Osobitná správa
21 2020

Kontrola štátnej pomoci finančným inštitúciám v EÚ: potreba kontroly vhodnosti

O tejto správe: Našim auditom sa zistilo, že v období od augusta 2013 do konca roka 2018 Komisia mala primerané zdroje a nástroje, vrátane vhodnej organizačnej štruktúry, na kontrolu štátnej pomoci finančným inštitúciám. Nie vždy ich však mohla využiť naplno.
Ukazovatele výkonnosti Komisie nezachytili jej výkonnosť v plnej miere. Zaznamenali sme, že situácia na trhu sa v priebehu kontrolovaného obdobia až do vypuknutia ochorenia COVID-19 zlepšila a regulačný rámec sa zmenil, avšak príslušné pravidlá štátnej pomoci neboli zmenené od roku 2013.
Okrem toho sme zistili, že účinnosť kontroly štátnej pomoci Komisiou mohla byť niekedy znížená z toho dôvodu, že Komisia nespochybňovala dokumenty predložené členskými štátmi, že podmienky na výnimočné schválenie štátnej pomoci existovali v každom jednotlivom prípade.
Osobitná správa EDA podľa článku 287 ods. 4 druhého pododseku ZFEÚ.

Táto publikácia je dostupná v 23 jazykoch v tomto formáte:
PDF
PDF General Report

Zhrnutie

I

Štátna pomoc môže narúšať hospodársku súťaž tým, že prijímateľom poskytuje výhodu oproti konkurentom. V Zmluve o fungovaní Európskej únie sa zakazuje štátna pomoc, pokiaľ nie je odôvodnená v presne vymedzených výnimočných situáciách. Európska komisia je zodpovedná za zabezpečenie dodržiavania tejto zásady.

II

V čase vypuknutia svetovej finančnej krízy v rokoch 2007 až 2008 sa zásahy vlád považovali za nevyhnutné na obmedzenie hrozby, ktorú banky predstavovali pre finančnú stabilitu. EÚ odvtedy významne zreformovala svoj rámec pre finančný sektor s cieľom zabezpečiť, aby záchrana bánk pomocou vonkajších zdrojov nemusela byť v budúcnosti potrebná. Stále však existujú prípady, keď banky dostávajú peniaze daňových poplatníkov. Komisia je zodpovedná za posúdenie zlučiteľnosti takýchto opatrení s vnútorným trhom EÚ podľa pravidiel, ktoré boli stanovené počas krízy a naposledy zmenené v roku 2013.

III

Cieľom tohto auditu bolo posúdiť, či Komisia počas kontrolovaného obdobia primerane vykonávala kontrolu štátnej pomoci finančným inštitúciám s cieľom zabezpečiť, aby bola pomoc výnimočná a obmedzená na nevyhnutné minimum. Zistili sme, že Komisia mala primerané zdroje a nástroje na vykonávanie kontroly štátnej pomoci, nie vždy ich však mohla využiť naplno.

IV

Náš audit sa týkal obdobia od augusta 2013, dátumu nadobudnutia účinnosti súčasných pravidiel Komisie o štátnej pomoci pre finančný sektor, do konca roka 2018. Preskúmali sme časti rámca vnútornej kontroly (najmä spôsob, ako Generálne riaditeľstvo pre hospodársku súťaž meralo výkonnosť), organizačnú štruktúru vrátane zdrojov a (právny) rámec pre kontrolu štátnej pomoci vrátane príslušných pravidiel štátnej pomoci. Okrem toho sme preskúmali vykonávanie kontroly štátnej pomoci Komisiou vrátane toho, či dodržiavala svoje vnútorné procesy a postupy.

V

Zistili sme, že Generálne riaditeľstvo pre hospodársku súťaž stanovilo ciele pre výkon kontroly štátnej pomoci s dostatočnou jasnosťou a určilo riziká pre ich dosiahnutie. Podľa potreby stanovilo ukazovatele na meranie svojej výkonnosti, tieto ukazovatele však naplno nezachytávali výkonnosť Komisie pri kontrole štátnej pomoci pre finančné inštitúcie. Okrem toho počas kontrolovaného obdobia oficiálne nehodnotilo účinnosť uplatňovania krízových pravidiel.

VI

Komisia mala vhodnú organizačnú štruktúru na kontrolu štátnej pomoci finančným inštitúciám, ktorá umožnila primeraný tok informácií a dohľad nad riadením. Komisia stanovila pevný etický rámec a Generálne riaditeľstvo pre hospodársku súťaž presadzovalo silnú etickú kultúru vrátane záväzku dodržiavať najvyššie odborné štandardy. Komisia vyčlenila dostatočné personálne zdroje na kontrolu štátnej pomoci poskytovanej finančným inštitúciám. Komisia mala potrebné právomoci na účinnú a efektívnu kontrolu štátnej pomoci. Mala teda prostriedky na to, aby zabezpečila, že jej rozhodnutia budú založené na správnych informáciách.

VII

Pravidlá Komisie na kontrolu štátnej pomoci pre finančný sektor boli vo všeobecnosti dobre vypracované a jasné. Komisia zrevidovala a upravila tieto oznámenia v rokoch 2010, 2011, 2013 so zlepšujúcimi sa hospodárskymi podmienkami, ale odvtedy už nie. Zaznamenali sme, že situácia na trhu sa v priebehu kontrolovaného obdobia až do vypuknutia ochorenia COVID-19 zlepšila a regulačný rámec sa zmenil, avšak samotné pravidlá štátnej pomoci neboli zmenené od roku 2013.

VIII

Činnosti Komisie pri riešení prípadov boli vo veľkej miere v súlade s internými postupmi. Komisia veľmi dôkladne posúdila plány reštrukturalizácie, čo si vyžadovalo podrobné informácie a dôkladnú kontrolu. Nespochybňovala však dokumenty predložené členskými štátmi, že podmienky na výnimočné schválenie štátnej pomoci existovali v každom jednotlivom prípade. Podobne Komisia prijala opatrenia zamerané na obmedzenie narúšania hospodárskej súťaže bez toho, aby analyzovala vplyvy v uverejnených rozhodnutiach.

IX

Môže byť preto potrebné zvážiť zefektívnenie kontroly Komisie nad štátnou pomocou pre finančný sektor. Na základe pripomienok uvedených v tejto správe odporúčame Komisii:

  • vykonať hodnotenie, či sú pravidlá štátnej pomoci aj naďalej primerané, a v prípade potreby prijať nápravné opatrenia,
  • ďalej zlepšovať súlad s internými procesmi a osvedčenými postupmi,
  • zlepšiť meranie výkonnosti.
X

Tento audit výkonnosti je súčasťou práce EDA v oblasti správy finančných a hospodárskych záležitostí. Dopĺňa už uverejnené správy EDA o finančnom dohľade a politike hospodárskej súťaže a môže prispieť k diskusiám o ozdravení bankového sektora EÚ. Tento audit sme sa rozhodli vykonať po konštatovaní, že aj desať rokov od vypuknutia finančnej krízy zostal bankový sektor EÚ dôležitým príjemcom štátnej pomoci, a to napriek tomu, že EÚ vynaložila značné úsilie na to, aby nebola záchrana bánk pomocou vonkajších zdrojov potrebná. Našu audítorskú prácu sme dokončili pred vypuknutím ochorenia COVID-19 a v tejto správe nie je nezohľadnený nový vývoj a zmeny politiky, ktoré nastali v reakcii na pandémiu. Nachádzajú sa v nej však ponaučenia, ktoré sú naďalej relevantné: a) je dôležité zabezpečiť, aby pomoc určená na zmiernenie krízy bola obmedzená na škody spôsobené krízou a b) použitie krízových pravidiel by sa malo prehodnotiť po ústupe krízy. Pravidlá štátnej pomoci týkajúce sa bánk, ktoré boli predmetom tohto auditu, sa uplatňujú popri iniciatívach, ktoré Komisia prijala od ukončenia tohto auditu, ako je zriadenie dočasného rámca.

Úvod

Kontrola štátnej pomoci na základe ZFEÚ

01

Kontrola štátnej pomoci, ktorá je vo výlučnej právomoci Európskej komisie, je zameraná na zabezpečenie integrity vnútorného trhu prostredníctvom ochrany hospodárskej súťaže pred narúšaním trhu zo strany členských štátov. Spoločnosť, ktorá dostane podporu od svojej vlády, získava výhodu oproti svojim konkurentom. V Zmluve o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) sa vo všeobecnosti zakazuje štátna pomoc, pokiaľ to nie je odôvodnené všeobecným hospodárskym rozvojom alebo v presne vymedzených výnimočných situáciách, napríklad na nápravu vážnej poruchy fungovania v hospodárstve členského štátu podľa článku 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ (pozri rámček 1).

Rámček 1

Článok 107 ZFEÚ (bývalý článok 87 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva)

1. Ak nie je zmluvami ustanovené inak, pomoc poskytovaná v akejkoľvek forme členským štátom alebo zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určité podniky alebo výrobu určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná s vnútorným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi.

3. Za zlučiteľné s vnútorným trhom možno považovať:

b) pomoc na podporu vykonávania dôležitého projektu spoločného európskeho záujmu alebo na nápravu vážnej poruchy fungovania v hospodárstve členského štátu.

02

Úlohou Európskej komisie je zabezpečiť dodržiavanie tohto zákazu a účinné a jednotné uplatňovanie výnimiek v celej EÚ. Komisia má širokú diskrečnú právomoc pri presadzovaní článku 107 ods. 3 ZFEÚ1, ktorú môže uplatniť prijatím usmernení, v ktorých sa vymedzuje, ako Komisia posudzuje zlučiteľnosť opatrenia. Toto posúdenie zlučiteľnosti sa musí zakladať na uplatňovaní spoľahlivých ekonomických zásad. V tejto súvislosti sa v oznámení Komisie z 8. mája 2012 o modernizácii štátnej pomoci EÚ uvádza, že zložitosť existujúcich pravidiel vytvára výzvy pre kontrolu štátnej pomoci a vyzýva na identifikáciu a vymedzenie spoločných zásad s cieľom zabezpečiť konzistentnosť usmernení a rovnaké zaobchádzanie v rámci všetkých opatrení a hospodárskych sektorov2. Komisia nemá diskrečnú právomoc posúdiť, či opatrenie členského štátu predstavuje štátnu pomoc, s výnimkou komplexných hospodárskych posúdení, ktoré Komisia mohla vykonať, napr. s cieľom zistiť, či poskytuje príjemcovi výhodu.

Súdne preskúmanie súdmi EÚ

03

Rozhodnutia Komisie o štátnej pomoci a jej postupy na ich prijatie podliehajú súdnemu preskúmaniu súdmi EÚ za podmienok opísaných v ZFEÚ a judikatúre súdov EÚ. Ak sa predpokladá, že akt EÚ je v rozpore so zmluvami EÚ, sekundárnymi právnymi predpismi prijatými v rámci jeho uplatňovania alebo základnými právami, môže byť Súdny dvor požiadaný, aby ho zrušil. Podľa článku 263 druhého odseku ZFEÚ žalobu o neplatnosť môžu podať „privilegovaní žalobcovia“, ako sú členské štáty a inštitúcie EÚ, ktorí nie sú povinní preukázať záujem na konaní. Podľa článku 263 ods. 4 ZFEÚ môžu fyzické alebo právnické osoby tiež požiadať Súdny dvor o zrušenie aktu Únie, ktorý sa ich priamo a osobne týka.

04

Členské štáty a prijímatelia môžu teda napadnúť rozhodnutie o štátnej pomoci. Konkurenti môžu uplatniť svoje procesné práva v prípadoch, keď sa domnievajú, že Komisia mala začať formálne vyšetrovanie. Na účely napadnutia dôvodnosti rozhodnutia o štátnej pomoci konkurenti nemajú právne postavenie, pokiaľ nemôžu preukázať, že ich pozícia na trhu bola podstatne ovplyvnená spôsobom, ktorý spôsobuje ich výnimočný prípad. Žaloby iných fyzických alebo právnických osôb (vrátane akcionárov a držiteľov dlhopisov v rámci záchrany z vnútorných zdrojov) sú vo všeobecnosti neprípustné, pokiaľ nemôžu preukázať, že sa ich rozhodnutie o štátnej pomoci týka priamo a osobne.

05

Miera súdneho preskúmania zo strany súdov EÚ sa líši, pokiaľ ide o podstatu rozhodnutí o štátnej pomoci. S cieľom posúdiť, či opatrenie predstavuje „pomoc“ v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, musí Všeobecný súd vykonať komplexné preskúmanie, či opatrenie patrí do rozsahu tohto článku. Takéto preskúmanie je však obmedzenejšie, ak sú posúdenia vykonané Komisiou technického alebo komplexného charakteru.

06

Pokiaľ ide o preskúmanie zlučiteľnosti podľa článku 107 ods. 3 ZFEÚ, v rámci ktorého Komisia disponuje širokou diskrečnou právomocou, sa súdne preskúmanie obmedzuje na overenie dodržiavania procesných pravidiel a pravidiel odôvodnenia, a na overenie vecnej správnosti zistených skutočností, ako aj nesprávneho právneho posúdenia, zjavne nesprávneho posúdenia skutkového stavu alebo zneužitia právomoci. Okrem toho by Komisia mala konať jednotne. Súdny dvor konkrétne potvrdil, že súdne preskúmanie súdmi EÚ, pokiaľ ide o posúdenie Komisie, či udalosť vedie k vážnej poruche fungovania v hospodárstve, podlieha len kontrole zjavne nesprávneho posúdenia, ako je opísané vyššie3.

Štátna pomoc finančným inštitúciám počas celosvetovej finančnej krízy a po nej

07

V dôsledku celosvetovej finančnej krízy v rokoch 2007 až 2008 došlo v nasledujúcich rokoch k nebývalému zvýšeniu štátnej pomoci finančným inštitúciám. Verejná intervencia sa považovala za nevyhnutnú na obmedzenie hrozby, ktorú banky predstavovali pre finančnú stabilitu. Považovali sa za kľúčové aj pre riešenie systémovej krízy a krízy štátneho dlhu v mnohých krajinách EÚ. Využívanie peňazí daňových poplatníkov na záchranu bánk ďaleko prekročilo štátnu pomoc v iných sektoroch počas finančnej krízy. Bankový sektor EÚ, ktorý sa podľa Európskej federácie bánk v roku 2017 podieľal 4 % na spoločnom HDP členských štátov EÚ4, zostáva hlavným prijímateľom štátnej pomoci. Na ilustrácii 1 sú uvedené sumy štátnej pomoci schválené v rokoch 2008 až 2018. Vo všeobecnosti sa výška štátnej pomoci schválenej pre finančný sektor stabilizovala.

Ilustrácia 1

Štátna pomoc schválená v rokoch 2008 až 2017

Zdroj: EDA na základe údajov z hodnotiacej tabuľky Európskej komisie.

08

Znížená potreba vládnych zásahov v bankovom sektore EÚ v posledných rokoch mala vplyv na kontrolné činnosti Komisie v oblasti štátnej pomoci. Zníženie výšky pomoci sa odráža v počte prípadov, ktoré musela Komisia riešiť. Komisia v rokoch 2009 až 2012 každoročne prijala v priemere 57,5 rozhodnutia. Tento počet sa znížil na osem rozhodnutí v roku 2016, 21 v roku 2017 a šesť v roku 2018. V čase konania tohto auditu Komisia očakávala, že v budúcnosti bude pomoc ďalej klesať.

09

V dôsledku finančnej krízy prijala EÚ niekoľko opatrení na zabezpečenie stability finančného sektora. V marci 2009 sa Európska rada dohodla, že je potrebné zlepšiť reguláciu finančných inštitúcií v EÚ a dohľad nad nimi na základe „Larosièrovej správy“5, najmä vytvorenie Európskeho výboru pre systémové riziká (ESRB) zodpovedného za makroprudenciálny dohľad (podrobnejšie informácie pozri v rámčeku 2).

Rámček 2

Monitorovanie systémového rizika vo finančnom sektore EÚ po celosvetovej finančnej kríze

ESRB, ktorý bol zriadený v roku 2010, je poverený monitorovaním a posudzovaním systémových rizík na účely obmedzenia rizika zlyhania systémových zložiek a zlepšenia odolnosti finančného systému voči náhlym zmenám, čím sa zmierňujú negatívne vplyvy na vnútorný trh a reálnu ekonomiku.

Ak ESRB zistí riziko, ktoré by vážnym spôsobom mohlo ohroziť riadne fungovanie a integritu finančných trhov alebo stabilitu celého finančného systému Únie alebo jeho časti, mal by o tejto situácii bezodkladne informovať Radu.

Ak ESRB usúdi, že by mohla nastať krízová situácia, mal by kontaktovať Radu a poskytnúť jej posúdenie situácie. Rada by potom mala posúdiť potrebu prijať rozhodnutie určené európskym orgánom dohľadu, v ktorom sa určí existencia núdzovej situácie.

10

Pokrízové nápravy viedli aj k revízii mikroprudenciálneho rámca EÚ, ktorým sa vytvoril rámec pre krízové riadenie na úrovni celej EÚ a podporili sa spoločné prístupy v oblasti dohľadu. Smernica o ozdravení a riešení krízových situácií bánk bola prijatá na jar 2014 s cieľom poskytnúť orgánom komplexné a účinné opatrenia na riešenie problémov zlyhávajúcich bánk na vnútroštátnej úrovni, ako aj mechanizmy spolupráce na riešenie cezhraničných zlyhaní bánk. Nový rámec bol doposiaľ uplatnený len v obmedzenom počte prípadov. Komisia pri preskúmaní vykonávania smernice o ozdravení a riešení krízových situácií bánk a nariadenia o jednotnom mechanizme riešenia krízových situácií zistila určité nedostatky, najmä pokiaľ ide o koordináciu medzi príslušnými subjektmi, ale považovala za predčasné navrhnúť a prijať legislatívne návrhy6.

11

Smernica o ozdravení a riešení krízových situácií bánk bola zavedená s cieľom predísť budúcim záchranám bánk pomocou vonkajších zdrojov a chrániť daňových poplatníkov v EÚ7 a nemá vplyv na kompatibilitu opatrenia so zmluvami EÚ v rámci pravidiel štátnej pomoci EÚ. Podľa smernice o ozdravení a riešení krízových situácií bánk ak banka požaduje mimoriadnu štátnu podporu, považuje sa za inštitúciu, ktorá zlyháva alebo pravdepodobne zlyhá – rozhodnutie musia prijať orgány dohľadu alebo orgány pre riešenie krízových situácií s výnimkou osobitných okolností stanovených v smernici – a musí sa zlikvidovať v rámci bežného konkurzného konania alebo, vo výnimočných prípadoch, vyriešiť jej krízová situácia. Okrem toho sa v smernici o ozdravení a riešení krízových situácií bánk stanovujú prísne podmienky pre použitie štátnej podpory pri riešení krízových situácií. Podrobnosti pozri v rámčeku 3.

Rámček 3

Podmienky mimoriadnej podpory podľa smernice o ozdravení a riešení krízových situácií bánk:

Podpora členských štátov pre solventné inštitúcie – preventívne opatrenia [článok 32 ods. 4 písm. d) smernice o ozdravení a riešení krízových situácií bánk]:

  • vyžadujú sa s cieľom vyhnúť sa vážnej poruche vo fungovaní hospodárstva členského štátu alebo ho napraviť a zachovať finančnú stabilitu,
  • obmedzené na solventné inštitúcie,
  • majú preventívnu a dočasnú povahu,
  • sú primerané na účely nápravy dôsledkov vážneho narušenia
  • a nepoužijú sa na vyrovnanie strát, ktoré inštitúcii vznikli alebo v blízkej budúcnosti pravdepodobne vzniknú.

Podpora zlyhávajúcich inštitúcií – fond na riešenie krízových situácií a alternatívne mechanizmy financovania (článok 44 ods. 5 a článok 101 smernice o ozdravení a riešení krízových situácií bánk):

  • straty nemožno preniesť na iných veriteľov,
  • straty v celkovom rozsahu minimálne 8 % celkových záväzkov vrátane vlastných zdrojov už boli absorbované,
  • financovanie zo strany fondu na riešenie krízových situácií bolo obmedzené alebo limitom 5 % celkových záväzkov vrátane vlastných zdrojov alebo prostriedkami, ktoré má fond na riešenie krízových situácií k dispozícii a sumou, ktorú je možné získať prostredníctvom príspevkov ex post počas troch rokov.

Podpora zlyhávajúcich inštitúcií – vládne nástroje na stabilizáciu financií (článok 56 smernice o ozdravení a riešení krízových situácií bánk):

  • ako posledná možnosť po tom, ako sa posúdia a využijú ostatné nástroje riešenia krízových situácií, a to v maximálnej možnej miere, pričom sa zachová finančná stabilita.
12

Ďalšou reakciou na finančnú krízu bolo vytvorenie bankovej únie. Napriek tomu, že je inštitucionálna integrácia v súčasnej situácii stále neúplná, členské štáty eurozóny zašli ešte ďalej8. Zriadili sa prvé dva piliere bankovej únie – jednotný mechanizmus dohľadu (SSM) a jednotný mechanizmus riešenia krízových situácií (SRM). Tretí pilier, spoločný systém ochrany vkladov, ešte neexistuje. Okrem toho sú podľa Komisie potrebné ďalšie opatrenia na riešenie zostávajúcich rizík bankového sektora (najmä tých, ktoré súvisia s nesplácanými úvermi alebo iniciatívami na pomoc bankám pri diverzifikácii ich investícií do štátnych dlhopisov)9.

13

Od vypuknutia globálnej finančnej krízy sa hospodárska situácia EÚ výrazne zlepšila a vo všeobecnosti zostala priaznivá až do vypuknutia ochorenia COVID-19. Existuje široký konsenzus na tom, že vďaka opatreniam prijatým po finančnej kríze sa banky v Európe stali odolnejšími. Ich ziskovosť však zostáva nízka. Európa má príliš veľa bánk a pokrízový európsky bankový sektor je viac roztrieštený na cezhraničnej úrovni než pred krízou10. Predchádzajúce problémy v niektorých krajinách stále pretrvávajú. Dosiahol sa pokrok pri riešení nesplácaných úverov, ale súčasná úroveň nesplácaných úverov v EÚ je stále vyššia ako v iných významných rozvinutých krajinách11. Okrem toho nesplácané úvery sa môžu opäť zvyšovať, ak nebude možné zmierniť vplyvy ochorenia COVID-19 na ekonomiku.

14

Treba poznamenať, že úlohu Komisie ako kontrolóra štátnej pomoci nemožno posudzovať izolovane, pokiaľ ide o finančný sektor. Komisia je len jedným z dôležitých článkov reťazca. Tento reťazec pozostáva aj z členských štátov, ktoré sa rozhodnú podporiť banky, vedenia bánk, externých audítorov, orgánov bankového dohľadu a orgánov pre riešenie krízových situácií, ktoré všetky zohrávajú úlohu. Mohlo by sa tak stať, že kontrola štátnej pomoci vstúpi do hry, ak novovytvorený systém nefungoval tak, ako sa plánovalo. V predchádzajúcich osobitných správach, ktoré EDA vydal v roku 201712 a januári 201813, sme zistili nedostatky v prípravách na riešenie krízových situácií (SRB) a nedostatky v koncepcii a náznaky neefektívneho vykonávania rámca pre krízové riadenie (ECB). Okrem toho pretrvávajú obavy, že bankový sektor ešte stále nemusí byť pripravený na nové, prísnejšie pravidlá. Úloha Komisie je teda aj naďalej kľúčová a zároveň náročná.

Štátna pomoc finančným inštitúciám – pravidlá štátnej pomoci

15

Mandátom Komisie pri vykonávaní článkov 107 a 108 ZFEÚ je chrániť hospodársku súťaž na vnútornom trhu a rovnaké podmienky v EÚ. Počas finančnej krízy bol rámec štátnej pomoci prispôsobený tak, aby sa zameral na finančnú stabilitu ako všeobecný cieľ pre bankový sektor, pričom sa snažilo zabezpečiť, aby sa pomoc a narušenie hospodárskej súťaže medzi bankami a medzi členskými štátmi zachovali na nevyhnutné minimum. To druhé je kľúčové pre zabezpečenie, aby štátna pomoc nezničila rovnaké podmienky medzi príjemcami pomoci a ich konkurentmi a zdravšími spoločnosťami a zároveň sa obmedzila výška peňazí daňových poplatníkov, ktoré idú do zlyhávajúcich finančných inštitúcií14. Komisia stanovila osobitné pravidlá štátnej pomoci na uplatňovanie článku 107 ods. 3 v prípade pomoci finančným inštitúciám počas krízy, ďalej len „krízové pravidlá“, ktoré boli zmenené v rokoch 2010, 2011 a 2013 (pozri rámček 4). Oznámením o bankovníctve z roku 2013 sa zrušilo oznámenie o bankovníctve z roku 2008 a vykonali sa určité revízie oznámenia o znehodnotených aktívach a oznámenia o reštrukturalizácii15.

Rámček 4

Oznámenia Komisie pre finančné inštitúcie

Oznámenie Komisie — Uplatnenie pravidiel štátnej pomoci na opatrenia prijaté v prospech finančných inštitúcií v súvislosti so súčasnou globálnou finančnou krízou, 13. október 2008 (pozri IP/08/1495)

Oznámenie Komisie — Rekapitalizácia finančných inštitúcií v súčasnej finančnej kríze: obmedzenie pomoci na nevyhnutné minimum a opatrenia proti neprimeranému narušeniu hospodárskej súťaže, 5. december 2008 (pozri IP/08/1901)

Oznámenie Komisie o zaobchádzaní so znehodnotenými aktívami v bankovom sektore Spoločenstva, 25. február 2009 (pozri IP/09/322)

Oznámenie Komisie — Dočasný rámec pre opatrenia štátnej pomoci na podporu prístupu k financovaniu v období súčasnej finančnej a hospodárskej krízy, prijaté 17. decembra 2008 (pozri IP/08/1993), zmenené 25. februára 2009.

Oznámenie Komisie — Návrat k životaschopnosti a hodnotenie reštrukturalizačných opatrení vo finančnom sektore v podmienkach súčasnej krízy podľa pravidiel štátnej pomoci, 23. júl 2009 (pozri IP/09/1180)

Oznámenie Komisie o uplatňovaní pravidiel štátnej pomoci na podporné opatrenia v prospech bánk v súvislosti s finančnou krízou od 1. januára 2011 (pozri IP/10/1636)

Oznámenie Komisie o uplatňovaní pravidiel štátnej pomoci na podporné opatrenia v prospech bánk v súvislosti s finančnou krízou od 1. januára 2012 (pozri IP/11/1488)

Oznámenie Komisie o uplatňovaní pravidiel štátnej pomoci na podporné opatrenia v prospech bánk v súvislosti s finančnou krízou od 1. januára 2013 (pozri IP/13/672)

16

Komisia 19. marca 2020 prijala dočasný rámec, ktorý členským štátom umožňuje ďalšiu podporu hospodárstva po vypuknutí ochorenia COVID-1916. Pokiaľ ide o banky, v oznámení sa uvádza, že pomoc pre nebankové subjekty sa nebude považovať za (priamu) pomoc bankám a že opatrenia na podporu bánk v prípade priamej škody, ktorá vznikla v dôsledku vypuknutia ochorenia COVID-19, by sa považovali za opatrenia podľa článku 107 ods. 2 písm. b) ZFEÚ a neboli by posudzované podľa existujúcich pravidiel. Akékoľvek opatrenia, ktoré nepatria do pôsobnosti oznámenia alebo na ktoré sa nevzťahuje článok 107 ods. 2 písm. b) ZFEÚ, sa musia oznámiť Komisii a budú posudzované podľa pravidiel štátnej pomoci uplatniteľných na bankový sektor. Pravidlá štátnej pomoci, ktoré boli predmetom tohto auditu, sa preto naďalej uplatňujú.

Rozsah auditu a audítorský prístup

17

Vykonali sme predchádzajúce audity politiky hospodárskej súťaže vrátane kontroly štátnej pomoci, ale nikdy sme nevykonali osobitný audit výkonnosti týkajúci sa presadzovania politiky hospodárskej súťaže EÚ v oblasti štátnej pomoci pre finančné inštitúcie. Rozhodli sme sa vykonať tento audit vzhľadom na nový regulačný rámec pre bankový sektor EÚ a vývoj na trhu.

18

Náš audit sa zameral na obdobie od augusta 2013 do konca roka 2018. Posúdili sme, či Komisia primerane kontrolovala štátnu pomoc finančným inštitúciám s cieľom zabezpečiť, aby bola pomoc výnimočná a obmedzená na nevyhnutné minimum. Zamerajúc sa na GR COMP sme položili nasledujúce otázky:

  • Mala Komisia primerané nástroje a zdroje na vykonávanie kontroly štátnej pomoci?
  • Presadzovala Komisia kontrolu štátnej pomoci s cieľom zabezpečiť, aby bola pomoc výnimočná a obmedzená na nevyhnutné minimum?
19

Z hľadiska dosiahnutia cieľov sme sa zamerali na stanovenie cieľov GR COMP, jeho hodnotenie rizika, vhodnosť rámca pre meranie výkonnosti a na to, či GR COMP vykonalo ex post hodnotenia a posúdenia vplyvu. Analyzovali sme organizačnú štruktúru GR COMP (vrátane vnútorných kontrol a primeranosti nasadených zdrojov), ako aj etický rámec GR COMP. Okrem toho sme analyzovali, či má Komisia potrebné právne právomoci a či procesný rámec a interné procesy uľahčujú efektívne a transparentné postupy. Preskúmali sme, či pravidlá štátnej pomoci pre banky boli založené na ex ante posúdeniach, či súčasné pravidlá boli vhodné na daný účel a či odrážali realitu trhu a regulácie.

S cieľom posúdiť, či Komisia bola pri výkone kontroly štátnej pomoci účinná, sme preskúmali celý postup štátnej pomoci a tiež preskúmali, či procesy a postupy Komisie zabezpečili, aby jej rozhodnutia boli správne17.

20

Ex ante kontrola štátnej pomoci verejným orgánom je jedinečná pre EÚ. Z tohto dôvodu sme použili dokumenty EÚ na odvodenie noriem pre náš audit. Audítorské dôkazy sme zhromaždili preskúmaním dokumentov, ktoré nám poskytlo GR COMP, ako aj prostredníctvom rozhovorov so zamestnancami. Na prediskutovanie hlavných výsledkov našej práce sme využili skupinu odborníkov.

Pripomienky

Dosahovanie cieľov, posudzovanie rizík a hodnotenia

21

Rámec vnútornej kontroly Komisie si vyžaduje stanovenie cieľov, posúdenie rizík, ktoré s nimi súvisia, a meranie výkonnosti. Posúdenia vplyvu a hodnotenie právnych predpisov a činností, ktoré nesúvisia s výdavkami, pokiaľ sa na ne nevzťahuje výnimka, sa musia vykonávať v súlade s usmerňujúcimi zásadami usmernení Komisie o lepšej právnej regulácii s cieľom posúdiť výsledky intervencií EÚ a analyzovať možnosti a súvisiace vplyvy na nové iniciatívy.

Stanovovanie cieľov a meranie výkonnosti

22

GR COMP stanovilo ciele dostatočne jasne na to, aby bolo možné identifikovať a posúdiť súvisiace riziká v súlade s rámcom vnútornej kontroly Komisie18. Aktuálne ciele a vyhlásenia o poslaní sa musia stanoviť na všetkých úrovniach a pri najdôležitejších činnostiach až po úlohy a ciele pridelené jednotlivým zamestnancom. Vyhlásenia o poslaní musia byť v súlade s povinnosťami Komisie podľa zmlúv a jej politickými cieľmi. Podľa potreby GR COMP stanovilo ciele dostatočne jasne na to, aby bolo možné identifikovať riziká spojené s ich plnením vo svojom strategickom pláne na roky 2016 – 2020, a ďalej konkretizovalo a aktualizovalo tieto ciele vo svojich (ročných) plánoch riadenia.

23

GR COMP stanovilo požadované ukazovatele výsledkov a výstupov. Tieto ukazovatele však nemerajú vplyv činností GR COMP čiastočne z dôvodu faktorov, ktoré sú mimo kontroly GR COMP. Účelom ukazovateľov výkonnosti pre ciele je umožniť monitorovanie pokroku smerom k ich dosiahnutiu19. GR COMP informovalo o dosahovaní svojich cieľov vo svojich výročných správach o činnosti (VSČ). V rámčeku 5 sa nachádzajú ukazovatele uvedené v tomto bode pre každý relevantný cieľ.

Rámček 5

Relevantné ciele a ukazovatele (z ročných plánov riadenia GR COMP20)

Špecifický cieľ 7: Lepšie cielená pomoc na zvýšenie rastu (použitý v rokoch 2013 až 2015)

  • Ukazovateľ výsledku 2: Celková úroveň pomoci v súvislosti s krízou finančnému sektoru, ktorú členské štáty skutočne využili, vyjadrená ako percentuálny podiel HDP EÚ-28 v roku 2013.

Špecifický cieľ 9: Stabilita a podpora hospodárskej súťaže v bankovom sektore (zavedený v roku 2016).

  • Ukazovateľ výsledku 1 (2016): Pre každý stresový test, ktorý vykonáva SSM alebo EBA, vypočítajte pomer a) štátnej pomoci a pomoci z fondu poskytnutej bankám vo vzorke na testovanie s cieľom pokryť nedostatky zistené pri stresovom teste b) celkový nedostatok kapitálu zistený stresovým testom k príslušnému dátumu pozorovania.
  • Ukazovateľ výsledku 2 (2016): Pomer a) štátnej pomoci pre všetky banky v EÚ vo forme relevantných kapitálových nástrojov k b) výške celkovému kapitálu a rezervám všetkých bánk v EÚ.
  • Ukazovateľ výstupu (od roku 2017): Prijímanie rozhodnutí Komisie.

Špecifický cieľ 12: Právne nástroje EÚ v oblasti hospodárskej súťaže zachované v súlade s realitou na trhu a so súčasným hospodárskym a právnym myslením.

  • Ukazovateľ výsledkov: Konzultácia so zainteresovanými stranami o nových pravidlách (Eurobarometer 2014).
24

Použité ukazovatele výsledkov však odrážajú vonkajšie faktory a nemajú jasnú príčinnú súvislosť s kontrolnými činnosťami Komisie v oblasti štátnej pomoci. Napríklad v prípade cieľa „lepšie cielená pomoc na podporu rastu“ použitý ukazovateľ výsledkov „percentuálny podiel pomoci v porovnaní k HDP“21 odráža skutočnosť, že pomoc bola menej potrebná a že HDP sa v posledných rokoch zvýšilo. Ukazovatele výsledkov použité na meranie dosiahnutia cieľa Komisie „stabilita a podpora hospodárskej súťaže v bankovom sektore“ odrážajú zvýšenú odolnosť bánk vo všeobecnosti, a to čiastočne vďaka využívaniu peňazí daňových poplatníkov, a nie činnostiam Komisie22. Okrem toho ukazovateľ pre cieľ zachovať právne predpisy EÚ v oblasti hospodárskej súťaže v súlade s realitou na trhu23 ukázal spokojnosť zainteresovaných strán s ich mierou zapojenia do konzultácií, ale nie to, či boli pravidlá zosúladené s realitou na trhu.

25

Ukazovatele výkonnosti Komisie nemerali úspech reštrukturalizácie ani vplyv jej rozhodnutí o štátnej pomoci na bankové trhy EÚ. Komisia nevymedzila ukazovatele výkonnosti, ktoré preukazujú, že reštrukturalizácie boli úspešné, čo je zásadne dôležité vzhľadom na počet prípadov, v ktorých sa banky neskôr ukázali ako neživotaschopné24. Neexistovali ani ukazovatele na meranie vplyvu štátnej pomoci, ktorú schválila Komisia, na integritu vnútorného trhu vo všeobecnosti a konkrétne na cezhraničné činnosti bánk v EÚ.

Posúdenie rizika

26

GR COMP identifikovalo riziká pre dosiahnutie svojich cieľov a určilo, ako by sa tieto riziká mali riadiť. V rámci vnútornej kontroly Komisie sa vyžaduje aj hodnotenie rizík a riadenie rizík25. Proces hodnotenia rizík GR COMP bol založený na procese hodnotenia rizík Komisie a bol v súlade s ním. GR COMP identifikovalo a posúdilo riziká v rámci postupu zdola nahor zahŕňajúceho operačné jednotky zodpovedné za presadzovanie politiky hospodárskej súťaže, koordinačné jednotky a iné horizontálne jednotky.

27

Hodnotenie rizík GR COMP však nezahŕňalo riziká pre dosiahnutie cieľov relevantných pre kontrolu pomoci pre finančný sektor, ani riziko, že jeho pravidlá už nebudú v súlade s realitou na trhu. Hodnotenie rizík GR COMP nezahŕňalo potenciálne riziká pre dosiahnutie cieľov stanovených osobitne na kontrolu štátnej pomoci pre finančný sektor. Okrem toho zachovanie pravidiel štátnej pomoci zosúladených s realitou na trhu je nevyhnutné na zabezpečenie účinného presadzovania právnych predpisov EÚ v oblasti hospodárskej súťaže26. Podľa nášho názoru je to obzvlášť dôležité v prípade pravidiel, ktoré majú riešiť výnimočné okolnosti vyvolané globálnou finančnou krízou27. Komisia však nekategorizovala riziko, že krízové pravidlá viac neodrážajú realitu na trhu, ako „kľúčové riziko“ na účinné presadzovanie zákazu štátnej pomoci.

Posúdenie vplyvu a hodnotenie

28

V usmerneniach Komisie o lepšej právnej regulácii sa požaduje proces posúdenia vplyvu na podporu tvorby politík zhromažďovaním a analýzou dôkazov. Podľa usmernení by sa príprava politiky mala opierať o hodnotenia aj posúdenia vplyvu. Obe sa zameriavajú na to, ako sa rieši alebo by sa mal riešiť problém na dosiahnutie želaných cieľov28. Komisia používa hodnotenia s cieľom určiť, či sú politiky alebo právne predpisy EÚ stále opodstatnené, či už potrebujú zmeny, alebo či by sa mali jednoducho ukončiť. V zásadách lepšej právnej regulácie sa tiež zdôrazňuje, že dobré vykonávanie politík zahŕňa aj monitorovanie ich uplatňovania v praxi. Cieľom je zabezpečiť, aby sa dosiahli ich plánované výsledky a aby – ak sa nedosiahnu, alebo ak by mali nechcené dôsledky – sa mohli prijať nápravné opatrenia.

29

Pracovný dokument útvarov Komisie29 a externá štúdia, ktorej vypracovanie zadal Európsky parlament30, sa zamerali na to, či krízové pravidlá dosiahli svoje ciele v roku 2011. Zamestnanci GR COMP dospeli k záveru, že poskytnutá štátna pomoc a kontrola štátnej pomoci zo strany Komisie prispeli k zachovaniu vnútorného trhu počas celej krízy. Autori zistili, že k narušeniu hospodárskej súťaže došlo rôznymi spôsobmi, ale dospeli k záveru, že:

  • Komisia účinne ovládala koordinačný nástroj, ktorý umožňoval jednotné zaobchádzanie so všetkými členskými štátmi a bankami,
  • najefektívnejším spôsobom, ktorý umožnil Komisii minimalizovať riziká narušenia hospodárskej súťaže, boli ďalekosiahle povinnosti týkajúce sa reštrukturalizácie.

Za obdobie do roku 2011 sa v štúdii Európskeho parlamentu zistilo, že podstatná časť opatrení na boj proti finančnej kríze nepatrila do rozsahu pravidiel štátnej pomoci a že vplyv štátnej pomoci bolo ťažké oddeliť od účinku iných faktorov. Autori dospeli k záveru, že:

  • Komisia nebola úspešná pri zachovávaní jednotného prístupu ku všetkým krajinám a firmám,
  • rozdielne postupy členských štátov oslabili fungovanie vnútorného trhu napriek úsiliu Komisie31.

Okrem toho sa v štúdii vyjadrilo znepokojenie nad nedostatkom transparentnosti a zdôraznila sa potreba uverejňovať rozhodnutia Komisie rýchlejšie32.

30

Súčasné krízové pravidlá sa oficiálne nehodnotili. Hoci Komisia konzultovala s členskými štátmi a inými zainteresovanými stranami pred revíziou v roku 2013, oficiálne nehodnotila účinnosť krízových pravidiel. Súčasná verzia oznámenia o bankovníctve bola uverejnená v auguste 2013 po konzultácii s členskými štátmi a po dialógu s Hospodárskym a finančným výborom vrátane centrálnych bánk. Komisia tiež vykonala určité úpravy iných krízových pravidiel, ktoré zostali v platnosti v čase konania nášho auditu. Komisia odvtedy oficiálne nehodnotila dosahovanie svojich cieľov ani pridanú hodnotu EÚ jej krízových pravidiel s cieľom zmeniť alebo pozastaviť ich33. Komisia takisto oficiálne nehodnotila vplyv svojich krízových pravidiel a ich uplatňovania na hospodársku súťaž na bankových trhoch EÚ.

Štruktúry riadenia, etický rámec a zdroje

31

V rámci vnútornej kontroly Komisie sa vyžaduje vytvorenie komplexných riadiacich štruktúr. Riadiace štruktúry musia umožňovať účinný vnútorný dohľad nad všetkými súvisiacimi činnosťami a podporovať dosahovanie cieľov. Musia sa delegovať príslušné zodpovednosti a navrhnúť a vykonávať náležité hierarchické vzťahy, ktoré umožňujú výkon právomoci, plnenie povinností a tok informácií34. Okrem toho by Komisia mala mať kompetentnú pracovnú silu a účinne využívať svoje zdroje na podporu plnenia svojich priorít a hlavných činností35.

Štruktúry riadenia

32

Maticová štruktúra s náležitými hierarchickými vzťahmi umožnila vhodný tok informácií a náležitý vnútorný dohľad vrcholovým manažmentom. GR COMP stanovilo maticovú štruktúru založenú na nástrojoch, ktorá je určená na podporu vedomostí o nástrojoch a odvetviach. Tri vyhradené oddelenia boli zodpovedné za riešenie prípadov štátnej pomoci pre finančné inštitúcie. Koordinačná jednotka poskytovala podporu v zásadných a procedurálnych otázkach a hlavný ekonomický tím bol zapojený do procesu, ale nebola k dispozícii dokumentácia o jeho vstupoch, pokiaľ ide o podrobnú ekonomickú analýzu výsledného narušenia hospodárskej súťaže či zlyhanie trhu v jednotkových prípadoch. Na ilustrácii 2 sú zobrazené organizačné štruktúry zodpovedné za kontrolu štátnej pomoci finančným inštitúciám.

Ilustrácia 2

Organizačná štruktúra kontroly štátnej pomoci finančnému sektoru

Zdroj: EDA na základe organigramu GR COMP.

Etický rámec

33

GR COMP presadzovalo silnú etickú kultúru zameranú na prevenciu. V súlade s politikou Komisie zameranou na podporu podnikovej etickej kultúry sa GR COMP zameralo na prevenciu prostredníctvom vzdelávania a odbornej prípravy. Zamestnanci musia predkladať ročné vyhlásenie, že budú dodržiavať etické pravidlá. Osoby, ktoré vybavujú prípady, musia pre každý prípad, do ktorého sú zapojené, podpísať formulár o konflikte záujmov. Potenciálne konflikty záujmov sa posudzujú jednotlivo.

34

Etický rámec GR COMP odkazuje na všeobecné povinnosti zamestnancov EÚ a zdôrazňuje sa v ňom, že šírenie dôverných informácií a obchodovanie s využitím dôverných informácií sú trestnými činmi. Na rozdiel od zamestnancov iných útvarov Komisie zamestnanci GR COMP, ako aj iní zamestnanci Komisie zapojení do prípadov štátnej pomoci, môžu mať privilegovaný prístup k citlivým informáciám o jednotlivých účastníkoch trhu. Okrem toho jeho rozhodnutia v prípadoch štátnej pomoci majú významný vplyv na finančné trhy, najmä na ceny akcií a dlhopisov prijímateľov. GR COMP však nemalo zavedené monitorovanie ani iné opatrenia na kontrolu dodržiavania pravidiel zo strany zamestnancov pri uskutočňovaní finančných transakcií.

Ľudské a informačné zdroje

35

Komisia vyčlenila dostatočné personálne zdroje, ale prilákanie a udržanie potrebne talentovaného personálu je náročnejšie. Zamestnanci mali vo všeobecnosti dobré vzdelanie a odborné znalosti, ako aj relevantné pracovné skúsenosti. Dobre navrhnutá odborná príprava na pracovisku a mentorský program, ako aj intranetový nástroj na výmenu poznatkov umožnili novým zamestnancom oboznámiť sa s ich úlohami a skúsenejšími pracovníkmi zaoberajúcimi sa prípadmi, aby aktualizovali svoje poznatky. Riaditeľstvo D čelilo vlne odchodov v rokoch 2015 a 2016 a niekoľko veľmi skúsených zamestnancov nedávno odišlo36. GR COMP malo problémy nájsť vhodných uchádzačov, ale prijalo zmierňujúce opatrenia. Vo všeobecnosti bola Komisia počas kontrolovaného obdobia dobre vybavená na riešenie značne obmedzeného počtu prípadov.

36

Komisia plánuje zaviesť nové informačné systémy s cieľom pomôcť vedeniu a zamestnancom efektívnejšie vykonávať, dokumentovať a monitorovať ich prácu. Informačné systémy Komisie majú prispieť k bezpečnej, efektívnej a integrovanej správe prípadov v oblasti hospodárskej súťaže a poskytovaniu základnej podpory pri jej každodennej činnosti. GR COMP nemalo k dispozícii jeden systém automatického zhromažďovania a uchovávania všetkých dokumentov súvisiacich s prípadom, ale používalo rôzne aplikácie. GR COMP sa však rozhodlo, že bude viesť vývoj nového spoločného systému správy prípadov, ktorý nahradí zastarané systémy správy prípadov a dokumentov. Týmto spôsobom má v úmysle modernizovať svoje informačné systémy a riešiť riziko, že viac nebude schopné zachovať svoju kapacitu na presadzovanie práva z dôvodu nedostatočnej výkonnosti jeho súčasného informačného systému37.

Rámec pre kontrolu štátnej pomoci a pravidlá štátnej pomoci

37

Primerané právomoci a procesné nástroje sú predpokladom účinnej a efektívnej kontroly štátnej pomoci. Pravidlá štátnej pomoci by mali byť dobre vypracované s cieľom zabezpečiť, aby primerane odrážali ciele zmluvy a podporovali reštriktívny výklad výnimky z pravidla, ktorým sa zakazuje štátna pomoc. Na tento účel je tiež zásadne dôležité, aby odrážali realitu na trhu (vrátane príslušných zmien v regulačnom rámci) v ktoromkoľvek danom období.

Procedurálny rámec pre kontrolu štátnej pomoci

38

Komisia má potrebné právomoci na účinnú a efektívnu kontrolu štátnej pomoci. Podľa článku 108 ods. 3 ZFEÚ musia členské štáty oznámiť Komisii plánované opatrenia a nesmú ich vykonať bez predchádzajúceho súhlasu Komisie. Zásada lojálnej spolupráce si vyžaduje, aby si EÚ a členské štáty navzájom pomáhali. Okrem toho musia členské štáty prijať všetky vhodné opatrenia, aby zabezpečili plnenie svojich záväzkov vyplývajúcich zo zmlúv a uľahčili dosiahnutie úloh a cieľov EÚ38.

39

Procesné nariadenie poskytuje vhodný rámec na výkon právomocí Komisie. V procesnom nariadení a jeho predchodcoch sa stanovujú pravidlá pre postupy štátnej pomoci. Členské štáty musia Komisii poskytnúť informácie v dostatočnom časovom predstihu o všetkých plánoch na poskytnutie pomoci a v oznámení poskytnúť všetky informácie potrebné na to, aby Komisia mohla prijať rozhodnutie39. Komisia musí preskúmať oznámenie hneď po jeho doručení. Po predbežnom preskúmaní Komisia do 2 mesiacov od prijatia úplného oznámenia40:

  • ak zistí, že oznámené opatrenie nepredstavuje pomoc, prijme na tento účel rozhodnutie,
  • ak nemá pochybnosti o zlučiteľnosti opatrenia s vnútorným trhom, rozhodne, že opatrenie je zlučiteľné (ďalej len „rozhodnutie o nevznesení námietok“)41,
  • ak má pochybnosti o zlučiteľnosti opatrenia s vnútorným trhom, rozhodne sa začať konanie podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ (ďalej len „rozhodnutie o začatí formálneho vyšetrovacieho konania“)42.

Ak Komisia neprijme takéto rozhodnutie, pomoc sa bude považovať za schválenú43.

40

Komisia má predovšetkým zákonné právomoci na zabezpečenie toho, aby jej rozhodnutia boli založené na úplných a správnych informáciách. Žiadosti o informácie na základe procesného nariadenia slúžia na to, aby mala Komisia informácie potrebné na vykonanie posúdenia. Podľa článku 5 procesného nariadenia môže Komisia požadovať informácie od oznamujúcich členských štátov v ktoromkoľvek štádiu postupu. Keď Komisia začne formálne vyšetrovacie konanie podľa článku 4 ods. 4 procesného nariadenia, zainteresované strany môžu predložiť ich pripomienky a Komisia môže požiadať o informácie o trhu od iných zdrojov za určitých podmienok44. Okrem toho v prípadoch, keď boli nesprávne informácie od oznamujúceho členského štátu rozhodujúcim faktorom pre rozhodnutie, v článku 11 procesného nariadenia sa udeľuje Komisii právomoc zrušiť toto rozhodnutie.

41

Okrem formálnych postupov a právomocí stanovených v procesnom nariadení Komisia vypracovala postupy dobrovoľnej spolupráce, najmä „prednotifikačné kontakty“, ktoré sú opísané v kódexe najlepšej praxe. Kódex najlepšej praxe pre uskutočňovanie konaní vo veci kontroly štátnej pomoci (ďalej len „kódex najlepšej praxe“)45 bol aktualizovaný v roku 201846 po konzultácii s členskými štátmi a inými zainteresovanými stranami. Podľa Komisie ponúka prednotifikačná fáza možnosť prediskutovať rozsah informácií, ktoré sa majú predložiť, a poskytnúť členskému štátu usmernenia na zabezpečenie úplnosti oznámenia. V revízii kódexu najlepšej praxe z roku 2018 sa uznalo, že prednotifikačné kontakty môžu zahŕňať neformálnu a dôvernú diskusiu o právnych a hospodárskych aspektoch opatrenia pred jeho oficiálnym oznámením ako osvedčený postup, najmä pokiaľ ide o riešenie tých aspektov, ktoré nemusia byť úplne v súlade s pravidlami štátnej pomoci vrátane prípadov, keď sú potrebné významné zmeny opatrenia47. Na ilustrácii 3 sa nachádza prehľad rozdielov medzi formálnymi a neformálnymi postupmi.

Ilustrácia 3

Postup týkajúci sa oznámenej pomoci

Zdroj: EDA.

42

Komisia sa rozhodla uznať rozšírený rozsah a trvanie prednotifikačnej fázy ako osvedčený postup. V revízii z roku 2018 sa teda predĺžil odporúčaný orientačný harmonogram prednotifikačných kontaktov z dvoch na šesť mesiacov. Zo zhrnutia odpovedí na verejnú konzultáciu48 vyplynulo, že členské štáty vo všeobecnosti ocenili existenciu tejto neformálnej konzultácie. Niektoré však stále považovali toto trvanie za príliš krátke. Dvaja z 21 respondentov vyzvali na väčšiu transparentnosť. Podľa nášho názoru dĺžka prednotifikačnej fázy, ktorá môže byť jedným z ukazovateľov pochybností po oznámení, môže tiež zvýšiť riziko právnych výziev.

Pravidlá štátnej pomoci

43

Pravidlá Komisie na kontrolu štátnej pomoci pre finančný sektor sú vo všeobecnosti dobre vypracované a jasné. Oznámenie o bankovníctve z roku 2013 je vypracované jasne a jednoducho a vo veľkej miere je v súlade s predchádzajúcimi oznámeniami o kríze. Má tú istú štruktúru ako oznámenie o bankovníctve z roku 2008, čo uľahčuje pochopenie všeobecnej logiky a fungovania pravidiel. Nedostatočne jasné kritériá na určenie vážnej poruchy však znamená, že Komisia má veľký priestor na voľnú úvahu.

44

Komisia je odhodlaná zabezpečiť, aby boli pravidlá štátnej pomoci vhodné na daný účel a boli v súlade s realitou na trhu a so súčasným hospodárskym a právnym myslením. Zásada, že pravidlá štátnej pomoci sa musia aktualizovať, bola výslovne zdôraznená aj v oznámení o bankovníctve z roku 201349. Pôvodné krízové pravidlá, vrátane oznámenia o bankovníctve z roku 2008, vychádzali zo záverov Rady ECOFIN a odrážali realitu na trhu v tom čase. V roku 2008 sa z dôvodu vplyvu celosvetovej finančnej krízy Rada ECOFIN rozhodla prijať všetky potrebné opatrenia na posilnenie spoľahlivosti a stability bankového systému s cieľom obnoviť dôveru v riadne fungovanie finančného sektora, keď dokonca aj zdravé banky nemali prístup k financovaniu v dôsledku všeobecných otrasov na trhu. V tom čase v oznámení o bankovníctve z roku 2008 podľa Komisie skutočne mimoriadne okolnosti umožňovali uplatnenie bývalého článku 87 ods. 3 písm. b) Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva, teraz článku 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ) (pozri rámček 6). V súčasnom oznámení o bankovníctve z roku 2013 sa tiež zdôrazňuje, že uplatňovanie výnimky z článku 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ zostáva možné len počas pretrvávajúcej krízovej situácie, ale v tejto súvislosti nie je špecifické50.

Rámček 6

Vážna porucha podľa oznámenia o bankovníctve z roku 2008

„Je však potrebné zdôrazniť, že z uvedeného vyplýva, že o uplatňovaní článku 87 ods. 3 písm. b) nemožno uvažovať ako o všeobecnej zásade platnej v krízových situáciách v iných sektoroch, pokiaľ absentuje porovnateľné riziko, že by tieto sektory mohli mať okamžitý vplyv na celkové hospodárstvo členského štátu. Aj vo finančnom sektore možno toto ustanovenie uplatňovať skutočne len za mimoriadnych okolností, keď je ohrozené fungovanie finančných trhov.

A ak aj nastane vážna porucha fungovania v hospodárstve členského štátu v súlade s uvedeným, siahnuť po ustanovení článku 87 ods. 3 písm. b) nemožno neobmedzene, ale len dovtedy, kým krízová situácia odôvodňuje jeho uplatnenie.“

45

Komisia preskúmala a upravila svoje oznámenia, keď sa hospodárske podmienky postupne zlepšovali v rokoch 2010 a 2011. Komisia v roku 2010 a opäť v roku 2011 preskúmala oznámenie o bankovníctve z roku 2008, pričom v oboch prípadoch stanovila čas, keď sa uplatňoval článok 107 ods. 3 písm. b) zmluvy. Podľa revidovaných oznámení Komisia odôvodnila použitie článku vzhľadom na rýchlejšie oživenie hospodárstva, ako sa očakávalo, a prispôsobila ich s cieľom pripraviť prechod na režim po kríze a navrhnúť trvalé pravidlá štátnej pomoci na záchranu a reštrukturalizáciu bánk v bežných trhových podmienkach. V roku 2011 Komisia vysvetlila, že v dôsledku zvýšenia napätia na trhoch so štátnymi cennými papiermi, ku ktorému došlo v roku 2011, sa bankový sektor v Únii dostal pod rastúci tlak.

46

Komisia zmenila krízové pravidlá v roku 2013 po konzultáciách s členskými štátmi a ostatnými zainteresovanými stranami. Súčasná verzia oznámenia o bankovníctve bola uverejnená v auguste 2013 po konzultácii s členskými štátmi a po dialógu s Hospodárskym a finančným výborom. Na rozdiel od pôvodných krízových pravidiel k poslednej verzii nebolo žiadne uznesenie Rady ECOFIN.

47

Posledná verzia z roku 2013 však nebola preskúmaná, ani sa preskúmanie v čase konania nášho auditu neplánovalo. V oznámení o bankovníctve z roku 2013 sa výslovne uvádza, že „Komisia v prípade potreby preskúma toto oznámenie, najmä s cieľom zohľadniť zmeny v trhových podmienkach alebo regulačnom rámci, ktoré by mohli mať vplyv na pravidlá v ňom stanovené.“ Európsky parlament opakovane vyzýval Komisiu, aby každoročne prehodnotila, či sú naďalej splnené požiadavky na uplatňovanie článku 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ vo finančnom sektore51. Komisia oficiálne nepreskúmala oznámenie o bankovníctve z roku 2013 ani to, či bolo uplatňovanie článku 107 ods. 3 písm. b) po roku 2013 a do konca kontrolovaného obdobia stále odôvodnené. V čase konania nášho auditu sa takéto preskúmanie v blízkej budúcnosti ani neplánovalo. Podľa Komisie neexistuje povinnosť vykonať takéto preskúmanie vo vopred stanovenom čase ani automatický mechanizmus na jeho začatie.

48

Krízové pravidlá sa aj naďalej uplatňovali bez zmien, hoci hospodárske podmienky v EÚ a na jej finančných trhoch sa od poslednej revízie pravidiel štátnej pomoci v roku 2013 zmenili a vo všeobecnosti boli priaznivé až do vypuknutia ochorenia COVID-19. Bankový sektor v EÚ stále čelil výzvam, ale boli už menej rozšírené. Ostatné inštitúcie EÚ, ktoré sú zodpovedné za finančnú stabilitu, v kontrolovanom období nekonštatovali, či systémové riziká naďalej vážne ohrozovali riadne fungovanie a integritu finančných trhov alebo stabilitu celého finančného systému EÚ alebo jeho časti. Okrem toho Komisia v oznámení o bankovníctve z roku 2013 zdôraznila potrebu zabezpečiť bezproblémový prechod k budúcemu režimu podľa smernice o ozdravení a riešení krízových situácií a bezproblémovú interakciu medzi rôznymi úlohami a povinnosťami všetkých zainteresovaných orgánov52. Krízové pravidlá neboli preskúmané po transpozícii smernice o ozdravení a riešení krízových situácií bánk v januári 2015 a januári 2016.

49

Okrem toho krízové pravidlá nezahŕňali konkrétne ustanovenia na posúdenie pravidiel štátnej pomoci vládnych intervencií, ktoré sú zlučiteľné so smernicou o ozdravení a riešení krízových situácií bánk. Preventívne a dočasné opatrenia prípustné podľa článku 32 smernice o ozdravení a riešení krízových situácií bánk sú obmedzené na solventné inštitúcie (pozri rámček 3). V oznámení o bankovníctve z roku 2013 Komisia uznala, že vzhľadom na osobitosti úverových inštitúcií a na neexistenciu mechanizmov umožňujúcich riešenie problémov úverových inštitúcií bez ohrozenia finančnej stability nemusí byť prakticky možné uskutočniť likvidáciu úverovej inštitúcie v riadnom konkurznom konaní. Z toho dôvodu možno štátne opatrenia na podporu likvidácie zlyhávajúcich úverových inštitúcií považovať za zlučiteľnú pomoc pod podmienkou, že je splnená požiadavka uvedená v bode 44. Takéto mechanizmy vo forme nástrojov na riešenie krízových situácií museli byť zavedené do 1. januára 2016. Komisia sa domnievala, že jej prístup bol naďalej primeraný.

50

Pokiaľ ide o rozdelenie zaťaženia, smernica o ozdravení a riešení krízových situácií bánk je prísnejšia než oznámenie o bankovníctve z roku 2013. Od transpozície smernice o ozdravení a riešení krízových situácií bánk musela štátna podpora spĺňať požiadavky týkajúce sa záchrany pomocou vnútorných zdrojov podľa smernice o ozdravení a riešení krízových situácií bánk a okrem toho byť v súlade s pravidlami EÚ o štátnej pomoci. Okrem toho, keď Komisia vykonáva posúdenia štátnej pomoci týkajúce sa vládnych stabilizačných nástrojov uvedených v smernici o ozdravení a riešení krízových situácií bánk, mala by samostatne posúdiť, či sú splnené požiadavky smernice o ozdravení a riešení krízových situácií bánk, najmä tie, ktoré sa týkajú minimálnej požiadavky na absorpciu strát vo výške 8 %, ako aj to, či existuje veľmi výnimočná situácia systémovej krízy, ktorá odôvodňuje použitie týchto nástrojov53. V smernici o ozdravení a riešení krízových situácií bánk sa stanovujú prísnejšie požiadavky na záchranu pomocou vnútorných zdrojov než v oznámení o bankovníctve z roku 2013, aby sa dosiahol jeden z cieľov zákonodarcov: chrániť verejné zdroje minimalizáciou závislosti od mimoriadnej verejnej finančnej podpory zlyhávajúcim inštitúciám54, ktoré neboli zohľadnené v pravidlách štátnej pomoci. Podrobnosti pozri na ilustrácii 4.

Ilustrácia 4

Požiadavky záchrany pomocou vnútorných zdrojov pre verejnú podporu na riešenie krízových situácií

Zdroj: EDA.

Vykonávanie štátnej pomoci

51

Súlad s internými procesmi a postupmi zabezpečuje dosiahnutie cieľov a podporuje zodpovednosť. Dodržiavanie najvyšších odborných štandardov a intelektuálna dôslednosť (vrátane právnych a hospodárskych analýz), ako aj zabezpečenie riadneho procesu a transparentnosti sú rozhodujúce pre kvalitu vykonávania činností kontroly štátnej pomoci. Podľa svojho rámca vnútornej kontroly by Komisia mala vymedziť interné politiky, v ktorých sa stanoví, čo sa očakáva, a postupy na vykonávanie politík55. Kontrolnými činnosťami sa musí overiť súlad, a tak zabezpečiť dosiahnutie cieľov.

Súlad s internými procesmi a postupmi

52

Kontrola štátnej pomoci zo strany Komisie bola v súlade so štruktúrami, hierarchickými líniami a orgánmi a zodpovednosťami vytvorenými na tento účel, pričom sa zabezpečilo primerané riadenie a politický dohľad. Proces prípravy interného rozhodnutia – ktorý sa uskutoční predtým, ako sa komisárovi pre hospodársku súťaž navrhne akékoľvek rozhodnutie – je predmetom viacerých kontrol, zostatkov a kontrol. Vedenie spolu s ďalšími príslušnými aktérmi rozhoduje o postupe, ktorý sa zaujme, a uprednostňovaných možnostiach. Viaceré zasadnutia vedenia a operačné stretnutia sú príležitosťou na prediskutovanie, preskúmanie a rozhodnutie o kľúčových záležitostiach. Stretnutia venované riešeniu prípadov umožňujú zodpovednému zástupcovi generálneho riaditeľa, aby bol zapojený v skorom štádiu, v závislosti od zložitosti a fázy prípadu. Kolégium komisárov rozhoduje kolektívne v danej veci a nesie tak celkovú politickú zodpovednosť.

53

Rozhodovací proces poskytol ostatným generálnym riaditeľstvám príležitosť vyjadriť svoje obavy. Záverečná konzultácia medzi rôznymi útvarmi Komisie pred prijatím rozhodnutia je medziútvarová konzultácia. Jej cieľom je zosúladiť svoje pozície a vypracovať spoločný prístup pred predložením návrhu kolégiu. Ak by táto konzultácia viedla k zápornému stanovisku k návrhu, musel by sa pred predložením kolégiu zmeniť. Ak je stanovisko kladné s pripomienkami, návrh sa akceptuje a vedúci útvar, t. j. GR COMP, zváži pripomienky.

54

Vo všetkých prípadoch zaradených do vzorky ostatné útvary Komisie súhlasili s návrhmi GR COMP, ako sa požadovalo. Ostatné útvary Komisie, najmä Generálne riaditeľstvo pre finančnú stabilitu, finančné služby a úniu kapitálových trhov (GR FISMA) a právny servis, boli konzultované a vo všetkých prípadoch poskytli svoje stanoviská. Naša vzorka nezahŕňala prípady, v ktorých ostatné generálne riaditeľstvá vydali záporné stanovisko. V niekoľkých prípadoch kladné stanoviská obsahovali poznámky a otázky, napríklad týkajúce sa poskytnutého odôvodnenia, zdôvodnenia a hospodárskeho posúdenia.

55

Činnosti Komisie pri riešení prípadov sa z veľkej časti pridržiavali jej nezáväzných a priebežne aktualizovaných interných usmernení. Interné pracovné nástroje, ako je napríklad príručka postupov56, vysvetľujú, ako viesť vyšetrovania, a interné mechanizmy, ako sú hierarchické vzťahy a podrobné administratívne kroky pri riešení jednotlivých prípadov, aby sa zabezpečilo splnenie procedurálnych požiadaviek. Príručka postupov zahŕňa každý potenciálny krok v priebehu životného cyklu prípadu, aby sa zabezpečil bezchybný proces riešenia prípadov.

56

Komisia sa usiluje zabezpečiť jednotnú správu dokumentov s cieľom uľahčiť prístup verejnosti k dokumentom. Prístup k dokumentom je základným prvkom politiky transparentnosti vykonávanej európskymi inštitúciami. Podľa zmluvy majú toto právo na prístup všetci občania EÚ a osoby s pobytom v EÚ57. Komisia zaviedla štandardné pravidlá s cieľom zabezpečiť, aby mohla kedykoľvek poskytnúť informácie o záležitostiach, za ktoré je zodpovedná. 16. januára 2015 na základe skutočnosti, že získanie dôležitých dokumentov trvalo príliš dlho, pretože neboli správne zaregistrované, archivované a uchované, generálny sekretariát vydal oznámenie o správe dokumentov a prístupe k dokumentom. Zdôrazňovalo sa v ňom, že dobrá správa dokumentov v rámci Komisie je nevyhnutná pre efektívnosť a účinnosť inštitúcie, uľahčenie výmeny a získavania informácií a zabezpečenie súladu s platnými nariadeniami, okrem iného v oblasti prístupu k dokumentom. Podrobnejšie informácie o správe dokumentov v Komisii pozri v  rámčeku 7.

Rámček 7

Správa dokumentov v Komisii58

V usmerneniach Komisie k správe dokumentov a prístupe k dokumentom a v rozhodnutí Komisie o správe dokumentov sa vyžaduje, aby sa dokument vypracovaný alebo prijatý Komisiou zaregistroval, ak obsahuje dôležité informácie, ktoré nie sú krátkodobé a/alebo môžu zahŕňať činnosť alebo následné opatrenia zo strany Komisie alebo jedného z jej útvarov. Uchovávanie dokumentov v pracovnom priestore, ako sú zdieľané disky alebo schránky elektronickej pošty, nezabezpečuje ich integritu, uchovávanie a vyhľadávanie. Je preto nevyhnutné, aby všetky dokumenty, ktoré spĺňajú registračné kritériá vymedzené v pravidlách eDomec, boli skutočne zaregistrované v systéme Ares alebo v inom systéme Komisie na správu dokumentov.

Usmernenia obsahujú neúplný zoznam dokumentov, ktoré si vyžadujú činnosť alebo následné opatrenia, alebo zahŕňajú zodpovednosť inštitúcie, a preto sú dôležité a musia sa zaregistrovať:

  • prijaté a zaslané formálne poznámky/oznámenia,
  • finančné dokumenty (podľa usmernení GR pre rozpočet),
  • zápisnice zo zasadnutí, najmä s inými inštitúciami alebo externými zainteresovanými stranami, a v prípade dôležitých stretnutí, brífingov/prejavov/obrany atď.,
  • informácie prijaté/zaslané od/do iných inštitúcií alebo externým zainteresovaným stranám,
  • príspevky k medziútvarovým konzultáciám alebo predbežným konzultáciám,
  • dokumenty, a to aj neformálne (e-maily alebo poznámky k spisu), ktoré potvrdzujú situácie alebo udalosti, odôvodňujú prijaté rozhodnutia alebo iným spôsobom vysvetľujú vývoj úradných činností,
  • pokyny, usmernenia.

Dokumenty, ktoré sa nemusia registrovať:

  • návrhy (t. j. dokumenty, ktoré ešte neschválila osoba, ktorá ich podpíše alebo ktorá za ne prevezme zodpovednosť),
  • e-maily a iné texty distribuované v rámci neformálnej výmeny názorov medzi kolegami,
  • výmeny informácií o krátkodobých záležitostiach (ako sú pozvánky),
  • informácie o osobnej situácii.
57

Správa dokumentov GR COMP bola zväčša v súlade s normami. V príručke postupov GR COMP pre štátnu pomoc sa stanovujú požiadavky na správu dokumentov GR COMP, ktoré dopĺňajú a ďalej spresňujú jednotné pravidlá Komisie59. V príručke postupov sa uvádza, že všetky „relevantné“ informácie súvisiace s prípadom musia byť uložené v ISIS60. Ďalej sa uvádza, že požiadavka na registráciu sa vzťahuje najmä na všetky dokumenty, ktoré môžu byť relevantné v prípade súdneho sporu. Dokumenty sa neregistrujú automaticky, ale na žiadosť osoby vybavujúcej prípad, pokiaľ nie sú predložené prostredníctvom SANI, oficiálneho notifikačného nástroja. Komisia vo všeobecnosti systematicky registrovala dokumenty v ISIS tak, ako sa požaduje. Brífingy (súvisiace s prípadmi) a zápisnice z koordinačných stretnutí a stretnutí s komisárom však neboli registrované v spisoch k prípadom, ale v samostatných súboroch61. Zápisnice z väčšiny stretnutí s členskými štátmi boli vyhotovené a zaregistrované. V niekoľkých prípadoch však tomu tak nebolo62. Okrem toho sme našli dôkazy o kontaktoch pred prednotifikačnou fázou, ktoré neboli zdokumentované v ISIS.

58

V internej príručke postupov pre štátnu pomoc a kódexe najlepšej praxe pre štátnu pomoc sa stanovujú nezáväzné ucelené usmernenia pre prednotifikačné kontakty, ktoré neboli vždy plne dodržiavané. Podľa príručky postupov63 by sa prednotifikačné kontakty mali v zásade uskutočniť len na základe písomného návrhu oznámenia. Tento návrh oznámenia by sa mal zaslať prostredníctvom zabezpečeného e-mailu a mal by byť zaregistrovaný v ISIS. V našej vzorke boli samostatné prednotifikačné spisy pre každý postup štátnej pomoci. Vo väčšine prípadov zahŕňali časti preskúmania zlučiteľnosti, napríklad analýzu plánov reštrukturalizácie a rokovania o záväzkoch, ale neobsahovali písomný návrh oznámení.

59

Prednotifikačná fáza neviedla vždy ku kratším celkovým postupom, ako sa plánovalo. Podľa príručky postupov by prednotifikačná fáza v ideálnom prípade nemala trvať dlhšie než 2 mesiace v štandardných prípadoch, po ktorej by v ideálnom prípade nasledovalo úplné oznámenie. V zložitejších prípadoch môže byť vhodná predĺžená prednotifikačná fáza64. V 11 z 23 prípadov prednotifikačná fáza nepresiahla 2 mesiace. V prípadoch, keď trvala dlhšie, však došlo k veľkým oneskoreniam: 9 z 12 takýchto prednotifikačných kontaktov trvalo viac než 150 dní (najviac 1 181 dní). Vo väčšine prípadov, keď došlo k prednotifikačným kontaktom (18 z 23), mohla Komisia prijať rozhodnutie do 2 mesiacov od oficiálneho oznámenia. Priemerné trvanie postupov, vrátane prednotifikačných kontaktov, bolo však 253 dní a najdlhšie trvalo 1 350 dní, čo možno vysvetliť technickou zložitosťou bankových prípadov. Komisia po konzultácii s členskými štátmi zrevidovala kódex najlepšej praxe v roku 2018 s orientačnou dĺžkou prednotifikačného obdobia šiestich mesiacov. Úplný zoznam s trvaním postupov v prípadoch z našej vzorky sa nachádza na  ilustrácii 5.

Ilustrácia 5

Trvanie postupov štátnej pomoci

Zdroj: EDA na základe údajov poskytnutých GR COMP.

60

Vydávanie rozhodnutí trvalo dlho a niektoré relevantné informácie neboli uverejnené. Komisia je povinná uverejniť svoje rozhodnutia alebo súhrnné oznámenie v úradnom vestníku. Členské štáty však môžu požiadať o nezverejnenie niektorých informácií, na ktoré sa vzťahuje povinnosť služobného tajomstva. Členské štáty majú zvyčajne 15 pracovných dní na podanie takejto žiadosti. Ak takúto žiadosť nepodajú, rozhodnutie sa zvyčajne zverejní v plnom znení65. V takýchto prípadoch by sa zverejnenie malo uskutočniť do 2 mesiacov podľa príručky postupov66. Zistili sme, že v 19 z 29 prípadov v našej vzorke Komisii trvalo viac než 100 dní, kým v úradnom vestníku uverejnila verziu rozhodnutia, ktorá nemala dôverný charakter67. Podrobnosti pozri na ilustrácii 6. Zistili sme, že v niektorých prípadoch, keď oneskorenia spôsobili členské štáty, sa Komisia pokúsila urýchliť proces – niekedy zverejnením rozhodnutí bez súhlasu členských štátov68.

Ilustrácia 6

Čas potrebný na uverejnenie rozhodnutí

Zdroj: EDA na základe údajov poskytnutých GR COMP.

61

Komisia zamietla neodôvodnené žiadosti o zachovanie dôvernosti informácií, ale len zriedka uverejnila úplné znenie svojich rozhodnutí. V príručke postupov pre štátnu pomoc sa opisujú všeobecné zásady uverejňovania rozhodnutí uvedené v oznámení Komisie z 1. decembra 2003 o služobnom tajomstve v rozhodnutiach o štátnej pomoci a zdôrazňuje sa prevažujúci záujem na zverejnení úplnej podstaty jej rozhodnutí pri súčasnom dodržiavaní dôvernosti obchodného tajomstva. V dôsledku toho Komisia zriedkakedy súhlasila s tým, aby všetky požadované informácie zostali dôverné. Napriek tomu väčšina rozhodnutí o štátnej pomoci bola upravená a informácie dôležité na pochopenie ich dôsledkov neboli zverejnené v plnom rozsahu69. Členské štáty často neuviedli včas, ktoré informácie považovali za dôverné alebo neposkytli primerané dôvody. V skutočnosti sme zistili, že v niekoľkých prípadoch sa pracovníci zaoberajúci sa prípadmi domnievali, že takéto žiadosti nespĺňali kritériá stanovené v oznámení (v rámčeku 8 pozri príklady, čo Komisia považuje za obchodné tajomstvo). Prístup Komisie navyše nebol vždy jednotný. Komisia napríklad uverejnila údaje buď čiastočne, uverejnila rozsahy, alebo neuverejnila žiadne informácie.

Rámček 8

Obchodné tajomstvá podľa príručky postupov

Typickými príkladmi obchodného tajomstva sú:

  • metódy hodnotenia výrobných a distribučných nákladov,
  • výrobné tajomstvá a postupy,
  • zdroje dodávok,
  • vyrobené a predané množstvá,
  • podiely na trhu,
  • zoznamy zákazníkov a distribútorov,
  • marketingové plány,
  • štruktúra nákladov a cien,
  • predajná stratégia,
  • informácie o vnútornej organizácii podniku.

Obrat sa zvyčajne nepovažuje za obchodné tajomstvo, pokiaľ je uverejnený v ročnej účtovnej závierke alebo inak známy na trhu; žiadosti o zachovanie dôvernosti obratu, ktoré nie sú verejne dostupné, by sa museli odôvodniť a vyhodnotiť od prípadu k prípadu.

Tento druh údajov možno považovať za obchodné tajomstvo len vtedy, ak sú „tajné“, t. j. nie sú verejne dostupné (pozri odsek 14 písm. a) oznámenia).

62

Komisia monitorovala vykonávanie svojich rozhodnutí prostredníctvom monitorovacích správcov. Komisia vymenúva správcov, ktorých platia banky, na monitorovanie plnenia záväzkov v každom prípade. Záväzky sa môžu prijať buď s cieľom obmedziť narušenie hospodárskej súťaže alebo zabezpečiť, aby sa banka zachraňovaná pomocou vonkajších zdrojov stala opäť životaschopnou. Monitorovanie tak zahŕňa finančnú výkonnosť prijímateľov a dodržiavanie iných záväzkov. Okrem toho sa v rámci tohto procesu monitorovania poskytuje Komisii mnoho cenných poznatkov, a to aj v súvislosti s nedostatočným úspechom pri vykonávaní predchádzajúcich opatrení, ako aj informácie o všetkých nových opatreniach pomoci plánovaných členskými štátmi bez toho, aby o tom Komisiu náležite informovali.

63

Výsledky monitorovania neboli uverejnené a záväzky boli niekedy upravené. Komisia nezverejnila informácie ani neviedla štatistiky o počte prípadov, v ktorých záväzky boli alebo neboli dodržané. Komisia niekedy schválila zmeny záväzkov a predĺžila lehoty na ich vykonanie, hoci takéto zmeny by podľa požiadaviek Komisie mali byť výnimočné a obmedzené na prípady významného nového skutkového vývoja. Komisia zdôraznila, že v takýchto prípadoch vždy zabezpečuje, aby novo navrhnuté záväzky zachovali rovnováhu pôvodného rozhodnutia. Zistili sme však, že vysvetlenia, ako by sa to dosiahlo, neboli dostatočne podrobné a v prípade niektorých uverejnených rozhodnutí Komisie neboli poskytnuté dostatočne podrobné vysvetlenia.

Rozhodnutia o štátnej pomoci pre finančné inštitúcie vo veci samej

64

Rozhodnutia o štátnej pomoci musia byť založené na právnych a hospodársky spoľahlivých posúdeniach. V zmluve a rokovacom poriadku Komisie70 sa ako všeobecné pravidlo vyžaduje, aby Komisia uviedla dôvody, t. j. odôvodnila svoje rozhodnutia. To zahŕňa požiadavku, aby boli rozhodnutia založené na právnych a hospodársky spoľahlivých posúdeniach a odôvodnené príslušnými faktmi. V hlavných zásadách GR COMP sa zdôrazňuje, že zameranie sa na najvyššiu dôslednosť a kvalitu v právnom posúdení a ekonomickej analýze má kľúčový význam pre kvalitu posúdení. Pre Komisiu slúži jej rozhodovacia prax a judikatúra súdov EÚ ako najdôležitejší zdroj usmernenia v tejto súvislosti. Koordinovaný rozhodovací proces, systém bŕzd a protiváh a kontroly kvality, ktoré zaviedla Komisia, majú zabezpečiť, aby posúdenie Komisie bolo v súlade s týmito požiadavkami v každom jednotlivom prípade.

65

Komisia veľmi dôkladne posúdila plány reštrukturalizácie, čo si vyžadovalo podrobné informácie a dôkladnú kontrolu. V oznámení o reštrukturalizácii sa stanovujú veľmi podrobné požiadavky na informácie, ktoré sa majú zahrnúť do plánu reštrukturalizácie. Komisia požaduje, aby boli plány reštrukturalizácie komplexné, podrobné a založené na ucelenej koncepcii. Mali by preukázať, ako by banka obnovila svoju dlhodobú životaschopnosť bez štátnej pomoci. Rozsah a hĺbka informácií, ktoré musia členské štáty predložiť, dokazujú vysokú mieru kontroly, ktorej podliehajú plány reštrukturalizácie zo strany Komisie (pozri rámček 9). V prípadoch, ktoré sme preskúmali, Komisia požiadala o doplňujúce alebo relevantnejšie informácie, ak to bolo potrebné.

Rámček 9

Informácie, ktoré sa majú zahrnúť do plánu reštrukturalizácie podľa oznámenia o reštrukturalizácii71

  • Pokiaľ má členský štát na základe usmernení alebo rozhodnutí Komisie povinnosť predložiť plán reštrukturalizácie, tento plán by mal byť komplexný, podrobný a založený na ucelenej koncepcii.
  • Plán by mal preukázať, akým spôsobom dokáže banka čo najskôr obnoviť svoju dlhodobú životaschopnosť bez štátnej pomoci.
  • Notifikácia akéhokoľvek plánu reštrukturalizácie by mala obsahovať porovnanie s alternatívnymi možnosťami vrátane rozčlenenia alebo pohltenia inou bankou, aby Komisia mohla posúdiť, či sú k dispozícii väčšmi trhovo orientované a menej nákladné riešenia alebo riešenia, ktoré menej narúšajú hospodársku súťaž, a pritom umožňujú zachovať finančnú stabilitu.
  • V prípade, že životaschopnosť banky nemožno obnoviť, v pláne reštrukturalizácie by sa malo uviesť, akým spôsobom ju možno zlikvidovať riadeným postupom.
  • V pláne reštrukturalizácie by mali byť uvedené príčiny ťažkostí banky a vlastné slabé stránky banky, ako aj zásadné informácie o tom, ako navrhované reštrukturalizačné opatrenia napravia problémy, ktorými banka trpí.
  • V pláne reštrukturalizácie by mali byť uvedené informácie o podnikateľskom modeli príjemcu, ktorý by mal obsahovať najmä:
    • jeho organizačnú štruktúru,
    • financovanie (preukazujúce životaschopnosť štruktúry krátkodobého a dlhodobého financovania),
    • systém riadenia (preukazujúci predchádzanie konfliktom záujmov, ako aj nevyhnutné zmeny vo vedení),
    • rizikový manažment (vrátane sprístupnenia informácií o znehodnotených aktívach a obozretné vytváranie rezerv na nevýkonné aktíva),
    • riadenie aktív a pasív,
    • tvorbu cash-flow (ktorá by mala byť na dostatočnej úrovni aj bez štátnej pomoci),
    • podsúvahové záväzky (preukazujúce ich udržateľnosť a konsolidáciu v prípade, že banka je vystavená značnému riziku),
    • dopĺňanie investičných zdrojov dlhmi (leveraging),
    • súčasnú a budúcu kapitálovú primeranosť v súlade s platnými predpismi pre dohľad (založenú na obozretnom oceňovaní a primeraných rezervách),
    • štruktúru stimulov pre odmeňovanie, z ktorej je zrejmé, akým spôsobom táto štruktúra podporuje dlhodobú ziskovosť príjemcu.
  • Mala by sa vykonať analýza životaschopnosti každej podnikateľskej aktivity a účtovnej jednotky v potrebnom členení […]

[…] Očakávané výsledky plánovanej reštrukturalizácie sa musia preukázať v základnom scenári, ako aj v „stresových“ scenároch. Na tieto účely musia plány reštrukturalizácie zohľadňovať okrem iného aj aktuálny stav a budúce vyhliadky finančných trhov a vyjadrovať predpokladané výsledky základných a najhorších scenárov. Stresové testovanie by malo počítať s celým radom scenárov […].

  • Predpoklady by sa mali porovnať s príslušnými primerane upravenými referenčnými hodnotami platnými pre daný sektor s cieľom zohľadniť nové prvky súčasnej krízy na finančných trhoch […].
66

Komisia má výlučnú právomoc posudzovať zlučiteľnosť štátnej pomoci a v tejto pozícii Komisia zastáva názor, že podmienky existencie vážnej poruchy vo fungovaní hospodárstva členského štátu boli splnené vo všetkých prípadoch. Pri posudzovaní vážnej poruchy vo fungovaní hospodárstva Komisia v každom jednotlivom prípade zohľadnila dokumenty predložené členským štátom. Prijatím oznámenia o bankovníctve sa Komisia zaviazala posudzovať štátnu pomoc na podporu likvidity, životaschopnosti alebo riadeného odchodu z trhu podľa článku 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ z dôvodu krízovej situácie a rizika finančnej stability vo všeobecnosti, ktoré vedú k vážnej poruche vo fungovaní hospodárstva. Komisia vtedy zastávala názor, že členské štáty mohli najlepšie vykonať počiatočné posúdenie, či by nekontrolovaný odchod konkrétnej banky z trhu ohrozil finančnú stabilitu (alebo spôsobil iné vážne narušenie v členskom štáte). Komisia teda nespochybňovala, či v každom jednotlivom prípade došlo k vážnej poruche. V krízových pravidlách sa tiež nekonkretizovalo, aké informácie by mali členské štáty predložiť. S výnimkou prípadov v krajinách, na ktoré sa vzťahuje program makroekonomických úprav, sme zriedka našli v spisoch k prípadom hospodárske alebo, podľa nášho názoru, iné relevantné údaje na podporu tvrdenia, že takáto porucha existovala.

67

Nie všetky uverejnené rozhodnutia obsahovali podrobnosti posúdení, či došlo k vážnej poruche72. Komisia sa vo všeobecnosti odvolávala na oznámenie o bankovníctve z roku 2013 bez toho, aby spochybnila argumenty členských štátov o individuálnych okolnostiach konkrétneho prípadu (pozri rámček 10). Takýto všeobecný odkaz však nevysvetľuje, prečo sa Komisia domnievala, že v daných prípadoch došlo k vážnej poruche s výnimkou krajín, na ktoré sa vzťahuje program makroekonomických úprav. Podľa nášho názoru tieto závery tiež neboli podložené príslušnými posúdeniami zo strany Rady či ESRB (podrobnosti o poslaní ESRB pozri v  rámčeku 2)73.

Rámček 10

Príklady, ako Komisia odôvodnila uplatnenie článku 107 ods. 3 písm. b) v jednotlivých rozhodnutiach o reštrukturalizácii

„Komisia uznala, že globálna finančná kríza môže spôsobiť vážnu poruchu v hospodárstve členského štátu, ktorú je možné riešiť prostredníctvom štátnych opatrení na podporu finančných inštitúcií. To bolo následne podrobne formulované a rozvinuté v šiestich oznámeniach o kríze, ako aj v oznámení o bankovníctve z roku 2013.“

„Komisia pripomína, že od začiatku finančnej krízy systematicky používala článok 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ ako právny základ na posúdenie akejkoľvek pomoci na reštrukturalizáciu alebo likvidáciu pre banky v ťažkostiach. Posúdenie súčasných opatrení podľa článku 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ je preto plne v súlade s predchádzajúcimi prípadmi.“

68

Pokiaľ ide o pomoc na likvidáciu, Komisia nespochybňovala tvrdenia členských štátov, že potenciálne zlyhanie banky predstavuje hrozbu pre finančnú stabilitu. V oznámení o bankovníctve z roku 2013 sa neuvádzajú situácie, v ktorých by nebolo možné uskutočniť likvidáciu úverovej inštitúcie v riadnom konkurznom konaní bez ohrozenia finančnej stability; nevymedzuje sa v ňom ani, aké informácie musia členské štáty predložiť ako dôkaz o takejto hrozbe. Rozhodnutia o pomoci na likvidáciu v našej vzorke vychádzali z vyhlásení členských štátov o potenciálnom ohrození finančnej stability74 (pozri rámček 11). Všetky rozhodnutia sa týkali bánk s podielom na trhu v rozpätí od 0,02 % do 2 %. Existuje viacero potenciálnych dôvodov, prečo by zlyhanie aj systémovo nerelevantnej banky mohlo predstavovať potenciálnu hrozbu pre finančnú stabilitu. V prípadoch, ktoré sme preskúmali, sa domnievame, že Komisia nevysvetlila tieto dôvody v uverejnených rozhodnutiach75.

Rámček 11

Príklady, ako Komisia odôvodnila uplatnenie článku 107 ods. 3 písm. b) v jednotlivých rozhodnutiach o pomoci na likvidáciu

„Komisia v oznámení o bankovníctve z roku 2013 uznala, že členské štáty by mali podporovať odchod účastníkov, ktorí nemajú potrebnú životaschopnosť, z trhu a zároveň by mali umožniť, aby sa proces odchodu v záujme zachovania finančnej stability uskutočnil riadeným spôsobom. Keďže cieľom […] opatrení je umožniť kladný výsledok predaja, ktorým sa zabezpečí riadený odchod z trhu […] bánk ako samostatných subjektov prostredníctvom ich absorpcie konečným kupujúcim, Komisia zastáva názor, že posúdi zlučiteľnosť […] opatrení s odkazom na oznámenie o bankovníctve z roku 2013.“

„Komisia v oznámení o bankovníctve z roku 2013 uznala, že členské štáty by mali podporovať odchod účastníkov, ktorí nemajú potrebnú životaschopnosť, z trhu a zároveň by mali umožniť, aby sa proces odchodu v záujme zachovania finančnej stability uskutočnil riadeným spôsobom. Ako sa uvádza v odôvodnení (…), orgán pre riešenie krízových situácií uvádza, že riadne konkurzné konanie by nebolo vhodné na dosiahnutie cieľov riešenia krízových situácií, a najmä hlavného cieľa zachovania finančnej stability v rovnakom rozsahu ako opatrenia.“

„[…] V liste z […] […] sa uvádza, že situácia banky ohrozuje finančnú stabilitu a že je preto naliehavo potrebný zásah, aby sa predišlo vážnej poruche fungovania v hospodárstve […]. […] poukázal na to, že likvidácia v rámci riadneho konkurzného konania by nebola vo verejnom záujme, pretože by ohrozila finančnú stabilitu, prerušila poskytovanie zásadne dôležitých funkcií, ovplyvnila ochranu vkladateľov a zničila hodnotu. Okrem toho […] uviedol, že v prípade riadneho konkurzného konania banky bude […] systém ochrany vkladov vyzvaný, aby sa okamžite vrátili kryté vklady. Tým by sa výrazne zvýšil tlak na bankový systém vzhľadom na potrebu vybrať tieto sumy od prispievateľov do systému ochrany vkladov, […] bánk.

„Podľa […] orgánov by nebolo možné zabrániť vážnej poruche fungovania hospodárstva v oblastiach, v ktorých […] a […] fungujú s konkrétnym vplyvom na prerušenie obchodných činností MSP a poskytovanie úverov domácnostiam.“

69

Krízové pravidlá si vyžadujú účinné opatrenia na obmedzenie narušení hospodárskej súťaže. V oznámení o bankovníctve z roku 2013 sa stanovujú požiadavky, ktorých cieľom je zabezpečiť, aby sa výška pomoci obmedzila na nevyhnutné minimum. Tieto požiadavky zahŕňajú rozdelenie bremena medzi akcionárov a držiteľov podriadených dlhopisov, zabránenie odlivu finančných prostriedkov a ukladanie obmedzení pre platby akcionárom a držiteľom dlhopisov, ako aj stropy pre odmeňovanie. Zahŕňajú aj zákaz nadobúdania účasti a cenového dumpingu s cieľom obmedziť narušenie hospodárskej súťaže. Analýzou rozhodnutí sme zistili, že členské štáty sa zaviazali vykonať takéto opatrenia. Nebolo však vždy jasné, ako tieto záväzky boli kalibrované podľa rušivého účinku konkrétneho opatrenia76. V uverejnených rozhodnutiach, ktoré sme preskúmali, sme nezistili, že Komisia analyzovala vplyv opatrení na trhové štruktúry a prekážky vstupu na trh, ako sa to vyžaduje v oznámení o bankovníctve z roku 201377. Podľa Komisie sa takéto posúdenia nevyžadujú ani nevykonávajú pre iné odvetvia.

70

V oznámení o reštrukturalizácii sa jasne požaduje, že „notifikácia akéhokoľvek plánu reštrukturalizácie by mala obsahovať porovnanie s alternatívnymi možnosťami vrátane rozčlenenia alebo pohltenia inou bankou, aby Komisia mohla posúdiť, či sú k dispozícii väčšmi trhovo orientované a menej nákladné riešenia alebo riešenia, ktoré menej narúšajú hospodársku súťaž, a pritom umožňujú zachovať finančnú stabilitu“78. V našej vzorke sme zistili, že Komisia neoverila, či neexistovali menej nákladné alebo menej rušivé alternatívy k opatreniu. Komisia zdôraznila, že v súlade s judikatúrou nemôže členským štátom stanoviť alternatívne opatrenia, ale len by mohla posúúdiť zlučiteľnosť navrhovaného opatrenia.

Závery a odporúčania

71

Komisia mala primerané zdroje a nástroje na zabezpečenie účinnej kontroly štátnej pomoci. Má dobre vymedzené interné procesy a postupy, ktorými sa zabezpečuje dosiahnutie cieľov a podporuje zodpovednosť. Má primerané organizačné štruktúry s náležitými hierarchickými vzťahmi, čo umožňuje vhodný tok informácií a náležitý vnútorný dohľad vrcholovým manažmentom (pozri body 3132). Má pevný etický rámec, aj keď s niektorými nedostatkami v súvislosti s prístupom k dôverným informáciám o trhu, a ucelený súbor základných zásad, ktoré podporujú integritu a dodržiavanie najvyšších odborných štandardov (pozri body3334). Boli zavedené potrebné ľudské a informačné zdroje na efektívne presadzovanie práva (pozri body 3536). Komisia má potrebné právomoci na účinnú kontrolu štátnej pomoci a vhodný procesný rámec (pozri body 3742). Komisia teda mala všetky potrebné prostriedky na zabezpečenie, aby jej rozhodnutia boli založené na správnych informáciách.

72

Zastávame názor, že pravidlá štátnej pomoci neboli plne vhodné na účel kontroly štátnej pomoci finančným inštitúciám v súlade s cieľmi zmluvy v období konania nášho auditu (pozri bod 48). Pravidlá štátnej pomoci pre finančný sektor sa usilujú zabezpečiť finančnú stabilitu a zároveň obmedziť narušenie hospodárskej súťaže na minimum. Krízové pravidlá sú vo všeobecnosti dobre vypracované a jasné, hoci sa v nich nedefinujú kritériá pre vážnu poruchu (pozri bod 43). Krízové pravidlá však neboli revidované po zlepšení podmienok na trhu počas kontrolovaného obdobia a reforme regulačného rámca po finančnej kríze vrátane skutočnosti, že smernica o ozdravení a riešení krízových situácií bánk obmedzovala možnosti udeliť pomoc bankám bez toho, aby to viedlo k riešeniu krízovej situácie (pozri body 4850).

Odporúčanie 1 – Vykonať hodnotenie, či sú pravidlá štátnej pomoci aj naďalej primerané, a v prípade potreby prijať nápravné opatrenia

S cieľom zabezpečiť, aby pravidlá EÚ v oblasti štátnej pomoci pre finančný sektor boli aj naďalej primerané z hľadiska reality na trhu a platného regulačného rámca, by Komisia mala:

  1. vykonať hodnotenie súčasných krízových pravidiel (vrátane celkového vplyvu kontroly štátnej pomoci na hospodársku súťaž na bankových trhoch EÚ) s cieľom rozhodnúť o primeraných opatreniach.
  2. Ak sa pri hodnotení zistí, že je potrebné revidovať krízové pravidlá, Komisia by mala okrem iného zvážiť, či:
    1. stanoví hodnotiace kritériá pre „vážnu poruchu“ v súvislosti s uplatnením článku 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ;
    2. začlení spoločné zásady posudzovania;
    3. prispôsobí podmienky zlučiteľnosti preventívnych opatrení a pomoci pri riešení krízových situácií;
    4. a ďalej špecifikuje mieru podrobnosti informácií, ktoré sa majú predkladať.

Časový rámec: 2023 (pre hodnotenie)

73

Komisia riadila postupy štátnej pomoci vo veľkej miere v súlade s jej (nezáväznými) vnútornými procesmi. Kontrola štátnej pomoci zo strany Komisie bola v súlade so štruktúrami, hierarchickými vzťahmi a orgánmi a zodpovednosťami stanovenými na tento účel (pozri bod 52 Kolégium prijalo svoje rozhodnutia po tom, ako mali ostatné generálne riaditeľstvá príležitosť vyjadriť obavy (pozri body 5354). Činnosti Komisie pri riešení prípadov sa z veľkej časti pridržiavali vnútorných procesov (pozri bod 55). Správa dokumentov bola zväčša v súlade s normami Komisie (pozri body 5657). Postupy štátnej pomoci boli však zdĺhavé a neboli vždy úplne transparentné, čiastočne v dôsledku rozsiahleho využívania neformálnych prednotifikačných kontaktov členskými štátmi predtým, ako zašlú oznámenie (pozri body 5859). Uverejnenie rozhodnutí sa často oneskorilo z dôvodu diskusií s členskými štátmi v súvislosti s právom utajiť dôverné informácie vo verejnej verzii rozhodnutí (pozri body 6061).

Odporúčanie 2 – Ďalej podporiť súlad s internými procesmi a osvedčenými postupmi

V záujme zvýšenia efektívnosti, zodpovednosti a transparentnosti by Komisia mala:

  1. zlepšiť jej správu dokumentov a zabezpečiť, aby všetky relevantné dokumenty boli zaevidované;
  2. podporovať členské štáty, aby prednotifikačné kontakty neprekračovali orientačnú lehotu šiestich mesiacov uvedenú v kódexe najlepšej praxe a boli založené na písomných návrhoch oznámení;
  3. podporovať spoluprácu s členskými štátmi s cieľom urýchliť uverejnenie nedôverných verzií rozhodnutí a zabezpečiť jednotný prístup, pokiaľ ide o to, ktoré informácie sa nezverejňujú.

Časový rámec: 2022

74

Rozhodnutia o štátnej pomoci musia vychádzať z právnych a hospodársky spoľahlivých posúdení (pozri bod 64).Komisia analyzovala plány reštrukturalizácie dôkladne (pozri bod 65), ale nespochybňovala posúdenia členských štátov, či v každom jednotlivom prípade existovalo vážne narušenie fungovania vrátane ohrozenia finančnej stability (pozri body 6667). Komisia stanovila opatrenia zamerané na obmedzenie narúšania hospodárskej súťaže, ale neanalyzovala skutočné vplyvy každého opatrenia na hospodársku súťaž (pozri bod 69). Ukazovatele výkonnosti neboli úplne vhodné na daný účel, pretože odrážali vonkajšie faktory mimo kontroly Komisie a neodrážali vždy činnosti Komisie (pozri body 2324). Komisia tiež oficiálne nezhodnotila, do akej miery fungovali jej sektorové pravidlá kontroly štátnej pomoci, či by mala zmeniť alebo jednoducho pozastaviť svoj prístup (pozri body 2830).

Odporúčanie 3 – Zlepšiť meranie výkonnosti

S cieľom preukázať účinok kontroly štátnej pomoci a zvýšiť jej transparentnosť a povinnosť zodpovedať sa Európskemu parlamentu a občanom EÚ by Komisia mala:

  1. vymedziť vhodné a relevantné ukazovatele pre kontrolu štátnej pomoci finančným inštitúciám, ktoré by odrážali výsledky činností GR COMP s cieľom účinne monitorovať napredovanie smerom k dosiahnutiu cieľov v rámci jej výročného výkazníctva; a monitorovať vhodnosť ukazovateľa (ukazovateľov).

Časový rámec: 2022

Túto správu prijala komora IV, ktorej predsedá Alex Brenninkmeijer, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 28. júla 2020.

Za Európsky dvor audítorov

Klaus-Heiner Lehne
predseda

Glosár

Banková únia: Jeden zo základných pilierov dobudovania hospodárskej a menovej únie, ktorý pozostáva z integrovaného finančného rámca s jednotným mechanizmom dohľadu, jednotného mechanizmu riešenia krízových situácií bánk a jednotného súboru pravidiel.

De Larosièrova správa: Správa z februára 2009, ktorá obsahovala výzvu na prepracovanie európskeho systému finančnej regulácie.

Fond na riešenie krízových situácií: Fond zriadený na financovanie riadneho riešenia problémov zlyhávajúcich finančných inštitúcií.

Hlavný ekonomický tím: Tím v rámci Generálneho riaditeľstva Komisie pre vnútorný trh, priemysel, podnikanie a MSP, ktorý vyvíja, koordinuje a vypracúva ekonomické analýzy s cieľom zabezpečiť, aby boli iniciatívy generálneho riaditeľstva založené na spoľahlivých ekonomických dôkazoch.

Jednotná rada pre riešenie krízových situácií: Ústredný orgán pre riešenie krízových situácií v rámci bankovej únie, ktorého úlohou je zabezpečiť riadne riešenie problémov zlyhávajúcich finančných inštitúcií pri minimálnych nákladoch pre daňových poplatníkov a zvyšok hospodárstva.

Jednotný mechanizmus dohľadu: Systém EÚ na dohľad nad finančnými inštitúciami, ktorý zahŕňa ECB a vnútroštátne orgány dohľadu zúčastnených krajín.

Jednotný mechanizmus riešenia krízových situácií: Mechanizmus, v rámci ktorého Jednotná rada pre riešenie krízových situácií a vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií majú centralizovanú právomoc riešiť krízovú situáciu, pričom sú priamo zodpovedné za riešenie krízových situácií všetkých finančných inštitúcií v členských štátoch, ktoré sa zúčastňujú na bankovej únii.

Jednotný súbor pravidiel: Súbor legislatívnych textov, ktoré musia dodržiavať všetky finančné inštitúcie v EÚ.

Lepšia právna regulácia: Koncepcia, ktorá usmerňuje politiku a tvorbu práva EÚ na základe zásad, že regulácia by mala dosiahnuť svoje ciele pri minimálnych nákladoch a mala by byť navrhnutá transparentným spôsobom založeným na dôkazoch s účasťou občanov a zainteresovaných strán.

Nesplácaný úver: Úver, ktorého splátky sú v oneskorení v stanovenom časovom rozpätí (zvyčajne 90 dní), alebo ak existuje dôkaz, že úplné splatenie nie je pravdepodobné.

Obchodovanie s využitím dôverných informácií: Nákup alebo predaj akcií s cieľom dosiahnuť zisk alebo minimalizovať stratu pomocou informácií, ktoré by ovplyvnili ich hodnotu, ak by boli všeobecne známe.

Riešenie krízových situácií: Riadená likvidácia zlyhávajúcej finančnej inštitúcie s cieľom zabezpečiť kontinuitu jej základných funkcií, zachovať finančnú stabilitu a chrániť verejné financie minimalizáciou potreby verejnej finančnej podpory.

Smernica o ozdravení a riešení krízových situácií bánk (BRRD): Smernica, v ktorej sa stanovujú pravidlá a postupy týkajúce sa ozdravenia a riešenia krízových situácií rôznych typov finančných inštitúcií.

Štátna pomoc: Priama alebo nepriama štátna podpora pre podnik alebo organizáciu, ktorá ich zvýhodňuje pred konkurenciou.

Štátny dlhopis: Dlhové cenné papiere vydané vládou na podporu vládnych výdavkov.

Záchrana pomocou vnútorných zdrojov: Prostriedok na zabránenie zlyhaniu banky, v rámci ktorého sa banka rekapitalizuje prostredníctvom existujúcich akcionárov (namiesto toho, aby bola zachránená verejnými finančnými prostriedkami).

Zoznam skratiek

BRRD: Smernica o ozdravení a riešení krízových situácií bánk

EBA: Európsky orgán pre bankovníctvo

ECB: Európska centrálna banka

ECOFIN: Rada pre hospodárske a finančné záležitosti

EP: Európsky parlament

ESA: Európske orgány dohľadu

ESRB: Európsky výbor pre systémové riziká

GR COMP: Generálne riaditeľstvo pre hospodársku súťaž

GR FISMA: Generálne riaditeľstvo pre finančnú stabilitu, finančné služby a úniu kapitálových trhov

HET: Hlavný ekonomický tím

ISC: Konzultácie medzi útvarmi

NPL: Nesplácané úvery

SRB: Jednotná rada pre riešenie krízových situácií

SRM: Jednotný mechanizmus riešenia krízových situácií

SSM: Jednotný mechanizmus dohľadu

VSČ: Výročná správa o činnosti

ZFEÚ: Zmluva o fungovaní Európskej únie

Odpovede Komisie

Zhrnutie

Spoločná odpoveď Komisie na body I až X.

Od roku 2008 Európska komisia podľa zmluvy uplatňuje pravidlá štátnej pomoci pre finančný sektor na základe osobitných usmernení. Komisia na základe týchto usmernení prijala v priebehu posledného desaťročia viac ako 500 rozhodnutí.

Počas kontrolovaného obdobia (2013 až 2018) a spolu s vykonávaním rámca EÚ na riešenie problémov od roku 2015 jednotné uplatňovanie kontroly štátnej pomoci vykonávané Komisiou vo finančnom sektore prispelo k zabezpečeniu finančnej stability Únie tým, že zabránilo neriadeným zlyhaniam inak životaschopných bánk a uľahčením riadeného odchodu neživotaschopných subjektov z trhu. Prispelo k posilneniu bankového sektora EÚ prostredníctvom vyčistenia súvah bánk, podnecovania dôkladnej reštrukturalizácie a odchodu najmenej efektívnych účastníkov z trhu. Zachovalo spravodlivú hospodársku súťaž tým, že žiadalo od bánk, ktorým sa poskytla pomoc, aby zaviedli opatrenia na zmiernenie narušenia hospodárskej súťaže. Napokon vyžadovalo zabezpečenie vzájomného znášania strát zo strany súkromných akcionárov a podriadených veriteľov bánk, ktorým sa poskytla pomoc. Komisia sa domnieva, že svoje zdroje a nástroje využila efektívne a v súlade so svojimi pravidlami a postupmi.

Ako uznáva Európsky dvor audítorov (ďalej len „EDA“), zmluva priznáva Komisii veľký priestor na voľnú úvahu pri výklade kritérií, na základe ktorých môže považovať opatrenia štátnej pomoci za zlučiteľné. Na tento účel musí Komisia starostlivo zvážiť rôzne hospodárske a právne prvky predtým, ako dospeje k záveru, že osobitná situácia odôvodňuje štátnu pomoc konkrétnemu príjemcovi. Na základe zmluvy je Komisia poverená posudzovať, či je pomoc odôvodnená na dosiahnutie cieľa spoločného európskeho záujmu, vrátane nápravy závažnej poruchy fungovania hospodárstva, aby sa dosiahla rovnováha.

V rámci tohto posúdenia Komisia v roku 2013 zrevidovala svoje usmernenia, v ktorých stanovila kritériá zlučiteľnej pomoci poskytnutej finančným inštitúciám, ktoré boli ovplyvnené dôsledkami krízy. Urobila tak po konzultáciách so zainteresovanými stranami vrátane členských štátov, ako aj poskytovateľov pomoci. Tieto kritériá zostávajú v platnosti až do dnešného dňa, keďže dôsledky krízy naďalej pretrvávajú v bankovom sektore v celej EÚ. Oživenie hospodárstva bolo v niektorých členských štátoch slabé a situácia v bankovom sektore sa nevrátila k stavu pred rokom 2008. Okrem toho niektoré členské štáty boli donedávna súčasťou programov makroekonomických úprav.

V roku 2014 bol zavedený nový regulačný rámec EÚ pre bankový sektor, najmä smernica o ozdravení a riešení krízových situácií bánk (BRRD)79, nariadenie o jednotnom mechanizme riešenia krízových situácií (SRMR)80, a smernica o systémoch ochrany vkladov (DGSD)81.

V tomto novom regulačnom prostredí novovytvorení aktéri prevzali zodpovednosť v bankovej únii, konkrétne Európska centrálna banka (ECB) ako centrálny orgán dohľadu nad bankami v rámci jednotného mechanizmu dohľadu (SSM) a Jednotná rada pre riešenie krízových situácií (SRB) vo svojej úlohe jednotného mechanizmu riešenia krízových situácií (SRM)82. Je potrebné poznamenať, že hoci sa od roku 2015 dosiahol značný pokrok, implementácia smernice BRRD stále pokračuje83, napr. v súvislosti s vytváraním nástrojov na záchranu pomocou vnútorných zdrojov. Navyše ešte stále existujú zraniteľné miesta v častiach európskeho bankového sektora, napr. v dôsledku vysokej úrovne nesplácaných úverov a nízkej ziskovosti v tomto sektore.

Členské štáty musia všetky plány na poskytnutie štátnej pomoci predkladať Komisii. Rovnako, ak SRB zamýšľa využívať jednotný fond pre riešenie krízových situácií, nariadenie o jednotnom mechanizme riešenia krízových situácií84 požaduje, aby SRB svoj návrh na poskytnutie štátnej pomoci predložila Komisii na schválenie. Úloha Komisie ako orgánu presadzovania hospodárskej súťaže v podstate spočíva v posudzovaní toho, či pozitívne účinky pomoci vyvažujú negatívne účinky na hospodársku súťaž. Komisia vykonáva toto posudzovanie ex ante, t. j. keď návrh pomoci notifikuje príslušný členský štát pred jeho realizáciou. Z uvedeného vyplýva, že výkonnosť finančných inštitúcií ex post, t. j. po prijatí štátnej pomoci, nemôže byť výlučne pripísaná Komisii, pretože dôležitú úlohu hrajú aj iné subjekty a iné faktory, čo sťažuje definovanie ukazovateľov výkonnosti, ktoré by jednoznačne vyjadrovali prínos kontroly štátnej pomoci. Členské štáty môžu rozhodnúť, že poskytnú štátnu pomoc, aby pomohli predísť možným nepriaznivým následkom v prípade bánk zasiahnutých krízou alebo bánk v úpadku alebo obmedziť ich, a to v úplnom súlade s rámcom EÚ pre riešenie krízových situácií.

Minimalizáciou narušení hospodárskej súťaže pri poskytovaní verejnej podpory sú v usmerneniach o štátnej pomoci finančnému sektoru zaručené rovnaké podmienky, a to bez ohľadu na to, či sú členské štáty zapojené do bankovej únie alebo nie. V novom regulačnom rámci spoluzákonodarcovia poverili dôležitými povinnosťami iné subjekty, napríklad každodenným dohľadom nad bankami, stanovovaním kapitálových požiadaviek, vykonávaním záťažových testov a prieskumov kvality aktív, rozhodovaním o tom, či banka „je v úpadku, alebo pravdepodobne je v úpadku“, či sa krízová situácia banky rieši alebo nie. V neposlednom rade je rozhodnutie poskytnúť štátnu pomoc a určiť opatrenie pomoci povinnosťou členského štátu. Úloha Komisie bola a je obmedzená na posudzovanie zlučiteľnosti opatrenia notifikovanej štátnej pomoci s vnútorným trhom.

Komisia sa domnieva, že pravidlá štátnej pomoci určené na riešenie vplyvov finančnej krízy na banky boli počas trvania auditu stále v súlade so situáciou na trhu. Je dôležité, aby Komisia uplatňovala rovnaké pravidlá na všetky členské štáty. Z týchto dôvodov Komisia považovala za predčasné, aby sa začalo formálne hodnotenie usmernení o štátnej pomoci pre finančný sektor. Tak tomu bude aj v blízkej budúcnosti, pretože hospodárske účinky pokračujúcej krízy COVID–19 vrátane účinkov na banky jednoznačne predstavujú vážne narušenie ekonomík členských štátov.

Pravidlá štátnej pomoci by mali odrážať situáciu na trhu a zároveň poskytovať stabilné usmernenie pre účastníkov trhu, pokiaľ ide o výkon kontroly štátnej pomoci. V prípade potreby Komisia rýchlo upraví svoje pravidlá štátnej pomoci, aby zohľadnila dramatické zmeny v hospodárskom prostredí, ako to urobila v reakcii na pandémiu COVID–19. Dočasný rámec pre reálnu ekonomiku bol prijatý veľmi rýchlo a nadobudol účinnosť už 19. marca 2020. Okrem iných opatrení tento rámec umožňuje členským štátom, aby pomoc pre reálnu ekonomiku smerovali prostredníctvom bánk. V prvých troch mesiacoch po nadobudnutí účinnosti tohto dočasného rámca už Komisia prijala vyše 160 rozhodnutí85 schvaľujúcich vyše 200 národných opatrení, ktoré notifikovalo všetkých 27 členských štátov a Spojené kráľovstvo. Na základe uvedeného môžu členské štáty poskytnúť odhadovaných 2,2 bilióna eur vo forme pomoci spoločnostiam, ktoré sa vyrovnávajú s vplyvom pandémie COVID–19 na svoje podnikanie. Takto kontrola štátnej pomoci významne prispieva k celkovej snahe EÚ o zmiernenie hospodárskych účinkov pandémie COVID–19 a umožňuje silné oživenie, pričom zaručuje rovnaké podmienky.

Pokiaľ ide o pravidlá štátnej pomoci pre finančný sektor, Komisia počas celého kontrolovaného obdobia dôsledne uplatňovala svoje spoločné pravidlá na konkrétne okolnosti asi 200 prípadov. Zásahy Komisie, ktoré sa niekedy robia pod obrovským časovým tlakom v snahe zachovať dôveru vkladateľov a finančnú stabilitu, vo veľkej miere prispeli k zachovaniu rovnakých podmienok vo finančnom sektore EÚ a k obmedzeniu narušenia hospodárskej súťaže. Komisia v jednotlivých rozhodnutiach, ktoré prijala, vždy overila na základe vyvážených kritérií uvedených v usmerneniach, či boli splnené podmienky na schválenie štátnej pomoci navrhované členským štátom a či opatrenia štátnej pomoci, ktoré posudzovala, boli nevyhnutné a výška pomoci obmedzená na minimum potrebné na dosiahnutie predmetných cieľov spoločného záujmu. V prípade každého rozhodnutia o štátnej pomoci je zrejmé, že Komisia vo svojich posúdeniach štátnej pomoci zohľadnila nové regulačné prostredie vždy, keď to bolo z právneho hľadiska povinné.

Rozhodnutia Komisie o štátnej pomoci podliehajú systému interných aj externých bŕzd a protiváh. Za zmienku predovšetkým stojí to, že podstatné preskúmanie zlučiteľnosti uplatňovania pravidiel štátnej pomoci Komisiou so zmluvou je vo výlučnej právomoci Súdneho dvora Európskej únie, ako sa stanovuje v článku 263 a článku 267 ZFEÚ. Pri výkone tejto právomoci Súdnemu dvoru Európskej únie prislúcha, aby posúdil právne odôvodnenie, postupy a skutočnosti, ktoré sú základom pre kroky Komisie.

Vzhľadom na uvedené informácie a v reakcii na odporúčanie Európskeho dvora audítorov, Komisia:

  • prijíma odporúčanie vykonať hodnotenie štátnej pomoci pre banky v súlade so svojimi usmerneniami o lepšej právnej regulácii. Hospodársky dosah krízy spôsobenej pandémiou COVID-19 predstavuje závažnú poruchu fungovania hospodárstva členských štátov a hospodársky výhľad je veľmi neistý. Komisia preto vykoná hodnotenie po obnove hospodárstva, a to najneskôr v roku 2023,
  • prijíma odporúčanie ďalej zvýšiť efektívnosť interných procesov a, ak to bude relevantné, Komisia upozorní členské štáty, aby dodržiavali najlepšie postupy,
  • prijíma odporúčanie vymedziť vhodné a relevantné ukazovatele výkonnosti, ktoré možno zahrnúť do jej ročného plánu riadenia v záujme odzrkadlenia výsledkov činností GR pre hospodársku súťaž a s cieľom monitorovania ich udržateľnosti.

Úvod

Spoločná odpoveď Komisie na body 1 až 16.

Štátna pomoc je objektívny pojem vymedzený v zmluve, ktorého interpretácia prislúcha Súdnemu dvoru Európskej únie a ktorým je Komisia viazaná.86 Na druhej strane je v zmluve Komisii udelená výlučná právomoc posudzovať zlučiteľnosť opatrenia štátnej pomoci navrhnutého členským štátom s vnútorným trhom. Komisia na účely tohto posúdenia vykoná „test vyváženosti“, pričom zohľadní pozitívne vplyvy opatrenia proti negatívnym vplyvom na obchod a hospodársku súťaž v rámci spoločného trhu.

Všeobecné zásady tohto testu vyváženosti sú (pri zohľadnení kontextu príslušných sektorov) uvedené vo viacerých usmerneniach ku konkrétnym kategóriám pomoci. Komisia preto pri posudzovaní opatrenia pomoci (z hľadiska účelu pomoci) podľa príslušných usmernení uplatňuje test vyváženosti v každom jednotlivom prípade. Komisia v tejto súvislosti pripomína, že ak určité opatrenie pomoci vzhľadom na svoj účel patrí do rozsahu pôsobnosti existujúcich usmernení a je potrebné ho teda podľa týchto usmernení posudzovať, vzťahujú sa naň len tie hodnotiace kritériá, ktoré sú obsiahnuté v predmetných usmerneniach.

Pokiaľ ide o štátnu pomoc poskytovanú bankám, Komisia naposledy zohľadnila zásady testu vyváženosti v oznámení o bankovníctve z roku 2013. V týchto usmerneniach, ktoré sú určené na riešenie veľmi rôznorodých situácií, sa stanovujú zásady, ktoré Komisia dôsledne uplatňuje vo všetkých členských štátoch, pričom prihliada na príslušné špecifické aspekty konkrétneho prípadu. Kritériá posudzovania zlučiteľnosti možno zoskupiť do troch „kľúčových pilierov“:

  1. minimalizovanie narúšania hospodárskej súťaže po poskytnutí pomoci s cieľom v maximálnej možnej miere zachovať spravodlivú hospodársku súťaž (napr. obmedzením rastu veľkosti súvahy bánk, ktorým bola poskytnutá pomoc, zavedením požiadavky odpredaja určitých činností alebo aktív, alebo zakázaním agresívnych obchodných praktík);
  2. rozdelenie zaťaženia s cieľom obmedziť výšku potrebnej štátnej pomoci, čím sa zníži morálny hazard (napr. prostredníctvom účasti akcionárov banky a podriadených veriteľov na strate ale aj prostredníctvom odčlenenia a odmeňovania alebo požiadaviek na oceňovanie) a popri tom sa zníži aj zaťaženie daňovníkov;
  3. preukázanie dlhodobej životaschopnosti banky pri zohľadnení opatrení požadovaných v rámci ostatných dvoch pilierov. Ak nemožno preukázať životaschopnosť, banka by mala riadeným spôsobom odísť z trhu.

Komisia vykonáva posúdenia zlučiteľnosti vždy ako posúdenia ex ante na základe faktov, ktoré má k dispozícii v čase posudzovania oznámeného opatrenia.

V pravidlách štátnej pomoci, ktoré sa uplatňujú na bankový sektor, sa rozlišujú tri druhy pomoci:

  1. „pomoc vo forme likvidity“, ktorej cieľom je riešiť dočasné problémy s likviditou inak solventných subjektov;
  2. „pomoc na reštrukturalizáciu“, ktorej účelom je pomôcť subjektom v ťažkostiach obnoviť svoju dlhodobú životaschopnosť a podporiť ich tak v zachovaní ich hospodárskej činnosti;
  3. „pomoc na likvidáciu“, ktorej cieľom je poskytnúť podporu pri riadenom odchode subjektov v ťažkostiach z trhu v prípadoch, keď dlhodobú životaschopnosť nemožno obnoviť.

Od nadobudnutia účinnosti nového regulačného rámca EÚ pre riešenie krízových situácií bánk a osobitných pravidiel štátnej pomoci pre bankový sektor Komisia tieto právne predpisy dôsledne a bez rozdielov uplatňuje. V súlade s judikatúrou Všeobecného súdu a Súdneho dvora Európskej únie Komisia v prípadoch, keď sú ustanovenia pravidiel EÚ v oblasti riešenia krízových situácií bánk natoľko neoddeliteľne prepojené s predmetom pomoci, že ich nemožno posúdiť samostatne, vykonala posúdenie predmetných ustanovení v rámci príslušného rozhodnutia o štátnej pomoci. Okrem toho, keďže pravidlá EÚ v oblasti riešenia krízových situácií bánk, ako aj predpisy v oblasti kapitálu vykonávajú iné orgány, Komisia úzko spolupracuje s ECB, so SRB a s vnútroštátnymi orgánmi pre dohľad a riešenie krízových situácií.87 Aj keď každý z týchto orgánov pôsobí v rámci vlastného mandátu, ich spoločným cieľom je zabezpečiť spoľahlivosť a stabilitu finančného sektora. Komisia je v pravidelnom kontakte a koordinuje sa s orgánmi pre dohľad a riešenie krízových situácií na úrovni EÚ aj na vnútroštátnej úrovni s cieľom riešiť komplexné a naliehavé situácie a predchádzať neriadenému zlyhaniu bánk, s ktorým sa spájajú riziká ohrozenia finančnej stability. V oblasti kontroly štátnej pomoci v bankovom sektore je však potrebné zohľadniť rozdelenie úloh a zodpovednosti v rámci nového regulačného prostredia.

O vyhlásení zlyhania alebo pravdepodobnosti zlyhania banky rozhoduje konkrétne ECB alebo vnútroštátny orgán pre dohľad. Po vydaní takéhoto vyhlásenia musí príslušný orgán pre riešenie krízových situácií (v rámci bankovej únie je to v prípade významných inštitúcií SRB88) rozhodnúť, či je vo verejnom záujme začať riešenie krízovej situácie banky alebo či banku možno zlikvidovať podľa vnútroštátneho konkurzného práva. Ak SRB alebo vnútroštátny orgán pre riešenie krízových situácií dospeje k záveru, že postup riešenia krízovej situácie by nebol vo verejnom záujme, v práve EÚ sa stanovuje, že banka sa zlikviduje podľa vnútroštátneho konkurzného práva. Komisia do procesu vstupuje v úlohe orgánu presadzovania hospodárskej súťaže vtedy, keď riešenie krízovej situácie banky zahŕňa napríklad použitie jednotného fondu na riešenie krízových situácií89, alebo vtedy, keď členský štát v rámci vnútroštátneho konkurzného konania dospeje k záveru, že je potrebné poskytnúť štátnu pomoc90. V oboch prípadoch je potrebné opatrenia pomoci oznámiť Komisii na účely ich posúdenia z hľadiska pravidiel štátnej pomoci EÚ.

Komisia uplatňuje článok 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ ako právny základ svojich rozhodnutí o štátnej pomoci týkajúcich sa bánk od roku 2008.91 Tento právny základ je aj naďalej platným odôvodnením, pretože stále existujú dôkazy preukazujúce, že finančný sektor nedokončil cyklus svojich úprav v nadväznosti na krízu, že stále existujú zraniteľné miesta a že vznikli nové riziká ohrozujúce tento sektor.

Pripomienky

Spoločná odpoveď Komisie na body 21 až 25 (Stanovovanie cieľov a meranie výkonnosti)

Každý útvar Komisie vypracúva ročný plán riadenia na nadchádzajúci rok, v ktorom sa uvádzajú činnosti útvaru a ich prínos k dosahovaniu cieľov Komisie stanovených v strategickom pláne daného útvaru. Ukazovatele výkonnosti slúžia na monitorovanie pokroku pri dosahovaní cieľov v kontexte predkladania výročných správ. Komisia zdôrazňuje, že sa vždy usiluje dosiahnuť čo najlepšie výsledky z hľadiska ukazovateľov výkonnosti, a to v rámci existujúcich obmedzení, ako je napríklad dostupnosť aktuálnych spoľahlivých a konzistentných údajov, všeobecne uznávané metodiky a zavedené jedinečné kauzálne vzťahy, ktoré sú základom príslušných ukazovateľov. Komisia je otvorená možnosti zlepšiť svoje meranie výkonnosti, ale výsledné ukazovatele by mali byť vhodné na účely ročného plánu riadenia. Upozorňuje preto, že s meraním ročných výsledkov výkonnosti v prípade rozsiahlych fenoménov, akým je „integrita vnútorného trhu vo všeobecnosti“, ktorú zdôraznil EDA, sa spájajú mnohé výzvy, pokiaľ ide o stanovenie jednoduchého a funkčného spôsobu merania zohľadňujúceho jednoznačné príčinné smerovanie.

Vzhľadom na to sa Komisia nedomnieva, že úspech reštrukturalizácie bánk možno zhrnúť v rámci jednoduchého a vhodného ukazovateľa na účely výročných správ o riadení útvarov Komisie. Komisia musí vo svojej úlohe vykonávateľa štátnej pomoci posúdiť životaschopnosť a súvisiace záväzky členských štátov z perspektívy ex ante. Komisia je takisto neustále informovaná o plnení osobitných záväzkov, ktoré mohli prijať členské štáty, a to prostredníctvom príslušných monitorovacích správ od nezávislých správcov vymenovaných Komisiou. Právne monitorovateľné záväzky týkajúce sa konkrétnych opatrení sú však odlišné od mnohých faktorov, ktoré môžu ovplyvniť úspech päťročného obdobia reštrukturalizácie, najmä pokiaľ ide o makroekonomický alebo obchodný vývoj, na ktorý sa záväzky nevzťahujú. Komisia nepreberá kontrolu nad podnikmi, ktorým bola poskytnutá pomoc, a za plnenie záväzkov naďalej zodpovedá členský štát. Komisia nevystupuje ani ako orgán dohľadu a nemôže teda monitorovať každodennú výkonnosť bánk ani vývoj na trhu v širšom zmysle.

V kontrolovanom období Komisia schválila individuálnu pomoc na reštrukturalizáciu vo viac než 25 prípadoch a len veľmi ojedinele bola poskytnutá opakovaná kapitálová podpora. Podľa EDA niekoľko bánk zahrnutých vo vzorke, ktoré takúto pomoc získali, neskôr vyžadovalo dodatočné vládne intervencie po tom, ako ich Komisia považovala za životaschopné. Bez uvedenia podrobností o jednotlivých prípadoch je vhodné poukázať na to, že každý prípad predstavuje komplexné posúdenie za veľmi rozdielnych okolností.92 Okrem toho útvary Komisie na vzorke 175 bánk posudzovali návrat k životaschopnosti bánk, ktoré získali pomoc, v porovnaní s bankami, ktoré pomoc nezískali. Zo zistení uverejnených v roku 2015 vyplýva, že výkonnosť93 reštrukturalizovaných bánk sa v priemere približuje k hodnotám bánk, ktoré pomoc nezískali, hoci iba koncom reštrukturalizačného obdobia.94 Z týchto dôvodov by sa dodatočné vládne intervencie v neskoršej fáze nemali interpretovať ako odporujúce posúdeniu životaschopnosti, ktoré Komisia vykonala ex ante.

Spoločná odpoveď Komisie na body 26 – 27 (Posúdenie rizika)

Komisia poukazuje na to, že súčasný proces identifikácie a výberu rizík v rámci GR pre hospodársku súťaž je z hľadiska sektoru neutrálny, a poukazuje na výrazné uskutočniteľné riziká, pri ktorých sú potrebné zmierňujúce opatrenia, ako aj na akceptované riziká, v prípade ktorých už platia zmierňujúce opatrenia v súlade s internými usmerneniami Komisie, ktoré sa vzťahujú na všetky jej útvary.

S cieľom zabezpečiť účinné presadzovanie hospodárskej súťaže v EÚ Komisia pravidelným hodnotením a preskúmavaním zachováva svoje právne nástroje v súlade s realitou na trhu a so súčasným hospodárskym a právnym myslením. Tento proces prebieha buď tak, ako je to stanovené v samotnom právnom nástroji či rámci, alebo alternatívne, pričom Komisia na základe znalostí o trhu, interakcie so zainteresovanými stranami a dnes aj v súvislosti s rámcom lepšej právnej regulácie posúdi, kedy začať s hodnotením a podľa možnosti aj preskúmaním pravidiel, pokiaľ sa neuplatňuje výnimka. Zachovanie právnych nástrojov v súlade s realitou na trhu a súčasným hospodárskym a právnym myslením sa preto uplatňuje ako všeobecná zásada, pričom politické usmernenia špecifické pre určitý sektor, napríklad v oblasti štátnej pomoci pre finančné inštitúcie, neboli osobitne identifikované ako závažné riziko. Napriek tomu sa vývoj na trhu stále sleduje. Takisto sa musí zohľadniť, že pravidlá hospodárskej súťaže, a to najmä usmernenia, poskytujú účastníkom trhu a členským štátom stabilitu a právnu istotu, a preto sa zmeny pravidiel musia dôkladne zvážiť.

Ako už bolo naznačené, Komisia zaviedla komplexný politický rámec pre štátnu pomoc vo finančnom sektore, ktorý konzistentne uplatňuje. GR pre hospodársku súťaž teda nemalo dôvod na odchýlku od svojho sektorovo neutrálneho prístupu a na rozdiel od ostatných sektorov/nástrojov vyhodnotiť tento sektor/nástroj ako závažné riziko s potenciálom ohroziť dosiahnutie cieľov GR.

Spoločná odpoveď Komisie na body 28 – 30 (Posúdenie vplyvu a hodnotenie)

Rámec lepšej právnej regulácie je dôležitým nástrojom tvorby politík Komisie. Nadobudol účinnosť v roku 2015 po prijatí oznámenia o bankovníctve z roku 2013. Napriek tomu Komisia už v roku 2013 získala značné skúsenosti s uplatňovaním pravidiel štátnej pomoci špecifických pre finančný sektor a na základe toho dôkladne posúdila relevantné faktory, o ktorých sa poradila so všetkými členskými štátmi a ostatnými zainteresovanými stranami. Komisia ďalej konštatuje, že usmerneniami o lepšej právnej regulácii sa nepredpisuje konkrétny okamih na zhodnotenie politík, ale opisuje sa v nich, ako vykonať hodnotenie, ak bolo prijaté politické rozhodnutie začať s hodnotením určitých politík alebo ak právne predpisy obsahujú ustanovenia o vykonaní hodnotenia.

V každom prípade sa Komisia domnieva, že jej pravidlá uplatniteľné na posúdenie zlučiteľnosti štátnej pomoci vo finančnom sektore sú – a počas kontrolovaného obdobia boli – primerané a vhodné na daný účel. Ako sa už objasnilo, neexistovala žiadna požiadavka na formálne zhodnotenie oznámenia o bankovníctve z roku 2013 počas kontrolovaného obdobia a Komisia sa domnieva, že pravidlá boli v súlade s realitou na trhu a zároveň poskytovali všetkým členským štátom aj účastníkom trhu stabilné a overené usmernenia.

Odpoveď Komisie na bod 32 (Štruktúry riadenia)

Komisia kladne hodnotí posudok Európskeho dvora audítorov, podľa ktorého sú riadiace štruktúry GR pre hospodársku súťaž primerané. Hlavný ekonóm a jeho tím v GR pre hospodársku súťaž prispievajú významným dielom ku kontrole štátnej pomoci vykonávanej Komisiou a GR pre hospodársku súťaž ich príspevok zohľadňuje pri príprave rozhodnutí v tejto oblasti.

Spoločná odpoveď Komisie na body 33 a 34 (Etický rámec)

Komisia víta, že okolo silného etického rámca panuje všeobecná zhoda, a konštatuje, že jeho pravidlá sú vhodné aj pre zamestnancov, ktorí prichádzajú do kontaktu s trhovo citlivými informáciami. Komisia poukazuje na to, že články 11 až 26 písm. a) jej služobného poriadku tvoria etický rámec, ktorý spoluzákonodarcovia stanovili pre zamestnancov európskych inštitúcií. Na tomto základe prijímajú inštitúcie podrobnejšie pravidlá pre svojich zamestnancov. Na základe posúdenia rizika uskutočneného v GR pre hospodársku súťaž by sa povinnosť zamestnancov vopred žiadať o povolenie na určité súkromné finančné transakcie považovala za neprimeranú kontrolu, a to aj vzhľadom na spracúvanie (citlivých) osobných údajov podľa článku 4 ods. 1 písm. c) nariadenia 2018/1725, podľa ktorého musí byť spracúvanie osobných údajov primerané, relevantné a obmedzené na rozsah, ktorý je nevyhnutný vzhľadom na účely, na ktoré sa spracúvajú („minimalizácia údajov“).

Komisia ďalej uvádza, že Európsky dvor audítorov v nedávnom predbežnom audite etického rámca inštitúcií Únie kladne hodnotil usmernenia a postupy GR pre hospodársku súťaž v oblasti etiky.95

Komisia napokon poukazuje na to, že v prípadoch bankového sektora (či v iných prípadoch) príslušné orgány určené v EÚ na tento účel nezaznamenali žiadne prípady protiprávneho konania.

Spoločná odpoveď Komisie na body 35 a 36 (Ľudské a IT zdroje)

Komisia víta záver Európskeho dvora audítorov týkajúci sa kvality jej zamestnancov pôsobiacich v oblasti, ktorá bola predmetom auditu. Komisia pripomína, že vďaka prijatým zmierňujúcim opatreniam malo GR pre hospodársku súťaž vždy vysokokvalifikovaných a spôsobilých zamestnancov, ktorí plnili stanovené úlohy.

Spoločná odpoveď Komisie na body 38 až 42 (Procedurálny rámec pre kontrolu štátnej pomoci)

Komisia a jej útvary vykonávajú kontrolu štátnej pomoci na základe mandátu zo Zmluvy a prostredníctvom formálnych a neformálnych postupov. Formálne postupy sú stanovené v nariadeniach Rady,96 ale Komisia a členské štáty ako poskytovatelia pomoci uznali aj najlepšie postupy neformálnej spolupráce, ktoré sú transparentne stanovené v kódexe najlepšej praxe97 Takáto spolupráca, označovaná ako prednotifikačná fáza, ponúka členským štátom možnosť poradiť sa s Komisiou o plánovaných opatreniach na neformálnom a nezáväznom základe. Dĺžka a rozsah takýchto neformálnych výmen závisia od prepracovanosti plánu členského štátu. Prirodzene, vágna predstava o potenciálnom opatrení si väčšinou vyžaduje viacero výmen, kým Komisia nezíska dostatočné podrobnosti, aby mohla členskému štátu poskytnúť zmysluplnú spätnú väzbu. Z výsledkov verejnej konzultácie, ktorá sa uskutočnila v roku 2018 v súvislosti s revíziou kódexu najlepšej praxe, pričom tieto sa nevzťahujú na konkrétny sektor, vyplýva, že väčšina respondentov vnímala predĺženú pred notifikačnú fázu pozitívne a zaradila ju k najlepším postupom. Komisia okrem toho nemôže vstup do takýchto neformálnych rokovaní s členskými štátmi odmietnuť, a to ani vtedy, ak členské štáty nedodržiavajú najlepšie postupy stanovené v kódexe najlepšej praxe. Napokon, keďže aj v prípade takýchto neformálnych pred notifikačných kontaktov môže Komisia rozhodnutie týkajúce sa opatrenia pomoci prijať až po formálnom oznámení, procesné práva tretích krajín stanovené v procesnom nariadení98 sú chránené rovnako ako pri postupe v oblasti štátnej pomoci bez tejto neformálnej pred notifikačnej fázy. Komisia v tejto súvislosti poukazuje na to, že Všeobecný súd Európskej únie konštatoval, že dĺžka pred notifikačných kontaktov sa nesmie považovať za indikátor pochybností o kompatibilite.

Spoločná odpoveď Komisie na body 43 až 50 (Pravidlá štátnej pomoci)

Komisia potvrdzuje, že vývoj usmernení týkajúcich sa posúdenia zlučiteľnosti štátnej pomoci v konkrétnom sektore patrí do jej výlučnej právomoci kontroly štátnej pomoci, ako je stanovené v zmluve. Voľba právneho základu je súčasťou výkonu tejto právomoci a Komisia usudzuje, že článok 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ naďalej predstavuje vhodný právny základ na posúdenie zlučiteľnosti opatrení pomoci finančným inštitúciám počas kontrolovaného obdobia. To platí najmä dnes, keďže vypuknutie ochorenia COVID-19 predstavuje veľký otras pre ekonomiky EÚ.

Komisia najmä usudzuje, že jej rozhodnutia i) ponechať článok 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ ako právny základ štátnej pomoci bankám počas kontrolovaného obdobia a ii) ešte neskúmať oznámenie o bankovníctve z roku 2013, boli primerané vzhľadom na tieto úvahy:

  • Nezanedbateľné nedostatky v ekonomikách pretrvávali počas kontrolovaného obdobia a naďalej pretrvávajú, aj keď nemusia zasiahnuť všetky členské štáty v rovnakej miere99. Napríklad negatívny vplyv krízy (napr. v podobe veľkých objemov nesplácaných úverov) je stále prítomný v niekoľkých členských štátoch. Treba konštatovať, že tieto problémy z minulosti predstavujú hrozbu pre životaschopnosť bánk. Komisia usudzuje, že v prípadoch, keď sa členské štáty rozhodnú, že opatrenia pomoci sú potrebné na riešenie takýchto problémov, sú stále dôsledkom krízy. Komisia preto usudzuje, že posúdenie, ktoré urobila v roku 2013 v súvislosti s všeobecným uplatňovaním článku 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ pri prijímaní usmernení a ktoré zhrnula v bode 6 oznámenia o bankovníctve z roku 2013, je naďalej platné. Uplatňovanie rovnakých zásad oznámenia o bankovníctve z roku 2013 navyše zabezpečilo rovnaké zaobchádzanie vo všetkých členských štátoch. Regulačný rámec pre riešenie krízových situácií sa samozrejme uplatňuje, odkedy nadobudol platnosť.
  • Pri hodnotení a prípadnom preskúmaní oznámenia o bankovníctve z roku 2013 by sa ťažilo zo skúseností v oblasti riešenia problémov zlyhávajúcich bánk podľa rámca pre riešenie krízových situácií. Treba konštatovať, že rámec EÚ pre riešenie krízových situácií, a najmä SRB, sa stali plne funkčnými v roku 2016, ale doteraz sa vyskytlo len niekoľko prípadov100.

Pravidlá štátnej pomoci a rámec pre riešenie krízových situácií bánk sa uplatňujú súbežne. Kontrola štátnej pomoci je výlučná právomoc, ktorá Komisii vyplýva zo Zmluvy, pričom prijatie sekundárnych právnych predpisov v oblasti prudenciálnych požiadaviek a riešení krízových situácií s touto právomocou priamo nesúvisí. Komisia takisto nemôže využiť svoje právomoci v oblasti kontroly štátnej pomoci na presadzovanie iných ustanovení práva Únie okrem prípadov, keď sa takéto ustanovenia uplatňujú a sú neoddeliteľne spojené so zlučiteľnosťou konkrétneho opatrenia pomoci. V znení BRRD sa nachádza priamy odkaz na rámec EÚ pre štátnu pomoc, a zo znenia BRRD jasne vyplýva, že spoluzákonodarcovia uznávajú uplatniteľnosť rámca pre štátnu pomoc (a oznámenia o bankovníctve z roku 2013), pričom si v BRRD stanovujú podmienky využívania mimoriadnej verejnej podpory vo výnimočných prípadoch (napr. preventívnej rekapitalizácie a vládnych nástrojov na stabilizáciu financií) v rámci nového rámca pre riešenie krízových situácií. BRRD navyše nevylučuje pomoc zo strany mechanizmov financovania riešenia krízových situácií pri riešení krízovej situácie alebo v prípade štátnej pomoci nesúvisiacej s riešením krízových situácií (napr. na základe vnútroštátneho konkurzného konania). Za druh konania, ktoré sa použije (t. j. riešenie krízovej situácie alebo vnútroštátne konkurzné konanie) sú v konečnom dôsledku zodpovedné orgány dohľadu a orgány pre riešenie krízových situácií, pričom právomoci Komisie v oblasti hospodárskej súťaže sú samozrejme naďalej dôležité.

Vo všeobecnosti platí, že sa v oznámení o bankovníctve z roku 2013 rozlišujú banky, pri ktorých návrat k životaschopnosti možno doložiť, a banky, pri ktorých to možné nie je a ktoré by – z hľadiska hospodárskej súťaže – mali opustiť trh. V pravidlách štátnej pomoci je preto dôležité oddeľovať pojmy „pomoc na reštrukturalizáciu“ (v prípade bánk, ktoré sú dlhodobo životaschopné) a „pomoc na likvidáciu“ (na uľahčenie riadneho odchodu bánk, ktoré nie sú dlhodobo životaschopné, z trhu). Pokiaľ ide o možnosť poskytnúť pomoc na uľahčenie odchodu banky z trhu, príslušné ustanovenia oznámenia o bankovníctve z roku 2013 sa sústreďujú na zmiernenie narušenia hospodárskej súťaže. Ustanovenia, ktorými sa má zabezpečiť zlučiteľnosť pomoci na likvidáciu s pravidlami hospodárskej súťaže, nezávisia od žiadneho konkrétneho právneho režimu, a preto sa uplatňujú tak pri riešení krízových situácií v prípade použitia verejne spravovaných finančných prostriedkov, ako aj mimo riešenia krízových situácií (napr. pri vnútroštátnom konkurznom konaní).

V reakcii na pripomienku, že sa prísnejšie požiadavky týkajúce sa záchrany pomocou vnútorných zdrojov podľa BRRD nezohľadnili v pravidlách štátnej pomoci, je dôležité poukázať na to, že v rozhodnutiach o štátnej pomoci prijatých počas kontrolovaného obdobia Komisia posúdila vnútorne späté ustanovenia BRRD v rámci posúdenia zlučiteľnosti. Patrí sem aj požiadavka na záchranu pomocou vnútorných zdrojov v prípadoch, keby zasahoval jednotný fond pre riešenie krízových situácií alebo vnútroštátne fondy pre riešenie krízových situácií101.

Spoločná odpoveď Komisie na body 52 až 63 (Súlad s internými procesmi a postupmi)

Medziútvarová konzultácia je dôležitým prvkom rozhodovania Komisie. Zatiaľ čo GR pre hospodársku súťaž pripravuje návrh rozhodnutia (ktorý je interným návrhom, a teda sa na jeho texte naďalej pracuje), medziútvarovou konzultáciou sa zabezpečuje účasť ďalších útvarov Komisie v rámci ich príslušných oblastí zodpovednosti. Podľa interných procesných pravidiel Komisie znamená kladné stanovisko s pripomienkami iného útvaru súhlas pod podmienkou, že sa zohľadnia pripomienky. Vedúci útvar (v tomto prípade GR pre hospodársku súťaž) potom zreviduje návrh rozhodnutia tak, že vyrieši uvedené pripomienky, a rozhodnutie sa predloží Komisii až po dosiahnutí dohody s pripomienkujúcimi útvarmi. V tejto súvislosti Komisia poznamenáva, že pripomienok uvedených v bode 54 bolo málo a týkali sa samozrejme konkrétnych súvislostí jednotlivých prípadov. V každom prípade je skutočnosť, že si útvary Komisie navzájom predkladajú konštruktívne pripomienky, normálnou súčasťou rozhodovania Komisie, a tieto pripomienky sa potom v rámci tohto postupu náležite riešia. V každom z kontrolovaných prípadov bol konečný návrh rozhodnutia o štátnej pomoci odsúhlasený s útvarmi, s ktorými sa viedli konzultácie, aby sa mohol predložiť kolégiu komisárov na formálne prijatie.

Pokiaľ ide o registráciu dokumentov, v zásadách správy dokumentov Komisie sa stanovuje, že sa musia registrovať dokumenty, ktoré sú relevantné pre rozhodovací proces. Táto registrácia sa vykonáva v jednom zo systémov správy dokumentov GR pre hospodársku súťaž. Komisia sa domnieva, že systematicky nechýbali žiadne relevantné dokumenty a že práve prebiehajúcou modernizáciou infraštruktúry registrácie prípadov GR pre hospodársku súťaž sa podporí súlad s internými usmerneniami v tejto oblasti.

Príručka postupov GR pre hospodársku súťaž obsahuje nezáväzné usmernenie, ktorým sa interne stanovujú zásady pracovných podmienok pre jeho zamestnancov. Ako sa už uviedlo, v kódexe najlepšej praxe sa stanovujú nezáväzné najlepšie postupy týkajúce sa neformálnej spolupráce s členskými štátmi. Hoci by bolo skutočne najlepším postupom, ak by členské štáty museli podať návrh oznámenia v predbežnej oznamovacej fáze, Komisia nemôže odmietnuť diskusie s členským štátom, ak sa tak neudeje. Ide najmä o bankové prípady, pri ktorých môžu byť neformálne kontakty užitočné aj vtedy, ak sú opatrenia stále v predbežnej, skorej fázy plánovania. Nie je potrebné ďalšie objasnenie, že sa to musí vykonať za prísnej dôvernosti. Ak sa však členský štát rozhodne neuplatniť tieto nezáväzné najlepšie postupy, nepredstavuje to porušenie procesných pravidiel na strane GR pre hospodársku súťaž.

Komisia by chcela spresniť tvrdenie v bode 60, že „niektoré relevantné informácie neboli uverejnené“. Komisia musí zosúladiť dve povinnosti, a to požiadavku na uvedenie dôvodov svojho rozhodnutia podľa článku 296 ZFEÚ, a na základe toho zabezpečiť, aby jej rozhodnutia obsahovali všetky základné prvky, z ktorých vychádzajú, a aby sa ochránila povinnosť služobného tajomstva.102 To znamená, že môžu existovať informácie relevantné pre posúdenie Komisie, ktoré nie je možné verejnosti sprístupniť v plnom rozsahu. Bez ohľadu na to môže byť podľa skúseností Komisie proces schvaľovania dôverných informácií s členským štátom niekedy náročný.

Komisia pripomína, že nemá žiadnu právnu povinnosť uverejniť výsledky monitorovania konkrétnych vykonaných činností. Záväzky tvoria súčasť oznámenia členského štátu a posudzujú sa a uverejňujú ako súčasť rozhodnutí. Následné monitorovanie záväzkov, zvyčajne za podpory nezávislého správcu, však slúži ako zdroj dôverných informácií pre Komisiu. Ak si porušenie záväzkov vyžaduje, aby Komisia prijala ďalšie opatrenie, jej rozhodnutie bude verejné. Prípadne, ak také porušenia neexistujú, Komisia konštatuje, že informácie získané prostredníctvom monitorovania sú dôverne chránené.

Členský štát môže kedykoľvek navrhnúť následnú zmenu záväzkov, ktoré predložil, aby sa Komisii umožnilo vykonanie testu vyváženosti pre opatrenie pomoci. Komisia potom posúdi, či navrhovaná zmena záväzkov ponecháva vyváženosť pôvodného rozhodnutia nezmenenú a v tejto súvislosti prijme a uverejní odôvodnené rozhodnutie. Komisia nezdieľa stanovisko Európskeho dvora audítorov vyjadrené v bode 63. Predpokladá sa, že v rozhodnutí Komisie sa náležite objasní, prečo sa zmenou záväzkov nemení vyváženosť pôvodného rozhodnutia.

Spoločná odpoveď Komisie na body 64 až 70 (rozhodnutia o štátnej pomoci pre finančné inštitúcie v tejto veci)

Komisia sa domnieva, že vždy overovala existenciu závažného narušenia. Prostredníctvom prijatia usmernení (t. j. oznámením o bankovníctve z roku 2013) sa Komisia zaviazala posudzovať štátnu pomoc na podporu bánk podľa článku 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ celkovo vzhľadom na krízovú situáciu a riziko finančnej stability, ktoré predstavujú závažnú poruchu fungovania hospodárstva. Pokiaľ ide o uplatňovanie týchto usmernení v uvedenom prípade, Komisia pripomína, že orgány členským štátov sú zodpovedné za rozhodnutie o tom, či chcú udeliť pomoc na zabránenie nekontrolovanému odchodu konkrétnej banky z trhu, ktorý by ohrozil finančnú stabilitu. Ak sa členský štát rozhodne, že takú pomoc udelí, plánovanú pomoc oznámi Komisii a potom je na zodpovednosti Komisie, aby posúdila zlučiteľnosť tejto pomoci s vnútorným trhom. Komisia konštatuje, že je povinnosťou dotknutého členského štátu, aby preukázal, že pomoc je nevyhnutná z dôvodu ohrozenia finančnej stability pri neposkytnutí štátnej pomoci. V tejto súvislosti Komisia posúdila, či argumenty predložené vnútroštátnym orgánom boli dôveryhodné, alebo či boli potrebné ďalšie dôkazy v nevyhnutných prípadoch. Okrem toho sa Komisia domnieva, že dôsledky krízy pretrvávajú aspoň v časti bankového sektora EÚ, a preto naďalej uplatňuje rovnaký súbor pravidiel vo všetkých členských štátoch. V tejto súvislosti Komisia poukazuje na povinnosť lojálnej spolupráce dotknutého členského štátu v súlade s článkom 4 ods. 3 ZEÚ. Komisia zároveň konštatuje, že z týchto dôvodov nebolo proti žiadnemu jej rozhodnutiu podané odvolanie.

Na základe uvedených skutočností Komisia potvrdzuje, že pri posudzovaní vážnych porúch fungovania vo všetkých jednotlivých prípadoch zohľadnila predloženia členských štátov. Komisia ich skombinovala so svojimi znalosťami všeobecnej hospodárskej situácie v danom členskom štáte, ktorá nemusela byť v danom spise zaznamenaná.103 Okrem toho Komisia poukazuje na to, že Rada vzala na vedomie existenciu rizík, ktoré ohrozujú finančnú stabilitu pri schvaľovaní (alebo zmenách) programu makroekonomických úprav (napr. pre Grécko).

Najmä pokiaľ ide o pomoc na likvidáciu, Komisia pripomína, že Európsky dvor audítorov uznáva, že aj neriadené zlyhanie malej banky môže ohroziť finančnú stabilitu. Pokiaľ ide o oznámené opatrenia týkajúce sa pomoci na likvidáciu, Komisia považovala dôkazy predložené členskými štátmi za postačujúce. V relevantných prípadoch Komisia tieto dôkazy spojila so svojimi znalosťami všeobecnej hospodárskej situácie v danom členskom štáte. Komisia berie na vedomie, že v oznámení o bankovníctve z roku 2013 nie sú opísané dôkazy, ktoré musia členské štáty predložiť v prípade, keď plánujú udeliť pomoc na likvidáciu. Komisia sa však domnieva, že nebolo nutné do jej usmernení zahŕňať takéto podrobné predpisy. Je pravda, že procesné nariadenie predstavuje pre Komisiu dostatočný podklad na to, aby si od členských štátov vyžiadala všetky ďalšie informácie potrebné na posúdenie kompatibility. Ako Komisia vysvetlila vyššie, posudzuje, či sú argumenty predložené vnútroštátnymi orgánmi presvedčivé, a v prípade potreby požiada o takéto ďalšie dôkazy.

Záväzky navrhujú členské štáty, pričom reagujú na konkrétne okolnosti prípadu. Tieto záväzky sa posudzujú v rámci rozhodnutí o štátnej pomoci ako súčasť „testu vyváženosti“, aby sa zabezpečilo zmiernenie neprimeraného narušenia hospodárskej súťaže spôsobené navrhovanými opatreniami pomoci. Mnohé záväzky sú binárne (napr. zákaz výplaty dividend alebo zákaz akvizícií platí alebo neplatí). Ďalšie záväzky (napr. odčlenenie alebo opustenie obchodnej činnosti) jasne uvoľňujú miesto na trhu pre konkurentov a Komisia posudzuje, či je záväzok primeraný vzhľadom na výšku pomoci. Zároveň je očividný aj zmierňujúci účinok, ktorý majú záväzky na to, aby prijímateľ konal v súlade s trhovým postupom, napríklad pri stanovovaní cien. Hoci Komisia monitoruje plnenie konkrétnych krokov vyplývajúcich z prijatých záväzkov, táto kontrola súvisí s platnosťou pomoci, nie však s ex post posudzovaním účinkov vykonaných opatrení na trh. Ako už bolo vysvetlené, posúdenie zhody je ex ante posúdenie, t. j. vykonáva sa predtým, než členský štát zavedie opatrenie pomoci, na základe informácií dostupných v danej chvíli. Pre každý prípad tak bola vykonaná kalibrácia záväzkov podľa rušivého vplyvu a Komisia sa domnieva, že vo svojich rozhodnutiach poskytla dostatočné posúdenie.

Bod 9 oznámenia o reštrukturalizácii z roku 2009 týkajúci sa porovnania s alternatívnymi možnosťami vrátane rozčlenenia banky alebo jej prevzatia inou bankou odkazuje na možný obsah oznámenia o reštrukturalizačnom pláne, t. j. na podanie členského štátu – a nie na záväzok Komisie. V súlade s judikatúrou súdov EÚ104 má Komisia povinnosť posúdiť opatrenie iba v podobe, v ktorej ho oznámi daný členský štát. Nemôže na účely vyhlásenia oznámeného opatrenia za kompatibilné analyzovať všetky potenciálne alternatívne opatrenia, ktorými by sa dal dosiahnuť rovnaký účinok. A fortiori, Komisia nemá právomoc nahradiť oznámené opatrenie alternatívnym opatrením, ktoré by považovala za vhodnejšie, primeranejšie alebo menej rušivé. Voľba konkrétneho opatrenia pomoci je navyše často funkciou požiadaviek dohľadu alebo rozhodnutia orgánu pre riešenie krízových situácií (v prípade finančných prostriedkov od SRF alebo vnútroštátneho fondu na riešenie krízových situácií), ktorú Komisia hodnotí ako orgán pre štátnu pomoc s ohľadom na kompatibilitu s pravidlami štátnej pomoci.

Závery a odporúčania

Odpoveď Komisie na bod 71

Z dôvodov uvedených vyššie v reakcii na body 3334 sa Komisia domnieva, že jej etický rámec, ktorý Európsky dvor audítorov hodnotí ako spoľahlivý, je zároveň primeraný na minimalizáciu rizika nevhodného zaobchádzania s informáciami citlivými vo vzťahu k trhu.

Odpoveď Komisie na bod 72

Komisia je presvedčená, že pravidlá štátnej pomoci boli v kontrolovanom období plne vhodné na účel kontroly štátnej pomoci finančným inštitúciám, a preto nebolo potrebné ich upravovať z dôvodov uvedených vyššie v prvom oddiele a v podrobnej reakcii na bod 30 a body 4350.

Odporúčanie 1 – Vykonať hodnotenie, či sú pravidlá štátnej pomoci aj naďalej primerané, a v prípade potreby prijať nápravné opatrenia

Komisia toto odporúčanie prijíma.

Vo vzťahu k odporúčaniu 1 Komisia prijíma návrh, aby začala hodnotenie, v súlade s jej usmerneniami o lepšej právnej regulácii. Hospodársky dosah krízy spôsobenej pandémiou COVID-19 predstavuje závažnú poruchu fungovania hospodárstva členských štátov a hospodársky výhľad je veľmi neistý. Komisia preto vykoná hodnotenie po obnove hospodárstva, a to najneskôr v roku 2023,

Odpoveď Komisie na bod 73

Komisia zdôrazňuje, že vo všetkých prípadoch dodržala záväzné procesné nariadenie a vykonávacie nariadenie. Je potrebné dôrazne rozlišovať vnútorné (nezáväzné) usmernenia Komisie, ktoré sú podrobnejšie a sú určené pre jej zamestnancov. V každom prípade, akýkoľvek odklon od vnútorných usmernení Komisie nie je podstatný a neovplyvnil výsledok jej posúdení. Dĺžka postupov štátnej pomoci je v niektorých bankových prípadoch dôsledkom citlivosti a zložitosti takýchto opatrení pomoci a závisí od rozhodnutí ďalších aktérov. Medzi týchto aktérov patria predovšetkým bankový dohľad a orgány pre riešenie krízových situácií, ktoré podobne ako Komisia musia v týchto prípadoch chrániť dôverné rozhovory a informácie citlivé vo vzťahu k trhu. Takisto je potrebné pripomenúť, že Komisia nemôže odmietnuť, ak ju členské štáty v ľubovoľnom štádiu postupu požiadajú o radu v súvislosti s vplyvom potenciálnych plánov na štátnu pomoc, a to ani vtedy, ak členské štáty nedodržia postupy kódexu najlepšej praxe. A napokon, Komisia pripomína, že pri zverejňovaní rozhodnutí sa musí vyhnúť prezradeniu obchodných tajomstiev, a zároveň musí zabezpečiť maximálnu transparentnosť, ako je vysvetlené vyššie v reakcii na body 5861, a že včasnosť tohto zverejňovania závisí od dobrej spolupráce zo strany členských štátov.

Odporúčanie 2 – Ďalej podporiť súlad s internými procesmi a postupmi

Komisia toto odporúčanie prijíma.

Pokiaľ ide o bod 1) odporúčania 2, Komisia poznamenáva, že zavedie nový nástroj správy prípadov (Case@EC), ktorý uľahčí správu dokumentov aj v prípadoch štátnej pomoci. V tejto súvislosti Komisia takisto pripomenie svojim zamestnancom platné pravidlá týkajúce sa registrácie dokumentov a zreviduje svoje interné usmernenia v súlade s novým nástrojom na správu dokumentov.

Pokiaľ ide o bod 2) odporúčania 2, Komisia pripomenie členským štátom najlepšie postupy pre prednotifikačné kontakty opísané v kódexe najlepšej praxe. Komisia to urobí najmä v pracovnej skupine pre modernizáciu štátnej pomoci s členskými štátmi.

Pokiaľ ide o bod 3) odporúčania 2, Komisia pripomína, že do veľkej miery závisí od spolupráce členských štátov pri zabezpečovaní včasného uverejnenia svojho rozhodnutia, ako uznáva EDA. Aj keď Komisia použila dostupné nástroje na zverejnenie rozhodnutí o štátnej pomoci bez súhlasu členských štátov, bolo by neprimerané okamžite a vo všetkých prípadoch ich nasadiť. Komisia sa preto nemôže sama zaviazať, že tento proces bude možné urýchliť v praxi. Komisia však bude členským štátom pripomínať postup pri žiadostiach o zachovanie dôvernosti v pracovnej skupine pre modernizáciu štátnej pomoci s členskými štátmi. Komisia takisto zváži poskytnutie ďalších vnútorných usmernení zamestnancom s cieľom zabezpečiť účinné a konzistentné vybavovanie žiadostí o zachovanie dôvernosti podané členskými štátmi.

Odpoveď Komisie na bod 74

Komisia potvrdzuje, že všetky jej rozhodnutia o štátnej pomoci sú založené na právne a ekonomicky riadnych posúdeniach a víta závery EDA týkajúce sa dôkladnej analýzy plánov reštrukturalizácie. Komisia sa domnieva, že jej prístup k posúdeniu existencie vážnej poruchy bol primeraný z dôvodov uvedených vyššie v podrobnej reakcii na body 6470. Pokiaľ ide o vplyv opatrení zameraných na obmedzenie narúšania hospodárskej súťaže, Komisia zdôrazňuje, že tieto opatrenia (ktoré majú formu záväzkov) boli kalibrované podľa rušivých účinkov v každom prípade testu vyváženosti. Komisia sa domnieva, že každé rozhodnutie dostatočne odôvodnila. Pokiaľ ide o ukazovatele výkonnosti na účely ročného riadenia, Komisia pripomína, že existuje veľa výziev na zostavenie spoľahlivých a relevantných ukazovateľov, ako sa uvádza v podrobnej reakcii na body 2125. Napokon Komisia už vysvetlila, že v kontrolovanom období neexistoval dôvod na začatie formálneho hodnotenia oznámenia o bankovníctve z roku 2013. Komisia sa v tejto súvislosti odvoláva na argumenty uvedené v zhrnutí a na odpovede na body 28304350.

Odporúčanie 3 – Zlepšiť meranie výkonnosti

Komisia toto odporúčanie prijíma.

Pokiaľ ide o toto odporúčanie, Komisia súhlasí s tým, že prehodnotí svoje ukazovatele výkonnosti v kontexte strategického plánu na roky 2020 až 2024 a plánu riadenia na rok 2020, ktoré sa v súčasnosti pripravujú. Tieto ukazovatele sa nevyhnutne týkajú výstupov a výsledkov vyplývajúcich z činností GR pre hospodársku súťaž, ktoré môže GR pre hospodársku súťaž kontrolovať a ktoré sú spoľahlivo a efektívne merateľné. Komisia bude monitorovať, či sú tieto ukazovatele výkonnosti naďalej vhodné.

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky jeho auditov, ktoré sa týkajú politík a programov EÚ alebo tém riadenia súvisiacich s konkrétnymi rozpočtovými oblasťami. EDA vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny vplyv, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti vykonala audítorská komora IV Regulácia trhov a konkurencieschopné hospodárstvo, ktorej predsedá člen EDA Alex Brenninkmeijer. Audit viedol člen EDA Mihails Kozlovs, podporu mu poskytla vedúca kabinetu Edīte Dzalbe a atašé kabinetu Laura Graudiņa, hlavný manažér Zacharias Kolias, vedúci úlohy Jörg Genner a audítorky a audítori Giorgos Tsikkos, Vasileia Kalafati, Marc Hertgen a Maria Isabel Quintela. Jazykovú podporu poskytol Michael Pyper.

V dôsledku pandémie ochorenia COVID-19 a prísnych karanténnych podmienok nebolo možné vyhotoviť fotografiu audítorského tímu.

Koncové poznámky

1 Pozri vec C-290/07 P Komisia/Scott EU:C:2010:480, body 64 – 66.

2 Pozri odôvodnenie 6 v oznámení Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov – Modernizácia štátnej pomoci EÚ (MŠP) [COM(2012) 209 final]. https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0209:FIN:SK:PDF

3 Pozri spojené veci C-57/00 P a C-61/00 P, body 99 – 100.

4 Banking in Europe: EBF Facts & Figures 2018, s. 12: https://www.ebf.eu/wp-content/uploads/2018/09/Banking-in-Europe-2018-EBF-Facts-and-Figures.pdf

5 Správa, Skupina na vysokej úrovni pre finančný dohľad, Brusel, 25. február 2009, https://ec.europa.eu/economy_finance/publications/pages/publication14527_en.pdf

6 SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE o uplatňovaní a preskúmaní smernice 2014/59/EÚ (smernica o ozdravení a riešení krízových situácií bánk) a nariadenia č. 806/2014 (nariadenie o jednotnom mechanizme riešenia krízových situácií), s. 5: http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2019/SK/COM-2019-213-F1-SK-MAIN-PART-1.PDF

7 Európska komisia, Nové opatrenia krízového riadenia s cieľom zamedziť budúcim záchranným balíčkom pre banky, jún 2012: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_12_570 Pozri tiež Európska rada, Brusel, 12. – 13. decembra 2012 – Závery, bod 11.

8 Celkový prehľad pozri v SPRÁVE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE o uplatňovaní a preskúmaní smernice 2014/59/EÚ (smernica o ozdravení a riešení krízových situácií bánk) a nariadenia č. 806/2014 (nariadenie o jednotnom mechanizme riešenia krízových situácií), Úvod: http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2019/SK/COM-2019-213-F1-SK-MAIN-PART-1.PDF

9 Európska komisia, Dokončenie bankovej únie: https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and-finance/banking-union/what-banking-union_en#completing-the-banking-union

10 Pozri napríklad Mario Draghi, predslov k výročnej správe o činnosti dohľadu za rok 2018: https://www.bankingsupervision.europa.eu/press/publications/annual-report/html/ssm.ar2018~927cb99de4.sk.html#toc1 V správe o finančnom fóre EUROFI za rok 2019 sa nachádza podrobný prehľad názorov, ktoré vyjadrili zástupcovia verejného a súkromného sektora v súvislosti s najnovším regulačným vývojom vo finančnom sektore a ako zlepšiť fungovanie finančného trhu EÚ: http://helsinki2019.eurofi.net

11 Suma (658 mld. EUR) a pomer nesplácaných úverov vo výške 3,2 % dosiahli najnižšiu úroveň v 4. štvrťroku 2018, zatiaľ čo rozptyl v krajinách EÚ/EHP zostal vysoký (0,45 % až 41,2 %). Pozri prehľad rizík EBA (4. štvrťrok 2018): https://eba.europa.eu/sites/default/documents/files/documents/10180/2666948/5836f313-b390-4f24-99bf-815fc036a7ce/EBA%20Dashboard%20-%20Q4 %202018.pdf

12 Osobitná správa č. 23/2017: Jednotná rada pre riešenie krízových situácií: náročná práca súvisiaca s bankovou úniou už začala, ale zostáva ešte prejsť dlhú cestu: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_23/SR_SRB-BU_SK.pdf

13 Osobitná správa č. 2/2018: Prevádzková efektívnosť ECB pri krízovom riadení bánk: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_02/SR_SSM2_SK.pdf

14 Webové sídlo Komisie „Competition policy and economic recovery, Tackling the financial crisis, State aid“: https://ec.europa.eu/competition/recovery/financial_sector.html (posledná aktualizácia: 16.4.2012).

15 Pozri časť 7 oznámenia o bankovníctve z roku 2013.

16 OZNÁMENIE KOMISIE Dočasný rámec pre opatrenia štátnej pomoci na podporu hospodárstva pri súčasnom šírení ochorenia COVID-19 (2020/C 91 I/01), https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52020XC0320(03)

17 Audit výkonnosti je nezávislé, objektívne a spoľahlivé preskúmanie toho, či verejné subjekty, systémy, operácie, programy, činnosti alebo organizácie fungujú v súlade so zásadami hospodárnosti, efektívnosti a účinnosti a či existuje priestor na zlepšenie (ISSAI 300). Súdny dvor Európskej únie (SDEÚ) vykladá právne predpisy EÚ s cieľom zabezpečiť, aby sa uplatňovali rovnako vo všetkých krajinách EÚ a urovnáva právne spory medzi národnými vládami a inštitúciami EÚ. Za určitých okolností ho môžu takisto využiť jednotlivci, spoločnosti alebo organizácie v prípade, že chcú podniknúť právne kroky proti inštitúcii EÚ, ak majú pocit, že nejakým spôsobom porušila ich práva.

18 Zásada 6 OZNÁMENIA ČLENA KOMISIE, PÁNA OETTINGERA, ADRESOVANÉ KOMISII – Revízia rámca vnútornej kontroly (rámec vnútornej kontroly): https://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/control/C_2017_2373_Revision_ICF_en.pdf

19 Zásada 6 rámca vnútornej kontroly – Monitorovanie.

20 Pozri ročné plány riadenia GR COMP na roky 2013 – 2018.

21 Pozri napríklad ročné plány riadenia GR COMP na roky 2013 – 2015.

22 Pozri ročný plán riadenia GR COMP na rok 2016, špecifický cieľ 9: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/comp_mp_2016_en.pdf

23 Pozri štandardnú kvalitatívnu štúdiu Eurobarometra – Prieskum GR pre hospodársku súťaž (2014), súhrnná správa, s. 27: „Celková úroveň spokojnosti s konzultáciou GR pre hospodársku súťaž o nových pravidlách bola vysoká, hoci sa niektorí účastníci domnievali, že ich názory nie sú vždy zohľadnené.“ http://ec.europa.eu/competition/publications/reports/surveys_en.html

24 Účelom požiadavky Komisie predložiť reštrukturalizačné plány a ich ex ante posúdenie je zabezpečiť, aby sa mohla obnoviť životaschopnosť v primeranom časovom horizonte a na solídnom a trvalom základe (bod 8 oznámenia o bankovníctve z roku 2013). Niekoľko prijímajúcich bánk v našej vzorke si však vyžadovalo dodatočné vládne intervencie vo forme dodatočnej likvidity alebo kapitálu po tom, ako ich Komisia považovala za životaschopné. Jedna banka po dvoch po sebe následných rekapitalizáciách potrebovala ďalšiu pomoc na jej likvidáciu (v treťom roku päťročného obdobia reštrukturalizácie). Ďalšími dôvodmi na pochybnosti o úspechu reštrukturalizácií sú pretrvávajúce vysoké objemy nesplácaných úverov a expozície voči štátu.

25 Zásada 7 rámca vnútornej kontroly.

26 Strategický plán GR COMP na roky 2016 – 2020, s. 39.

27 V oznámení o bankovníctve z roku 2008 sa zdôraznilo, že uplatnenie článku 107 ods. 3 písm. b) zmluvy je možné len za skutočne mimoriadnych okolností (pozri bod 44).

28 Usmernenia pre lepšiu právnu reguláciu, časť 3.3, s. 8.

29 Pracovný dokument útvarov Komisie: The effects of temporary State aid rules adopted in the context of the financial and economic crisis, Brusel, 5.10.2011 SEC(2011) 1126 final: https://ec.europa.eu/competition/publications/reports/working_paper_en.pdf

30 Európsky parlament, Generálne riaditeľstvo pre vnútorné politiky, oddelenie A: Economic and Scientific Policy Economic and Monetary Affairs Study, „State Aid Crisis Rules for the Financial Sector and the Real Economy”: https://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201107/20110714ATT24010/20110714ATT24010EN.pdf (štúdia EP)

31 Štúdia EP, kapitola 2.4.2. Zachovanie jednotného prístupu ku krajinám a firmám a 2.5 Hlavné zistenia.

32 Štúdia EP, s. 39.

33 ediným dostupným dokumentom, ktorý sa zaoberá vplyvmi štátnej pomoci schválenej Komisiou, je Competition State aid brief „State aid to European banks: returning to viability”. Tento dokument, v ktorom sa uvádzajú len názory autora, nie Komisie, sa snaží preukázať, že plány reštrukturalizácie schválené Komisiou v rámci pravidiel štátnej pomoci prispeli k záchrane mnohých európskych bánk a opäť ich oživili.

34 Zásada 3 rámca vnútornej kontroly.

35 Ročný plán riadenia GR COMP na rok 2018, cieľ 2.

36 Plán riadenia prípadov, apríl a november 2018, s. 23.

37 Tabuľka registra rizík: uskutočniteľné riziko č. 22.

38 Článok 4 ods. 3 Zmluvy o Európskej únii (ZEÚ).

39 Článok 2 procesného nariadenia.

40 Podľa článku 4 ods. 5 procesného nariadenia „notifikácia sa považuje za úplnú, ak do dvoch mesiacov od jej doručenia alebo od doručenia akýchkoľvek ďalších požadovaných informácií Komisia nepožiadala o žiadne ďalšie informácie. Lehotu možno predĺžiť so spoločným súhlasom Komisie a príslušného členského štátu. Podľa potreby Komisia môže stanoviť kratšie časové lehoty“

41 Článok 4 procesného nariadenia.

42 Článok 4 ods. 4 procesného nariadenia.

43 Článok 4 ods. 6 procesného nariadenia (známe aj ako Lorenzove konanie).

44 Pozri článok 7 procesného nariadenia.

45 Kódex najlepšej praxe pre uskutočňovanie konaní vo veci kontroly štátnej pomoci (2009/C 136/04): https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2009:136:0013:0020:SK:PDF

46 Kódex najlepšej praxe na uskutočňovanie konaní vo veci kontroly štátnej pomoci (2018/C 253/05):https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SK/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018XC0719(01)&from=IT

47 Pozri bod 11 kódexu najlepšej praxe z roku 2018.

48 Zhrnutie tvrdení uvedených v odpovedi na verejnú konzultáciu o kódexe najlepšej praxe a uskutočňovanie konaní vo veci kontroly štátnej pomoci: https://ec.europa.eu/competition/consultations/2016_cbp/submissions_summary_en.pdf

49 Bod 93 oznámenia o bankovníctve z roku 2013: „Komisia v prípade potreby preskúma toto oznámenie, najmä s cieľom zohľadniť zmeny v trhových podmienkach alebo regulačnom rámci, ktoré by mohli mať vplyv na pravidlá v ňom stanovené.“

50 Bod 6 oznámenia o bankovníctve z roku 2013.

51 Napríklad bod 33 uznesenia Európskeho parlamentu z 19. apríla 2018 o výročnej správe o politike hospodárskej súťaže (2017/2191 (INI).

52 Body 13 a 14 oznámenia o bankovníctve z roku 2013.

53 Odôvodnenie 57 smernice o ozdravení a riešení krízových situácií bánk.

54 Odôvodnenie 45 smernice o ozdravení a riešení krízových situácií bánk.

55 Zásada 12 rámca vnútornej kontroly – Kontrolné činnosti: Nasadenie prostredníctvom politík a postupov.

56 Verejná verzia je dostupná na webovom sídle Komisie — EU Competition law State Aid Manual of Procedures – Internal DG Competition working documents on procedures for the application of Articles 107 and 108 TFEU Revision 10.7.2013: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/sa_manproc_en.pdf

57 Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, 31.5.2001, s. 0043 – 0048).

58 Generálny sekretariát, NOTE TO DIRECTORS GENERAL, HEADS OF CABINET AND DIRECTORS OF EXECUTIVE AGENCIES, Vec: Document management and access to documents: https://www.asktheeu.org/de/request/2786/response/9713/attach/6/Ares%202015 %20182108 %20persdataremoved%20Redacted.pdf?cookie_passthrough=1 Tieto usmernenia boli aktualizované v roku 2018, aby poskytovali aktuálne usmernenia k tomu, čo sa má registrovať, vrátane aktualizovaných praktických registračných kritérií, aby sa zabezpečilo, že sa registrujú všetky relevantné dokumenty a možno ich získať. Aktualizovaný zoznam obsahuje všetky dokumenty zaradené na zozname z roku 2015.

59 Príručka postupov, oddiel 2.2 Správa dokumentov – ISIS.

60 ISIS je systém správy dokumentov používaný na činnosti súvisiace s riešením prípadmi. GR COMP nasadzuje rôzne aplikácie na zber a uchovávanie dokumentov. ISIS je len jedným z takýchto systémov. Ďalšou aplikáciou je DECIDE na monitorovanie a zaznamenávanie rozhodovacieho procesu v celej Komisii a SANI, prostredníctvom ktorej členské štáty zasielajú notifikačné formuláre štátnej pomoci. Pracovné dokumenty súvisiace s prípadom a súbory vytvorené tímom povereným riešením prípadu, ktoré nie sú priamo relevantné, sa uchovávajú v elektronickej knižnici oddelenia (zdieľaný disk).

61 Tieto spisy neboli zahrnuté do nášho preskúmania, ktoré sa obmedzovalo na spisy súvisiace s prípadmi.

62 Nie je to v súlade s usmerneniami Komisie, v ktorých sa zdôrazňuje, že zápisnice zo zasadnutí, najmä s inými inštitúciami alebo externými zainteresovanými stranami, a v prípade dôležitých stretnutí, brífingov/prejavov/obrany atď. sú dôležité a musia sa zaregistrovať. Komisia tvrdila, že išlo o informácie, ktoré neboli relevantné a boli krátkodobé a poskytla vysvetlenia ku každému prípadu.

63 Príručka postupov, oddiel 5.3 Prednotifikačná fáza – Kroky.

64 Príručka postupov, oddiel 5.4. Prednotifikačná fáza – Harmonogram.

65 Článok 4.2 oznámenia Komisie z roku 1.12.2003 o služobnom tajomstve v rozhodnutiach o štátnej pomoci: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52003XC1209(02)&from=EN

66 Príručka postupov, oddiel 1.1.1 – 1.2. Verzia, ktorá nemá dôverný charakter.

67 Vyskytli sa aj prípady, keď uverejnenie trvalo viac než 1 rok, vrátane jedného prípadu, keď Komisii trvalo viac než 2 roky, kým uverejnila rozhodnutie, ktorého prijatie trvalo len 2 mesiace.

68 Bod 26 oznámenia o služobnom tajomstve: „Ak príslušný členský štát neuvedie v lehote určenej Komisiou, ktoré informácie pokladá za predmet služobného tajomstva, rozhodnutie sa spravidla uverejní v celom rozsahu.“

69 Napríklad informácie o cieľoch reštrukturalizácie, napr. o budúcej návratnosti vlastného kapitálu, ktoré sa majú dosiahnuť, sa zriedka uverejňujú spôsobom, ktorý by zainteresovaným stranám umožnil posúdiť, či boli ciele reštrukturalizácie splnené.

70 Kódex dobrého úradného postupu je prílohou k rokovaciemu poriadku Komisie.

71 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SK/TXT/PDF/?uri=CELEX:52009XC0819(03)&from=SK

72 Vrátane prípadov, keď krajina nezaznamenala negatívny rast a jej banky sa počas finančnej krízy vyhli vážnym problémom.

73 V rámci svojej výlučnej právomoci za kontrolu štátnej pomoci Komisia nie je viazaná takýmto posúdením ani nie je podmienkou na uplatnenie článku 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ.

74 Podľa Komisie majú orgány členských štátov najlepšie predpoklady na to, aby posúdili, či by nekontrolované vystúpenie určitej banky z trhu ohrozilo finančnú stabilitu, pretože sú to členské štáty, ktoré majú údaje o expozícii voči iným bankám, vzájomných prepojeniach alebo presahovaní.

75 To zahŕňalo prípady, keď SRB predtým zamietla tvrdenia, že banky nemohli byť zlikvidované v rámci bežného konkurzného konania bez toho, aby predstavovali hrozbu pre finančnú stabilitu, a odmietla uplatniť nástroje na riešenie krízových situácií.

76 Bod 20 oznámenia o bankovníctve z roku 2013: „Opatrenia na obmedzenie narušenia hospodárskej súťaže by v každom prípade mali byť nastavené tak, aby sa v čo najväčšej miere približovali takej situácii na trhu, ktorá by nastala, ak by príjemca pomoci opustil trh bez poskytnutia pomoci.“

77 Bod 11 oznámenia o bankovníctve z roku 2013: „Komisia okrem toho vo svojom posúdení rozdelenia bremena a opatrení na obmedzenie narušení hospodárskej súťaže posudzuje uskutočniteľnosť navrhovaných opatrení vrátane odčlenenia aktivít a ich dosahu na štruktúru trhu a prekážky vstupu na trh. Komisia musí zároveň zabezpečiť, aby riešenia navrhnuté v konkrétnom prípade alebo členskom štáte boli v súlade s cieľom predchádzať výraznej nerovnováhe medzi jednotlivými členskými štátmi, ktorá by mohla viesť k ďalšej roztrieštenosti jednotného trhu a finančnej nestabilite, čo by mohlo sťažovať oživenie hospodárstva v Únii.“

78 Bod 9 oznámenia o reštrukturalizácii.

79 Ú. v. EÚ L 173, 12.6.2014, s. 190 – 348.

80 Ú. v. EÚ L 225, 30.7.2014, s. 1 – 90.

81 Ú. v. EÚ L 173, 12.6.2014, s. 149 – 178.

82 Okrem toho v prípadoch, keď SRB určí, že krízové riešenie banky v úpadku je vo verejnom záujme, Komisia schvaľuje a poskytuje právne účinky programu riešenia krízových situácií pre banky.

83 Pozri správu Komisie Európskemu parlamentu a Rade o uplatňovaní a preskúmaní smernice 2014/59/EÚ (smernica o ozdravení a riešení krízových situácií bánk) a nariadenia 806/2014 (nariadenie o jednotnom mechanizme riešenia krízových situácií), COM(2019) 213 final, 30.4.2019. Dostupné online: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/190430-report-bank-recovery-resolution_en.pdf

84 Najmä článok 19.

85 Zoznam všetkých rozhodnutí o štátnej pomoci týkajúcich sa opatrení súvisiacich s COVID-19 nájdete tu:
https://ec.europa.eu/competition/state_aid/what_is_new/covid_19.html

86 Komisia uviedla spôsob, akým rozumie judikatúre Všeobecného súdu a Súdneho dvora EÚ, v oznámení o pojme štátna pomoc. Ú. v. EÚ C 262, 19.7.2016, s. 1 – 50.

87 Európsky výbor pre systémové riziká (ESRB) má iný cieľ a mandát, ktoré Komisia nepovažuje za relevantné z hľadiska osobitného účelu posudzovania zlučiteľnosti štátnej pomoci podľa článku 107 ods. 3 ZFEÚ.

88 Mimo bankovej únie a v prípadoch menej významných inštitúcií v rámci bankovej únie toto rozhodnutie prijímajú vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií.

89 V rámci EÚ pre riešenie krízových situácií sa stanovuje, že použitie jednotného fondu na riešenie krízových situácií (alebo národných fondov na riešenie krízových situácií) je podmienené pokrytím strát banky zo záchrany pomocou vnútorných zdrojov („bail-in“) akcionárov a veriteľov a v prípade potreby aj nadriadeného dlhu.

90 Ak členské štáty poskytnú pomoc v rámci vnútroštátneho konkurzného konania, uplatňuje sa požiadavka rozdelenia bremena, t. j. akcionári a držitelia podriadených nástrojov musia v plnej miere prispieť na znášanie nákladov na opatrenia, ale vkladatelia a prednostní veritelia prispieť nemusia.

91 Komisia v marci 2020 prijala v súvislosti s aktuálnou pandémiou COVID-19 dočasný rámec podľa tohto istého právneho základu (Ú. v. EÚ C 91I, 20.3.2020, s. 1 – 9).

92 Ak členský štát tvrdil, že je potrebná ďalšia vládna intervencia, úlohu v tom môže zohrávať množstvo faktorov. V niektorých prípadoch bola prvotná pomoc poskytnutá v priebehu programu makroekonomických úprav, a to v situácii s vysokou volatilitou. V iných prípadoch bola pomoc opakovane poskytnutá do roku 2013 alebo bola splatená pred následnou intervenciou. Vo viacerých prípadoch mala opakovaná kapitálová podpora za následok odchod z trhu dotknutých bánk, čo je z hľadiska hospodárskej súťaže významný výsledok. Z hľadiska hospodárskej súťaže je skutočne veľký rozdiel, či banky získajú kapitálovú podporu na reštrukturalizáciu, alebo ako pomoc na likvidáciu. Takisto je rozdiel, či banky získajú kapitálovú podporu, alebo podporu likvidity (formou záruk na prednostné financovanie). Bez preskúmania jednotlivých prípadov nemožno určiť, či majú úrovne nesplácaných úverov alebo vystavenie voči štátnym dlhopisom vplyv na úspech reštrukturalizácií.

93 Meraná na základe operačných ukazovateľov, ukazovateľov rizika, ziskovosti, pozície v oblasti financovania a solventnosti. podniku.

94 Európska komisia: Competition State aid Brief (2015/1): State aid to European banks: returning to viability [Stručná publikácia o hospodárskej súťaži – štátna pomoc (2015/1): Štátna pomoc pre európske banky: návrat k životaschopnosti], dostupné na: https://ec.europa.eu/competition/publications/csb/csb2015_001_en.pdf

95 Pozri body 37 a 71 osobitnej správy Dvora audítorov 13/2019 – Etické rámce kontrolovaných inštitúcií EÚ: priestor na zlepšenie Dostupné online: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR19_13/SR_ethical_frameworks_SK.pdf

96 Najmä procesné nariadenie [nariadenie Rady (EÚ) 2015/1589 z 13. júla 2015 stanovujúce podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 108 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (Ú. v. EÚ L 248, 24.9.2015, s. 9)] a vykonávacie nariadenie [nariadenie Komisie (EÚ) 2015/2282 z 27. novembra 2015, ktorým sa mení nariadenie (ES) č. 794/2004, pokiaľ ide o oznamovacie a informačné formuláre (Ú. v. EÚ L 325, 10.12.2015, s. 1 – 180)].

97 Oznámenie Komisie o Kódexe najlepšej praxe pre uskutočňovanie konaní vo veci kontroly štátnej pomoci (Ú. v. EÚ C 253, 19.7.2018, s. 14 – 27).

98 Pozri poznámku pod čiarou 96

99 Pozri napríklad oddiel 4.1 európskeho semestra 2020. Dostupné online: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1584543632863&uri=CELEX%3A52020DC0150

100 Ďalšie podrobnosti pozri v poznámke pod čiarou 82

101 Komisia upozorňuje, že doteraz nenastali prípady, v ktorých by sa táto požiadavka musela overiť.

102 Bod 18 oznámenia Komisie K(2003) 4582 z 1. decembra 2003 o služobnom tajomstve v rozhodnutiach o štátnej pomoci, Ú. v. EÚ C 297, 9.12.2003, s. 6 – 9.

103 Komisia poznamenáva, že ESRB nesmeroval Komisii žiadne odporúčanie o tom, či existovala nejaká vážna porucha fungovania týkajúca sa banky v ťažkostiach, preto sa Komisia nie je schopná vyjadriť, či by ESRB tak urobil.

104 Prípady T-135/17 SCOR/Komisia, body 94 a 123; T-57/11 Castelnou Energía/Komisia, bod 171; C-159/94 Komisia/Francúzsko, bod 101.

Harmonogram

Udalosť Dátum
Schválenie memoranda o plánovaní auditu (MPA)/začiatok auditu 22. 1. 2019
Oficiálne zaslanie návrhu správy Komisii (prípadne inému kontrolovanému subjektu) 14. 5. 2020
Schválenie konečnej verzie správy po námietkovom konaní 28. 7. 2020
Prijatie oficiálnych odpovedí Komisie (alebo iného kontrolovaného subjektu) vo všetkých jazykoch 27. 8. 2020

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2020.

PDF ISBN 978-92-847-5149-5 ISSN 1977-5776 doi:10.2865/11760 QJ-AB-20-018-SK-N
HTML ISBN 978-92-847-5126-6 ISSN 1977-5776 doi:10.2865/83130 QJ-AB-20-018-SK-Q

AUTORSKÉ PRÁVA

© Európska únia, 2020.

Politika týkajúca sa opakovaného použitia materiálov Európskeho dvora audítorov (EDA) je stanovená v rozhodnutí Európskeho dvora audítorov č. 6/2019 o politike otvoreného prístupu a opakovanom použití dokumentov.

Pokiaľ sa nestanovuje inak (napr. v osobitnom upozornení o autorských právach), obsah materiálov EDA vo vlastníctve EÚ podlieha licencii Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znamená, že opakované použitie je povolené pod podmienkou, že sa náležite uvedie zdroj a označia prípadné zmeny. Používateľ nesmie skresliť pôvodný význam či myšlienku dokumentov. EDA nenesie zodpovednosť za žiadne dôsledky opakovaného použitia.

V prípade, že konkrétny materiál zobrazuje alebo opisuje identifikovateľné súkromné osoby, napr. na fotografiách zamestnancov EDA, alebo ak obsahuje prácu tretej strany, používateľ je povinný získať dodatočné povolenie. Ak je súhlas udelený, ruší sa ním uvedené všeobecné povolenie a jasne sa vymedzí každé prípadné obmedzenie týkajúce sa použitia.

V prípade použitia či šírenia obsahu materiálov, ktoré EÚ nevlastní, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

Ilustrácie 3 a 4: Ikony vytvorené Pixel perfect na https://flaticon.com.

Politika EDA týkajúca sa opakovaného použitia materiálov sa nevzťahuje na softvér ani dokumenty, ktoré podliehajú právam priemyselného vlastníctva, ako sú patenty, ochranné známky, zapísané dizajny, logá a názvy, a používateľovi sa na ne licencia neposkytuje.

V súbore webových sídiel inštitúcií Európskej únie v rámci domény europa.eu sa uvádzajú odkazy na sídla tretích strán. Keďže sú mimo kontroly EDA, odporúčame Vám zoznámiť sa s ich politikami ochrany osobných údajov a autorských práv.

Použitie loga Európskeho dvora audítorov

Logo Európskeho dvora audítorov sa nesmie použiť bez predchádzajúceho súhlasu Európskeho dvora audítorov.

Obráťte sa na EÚ

Osobne
V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Telefonicky alebo e-mailom
Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

  • prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
  • prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696, alebo
  • e-mailom na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Vyhľadávanie informácií o EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: https://europa.eu/european-union/index_sk.

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva na webovej stránke https://op.europa.eu/sk/publications. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri https://europa.eu/european-union/contact_sk).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1952 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (http://data.europa.eu/euodp/sk.) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.