande åtgärder kan vidtas.

29

I ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar²⁹ och en extern studie som beställdes av Europaparlamentet³⁰ undersöktes huruvida krisreglerna hade lett till att målen uppnåddes 2011. GD Konkurrens personal konstaterade att det statliga stöd som beviljades och kommissionens kontroll av statligt stöd hade bidragit till att upprätthålla den inre marknaden under krisen. Författarna noterade att konkurrensen hade snedvridits på olika sätt, men drog slutsatsen att

• kommissionen på ett ändamålsenligt sätt hade använt ett samordningsverktyg som möjliggjorde konsekvent behandling av alla medlemsstater och banker och att
• de mest effektiva medlen, som hade gjort det möjligt för kommissionen att minimera riskerna för snedvridning av konkurrensen, hade bestått i långtgående omstruktureringskrav.

För perioden fram till 2011 konstaterades i Europaparlamentets studie att en väsentlig del av åtgärderna för att bekämpa finanskrisen inte hade omfattats av reglerna om statligt stöd och att det var svårt att bena ut vilken effekt det statliga stödet hade haft i förhållande till andra faktorer. Författarna drog slutsatsen att

• kommissionen hade misslyckats med att bibehålla en konsekvent strategi för alla länder och företag och att
• olika praxis i medlemsstaterna hade försvagat den inre marknadens funktion, trots kommissionens ansträngningar³¹.

I studien uttrycktes vidare oro över bristande insyn och betonades att kommissionens beslut måste offentliggöras snabbare³².

30

Det hade inte gjorts någon formell utvärdering av de nuvarande krisreglerna. Även om kommissionen hade samrått med medlemsstaterna och andra berörda parter före översynen 2013 hade den inte gjort en formell utvärdering av hur ändamålsenliga krisreglerna var. Den nuvarande versionen av bankmeddelandet offentliggjordes i augusti 2013 efter samråd med medlemsstaterna och en dialog med Ekonomiska och finansiella kommittén och centralbanker. Kommissionen gjorde även vissa ändringar av andra krisregler, som fortfarande var i kraft vid tidpunkten för revisionen. Därefter har kommissionen inte gjort någon formell utvärdering av om målen hade uppnåtts eller vilket EU-mervärde som krisreglerna fört med sig, i syfte att ändra eller upphäva dem³³. Kommissionen hade heller inte gjort en formell utvärdering av inverkan av krisreglerna eller tillämpningen av dem på konkurrensen inom EU:s bankmarknader.

Förvaltningsstrukturer, etisk ram och resurser

31

Enligt kommissionens ram för intern kontroll måste övergripande förvaltningsstrukturer upprättas. Förvaltningsstrukturerna ska möjliggöra ändamålsenlig intern tillsyn av alla tillhörande verksamheter och främja måluppfyllelse. Strukturerna ska göra att lämpliga ansvarsområden delegeras och att ordentliga rapporteringsvägar utformas och införs för att göra det möjligt att verkställa befogenheter, uppfylla skyldigheter och skapa informationsflöden³⁴. Vidare bör kommissionen ha kompetent arbetskraft och fördela resurser på ett ändamålsenligt sätt till stöd för att genomföra prioriteringar och centrala verksamheter³⁵.

Förvaltningsstruktur

32

En matrisorganisation med ordentliga rapporteringsvägar möjliggjorde lämpliga informationsflöden och adekvat intern tillsyn från högsta lednings sida. GD Konkurrens hade inrättat en instrument- och sektorbaserad matrisorganisation som utformats för att främja kunskap om instrument och sektorer. Tre särskilda enheter ansvarade för att hantera ärenden rörande statligt stöd till finansinstitut. En samordningsenhet tillhandahöll stöd i sakfrågor och processuella frågor och chefsekonomens arbetsgrupp var involverad i processen, men det fanns ingen dokumentation av dess input i form av detaljerade ekonomiska analyser av de resulterande snedvridningarna av konkurrensen eller förekomsten av marknadsmisslyckanden i enskilda fall. I figur 2 visas de organisationsstrukturer som ansvarar för att kontrollera det statliga stödet till finansinstitut.

Etisk ram

33

GD Konkurrens verkade för en stark etisk kultur med fokus på förebyggande. I linje med kommissionens strategi för att främja en etisk organisationskultur lade GD Konkurrens fokus på förebyggande med hjälp av utbildning. Personalen måste lämna in en årlig förklaring där de intygar att de ska iaktta de etiska reglerna. Handläggare måste underteckna ett formulär för intressekonflikter för varje ärende som de är delaktiga i. Potentiella konflikter bedöms från fall till fall.

34

I GD Konkurrens etiska ram hänvisas det till EU-personalens allmänna skyldigheter och framhålls att spridning av insiderinformation och insiderhandel utgör ett brott. Till skillnad från personal vid andra kommissionsavdelningar kan GD Konkurrens personal, liksom annan personal vid kommissionen som är involverad i ärenden rörande statligt stöd, ha privilegierad tillgång till känslig marknadsinformation om enskilda marknadsdeltagare. Dessutom har besluten i ärenden rörande statligt stöd betydande inverkan på finansmarknader, särskilt när det gäller priser på stödmottagares aktier och obligationer. Trots det hade GD Konkurrens inte infört någon övervakning eller andra arrangemang för att kontrollera att personalen iakttog reglerna när de utförde finansiella transaktioner.

Personal- och it-resurser

35

Kommissionen hade avsatt tillräckliga personalresurser, men det hade blivit svårare att locka och behålla personer med nödvändiga kompetenser. Personalen hade generellt sett gedigna utbildningsbakgrunder och specialistkunskaper samt relevant arbetslivserfarenhet. Välutformad utbildning på arbetsplatsen och ett mentorsprogram, liksom ett intranätverktyg för kunskapsutbyte, gjorde det möjligt för ny personal att bekanta sig med arbetsuppgifter och för mer erfarna handläggare att hålla sina kunskaper uppdaterade. En rad personer lämnade direktorat D 2015 och 2016, och ett antal mycket erfarna personalmedlemmar hade nyligen slutat³⁶. GD Konkurrens hade svårt att hitta lämpliga kandidater, men hade vidtagit åtgärder för att motverka problemet. Generellt sett var kommissionen väl rustad för att hantera ett betydligt mindre antal ärenden under den granskade perioden.

36

Kommissionen planerar att införa nya it-system i syfte att hjälpa ledning och personal att utföra, dokumentera och övervaka arbetet på ett mer effektivt sätt. Kommissionens it-system är avsedda att bidra till säker, effektiv och integrerad förvaltning av konkurrensärenden och tillhandahålla viktigt stöd till den dagliga verksamheten. GD Konkurrens hade inget samlat system för att automatiskt samla in och lagra alla handlingar med anknytning till ett ärende. I stället användes olika tillämpningar. GD Konkurrens hade dock beslutat att leda framtagningen av ett nytt gemensamt system för ärendehantering som ska ersätta de föråldrade ärende- och dokumenthanteringssystemen. Generaldirektoratet har för avsikt att på detta vis modernisera sina it-system och ta itu med risken för att otillräcklig prestanda hos de nuvarande it-systemen gör att det inte längre kan upprätthålla sin kapacitet att kontrollera efterlevnad³⁷.

Ram för kontroll av statligt stöd och regler om statligt stöd

37

Lämpliga befogenheter och processuella verktyg är en förutsättning för ändamålsenlig och effektiv kontroll av statligt stöd. Regler om statligt stöd ska vara välformulerade för att garantera att de på ett adekvat sätt återspeglar målen i fördraget och främjar en restriktiv tolkning av undantaget från regeln som förbjuder statligt stöd. Det är därför absolut nödvändigt att de hela tiden återspeglar marknadsförhållanden (och relevanta ändringar av regelverket).

Förfaranderegler för kontroll av statligt stöd

38

Kommissionen har nödvändiga befogenheter för att kontrollera statligt stöd på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget måste medlemsstaterna underrätta kommissionen om planerade åtgärder och får inte genomföra dem innan kommissionen har gett sitt godkännande. Enligt principen om lojalt samarbete ska unionen och medlemsstaterna bistå varandra. Vidare måste medlemsstaterna vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen och hjälpa unionen att fullgöra sina uppgifter och mål³⁸.

39

Procedurförordningen utgör en lämplig ram för utövandet av kommissionens befogenheter. I procedurförordningen och föregående förordningar fastställs regler för förfaranden rörande statligt stöd. Medlemsstaterna måste i god tid anmäla alla planer på att bevilja stöd till kommissionen och i anmälan lämna alla nödvändiga upplysningar för att kommissionen ska kunna fatta ett beslut³⁹. Kommissionen måste pröva anmälan så snart den har mottagits. Efter en preliminär granskning, inom två månader från det att en fullständig anmälan har mottagits⁴⁰, ska kommissionen göra följande:

• Om kommissionen finner att den anmälda åtgärden inte utgör stöd ska den fastställa detta genom ett beslut.
• Om kommissionen finner att den anmälda åtgärden inte föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den inre marknaden ska den besluta att åtgärden är förenlig (”beslut om att inte göra invändningar”)⁴¹.
• Om kommissionen finner att en anmäld åtgärd föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den inre marknaden, ska den besluta att inleda ett förfarande enligt artikel 108.2 i EUF-fördraget (”beslut om att inleda formellt granskningsförfarande”)⁴².

Om kommissionen inte har fattat ett sådant beslut ska stödet anses ha godkänts av kommissionen⁴³.

40

Kommissionen har i synnerhet rättsliga befogenheter att säkerställa att dess beslut grundas på fullständig och korrekt information. Begäran om information enligt procedurförordningen syftar till att förse kommissionen med den information som behövs för att göra en bedömning. Enligt artikel 5 i procedurförordningen kan kommissionen begära upplysningar från anmälande medlemsstater när som helst under förfarandet. När kommissionen inleder ett formellt granskningsförfarande i enlighet med artikel 4.4 i procedurförordningen kan berörda parter inkomma med synpunkter och kommissionen får begära marknadsinformation från andra källor på vissa villkor⁴⁴. I fall där oriktiga upplysningar från den anmälande medlemsstaten var avgörande för ett beslut ger artikel 11 i procedurförordningen kommissionen befogenhet att upphäva det beslutet.

41

Utöver de formella förfaranden och befogenheter som anges i procedurförordningen har kommissionen tagit fram frivilliga samarbetsförfaranden, särskilt ”förhandskontakter”, som beskrivs i reglerna om bästa praxis. Reglerna om bästa praxis vid kontroll av statligt stöd (”regler om bästa praxis”)⁴⁵ uppdaterades 2018⁴⁶ efter samråd med medlemsstaterna och andra berörda parter. Enligt kommissionen gör föranmälningsfasen det möjligt att diskutera vilka upplysningar som ska lämnas och ge medlemsstaten vägledning så att anmälan är fullständig. Vid översynen av reglerna om bästa praxis 2018 bekräftades att förhandskontakter kan inbegripa informella och konfidentiella diskussioner om rättsliga och ekonomiska aspekter av en åtgärd innan åtgärden anmäls formellt som bästa praxis. De kan särskilt utnyttjas till att ta upp de aspekter av en föreslagen åtgärd som kanske inte är helt i linje med reglerna för statligt stöd, inbegripet i fall där betydande ändringar av åtgärden är nödvändiga⁴⁷. I figur 3 ges en översikt över skillnader mellan de formella och informella förfarandena.

42

Kommissionen valde att bekräfta att ett utvidgat tillämpningsområde och längre varaktighet när det gällde förhandskontakter var bästa praxis. I samband med översynen 2018 förlängdes därför den rekommenderade vägledande tidsramen för förhandskontakter från två till sex månader. Sammanfattningen av svaren i samband med det offentliga samrådet⁴⁸ visade att medlemsstaterna i allmänhet uppskattade att detta informella samråd fanns. Några ansåg dock att förfarandet pågick för länge. Två av de 21 respondenterna ville förbättra insynen. Vi anser att föranmälningsfasens längd, som kan vara en indikator på oklarheter efter anmälan, även kan öka risken för juridiska tvister.

Regler om statligt stöd

43

Kommissionens regler för kontroll av statligt stöd till finanssektorn är generellt sett välformulerade och tydliga. Bankmeddelandet från 2013 är formulerat på ett tydligt och rakt sätt och överensstämmer i hög grad med tidigare krismeddelanden. Det har samma struktur som 2008 års bankmeddelande, vilket gör det enklare att förstå den allmänna logiken bakom reglerna och hur de fungerar. Bristen på tydliga kriterier för att fastställa att det föreligger en allvarlig störning innebär dock att kommissionen har stort utrymme för skönsmässig bedömning.

44

Kommissionen vill ha ändamålsenliga regler om statligt stöd och säkerställa att de är anpassade till marknadsförhållanden och rådande ekonomiska och rättsliga synsätt. Principen att regler om statligt stöd måste hållas aktuella framhölls också uttryckligen i 2013 års bankmeddelande⁴⁹. De ursprungliga krisreglerna, däribland 2008 års bankmeddelande, utformades efter en slutsats i Ekofinrådet och återspeglade marknadsförhållandena vid den tiden. År 2008 beslutade Ekofinrådet, mot bakgrund av den globala finanskrisens inverkan, att det skulle vidta alla nödvändiga åtgärder för att stärka banksystemets sundhet och stabilitet i syfte att återställa förtroendet för en väl fungerande finanssektor, i en tid då även i grunden sunda banker inte hade tillgång till finansiering på grund av den allmänna turbulensen på marknaden. Vid den tidpunkten ansåg kommissionen i 2008 års bankmeddelande att verkligt exceptionella omständigheter medgav tillämpning av tidigare artikel 87.3 b i EG-fördraget (som numera är artikel 107.3 b i EUF-fördraget) (se ruta 6). I det nuvarande bankmeddelandet från 2013 framhålls även att undantag från artikel 107.3 b i EUF-fördraget fortfarande endast kan tillämpas så länge som en sådan krissituation fortsätter, men det är inte lika specifikt i detta avseende⁵⁰.

45

Kommissionen såg över och anpassade sina meddelanden i takt med att de ekonomiska förhållandena gradvis förbättrades 2010 och 2011. Kommissionen såg över 2008 års bankmeddelande 2010 och på nytt 2011, och konstaterade båda gångerna att artikel 107.3 b i fördraget fortfarande var tillämplig. Enligt de reviderade meddelandena motiverade kommissionen användningen av artikeln mot bakgrund av att ekonomin återhämtade sig snabbare än väntat. Den anpassade därför meddelandena, både för att förbereda övergången till ordningen efter krisen och för att utforma permanenta regler om statligt stöd avseende räddning och omstrukturering av banker under normala marknadsförhållanden. År 2011 förklarade kommissionen att den försämrade statsskuldssituationen under 2011 hade lett till att banksektorn i EU hamnat under ett ökat tryck.

46

Kommissionen ändrade krisreglerna 2013 efter samråd med medlemsstaterna och andra berörda parter. Den nuvarande versionen av bankmeddelandet offentliggjordes i augusti 2013 efter samråd med medlemsstaterna och en dialog med Ekonomiska och finansiella kommittén. Till skillnad från de ursprungliga krisreglerna fanns det ingen resolution från Ekofinrådet.

47

Det har dock inte gjorts någon översyn av den senaste versionen från 2013, och någon sådan planerades heller inte vid tidpunkten för revisionen. I 2013 års bankmeddelande angavs uttryckligen att ”[k]ommissionen kommer att se över detta meddelande när så anses lämpligt, bland annat för att ta hänsyn till förändrade marknadsvillkor eller förändrad regleringsmiljö som kan påverka reglerna i meddelandet”. Europaparlamentet uppmanade upprepade gånger kommissionen att varje år på nytt kontrollera huruvida kraven för tillämpning av artikel 107.3 b i EUF-fördraget fortsatt efterlevs inom finanssektorn⁵¹. Kommissionen gjorde dock ingen formell utvärdering av bankmeddelandet från 2013 och inte heller av om tillämpningen av artikel 107.3 b fortfarande var motiverad efter 2013 och fram till slutet av den granskade perioden. När revisionen gjordes planerades inte heller en formell utvärdering inom den närmsta framtiden. Enligt kommissionen fanns det ingen skyldighet att göra en översyn vid ett förutbestämt datum och heller ingenting som automatiskt sätter igång en sådan.

48

Krisreglerna var fortfarande tillämpliga utan ändringar trots att de ekonomiska förhållandena i EU och på finansmarknaderna hade ändrats sedan den senaste översynen av reglerna om statligt stöd 2013 och de har generellt sett varit gynnsamma fram till covid-19-utbrottet. EU:s banksektor stod fortfarande inför utmaningar, men de har blivit mindre utbredda. Under den granskade perioden bedömde inga andra EU-institutioner med ansvar för finansiell stabilitet huruvida systemrisker fortfarande utgjorde ett allvarligt hot mot finansmarknadernas korrekta funktion och integritet eller stabiliteten hos delar av eller hela EU:s finanssystem. I 2013 års bankmeddelande hade kommissionen framhållit behovet av en smidig övergång till det framtida systemet enligt direktivet om återhämtning och resolution av banker och ett smidigt samspel mellan alla berörda myndigheters olika roller och ansvarsområden⁵². Krisreglerna sågs inte över när direktivet om återhämtning och resolution av banker införlivades i januari 2015 och januari 2016.

49

Krisreglerna innehöll inte heller några specifika bestämmelser för att fastställa vilka statliga ingripanden som var förenliga med direktivet om återhämtning och resolution av banker. De tidsbegränsade skyddsåtgärder som tillåts enligt artikel 32 i direktivet om återhämtning och resolution av banker är begränsade till solida institut (se ruta 3). I 2013 års bankmeddelande uppgav kommissionen att den var medveten om att det eventuellt inte går att använda vanliga insolvensförfaranden för att avveckla kreditinstitut på grund av kreditinstitutens specifika förhållanden och det faktum att det inte finns någon mekanism som gör det möjligt att rekonstruera kreditinstitut utan att äventyra den finansiella stabiliteten. Av denna anledning kan statliga åtgärder för att stödja en avveckling av ett nödlidande kreditinstitut anses vara förenliga med den inre marknaden, under förutsättning att de villkor som anges i punkt 44 är uppfyllda. Sådana mekanismer, i form av resolutionsverktyg, skulle vara på plats senast den 1 januari 2016. Kommissionen ansåg att dess synsätt fortfarande var lämpligt.

50

När det gäller bördefördelning är direktivet om återhämtning och resolution av banker striktare än 2013 års bankmeddelande. Sedan direktivet om återhämtning och resolution av banker införlivades måste offentligt stöd uppfylla kraven rörande skuldnedskrivning samt vara förenligt med EU:s regler om statligt stöd. När kommissionen bedömer statligt stöd avseende de statliga stabiliseringsverktyg som avses i direktivet om återhämtning och resolution av banker bör den vidare göra en separat bedömning av om kraven i direktivet har uppfyllts, i synnerhet förlustabsorberingskravet på minst 8 %, samt om det föreligger en mycket exceptionell situation med en systemkris som motiverar tillgripandet av dessa verktyg⁵³. I direktivet om återhämtning och resolution av banker anges striktare krav på skuldnedskrivning än i 2013 års bankmeddelande för att uppnå ett av lagstiftarens mål: att skydda offentliga medel genom att minimera behovet av att förlita sig på extraordinärt offentligt finansiellt stöd till fallerande institut⁵⁴. Detta återspeglades inte i reglerna om statligt stöd. Se figur 4 för närmare information.

Kontroll av statligt stöd

51

Efterlevnad av interna processer och förfaranden säkerställer att målen uppnås och främjar ansvarsskyldighet. Iakttagande av högsta yrkesmässiga standard och intellektuell stringens (inklusive rättslig och ekonomisk analys) samt säkerställande av rättssäkerhet och insyn är av yttersta vikt för att kontrollen av statligt stöd ska hålla god kvalitet. Enligt ramen för intern kontroll ska kommissionen definiera interna strategier som fastställer vad som förväntas och förfaranden för att omsätta strategierna i praktiken⁵⁵. I samband med kontrollverksamheten måste iakttagandet verifieras för att på så sätt säkerställa att målen uppnås.

Iakttagande av interna processer och förfaranden

52

Kommissionens kontroll av statligt stöd överensstämde med de strukturer, rapporteringsvägar, befogenheter och ansvarsområden som fastställts för detta ändamål, och säkerställde lämplig förvaltning och politisk tillsyn. Den interna processen för att utarbeta beslut – som äger rum innan något beslutsförslag läggs fram för kommissionsledamoten med ansvar för konkurrens – är föremål för flera kontroller och motkontroller. Ledningen fattar beslut om vilken linje som ska följas och föredragna alternativ, tillsammans med andra relevanta aktörer. Många ledningsmöten och operativa möten ger möjlighet att diskutera, se över och fatta beslut om centrala frågor. Mötena om hur ärendena ska hanteras gör det möjligt för den ansvarige biträdande generaldirektören att vara delaktig i ett tidigt skede beroende på hur komplext ärendet är och i vilken fas det befinner sig. Kommissionskollegiet fattar tillsammans beslut om ärendena, vilket ger dem det övergripande politiska ansvaret.

53

Beslutsprocessen gav andra generaldirektorat möjlighet att ta upp frågor. Det sista samrådet mellan olika kommissionsavdelningar, före det att ett beslut fattas, är det interna samrådet. Syftet är att enas om en ståndpunkt och komma överens om en gemensam hållning innan förslaget läggs fram för kollegiet. Om samrådet leder till ett negativt yttrande över förslaget måste det ändras innan det läggs fram för kollegiet. Om yttrandet är positivt men innehåller synpunkter godkänns förslaget, och det är upp till den ansvariga avdelningen, det vill säga GD Konkurrens, att beakta synpunkterna.

54

I alla ärenden i urvalet samtyckte de andra kommissionsavdelningarna till GD Konkurrens förslag, vilket krävs. Andra kommissionsavdelningar, i synnerhet generaldirektoratet för finansiell stabilitet, finansiella tjänster och kapitalmarknadsunionen samt rättstjänsten, hade rådfrågats och yttrat sig i alla ärenden. Vårt urval innehöll inga ärenden där andra generaldirektorat hade lämnat ett negativt yttrande. I ett fåtal fall innehöll positiva yttranden kommentarer och frågor om exempelvis styrkande underlag, motiveringar och den ekonomiska bedömningen.

55

Kommissionens ärendehantering följde i stor utsträckning de icke-bindande och kontinuerligt uppdaterade interna riktlinjerna. Interna arbetsverktyg, såsom förfarandemanualen⁵⁶, beskriver hur en utredning ska genomföras och interna arrangemang, såsom rapporteringsvägar och detaljerade administrativa steg vid ärendehantering, säkerställer att förfarandekraven uppfylls. Förfarandemanualen omfattar alla tänkbara steg under ett ärendes livstid i syfte att säkerställa en felfri ärendehantering.

56

Kommissionen strävar efter att säkerställa en konsekvent dokumenthantering för att underlätta allmänhetens tillgång till handlingar. Tillgång till handlingar är en central del av den insynspolitik som tillämpas av EU:s institutioner. Enligt fördraget åtnjuter alla medborgare och invånare i EU denna rätt till tillgång⁵⁷. Kommissionen har infört standardregler för att säkerställa att den alltid kan tillhandahålla information om frågor som den bär ansvaret för. Med anledning av att det ofta tog för lång tid att få fram viktiga handlingar eftersom de inte var korrekt registrerade, arkiverade och bevarade, utfärdade generalsekretariatet den 16 januari 2015 en not om dokumenthantering och tillgång till handlingar. Det betonade att god dokumenthantering inom kommissionen var av stor vikt för institutionens effektivitet och ändamålsenlighet, för att underlätta utbyte och insamling av information och för att säkerställa efterlevnad av tillämpliga förordningar om bland annat tillgång till handlingar. Se ruta 7 för mer information om kommissionens dokumenthantering.

57

GD Konkurrens dokumenthantering överensstämde i stor utsträckning med standarderna. I GD Konkurrens förfarandemanual om statligt stöd anges krav på GD Konkurrens dokumenthantering som kompletterar och ytterligare specificerar kommissionens gemensamma regler⁵⁹. I manualen anges att all ”relevant” ärenderelaterad information måste lagras i ISIS⁶⁰. Därutöver anges att registreringskravet i synnerhet rör alla de handlingar som kan vara relevanta i händelse av en tvist. Dokument registreras inte automatiskt utan i stället på begäran av handläggare om de inte lämnas via SANI, det officiella anmälningsverktyget. I allmänhet registrerade kommissionen systematiskt handlingar i ISIS såsom krävs. (Ärenderelaterade) briefingar och protokoll från samordningsmöten och möten med kommissionsledamoten registrerades dock inte i ärendeakten, utan i separata akter⁶¹. Protokoll från de flesta mötena med medlemsstater hade förts och registrerats. I ett fåtal fall hade detta dock inte skett⁶². Vidare fann vi bevis för kontakter som hade tagits före föranmälningsfasen och inte dokumenterats i ISIS.

58

Den interna förfarandemanualen för statligt stöd och reglerna om bästa praxis vid kontroll av statligt stöd innehåller icke-bindande omfattande vägledning vid förhandskontakter, som inte alltid iakttogs fullt ut. Enligt förfarandemanualen⁶³ bör förhandskontakter i princip enbart ske på grundval av ett skriftligt utkast till anmälan. Utkastet till anmälan bör översändas via säkrad e-post och registreras i ISIS. Det fanns separata förhandsanmälansakter för varje förfarande om statligt stöd i vårt urval. I de flesta ärendena ingick delar av förenlighetsbedömningen, exempelvis analysen av omstruktureringsplaner och förhandlingen om åtaganden, men inte skriftliga utkast till anmälan.

59

Föranmälningsfasen ledde inte alltid till allmänt kortare förfaranden som det var tänkt. I enlighet med förfarandemanualen bör föranmälningsfasen helst inte pågå längre än två månader i standardärenden, och den ska helst följas av en fullständig anmälan. I mer komplicerade ärenden kan en förlängd föranmälningsfas vara lämplig⁶⁴. I elva av 23 ärenden var föranmälningsfasen inte längre än två månader. Men i de fall där den tog längre tid var förseningarna stora: nio av tolv sådana förhandskontakter pågick i över 150 dagar (upp till 1 181 dagar). I de flesta fall där förhandskontakter hade ägt rum (18 av 23 ärenden) kunde kommissionen fatta ett beslut inom två månader efter den officiella anmälan. Förfarandena, inbegripet förhandskontakter, pågick dock i genomsnitt i 253 dagar och det längsta i 1 350 dagar, vilket kan förklaras av bankärendenas tekniska komplexitet. Kommissionen ändrade 2018 reglerna om bästa praxis, i samråd med medlemsstaterna, och angav en preliminär längd på förhandsperioden på sex månader. En fullständig förteckning över hur lång tid förfarandena för ärendena i vårt urval varade finns i figur 5.

60

Det tog lång tid innan beslut offentliggjordes, och viss relevant information offentliggjordes inte. Kommissionen är skyldig att offentliggöra sina beslut eller en sammanfattning i Europeiska unionens officiella tidning. Medlemsstaterna kan dock begära att viss information som omfattas av tystnadsplikt inte röjs. Vanligtvis har medlemsstaterna 15 arbetsdagar på sig att lämna en sådan begäran. Om ingen sådan begäran lämnas offentliggörs i regel beslutet i sin helhet⁶⁵. I sådana fall bör offentliggörandet ske inom två månader i enlighet med förfarandemanualen⁶⁶. Vi konstaterade att det i 19 av de 29 ärendena i vårt urval gick över 100 dagar innan kommissionen offentliggjorde en icke-konfidentiell version av beslutet i Europeiska unionens officiella tidning⁶⁷. Se figur 6 för närmare information. I några fall där förseningarna hade orsakats av medlemsstaterna konstaterade vi att kommissionen hade försökt påskynda processen – ibland genom att offentliggöra beslut utan medlemsstatens samtycke⁶⁸.

61

Kommissionen avslog omotiverade begäranden om att hålla information konfidentiell, men offentliggjorde sällan hela beslutstexterna. I förfarandemanualen om statligt stöd beskrivs de allmänna principerna för offentliggörande av beslut som anges i kommissionens meddelande av den 1 december 2003 om tystnadsplikt vid beslut om statligt stöd och det överordnade intresset av att offentliggöra besluten i sin helhet framhålls, samtidigt som sekretessen i fråga om affärshemligheter måste respekteras. Detta medförde att kommissionen sällan godtog att all begärd information hölls konfidentiell. De flesta besluten om statligt stöd var dock redigerade, och information som var viktig för att förstå konsekvenserna av dem offentliggjordes inte till fullo⁶⁹. Ofta hade medlemsstaterna inte i tid angett vilken information de ansåg vara konfidentiell eller inte lämnat lämpliga motiveringar. Faktum är att vi i ett antal fall konstaterade att handläggarna hade ansett att sådana begäranden inte uppfyllde de kriterier som anges i meddelandet (se ruta 8 för exempel på vad kommissionen anser utgör affärshemligheter). Vidare var kommissionen inte alltid konsekvent i sin strategi. Exempelvis offentliggjorde kommissionen sifferuppgifter antingen delvis eller i intervaller, eller så gavs ingen information alls.

62

Kommissionen övervakade genomförandet av besluten med hjälp av övervakningsförvaltare. Kommissionen utser förvaltare, som betalas av bankerna, för att övervaka genomförandet av åtaganden i varje enskilt fall. Åtaganden kan göras för att antingen begränsa snedvridningar av konkurrensen eller för att säkerställa att räddade banker blir bärkraftiga igen. Övervakningen omfattade således stödmottagarnas ekonomiska resultat och fullgörande av andra åtaganden. Denna övervakningsprocess ger dessutom kommissionen många värdefulla inblickar, däribland om bristande framgång med att genomföra tidigare åtgärder, liksom information om eventuellt nya stödåtgärder som planeras av medlemsstaterna utan att kommissionen informeras såsom krävs.

63

Resultaten av övervakningen offentliggjordes inte och ibland ändrades åtaganden. Kommissionen offentliggjorde inte information, eller förde statistik, över det antal fall där åtaganden hade eller inte hade fullgjorts. Ibland godkände kommissionen ändringar av åtaganden och förlängde tidsfristerna för att fullgöra dem, trots att sådana ändringar, enligt kommissionens krav, bör vara exceptionella och begränsade till fall där den faktiska situationen har utvecklats på ett väsentligt sätt. Kommissionen framhöll att den i sådana fall alltid säkerställer att de nya föreslagna åtagandena bevarade balansen i det ursprungliga beslutet. Vi fann dock att förklaringarna av hur detta skulle ske inte var tillräckligt detaljerade och att förklaringarna i några av kommissionens offentliggjorda beslut inte var tillräckligt detaljerade.

Beslut i sak om statligt stöd till finansinstitut

64

Beslut om statligt stöd måste grundas på rättsligt och ekonomiskt sunda bedömningar. Enligt fördraget och kommissionens arbetsordning⁷⁰ har kommissionen i regel motiveringsskyldighet, det vill säga skyldighet att motivera sina beslut. Detta inbegriper krav på att besluten grundas på rättsligt och ekonomiskt sunda bedömningar och styrks av bakomliggande fakta. I GD Konkurrens grundläggande principer betonas att bästa möjliga skärpa och kvalitet i rättsliga bedömningar och ekonomisk analys är centralt för bedömningarnas kvalitet. För kommissionen fungerar beslutspraxis och EU-domstolens rättspraxis som den viktigaste källan till vägledning i detta avseende. Den samordnade beslutsprocessen, kontroller och motvikter och de kvalitetskontroller som kommissionen har infört syftar till att säkerställa att kommissionens bedömning uppfyller dessa krav i varje enskilt fall.

65

Kommissionen bedömde omstruktureringsplaner mycket noggrant samt begärde detaljerade uppgifter och granskade dem grundligt. I omstruktureringsmeddelandet anges mycket detaljerade krav på den information som ska ingå i en omstruktureringsplan. Kommissionen kräver att omstruktureringsplanerna är omfattande, detaljerade och bygger på enhetliga principer. De bör visa hur bankerna kommer att gå till väga för att återställa en långsiktig, icke-statsstödd, lönsamhet. Medlemsstaterna måste lämna omfattande och detaljerad information, och detta visar hur noga kommissionen granskar omstruktureringsplanerna (se ruta 9). I de ärenden som vi granskade hade kommissionen begärt ytterligare eller mer relevant information där så krävdes.

66

Kommissionen har exklusiv behörighet att bedöma om statligt stöd är förenligt med reglerna och undersöker därför för alla ärenden om villkoren för förekomsten av en allvarlig störning i medlemsstaten är uppfyllda. Vid bedömningen av den allvarliga störningen tog kommissionen i varje enskilt fall hänsyn till medlemsstatens uppfattning. Genom att anta bankmeddelandet åtog sig kommissionen att bedöma statligt stöd till likviditet och hållbarhet eller avveckling under ordnade former inom ramen för artikel 107.3 b i EUF-fördraget och risken för finansiell stabilitet i stort, vilket utgör en allvarlig störning för ekonomin. Kommissionen bedömde att medlemsstaterna var mest lämpade att göra en första bedömning av om en viss banks okontrollerade marknadsutträde skulle hota den finansiella stabiliteten (eller leda till andra allvarliga störningar i medlemsstaten). Därför ifrågasatte kommissionen inte om en allvarlig störning förelåg i varje enskilt fall. Krisreglerna preciserar inte heller vilka uppgifter en medlemsstat bör lämna. Förutom i ärenden från länder som omfattades av ett ekonomiskt anpassningsprogram fann vi sällan ekonomiska eller andra, enligt oss, relevanta uppgifter i ärendeakterna till stöd för påståendet att en sådan störning förelåg.

67

Alla offentliggjorda beslut innehöll inte detaljer om bedömningarna av huruvida det förelåg en allvarlig störning⁷². Kommissionen hänvisade ofta allmänt till 2013 års bankmeddelande utan att ifrågasätta medlemsstaternas argument för de enskilda förutsättningarna i ett specifikt ärende (se ruta 10). En sådan allmän hänvisning förklarar dock inte varför kommissionen ansåg att en allvarlig störning förelåg i de aktuella ärendena, förutom när det gällde länder som omfattades av ett ekonomiskt anpassningsprogram. Vi anser att dessa slutsatser inte heller stöddes av de motsvarande bedömningar som gjorts av rådet eller Europeiska systemrisknämnden (se ruta 2) för närmare information om Europeiska systemrisknämndens uppdrag⁷³.

68

I ärenden med avvecklingsstöd ifrågasatte kommissionen inte medlemsstaternas påståenden att en potentiell bankkonkurs utgjorde ett hot mot den finansiella stabiliteten. I 2013 års bankmeddelande definieras inte situationer där det kanske inte är möjligt att avveckla ett kreditinstitut enligt vanliga insolvensförfaranden utan att den finansiella stabiliteten hotas. Den information som medlemsstaterna måste lämna som bevis på ett sådant hot definieras heller inte. Besluten om avvecklingsstöd i vårt urval grundades på redogörelser från medlemsstaterna om potentiella hot mot den finansiella stabiliteten⁷⁴ (se ruta 11). Alla beslut gällde banker med marknadsandelar på mellan 0,02 % och 2 %. Det finns ett antal tänkbara anledningar till att en fallerad ej systemviktig bank skulle kunna utgöra ett potentiellt hot mot den finansiella stabiliteten. När det gäller de ärenden som vi granskade anser vi att kommissionen inte förklarade dessa anledningar i de offentliggjorda besluten⁷⁵.

69

Enligt krisreglerna krävs ändamålsenliga åtgärder för att begränsa snedvridning av konkurrensen I 2013 års bankmeddelande anges krav som syftar till att säkerställa att stödbeloppen begränsas till vad som är absolut nödvändigt. Dessa krav inbegriper fördelning av bördan mellan aktieägare och innehavare av efterställda obligationer, förhindrande av utflöde, införande av begränsningar av utbetalningar till aktieägare och obligationsinnehavare samt tak för ersättningar. De inbegriper även förbud mot förvärv och prisdumpning i syfte att begränsa snedvridningar av konkurrensen. Vår analys av besluten visade att medlemsstaterna gjorde åtaganden om att genomföra sådana åtgärder. Det var dock inte alltid tydligt hur åtagandena var dimensionerade efter den specifika åtgärdens snedvridande effekt⁷⁶. I de offentliggjorda beslut som vi kontrollerade kunde vi inte se att kommissionen hade analyserat åtgärdernas inverkan på marknadsstrukturer och inträdeshinder, vilket krävs enligt 2013 års bankmeddelande⁷⁷. Enligt kommissionen finns inget krav på att genomföra sådana bedömningar inom andra sektorer, och de genomförs heller inte inom andra sektorer.

70

I omstruktureringsmeddelandet anges tydligt att ”[A]nmälan av en omstruktureringsplan bör innehålla en jämförelse med andra alternativ, inbegripet uppstyckning eller uppgående i en annan bank, för att göra det möjligt för kommissionen att bedöma om det finns andra mer marknadsorienterade, billigare eller mindre snedvridande lösningar som skulle uppfylla målet att bibehålla den finansiella stabiliteten”⁷⁸. I urvalet konstaterade vi att kommissionen inte kontrollerade om det fanns billigare eller mindre snedvridande alternativ till en åtgärd. Kommissionen påpekade att den, i linje med rättspraxis, inte kan ålägga medlemsstaterna att vidta alternativa åtgärder utan endast bedöma den föreslagna åtgärdens förenlighet.

Slutsatser och rekommendationer

71

Kommissionen förfogade över lämpliga resurser och verktyg för att säkerställa ändamålsenlig kontroll av statligt stöd. Kommissionen har väldefinierade interna processer och förfaranden som verkar för att målen uppnås och främjar ansvarsskyldighet. Den har en ändamålsenlig organisationsstruktur med ordentliga rapporteringsvägar, vilket möjliggjorde lämpliga informationsflöden och adekvat intern tillsyn från högsta lednings sida (se punkterna 31–32). Den har en stabil etisk ram, om än med vissa brister när det gäller hanteringen av känslig marknadsinformation, och en övergripande uppsättning centrala principer som främjar integritet och iakttagande av högsta möjliga yrkeskompetens (se punkterna 33–34). Nödvändiga personal- och it-resurser fanns på plats till förmån för ett effektivt genomdrivande av lagstiftningen (se punkterna 35–36). Kommissionen har nödvändiga befogenheter för ändamålsenlig kontroll av statligt stöd och lämpliga förfaranderegler (se punkterna 37–42). Kommissionen hade således alla de medel som krävs för att säkerställa att dess beslut grundades på korrekt information.

72

Vi anser att reglerna om statligt stöd inte var helt ändamålsenliga för att kontrollera statligt stöd till finansinstitut i linje med målen i fördraget under den period som revisionen genomfördes (se punkt 48). Reglerna om statligt stöd till finanssektorn syftar till att säkerställa finansiell stabilitet och samtidigt begränsa snedvridningarna av konkurrensen till ett minimum. Krisreglerna är generellt sett välformulerade och tydliga, trots att de inte anger kriterier för en allvarlig störning (se punkt 43). Dock ändrades inte krisreglerna när marknadsförutsättningarna förbättrades under den granskade perioden och när regelverket sågs över efter finanskrisen, bland annat det faktum att direktivet om återhämtning och resolution av banker har begränsat möjligheten att bevilja stöd till banker utan att det leder till resolution (se punkterna 48–50).

Rekommendation 1 – Utvärdera om reglerna om statligt stöd fortfarande är lämpliga och vidta korrigerande åtgärder där så krävs

I syfte att säkerställa att reglerna om statligt stöd till finanssektorn fortfarande är lämpliga för marknadsförhållandena och det tillämpliga regelverket bör kommissionen göra följande:

1. Utvärdera de nuvarande krisreglerna (och den samlade effekten av kontrollen av statligt stöd på konkurrensen inom EU:s bankmarknader) för att besluta om lämpliga åtgärder.
2. Om det vid utvärderingen konstateras att krisreglerna behöver ses över bör kommissionen bland annat överväga att
   1. ange bedömningskriterier för en ”allvarlig störning” avseende tillämpningen av artikel 107.3 b i EUF-fördraget,
   2. införliva de gemensamma bedömningsprinciperna,
   3. justera villkoren för förenlighet avseende skyddsåtgärder och stöd vid resolution,
   4. ytterligare specificera hur detaljerad den överlämnade informationen ska vara.

Tidsram: 2023 (för utvärderingen)

73

Kommissionen hanterade i stor utsträckning förfaranden för statligt stöd i linje med sina (icke-bindande) interna processer. Kommissionens kontroll av statligt stöd överensstämde med strukturer, rapporteringsvägar, befogenheter och ansvarsområden som fastställts för detta ändamål (se punkt 52). Kollegiet fattade beslut efter det att andra generaldirektorat haft möjlighet att ta upp frågor (se punkterna 53–54). Kommissionens ärendehantering följde i stor utsträckning de interna processerna (se punkt 55). Dokumenthanteringen överensstämde i stor utsträckning med kommissionens standarder (se punkterna 56–57). Förfarandena för statligt stöd var dock långdragna och inte alltid helt transparenta, delvis på grund av en omfattande användning av informella förhandskontakter med medlemsstaterna innan de anmäler (se punkterna 58–59). Offentliggörandet av beslut var ofta försenat på grund av diskussionerna med medlemsstater om deras rätt att dölja konfidentiell information i den offentliga versionen av besluten (se punkterna 60–61).

Rekommendation 2 – Öka efterlevnaden av interna processer och bästa praxis ytterligare

I syfte att öka effektiviteten, ansvarsskyldigheten och insynen bör kommissionen göra följande:

1. Förbättra sin dokumenthantering och säkerställa att alla relevanta handlingar registreras.
2. Uppmärksamma medlemsstaterna på att kontakter före anmälan inte bör överskrida den vägledande tidsram på sex månader som anges i reglerna om bästa praxis och bör grundas på skriftliga utkast till anmälningar.
3. Öka samarbetet med medlemsstaterna i syfte att påskynda offentliggörandet av icke-konfidentiella versioner av beslut och säkerställa en enhetlig strategi när det gäller vilka uppgifter som inte röjs.

Tidsram: 2022

74

Beslut om statligt stöd måste grundas på rättsligt och ekonomiskt sunda bedömningar (se punkt 64). Kommissionen analyserade noggrant omstruktureringsplanerna (se punkt 65), men ifrågasatte inte medlemsstaternas bedömningar av om en allvarlig störning, däribland hot mot den finansiella stabiliteten, förelåg i varje enskilt fall (se punkterna 66–67). Kommissionen införde åtgärder som var avsedda att begränsa snedvridningar av konkurrensen, men analyserade inte varje åtgärds faktiska inverkan på konkurrensen (se punkt 69). Resultatindikatorerna var inte helt ändamålsenliga, i och med att de återspeglade externa faktorer bortom kommissionens kontroll och inte alltid kommissionens verksamheter (se punkterna 23–24). Kommissionen hade inte heller gjort en formell utvärdering av hur väl dess sektorspecifika regler hade fungerat eller om den borde ändra eller helt enkelt överge sin strategi (se punkterna 28–30).

Rekommendation 3 – Förbättra prestationsmätningen

I syfte att påvisa effekten av kontrollen av statligt stöd och stärka insynen och ansvarsskyldigheten gentemot Europaparlamentet och EU:s medborgare bör kommissionen göra följande:

1. Fastställa lämpliga och relevanta indikatorer för kontrollen av statligt stöd till finansinstitut som återspeglar resultaten av GD Konkurrens verksamheter, i syfte att ändamålsenligt övervaka framsteg mot måluppfyllelse för sin årliga rapportering, och övervaka om indikatorerna är lämpliga.

Tidsram: 2022

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning IV, med ledamoten Alex Brenninkmeijer som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 28 juli 2020.

Ordlista

bankunionen: en av byggstenarna för att slutföra Ekonomiska och monetära unionen, som består av ett integrerat finansiellt ramverk med en gemensam tillsynsmekanism, en gemensam mekanism för resolution av banker och ett enhetligt regelverk.

bättre lagstiftning: ett begrepp som vägleder EU:s politik och lagstiftning på grundval av principerna att lagstiftning bör leda till att målen uppnås till lägsta kostnad och vara utformad på ett transparent, evidensbaserat sätt med deltagande av medborgare och berörda parter.

chefsekonomens arbetsgrupp: arbetsgrupp vid kommissionens generaldirektorat för inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag som utarbetar, samordnar och framställer ekonomiska analyser i syfte att säkerställa att generaldirektoratets initiativ grundas på sunda ekonomiska belägg.

de Larosière-rapporten: en rapport från februari 2009 där en översyn av Europas system för finansiell reglering efterlystes.

den gemensamma resolutionsmekanismen: mekanism inom ramen för vilken den gemensamma resolutionsnämnden och nationella resolutionsmyndigheter har centraliserade resolutionsbefogenheter och direkt ansvar för resolutionen av alla finansinstitut i de medlemsstater som deltar i bankunionen.

den gemensamma resolutionsnämnden: central resolutionsmyndighet inom bankunionen som har i uppdrag att säkerställa resolution av fallerande finansinstitut under ordnade former till minimal kostnad för skattebetalarna och resten av ekonomin.

den gemensamma tillsynsmekanismen: EU:s system för tillsyn av finansinstitut, vilket omfattar ECB och de nationella tillsynsmyndigheterna i de deltagande länderna.

direktivet om återhämtning och resolution av banker: ett direktiv som fastställer regler och förfaranden för återhämtning och resolution av olika typer av finansinstitut.

ett enhetligt regelverk: en serie lagtexter som alla finansinstitut i EU måste efterleva.

insiderhandel: köp och försäljning av aktier i syfte att göra vinst eller minimera förluster med hjälp av information som, om den var allmänt känd, skulle påverka aktiernas värde.

nödlidande lån: ett lån för vilket betalningarna har varit försenade en viss tid (vanligtvis 90 dagar), eller om det finns bevis för att fullständig återbetalning är osannolik.

resolution: avveckling av ett fallerande finansinstitut under ordnade former i syfte att se till att dess centrala funktioner kan bibehållas, att den finansiella stabiliteten bevaras och att offentliga medel skyddas genom att minimera behovet av offentligt ekonomiskt stöd.

resolutionsfond: en fond som inrättats för att bidra till finansieringen av resolution av fallerande finansinstitut under ordnade former.

skuldnedskrivning (bail-in): sätt att förhindra bankkonkurser, varigenom banken rekapitaliseras med hjälp av befintliga aktieägare (i stället för att räddas med hjälp av offentliga medel).

statligt stöd: direkt eller indirekt offentligt stöd till ett företag eller en organisation som ger en fördel i förhållande till konkurrenterna

statsobligation: skuldförbindelser som utfärdas av en regering till stöd för statens utgifter.

Förkortningar

EBA: Europeiska bankmyndigheten.

ECB: Europeiska centralbanken.

Ekofinrådet: rådet (ekonomiska och finansiella frågor).

EP: Europaparlamentet.

ESRB: fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

GD Finansiell stabilitet, finansiella tjänster och kapitalmarknadsunionen: generaldirektoratet för finansiell stabilitet, finansiella tjänster och kapitalmarknadsunionen.

GD Konkurrens: generaldirektoratet för konkurrens.

Internt samråd: samråd mellan tjänsteavdelningar.

SRB: den gemensamma resolutionsnämnden.

SRM: den gemensamma resolutionsmekanismen.

SSM: den gemensamma tillsynsmekanismen.

Kommissionens svar

Sammanfattning

Kommissionens gemensamma svar på punkterna I–X

Sedan 2008 har Europeiska kommissionen tillämpat regler om statligt stöd enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på finanssektorn på grundval av särskilda riktlinjer. Kommissionen har under det senaste årtiondet antagit över 500 beslut baserat på dessa riktlinjer.

Under den granskade perioden (2013–2018) och tillsammans med genomförandet av EU:s resolutionsram sedan 2015 har kommissionens enhetliga tillämpning av kontrollen av statligt stöd i finanssektorn bidragit till att säkra unionens finansiella stabilitet genom att hindra att i övrigt bärkraftiga banker fallerar på ett oordnat sätt och genom att underlätta ett ordnat marknadsutträde för banker som inte är bärkraftiga. Kommissionen har på detta sätt bidragit till att göra EU:s banksektor mer stabil genom att sanera bankers balansräkningar, inleda djupgående omstruktureringar och se till att de minst effektiva aktörerna har lämnat marknaden. Den har skyddat den rättvisa konkurrensen genom att kräva att banker som har fått stöd genomför åtgärder för att begränsa snedvridningar av konkurrensen. Slutligen har den krävt privat förlustdelning av dessa bankers aktieägare och innehavare av efterställda fordringar. Kommissionen anser att den har använt sina resurser och verktyg effektivt och ändamålsenligt i linje med sina regler och förfaranden.

Som revisionsrätten konstaterar ger fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat EUF-fördraget) kommissionen stort utrymme för skönsmässig bedömning i tolkningen av de kriterier som den använder för att avgöra om en åtgärd för statligt stöd är förenlig med den inre marknaden. Därför måste kommissionen noggrant överväga olika ekonomiska och rättsliga aspekter innan den kan dra slutsatsen att en specifik situation motiverar statligt stöd till en viss mottagare. Att bedöma om stödet är motiverat för att uppnå ett mål av gemensamt europeiskt intresse, bland annat att avhjälpa en allvarlig störning i ekonomin, är en uppgift som i EUF-fördraget anförtrotts åt kommissionen.

Som en del av denna uppgift ändrade kommissionen 2013 de riktlinjer i vilka kriterierna för förenligt stöd till finansinstitut som påverkats av krisen fastställs. Ändringarna gjordes efter samråd med berörda parter, däribland medlemsstater i egenskap av stödgivare. Dessa kriterier är fortfarande giltiga, eftersom effekter av krisen kvarstår i banksektorn i hela EU. Den ekonomiska återhämtningen hade varit svag i flera medlemsstater, och situationen i banksektorn hade inte återställts till hur den såg ut före 2008. Dessutom var vissa medlemsstater fram till nyligen del av ekonomiska anpassningsprogram.

Under 2014 upprättades ett nytt EU-bankregelverk, som särskilt omfattade direktivet om återhämtning och resolution av banker⁷⁹, förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen⁸⁰, och direktivet om insättningsgarantisystem⁸¹.

Inom denna nya regleringsram har nya aktörer inrättats med ansvarsuppgifter i bankunionen. Europeiska centralbanken (ECB) har rollen som det centrala tillsynsorganet för banker inom den gemensamma tillsynsmekanismen och den gemensamma resolutionsnämnden (nedan kallad resolutionsnämnden) har ansvar för den gemensamma resolutionsmekanismen⁸². Trots att det har gjorts många framsteg sedan 2015 bör det noteras att genomförandet av direktivet om återhämtning och resolution av banker fortfarande pågår⁸³, bland annat när det gäller inrättandet av skuldnedskrivningsverktyg. Dessutom finns det fortfarande sårbara punkter i den europeiska banksektorn, bland annat på grund av höga andelar nödlidande lån och dålig lönsamhet i sektorn.

Medlemsstaterna måste lämna in alla planer på att bevilja statligt stöd till kommissionen. På samma sätt kräver förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen⁸⁴ att resolutionsnämnden lämnar in alla sina förslag om att bevilja stöd från den gemensamma resolutionsfonden till kommissionen för godkännande. Kommissionens uppgift på konkurrensområdet består i grunden av att bedöma huruvida de positiva effekterna av ett visst stöd är större än de negativa effekterna på konkurrensen. Kommissionen gör denna bedömning på förhand, det vill säga när förslaget om stöd har anmälts, innan medlemsstaten i fråga genomför det. Detta innebär att ett finansinstituts resultat ex post, det vill säga efter att institutet mottagit statligt stöd, inte enbart kan tillskrivas kommissionen, eftersom andra aktörer och faktorer också spelar en viktig roll, vilket gör det svårt att definiera resultatindikatorer som återspeglar effekterna av kontrollen av statligt stöd på ett otvetydigt sätt. Medlemsstaterna får besluta att bevilja statligt stöd för att hjälpa till att förebygga eller begränsa möjliga negativa konsekvenser av banker i svårigheter eller fallerande banker i fullständig överensstämmelse med EU:s resolutionsram.

Genom att minimera snedvridningarna av konkurrensen i samband med att statligt stöd ges garanterar riktlinjerna för statligt stöd i finanssektorn lika villkor, oavsett om medlemsstaterna är en del av bankunionen eller inte. I den nya regleringsramen har medlagstiftarna anförtrott viktiga ansvarsuppgifter till andra aktörer, till exempel den dagliga tillsynen av banker, fastställandet av kapitalkrav, genomförandet av stresstest och översyner av tillgångarnas kvalitet, beslutet om huruvida en bank ”fallerar eller sannolikt kommer att fallera” och om en bank ska genomgå resolution eller ej. Inte minst är det medlemsstaternas ansvar att bestämma att ett stöd ska beviljas och att utforma en stödåtgärd. Kommissionens roll var och är avgränsad till att bedöma den anmälda stödåtgärdens förenlighet med den inre marknaden.

Kommissionen anser att de regler om statligt stöd som utformades i det särskilda syftet att ta itu med finanskrisens effekter på bankerna fortfarande låg i linje med marknadsförhållandena under den granskade perioden. Det är viktigt för kommissionen att tillämpa samma regler på alla medlemsstater. Av dessa skäl har kommissionen ansett att det är för tidigt att inleda en formell utvärdering av riktlinjerna om statligt stöd till finanssektorn. Detta fortsätter att vara fallet under den närmsta tiden eftersom de ekonomiska effekterna av den pågående covid-19-krisen på bland annat banker tydligt utgör en allvarlig snedvridning av konkurrensen i medlemsstaternas ekonomier.

Regler om statligt stöd bör återspegla marknadsförhållandena och samtidigt vara en stabil vägledning för marknadsaktörer i fråga om utförandet av kontrollen av statligt stöd. När så är nödvändigt kommer kommissionen att snabbt anpassa reglerna om statligt stöd för att de ska återspegla dramatiska förändringar av den ekonomiska situationen, så som den precis har gjort i förhållande till utbrottet av covid-19. Den tillfälliga ramen för den reala ekonomin antogs snabbt och trädde i kraft redan den 19 mars 2020. Ramen gör det bland annat möjligt för medlemsstater att kanalisera stöd till den reala ekonomin genom banker. Redan under de första tre månaderna efter att den tillfälliga ramen trädde i kraft antog kommissionen över 160 beslut⁸⁵ genom vilka över 200 nationella åtgärder som anmälts från alla 27 medlemsstater och Förenade kungariket godkändes. På denna grundval kan medlemsstaterna bevilja uppskattningsvis 2,2 biljoner euro i stöd för att hjälpa företag att hantera konsekvenserna av covid-19 på deras affärsverksamhet. På detta sätt bidrar kontrollen av statligt stöd väsentligt till EU:s övergripande insatser för att begränsa de ekonomiska effekterna av covid-19-utbrottet samt för att möjliggöra en stark återhämtning och samtidigt garantera lika villkor.

I fråga om reglerna om statligt stöd till finanssektorn har kommissionen tillämpat sina gemensamma regler konsekvent på de särskilda omständigheterna i omkring 200 fall under den granskade perioden. Kommissionens ingripanden, som i vissa fall gjorts under enorm tidspress för att bibehålla insättarnas förtroende och den finansiella stabiliteten, har bidragit avsevärt till att upprätthålla lika villkor i EU:s finanssektor och begränsa snedvridningar av konkurrensen. Kommissionen har för vart och ett av de beslut den har tagit, på grundval av de balanserade kriterierna i riktlinjerna, kontrollerat om kriterierna för godkännande var uppnådda för det statliga stöd som medlemsstaten föreslagit, om stödåtgärderna var nödvändiga och om stödet var begränsat till vad som var absolut nödvändigt för att uppnå de aktuella målen av gemensamt intresse. I alla beslut om statligt stöd är det tydligt att kommissionen har beaktat det nya regelverket i sina bedömningar närhelst det har krävts enligt lag.

Kommissionens beslut om statligt stöd är föremål för en rad kontroller och motvikter, interna och externa. I synnerhet är den grundliga prövningen av huruvida kommissionens tillämpning av reglerna om statligt stöd är förenligt med EUF-fördraget Europeiska unionens domstols exklusiva behörighet, så som föreskrivs i artiklarna 263 och 267 i EUF-fördraget. I utövandet av denna behörighet är det upp till Europeiska unionens domstol (nedan kallad domstolen) att bedöma den rättsliga motivering, de förfaranden och de sakförhållanden som ligger till grund för kommissionens agerande.

Mot bakgrund av ovanstående och som svar på revisionsrättens rekommendationer godtar kommissionen följande:

• Rekommendationen att utvärdera reglerna om statligt stöd till banker i linje med riktlinjerna för bättre lagstiftning. Den ekonomiska inverkan av krisen som utlöstes av covid-19-utbrottet utgör en allvarlig störning i medlemsstaternas ekonomier, och de ekonomiska utsikterna är mycket osäkra. Därför kommer kommissionen att genomföra en utvärdering när ekonomin har återhämtat sig och som senast 2023.
• Rekommendationen att ytterligare öka de interna processernas effektivitet. När så är tillämpligt kommer kommissionen att påminna medlemsstaterna att respektera bästa praxis.
• Rekommendationen att fastställa lämpliga och relevanta resultatindikatorer, vilka kan inkluderas i kommissionens årliga förvaltningsplan för att återspegla resultaten av GD Konkurrens verksamhet och övervaka dess lämplighet.

Inledning

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 01–16

Statligt stöd är ett objektivt begrepp som definieras i EUF-fördraget, vilket det är domstolens uppgift att tolka och till vilket kommissionen är bunden⁸⁶. Däremot är det enligt EUF-fördraget kommissionens exklusiva befogenhet att bedöma huruvida en åtgärd för statligt stöd som föreslagits av en medlemsstat är förenlig med den inre marknaden. För denna bedömning utför kommissionen ett ”avvägningstest”, där de positiva effekterna av en åtgärd vägs mot dess negativa effekter på handeln och konkurrensen på den gemensamma marknaden.

De allmänna principer som avvägningstestet bygger på specificeras i ett antal riktlinjer för särskilda stödkategorier, med hänsyn tagen till den sektoriella kontexten. Genom att bedöma en stödåtgärd enligt de (i förhållande till stödets syfte) relevanta riktlinjerna tillämpar kommissionen alltså avvägningstestet i varje enskilt fall. Kommissionen påminner i detta sammanhang om att om en given stödåtgärd på grund av dess syfte omfattas av befintliga riktlinjer och därför måste bedömas enligt dessa riktlinjer, är det endast bedömningskriterierna så som de formulerats i dessa riktlinjer som är tillämpliga.

När det gäller statligt stöd till banker redogjorde kommissionen för principerna för avvägningstestet senast i bankmeddelandet från 2013. I dessa riktlinjer, som ska kunna användas i väldigt olika situationer, fastställs principer som kommissionen tillämpar enhetligt i alla medlemsstater, samtidigt som de enskilda fallens relevanta särdrag beaktas. Kriterierna för bedömningen av förenligheten kan delas in i följande tre huvudpelare:

1. Minimering av snedvridningarna av konkurrensen efter att stöd beviljats, för att skydda den rättvisa konkurrensen i så stor utsträckning som möjligt (t.ex. genom en begränsning av balansräkningarnas tillväxt hos de banker som har fått stöd, krav på att vissa verksamheter eller tillgångar säljs eller förbud mot aggressiva affärsmetoder).
2. Bördefördelning för att begränsa den mängd statligt stöd som behövs och därigenom reducera den moraliska risken (t.ex. genom att bankernas aktieägare och innehavare av efterställda fordringar tar över förluster, men också genom krav avseende avyttringar och ersättningar eller prissättning) samt därmed också reducera skattebetalarnas börda.
3. Påvisande av bankernas långsiktiga bärkraftighet, med beaktande av de åtgärder som krävs enligt de andra två pelarna. Om bärkraftigheten inte kan påvisas bör banken lämna marknaden under ordnade former.

Kommissionens bedömningar av förenligheten är alltid förhandsbedömningar, som baseras på de fakta som kommissionen har tillgång till vid tidpunkten för bedömningen av den anmälda åtgärden.

I de regler om statligt stöd som är tillämpliga på banksektorn görs en åtskillnad på tre typer av stöd:

1. ”Likviditetsstöd” för att ta itu med tillfälliga problem med likviditeten hos i övrigt solventa enheter.
2. ”Omstruktureringsstöd” för att hjälpa enheter i nödläge att återupprätta sin långsiktiga lönsamhet och på så sätt stödja dem i att bibehålla sin ekonomiska verksamhet.
3. ”Avvecklingsstöd” för att stödja ett ordnat marknadsutträde för de enheter i nödläge vars långsiktiga lönsamhet inte kan återupprättas.

Efter deras respektive ikraftträdande har kommissionen tillämpat det nya EU-regelverket för resolution av banker och de särskilda reglerna om statligt stöd till banksektorn konsekvent och utan åtskillnad. I linje med tribunalens och domstolens rättslära, enligt vilken bestämmelserna i EU:s regler om resolution av banker är så tätt sammanflätade med stödets syfte att de inte kan bedömas separat, har kommissionen gjort en bedömning av dessa bestämmelser i motsvarande beslut om statligt stöd. Eftersom EU:s regler om resolution av banker och regelverk om kapital genomförs av andra myndigheter har kommissionen ett nära samarbete med ECB, resolutionsnämnden och nationella tillsyns- och resolutionsmyndigheter⁸⁷. Samtidigt som var och en av dessa aktörer verkar inom sitt eget mandat delar de målet att säkerställa en sund och stabil finanssektor. Kommissionen interagerar och samordnar regelbundet med tillsyns- och resolutionsmyndigheter på EU-nivå och nationell nivå för att hantera komplexa och brådskande situationer och undvika att banker fallerar under oordnade förhållanden, vilket medför risker för den finansiella stabiliteten. Det nya regelverket innehåller emellertid en fördelning av roller och ansvarsområden som bör beaktas när kontroll av statligt stöd diskuteras.

I synnerhet är det antingen ECB:s eller den nationella tillsynsmyndighetens uppgift att tillkännage att en bank fallerar eller sannolikt kommer att fallera. Efter detta tillkännagivande måste den ansvariga resolutionsmyndigheten (i bankunionen är det resolutionsnämnden när det gäller betydande institutioner⁸⁸) besluta om det är i allmänhetens intresse att låta en bank genomgå resolution eller om en bank kan avvecklas enligt nationell insolvenslagstiftning. Om resolutionsnämnden eller den nationella resolutionsmyndigheten anser att resolutionsåtgärder inte är i allmänhetens intresse fastställer EU-lagstiftningen att banken ska avvecklas i linje med nationell insolvenslagstiftning. Kommissionen involveras i sin roll som verkställande organ för tillämpning av konkurrensreglerna när exempelvis den gemensamma resolutionsfonden⁸⁹ måste användas vid resolutionen av en bank eller när en medlemsstat i ett nationellt insolvensförfarande finner det nödvändigt att bevilja statligt stöd⁹⁰. båda typer av situationer måste stödåtgärderna anmälas till kommissionen för bedömning enligt EU:s regler om statligt stöd.

Kommissionen har tillämpat artikel 107.3 b i EUF-fördraget som den rättsliga grunden för dess beslut om statligt stöd till banker sedan 2008⁹¹. Denna rättsliga grund är fortfarande motiverad, eftersom det fortfarande finns belägg för att finanssektorn inte har återanpassat sig efter krisen, att det fortfarande finns sårbara punkter och att nya risker för sektorn har uppstått.

Iakttagelser

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 21–25 (Fastställande av mål och prestationsmätning)

Alla kommissionsavdelningar utformar en årlig förvaltningsplan för det kommande året, i vilken avdelningens verksamhet och hur den bidrar till att uppnå de kommissionsmål som fastställs i avdelningens strategiska plan beskrivs. Med hjälp av resultatindikatorerna kan framsteg som görs mot målen övervakas inom ramen för den årliga rapporteringen. Kommissionen påpekar att den alltid strävar efter att ha de bästa möjliga resultatindikatorerna inom de befintliga begränsningarna, såsom tillgängligheten av de senaste tillförlitliga och konsekventa uppgifterna, allmänt erkända metoder och väletablerade unika orsakssamband att basera indikatorerna på. Kommissionen är öppen för att förbättra sin prestationsmätning, men resultatindikatorerna bör lämpa sig för en årlig förvaltningsplan. Därför ser kommissionen många utmaningar med att på ett enkelt, operativt sätt och med en otvetydig kausal riktning mäta årliga prestationsresultat av breda fenomen, såsom ”den inre marknadens integritet i allmänhet” som lyfts fram av revisionsrätten.

Kommissionen anser inte att det går att sammanfatta hur framgångsrik en omstrukturering av en bank har varit i en enkel, lämplig indikator för kommissionsavdelningarnas årliga förvaltningsrapporter. I egenskap av verkställande organ för statligt stöd bedömer kommissionen nödvändigtvis bärkraftighet och medlemsstatens relaterade åtaganden ur ett förhandsperspektiv. Kommissionen hålls också uppdaterad om genomförandet av särskilda åtaganden som medlemsstaten kan ha tagit på sig genom riktade övervakningsrapporter av de oberoende förvaltare som den utser. Rättsligt övervakningsbara åtaganden kopplade till särskilda insatser skiljer sig emellertid från de många faktorer som kan påverka utgången av en femårig omstruktureringsperiod, i synnerhet makroekonomisk utveckling eller näringslivsutveckling som inte omfattas av åtagandena. Kommissionen tar inte kontroll över företag som fått stöd, och genomförandet av åtagandena förblir medlemsstatens ansvar. Kommissionen är inte heller en tillsynsmyndighet och kan därför inte övervaka bankernas dagliga prestation eller den mer allmänna marknadsutvecklingen.

Under den granskade perioden godkände kommissionen enskilt omstruktureringsstöd i över 25 fall, och endast i ett fåtal gavs upprepat kapitalstöd. Enligt revisionsrätten krävde flera banker i deras urval som hade mottagit sådant stöd senare ytterligare statliga ingripanden efter att kommissionen hade konstaterat att de var bärkraftiga. Utan att gå in på detaljerna i de enskilda fallen bör det påpekas att alla fall innebär komplexa bedömningar under mycket olika förhållanden⁹². För ett urval på 175 banker har kommissionsavdelningarna dessutom bedömt huruvida de banker som fått stöd återgått till ekonomisk bärkraft genom att jämföra dem med banker som inte fått stöd. Resultaten, som offentliggjordes 2015, visar att prestationerna⁹³ i de banker som genomgått omstrukturering närmar sig värdena för de banker som inte mottagit något stöd, men endast i slutet av omstruktureringsperioden⁹⁴. Av dessa skäl bör ytterligare statliga ingripanden i ett senare skede inte tolkas som att de motsäger den bedömning av bärkraften som kommissionen utfört på förhand.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 26–27 (Riskbedömning)

Kommissionen påpekar att GD Konkurrens process för att identifiera och välja ut risker inte tar hänsyn till sektorer och belyser både åtgärdbara risker, för vilka begränsande åtgärder behövs, och acceptabla risker, för vilka begränsande åtgärder redan finns, i linje med kommissionens interna riktlinjer som gäller för alla avdelningar.

För att säkerställa effektiv kontroll av konkurrensreglernas efterlevnad i EU ser kommissionen regelbundet till att dess rättsliga instrument överensstämmer med marknadsförhållandena och med aktuella ekonomiska och rättsliga synsätt genom att utvärdera och granska dem. Detta gör den antingen så som föreskrivs i själva det rättsliga instrumentet eller ramverket eller genom en bedömning på grundval av dess marknadskännedom och samverkan med berörda parter, och i dag, inom ramen för regelverket för bättre lagstiftning, när en utvärdering och eventuellt en översyn av reglerna ska inledas, om inte ett undantag gäller. Anpassning av de rättsliga instrumenten till marknadsförhållandena och aktuella ekonomiska och rättsliga synsätt gäller därför som en allmän princip. Sektorsspecifik politisk vägledning på områden såsom statligt stöd till finansinstitut har inte särskilt identifierats som en betydande risk. Marknadsutvecklingen observeras däremot konstant. Det bör också beaktas att konkurrensregler, särskilt riktlinjer, ger marknadsaktörerna och medlemsstaterna stabilitet och rättslig säkerhet, och därför bör ändringar av reglerna övervägas noggrant.

Så som redan har beskrivits har kommissionen ett omfattande politiskt ramverk för statligt stöd i finanssektorn, som den har tillämpat konsekvent. GD Konkurrens har därför ingen anledning att avvika från sitt neutrala förhållningssätt vad gäller sektorer och klassificera vissa sektorer eller instrument och inte andra som betydande risker som skulle kunna äventyra uppnåendet av GD Konkurrens mål.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 28–30 (Konsekvensbedömning och utvärdering)

Ramverket för bättre lagstiftning är ett viktigt verktyg för utformningen av kommissionens politik. Ramverket trädde i kraft 2015, efter att bankmeddelandet från 2013 antagits. Kommissionen hade dock redan 2013 skaffat sig viktig erfarenhet av att tillämpa de särskilda reglerna om statligt stöd för finanssektorn. Mot bakgrund av den erfarenheten bedömde kommissionen noga de relevanta faktorerna i samråd med alla medlemsstater och andra berörda parter. Kommissionen noterar vidare att riktlinjerna för bättre lagstiftning inte föreskriver den exakta tidpunkt då politiken bör utvärderas, men anger hur en utvärdering ska genomföras när ett beslut har tagits om att inleda en utvärdering av viss politik, eller om den politiska lagstiftningen innehåller bestämmelser om att utföra utvärderingar.

Kommissionen anser under alla omständigheter att dess regler för bedömningen av förenligheten av statligt stöd i finanssektorn är – och var under den granskade perioden – adekvata och lämpade för ändamålet. Så som redan har klargjorts fanns det inga krav på att formellt utvärdera 2013 års bankmeddelande under den granskade perioden, och kommissionen anser att reglerna var anpassade till marknadsförhållandena samtidigt som de utgjorde en stabil och påvisad vägledning för alla medlemsstater och marknadsaktörer.

Kommissionens gemensamma svar på punkt 32 (Förvaltningsstruktur)

Kommissionen välkomnar revisionsrättens bedömning att GD Konkurrens förvaltningsstrukturer var adekvata. Chefsekonomen och dennes arbetsgrupp på GD Konkurrens bidrar väsentligt till kommissionens kontroll av statligt stöd, och bidragen beaktas av GD Konkurrens när beslut på området utformas.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 33–34 (Etisk ram)

Kommissionen välkomnar det allmänna erkännandet av en stark etisk ram och anser att dess regler är väl avpassade även till personal som hanterar känslig marknadsinformation. Kommissionen påpekar att artiklarna 11–26.a i tjänsteföreskrifterna utgör den etiska ram som upprättats av medlagstiftarna för personalen i EU:s institutioner. På denna grundval antar institutionerna mer detaljerade regler för sin personal. Baserat på den riskbedömning som gjorts på GD Konkurrens skulle det vara en oproportionerlig kontroll att kräva av personalen att be om godkännande på förhand för vissa privata finansiella transaktioner. Detta även med hänsyn till behandling av (känsliga) personuppgifter i enlighet med artikel 4.1 c i förordning 2018/1725, som föreskriver att bearbetning av personuppgifter måste vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas (uppgiftsminimering).

Kommissionen noterar även att revisionsrätten i en revision som nyligen utförts rörande EU-institutionernas etiska ramar anmärkte positivt på GD Konkurrens vägledning och förfaranden i fråga om etik⁹⁵.

Kommissionen påpekar slutligen att när det gäller banker (och mer allmänt) har inga missförhållanden rapporterats av de behöriga myndigheter som har utsetts i EU för detta ändamål.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 35–36 (Personal- och it-resurser)

Kommissionen välkomnar revisionsrättens slutsatser om kvaliteten på den personal som arbetar inom det granskade området. Kommissionen påminner om att GD Konkurrens – tack vare kommissionens begränsande åtgärder – alltid hade (och har) högkvalificerad och kompetent personal för att utföra sina syften.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 38–42 (Förfaranderegler för kontroll av statligt stöd)

Kommissionen och dess avdelningar utför kontroll av statligt stöd i enlighet med det mandat som fastställs i EUF-fördraget och med hjälp av formella och informella processer. De formella förfarandena beskrivs i rådets förordningar⁹⁶, medan kommissionen och medlemsstaterna i egenskap av stödgivare också har identifierat bästa praxis om informellt samarbete, som på ett transparent sätt fastställs i reglerna om bästa praxis⁹⁷ Sådant informellt samarbete, kallat fasen före anmälan, ger medlemsstaterna möjlighet att rådfråga kommissionen om planerade åtgärder på ett informell och icke-bindande sätt. Hur långa och djupgående sådana informella utbyten är beror på hur avancerad medlemsstatens plan är. Naturligtvis leder en vagare idé om en möjlig åtgärd vanligtvis till fler utbyten innan kommissionen får tillräckligt detaljerad information för att kunna ge meningsfull återkoppling till medlemsstaten. Resultaten av det offentliga samråd som genomfördes i samband med 2018 års ändring av reglerna om bästa praxis – vilka inte gäller någon särskild sektor – visar att en utvidgad fas före anmälan uppfattades positivt av de flesta respondenter och faktiskt utgör bästa praxis. Kommissionen kan dessutom inte avstå från att ingå sådana informella diskussioner med en medlemsstat även om den senare väljer att inte följa den bästa praxis som indikeras i reglerna om bästa praxis. Slutligen är det så att eftersom alla kommissionens beslut rörande en stödåtgärd endast kan fattas efter en formell anmälan, även när informella kontakter före anmälan förekommit, skyddas de processuella rättigheter för tredje part som fastslås i procedurförordningen⁹⁸ på samma sätt som i ett förfarande för statligt stöd utan en informell fas före anmälan. Kommissionen påpekar att tribunalen har fastslagit att enbart längden av förhandskontakterna inte kan ses som ett tecken på att det finns tveksamheter i fråga om förenligheten.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 43–50 (Regler om statligt stöd)

Kommissionen bekräftar att det ingår i dess exklusiva befogenhet vad gäller kontroll av statligt stöd som fastställs i EUF-fördraget att utforma riktlinjer för bedömning av förenligheten av statligt stöd i en särskild sektor. Valet av rättslig grund är en del av del av denna befogenhet, och kommissionen anser att artikel 107.3 b i EUF-fördraget har förblivit den lämpliga rättsliga grunden för att bedöma förenligheten av stödåtgärder för finansinstitut under den granskade perioden. Detta gäller i synnerhet i dag, då utbrottet av covid-19 varit en stor chock för EU:s ekonomier.

Kommissionen anser särskilt att dess beslut att (i) behålla artikel 107.3 b i EUF-fördraget som rättslig grund för statligt stöd till banker under den granskade perioden och (ii) ännu inte se över 2013 års bankmeddelande var lämpliga mot bakgrund av följande överväganden:

• Icke försumbara svagheter i ekonomierna kvarstod under den granskade perioden och fram till i dag, även om de inte påverkar alla medlemsstater på samma sätt⁹⁹. De negativa följderna av krisen (t.ex. i form av stora ansamlingar av nödlidande lån) märks fortfarande av i flera medlemsstater. Det måste konstateras att dessa följder har utgjort ett hot mot bankernas bärkraftighet. Kommissionen anser att i de fall då medlemsstaterna beslutar att stödåtgärder är nödvändiga för att hantera dessa problem är de fortfarande konsekvenser av krisen. Kommissionen anser därför att den bedömning som den gjorde 2013 av den allmänna tillämpligheten av artikel 107.3 b i EUF-fördraget på antagandet av dess riktlinjer, som sammanfattas i punkt 6 i 2013 års bankmeddelande, fortfarande är giltig. Att tillämpa samma principer i 2013 års bankmeddelande har dessutom gjort att alla medlemsstater garanteras lika behandling. Regelverket om resolution har självklart varit tillämpligt sedan det trädde i kraft.
• I en utvärdering, och möjligtvis en översyn, av 2013 års bankmeddelande skulle erfarenheterna av hur fallerande banker hanteras inom resolutionsramen utnyttjas. Det bör noteras att EU:s resolutionsram och i synnerhet resolutionsnämnden blev fullt verksamma 2016, men att det hittills endast har förekommit några enstaka ärenden¹⁰⁰.

Reglerna om statligt stöd och resolutionsramen är parallellt tillämpliga. Kontroll av statligt stöd är en exklusiv befogenhet som i EUF-fördraget tilldelats kommissionen, för vilken antagandet av sekundär lagstiftning på området tillsynskrav och resolution inte har någon direkt betydelse. Kommissionen kan inte heller använda sina befogenheter i fråga om kontroll av statligt stöd för att driva igenom bestämmelser i unionslagstiftningen, förutom när sådana bestämmelser är tillämpliga och direkt kopplade till förenligheten av en konkret stödåtgärd. I direktivet om återhämtning och resolution av banker hänvisas direkt till EU:s ram för statligt stöd, och det framgår tydligt av texten att medlagstiftarna erkände tillämpligheten av ramen för statligt stöd (och 2013 års bankmeddelande) samtidigt som de fastställde villkor för sig själva för användningen av extraordinärt offentligt stöd i exceptionella fall (t.ex. för förebyggande rekapitalisering och statliga finansiella stabiliseringsverktyg) inom den nya resolutionsramen. Direktivet om återhämtning och resolution av banker utesluter dessutom inte stöd från finansieringsmöjligheter för resolution eller statligt stöd som inte gäller resolution (t.ex. inom nationella insolvensförfaranden). Vilket slags förfarande som följs (det vill säga resolution eller nationellt insolvensförfarande) är slutligen tillsyns- och resolutionsmyndigheternas ansvar, trots att kommissionens befogenheter på konkurrensområdet självklart fortfarande spelar en viktig roll.

I 2013 års bankmeddelande åtskiljs generellt banker för vilka en återgång till ekonomisk bärkraft kan påvisas och banker för vilka en sådan återgång inte kan påvisas och som – med hänsyn till konkurrensen – bör lämna marknaden. I reglerna om statligt stöd är det därför viktigt att skilja på begreppen ”omstruktureringsstöd” (för banker som är långsiktigt bärkraftiga) och ”avvecklingsstöd” (för att underlätta ett marknadsutträde under ordnade former för banker som inte är långsiktigt bärkraftiga). I fråga om möjligheten att bevilja stöd för att underlätta en banks marknadsutträde är de relevanta bestämmelserna i 2013 års bankmeddelande inriktade på att begränsa snedvridningen av konkurrensen. Bestämmelserna om avvecklingsstöds förenlighet med avseende på konkurrensreglerna är inte avhängig någon särskild rättsordning, och bestämmelserna är därför tillämpliga både på resolutioner, när offentligt förvaltade medel används, och på andra fall (d.v.s. på nationella insolvensförfaranden).

Angående iakttagelsen att de striktare skuldnedskrivningskraven i direktivet om återhämtning och resolution av banker inte återfanns i reglerna om statligt stöd är det viktigt att notera att i de beslut om statligt stöd som tagits under den granskade perioden har kommissionen bedömt de direkt kopplade bestämmelserna i direktivet om återhämtning och resolution av banker som en del av bedömningen av förenligheten. I de ärenden då den gemensamma resolutionsfonden eller nationella resolutionsfonder skulle användas omfattar dessa bestämmelser även skuldnedskrivningskraven¹⁰¹.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 52–63 (Iakttagande av interna processer och förfaranden)

Det interna samrådet är en viktig del av kommissionens beslutsfattande. Medan GD Konkurrens utarbetar utkasten till beslut (vilka är interna utkast och alltså under arbete) garanterar det interna samrådet att andra kommissionsavdelningar deltar utifrån deras respektive ansvarsområden. Enligt kommissionens interna förfaranderegler innebär ett positivt yttrande som innehåller kommentarer från en annan avdelning en överenskommelse med förbehåll för att kommentarerna beaktas. Den ansvariga avdelningen (det vill säga GD Konkurrens) omarbetar sedan utkastet till beslut genom att ta hänsyn till kommentarerna, och beslutet presenteras för kommissionen först efter att en överenskommelse nåtts med den avdelning som lämnat kommentarer. Kommissionen noterar därför att de kommentarer som nämns i punkt 54 var få och självklart mycket specifika för sammanhanget i respektive fall. Att kommissionens avdelningar ger konstruktiva kommentarer till varandra är i varje fall en självklar del i kommissionens beslutsfattande, och kommentarerna beaktas sedan på lämpligt sätt i processen. I alla granskade fall samtyckte de rådfrågade avdelningarna till det slutgiltiga beslutet om statligt stöd, så att detta kunde överlämnas till kommissionskollegiet för att formellt antas.

Beträffande registrering av dokument måste de dokument som är relevanta för en beslutsprocess enligt kommissionens dokumenthanteringspolicy registreras. Registreringen görs i ett av GD Konkurrens dokumenthanteringssystem. Kommissionen anser att inga relevanta dokument systematiskt saknades och att den pågående uppgraderingen av GD Konkurrens infrastruktur för registrering av ärenden kommer att underlätta förenligheten med de interna riktlinjerna på området.

GD Konkurrens handbok om förfaranden för statligt stöd innehåller icke bindande vägledning som omfattar principerna för de interna arbetsformerna för generaldirektoratets personal. Så som redan nämnts fastställs i reglerna om bästa praxis icke bindande bästa praxis om informellt samarbete med medlemsstater. Trots att det skulle vara bästa praxis om medlemsstaterna behövde lämna in ett utkast till anmälan i den informella fasen före anmälan kan kommissionen inte avstå från diskussioner med en medlemsstat i de fall då detta inte görs. Detta gäller särskilt i bankärenden, i vilka informella kontakter kan vara till nytta även om åtgärderna fortfarande är i en preliminär, tidig planeringsfas. Det behöver inte närmare förklaras att detta bör ske under strikt konfidentiella former. Att en medlemsstat väljer att inte tillämpa denna icke bindande bästa praxis betyder emellertid inte att GD Konkurrens bryter mot förfarandereglerna.

Kommissionen skulle vilja nyansera påståendet i punkt 60 att ”viss relevant information [inte] offentliggjordes”. Kommissionen måste sammanjämka två krav, nämligen kravet på att motivera sina beslut enligt artikel 296 i EUF-fördraget och således se till att besluten innehåller alla de väsentliga uppgifter som de bygger på, och kravet på att se till att tystnadsplikten upprätthålls¹⁰². Detta innebär att det kan finnas information som är relevant för kommissionens bedömning som inte kan offentliggöras i sin helhet. Trots detta kan processen för att komma överens med en medlemsstat om de konfidentiella uppgifterna ibland vara utmanande, enligt kommissionens erfarenhet.

Kommissionen påpekar att den inte är rättsligt förpliktigad att offentliggöra resultaten av övervakningen av de särskilda åtgärderna. Åtagandena utgör en del av medlemsstatens anmälan och bedöms och offentliggörs som en del av beslutet. Den efterföljande övervakningen av åtagandena, som vanligtvis utförs med hjälp av en oberoende förvaltare, utgör dock en källa till konfidentiella uppgifter för kommissionen. Om kommissionen på grund av ett åsidosättande av åtagandena måste vidta åtgärder kommer beslutet om detta att offentliggöras. Om inga åsidosättanden görs ser kommissionen till att de uppgifter som erhållits genom övervakningen hålls konfidentiella.

På liknande sätt kan en medlemsstat alltid föreslå en ändring i efterhand av de åtaganden den lämnat in, för att göra det möjligt för kommissionen att utföra avvägningstestet på en stödåtgärd. Kommissionen kommer då bedöma huruvida balansen i originalet bevaras i och med den föreslagna ändringen, och anta och offentliggöra ett motiverat beslut för detta ändamål. Kommissionen delar inte den uppfattning som revisionsrätten uttrycker i punkt 63. Kommissionen anser att den i sina beslut på ett adekvat sätt förklarade varför ändringarna av åtagandena inte rubbat balansen i det ursprungliga beslutet.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 64–70: (Beslut i sak om statligt stöd till finansinstitut)

Kommissionen anser att den alltid har kontrollerat att det har förekommit en allvarlig störning. Genom att anta riktlinjer (det vill säga 2013 års bankmeddelande) har kommissionen förbundit sig själv att bedöma statligt stöd till banker enligt artikel 107.3 b i EUF-fördraget, mot bakgrund av krisförhållandena och hoten mot den finansiella stabiliteten i stort, vilka utgör en allvarlig störning i ekonomin. I fråga om tillämpningen av dessa riktlinjer på ett givet fall påpekar kommissionen att medlemsstaternas myndigheter är ansvariga för att besluta huruvida de vill bevilja stöd för att förebygga att en viss bank lämnar marknaden under okontrollerade former, vilket skulle hota den finansiella stabiliteten. När en medlemsstat beslutar att ett sådant stöd ska beviljas anmäler den det planerade stödet till kommissionen, som sedan ansvarar för att bedöma stödets förenlighet med den inre marknaden. Kommissionen påpekar att det är medlemsstaten i fråga som måste visa att det statliga stödet är nödvändigt eftersom den finansiella stabiliteten annars skulle vara hotad. Kommissionen bedömde huruvida de skäl som framförts av de nationella myndigheterna var goda eller, när så varit tillämpligt och nödvändigt, om ytterligare bevis behövdes. Kommissionen anser dessutom att krisens konsekvenser kvarstår i åtminstone delar av banksektorn i EU och har därför fortsatt att tillämpa samma uppsättning regler i alla medlemsstater. Kommissionen betonar den berörda medlemsstatens skyldighet till lojalt samarbete i enlighet med artikel 4.3 i fördraget om Europeiska unionen. Kommissionen noterar också att inget av dess beslut har överklagats på dessa grunder.

Mot bakgrund av ovanstående bekräftar kommissionen att den tog hänsyn till medlemsstatens inlaga i bedömningen av den allvarliga störningen i varje enskilt fall. Den kombinerade detta med sin kännedom om den allmänna ekonomiska situationen i den berörda medlemsstaten, vilken inte behöver vara registrerad i ärendeakten¹⁰³. Vidare påpekar kommissionen att rådet har erkänt förekomsten av hot mot den finansiella stabiliteten varje gång de godkänt (eller ändrat) ett ekonomiskt anpassningsprogram (t.ex. för Grekland).

Särskilt med avseende på avvecklingsstöd noterar kommissionen att revisionsrätten erkänner att även en liten bank som fallerar under oordnade former kan utgöra en risk för den finansiella stabiliteten. För de anmälda åtgärderna för avvecklingsstöd ansåg kommissionen att de bevis som medlemsstaterna hade lämnat var tillräckliga. När så var relevant kombinerades bevisen med kommissionens kännedom om den allmänna ekonomiska situationen i den berörda medlemsstaten. Kommissionen erkänner att bankmeddelandet från 2013 inte innehåller en beskrivning av de bevis som måste lämnas in av en medlemsstat som planerar att bevilja avvecklingsstöd. Kommissionen anser dock inte att riktlinjerna behövde innehålla sådana detaljerade föreskrifter. Procedurförordningen är en tillräcklig grund för att kommissionen ska kunna begära all ytterligare information den behöver från en medlemsstat för att utföra bedömningen av förenligheten. Så som förklarats ovan bedömer kommissionen huruvida de skäl som framförs av de nationella myndigheterna är goda och ber om ytterligare bevis om det behövs.

Medlemsstaterna föreslår åtaganden som är anpassade till de särskilda omständigheterna i ärendet. Åtagandena bedöms i besluten om statligt stöd som en del av avvägningstestet, för att se till att onödiga snedvridningar av konkurrensen orsakade av de föreslagna stödåtgärderna begränsas. Vissa åtaganden är binära (t.ex. ett förbud mot utdelning eller förvärv som antingen är tillämpligt eller ej). Andra åtaganden (såsom avyttringar eller utträde från affärsområden) frigör tydligt utrymme på marknaden för konkurrenter, och kommissionen bedömer huruvida åtagandena är proportionerliga till stödbeloppen. Åtagandenas mildrande effekt på stödmottagaren så att denna agerar i linje med marknadspraxis, till exempel vad gäller prissättning, är också uppenbar. Kommissionens övervakning av förenligheten med de särskilda åtgärderna rör stödets giltighet, men inte efterhandsutvärdering av marknadseffekterna av åtgärderna så som de genomförts. Bedömningen av förenligheten är som sagt en förhandsbedömning. Den görs alltså innan det att medlemsstaten genomför stödåtgärden, på grundval av de uppgifter som vid tidpunkten finns tillgängliga. Åtagandena har därför dimensionerats för den snedvridande effekten i alla ärenden, och kommissionen anser att dess beslut innehåller tillräckliga bedömningar.

Punkt 9 i 2009 års omstruktureringsmeddelande, som rör jämförelser med andra alternativ, inklusive uppstyckning eller uppgående i en annan bank, hänvisar till möjligt innehåll i en anmäld omstruktureringsplan, det vill säga en inlaga från en medlemsstat. Detta är alltså inte kommissionens skyldighet. I linje med EU-domstolarnas rättspraxis¹⁰⁴ ska kommissionen endast bedöma de åtgärder som anmälts av medlemsstaten. Kommissionen kan inte analysera alla alternativa åtgärder som skulle kunna uppfylla samma syfte för att få förklara den anmälda åtgärden förenlig. Kommissionen har med desto större skäl inte befogenheten att ersätta den anmälda åtgärden med en alternativ åtgärd som den anser är lämpligare, proportionerligare eller mindre snedvridande. Valet av en särskild stödåtgärd är dessutom är ofta avhängigt tillsynskrav eller ett beslut från en resolutionsmyndighet (i fall då finansiering erhålls från den gemensamma resolutionsfonden eller en nationell resolutionsfond), som kommissionen bedömer i egenskap av myndighet med ansvar för statligt stöd, med hänsyn till dess förenlighet med reglerna för statligt stöd.

Slutsatser och rekommendationer

Kommissionens svar på punkt 71

Kommissionen anser att dess etiska ram, som enligt revisionsrätten är stabil, även lämpar sig för att minimera risken för olämplig hantering av känslig marknadsinformation, av de skäl som anges i svaret på punkt 33–34 ovan.

Kommissionens svar på punkt 72

Kommissionen anser att reglerna om statligt stöd var helt ändamålsenliga för att kontrollera statligt stöd till finansinstitut under den granskade perioden, och att de därför inte behövde ses över, av de skäl som anges ovan i det första avsnittet och i de detaljerade svaren på punkt 30 och 43–50.

Rekommendation 1 – Genomför en utvärdering av om reglerna om statligt stöd fortfarande är lämpliga och vidta korrigerande åtgärder där så krävs

Kommissionen godtar rekommendationen.

Kommissionen godtar rekommendationen att inleda en utvärdering i linje med riktlinjerna för bättre lagstiftning. Den ekonomiska inverkan av krisen som utlöstes av covid-19-utbrottet utgör en allvarlig störning i medlemsstaternas ekonomier, och de ekonomiska utsikterna är mycket osäkra. Därför kommer kommissionen att genomföra en utvärdering när ekonomin har återhämtat sig och som senast 2023.

Kommissionens svar på punkt 73

Kommissionen framhäver att den hela tiden efterlevde den bindande procedurförordningen och genomförandeförordningen. Detta bör hållas strikt åtskilt från kommissionens interna (icke bindande) och mer detaljerade vägledning till personalen. Eventuella avvikelser från den interna vägledningen var emellertid inte väsentliga och påverkade inte resultaten av kommissionens bedömningar. Att förfarandena för statligt stöd i vissa bankärenden är långdragna är ett resultat av att stödåtgärderna är känsliga och komplexa samt beroende av beslut av andra aktörer. Dessa aktörer omfattar särskilt tillsyns- och resolutionsmyndigheter, vilka precis som kommissionen i dessa fall måste skydda konfidentiella diskussioner och känsliga marknadsuppgifter. Kommissionen påminner även om att den inte kan vägra att ge råd till medlemsstaterna om konsekvenserna på statligt stöd av planer i olika faser av processen, även om medlemsstaterna inte alltid iakttar reglerna om bästa praxis till fullo. Kommissionen påminner slutligen om att den både måste undvika att avslöja affärshemligheter och samtidigt säkerställa största möjliga insyn när den offentliggör beslut, så som förklarats ovan i svaret på punkt 58–61, och att det framför allt är huruvida medlemsstaterna samarbetar väl som avgör om besluten kan offentliggöras i rätt tid.

Rekommendation 2 – Öka efterlevnaden av interna processer och förfaranden ytterligare

Kommissionen godtar rekommendationen.

Rörande rekommendation 2.1 noterar kommissionen att den ska inrätta ett nytt ärendehanteringsverktyg (Case@EC) som kommer att underlätta dokumenthanteringen även för ärenden om statligt stöd. Kommissionen ska också påminna sin personal om de tillämpliga reglerna om dokumentregistrering och se över sina interna riktlinjer i linje med det nya dokumenthanteringsverktyget.

Vad gäller rekommendation 2.2 ska kommissionen påminna medlemsstaterna om bästa praxis för kontakter före anmälan så som den beskrivs i reglerna om bästa praxis. Kommissionen kommer i synnerhet att göra detta i arbetsgruppen för modernisering av det statliga stödet med medlemsstater.

I relation till rekommendation 2.3 påminner kommissionen om att det precis som revisionsrätten medger i stor utsträckning beror på medlemsstaternas samarbetsvillighet om kommissionens beslut kan offentliggöras i rätt tid. Kommissionen har använt de möjligheter som finns att offentliggöra beslut om statligt stöd utan medlemsstaternas samtycke, men det skulle vara oproportionerligt att utnyttja dessa möjligheter omedelbart och i alla ärenden. Kommissionen befinner sig därför inte i en position där den ensam kan lova att denna process i praktiken kan påskyndas. Kommissionen kommer dock att påminna medlemsstaterna om processen för att begära konfidentiell behandling i arbetsgruppen för modernisering av det statliga stödet med medlemsstater. Kommissionen ska också överväga att ge ytterligare intern vägledning till personal för att se till att medlemsstaternas ansökningar om konfidentiell behandling hanteras effektivt och konsekvent.

Kommissionens svar på punkt 74

Kommissionen bekräftar att dess beslut om statligt stöd grundas på rättsligt och ekonomiskt sunda bedömningar och välkomnar revisionsrättens slutsats rörande den noggranna analysen av omstruktureringsplaner. Kommissionen anser att dess strategi för att bedöma förekomsten av en allvarlig störning var lämplig av de skäl som anges ovan i det detaljerade svaret på punkt 64–70. I fråga om konsekvenserna av åtgärder som syftar till att begränsa snedvridningar av konkurrensen påpekar kommissionen att den i alla ärenden har dimensionerat dessa åtgärder (som tar formen av åtaganden) för de snedvridande effekterna som en del av avvägningstestet. Kommissionen anser att den har angett tillräckliga motiv för alla beslut. Vad gäller resultatindikatorer för den årliga förvaltningen påminner kommissionen om att det finns många utmaningar med att utforma pålitliga och relevanta indikatorer, så som angetts ovan i det detaljerade svaret till punkterna 21–25. Så som redan har förklarats fanns det ingen grund till att inleda en formell utvärdering av 2013 års bankmeddelande under den granskade perioden. I detta avseende hänvisar kommissionen till resonemanget i sammanfattningen och svaren på punkterna 28–30 och 43–50.

Rekommendation 3 – Förbättra prestationsmätningen

Kommissionen godtar rekommendationen.

Kommissionen samtycker till att se över sina resultatindikatorer i den strategiska planen 2020–2024 och förvaltningsplanen 2020, vilka för närvarande håller på att utarbetas. Indikatorerna rör med nödvändighet output och resultat av GD Konkurrens verksamhet, som GD Konkurrens kan ha kontroll över och som går att mäta på ett pålitligt och effektivt sätt. Kommissionen kommer att övervaka om dessa resultatindikatorer förblir lämpliga.

Slutnoter

¹ Se mål C-290/07 P, Kommissionen mot Scott, EU:C:2010:480, punkterna 64-66.

² Se skäl 6 i meddelandet från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén: Modernisering av det statliga stödet i EU, COM(2012) 209 final: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0209:FIN:SV:PDF

³ Se förenade målen C-57/00 P och C-61/00 P, punkterna 99–100.

⁴ Banking in Europe: EBF Facts & Figures 2018, s. 12: https://www.ebf.eu/wp-content/uploads/2018/09/Banking-in-Europe-2018-EBF-Facts-and-Figures.pdf

⁵ Report, högnivågruppen för finansiell tillsyn, Bryssel, 25 februari 2009, https://ec.europa.eu/economy_finance/publications/pages/publication14527_en.pdf.

⁶ Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om tillämpning och översyn av direktiv 2014/59/EU (direktivet om återhämtning och resolution av banker) och förordning 806/2014 (förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen), s. 5: http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2019/SV/COM-2019-213-F1-SV-MAIN-PART-1.PDF

⁷ Europeiska kommissionen, Nya krishanteringsåtgärder för att undvika framtida bankakuter, juni 2012: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sv/IP_12_570.
Se även Europeiska rådet – Bryssel – 12–13 december 2012 – slutsatser, punkt 11.

⁸ För en samlad översikt, se rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om tillämpning och översyn av direktiv 2014/59/EU (direktivet om återhämtning och resolution av banker) och förordning 806/2014 (förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen): – Inledning: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:52019DC0213&qid=1611325799994&from=SV

⁹ EU Commission, Completing the banking union: https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and-finance/banking-union/what-banking-union_en#completing-the-banking-union

¹⁰ Se till exempel Mario Draghis förord till ECB:s årsrapport om tillsynsverksamheten 2018: https://www.bankingsupervision.europa.eu/press/publications/annual-report/html/ssm.ar2018~927cb99de4.sv.html#toc1
Rapporten om EUROFI FINANCIAL FORUM 2019 ger en detaljerad redogörelse för de åsikter som uttrycktes av företrädare från offentlig och privat sektor om den senaste utvecklingen på lagstiftningsområdet inom finanssektorn och hur man skulle kunna se till att EU:s finansmarknad fungerar bättre: http://helsinki2019.eurofi.net

¹¹ Storleken på (658 miljarder euro) och andelen nödlidande lån (3,2 %) hade nått den lägsta nivån under fjärde kvartalet 2018, men spridningen bland EU- och EES-länder var fortsatt stor (0,45 %–41,2 %). Se EBA:s Risk Dashboard – Data as of Q4 2018: https://eba.europa.eu/sites/default/documents/files/documents/10180/2666948/5836f313-b390-4f24-99bf-815fc036a7ce/EBA Dashboard - Q4 2018.pdf

¹² Särskild rapport 23/2017 Den gemensamma resolutionsnämnden: det krävande arbetet med att skapa en bankunion har inletts, men mycket återstår: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_23/SR_SRB-BU_SV.pdf

¹³ Särskild rapport 02/2018 Effektiviteten i ECB:s krishantering av banker: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_02/SR_SSM2_SV.pdf.

¹⁴ Kommissionens webbplats Competition policy and economic recovery, Tackling the financial crisis, State aid: https://ec.europa.eu/competition/recovery/financial_sector.html (uppdaterad: 16.4.2012).

¹⁵ Se punkt 7 i 2013 års bankmeddelande.

¹⁶ Meddelande från kommissionen, Tillfällig ram för statliga stödåtgärder till stöd för ekonomin under det pågående utbrottet av covid-19 (2020/C 91 I/01): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=CELEX:52020XC0320(03)

¹⁷ En effektivitetsrevision är en oberoende, objektiv och tillförlitlig granskning av huruvida företag, system, insatser, program, aktiviteter eller organisationer fungerar i enlighet med principerna om sparsamhet, effektivitet och ändamålsenlighet och huruvida det finns utrymme för förbättringar (Issai 300). Europeiska unionens domstol tolkar EU:s lagstiftning i syfte att säkerställa att den tillämpas på samma sätt i alla EU-länder och avgör rättsliga tvister mellan nationella regeringar och EU:s institutioner. Domstolen kan även, under särskilda omständigheter, användas av enskilda personer, företag och organisationer för att väcka talan mot en EU-institution om de anser att institutionen i fråga på något sätt har kränkt deras rättigheter.

¹⁸ Princip 6 i Communication to the Commission from Commissioner Oettinger – Revision of the Internal Control Framework (Internal Control Framework): https://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/control/C_2017_2373_Revision_ICF_en.pdf.

¹⁹ Princip 6 i ramen för intern kontroll – övervakning.

²⁰ Se GD Konkurrens årliga förvaltningsplaner 2013–2018.

²¹ Se t.ex. GD Konkurrens årliga förvaltningsplaner 2013–2015.

²² Se GD Konkurrens Management Plan 2016, särskilt mål 9: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/comp_mp_2016_en.pdf.

²³ Se Eurobarometer Standard Qualitative Study – DG Competition Stakeholder Survey (2014), Aggregate Report, s. 27: Tillfredsställelsen med GD Konkurrens samråd om nya regler var generellt sett stor, men vissa deltagare ansåg att hänsyn inte alltid togs till deras synpunkter: http://ec.europa.eu/competition/publications/reports/surveys_en.html.

²⁴ Syftet med kommissionens krav på att lämna in omstruktureringsplaner och deras förhandsbedömningar är att säkerställa att ekonomisk bärkraft kan återskapas inom en rimlig tidsperiod och på solid och varaktig grund (punkt 8 i 2013 års bankmeddelande). För flera stödmottagande banker i vårt urval krävdes det dock ytterligare statliga ingripanden i form av ytterligare likviditet eller eget kapital efter det att kommissionen hade ansett att de var bärkraftiga. Efter två på varandra följande rekapitaliseringar behövde en bank ytterligare avvecklingsstöd (under det tredje året av den femåriga omstruktureringsperioden). Fortsatt höga andelar nödlidande lån och exponering för statsrisker är ytterligare anledningar att tvivla på hur framgångsrika omstruktureringarna var.

²⁵ Princip 7 i ramen för intern kontroll.

²⁶ GD Konkurrens strategiska plan 2016–2020, s. 39.

²⁷ I 2008 års bankmeddelande framhölls att det enbart är möjligt att tillämpa artikel 107.3 b i fördraget om dessa verkligt exceptionella omständigheter föreligger (se punkt 44).

²⁸ Better regulation guidelines, avsnitt 3.3, s. 8.

²⁹ Arbetsdokument från kommissionens avdelningar: The effects of temporary State aid rules adopted in the context of the financial and economic crisis, Bryssel, 5.10.2011 SEC(2011) 1126 final: https://ec.europa.eu/competition/publications/reports/working_paper_en.pdf.

³⁰ Europaparlamentet, generaldirektoratet för EU-intern politik, utredningsavdelning A: Economic and Scientific Policy, Economic and Monetary Affairs Study, State Aid Crisis Rules for the Financial Sector and the Real Economy: https://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201107/20110714ATT24010/20110714ATT24010EN.pdf (Europaparlamentets studie).

³¹ Europaparlamentets studie, kapitel 2.4.2. Maintaining a consistent approach across countries and firms och kapitel 2.5 Main Findings.

³² Europaparlamentets studie, s. 39.

³³ Det enda tillgängliga dokumentet som behandlar inverkan av det statliga stöd som godkänts av kommissionen är Competition State aid brief – State aid to European banks: returning to viability. Detta dokument, där enbart författarnas och inte kommissionens syn läggs fram, försöker visa att de omstruktureringsplaner som godkändes av kommissionen i enlighet med reglerna om statligt stöd har bidragit till att rädda många europeiska banker och gjort dem bärkraftiga igen.

³⁴ Princip 3 i ramen för intern kontroll.

³⁵ GD Konkurrens årliga förvaltningsplan 2018, mål 2.

³⁶ Plan för ärendehantering april och november 2018, s. 23.

³⁷ Tabell i riskregistret: åtgärdbar risk nr 22.

³⁸ Artikel 4.3 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget).

³⁹ Artikel 2 i procedurförordningen.

⁴⁰ I artikel 4.5 i procedurförordningen anges följande: ”Anmälan ska anses vara fullständig om kommissionen inom två månader från det att den mottagit anmälan eller mottagit infordrade kompletterande upplysningar inte begär ytterligare upplysningar. Tidsfristen kan förlängas, om såväl kommissionen som den berörda medlemsstaten samtycker till det. Vid behov får kommissionen fastställa kortare tidsfrister”.

⁴¹ Artikel 4 i procedurförordningen.

⁴² Artikel 4.4 i procedurförordningen.

⁴³ Artikel 4.6 i procedurförordningen (även kallat Lorenz-förfarandet).

⁴⁴ Se artikel 7 i procedurförordningen.

⁴⁵ Regler om bästa praxis vid kontroll av statligt stöd (2009/C 136/04): https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2009:136:0013:0020:SV:PDF

⁴⁶ Regler om bästa praxis vid kontroll av statligt stöd (2018/C 253/05): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018XC0719(01)&from=IT

⁴⁷ Se punkt 11 reglerna om bästa praxis från 2018.

⁴⁸ Summary of submissions in response to the Public Consultation on the Code of Best Practice on the conduct of State aid control proceedings: https://ec.europa.eu/competition/consultations/2016_cbp/submissions_summary_en.pdf

⁴⁹ Punkt 93 i 2013 års bankmeddelande: ”Kommissionen kommer att se över detta meddelande när så anses lämpligt, bland annat för att ta hänsyn till förändrade marknadsvillkor eller förändrad regleringsmiljö som kan påverka reglerna i meddelandet.”

⁵⁰ Punkt 6 i 2013 års bankmeddelande.

⁵¹ Till exempel punkt 33 i Europaparlamentets resolution av den 19 april 2018 om årsrapporten om EU:s konkurrenspolitik (2017/2191(INI).

⁵² Punkterna 13 och 14 i 2013 års bankmeddelande.

⁵³ Skäl 57 i direktivet om återhämtning och resolution av banker.

⁵⁴ Skäl 45 i direktivet om återhämtning och resolution av banker.

⁵⁵ Princip 12 i ramen för intern kontroll – Control activities: Deploys through policies and procedures.

⁵⁶ En offentlig version finns tillgänglig på kommissionens webbplats – EU Competition law State Aid Manual of Procedures – Internal DG Competition working documents on procedures for the application of Articles 107 and 108 TFEU Revision 10.7.2013: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/sa_manproc_en.pdf

⁵⁷ Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 31.5.2001, s. 43).

⁵⁸ Generalsekretariatet, Note to Directors General, Heads of Cabinet and Directors of Executive Agencies, Ärende: Document management and access to documents: https://www.asktheeu.org/de/request/2786/response/9713/attach/6/Ares%202015 %20182108 %20persdataremoved%20Redacted.pdf?cookie_passthrough=1
Riktlinjerna uppdaterades 2018 med uppdaterad vägledning om vad som ska registreras och uppdaterade praktiska registreringskriterier för att säkerställa att alla relevanta dokument har registrerats och kan hämtas upp. Den uppdaterade listan innehåller alla dokument som fanns med i listan från 2015.

⁵⁹ Förfarandemanualen (ManProc), avsnitt 2.2 Document management – ISIS.

⁶⁰ ISIS är det dokumenthanteringssystem som används för ärendehantering. GD Konkurrens använder olika applikationer för att samla in och lagra handlingar. ISIS är ett av systemen. Andra applikationer är DECIDE, för övervakning och registrering av den kommissionsomfattande beslutsprocessen, och SANI, där medlemsstater anmäler statligt stöd. Ärenderelaterade arbetsdokument och akter som tas fram av handläggargrupper och som inte har direkt relevans lagras i enhetens elektroniska ärendebibliotek (delad enhet).

⁶¹ Dessa akter ingick inte i vår granskning som begränsades till ärendeakterna.

⁶² Detta överensstämmer inte med kommissionens riktlinjer, där det betonas att protokoll, särskilt från möten med andra institutioner och externa berörda parter, och briefingar, talepunkter och diskussioner och så vidare från viktiga möten är viktiga och måste registreras. Kommissionen hävdade att de rörde information som inte var relevant och av tillfällig karaktär och gav förklaringar till varje enskilt fall.

⁶³ Förfarandemanualen, avsnitt 5.3, Förhandsanmälan – Steg.

⁶⁴ Förfarandemanualen, avsnitt 5.4. Förhandsanmälan – Tidsplan.

⁶⁵ Artikel 4.2 i meddelandet från kommissionen av den 1 december 2003 om tystnadsplikt vid beslut om statligt stöd: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:52003XC1209(02)&from=SV

⁶⁶ Förfarandemanualen, avsnitt 1.1.1 – 1.2. The non-confidential version.

⁶⁷ Det förekom även fall där offentliggörandet tog över ett år, däribland ett fall där det tog kommissionen över två år att offentliggöra ett beslut som det endast hade tagit två månader att fatta.

⁶⁸ Punkt 26 i meddelandet om tystnadsplikt: ”Om den berörda medlemsstaten inte anger vilka uppgifter den anser omfattas av tystnadsplikten inom den tidsperiod som kommissionen föreskrivit, kommer beslutet i regel att offentliggöras i sin helhet.”

⁶⁹ Exempelvis offentliggjordes sällan information om omstruktureringsmål, till exempel den framtida avkastning på eget kapital som ska uppnås, på ett sätt som skulle göra det möjligt för berörda parter att bedöma om omstruktureringsmålen har uppnåtts.

⁷⁰ Reglerna om god förvaltningssed finns i en bilaga till kommissionens arbetsordning.

⁷¹ https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:52009XC0819(03)&from=SV

⁷² Däribland ärenden där ett land inte hade upplevt negativ tillväxt och där bankerna hade undvikit allvarliga problem under finanskrisen.

⁷³ Inom ramen för sina exklusiva befogenheter när det gäller kontrollen av statligt stöd är kommissionen inte bunden av sådana bedömningar och de är inte heller en förutsättning för tillämpning av artikel 107.3 b i EUF-fördraget.

⁷⁴ Enligt kommissionen är medlemsstaternas myndigheter bäst lämpade att bedöma om en viss banks okontrollerade marknadsutträde skulle hota den finansiella stabiliteten, i och med att det är medlemsstaten som har uppgifter om exponering mot andra banker, inbördes kopplingar och spridningseffekter.

⁷⁵ Detta inbegriper fall där Gemensamma resolutionsnämnden tidigare hade förkastat påståenden om att bankerna inte kunde avvecklas enligt normala insolvensförfaranden utan att det skulle utgöra ett hot mot den finansiella stabiliteten och vägrade att tillämpa resolutionsverktyg.

⁷⁶ Punkt 20 i 2013 års bankmeddelande. ”Under alla omständigheter bör åtgärder för att begränsa snedvridningen av konkurrensen dimensioneras på ett sådant sätt att man i möjligaste mån närmar sig den marknadssituation som skulle ha rått om stödmottagaren hade lämnat marknaden utan stöd.”

⁷⁷ Punkt 11 i 2013 års bankmeddelande: ”I sin bedömning av bördefördelning och åtgärder för att begränsa snedvridning av konkurrensen bedömer kommissionen genomförbarheten av de föreslagna åtgärderna, bland annat vad gäller avyttringar, och hur de påverkar marknadsstruktur och inträdeshinder. Kommissionen ska samtidigt se till att lösningar som tagits fram i ett visst fall eller en viss medlemsstat är förenliga med målet att förhindra betydande asymmetrier mellan medlemsstaterna som skulle kunna fragmentera den inre marknaden ytterligare och orsaka finansiell instabilitet och därmed hindra den ekonomiska återhämtningen i unionen.”

⁷⁸ Punkt 9 i omstruktureringsmeddelandet.

⁷⁹ EUT L 173, 12.6.2014, s. 190.

⁸⁰ EUT L 225, 30.7.2014, s. 1.

⁸¹ EUT L 173, 12.6.2014, s. 149.

⁸² Kommissionen stöder även och ger rättslig verkan åt resolutionsnämndens resolutionsordningar för banker i de fall då resolutionsnämnden fastslår att resolutionen av en fallerande bank är i allmänhetens intresse.

⁸³ Se rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om tillämpning och översyn av direktiv 2014/59/EU (direktivet om återhämtning och resolution av banker) och förordning 806/2014 (förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen), COM(2019) 213 final, 30.4.2019. Tillgänglig online på https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?qid=1597051155843&uri=CELEX:52019DC0213

⁸⁴ Särskilt artikel 19.

⁸⁵ En förteckning över alla beslut om statligt stöd som antagits rörande covid-19-åtgärder hittas på
https://ec.europa.eu/competition/state_aid/what_is_new/covid_19.html

⁸⁶ Kommissionen har beskrivit sin förståelse av EU-domstolarnas rättspraxis i tillkännagivandet om begreppet statligt stöd. EUT C 262, 19.7.2016, s. 1.

⁸⁷ Europeiska systemrisknämnden har ett annat mål och mandat, som kommissionen anser inte är relevant för det specifika syftet att bedöma förenligheten av statligt stöd enligt artikel 107.3 i EUF-fördraget.

⁸⁸ Utanför bankunionen och för mindre betydande institutioner i bankunionen tas detta beslut av nationella resolutionsmyndigheter.

⁸⁹ Innan den gemensamma resolutionsfonden (eller nationella resolutionsfonder) kan användas kräver EU:s resolutionsram att bankens förluster ska täckas av skuldnedskrivning för aktieägarna och borgenärerna och när det behövs även av prioriterade skulder.

⁹⁰ När stöd beviljas av medlemsstater i nationella insolvensförfaranden gäller kraven om bördefördelning, vilket innebär att aktieägare och innehavare av efterställda instrument måste bidra till fullo till kostnaderna för åtgärderna, medan insättare och prioriterade borgenärer inte måste bidra.

⁹¹ Mot bakgrund av covid-19-utbrottet antog kommissionen i mars 2020 en tillfällig ram på samma rättsliga grund (EUT C 91I, 20.3.2020, s. 1).

⁹² I de fall då medlemsstaten menade att ytterligare statligt ingripande var nödvändigt kan flera faktorer ha spelat roll. I en del fall gavs det första stödet inom ett makroekonomiskt anpassningsprogram, i en situation med hög volatilitet. I andra gavs upprepat stöd före 2013 eller återbetalades före ett senare ingripande. I ett antal fall resulterade upprepat kapitalstöd i att bankerna i fråga lämnade marknaden, vilket är ett viktigt resultat ur ett konkurrensperspektiv. Ur ett sådant perspektiv är det stor skillnad på om bankerna mottar kapitalstöd för omstrukturering eller som avvecklingsstöd. Det är också en skillnad på om bankerna får kapitalstöd eller likviditetsstöd (i form av garantier eller prioriterad finansiering). Huruvida andelen nödlidande lån eller exponeringar i statspapper påverkar omstruktureringarnas resultat är omöjligt att avgöra utan att se till det enskilda fallet.

⁹³ Resultaten uppmättes med hjälp av operativa indikatorer och riskindikatorer, lönsamhet samt positionen vad gäller finansiering och solvens.

⁹⁴ Europeiska kommissionen: Competition State aid Brief (2015/1): State aid to European banks: returning to viability (inte översatt till svenska), tillgänglig på https://ec.europa.eu/competition/publications/csb/csb2015_001_en.pdf

⁹⁵ Se punkterna 37 och 71 i revisionsrättens särskilda rapport 13/2019 – EU-institutionernas etiska ramar: det finns utrymme för förbättringar. Tillgänglig online på https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR19_13/SR_ethical_frameworks_EN.pdf

⁹⁶ Särskilt ”procedurförordningen” (rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om genomförandebestämmelser för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUT L 248, 24.9.2015, s. 9) och ”genomförandeförordningen” (kommissionens förordning (EU) 2015/2282 av den 27 november 2015 om ändring av förordning (EG) nr 794/2004 vad avser anmälnings- och upplysningsformulären, EUT L 325, 10.12.2015, s. 1).

⁹⁷ Tillkännagivande från kommissionen om regler om bästa praxis vid kontroll av statligt stöd, EUT C 253, 19.7.2018, s. 14.

⁹⁸ Se fotnot 96.

⁹⁹ 21 Se exempelvis avsnitt 4.1 i den europeiska planeringsterminen 2020. Tillgänglig online på https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?qid=1584543632863&uri=CELEX%3A52020DC0150.

¹⁰⁰ Se fotnot 82 för mer information.

¹⁰¹ Kommissionen noterar att det fram till i dag inte har förekommit några ärenden då detta krav har behövt kontrolleras.

¹⁰² Punkt 18 i kommissionens meddelande C(2003) 4582 av den 1 december 2003 om tystnadsplikt vid beslut om statligt stöd (EUT C 297, 9.12.2003, s. 6).

¹⁰³ Kommissionen noterar att Europeiska systemrisknämnden inte har gett kommissionen några rekommendationer om huruvida en allvarlig störning med koppling till en bank i nödläge förelåg eller inte, och är därför inte i en position att kommentera huruvida systemrisknämnden skulle göra det.

¹⁰⁴ Mål T-135/17 Scor SE mot Europeiska kommissionen, punkt 94 och 123; T-57/11 Castelnou Energía, SL mot Europeiska kommissionen, punkt 171; C-159/94 Europeiska kommissionen mot Franska republiken, punkt 101.

Tidslinje

Händelse	Datum
Revisionsplanen antogs/Revisionen inleddes	22.1.2019
Den preliminära rapporten skickades officiellt till kommissionen (eller andra revisionsobjekt)	14.5.2020
Den slutliga rapporten antogs efter det kontradiktoriska förfarandet	28.7.2020
Kommissionens (eller andra revisionsobjekts) officiella svar hade tagits emot på alla språk	27.8.2020

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2020

PDF	ISBN 978-92-847-5152-5	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/519643	QJ-AB-20-018-SV-N
HTML	ISBN 978-92-847-5127-3	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/444388	QJ-AB-20-018-SV-Q

COPYRIGHT

© Europeiska unionen 2020.

Europeiska revisionsrättens policy för vidareutnyttjande av handlingar tillämpas genom Europeiska revisionsrättens beslut nr 6-2019 om öppen datapolitik och vidareutnyttjande av handlingar.

Om inget annat anges (t.ex. i enskilda meddelanden om upphovsrätt) omfattas revisionsrättens innehåll som ägs av EU av den internationella licensen Creative Commons Erkännande 4.0 (CC BY 4.0). Det innebär att vidareutnyttjande är tillåtet under förutsättning att ursprunget anges korrekt och att det framgår om ändringar har gjorts. Vidareutnyttjas materialet får handlingarnas ursprungliga betydelse eller budskap inte förvanskas. Revisionsrätten bär inte ansvaret för eventuella konsekvenser av vidareutnyttjande.

När enskilda privatpersoner kan identifieras i ett specifikt sammanhang, exempelvis på bilder av revisionsrättens personal eller om arbete av tredje part används, måste tillstånd inhämtas med avseende på de ytterligare rättigheterna. Om tillstånd beviljas upphävs det allmänna godkännande som nämns ovan, och eventuella begränsningar av materialets användning måste tydligt anges.

För användning eller återgivning av innehåll som inte ägs av EU kan tillstånd behöva inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavarna:

Figurerna 3 och 4: Ikoner gjorda av Pixel perfect från https://flaticon.com.

Programvara eller handlingar som omfattas av immateriella rättigheter, till exempel patent, varumärkesskydd, mönsterskydd samt upphovsrätt till logotyper eller namn, omfattas inte av revisionsrättens policy för vidareutnyttjande eller av licensen.

EU-institutionernas webbplatser inom domänen europa.eu innehåller länkar till webbplatser utanför den domänen. Eftersom revisionsrätten inte kontrollerar dem uppmanas du att ta reda på vilken integritets- och upphovsrättspolicy de tillämpar.

Användning av Europeiska revisionsrättens logotyp

Europeiska revisionsrättens logotyp får inte användas utan Europeiska revisionsrättens förhandsgodkännande.

Kontakta EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor: https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-information

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/index_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1952, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.