Kontrola državne potpore financijskim institucijama u EU u: potrebna je provjera primjerenosti

Sažetak

I

Državnom potporom može se narušiti tržišno natjecanje tako što se korisnicima daje nepoštena prednost u odnosu na konkurente. Ugovorom o funkcioniranju Europske unije zabranjuje se državna potpora osim u jasno definiranim izvanrednim situacijama. Europska komisija odgovorna je za jamčenje poštovanja tog načela.

II

Kada je u razdoblju 2007. – 2008. izbila globalna financijska kriza državne intervencije smatrale su se potrebnima kako bi se ograničila prijetnja koju su banke predstavljale za financijsku stabilnost. Otada je EU proveo opsežne reforme svojeg okvira kojim se uređuje financijski sektor kako bi se zajamčilo da se banke neće morati spašavati u budućnosti. Međutim, i dalje postoje slučajevi u kojima se bankama pomaže novcem poreznih obveznika. Komisija je odgovorna za procjenu spojivosti takvih mjera s unutarnjim tržištem EU‑a, u skladu s pravilima koja su uspostavljena tijekom krize i koja su posljednji put izmijenjena 2013.

III

Cilj revizije bio je procijeniti je li Komisija tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom na odgovarajući način provela kontrolu državne potpore financijskim institucijama kako bi zajamčila da se potpora pružala samo u iznimnim slučajevima i da je bila ograničena na nužni minimum. Sud je utvrdio da je Komisija raspolagala odgovarajućim resursima i alatima za provedbu kontrole državne potpore, ali da nije uvijek bila u mogućnosti u potpunosti ih iskoristiti.

IV

Revizijom je obuhvaćeno razdoblje od kolovoza 2013., kada su važeća pravila Komisije o državnoj potpori financijskom sektoru stupila na snagu, do kraja 2018. Ispitani su dijelovi okvira za unutarnju kontrolu (posebno način na koji je Glavna uprava za tržišno natjecanje mjerila uspješnost), organizacijski ustroj, uključujući resurse, i (pravni) okvir za kontrolu državne potpore, uključujući relevantna pravila o državnoj potpori. Osim toga, Sud je ispitao način na koji Komisija provodi kontrolu državne potpore, uključujući i to je li se pridržavala svojih internih procesa i postupaka.

V

Utvrđeno je da je Glavna uprava za tržišno natjecanje dovoljno jasno postavila ciljeve za provedbu kontrole državne potpore i utvrdila rizike za njihovo postizanje. Utvrdila je pokazatelje za mjerenje uspješnosti, kako je i propisano, ali njima se nije u potpunosti mogla ocijeniti uspješnost Komisije u provedbi kontrole državne potpore financijskim institucijama. Nadalje, nije formalno procijenila djelotvornost načina na koji je tijekom razdoblja obuhvaćenog ovog revizijom primjenjivala krizna pravila.

VI

Komisija je imala odgovarajući organizacijski ustroj za kontrolu državne potpore financijskim institucijama, što je omogućilo odgovarajući protok informacija i nadzor koji provodi rukovodstvo. Komisija je uspostavila pouzdan etički okvir, a Glavna uprava za tržišno natjecanje promicala je snažnu kulturu etičnosti, uključujući predanost poštovanju najviših standarda struke. Komisija je osigurala dovoljno ljudskih resursa za rad na kontroli državne potpore financijskim institucijama. Imala je potrebne ovlasti za djelotvornu i učinkovitu kontrolu državne potpore. Stoga je raspolagala odgovarajućim resursima da zajamči da se njezine odluke temelje na točnim informacijama.

VII

Pravila Komisije o kontroli državne potpore financijskom sektoru općenito su bila dobro sastavljena i jasna. Komisija je preispitivala i prilagođavala te komunikacije 2010., 2011. i 2013. ukorak s poboljšanjem gospodarskih okolnosti, ali otada to nije učinila. Sud je utvrdio da se tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom i sve do izbijanja pandemije bolesti COVID‑19 stanje na tržištu poboljšalo te da je došlo do promjena u regulatornom okviru, no i da sama pravila o državnoj potpori nisu izmijenjena od 2013.

VIII

Aktivnosti Komisije u vezi s vođenjem predmeta u velikoj su mjeri bile u skladu s internim postupcima. Komisija je vrlo temeljito procjenjivala planove restrukturiranja, pri čemu je zahtijevala dostavu detaljnih informacija koje je temeljito provjeravala. Međutim, nije provjeravala jesu li u svakom pojedinačnom slučaju koji su države članice prijavile bili ispunjeni uvjeti za izvanredno odobrenje državne potpore. Isto tako, Komisija je dogovorila mjere namijenjene ograničavanju narušavanja tržišnog natjecanja, no pritom u objavljenim odlukama nisu iznesene analize mogućih učinaka.

IX

Stoga će možda biti potrebno razmotriti pojednostavnjenje Komisijine kontrole državne potpore financijskom sektoru. Sud na temelju opažanja u ovom izvješću preporučuje Komisiji da:

• ispita jesu li pravila o državnoj potpori i dalje primjerena te prema potrebi poduzme korektivne mjere;
• dodatno poboljša usklađenost s internim procesima i najboljom praksom;
• poboljša mjerenje uspješnosti.

X

Ova revizija uspješnosti obavljena je u okviru aktivnosti koje Sud provodi u području financijskog i ekonomskog upravljanja. Njome se nadopunjuju već objavljena izvješća Suda o financijskom nadzoru i politici tržišnog natjecanja te ona može doprinijeti raspravama o obnovi bankarskog sektora EU‑a. Odluka o provedbi ove revizije potaknuta je opažanjem da je 10 godina nakon izbijanja financijske krize bankarski sektor EU‑a ostao važan korisnik državne potpore unatoč znatnim naporima EU‑a da spašavanje banaka učini nepotrebnim. Revizijske aktivnosti Suda relevantne za ovo izvješće dovršene su prije pandemije bolesti COVID‑19 pa se u izvješću ne uzimaju u obzir nikakvi događaji i promjene u okviru relevantnih politika do kojih je došlo zbog odgovora na pandemiju. Ipak, u njemu se poruke koje su i dalje relevantne: (a) važno je zajamčiti da je pomoć za ublažavanje krize ograničena na štetu prouzročenu krizom i (b) primjena kriznih pravila trebala bi se ponovno procijeniti nakon prestanka krize. Pravila o državnoj potpori bankama koja su predmet ove revizije i dalje su na snazi te se provode usporedo s inicijativama koje je Komisija pokrenula nakon završetka ove revizije, kao što je uspostava privremenog okvira.

Uvod

Kontrola državne potpore u skladu s UFEU-om

01

Svrha je kontrole državne potpore, koja je u isključivoj nadležnosti Europske komisije, zajamčiti cjelovitost unutarnjeg tržišta zaštitom tržišnog natjecanja od poremećaja na tržištu koje mogu izazvati države članice. Poduzeće koje prima potporu svoje vlade stječe prednost u odnosu na svoje konkurente. Ugovorom o funkcioniranju Europske unije (UFEU) općenito se zabranjuje državna potpora osim ako je to opravdano općim razlozima gospodarskog razvoja ili u jasno definiranim iznimnim situacijama, na primjer radi otklanjanja ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu države članice u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a (vidjeti okvir 1.).

02

Europska komisija odgovorna je za jamčenje poštovanja tog načela zaštite i da se izuzeća primjenjuju djelotvorno i ujednačeno na razini cjelokupnog EU‑a. Komisija ima veliku slobodu odlučivanja kad je riječ o provedbi članka 107. stavka 3. UFEU‑a¹ te na temelju toga može donositi smjernice kojima se određuje način na koji Komisija ocjenjuje spojivost određene mjere. Ta se procjena spojivosti mora temeljiti na primjeni dobrih ekonomskih načela. U tom je pogledu u Komunikaciji Komisije od 8. svibnja 2012. o modernizaciji državne potpore EU‑a navedeno da složenost postojećih pravila stvara izazove za kontrolu državne potpore te se poziva na utvrđivanje i definiranje zajedničkih načela kako bi se zajamčila dosljednost smjernica i jednako postupanje u svim mjerama i gospodarskim sektorima². Komisija nema diskrecijske ovlasti kad je riječ o procjeni toga može li se određena mjera države članice smatrati državnom potporom, osim u slučaju složenih ekonomskih procjena koje je Komisija možda provela, npr. kako bi utvrdila je li se njome korisniku dala prednost pred drugima.

Sudsko preispitivanje koje obavljaju sudovi EU-a

03

Sudovi EU‑a imaju pravo preispitati odluke Komisije o državnoj potpori i njezine postupke za njihovo donošenje, pod uvjetima opisanima u UFEU‑u i sudskoj praksi sudova EU‑a. Ako se smatra da se aktom EU‑a krše Ugovori EU‑a, sekundarno zakonodavstvo doneseno radi njegove primjene ili temeljna prava, od Suda EU‑a može se zatražiti da ga poništi. U skladu s člankom 263. stavkom 2. UFEU‑a, tužbu za poništenje mogu podnijeti „povlašteni tužitelji”, kao što su države članice i institucije EU‑a, koje nisu dužne dokazati pravni interes. U skladu s člankom 263. stavkom 4. UFEU‑a pojedinci ili poduzeća također mogu zatražiti od sudova EU‑a da ponište akt EU‑a koji se na njih izravno i osobno odnosi.

04

Stoga države članice i korisnici mogu osporiti odluku o državnoj potpori. Konkurenti mogu tvrditi da su njihova proceduralna prava povrijeđena u slučajevima u kojima smatraju da je Komisija trebala pokrenuti službenu istragu. Kako bi osporili osnovanost odluke o državnoj potpori, konkurenti nemaju aktivnu procesnu legitimaciju osim ako mogu dokazati da je odluka bitno utjecala na njihov položaj na tržištu na način koji njihov slučaj čini jedinstvenim. Tužbe drugih pojedinaca ili poduzeća (uključujući dioničare i imatelje obveznica koji su korisnici sanacije vlastitim sredstvima (engl. bail‑in)) općenito nisu prihvatljive osim ako tužitelji mogu dokazati da se odluka o državnoj potpori odnosi na njih izravno i osobno.

05

Razina sudskog preispitivanja koje obavljaju sudovi EU‑a razlikuje se u pogledu sadržaja odluka o državnoj potpori. Kako bi ocijenio može li se određena mjera smatrati „potporom” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, Opći sud mora provesti sveobuhvatno preispitivanje u pogledu toga je li mjera obuhvaćena područjem primjene tog članka. Međutim, takvo je preispitivanje ograničenije kada su ocjene koje je Komisija donijela tehničke ili složene naravi.

06

Kad je riječ o preispitivanju spojivosti iz članka 107. stavka 3. UFEU‑a, u okviru kojeg Komisija ima veliku slobodu odlučivanja, sudsko preispitivanje ograničeno je na provjeru poštovanja poslovnika i pravila povezanih s obvezom obrazlaganja, kao i na provjeru točnosti činjenica na koje se poziva, da nije počinjena pogreška koja se tiče prava, očita pogreška u ocjeni činjenica ili zlouporaba ovlasti. Osim toga, Komisija bi trebala djelovati dosljedno. Konkretno, Sud EU‑a potvrdio je da se sudsko preispitivanje koje sudovi Unije provode nad time kako je Komisija procijenila je li neki događaj doveo do poremećaja u gospodarstvu sastoji samo od testa očite pogreške, kako je prethodno opisano³.

Državna potpora financijskim institucijama – tijekom i nakon globalne financijske krize

07

Globalna financijska kriza iz razdoblja 2007. – 2008. potaknula je nezapamćeno povećanje državne potpore financijskim institucijama u narednim godinama. Javne intervencije smatrale su se nužnima kako bi se ograničila prijetnja koju su banke predstavljale za financijsku stabilnost. Isto tako, smatrale su se ključnima i za rješavanje krize sistemskih banaka i krize državnog duga u nizu zemalja EU‑a. Upotreba novca poreznih obveznika za spašavanje banaka bila je znatno veća od državne potpore drugim sektorima tijekom financijske krize. Bankarski sektor EU‑a, čiji je doprinos zajedničkom BDP‑u država članica EU‑a prema podatcima Europske federacije banaka 2017. iznosio 4 %⁴, i dalje je jedan od glavnih korisnika državne potpore. Na slici 1. prikazani su iznosi državne potpore odobrene u razdoblju 2008. – 2018. Općenito gledajući, iznos državne potpore odobrene za financijski sektor stabilizirao se.

08

Smanjena potreba za državnom intervencijom u bankarskom sektoru EU‑a posljednjih godina utjecala je na Komisijine aktivnosti kontrole državne potpore. Smanjenje iznosa potpore odražava se u broju predmeta koje je Komisija morala rješavati. Komisija je u razdoblju 2009. – 2012.u prosjeku donosila 57,5 odluka godišnje. Ta se brojka smanjila na osam odluka 2016., 21 odluku 2017. i šest odluka 2018. U vrijeme revizije Komisija je očekivala da će se potpora dodatno smanjiti u budućnosti.

09

EU je zbog financijske krize donio niz mjera kako bi zajamčio stabilnost financijskog sektora. U ožujku 2009. Europsko vijeće složilo se da je potrebno poboljšati regulativu povezanu s financijskim institucijama unutar EU‑a i nadzor nad njima, i to na temelju izvješća skupine de Larosière⁵, posebice kad je riječ o osnivanju Europskog odbora za sistemske rizike (ESRB) odgovornog za makrobonitetni nadzor (za više detalja vidjeti okvir 2.).

10

U okviru mjera oporavka nakon krize uvedene su izmjene mikrobonitetnog okvira EU‑a, čime je uspostavljen okvir za upravljanje kriznim situacijama na razini EU‑a te su potaknuti zajednički nadzorni pristupi. Direktiva o oporavku i sanaciji banaka donesena je u proljeće 2014. kako bi se relevantnim tijelima pružili sveobuhvatni i djelotvorni mehanizmi za rješavanje pitanja banaka koje propadaju na nacionalnoj razini, kao i mehanizmi suradnje za rješavanje pitanja propadanja banaka na prekograničnoj razini. Taj je novi okvir zasad primijenjen samo u manjem broju slučajeva. Komisije je preispitivanjem Direktive o oporavku i sanaciji banaka te Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu utvrdila određene nedostatke, posebno u koordinaciji među relevantnim dionicima, ali je smatrala da je preuranjeno izrađivati i donositi odgovarajuće zakonodavne prijedloge⁶.

11

Direktiva o oporavku i sanaciji banaka donesena je s namjerom da se izbjegne buduće spašavanje banaka javnim sredstvima i zaštite porezni obveznici u EU‑u⁷ te se direktivom ne prejudicira spojivost određene mjere s namjerom Ugovora EU‑a koja je iznesena u tim pravilima U skladu s Direktivom o sanaciji i oporavku banaka, ako je banci potrebna izvanredna javna potpora, smatra se da banka propada ili joj prijeti propadanje, o čemu odlučuju nadzorna ili sanacijska tijela, osim u posebnim slučajevima propisanima Direktivom, te se ta banka mora zatvoriti u okviru redovnog postupka u slučaju insolventnosti, ili se, u iznimnim okolnostima, provodi sanacija. Nadalje, Direktivom su propisani vrlo specifični uvjeti za uporabu državne potpore prilikom sanacije. Za dodatne pojedinosti vidjeti okvir 3.

12

Još jedan od odgovora na financijsku krizu bilo je stvaranje bankovne unije. Iako je u ovom trenutku još nije u potpunosti provedena, integracija institucija uznapredovala je još više u državama članicama europodručja⁸. Uspostavljena su prva dva stupa bankovne unije – jedinstveni nadzorni mehanizam (SSM) i jedinstveni sanacijski mehanizam (SRM). Treći stup, zajednički sustav zaštite depozita, još nije uspostavljen. Nadalje, Komisija smatra da su potrebne dodatne mjere kako bi se riješilo pitanje preostalih rizika u bankarskom sektoru (posebno rizika povezanih s neprihodonosnim kreditima ili inicijativa za diversifikaciju ulaganja banaka u državne obveznice)⁹.

13

Gospodarska klima EU‑a znatno se poboljšala od globalne financijske krize te je ostala općenito povoljna do pandemije bolesti COVID‑19. Postoji širok konsenzus da su banke u Europi postale otpornije zahvaljujući mjerama poduzetima nakon financijske krize. Međutim, njihova je profitabilnost i dalje niska. Europa ima previše banaka, a europski bankarski sektor nakon krize više je rascjepkan preko nacionalnih granica nego prije krize¹⁰. Neke se zemlje i dalje suočavaju s naslijeđenim problemima. Ostvaren je napredak u sanaciji neprihodonosnih kredita, ali trenutačna razina neprihodonosnih kredita u EU‑u i dalje je viša nego u drugim velikim razvijenim zemljama¹¹. Nadalje, loši krediti mogu se ponovno povećati ako se ne budu mogli ublažiti učinci pandemije bolesti COVID‑19 na gospodarstvo.

14

Valja napomenuti da se uloga Komisije kao tijela zaduženog za kontrolu državne potpore ne može promatrati zasebno u kontekstu financijskog sektora, već je ona samo jedna od važnih karika u lancu. Taj lanac sastoji se od država članica koje su donijele odluku o potpori banci, uprava banaka, vanjskih revizora, nadzornih tijela za banke i sanacijskih tijela te svi oni imaju svoju ulogu u sustavu. Ako novouspostavljeni sustav ne bude djelovao kako je predviđeno, moglo bi se pribjeći kontroli državne potpore. U prethodnim tematskim izvješćima koja je Sud objavio 2017.¹² i u siječnju 2018.¹³ utvrđeni su nedostatci u pripremama za sanaciju (SRB) te neki nedostatci i znakovi nedjelotvorne provedbe okvira za upravljanje krizama (ESB). Nadalje, i dalje postoji sumnja da bankarski sektor još nije spreman za nova, stroža pravila. Stoga Komisija i dalje ima ključnu, no istodobno i zahtjevnu ulogu.

Državna potpora financijskim institucijama – pravila o državnoj potpori

15

Ovlasti Komisije u pogledu provedbe članaka 107. i 108. UFEU‑a odnose se na očuvanje tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu i ravnopravnih uvjeta u EU‑u. Tijekom financijske krize prilagođen je okvir za državne potpore kako bi se usmjerio na financijsku stabilnost kao glavni cilj bankarskog sektora, istodobno nastojeći osigurati da se potpora i narušavanje tržišnog natjecanja među bankama i među državama članicama svedu na najmanju moguću mjeru. Potonje je ključno kako bi se zajamčilo da se državnom potporom ne narušavaju ravnopravni uvjeti za primatelje potpore i njihove konkurente te za stabilnija poduzeća, dok se istodobno ograničava iznos novca poreznih obveznika koji se ulaže u financijske institucije koje propadaju¹⁴. Komisija je u svrhu primjene članka 107. stavka 3. utvrdila posebna pravila o državnoj potpori za potporu financijskim institucijama tijekom krize (dalje u tekstu: krizna pravila), koja su izmijenjena 2010., 2011. i 2013. (vidjeti okvir 4.). Komunikacijom o bankarstvu iz 2013. zamijenjena je Komunikacija o bankarstvu iz 2008. te su uvedene određene izmjene Komunikacije o smanjenju vrijednosti te Komunikacije o restrukturiranju¹⁵.

16

Komisija je 19. ožujka 2020. donijela privremeni okvir kako bi se državama članicama omogućilo da dodatno podupiru gospodarstvo tijekom pandemije bolesti COVID‑19¹⁶. Kad je riječ o bankama, u Komunikaciji se navodi da se potpora nebankovnim subjektima neće smatrati (neizravnom) potporom bankama i da bi se mjere potpore bankama u slučaju izravne štete pretrpljene zbog pandemije bolesti COVID‑19 smatrale mjerama u skladu s člankom 107. stavkom 2. točkom (b) UFEU‑a te se ne bi ocjenjivale u skladu s postojećim pravilima. Sve mjere koje nisu obuhvaćene Komunikacijom ili koje nisu obuhvaćene člankom 107. stavkom 2. točkom (b) UFEU‑a moraju se prijaviti Komisiji i ocjenjuju se u skladu s pravilima o državnoj potpori koja se primjenjuju na bankarski sektor. Stoga se i dalje primjenjuju pravila o državnoj potpori koja su bila predmet ove revizije.

Opseg revizije i revizijski pristup

17

Sud je prošlosti obavljao revizije politike tržišnog natjecanja, što je uključivalo kontrolu državne potpore, ali nikad nije proveo posebnu reviziju uspješnosti usmjerenu na jamčenje provedbe politike tržišnog natjecanja EU‑a u području državne potpore financijskim institucijama. Sud je odlučio provesti tu reviziju u kontekstu novog regulatornog okvira za bankarski sektor EU‑a i kretanja na tržištu.

18

Revizija je bila usmjerena na razdoblje od kolovoza 2013. do kraja 2018. godine. Sud je procijenio je li Komisija na odgovarajući način provela kontrolu državne potpore financijskim institucijama kako bi zajamčila da se potpora pružala u iznimnim slučajevima i da je bila ograničena na nužni minimum. Sud je, u prvom redu GU‑u COMP, postavio sljedeća pitanja:

• Je li Komisija raspolagala odgovarajućim alatima i resursima za provedbu kontrole državne potpore?
• Je li Komisija jamčila provedbu kontrole kako bi zajamčila da se potpora pružala u iznimnim slučajevima i da je bila ograničena na nužni minimum.

19

Kad je riječ o postizanju ciljeva, Sud je ispitao način na koji je GU COMP postavljao ciljeve, procjenjivao rizike i je li se služio prikladnim okvirom za mjerenje uspješnosti. Ispitano je i je li ta glavna uprava provodila ex post evaluacije i procjene učinka. Sud je analizirao organizacijski ustroj unutar GU‑a COMP (uključujući unutarnje kontrole i primjerenost upotrijebljenih resursa), kao i etički okvir te glave uprave. Nadalje, analizirano je ima li Komisija potrebne pravne ovlasti te je li se proceduralnim okvirom i internim postupcima omogućila učinkovita i transparentna praksa. Sud je ispitao jesu li se pravila o državnoj potpori za banke temeljila na ex ante procjenama, jesu li postojeća pravila primjerena svrsi i odražavaju li tržišne i regulatorne okolnosti.

Kako bi ocijenio je li Komisija bila djelotvorna u provedbi kontrole državne potpore, Sud je ispitao cijeli postupak u vezi s državnom potporom i provjerio jamče li Komisijini procesi i postupci utemeljenost njezinih odluka¹⁷.

20

Ex ante kontrola državne potpore koju provodi javno tijelo jedinstvena je za EU. Stoga se Sud služio dokumentima EU‑a kako bi utvrdio standarde za provedbu ove revizije. Revizijski dokazi prikupljeni su pregledom dokumenata koje je dostavio GU COMP te razgovorima s osobljem. Sud je organizirao stručnu skupinu za raspravu o nalazima ove revizije.

Opažanja

Postizanje ciljeva, procjena rizika i evaluacije

21

Komisijin okvir unutarnje kontrole zahtijeva postavljanje ciljeva, procjenu rizika povezanih s njima i mjerenje uspješnosti. Procjene učinka te evaluacija zakonodavstva i aktivnosti koje nisu povezane s rashodima, osim u slučajevima u kojima ta obveza ne postoji, moraju se provoditi u skladu s vodećim načelima Komisijinih smjernica za bolju regulativu kako bi se procijenila uspješnost intervencija EU‑a te analizirale mogućnosti i povezani učinci na nove inicijative.

Postavljanje ciljeva i mjerenje uspješnosti

22

GU COMP postavio je dovoljno jasne ciljeve za utvrđivanje i procjenu povezanih rizika, u skladu s Komisijinim okvirom unutarnje kontrole¹⁸. Ažurirani ciljevi i izjave o misiji moraju se utvrditi na svakoj razini, a za najvažnije aktivnosti, to vrijedi i za razinu zadataka i ciljeva dodijeljenih pojedinačnim članovima osoblja. Izjave o misiji moraju biti usklađene s odgovornostima Komisije propisanima Ugovorima i njezinim ciljevima politike. Kako je i propisano, GU COMP postavljao je ciljeve dovoljno jasno kako bi u svojem strateškom planu za razdoblje 2016. – 2020. utvrdio rizike za njihovo ostvarenje te dodatno precizirao i ažurirao te ciljeve u svojim (godišnjim) planovima upravljanja.

23

GU COMP uspostavio je pokazatelje rezultata i ostvarenja u skladu s propisima. Međutim, primijenjeni pokazatelji nisu mjeri učinak aktivnosti GU‑a COMP, dijelom zbog čimbenika koji su izvan kontrole GU‑a COMP. Svrha je pokazatelja uspješnosti koji se utvrđuju za ciljeve omogućiti praćenje napretka u njihovu ostvarenju¹⁹. GU COMP izvješćivao je o postizanju svojih ciljeva u svojim godišnjim izvješćima o radu. U okviru 5. prikazani su pokazatelji o kojima je riječ u ovom odlomku za svaki relevantni cilj.

24

Međutim, korišteni pokazatelji rezultata odražavaju vanjske čimbenike i nemaju jasnu uzročno‑posljedičnu vezu s Komisijinim aktivnostima kontrole državne potpore. Na primjer, za cilj „bolje usmjerene potpore za poticanje rasta” pokazatelj rezultata upotrijebljen kao „postotak potpore u usporedbi s BDP‑om”²¹ odražava činjenicu da je posljednjih godina postojala manja potreba za potporom i da se BDP povećao. Pokazatelji rezultata upotrijebljeni za mjerenje Komisijina ostvarenja cilja „stabilnost i promicanje tržišnog natjecanja u bankarskom sektoru” odražavaju povećanu otpornost banaka općenito, djelomično zbog upotrebe novca poreznih obveznika, a ne aktivnosti Komisije²². Nadalje, na temelju pokazatelja za cilj usklađivanja prava EU‑a o tržišnom natjecanju sa stvarnim stanjem na tržištu može se vidjeti zadovoljstvo dionika njihovim stupnjem uključenosti u savjetovanja²³, ali ne i jesu li pravila usklađena sa stvarnim stanjem na tržištu.

25

Komisijinim pokazateljima uspješnosti nije ocijenjen uspjeh restrukturiranja ni učinak njezinih odluka o državnoj potpori na bankarska tržišta u EU‑u. Komisija nije definirala pokazatelje uspješnosti kojima se dokazuje da je restrukturiranje bilo uspješno, što je ključno s obzirom na broj slučajeva u kojima se kasnije pokazalo da banke nisu održive²⁴. Nisu postojali ni pokazatelji za mjerenje učinka državne potpore koju je odobrila Komisija na cjelovitost unutarnjeg tržišta općenito, a posebno na prekogranične aktivnosti banaka u EU‑u.

Procjena rizika

26

GU COMP utvrdio je rizike za postizanje svojih ciljeva i odredio način upravljanja tim rizicima. Okvirom Komisije za unutarnju kontrolu zahtijeva se i procjena rizika te upravljanje rizikom²⁵. Postupak procjene rizika GU‑a COMP temeljio se na Komisijinu postupku procjene rizika te je bio usklađen s njime. GU COMP utvrdio je i procijenio rizike primjenom pristupa „odozdo prema gore” u kojem su sudjelovali operativni odjeli zaduženi za jamčenje provedbe politike tržišnog natjecanja, koordinacijski odjeli i drugi horizontalni odjeli.

27

Međutim, procjena rizika GU‑a COMP nije uključivala rizike za postizanje ciljeva relevantnih za kontrolu potpora financijskom sektoru ni rizik da njegova pravila više neće biti usklađena sa stvarnim stanjem na tržištu. Procjenom rizika GU‑a COMP e nisu obuhvaćeni mogući rizici za postizanje ciljeva utvrđenih posebno za kontrolu državne potpore financijskom sektoru. Nadalje, održavanje pravila o državnoj potpori u skladu sa stvarnim stanjem na tržištu ključno je da se postigne djelotvorno jamčenje provedbe prava EU‑a o tržišnom natjecanju²⁶. Sud smatra da je to posebno važno za pravila postupanja u iznimnim okolnostima izazvanima globalnom financijskom krizom²⁷. Međutim, Komisija nije kategorizirala rizik od toga da krizna pravila više ne odražavaju stanje na tržištu kao „ključni rizik” za djelotvorno jamčenje provedbe zabrane državne potpore.

Procjena učinka i evaluacija

28

U skladu s Komisijinim smjernicama za bolju regulativu potrebno je obavljati procjenu učinka kako bi se prikupljanjem i analiziranjem dokaza pružila potpora donošenju politika. Prema smjernicama priprema politika trebala bi biti popraćena i evaluacijama i procjenama učinka. I procjena učinka i evaluacija podrazumijevaju razmatranje načina na koji se problem rješava ili na koji bi se trebao riješiti kako bi se postigli željeni ciljevi²⁸. Komisija se služi evaluacijama kako bi utvrdila jesu li politike ili zakoni EU‑a i dalje opravdani, treba li ih mijenjati ili treba li jednostavno obustaviti njihovu primjenu. U načelima bolje regulative ističe se i da kvalitetna provedba politika uključuje i praćenje njihove primjene na terenu. Time se jamči da će se njima postići željeni rezultati, kao i da se, ako to nije slučaj ili ako je došlo do neželjenih posljedica, mogu poduzeti korektivne mjere.

29

U radnom dokumentu službi Komisije²⁹ i vanjskoj studiji koju je naručio Europski parlament³⁰ razmatralo se jesu li se kriznim pravilima ostvarili njihovi ciljevi tijekom 2011. Osoblje GU‑a COMP zaključilo je da su državne potpore koje je dodijelila i kontrolirala Komisija doprinijele očuvanju unutarnjeg tržišta tijekom čitavog trajanja krize. Autori su utvrdili da je do narušavanja tržišnog natjecanja došlo na različite načine, ali su zaključili da:

• je Komisija djelotvorno upravljala alatom za koordinaciju koji je omogućio dosljedno postupanje prema svim državama članicama i bankama;
• najučinkovitija sredstva koja su Komisiji omogućila da smanji rizik od narušavanja tržišnog natjecanja bile dalekosežne obveze restrukturiranja.

Za razdoblje do 2011. u studiji Europskog parlamenta utvrđeno je da je znatan dio mjera za borbu protiv financijske krize bio izvan područja primjene pravila o državnoj potpori i da je učinak državne potpore teško razdvojiti od učinka drugih čimbenika. Autori su zaključili da:

• Komisija nije bila uspješna u održavanju dosljednog pristupa u svim zemljama i poduzećima i
• su različite prakse među državama članicama oslabile funkcioniranje unutarnjeg tržišta, unatoč naporima Komisije³¹.

Nadalje, u studiji se izražava zabrinutost zbog nedovoljne transparentnosti te naglašava potreba za bržom objavom Komisijinih odluka³².

30

Nije obavljena formalna evaluacija postojećih kriznih pravila. Iako se Komisija savjetovala s državama članicama i drugim dionicima prije izmjena iz 2013., nije formalno obavila evaluaciju djelotvornosti kriznih pravila. Trenutačno valjana inačica Komunikacije o bankarstvu objavljena je u kolovozu 2013. nakon savjetovanja s državama članicama i dijaloga s Gospodarskim i financijskim odborom te središnjim bankama. Komisija je unijela određene izmjene i u druga krizna pravila, koje su ostale na snazi u vrijeme obavljanja ove revizije. Komisija otad nije obavila formalnu evaluaciju ostvarenja svojih ciljeva, kao ni dodane vrijednosti koju njezina krizna pravila donose za EU u svrhu njihove izmjene ili stavljanja izvan snage³³. Komisija nije obavila ni formalnu evaluaciju učinka svojih kriznih pravila i njihove primjene na tržišno natjecanje na bankarskim tržištima u EU‑u.

Upravljačke strukture, etički okvir i resursi

31

Komisijin okvir unutarnje kontrole zahtijeva uspostavu sveobuhvatnih upravljačkih struktura. Upravljačke strukture moraju omogućiti djelotvoran unutarnji nadzor svih povezanih aktivnosti i podupirati postizanje relevantnih ciljeva. Komisija bi morala delegirati odgovarajuće odgovornosti te osmisliti i provesti odgovarajuće linije izvješćivanja koje omogućuju izvršavanje ovlasti, ispunjavanje odgovornosti i protok informacija³⁴. Osim toga, Komisija bi trebala imati kompetentnu radnu snagu i djelotvorno rasporediti svoje resurse kako bi pružila potporu ostvarenju svojih prioriteta i temeljnom poslovanju³⁵.

Upravljačke strukture

32

Matrična struktura s odgovarajućim linijama izvješćivanja omogućavala je odgovarajući protok informacija i prikladan unutarnji nadzor koji provodi više rukovodstvo. Glavna uprava za tržišno natjecanje uspostavila je matričnu strukturu koja se temelji na instrumentima i koja je osmišljena za promicanje znanja o instrumentima i sektoru. Za rad na predmetima u vezi s državnom potporom financijskim institucijama bile su zadužena tri posebna odjela. Koordinacijski odjel pružao je potporu u pogledu materijalnih i proceduralnih pitanja, a tim glavnog ekonomista bio je uključen u postupak, ali nije postojala dokumentacija o njegovim doprinosima u smislu detaljne ekonomske analize u pogledu posljedičnog narušavanja tržišnog natjecanja ili postojanja tržišnih nedostataka u pojedinačnim slučajevima. Na slici 2. prikazuju se organizacijske strukture odgovorne za kontrolu državne potpore financijskim institucijama.

33

GU COMP promicao je snažnu kulturu etičnosti s naglaskom na preventivnom djelovanju. U skladu s Komisijinom politikom poticanja korporativne kulture etičnosti GU COMP usredotočio se na preventivno djelovanje obrazovanjem i osposobljavanjem osoblja. Osoblje mora podnijeti godišnju izjavu da će poštovati etička pravila. Voditelji predmeta moraju potpisati obrazac o sukobu interesa za svaki predmet na kojem rade. Mogući sukobi procjenjuju se od slučaja do slučaja.

34

Etički okvir GU‑a COMP odnosi se na opće obveze osoblja EU‑a i naglašava da su širenje povlaštenih informacija i trgovanje na temelju povlaštenih informacija kaznena djela. Za razliku od osoblja u drugim službama Komisije, osoblje GU‑a COMP, kao i bilo koje drugo osoblje Komisije koje radi na predmetima koji se odnose na državne potpore, može imati pristup tržišno osjetljivim informacijama o pojedinačnim sudionicima na tržištu. Nadalje, njegove odluke u predmetima koji se odnose na državne potpore znatno utječu na financijska tržišta, posebno na cijene dionica i obveznica korisnika. Međutim, GU COMP nije imao uspostavljene mjere praćenja ili druge mjere kojima bi se provjerilo poštuje li osoblje ta pravila pri izvršavanju financijskih transakcija.

Ljudski i IT resursi

35

Komisija je osigurala dovoljno osoblja, ali je postalo teže privući i zadržati potrebne stručnjake. Osoblje je općenito imalo kvalitetno obrazovanje i stručno znanje, kao i relevantno radno iskustvo. Dobro osmišljeno osposobljavanje na radnom mjestu i program mentorstva, kao i alat za razmjenu znanja na intranetu, omogućili su novom osoblju da se upozna sa svojim zadaćama, a iskusnijim voditeljima predmeta da redovito obnavljaju svoje znanje. Uprava D suočila se 2015. i 2016. s brojnim odlascima osoblja, a nedavno ju je napustilo nekoliko vrlo iskusnih članova osoblja³⁶. GU COMP imao je poteškoća s pronalaženjem prikladnih kandidata, ali je poduzeo mjere ublažavanja. Općenito, Komisija je tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom bila dobro opremljena za rad na znatno smanjenom broju predmeta.

36

Komisija planira uvesti nove IT sustave kako bi pomogla rukovodstvu i osoblju da učinkovitije obavljaju, dokumentiraju i prate svoj rad. Svrha je IT sustava Komisije doprinijeti sigurnom, učinkovitom i integriranom upravljanju predmetima povezanima s tržišnim natjecanjem i pružiti ključnu potporu njezinu svakodnevnom poslovanju. GU COMP nije imao jedinstveni sustav za automatsko prikupljanje i pohranu svih dokumenata povezanih s predmetom, nego je upotrebljavao različite aplikacije. Međutim, GU COMP odlučio je predvoditi razvoj novog zajedničkog sustava upravljanja predmetima kojim bi se zamijenili zastarjeli sustavi za upravljanje predmetima i dokumentima. Na taj način namjerava modernizirati svoje IT sustave i ublažiti rizik od toga da više neće moći održati svoj provedbeni kapacitet na istoj razini zbog nedovoljne uspješnosti postojećeg IT sustava³⁷.

Okvir za kontrolu državne potpore i pravila o državnoj potpori

37

Odgovarajuće ovlasti i proceduralni alati preduvjet su za učinkovitu i djelotvornu kontrolu državne potpore. Pravila o državnoj potpori trebala bi biti dobro sastavljena kako bi se zajamčilo da na odgovarajući način odražavaju ciljeve Ugovora i promiču restriktivno tumačenje iznimke od pravila kojim se zabranjuje državna potpora. U tu je svrhu također ključno da ona u svakom trenutku odražavaju stanje na tržištu (uključujući relevantne promjene regulatornog okvira).

Proceduralni okvir za kontrolu državne potpore

38

Imala je potrebne ovlasti za djelotvornu i učinkovitu kontrolu državne potpore. U skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a države članice moraju prijaviti planirane mjere Komisiji i ne smiju ih provoditi bez prethodnog odobrenja Komisije. EU i države članice moraju međusobno surađivati u skladu s načelom lojalne suradnje. Nadalje, države članice moraju poduzeti sve odgovarajuće mjere kako bi zajamčile ispunjavanje svojih obveza koje proizlaze iz Ugovorâ i doprinijele ispunjavanju zadaća i ciljeva EU‑a³⁸.

39

Postupovna uredba pruža odgovarajući okvir za izvršavanje ovlasti Komisije. Postupovnom uredbom i prethodnim uredbama utvrđena su pravila za postupke u vezi s državnom potporom. Države članice moraju pravovremeno prijaviti Komisiji sve planove za dodjelu potpora i toj prijavi priložiti sve informacije koje su Komisiji potrebne za donošenje odluke³⁹. Komisija mora pregledati tu prijavu neposredno nakon njezina primitka. Nakon preliminarnog ispitivanja, u roku od 2 mjeseca od primitka potpune prijave⁴⁰, Komisija je dužna:

• u slučajevima u kojima utvrdi da se prijavljena mjera ne smatra potporom, donijeti odluku u tom smislu;
• u slučajevima u kojima ne sumnja u spojivost mjere s unutarnjim tržištem, odlučiti da je mjera spojiva („odluka o neosporavanju”)⁴¹;
• u slučajevima u kojima sumnja u spojivost mjere s unutarnjim tržištem, donijeti odluku o pokretanju postupka na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a („odluka o pokretanju službenog istražnog postupka”)⁴².

u slučaju da Komisija ne donese takvu odluku, smatra se da je Komisija odobrila potporu⁴³.

40

Konkretno, Komisija ima pravne ovlasti zajamčiti da se njezine odluke temelje na potpunim i točnim informacijama. Zahtjevi za informacije u skladu s Postupovnom uredbom služe kako bi se Komisiji pružile informacije potrebne za procjenu. U skladu s člankom 5. Postupovne uredbe Komisija može zatražiti informacije od država članica koje su dostavile prijavu u bilo kojoj fazi postupka. Kada Komisija pokrene službeni istražni postupak u skladu s člankom 4. stavkom 4. Postupovne uredbe, zainteresirane strane mogu dostaviti primjedbe, a Komisija može zatražiti tržišne informacije od drugih izvora pod određenim uvjetima⁴⁴. Nadalje, u slučajevima u kojima su netočne informacije iz države članice koja je dostavila prijavu bile odlučujući čimbenik za donošenje odluke, člankom 11. Postupovne uredbe Komisiji se daje ovlast za opoziv te odluke.

41

Osim službenih postupaka i ovlasti utvrđenih u Postupovnoj uredbi, Komisija je razvila postupke utemeljene na dobrovoljnoj suradnji. Konkretno, riječ je o „pretprijavnim kontaktima” koji su opisani u Kodeksu najbolje prakse. Kodeks najbolje prakse za provođenje postupaka kontrole državne potpore („Kodeks najbolje prakse”)⁴⁵ ažuriran je 2018.⁴⁶ nakon savjetovanja s državama članicama i drugim dionicima. Komisija smatra da se pretprijavnom fazom pruža prilika za raspravu o opsegu informacija koje je potrebno dostaviti i za pružanje smjernica državi članici kako bi se zajamčilo da je prijava potpuna. Izmjenom Kodeksa najbolje prakse iz 2018. dopušta se da se pretprijavni kontakti sastoje od neformalne i povjerljive rasprave o pravnim i gospodarskim aspektima određene mjere prije njezine službene prijave, posebno kako bi se obuhvatili aspekti koji možda nisu u potpunosti u skladu s pravilima o državnoj potpori, uključujući slučajeve u kojima je mjeru potrebno znatno izmijeniti⁴⁷. Na slici 3. daje se pregled razlika između službenih i neslužbenih postupaka.

42

Komisija je odlučila priznati prošireno područje primjene i trajanje pretprijavnih kontakata kao najbolju praksu. Izmjenom iz 2018. stoga je preporučeni okvirni vremenski okvir za pretprijavne kontakte produljen s dva mjeseca na šest mjeseci. Sažetak odgovora na javno savjetovanje⁴⁸ pokazao je da države članice općenito cijene postojanje tog neformalnog savjetovanja. Ipak, neki smatraju da je taj vremenski okvir predugačak. Dva ispitanika od ukupno 21 pozvala su na veću transparentnost. Prema mišljenju Suda, trajanje pretprijavne faze, koje može biti jedno od spornih pitanja nakon same prijave, čimbenik je kojim se može povećati rizik od pravnih sporova.

Pravila o državnoj potpori

43

Komisijina pravila o kontroli državne potpore financijskom sektoru općenito su bila dobro sastavljena i jasna. Komunikacija o bankarstvu iz 2013. sastavljena je na jasan i jednostavan način te je uglavnom u skladu s prethodnim komunikacijama o kriznim situacijama. Slijedi istu strukturu kao i Komunikacija o bankarstvu iz 2008., čime se olakšava razumijevanje opće logike i funkcioniranja pravila. Međutim, nepostojanje izričitih kriterija za utvrđivanje ozbiljnih poremećaja znači da se Komisiji ostavlja velik diskrecijski prostor.

44

Komisija se obvezala da će državna potpora biti primjerene svojoj svrsi i usklađena sa stvarnim stanjem na tržištu i suvremenom ekonomskom i pravnom praksom. U Komunikaciji o bankarstvu iz 2013. izričito je naglašeno i načelo da se pravila o državnoj potpori moraju ažurirati⁴⁹. Početna krizna pravila, uključujući Komunikaciju o bankarstvu iz 2008., temeljila su se na zaključku Vijeća ECOFIN i odražavala stvarno stanje na tržištu u to vrijeme. Vijeće ECOFIN još je 2008. zbog učinka svjetske financijske krize odlučilo poduzeti sve potrebne mjere za jačanje dobrog funkcioniranja i stabilnosti bankarskog sustava kako bi se ponovno uspostavilo povjerenje u pravilno funkcioniranje financijskog sektora, u vrijeme kada čak ni banke koje su u osnovi bile stabilne nisu imale pristup financiranju zbog općih previranja na tržištu. Istodobno, u Komunikaciji o bankarstvu iz 2008. Komisija je razmatrala doista izvanredne okolnosti u kojima bi se dopuštala primjena prijašnjeg članka 87. stavka 3. točke (b) UEZ‑a, koji je postao članak 107. stavak 3. točka (b) UFEU‑a (vidjeti okvir 6.). U važećoj Komunikaciji o bankarstvu iz 2013. naglašava se i da je odstupanje od članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a moguće samo za vrijeme trajanja takve krizne situacije, ali se ne pružaju konkretne pojedinosti u tom pogledu⁵⁰.

45

Komisija je preispitala i prilagodila svoje komunikacije u skladu s postupnim poboljšanjem stanja 2010. i 2011. godine. Komisija je 2010. i ponovno 2011. preispitala Komunikaciju o bankarstvu iz 2008., utvrđujući oba puta da je članak 107. stavak 3. točka (b) Ugovora i dalje primjenjiv. Prema izmijenjenim komunikacijama, Komisija je opravdala primjenu navedenog članka budući da je gospodarski oporavak bio brži od očekivanog te je prilagodila svoje komunikacije kako bi se pripremio prijelaz na režim nakon krize i osmislila trajna pravila o državnoj potpori za sanaciju i restrukturiranje banaka u normalnim tržišnim uvjetima. Komisija je 2011. objasnila da su rastuće napetosti na tržištima državnih obveznica iz 2011. dovele do stavljanja sve većeg pritiska na bankarski sektor u Uniji.

46

Komisija je 2013. izmijenila krizna pravila nakon savjetovanja s državama članicama i drugim dionicima. Trenutačno valjana inačica Komunikacije o bankarstvu objavljena je u kolovozu 2013. nakon savjetovanja s državama članicama i dijaloga s Gospodarskim i financijskim odborom. Za razliku od izvornih kriznih pravila, za najnoviju inačica nije usvojena rezolucija Vijeća ECOFIN.

47

Međutim, posljednja inačica nije izmijenjena od 2013. godine, niti je to u vrijeme obavljanja ove revizije bilo u planu. U Komunikaciji o bankarstvu iz 2013. izričito se navodi da će „Komisija […] pregledati ovu Komunikaciju u slučaju potrebe, osobito kako bi razmotrila promjene u tržišnim uvjetima ili u regulatornom okruženju koji mogu utjecati na pravila koja ona donosi.” Europski parlament u više je navrata pozvao Komisiju da jednom godišnje ponovno ocijeni ispunjavaju li se i dalje uvjeti za primjenu članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a u financijskom sektoru⁵¹. Komisija nije obavila službenu evaluaciju Komunikacije o bankarstvu iz 2013. niti je ispitala je li primjena članka 107. stavka 3. točke (b) i dalje opravdana i nakon 2013., sve do kraja razdoblja obuhvaćenog revizijom. Takva službena evaluacija u vrijeme obavljanja revizije nije bila ni u planu u bliskoj budućnosti. Prema mišljenju Komisije, nije postojao utvrđeni rok do kojeg se takvo preispitivanje trebalo obaviti, niti je postojao povod za automatsko pokretanje takvog preispitivanja.

48

Krizna pravila i dalje su se primjenjivala bez promjena iako su se gospodarski uvjeti u EU‑u i na njegovim financijskim tržištima promijenili od posljednje izmjene pravila o državnoj potpori iz 2013. i iako su općenito bili povoljni do pandemije bolesti COVID‑19. Bankarski sektor EU‑a i dalje se suočava s izazovima, ali su oni s vremenom postali manje rašireni. Druge institucije EU‑a zadužene za financijsku stabilnost nisu tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom ispitivale ugrožavaju li sistemski rizici i dalje uredno funkcioniranje i cjelovitost financijskih tržišta ili stabilnost cijelog financijskog sustava EU‑a ili njegova određenog dijela. Nadalje, u Komunikaciji o bankarstvu iz 2013. Komisija je naglasila potrebu za jamčenjem neometanog prijelaza na budući sustav iz Direktive i neometanog međudjelovanja različitih uloga i odgovornosti svih uključenih tijela⁵². Nije obavljeno preispitivanje kriznih pravila nakon prenošenja Direktive u siječnju 2015. i siječnju 2016.

49

Nadalje, krizna pravila nisu uključivala posebne odredbe o procjeni državne potpore u slučaju državnih intervencija koje su u skladu s Direktivom. Mjere opreza i privremene mjere dopuštene člankom 32. Direktive ograničene su na solventne institucije (vidjeti okvir 3.). U Komunikaciji o bankarstvu iz 2013. Komisija priznaje da, s obzirom na specifičnosti kreditnih institucija i u nedostatku mehanizma koji omogućuje rješavanje problema kreditnih institucija bez prijetnje financijskoj stabilnosti, likvidacija određene kreditne institucije običnim stečajnim postupkom možda neće biti moguća. Iz tog razloga, državne mjere za potporu likvidacije posrnulih kreditnih institucija mogu se smatrati spojivom pomoći, koja mora biti u skladu sa zahtjevima jasno navedenima u točki 44. Takvi mehanizmi, u obliku sanacijskih instrumenata, trebali su biti uspostavljeni do 1. siječnja 2016. Komisija je smatrala da je njezin pristup i dalje primjeren.

50

Kad je riječ o raspodjeli opterećenja, Direktiva o oporavku i sanaciji banaka stroža je od Komunikacije o bankarstvu iz 2013. Od prenošenja Direktive državne potpore morale su biti u skladu ne samo s pravilima EU‑a o državnoj potpori, već i sa zahtjevima o sanaciji vlastitim sredstvima iz Direktive. Nadalje, kada Komisija provodi procjene državne potpore za državne instrumente stabilizacije predviđene Direktivom, trebala bi zasebno procijeniti jesu li ispunjeni zahtjevi iz Direktive, posebice oni koji se odnose na zahtjev minimalnih kapaciteta za pokrivanje gubitaka od 8 %, te postoji li vrlo izvanredna situacija sistemske krize koja opravdava pribjegavanje tim instrumentima⁵³. Direktivom su propisani stroži zahtjevi za sanaciju vlastitim sredstvima nego u Komunikaciji o bankarstvu iz 2013. kako bi se postigao jedan od ciljeva zakonodavca: zaštita javnih sredstava dovođenjem ovisnosti o izvanrednoj javnoj financijskoj pomoći posrnulim institucijama na najmanju moguću razinu⁵⁴, što se nije odrazilo u pravilima o državnoj potpori. Za dodatne pojedinosti vidjeti sliku 4.

Provedba kontrole državne potpore

51

Usklađenost s internim procesima i postupcima jamči postizanje ciljeva i potiče odgovornost. Poštovanje najviših standarda struke i intelektualne discipline (uključujući pravnu i ekonomsku analizu) te jamčenje pravičnog postupka i transparentnosti ključni su za kvalitetnu provedbu aktivnosti kontrole državne potpore. Komisija bi u skladu sa svojim okvirom unutarnje kontrole trebala definirati korporativne politike kojima se utvrđuju očekivanja i postupci za provedbu politika⁵⁵. Poštovanje načela trebalo bi se provjeriti kontrolnim aktivnostima i time zajamčiti postizanje ciljeva.

Pridržavanje internih procesa i postupaka

52

Kontrola državne potpore koju provodi Komisija bila je u skladu sa strukturama, linijama izvješćivanja te nadležnim tijelima i odgovornostima utvrđenima u tu svrhu, jamčeći odgovarajuće upravljanje i politički nadzor. Na interni proces pripreme odluka, koji se odvija prije predlaganja bilo kakve odluke povjereniku za tržišno natjecanje, primjenjuje se sustav višestrukih provjera i ravnoteže, kao i višestruke kontrole. Uprava, zajedno s drugim relevantnim dionicima, odlučuje o smjernicama i opcijama kojima se daje prednost. Višestruki upravljački i operativni sastanci prilika su za raspravu i odlučivanje o ključnim pitanjima te njihovo preispitivanje. Sastanci za pripremu predmeta omogućuju da se nadležni zamjenik glavnog direktora uključi već u ranoj fazi, ovisno o složenosti predmeta i fazi u kojoj se nalazi. Kolegij povjerenika zajednički odlučuje o određenom predmetu, čime im se daje sveukupna politička odgovornost.

53

U okviru postupka donošenja odluka drugim se glavnim upravama daje mogućnost da izraze svoju zabrinutost. Završno savjetovanje među različitim službama Komisije prije donošenja odluke naziva se savjetovanje među službama (ISC). Njegova je svrha uskladiti stajališta različitih službi i osmisliti zajednički pristup prije podnošenja prijedloga kolegiju. Ako to savjetovanje dovede do nepovoljnog mišljenja o prijedlogu, potrebno ga izmijeniti prije nego što se podnese kolegiju. Ako je mišljenje povoljno, uz određene primjedbe, prijedlog se prihvaća, a na vodećoj je službi, odnosno GU‑u COMP, da razmotri te primjedbe.

54

U svim uzorkovanim slučajevima druge su se službe Komisije složile s prijedlozima GU‑a COMP kako je i propisano. Provedeno je savjetovanje s drugim službama Komisije, posebno s Glavnom upravom za financijsku stabilnost, financijske usluge i uniju tržišta kapitala (GU FISMA) i Pravnom službom, koje su u svim slučajevima iznijele svoja mišljenja. Uzorak Suda nije uključivao slučajeve u kojima su druge glavne uprave dale nepovoljno mišljenje. U nekoliko slučajeva povoljna mišljenja uključivala su primjedbe i pitanja o, primjerice, pruženom opravdanju, obrazloženju i ekonomskoj procjeni.

55

Aktivnosti Komisije u vezi s vođenjem predmeta u velikoj su mjeri bile u skladu s njezinim neobvezujućim i redovito ažuriranim internim smjernicama Provedba istraga i interni mehanizmi kao što su linije izvješćivanja i detaljni administrativni koraci u rješavanju predmeta uređeni su internim radnim alatima, kao što je Priručnik o postupcima⁵⁶, kako bi se zajamčilo ispunjavanje proceduralnih zahtjeva. Priručnik o postupcima obuhvaća svaki mogući korak dok je predmet otvoren kako bi se zajamčio neometani postupak vođenja predmeta.

56

Komisija nastoji zajamčiti dosljedno upravljanje dokumentima kako bi se olakšao javni pristup dokumentima. Pristup dokumentima jedan je od ključnih sastavnih dijelova politike transparentnosti koja se primjenjuje u europskim institucijama. U skladu s Ugovorom svi građani EU‑a i osobe s boravištem u EU‑u imaju pravo na pristup određenim dokumentima⁵⁷. Komisija je uspostavila standardna pravila kako bi zajamčila da u svakom trenutku može pružiti informacije o pitanjima za koja je odgovorna. Pronalaženje važnih dokumenata često je trajalo predugo jer nisu pravilno evidentirani, pohranjeni i čuvani, što je navelo Glavno tajništvo da 16. siječnja 2015. objavi naputak o upravljanju i pristupu dokumentima. U tom je naputku istaknuto da je dobro upravljanje dokumentima u Komisiji ključno za učinkovitost i djelotvornost te institucije, olakšavanje razmjene i pronalaženja informacija te jamčenje usklađenosti s primjenjivim propisima o, među ostalim, pristupu dokumentima. Za više pojedinosti o upravljanju dokumentima u Komisiji vidjeti okvir 7.

57

Upravljanje dokumentima GU‑a COMP u velikoj je mjeri bilo u skladu sa standardima. U priručniku GU‑a COMP o postupcima u vezi s državnom potporom utvrđeni su zahtjevi za upravljanje dokumentima GU‑a COMP kojima se dopunjuju i pobliže određuju jedinstvena pravila Komisije⁵⁹. U Priručniku o postupcima navodi se da se sve „relevantne” informacije povezane s predmetom moraju pohraniti u ISIS‑u⁶⁰. Dodaje da se obveza unosa osobito primjenjuje na sve dokumente koji bi mogli biti relevantni u slučaju spora. Dokumenti se ne evidentiraju automatski, već na zahtjev osoba zaduženih za rad na predmetu, osim ako se dostave u okviru službenog alata za prijavu SANI. Komisija, prema potrebi, sustavno evidentira dokumente u sustavu ISIS. Međutim, informativni dokumenti (povezani s predmetom) i zapisnici s koordinacijskih sastanaka i sastanaka s povjerenikom nisu urudžbirani u spisu predmeta, nego u zasebnim spisima⁶¹. Na većini sastanaka vodio se zapisnik koji je i evidentiran. Međutim, u par navrata to nije bio slučaj⁶². Osim toga, Sud je utvrdio slučajeve u kojima kontakti prije pretprijavne faze nisu dokumentirani u ISIS‑u.

58

U internom Priručniku o postupcima u vezi s državnom potporom i Kodeksu najbolje prakse navode se neobvezujuće sveobuhvatne smjernice o pretprijavnim kontaktima, koja se nisu uvijek u potpunosti slijedile. U skladu s Priručnikom o postupcima⁶³, pretprijavni kontakti trebali bi se u načelu odvijati samo na temelju pismenog nacrta prijave. Nacrt obavijesti trebao bi se slati sigurnom e‑poštom i evidentirati u ISIS‑u. Za svaki postupak u vezi s državnom potporom iz uzorka Suda postojala je zasebna dokumentacija o pretprijavnoj fazi. U većini slučajeva ta je dokumentacija obuhvaćala dokumente povezane s preispitivanjem spojivosti, kao što su oni o analizi planova restrukturiranja i pregovaranja o obvezama, no nije sadržavala pismene nacrte prijava.

59

Pretprijavna faza nije uvijek dovela do kraćeg trajanja cjelokupnog postupka, kako je bilo planirano. U skladu s Priručnikom o postupcima pretprijavna faza po mogućnosti ne bi trebala trajati više od 2 mjeseca u standardnim slučajevima, nakon čega bi u idealnom slučaju trebala uslijediti potpuna prijava. U složenijim se predmetima može primijeniti proširena pretprijavna faza⁶⁴. U 11 predmeta od njih 23 pretprijavna faza nije bila duža od 2 mjeseca. Međutim, u slučajevima u kojima je ta faza trajala duže došlo je do osjetnih kašnjenja: 9 od 12 takvih pretprijavnih kontakata trajalo je više od 150 dana (do 1 181 dan). U većini slučajeva u kojima su postojali pretprijavni kontakti (u 18 od njih 23), Komisija je mogla donijeti odluku u roku od 2 mjeseca od službene prijave. Međutim, postupci su, uključujući pretprijavne kontakte, u prosjeku trajali 253 dana, pri čemu je najdulji postupak trajao 1 350 dana, što se može objasniti tehničkom složenošću predmeta u području bankarstva. Komisija je nakon savjetovanja s državama članicama 2018. izmijenila Kodeks najbolje prakse, pri čemu je okvirno trajanje pretprijavne faze promijenjeno na 6 mjeseci. Potpuni popis na kojem je prikazano trajanje postupaka u uzorkovanim slučajevima nalazi se na slici 5.

60

Bilo je potrebno dosta vremena za objavu odluka, a neke relevantne informacije nisu ni objavljene. Komisija je obvezna objaviti svoje odluke ili sažetu obavijest u Službenom listu. Međutim, države članice mogu zatražiti da se određene informacije obuhvaćene obvezom čuvanja poslovne tajne ne otkriju. Države članice obično imaju 15 radnih dana za podnošenje takvog zahtjeva. Ako se takav zahtjev ne podnese, odluka se u pravilu objavljuje u cijelosti⁶⁵. U takvim slučajevima objava bi se, u skladu s Priručnikom o postupcima, trebala provesti u roku od 2 mjeseca⁶⁶. Sud je utvrdio da je u 19 od 29 predmeta u uzorku Komisiji trebalo više od 100 dana da u Službenom listu objavi inačicu odluke koja nije povjerljiva⁶⁷. Za dodatne pojedinosti vidjeti sliku 6. Sud je utvrdio da je u nekim slučajevima u kojima su kašnjenja uzrokovale države članice Komisija pokušala ubrzati postupak – i to ponekad objavljivanjem odluka bez suglasnosti država članica⁶⁸.

61

Komisija je odbila neopravdane zahtjeve za zadržavanje povjerljivosti informacija, ali je rijetko objavljivala cjeloviti tekst svojih odluka. U Priručniku o postupcima u vezi s državnom potporom opisuju se opća načela za objavu odluka iz Komunikacije Komisije od 1. prosinca 2003. o profesionalnim tajnama u odlukama o državnoj potpori te se ističe prevladavajući interes za objavljivanje cjelokupnog sadržaja odluka, uz istodobno poštovanje povjerljivosti poslovnih tajni. Stoga se Komisija tek u rijetkim slučajevima složila da sve zatražene informacije ostanu povjerljive. Međutim, većina odluka o državnoj potpori bila je redigirana, a informacije važne za razumijevanje njihovih posljedica nisu objavljene u potpunosti⁶⁹. Države članice često nisu na vrijeme navele koje informacije smatraju povjerljivima ili nisu navele odgovarajuće razloge. Sud je zapravo utvrdio da su u brojnim slučajevima voditelji predmeta smatrali da takvi zahtjevi ne ispunjavaju kriterije navedene u Komunikaciji (za primjere elemenata koje Komisija smatra poslovnom tajnom vidjeti okvir 8.). Osim toga, ni Komisija nije uvijek bila dosljedna u svojem pristupu. Na primjer, Komisija je objavljivala brojčane podatke djelomično, u rasponima ili ih nije objavljivala uopće.

62

Komisija je pratila provedbu svojih odluka praćenjem upravitelja. Komisija imenuje upravitelje, koje plaćaju banke, za praćenje izvršenja obveza u svakom predmetu. Obveze se mogu preuzeti ili kako bi se ograničilo narušavanje tržišnog natjecanja ili kako bi se zajamčilo da sanirana banka ponovno postane održiva. Stoga je praćenje obuhvaćalo financijsku uspješnost korisnika i poštovanje drugih obveza. Osim toga, taj postupak praćenje omogućuje Komisiji uvid u brojne važne informacije, među ostalim o eventualnoj neuspješnoj provedbi prethodnih mjera, kao i informacijama o svim novim mjerama potpore koje planiraju države članice, o čemu nisu obavijestile Komisiju kako je propisano.

63

Rezultati praćenja nisu objavljivani, a obveze su se katkad mijenjale. Komisija nije objavljivala informacije niti vodila statistiku o broju predmeta u kojima su preuzete obveze bile izvršene ni o broju predmeta u kojem obveze nisu bile izvršene. Komisija je u nekim slučajevima odobrila izmjene obveza i produljila rokove za njihovo izvršenje, iako bi takve promjene, u skladu sa zahtjevima Komisije, trebale biti iznimne i ograničene na slučajeve bitnih novih činjeničnih okolnosti. Komisija je naglasila da u takvim slučajevima uvijek jamči da se novim predloženim obvezama očuva uravnoteženost izvorne odluke. Međutim, Sud je utvrdio da pojašnjenja o tome kako bi se to postiglo nisu bila dovoljno detaljna te da za neke od objavljenih odluka Komisije nisu pružena dovoljno detaljna objašnjenja.

Osnova za odluke o državnoj potpori za financijske institucije

64

Odluke o državnoj potpori moraju se temeljiti na pravno i ekonomski utemeljenim procjenama. U pravilu se Ugovorom i Poslovnikom Komisije⁷⁰ od Komisije zahtijeva da navede svoje argumente, tj. da obrazloži svoje odluke. To uključuje zahtjev da se odluke temelje na pravno i ekonomski utemeljenim procjenama te da su potkrijepljene popratnim činjenicama. U glavnim načelima GU‑a COMP ističe se da je postizanje najvećeg stupnja temeljitosti i kvalitete pravne procjene i ekonomske analize ključno za kvalitetu njegovih procjena. Komisija smatra da su njezina praksa rada na predmetima i sudska praksa sudova EU‑a najvažniji izvor smjernica u tom pogledu. Koordinirani postupak donošenja odluka, sustav provjere i ravnoteže te kontrole kvalitete koje je uspostavila Komisija jamče usklađenost Komisijine procjene s tim zahtjevima u svakom pojedinačnom slučaju.

65

Komisija je vrlo temeljito procjenjivala planove restrukturiranja, pri čemu je zahtijevala dostavu detaljnih informacija koje je temeljito provjeravala. Komunikacijom o restrukturiranju utvrđeni su vrlo detaljni zahtjevi u pogledu informacija koje je potrebno navesti u planu restrukturiranja. Komisija zahtijeva da planovi restrukturiranja budu sveobuhvatni, detaljni i utemeljeni na jasnom idejnom rješenju. U njima bi se trebalo pokazati na koji bi način banka ponovno uspostavila svoju dugoročnu održivost bez državne potpore. Opseg i detaljnost informacija koje države članice moraju dostaviti upućuju na to da Komisija na planove restrukturiranja primjenjuje visoku razinu nadzora (vidjeti okvir 9.). U predmetima koje je Sud ispitao Komisija je po potrebi tražila dodatne ili relevantnije informacije.

66

Komisija ima isključivu nadležnost za procjenu spojivosti državne potpore i, u tom svojstvu, Komisija smatra da su uvjeti koji se odnose na ozbiljne poremećaje u državi članici bili ispunjeni u svim slučajevima. Komisija je u svojoj procjeni ozbiljnih poremećaja u svakom pojedinačnom slučaju uzimala u obzir informacije koje su dostavile države članice. Donošenjem Komunikacije o bankarstvu Komisija se obvezala na procjenu državne potpore za likvidnost, održivost ili uredan izlazak banaka u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a zbog krizne situacije i rizika za opću financijsku stabilnost koji uzrokuju ozbiljan poremećaj u gospodarstvu. Komisija je smatrala da su države članice u najboljem položaju da obave početnu procjenu toga bi li nekontrolirani izlazak određene banke s tržišta ugrozio financijsku stabilnost (ili prouzročio druge ozbiljne poremećaje u državi članici). U skladu s time, Komisija nije dovodila u pitanje postoji je li u svakom pojedinačnom slučaju uistinu postojao ozbiljan poremećaj. Isto tako, u kriznim pravilima nije navedeno koje bi informacije država članica trebala dostaviti. Osim u slučajevima u kojima se u predmetnoj zemlji provodi program ekonomske prilagodbe, Sud je u vrlo malo slučajeva u predmetnoj dokumentaciji pronašao ekonomske ili druge, po njegovu mišljenju, relevantne podatke koji potkrepljuju tvrdnju da je takav poremećaj postojao.

67

U nekim objavljenim odlukama nisu navedene pojedinosti o takvim procjenama postojanja ozbiljnih poremećaja⁷². Komisija je često općenito upućivala na Komunikaciju o bankarstvu iz 2013., bez dovođenja u pitanje argumenata država članica u pogledu pojedinačnih okolnosti slučajeva (vidjeti okvir 10.). Međutim, takvo opće upućivanje ne objašnjava zašto je Komisija smatrala da je u dotičnim predmetima postojao ozbiljan poremećaj, osim kad je riječ o zemljama u kojima se provodio program ekonomske prilagodbe. Prema mišljenju Suda takvi zaključci nisu potkrijepljeni odgovarajućim procjenama koje je obavilo Vijeće ili ESRB‑a (za više pojedinosti o misiji ESRB‑a vidjeti okvir 2.)⁷³.

68

U slučajevima potpore za likvidaciju Komisija nije dovodila u pitanje tvrdnje država članica da je mogući propast banaka prijetnja financijskoj stabilnosti. Komunikacijom o bankarstvu iz 2013. ne definiraju se situacije u kojima likvidacija financijske institucije možda nije moguća u sklopu redovnog postupka u slučaju insolventnosti bez prijetnje financijskoj stabilnosti, niti se definira koje informacije država članica mora dostaviti kao dokaz postojanja takve prijetnje. Odluke o potporama za likvidaciju iz uzorka Suda temeljile su se na izjavama država članica o mogućim prijetnjama financijskoj stabilnosti⁷⁴ (vidjeti okvir 11.). Sve su se odluke odnosile na banke s tržišnim udjelima u rasponu od 0,02 % do 2 %. Postoji niz mogućih razloga zbog kojih bi propast čak i banaka koje nisu važne za sustav mogla biti potencijalna prijetnja financijskoj stabilnosti. Sud smatra da u slučajevima koje je ispitao Komisija nije objasnila te razloge u objavljenim odlukama⁷⁵.

69

Krizna pravila zahtijevaju uspostavu djelotvornih mjera za ograničavanje narušavanja tržišnog natjecanja. Komunikacijom o bankarstvu iz 2013. utvrđuju se zahtjevi kojima se nastoji osigurati da iznosi potpora budu ograničeni na nužni minimum. Ti zahtjevi uključuju raspodjelu opterećenja među dioničarima i imateljima podređenih obveznica, sprječavanje odljeva i nametanje ograničenja na plaćanja dioničarima i imateljima obveznica, kao i gornje granice primanja. One uključuju i zabrane stjecanja i dampinga cijena kako bi se ograničilo narušavanje tržišnog natjecanja. Analizom odluka Sud je utvrdio da su države članice preuzele obveze provedbe takvih mjera. Međutim, nije uvijek bilo jasno kako su te obveze prilagođene nepovoljnom učinku određene mjere⁷⁶. U objavljenim odlukama koje je Sud ispitao nije utvrđeno da je Komisija analizirala učinak mjera na tržišne strukture i prepreke ulasku na tržište, kako je propisano Komunikacijom o bankarstvu iz 2013.⁷⁷ Prema mišljenju Komisije, takve procjene nisu potrebne niti se provode za druge sektore.

70

Komunikacijom o restrukturiranju izričito se propisuje da bi „prijava svakog plana restrukturiranja trebala uključivati usporedbu s alternativnim rješenjima, kao što su razdvajanje ili preuzimanje koje provodi druga banka, kako bi Komisija mogla procijeniti jesu li dostupna rješenja koja su više usmjerena na tržište, jeftinija ili kojima se manje narušava tržište u skladu s ciljem održanja financijske stabilnosti”⁷⁸. Sud je u uzorku utvrdio da Komisija nije provjerila postoje li jeftinija alternativna rješenja za određene mjere ili rješenja kojima se manje narušava tržište. Komisija je istaknula da, u skladu sa sudskom praksom, državama članicama ne može nametnuti alternativne mjere, nego samo može procijeniti spojivost predložene mjere.

Zaključci i preporuke

71

Komisija je raspolagala odgovarajućim resursima i alatima za jamčenje djelotvorne kontrole državne potpore. Uspostavila je dobro definirane interne procese i postupke kojima se promiče postizanje ciljeva i potiče odgovornost. Organizacijski je ustroj primjeren, s odgovarajućim linijama izvješćivanja, što je omogućilo odgovarajući protok informacija i prikladan unutarnji nadzor koji provodi više rukovodstvo (vidjeti odlomke 31. – 32.) Komisija je uspostavila pouzdan etički okvir, unatoč određenim nedostatcima u pogledu postupanja s tržišno osjetljivim informacijama, kao i sveobuhvatan skup temeljnih načela kojima se promiče integritet i pridržavanje najviših standarda struke (vidjeti odlomke 33. – 34.). Raspolagalo se potrebnim ljudskim i IT resursima za učinkovito izvršavanje zakonodavstva (vidjeti odlomke 35. – 36.). Komisija ima potrebne ovlasti za djelotvornu kontrolu državne potpore i odgovarajući proceduralni okvir (vidjeti odlomke 37. – 42.). Stoga je Komisija raspolagala svim potrebnim resursima da zajamči da se njezine odluke temelje na točnim informacijama.

72

Sud je mišljenja da tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom pravila o državnoj potpori nisu bila u potpunosti primjerena za kontrolu državne potpore financijskim institucijama u skladu s ciljevima Ugovora (vidjeti odlomak 48.). Pravilima o državnoj potpori za financijski sektor nastoji se zajamčiti financijska stabilnost, dok se narušavanje tržišnog natjecanja istodobno nastoji svesti na najmanju moguću mjeru. Krizna pravila općenito su dobro sastavljena i jasna, iako se njima ne definiraju kriteriji za utvrđivanje ozbiljnih poremećaja (vidjeti odlomak 43.). Međutim, krizna pravila nisu izmijenjena nakon poboljšanja tržišnih okolnosti tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom, kao ni nakon reforme regulatornog okvira uslijed financijske krize, konkretno, nakon što su Direktivom o oporavku i sanaciji banaka ograničene mogućnosti dodjele potpore bankama koja ne bi dovela do sanacije (vidjeti odlomke 48. – 50.).

1. preporuka – Potrebno je ispitati jesu li pravila o državnoj potpori i dalje primjerena te prema potrebi poduzeti korektivne mjere

Kako bi se zajamčilo da su pravila EU‑a o državnoj potpori za financijski sektor i dalje primjerena s obzirom na stanje na tržištu i postojeći regulatorni okvir, Komisija bi trebala:

1. provesti evaluaciju postojećih kriznih pravila (uključujući ukupni učinak kontrole državne potpore na tržišno natjecanje na bankarskim tržištima EU‑a) kako bi donijela odluku o odgovarajućim mjerama.
2. Ako se evaluacijom utvrdi potreba za izmjenom kriznih pravila, Komisija bi, među ostalim, trebala razmotriti sljedeće:
   1. utvrđivanje kriterija za procjenu „ozbiljnih poremećaja” u pogledu primjene članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a;
   2. uključivanje zajedničkih načela procjenjivanja;
   3. prilagodbu uvjeta za spojivost mjera opreza s potporama sanaciji; i
   4. dodatno pojašnjenje detaljnosti informacija koje je potrebno dostaviti.

Preporučeni rok provedbe: 2023. (za evaluaciju)

73

Komisijino upravljanje postupcima u vezi s državnom potporom u velikoj je mjeri bilo u skladu s (neobvezujućim) internim procesima. Komisija je kontrolu državne potpore provodila u skladu sa strukturama i linijama izvješćivanja te nadležnim tijelima i odgovornostima utvrđenima u tu svrhu (vidjeti odlomak 52.) Kolegij je donio odluke nakon što su druge glavne uprave imale priliku izraziti zabrinutost (vidjeti odlomke 53. – 54.). Aktivnosti Komisije u vezi s vođenjem predmeta u velikoj su mjeri bile u skladu s njezinim internim procesima (vidjeti odlomak 55.). Upravljanje dokumentima u velikoj je mjeri bilo u skladu sa standardima Komisije (vidjeti odlomke 56. – 57.). Međutim, postupci u vezi s državnom potporom bili su dugotrajni i nisu uvijek bili potpuno transparentni, djelomično zbog raširene upotrebe neformalnih pretprijavnih kontakata država članica prije samog podnošenja prijave (vidjeti odlomke 58. – 59.). Objava odluka često je kasnila zbog rasprava s državama članicama o pravu da se u objavljenim inačicama odluka ne prikažu povjerljive informacije (vidjeti odlomke 60. – 61.).

2. preporuka – Potrebno je dodatno poboljšati usklađenosti s internim procesima i najboljom praksom

Kako bi povećala učinkovitost, odgovornost i transparentnost, Komisija bi trebala:

1. poboljšati upravljanje dokumentima i zajamčiti evidentiranje svih relevantnih dokumenata;
2. poticati države članice da ne održavaju pretprijavne kontakte duže od 6 mjeseci, što je okvirni rok iz Kodeksa najbolje prakse, kao i da se takvi kontakti utemelje na pismenim nacrtima prijava; i
3. poboljšati suradnju s državama članicama kako bi se ubrzala objava inačica odluka koje nisu povjerljive i zajamčio dosljedan pristup u pogledu informacija koje se ne objavljuju.

Preporučeni rok provedbe: 2022.

74

Odluke o državnoj potpori moraju se temeljiti na pravno i ekonomski utemeljenim procjenama (vidjeti odlomak 64.). Komisija je temeljito analizirala planove restrukturiranja (vidjeti odlomak 65.), ali nije dovodila u pitanje procjene država članica o tome je li u svakom pojedinačnom slučaju postojao ozbiljan poremećaj, uključujući prijetnje financijskoj stabilnosti (vidjeti odlomke 66. – 67.). Komisija je uvela mjere namijenjene ograničavanju narušavanja tržišnog natjecanja, ali nije analizirala stvarne učinke svake mjere na tržišno natjecanje (vidjeti odlomak 69.). Pokazatelji uspješnosti nisu u potpunosti bili primjereni svrsi jer su odražavali vanjske čimbenike koji su izvan kontrole Komisije i nisu uvijek odražavali aktivnosti Komisije (vidjeti odlomke 23. – 24.). Isto tako, Komisija nije obavila službenu evaluaciju mjere u kojoj su njezina sektorska pravila o državnoj potpori bila uspješna, odnosno treba li promijeniti ili jednostavno prestati primjenjivati svoj pristup (vidjeti odlomke 28. – 30.).

3. preporuka – Potrebno je poboljšati mjerenje uspješnosti

Kako bi mogla dokazati učinak kontrole državne potpore i povećala svoju transparentnost i odgovornost prema Europskom parlamentu i građanima EU‑a, Komisija bi trebala:

1. utvrditi prikladne i relevantne pokazatelje za kontrolu državne potpore financijskim institucijama, u kojima bi se uzeli u obzir rezultati aktivnosti GU‑a COMP, kako bi se djelotvorno pratio napredak prema ostvarenju ciljeva u kontekstu godišnjeg izvješćivanja; i pratiti primjerenost relevantnog/relevantnih pokazatelja.

Preporučeni rok provedbe: 2022.

Ovo je izvješće usvojilo IV. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Alex Brenninkmeijer, na sastanku održanom u Luxembourgu 28. srpnja 2020.

Pojmovnik

Bankovna unija: jedan od temeljnih elemenata za dovršetak ekonomske i monetarne unije, koji se sastoji od integriranog financijskog okvira s jedinstvenim nadzornim mehanizmom, jedinstvenim mehanizmom za sanaciju banaka i jedinstvenim pravilima.

Bolja regulativa: vodeći koncept pri donošenju politika i zakonodavstva EU‑a, utemeljen na načelima da bi regulativa trebala ostvariti svoje ciljeve uz minimalne troškove i da bi se trebala osmisliti na transparentan način utemeljen na dokazima, uz sudjelovanje građana i dionika.

Direktiva o oporavku i sanaciji banaka: direktiva kojom se uređuju pravila i postupci za oporavak i sanaciju različitih vrsta financijskih institucija.

Državna obveznica: dužnički vrijednosni papiri koje izdaje država kao potporu državnoj potrošnji.

Državna potpora: izravna ili neizravna potpora države određenom poduzeću ili organizaciji kojom se tom subjektu daje prednost pred konkurentima.

Izvješće skupine de Larosière: izvješće iz veljače 2009.u kojem se poziva na reformu europskog sustava financijskog uređenja.

Jedinstvena pravila: skup zakonodavnih tekstova kojih se moraju pridržavati sve financijske institucije u EU‑u.

Jedinstveni nadzorni mehanizam: sustav nadzora financijskih institucija koji čine Europska središnja banka (ESB) i nacionalna nadzorna tijela zemalja sudionica.

Jedinstveni sanacijski mehanizam: mehanizam u okviru kojeg Jedinstveni sanacijski odbor i nacionalna sanacijska tijela imaju središnje sanacijske ovlasti jer su izravno odgovorni za sanaciju svih financijskih institucija u državama članicama koje sudjeluju u bankovnoj uniji.

Jedinstveni sanacijski odbor: središnje sanacijsko tijelo unutar bankovne unije, čija je zadaća zajamčiti urednu sanaciju financijskih institucija koje propadaju uz minimalne troškove za porezne obveznike i ostatak gospodarstva.

Neprihodonosni krediti: kredit za koji plaćanje kasni neko određeno vrijeme (obično 90 dana) ili za koje postoje dokazi da potpuna otplata nije vjerojatna.

Sanacija vlastitim sredstvima: način sprječavanja propadanja banke pri čemu se banka dokapitalizira sredstvima postojećih dioničara (umjesto da se spašava javnim novcem).

Sanacija: uredna likvidacija financijske institucije koja propada kako bi se osigurao kontinuitet njezinih osnovnih funkcija, očuvala financijska stabilnost i zaštitila javna sredstva smanjenjem potrebe za javnom financijskom potporom.

Sanacijski fond: fond osnovan za financiranje uredne sanacije financijskih institucija koje propadaju.

Tim glavnog ekonomista: tim Glavne uprave Komisije za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje poduzetnike koji razvija, koordinira i izrađuje ekonomsku analizu kako bi zajamčio da se inicijative te glavne uprava temelje na čvrstim ekonomskim dokazima.

Trgovanje na temelju povlaštenih informacija: kupnja ili prodaja dionica s ciljem ostvarenja dobiti ili svođenja gubitka na najmanju moguću razinu s pomoću informacija koje bi, da su poznate javnosti, utjecale na njihovu vrijednost.

Popis pokrata i skraćenih naziva

Direktiva: Direktiva o oporavku i sanaciji banaka

EBA: Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo

ECOFIN: Vijeće za ekonomske i financijske poslove

ESB: Europska središnja banka

ESRB: Europski odbor za sistemske rizike

GU COMP: Glavna uprava za tržišno natjecanje

GU FISMA: Glavna uprava za financijsku stabilnost, financijske usluge i uniju tržišta kapitala

SRB: Jedinstveni sanacijski odbor

SRM: jedinstveni sanacijski mehanizam

SSM: jedinstveni nadzorni mehanizam

UFEU: Ugovor o funkcioniranju Europske unije

Odgovori Komisije

Sažetak

Zajednički odgovor Komisije na odlomke od I. do X.

Europska je komisija od 2008. primjenjivala pravila o državnim potporama u okviru Ugovora na financijski sektor na temelju posebnih smjernica. Komisija je na temelju tih smjernica tijekom posljednjeg desetljeća donijela više od 500 odluka.

Tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom (2013.–2018.), te zajedno s provedbom okvira EU-a za sanaciju od 2015., Komisija je izvršila ujednačenu primjenu kontrole državne potpore u financijskom sektoru i zaštitila financijsku stabilnost Unije sprječavanjem nekontrolirane propasti banaka koje su bile održive i olakšavanjem urednog izlaska neodrživih subjekata s tržišta. Pridonijela je tomu da bankarski sektor EU-a postane robusniji čišćenjem bilance banaka, poticanjem dubinskog restrukturiranja i izlaskom najmanje učinkovitih igrača s tržišta. Očuvala je i pošteno tržišno natjecanje tražeći od banaka koje su primile potporu da provedu mjere za ublažavanje narušavanja tržišnog natjecanja. Naposljetku, zahtijevala je privatnu podjelu gubitaka između dioničara banaka koje su primile potporu i podređenih vjerovnika. Komisija smatra da se koristila svojim resursima i alatima djelotvorno te u skladu sa svojim pravilima i postupcima.

Kako priznaje Europski revizorski sud („ECA”), Ugovor Komisiji daje široku diskrecijsku ovlast u pogledu tumačenja kriterija na temelju kojih može mjere državne potpore proglasiti spojivima. Stoga Komisija mora pažljivo razmotriti različite gospodarske i pravne elemente prije nego što zaključi da određena situacija opravdava državnu potporu određenom korisniku. Pronalaženje ravnoteže u pogledu toga je li potpora opravdana kako bi se postigao cilj od zajedničkog europskog interesa, uključujući uklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu, procjena je koju je Ugovor povjerio Komisiji.

Pri provođenju te procjene Komisija je 2013. revidirala svoje smjernice u kojima se utvrđuju kriteriji za spojive potpore financijskim institucijama koje su pogođene učincima krize. To je učinila nakon savjetovanja s dionicima, uključujući države članice kao davatelje potpore. Ti su kriteriji ostali na snazi do danas, jer su učinci krize u bankarskom sektoru diljem EU-a i dalje prisutni. Gospodarski oporavak bio je slab u mnogim državama članicama, a stanje bankarskog sektora nije se vratilo u stanje prije 2008. Nadalje, neke su države članice donedavno bile u programu ekonomske prilagodbe.

Novi regulatorni bankovni okvir EU-a uveden je 2014., osobito Direktiva o oporavku i sanaciji banaka (Direktiva BRRD)⁷⁹, Uredba o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu (Uredba SRMR)⁸⁰ i Direktiva o sustavima osiguranja depozita (Direktiva DGSD)⁸¹.

U tom novom regulatornom okviru, novoosnovani dionici preuzeli su svoje odgovornosti u bankarskoj uniji, odnosno Europska središnja banka (ESB) kao središnje tijelo koje nadzire banke u okviru jedinstvenog nadzornog mehanizma (SSM) i Jedinstveni sanacijski odbor (SRB) u svojoj ulozi u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma (SRM)⁸². Trebalo bi napomenuti da, iako je postignut veliki napredak od 2015., provedba Direktive BRRD još uvijek traje⁸³, npr. s obzirom na provedbu instrumenata podložnih sanaciji vlastitim sredstvima. Osim toga, i danas postoje slabosti u dijelovima europskog bankarskog sektora, npr. zbog visokih razina loših kredita i niske profitabilnosti u sektoru.

Države članice moraju dostaviti Komisiji sve planove za dodjelu državnih potpora. Isto tako, ako SRB namjerava koristiti Jedinstveni fond za sanaciju, Uredbom SRMR⁸⁴ zahtijeva se da SRB podnese svoj prijedlog za dodjelu potpore iz fonda Komisiji na odobrenje. Uloga Komisije kao provoditelja tržišnog natjecanja u osnovi se sastoji od procjene nadmašuju li pozitivni učinci potpore negativne učinke na tržišno natjecanje. Komisija provodi tu procjenu ex ante, to jest kada predmetna država članica prijedlog potpore prijavi prije njegove provedbe. To znači da se uspješnost financijskih institucija ex post, tj. nakon što su dobile državnu potporu, ne može isključivo pripisati Komisiji jer i drugi dionici i drugi čimbenici maju važnu ulogu, što otežava definiranje pokazatelja uspješnosti koji na nedvosmislen način odražavaju doprinos kontrole državnih potpora. Države članice mogu odlučiti dodijeliti državnu potporu kako bi pomogle spriječiti ili ublažiti moguće štetne posljedice banaka u poteškoćama ili banaka koje propadaju uz puno poštovanje okvira EU-a za sanaciju.

Smanjujući narušavanje tržišnog natjecanja pri pružanju javne potpore smjernice o državnim potporama u financijskom sektoru štite ravnopravne uvjete, neovisno o tome sudjeluju li države članice u bankarskoj uniji ili ne. U novom regulatornom okviru suzakonodavci su povjerili važne odgovornosti drugim dionicima, na primjer svakodnevni nadzor banaka, određivanje kapitalnih zahtjeva, provođenje testova otpornosti na stres i provjere kvalitete imovine, odluka o tome da banka „propada ili će vjerojatno propasti”, bez obzira na to je li provedena sanacija banke ili ne. I ne manje važno, odluka o dodjeli potpore i osmišljavanju mjere potpore odgovornost je države članice. Uloga Komisije bila je i ostala ograničena na ocjenu spojivosti prijavljene mjere državne potpore s unutarnjim tržištem.

Komisija smatra da su pravila o državnim potporama koja su posebno namijenjena rješavanju učinaka financijske krize na banke još uvijek u skladu sa stvarnim stanjem na tržištu tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom. Za Komisiju je važno da se na sve države članice primjenjuju ista pravila. Iz tih je razloga Komisija smatrala preuranjenim započeti s formalnom evaluacijom smjernica o državnim potporama za financijski sektor. Isto vrijedi i za bližu budućnost jer gospodarski učinci aktualne krize uzrokovane pandemijom bolesti COVID-19, među ostalim na banke, očito predstavljaju ozbiljni poremećaj u gospodarstvima država članica.

Pravila o državnim potporama trebala bi odražavati stvarno stanje na tržištu i istodobno davati stabilne smjernice sudionicima na tržištu u pogledu provođenja kontrole državne potpore. Prema potrebi, Komisija će brzo prilagoditi svoja pravila o državnim potporama da bi se uzele u obzir dramatične promjene u gospodarskom okruženju, kako je to upravo učinila kao odgovor na izbijanje bolesti COVID-19. Privremeni okvir za realno gospodarstvo brzo je donesen i stupio je na snagu već 19. ožujka 2020. Među ostalim mjerama, ovaj okvir omogućuje državama članicama da usmjere potpore realnom gospodarstvu putem banaka. U prva tri mjeseca nakon stupanja na snagu tog privremenog okvira Komisija je već donijela više od 160 odluka⁸⁵ kojima se odobrava više od 200 nacionalnih mjera koje je prijavilo svih 27 država članica i Ujedinjena Kraljevina. Na temelju toga, države članice mogu odobriti procijenjenih 2,2 trilijuna EUR potpore da pomognu poduzećima u suočavanju s posljedicama pandemije bolesti COVID-19 na njihovo poslovanje. Na taj način kontrola državne potpore znatno pridonosi ukupnim nastojanjima EU-a da ublaži gospodarske posljedice izbijanja bolesti COVID-19 i da omogući snažan oporavak te pritom očuva ravnopravne uvjete.

Kad je riječ o pravilima o državnim potporama za financijski sektor, Komisija je dosljedno primjenjivala svoja zajednička pravila na posebne okolnosti za oko 200 slučajeva tijekom cijelog razdoblja obuhvaćenog revizijom. Intervencije Komisije, koje su ponekad radi očuvanja povjerenja deponenata i financijske stabilnosti poduzimane pod ogromnim vremenskim pritiskom, uvelike su pridonijele očuvanju ravnopravnih uvjeta u financijskom sektoru EU-a i ograničavanju narušavanja tržišnog natjecanja. U pojedinačnim odlukama koje je donijela Komisija je na temelju uravnoteženih kriterija navedenih u smjernicama svaki put provjeravala jesu li ispunjeni uvjeti za odobrenje državne potpore koju je predložila država članica i jesu li mjere državnih potpora koje je ocjenjivala potrebne te je li iznos potpore ograničen na nužni minimum kako bi se postigli predmetni ciljevi od zajedničkog interesa. Iz svake odluke o državnim potporama vidljivo je da je Komisija u svojim procjenama državnih potpora uzela u obzir novo regulatorno okruženje kad god je to zakonski bila obvezna učiniti.

Odluke Komisije o državnim potporama podliježu sustavu provjera i ravnoteža, unutarnjih i vanjskih. Najvažnije od svega, temeljito preispitivanje usklađenosti primjene pravila o državnim potporama Komisije s Ugovorom isključiva je nadležnost Suda Europske unije, kako je propisano u članku 263. i članku 267. UFEU-a. Pri izvršenju te ovlasti, Sud Europske unije dužan je prosuditi pravno obrazloženje, postupke i činjenice na kojima se temelji postupanje Komisije.

S obzirom na prethodno navedeno, kao odgovor na preporuke Europskog revizorskog suda Komisija:

• prihvaća preporuku da evaluira pravila o državnim potporama za banke u skladu sa svojim Smjernicama za bolju regulativu. Gospodarske posljedice krize uzrokovane izbijanjem bolesti COVID-19 predstavljaju ozbiljni poremećaj u gospodarstvu država članica i postoji velika neizvjesnost u pogledu gospodarskih izgleda. Stoga će Komisija provesti evaluaciju nakon oporavka gospodarstva, a najkasnije 2023.,
• prihvaća preporuku da dodatno poveća učinkovitosti unutarnjih procesa i prema potrebi će podsjećati države članice na poštovanje najboljih praksi,
• prihvaća preporuku da definira prikladne i relevantne pokazatelje uspješnosti, koji se mogu uključiti u njezin godišnji plan upravljanja kako bi se uzeli u obzir učinci aktivnosti Glavne uprave za tržišno natjecanje i pratila njihova prikladnost.

Uvod

Zajednički odgovor Komisije na odlomke od 1. do 16.

Državna potpora objektivni je pojam definiran Ugovorom, koji treba tumačiti Sud Europske unije i koji obvezuje Komisiju⁸⁶. S druge strane, Ugovorom se Komisiji dodjeljuje isključiva nadležnost za ocjenu spojivosti mjere državne potpore koju je predložila država članica s unutarnjim tržištem. Za tu ocjenu Komisija provodi „test ravnoteže” uspoređujući pozitivne učinke mjere s njezinim negativnim učincima na trgovinu i tržišno natjecanje na zajedničkom tržištu.

Opća načela tog testa ravnoteže detaljno su navedena, uz razmatranja sektorskog konteksta, u brojnim smjernicama za pojedine kategorije potpora. Procjenjujući mjeru potpore na temelju relevantnih smjernica (s obzirom na cilj potpore), Komisija primjenjuje test ravnoteže u svakom pojedinom slučaju. Komisija u tom kontekstu podsjeća da ako određena mjera potpore, po vrsti njezina cilja, spada u područje primjene postojećih smjernica te se stoga mora procijeniti u skladu s tim smjernicama, primjenjuju se samo kriteriji procjene kako su formulirani u tim smjernicama.

S obzirom na državne potpore bankama, Komisija je nedavno razmotrila načela testa ravnoteže u Komunikaciji o bankarstvu iz 2013. U tim se smjernicama, budući da su namijenjene rješavanju vrlo različitih situacija, utvrđuju načela koja Komisija dosljedno primjenjuje u svim državama članicama, uzimajući pritom u obzir relevantne posebnosti slučaja. Kriteriji za ocjenjivanje spojivosti mogu se grupirati u tri „ključna stupa”:

1. Smanjenje narušavanja tržišnog natjecanja nakon dodjele potpore kako bi se maksimalno očuvalo pošteno tržišno natjecanje (npr. ograničavanjem rasta bilanci banaka koje su primile potporu, zahtijevanjem prodaje određenih aktivnosti ili imovine ili zabranom agresivnih komercijalnih praksi);
2. Podjela tereta radi ograničavanja potrebnog iznosa državne potpore, čime se smanjuje moralni rizik (npr. sudjelovanjem dioničara banke i podređenih vjerovnika u gubicima, ali i prodajom i zahtjevima u vezi s naknadama i određivanjem cijena), a usput se smanjuje i opterećenje za porezne obveznike;
3. Dokaz dugoročne održivosti banaka, uzimajući u obzir mjere koje se zahtijevaju u okviru druga dva stupa. Ako se održivost ne može dokazati, banka bi trebala uredno izaći s tržišta.

Komisijine ocjene spojivosti uvijek su ex ante procjene, koje se temelje na činjenicama dostupnima Komisiji u trenutku procjene prijavljene mjere.

U pravilima o državnim potporama koja se primjenjuju na bankarski sektor razlikuju se tri vrste potpora:

1. „Potpora za likvidnost” za rješavanje privremenih problema likvidnosti inače solventnih subjekata;
2. „Potpora za restrukturiranje” za pružanje pomoći subjektima u poteškoćama da ponovno uspostave svoju dugoročnu održivost i očuvaju svoju gospodarsku aktivnost;
3. „Potpora za likvidaciju” za podupiranje urednog izlaska s tržišta subjekata u poteškoćama za koje se dugoročna održivost ne može ponovno uspostaviti.

Nakon stupanja na snagu novog regulatornog okvira EU-a za sanaciju banaka i posebnih pravila o državnim potporama za bankarski sektor, Komisija ih je dosljedno i bez diskriminacije primjenjivala. U skladu s praksom Općeg suda i Suda Europske unije, u okviru koje su odredbe pravila EU-a o sanaciji banaka toliko usko povezane s predmetom potpore da se ne mogu zasebno procijeniti, Komisija je napravila procjenu tih odredaba u odgovarajućoj odluci o državnim potporama. Nadalje, s obzirom na to da pravila EU-a za sanaciju banaka i reguliranje kapitala provode druga tijela, Komisija blisko surađuje s ESB-om, SRB-om i nacionalnim nadzornim i sanacijskim tijelima⁸⁷. Iako svaki od navedenih dionika djeluje u okviru svojeg mandata, svi imaju zajednički cilj osigurati zdrav i stabilan financijski sektor. Komisija redovito surađuje i koordinira s nadzornim i sanacijskim tijelima na razini EU-a i nacionalnoj razini kako bi se suočila sa složenim i hitnim situacijama te izbjegla nekontroliranu propast banaka koja bi predstavljala rizik za financijsku stabilnost. Međutim, novo regulatorno okruženje podrazumijeva raspodjelu uloga i odgovornosti koja bi se trebala uzeti u obzir pri raspravljanju o kontroli državne potpore u bankarskom sektoru.

Konkretno, ESB ili nacionalno nadzorno tijelo proglašavaju da banka propada ili će vjerojatno propasti. Nakon te izjave, nadležno tijelo za sanaciju (u bankarskoj uniji to je SRB za važne institucije⁸⁸) mora odlučiti je li u javnom interesu provesti sanaciju banke ili bi li banka mogla biti likvidirana nacionalnim postupkom u slučaju nesolventnosti. Ako SRB ili nacionalno sanacijsko tijelo smatra da mjera sanacije ne bi bila u javnom interesu, pravom EU-a predviđena je likvidacija banke u skladu s nacionalnim pravom o nesolventnosti. Komisija se uključuje u ulozi provoditelja tržišnog natjecanja kada provedba sanacije banke podrazumijeva uporabu npr. Jedinstvenog fonda za sanaciju⁸⁹ ili alternativno, ako država članica u nacionalnom postupku u slučaju nesolventnosti utvrdi da je potrebno dodijeliti državnu potporu⁹⁰. U obje vrste situacija, mjere potpore moraju se prijaviti Komisiji radi procjene u skladu s pravilima EU-a o državnim potporama.

Komisija primjenjuje članak 107. stavak 3. točku (b) UFEU-a kao pravnu osnovu za svoje odluke o državnim potporama koje se odnose na banke od 2008.⁹¹ Ta pravna osnova ostaje valjano opravdanje, jer još uvijek postoje dokazi koji pokazuju da financijski sektor nije završio svoj ciklus prilagodbe od nastupanja krize, da još uvijek postoje slabosti i da su se pojavili novi rizici za taj sektor.

Opažanja

Zajednički odgovor Komisije na odlomke od 21. do 25. (Postavljanje ciljeva i mjerenje uspješnosti)

Svaka služba Komisije izrađuje godišnji plan upravljanja za nadolazeću godinu u kojem su prikazane aktivnosti službe i način na koji doprinose ispunjavanju ciljeva Komisije navedenih u strateškom planu službe. Pokazatelji uspješnosti služe za praćenje napretka u ostvarenju ciljeva u kontekstu godišnjeg izvješćivanja. Komisija ističe da uvijek nastoji imati najbolje moguće pokazatelje uspješnosti u okviru postojećih ograničenja, kao što su dostupnost najnovijih pouzdanih i dosljednih podataka, općepriznatih metodologija i dobro uspostavljenih jedinstvenih uzročno-posljedičnih veza na kojima će temeljiti pokazatelje. Komisija je otvorena za poboljšanje mjerenja uspješnosti, ali pokazatelji rezultata trebali bi odgovarati svrsi godišnjeg plana upravljanja. Stoga smatra da je iz mnogo razloga teško utvrditi jednostavan i operativan način s nedvosmislenim posljedičnim tijekom za mjerenje godišnjih rezultata uspješnosti u odnosu na opće pojave, kao što je „cjelovitost unutarnjeg tržišta općenito” koju ističe Europski revizorski sud.

S obzirom na to, Komisija ne smatra da bi se uspjeh restrukturiranja banaka mogao sažeti u jednostavan prikladan pokazatelj za godišnja izvješća o upravljanju službi Komisije. Komisija u svojoj ulozi nadležnog tijela za državne potpore nužno procjenjuje održivost i povezane obveze države članice iz ex-ante perspektive. Komisiju se stalno izvješćuje i o provedbi određenih obveza koje je država članica možda predvidjela, i to putem posebnih izvješća o praćenju koja sastavljaju neovisni upravitelji koje imenuje. Međutim, obveze koje se mogu zakonski nadzirati i koje se odnose na određena djelovanja razlikuju se od brojnih faktora koji mogu utjecati na uspjeh petogodišnjeg razdoblja restrukturiranja, posebno makroekonomskog ili poslovnog razvoja koji nije obuhvaćen obvezama. Komisija ne preuzima kontrolu nad poduzetnicima kojima se pruža potpora, a provedba obveza ostaje odgovornost države članice. Komisija ne djeluje ni kao nadzorno tijelo, pa stoga ne može pratiti svakodnevnu uspješnost banaka ili šira kretanja na tržištu.

U razdoblju obuhvaćenom revizijom Komisija je odobrila pojedinačnu potporu za restrukturiranje u više od 25 slučajeva, a samo je nekoliko njih ponovno dobilo potporu u obliku kapitala. Prema mišljenju Europskog revizorskog suda nekoliko banaka u njegovu uzorku koje su primile takvu potporu naknadno su zahtijevale dodatne vladine intervencije nakon što je Komisija ocijenila da su održive. Ne ulazeći u pojedinosti pojedinačnih slučajeva, valja naglasiti da svaki slučaj predstavlja složenu procjenu u vrlo različitim okolnostima⁹². Osim toga, za uzorak od 175 banaka službe Komisije ocijenile su ponovno uspostavljanje održivosti banaka koje su primile potporu uspoređujući ih s bankama kojima nije pružena potpora. Nalazi koji su objavljeni 2015. pokazuju da se, u prosjeku, uspješnost⁹³ restrukturiranih banaka približava vrijednostima banaka koje nisu primile potporu, premda tek na kraju razdoblja restrukturiranja⁹⁴. Iz tih razloga dodatne vladine intervencije u kasnijoj fazi ne bi se trebale tumačiti kao da su u suprotnosti s procjenom održivosti koju je Komisija provela ex ante.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke od 26. do 27. (Procjena rizika)

Komisija ističe da je postupak utvrđivanja rizika i postupak odabira koji postoji u Glavnoj upravi za tržišno natjecanje neutralan u pogledu sektora, te ističe i znatne utužive rizike, ako je potrebna mjera za ublažavanje, i prihvaćene rizike, ako mjere za ublažavanje već postoje u skladu s internim smjernicama Komisije koje se primjenjuju na sve njezine usluge.

Kako bi osigurala učinkovitu provedbu tržišnog natjecanja u EU-u, Komisija redovito održava svoje pravne instrumente u skladu sa stvarnim stanjem na tržištu i suvremenim gospodarskim i pravnim razmišljanjima, tako što ih evaluira i revidira. To čini, bilo kako je predviđeno u samom pravnom instrumentu ili okviru, ili procjenjujući na temelju svojeg poznavanja tržišta i interakcije dionika, a danas u kontekstu Okvira za bolju regulativu, kada pokrenuti evaluaciju i eventualno revidirati pravila, osim ako se primjenjuje izuzeće. Stoga se održavanje pravnih instrumenata u skladu sa stvarnim stanjem na tržištu i suvremenim gospodarskim i pravnim razmišljanjima primjenjuje kao opće načelo; smjernice za politiku za pojedine sektore kao na primjer u području državnih potpora financijskim institucijama, nisu posebno identificirane kao značajan rizik. Unatoč tome, kretanja na tržištu konstantno se prate. Mora se imati na umu i da pravila tržišnog natjecanja, posebno smjernice, pružaju stabilnost i pravnu sigurnost sudionicima na tržištu i državama članicama, pa se stoga promjene pravila moraju pažljivo razmotriti.

Kako je već istaknuto, Komisija je uvela sveobuhvatan okvir politike za državne potpore u financijskom sektoru koji dosljedno primjenjuje. Stoga Glavna uprava za tržišno natjecanje nije imala razloga odstupiti od pristupa koji je neutralan u pogledu sektora i kvalificirati taj sektor/instrument različito od ostalih sektora/instrumenata, kao značajan rizik koji može ugroziti ostvarivanje ciljeva Glavne uprave.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke od 28. do 30. (Procjena učinka i evaluacija)

Okvir za bolju regulativu važno je sredstvo u razvoju politike Komisije. Stupio je na snagu 2015., nakon što je 2013. donesena Komunikacija o bankarstvu. Unatoč tome, Komisija je 2013. već stekla znatno iskustvo u primjeni pravila o državnim potporama specifičnima za financijski sektor, pa je u skladu s time pažljivo procijenila relevantne čimbenike o kojima se savjetovala sa svim državama članicama i drugim dionicima. Komisija nadalje napominje da se u Smjernicama za bolju regulativu ne propisuje određeni trenutak u kojem se politike trebaju evaluirati, već se opisuje kako provesti evaluaciju ako je donesena politička odluka o pokretanju evaluacije određenih politika ili ako su zakonodavstvom koje se odnosi na politiku propisane odredbe za provedbu evaluacija.

U svakom slučaju, Komisija smatra da njezina pravila koja se primjenjuju na ocjenu spojivosti državne potpore u financijskom sektoru jesu – i bila su tijekom cijelog razdoblja obuhvaćenog revizijom – prikladna i primjerena svrsi. Kako je već pojašnjeno, nije bilo zahtjeva za formalnom evaluacijom Komunikacije o bankarstvu iz 2013. tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom te Komisija smatra da su pravila usklađena sa stvarnim stanjem na tržištu i da pritom pružaju stabilne i dokazane smjernice svim državama članicama i sudionicima na tržištu.

Odgovor Komisije na odlomak 32. (Upravljačke strukture)

Komisija pozitivno ocjenjuje procjenu Europskog revizorskog suda da su upravljačke strukture Glavne uprave za tržišno natjecanje bile prikladne. Glavni ekonomist i njegov tim u Glavnoj upravi za tržišno natjecanje daju važne doprinose kontroli državne potpore koju provodi Komisija, a te doprinose Glavna uprava za tržišno natjecanje uzima u obzir pri pripremi svojih odluka u tom području.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke od 33. do 34. (Etički okvir)

Komisija pozdravlja opće priznavanje snažnog etičkog okvira i smatra da njegova pravila dobro odgovaraju i osoblju koje se bavi tržišno osjetljivim podacima. Komisija ističe da članci od 11. do 26.a njezina Pravilnika o osoblju predstavljaju etički okvir koji su suzakonodavci utvrdili za osoblje europskih institucija. Na temelju toga institucije donose detaljnija pravila za svoje osoblje. Na temelju procjene rizika provedene u Glavnoj upravi za tržišno natjecanje, obvezati osoblje da traži prethodno odobrenje za određene privatne financijske transakcije bila bi nerazmjerna kontrola i s obzirom na obradu (osjetljivih) osobnih podataka u skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (c) Uredbe 2018/1725, u kojem se navodi da obrada osobnih podataka mora biti primjerena, relevantna i ograničena na ono što je nužno u odnosu na svrhe u koje se obrađuju („smanjenje količine podataka”).

Nadalje, Komisija primjećuje da je u nedavnoj prethodnoj reviziji u vezi s etičkim okvirom institucija EU-a Europski revizorski sud dao pozitivne primjedbe o smjernicama i postupcima Glavne uprave za tržišno natjecanje u vezi s etikom⁹⁵.

Komisija naposljetku ističe da u bankovnim slučajevima (ili općenitije) nadležna tijela koja su u tu svrhu imenovana u EU-u nisu prijavila nijedan slučaj neispravnog postupanja.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke od 35. do 36. (Ljudski i IT resursi)

Komisija pozdravlja zaključak Europskog revizorskog suda o kvaliteti osoblja Komisije zaposlenog u području koje je bilo predmet revizije. Komisija podsjeća da je – zahvaljujući ublažavajućim mjerama koje je poduzela – Glavna uprava za tržišno natjecanje u svakom trenutku imala (i ima) visokokvalificirano i sposobno osoblje za izvršavanje svojih zadataka.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke od 38. do 42. (Proceduralni okvir za kontrolu državnih potpora)

Komisija i njezine službe provode kontrolu državne potpore u skladu s mandatom iz Ugovora i uz pomoć službenih i neslužbenih postupaka. Službeni postupci utvrđeni su u uredbama Vijeća,⁹⁶ dok su Komisija i države članice kao pružatelji potpore prepoznale i najbolje prakse u neformalnoj suradnji, koje su u Kodeksu⁹⁷ najbolje prakse utvrđene na transparentan način. Takva neformalna suradnja, zvana pretprijavna faza, državama članicama pruža mogućnost savjetovanja s Komisijom o planiranim mjerama na neformalnoj i neobvezujućoj osnovi. Duljina i dubina takvih neformalnih razmjena ovise o tome koliko je razrađen plan države članice. Naravno, neodređenija ideja potencijalne mjere obično podrazumijeva više razmjene dok Komisija ne uspije postići odgovarajuću razinu detalja potrebnu za pružanje smislenih povratnih informacija državi članici. Doista, rezultati javnog savjetovanja provedenog u kontekstu revizije Kodeksa najbolje prakse iz 2018. – koja nije specifična ni za koji sektor – pokazuju da je većina ispitanika produljenu pretprijavnu fazu pozitivno ocijenila i da doista predstavlja najbolju praksu. Nadalje, Komisija ne može odbiti započeti takve neformalne rasprave s državama članicama, čak i ako one odluče da neće slijediti najbolje prakse navedene u Kodeksu najbolje prakse. Naposljetku, budući da se čak i u slučaju takvih pretprijavnih kontakata odluka Komisije u pogledu mjere potpore može donijeti tek nakon službene obavijesti, postupovna prava trećih strana propisana u Postupovnoj uredbi⁹⁸čuvaju se na isti način kao u postupku u vezi s državnom potporom bez ove neformalne pretprijavne faze. U tom kontekstu Komisija ističe da je Opći sud Europske unije utvrdio da se sam opseg pretprijavnih kontakata ne može smatrati pokazateljem sumnje u spojivost.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke od 43. do 50. (Pravila o državnim potporama)

Komisija potvrđuje da izrada smjernica za ocjenu spojivosti državnih potpora u određenom sektoru spada u njezinu isključivu nadležnost u pogledu kontrole državne potpore kako je utvrđeno u Ugovoru. Odabir pravne osnove dio je izvršavanja te nadležnosti, a Komisija smatra da je članak 107. stavak 3. točka (b) UFEU-a i dalje odgovarajuća pravna osnova za ocjenu spojivosti mjera potpore za financijske institucije tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom. To osobito vrijedi danas jer je pandemija bolesti COVID-19 veliki šok za gospodarstva EU-a.

Konkretno, Komisija smatra da su njezine odluke i. da zadrži članak 107. stavak 3. točku (b) UFEU-a kao pravnu osnovu za državnu potporu bankama tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom i ii. da još ne revidira Komunikaciju o bankarstvu iz 2013. bile prikladne s obzirom na sljedeća razmatranja:

• Slabosti u gospodarstvima koje nisu zanemarive nastavile su se tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom te su i dalje prisutne, čak i ako možda ne utječu na sve države članice jednako⁹⁹. Na primjer, negativne posljedice krize (npr. u obliku visoke razine loših kredita) i dalje su prisutne u nekoliko država članica. Mora se napomenuti da ti naslijeđeni problemi predstavljaju prijetnju održivosti banaka. Komisija smatra da, ako države članice odluče da su mjere potpore potrebne za rješavanje takvih problema, i dalje je riječ o posljedicama krize. Stoga Komisija smatra da je procjena koju je provela 2013. u pogledu opće primjene članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU-a pri donošenju svojih smjernica i koja je sažeta u točki 6. Komunikacije o bankarstvu iz 2013 i dalje valjana. Nadalje, primjenom istih načela iz Komunikacije o bankarstvu iz 2013. osigurano je jednako postupanje među svim državama članicama. Naravno, regulatorni okvir za sanaciju primjenjuje se od njegova stupanja na snagu.
• Iskustvo u pogledu postupanja prema bankama koje propadaju unutar okvira za sanaciju bilo bi korisno za evaluaciju i moguću reviziju Komunikacije o bankarstvu iz 2013. Trebalo bi napomenuti da se okvir EU-a za sanaciju, a posebno SRB, u potpunosti počeo primjenjivati 2016., ali dosad je bilo samo nekoliko slučajeva¹⁰⁰.

Pravila o državnim potporama i okvir za sanaciju banaka primjenjuju se paralelno. Kontrola državne potpore isključiva je nadležnost koja je Komisiji dodijeljena Ugovorom i na koju izravno ne utječe donošenje sekundarnog zakonodavstva u području bonitetnih zahtjeva i sanacije. Isto tako, Komisija ne može iskoristiti svoje nadležnosti u kontroli državne potpore za provedbu drugih odredaba prava Unije, osim ako se takve odredbe primjenjuju i usko su povezane sa spojivošću konkretne mjere potpore. U Direktivi BRRD izravno se upućuje na okvir EU-a za državne potpore. Iz teksta Direktive BRRD jasno proizlazi da su suzakonodavci potvrdili primjenjivost okvira državnih potpora (i Komunikacije o bankarstvu iz 2013.), istovremeno postavljajući sebi uvjete u toj direktivi o upotrebi izvanredne javne potpore u iznimnim slučajevima (npr. za preventivnu dokapitalizaciju i državne instrumente financijske stabilizacije) unutar novog okvira za sanaciju. Nadalje, Direktiva BRRD ne isključuje potpore koje proizlaze iz aranžmana financiranja sanacije u okviru sanacije ili državne potpore izvan sanacije (npr. u nacionalnom postupku u slučaju nesolventnosti). Vrsta postupka koji se primjenjuje (tj. sanacija ili nacionalni postupak u slučaju nesolventnosti) u konačnici je odgovornost nadzornih i sanacijskih tijela, dok su naravno nadležnosti Komisije u pogledu tržišnog natjecanja i dalje važne.

Općenito, u Komunikaciji o bankarstvu iz 2013. razlikuju se banke za koje se može dokazati ponovna uspostava održivosti i banke za koje se to ne može dokazati i koje bi, iz perspektive tržišnog natjecanja, trebale izaći s tržišta. Stoga je u pravilima o državnim potporama važno razlikovati pojmove „potpora za restrukturiranje” (za banke koje su dugoročno održive) i „potpora za likvidaciju” (kako bi se olakšao uredan izlazak s tržišta banaka koje nisu dugoročno održive). Kad je riječ o mogućnosti dodjele potpore za olakšavanje izlaska banke s tržišta, relevantne odredbe Komunikacije o bankarstvu iz 2013. usredotočene su na ublažavanje narušavanja tržišnog natjecanja. Odredbe za spojivost potpore za likvidaciju u smislu pravila tržišnog natjecanja ne ovise ni o kojem konkretnom pravnom režimu, stoga se primjenjuju i u okviru sanacije, kada se koriste sredstva kojima se javno upravlja, i izvan sanacije (tj. u nacionalnom postupku u slučaju nesolventnosti).

Kao odgovor na opažanje da stroži zahtjevi za sanaciju vlastitim sredstvima iz Direktive BRRD nisu preneseni u pravila o državnim potporama, važno je napomenuti da je u odlukama o državnim potporama donesenima tijekom razdoblja revizije Komisija procijenila usko povezane odredbe Direktive BRRD u okviru ocjene spojivosti. To bi isto tako uključivalo zahtjev za sanaciju vlastitim sredstvima u slučajevima u kojima bi intervenirao Jedinstveni fond za sanaciju ili nacionalni fondovi za sanaciju¹⁰¹.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke od 52. do 63. (Pridržavanje unutarnjih procesa i postupaka)

Savjetovanje među službama važan je element u donošenju odluka Komisije. Dok Glavna uprava za tržišno natjecanje priprema nacrt odluke (interni nacrt dokumenta čija je izrada u tijeku), savjetovanje među službama osigurava uključenost drugih službi Komisije s obzirom na njihova područja odgovornosti. U skladu s internim postupovnim pravilima Komisije, pozitivno mišljenje s primjedbama druge službe znači postizanje dogovora pod uvjetom da se primjedbe uzmu u obzir. Vodeća služba (tj. Glavna uprava za tržišno natjecanje) revidira nacrt odluke razmatranjem podnesenih primjedbi, a odluka se predstavlja Komisiji tek nakon što je postignut dogovor sa službama koje su dale primjedbu. U tom kontekstu Komisija napominje da je primjedbi iz odlomka 54. bilo vrlo malo i da su svakako bile vrlo specifične za kontekst dotičnih slučajeva. U svakom slučaju, davanje konstruktivnih primjedbi među službama Komisije uobičajen je dio postupka donošenja odluka Komisije i te se primjedbe na odgovarajući način razmatraju u tom procesu. U svakom je revidiranom slučaju konačni nacrt odluke o državnim potporama bio usuglašen sa službama s kojima je provedeno savjetovanje, kako bi mogao biti upućen Kolegiju povjerenika na formalno donošenje.

Kad je riječ o registraciji dokumenata, politika Komisije o upravljanju dokumentima predviđa da se oni dokumenti koji su relevantni za postupak donošenja odluka moraju registrirati. Registracija se obavlja putem jednog od sustava za upravljanje dokumentima Glavne uprave za tržišno natjecanje. Komisija smatra da na sustavnoj osnovi nisu nedostajali relevantni dokumenti te da će nadogradnja infrastrukture za registraciju predmeta Glavne uprave za tržišno natjecanje koja je u tijeku olakšati poštovanje internih smjernica u tom području.

Priručnik o postupcima Glavne uprave za tržišno natjecanje sadržava neobvezujuće smjernice u kojima se interno utvrđuju načela radnih uvjeta za njezino osoblje. Kako je već prethodno istaknuto, Kodeksom najbolje prakse utvrđuju se neobvezujuće najbolje prakse u pogledu neformalne suradnje s državama članicama. Iako bi doista bila najbolja praksa da države članice dostave nacrt obavijesti u neformalnoj pretprijavnoj fazi, Komisija ne može odbiti rasprave s državom članicom ako se to ne učini. To se posebno odnosi na bankovne slučajeve u kojima neformalni kontakti mogu biti korisni čak i ako su mjere još uvijek u probnoj, ranoj fazi planiranja. Nije potrebno dodatno objašnjavati da bi se to trebalo odvijati pod uvjetima stroge povjerljivosti. Međutim, ako države članice odluče da neće primjenjivati te neobvezujuće najbolje prakse, to ne predstavlja kršenje postupovnih pravila Glavne uprave za tržišno natjecanje.

Komisija bi željela pojasniti tvrdnju iz odlomka 60. da „neke relevantne informacije nisu ni objavljene”. Komisija mora pomiriti dvije obveze, zahtjev za obrazlaganje svojih odluka u skladu s člankom 296. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) čime osigurava da odluke sadržavaju sve nužne elemente na kojima su utemeljene, te obvezu čuvanja poslovne tajne¹⁰². To podrazumijeva da mogu postojati informacije relevantne za ocjenu Komisije koje se ne mogu u cijelosti obznaniti javnosti. Neovisno o tome, prema iskustvu Komisije proces dogovaranja s državama članicama oko povjerljivih informacija ponekad može biti zahtjevan.

Komisija ističe da nije zakonski obvezna objaviti rezultate praćenja određenih poduzetih mjera. Obveze su dio obavješćivanja koje vrše države članice te se procjenjuju i objavljuju u okviru odluka. Međutim, naknadno praćenje obveza, obično uz podršku neovisnog upravitelja, Komisiji služi kao izvor povjerljivih informacija. Ako je zbog kršenja obveza Komisija dužna poduzeti daljnje mjere, njezina će odluka postati javna. Alternativno, ako nema takvih kršenja, Komisija primjećuje da su informacije dobivene tijekom praćenja zaštićene povjerljivošću.

Slično tome, država članica uvijek može predložiti naknadnu promjenu obveza koje je dostavila kako bi Komisiji omogućila da provede test ravnoteže za određenu mjeru potpore. Komisija će tada procijeniti utječe li predložena promjena obveza na ravnotežu izvorne odluke te će u tom smislu donijeti i objaviti obrazloženu odluku. Komisija ne dijeli mišljenje Europskog revizorskog suda izraženo u odlomku 63. Smatra da je u odlukama Komisije na odgovarajući način obrazloženo zašto promjena obveza ne mijenja ravnotežu izvorne odluke.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke od 64. do 70. (Osnova za odluke o državnoj potpori za financijske institucije)

Komisija smatra da je uvijek provjeravala postojanje ozbiljnih poremećaja. Donošenjem smjernica (tj. Komunikacije o bankarstvu iz 2013.) Komisija se obvezala ocijeniti državne potpore bankama u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU-a, s obzirom na kriznu situaciju i rizik za cjelokupnu financijsku stabilnost koji predstavljaju ozbiljan poremećaj u gospodarstvu. Kad je riječ o primjeni tih smjernica u određenom slučaju, Komisija ističe da su tijela država članica odgovorna za odlučivanje žele li dodijeliti potporu kako bi se spriječio nekontrolirani izlazak određene banke s tržišta koji bi ugrozio financijsku stabilnost. Ako država članica odluči da se takva potpora treba dodijeliti, ona prijavljuje planiranu potporu Komisiji i tada je Komisija odgovorna za ocjenu spojivosti te potpore s unutarnjim tržištem. Komisija napominje da je predmetna država članica ta koja mora dokazati da je potpora bila potrebna zbog prijetnje financijskoj stabilnosti u nedostatku državne potpore. U tom je kontekstu Komisija procijenila jesu li argumenti koje su iznijela nacionalna tijela bili čvrsti ili, ako je to primjenjivo i potrebno, jesu li potrebni dodatni dokazi. Osim toga, Komisija smatra da posljedice krize i dalje traju, barem u dijelovima bankarskog sektora u EU-u, te je stoga nastavila primjenjivati isti skup pravila u svim državama članicama. U tom kontekstu, Komisija ističe dužnost lojalne suradnje predmetne države članice u skladu s člankom 4. stavkom 3. UEU-a. Komisija napominje i da ni na jednu odluku na toj osnovi nije izjavljena žalba.

S obzirom na prethodno navedeno, Komisija potvrđuje da je uzela u obzir podneske države članice u procjeni ozbiljnog poremećaja u svakom pojedinačnom slučaju. To je kombinirala sa saznanjima Komisije u vezi s općom gospodarskom situacijom u predmetnoj državi članici koja se ne mora evidentirati u spis predmeta¹⁰³. Nadalje, Komisija ističe da je Vijeće priznalo postojanje rizika za financijsku stabilnost kad god je odobrilo (ili izmijenilo) program ekonomske prilagodbe (npr. za Grčku).

Konkretno u pogledu potpora za likvidaciju, Komisija napominje da Europski revizorski sud priznaje da nekontrolirana propast čak i malih banaka može predstavljati rizik za financijsku stabilnost. Za prijavljene mjere potpore za likvidaciju, Komisija je smatrala da su dokazi koje su dostavile države članice dovoljni. Prema potrebi, ti su dokazi kombinirani sa spoznajama Komisije u vezi s općom gospodarskom situacijom u dotičnoj državi članici. Komisija priznaje da u Komunikaciji o bankarstvu iz 2013. nisu opisani dokazi koje države članice moraju dostaviti kada planiraju odobriti potporu za likvidaciju. Međutim, Komisija smatra da nije bilo potrebno uključiti takve detaljne odredbe u smjernice. Doista, Postupovna uredba dovoljan je temelj koji Komisiji omogućuje da zatraži sve dodatne informacije koje su joj potrebne od država članica kako bi provela svoju ocjenu spojivosti. Komisija je prethodno objasnila da procjenjuje jesu li argumenti koje su iznijela nacionalna tijela čvrsti i po potrebi traži takve dodatne dokaze.

Države članice predlažu obveze i one odgovaraju posebnim okolnostima slučaja. Procjenjuju se u odlukama o državnim potporama u okviru testa ravnoteže kako bi se osiguralo ublažavanje neopravdanog narušavanja tržišnog natjecanja koje proizlazi iz predložene mjere potpore. Brojne su obveze binarne (npr. zabrana isplate dividende ili zabrana stjecanja primjenjuju se ili se ne primjenjuju). Ostale obveze (kao što su prodaja ili izlazak iz linija poslovanja) očito oslobađaju tržišni prostor za konkurente, a Komisija procjenjuje je li obveza razmjerna iznosu potpore. Vidljiv je i ublažavajući učinak koji proizlazi iz obveza korisnika da postupa u skladu s tržišnom praksom, na primjer u vezi s cijenama. Kad Komisija prati poštovanje konkretnih poduzetih mjera, to je povezano s valjanošću potpore, ali ne i ex post procjenom tržišnih učinaka provedenih mjera. Već je objašnjeno da je ocjena spojivosti ex ante procjena, tj. provodi se prije nego što država članica provede mjeru potpore, na temelju informacija dostupnih u tom trenutku. Stoga je u svakom slučaju izvršena prilagodba obveza učinku narušavanja i Komisija smatra da je iznijela dovoljnu procjenu u svojim odlukama.

Točka 9. Komunikacije o restrukturiranju iz 2009. koja se odnosi na usporedbu s alternativnim rješenjima, uključujući razdvajanje ili preuzimanje koje provodi druga banka, upućuje na mogući sadržaj obavijesti o planu restrukturiranja, tj. podneska države članice – i ne predstavlja obvezu za Komisiju. U skladu sa sudskom praksom sudova EU-a¹⁰⁴, Komisija je dužna procijeniti samo onu mjeru koju je prijavila država članica. Ne može analizirati sve potencijalne alternativne mjere kojima se može postići isti cilj da bi prijavljenu mjeru proglasila spojivom. A fortiori, Komisija nije ovlaštena zamijeniti prijavljenu mjeru alternativnom mjerom koju bi mogla smatrati prikladnijom, razmjernijom ili manje narušavajućom. Nadalje, odabir određene mjere potpore često je funkcija nadzornih zahtjeva ili odluke tijela za sanaciju (u slučaju sredstava iz SRF-a ili nacionalnog fonda za sanaciju) koju Komisija ocjenjuje u svojstvu tijela nadležnog za državne potpore s obzirom na njezinu usklađenost s pravilima o državnim potporama.

Zaključci i preporuke

Odgovor Komisije na odlomak 71.

Komisija smatra da je njezin etički okvir, koji je prema mišljenju Europskog revizorskog suda čvrst, isto tako prikladan za smanjenje rizika od neprimjerenog postupanja s tržišno osjetljivim podacima iz prethodno navedenih razloga u odgovoru na odlomke 33.–34.

Odgovor Komisije na odlomak 72.

Komisija smatra da su pravila o državnim potporama bila u potpunosti razmjerna svrsi kontroliranja državne potpore dodijeljene financijskim institucijama tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom i stoga ih nije trebalo revidirati iz razloga navedenih u prvom odjeljku i detaljnom odgovoru na odlomke 30. i 43.–50.

1. preporuka – Potrebno je ispitati jesu li pravila o državnim potporama i dalje primjerena te prema potrebi poduzeti korektivne mjere

Komisija prihvaća ovu preporuku.

U odnosu na 1. preporuku, Komisija prihvaća započeti evaluaciju u skladu sa svojim Smjernicama za bolju regulativu. Gospodarski učinak krize uzrokovane izbijanjem bolesti COVID-19 predstavlja ozbiljan poremećaj u gospodarstvu država članica i postoji velika neizvjesnost u pogledu gospodarskih izgleda. Stoga će Komisija provesti evaluaciju nakon oporavka gospodarstva, a najkasnije 2023.

Odgovor Komisije na odlomak 73.

Komisija naglašava da se u svakom trenutku pridržavala obvezujuće Postupovne uredbe i Provedbene uredbe. To bi trebalo strogo razdvajati od internih (neobvezujućih) i detaljnijih Komisijinih smjernica osoblju. Usprkos tome, odstupanje od tih internih smjernica nije bilo značajno i nije utjecalo na ishod procjena Komisije. Duljina postupaka u vezi s državnom potporom u nekim bankovnim slučajevima rezultat je osjetljivosti i složenosti takvih mjera potpore, koje ovise o odlukama drugih dionika. Konkretno, ti čimbenici uključuju nadzorna i sanacijska tijela koja, poput Komisije u tim slučajevima, moraju zaštititi povjerljive rasprave i tržišno osjetljive podatke. Treba podsjetiti i na to da Komisija ne može odbiti pružiti savjet državama članicama o implikacijama potencijalnih planova u pogledu državnih potpora u bilo kojoj fazi postupka premda se države članice ne pridržavaju uvijek Kodeksa najbolje prakse. Naposljetku, Komisija podsjeća da se pri objavljivanju odluka mora izbjegavati otkrivanje poslovnih tajni te pritom osigurati maksimalna transparentnost, kako je objašnjeno u odgovoru na odlomke 58.–61., te da pravovremenost te objave prije svega ovisi o dobroj suradnji država članica.

2. preporuka – Potrebno je dodatno poboljšati usklađenost s unutarnjim procesima i postupcima

Komisija prihvaća ovu preporuku.

Kad je riječ o preporuci 2.(1), Komisija napominje da će uvesti novi alat za upravljanje predmetima (Case@EC) koji će olakšati upravljanje dokumentima i u predmetima koji se odnose na državne potpore. U tom će kontekstu Komisija podsjetiti svoje osoblje i na primjenjiva pravila u vezi s registracijom dokumenata i revidirat će svoje interne smjernice u skladu s novim alatom za upravljanje dokumentima.

S obzirom na preporuku 2.(2), Komisija će podsjetiti države članice na najbolje prakse za pretprijavne kontakte kako je opisano u Kodeksu najbolje prakse. Konkretno, Komisija će to učiniti u radnoj skupini za provedbu modernizacije državnih potpora s državama članicama.

U odnosu na preporuku 2.(3), Komisija podsjeća da to uvelike ovisi o suradnji država članica pri nastojanju da se osigura pravodobna objava njezine odluke, kako to potvrđuje Europski revizorski sud. Iako je Komisija koristila raspoložive alate za objavljivanje odluka o državnim potporama bez pristanka država članica, bilo bi ih nerazmjerno upotrijebiti odmah i u svim slučajevima. Komisija se stoga nije u mogućnosti sama obvezati da se ovaj postupak može ubrzati u praksi. Međutim, Komisija će podsjetiti države članice na postupak u vezi sa zahtjevima za čuvanje povjerljivosti podataka u radnoj skupini za provedbu modernizacije državnih potpora s državama članicama. Komisija će razmotriti i davanje dodatnih internih smjernica osoblju kako bi se osiguralo učinkovito i dosljedno postupanje sa zahtjevima država članica za čuvanje povjerljivosti podataka.

Odgovor Komisije na odlomak 74.

Komisija potvrđuje da se sve odluke o državnim potporama temelje na pravno i ekonomski utemeljenim procjenama i pozdravlja zaključak Europskog revizorskog suda o rigoroznoj analizi planova restrukturiranja. Komisija smatra da je njezin pristup procjeni postojanja ozbiljnih smetnji bio prikladan iz razloga koji su prethodno navedeni u detaljnom odgovoru na odlomke 64.–70. S obzirom na utjecaj mjera namijenjenih ograničenju narušavanja tržišnog natjecanja, Komisija ističe da je te mjere (koje su u obliku obveza) prilagodila učinku narušavanja u svakom pojedinom slučaju u testu ravnoteže. Komisija smatra da je u svakoj odluci pružila dostatno obrazloženje. Kad je riječ o pokazateljima uspješnosti za potrebe godišnjeg upravljanja, Komisija podsjeća da postoje brojne prepreke stvaranju pouzdanih i relevantnih pokazatelja kako je prethodno navedeno u detaljnom odgovoru na odlomke 21.—25. Naposljetku, Komisija je već objasnila da ne postoji osnova za pokretanje formalne evaluacije Komunikacije o bankarstvu iz 2013. tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom. Komisija se u tom pogledu poziva na prethodno navedene argumente iz sažetka i odgovore na odlomke od 28. do 30. i odlomke od 43. do 50.

3. preporuka – Potrebno je poboljšati mjerenje uspješnosti

Komisija prihvaća ovu preporuku.

U odnosu na ovu preporuku, Komisija je suglasna preispitati svoje pokazatelje uspješnosti u kontekstu Strateškog plana za razdoblje 2020.–2024. i Plana upravljanja za 2020., koji su trenutačno u pripremi. Ti se pokazatelji nužno odnose na ostvarenja i rezultate koji proizlaze iz aktivnosti Glavne uprave za tržišno natjecanje nad kojima Glavna uprava za tržišno natjecanje može imati kontrolu i koje se mogu izmjeriti na pouzdan i učinkovit način. Komisija će pratiti jesu li ti pokazatelji uspješnosti i dalje prikladni.

Bilješke

¹ Vidjeti predmet C‑290/07 P, Komisija protiv Scotta, EU:C:2010:480, točke 64. – 66.

² Vidjeti uvodnu izjavu 6. Komunikacije Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija o modernizaciji državne potpore u EU‑u, COM(2012) 209 final: https://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0209:FIN:EN:PDF

³ Vidjeti spojene predmete C‑57/00 P i C‑61/00 P, točke 99. – 100.

⁴ Banking in Europe: činjenice i brojčani podatci Europske bankovne federacije za 2018., str. 12.: https://www.ebf.eu/wp‑content/uploads/2018/09/Banking‑in‑Europe‑2018‑EBF‑Facts‑and‑Figures.pdf

⁵ Izvješće, Skupina na visokoj razini za financijski nadzor, Bruxelles, 25. veljače 2009., https://ec.europa.eu/economy_finance/publications/pages/publication14 527_en.pdf

⁶ Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o primjeni i preispitivanju Direktive 2014/59/EU (Direktiva o oporavku i sanaciji banaka) i Uredbe 806/2014 (Uredba o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu), str. 5.: http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2019/EN/COM‑2019. – 213.‑F1‑EN‑MAIN‑PART‑1.PDF

⁷ Europska komisija, New crisis management measures to avoid future bank bail‑outs, lipanj 2012.: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_12_570
Vidjeti i Europsko vijeće – Bruxelles, 12. i 13. prosinca 2012. – Zaključci, točka 11.

⁸ Za sveobuhvatan pregled vidjeti izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o primjeni i preispitivanju Direktive 2014/59/EU (Direktiva o oporavku i sanaciji banaka) i Uredbe 806/2014 (Uredba o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu) – Uvod: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/190430‑report‑bank‑recovery‑resolution_en.pdf

⁹ Europska komisija, Completing the banking union: https://ec.europa.eu/info/business‑economy‑euro/banking‑and‑finance/banking‑union/what‑banking‑union_en#completing‑the‑banking‑union

¹⁰ Vidjeti, na primjer, Mario Draghi, Foreword to the ECB Annual Report on supervisory activities, 2018.: https://www.bankingsupervision.europa.eu/press/publications/annual‑report/html/ssm.ar2018~927cb99de4.en.html#toc1
U izvješću o financijskom forumu EUROFI za 2019. detaljno su prikazana stajališta predstavnika javnog i privatnog sektora o najnovijim regulatornim kretanjima u financijskom sektoru i načinima poboljšanja funkcioniranja financijskog tržišta EU‑a: http://helsinki2019.eurofi.net

¹¹ Iznos (658 milijardi eura) i udio neprihodonosnih kredita od 3,2 % dosegli su najnižu razinu u četvrtom tromjesečju 2018., dok je postotak u zemljama EU‑a/EGP‑a ostao visok (0,45 % do 41,2 %). Vidjeti prikaz rizika za četvrto tromjesečje 2018. koji je pripremila EBA: https://eba.europa.eu/sites/default/documents/files/documents/10180/2666948/5836f313‑b390.–4.f24.–99.bf‑815fc036a7ce/EBA%20Dashboard%20‑%20Q4 %202018.pdf

¹² Tematsko izvješće br. 23/2017: Jedinstveni sanacijski odbor: rad na zahtjevnom zadatku izgradnje bankovne unije je započeo, ali i dalje preostaje mnogo posla. https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_23/SR_SRB‑BU_HR.pdf

¹³ Tematsko izvješće br. 02/2018: Operativna učinkovitost ESB‑a u upravljanju kriznim situacijama u bankama: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_02/SR_SSM2_HR.pdf

¹⁴ Internetske stranice Komisije, „Competition policy and economic recovery, Tackling the financial crisis, State aid”: https://ec.europa.eu/competition/recovery/financial_sector.html (posljednja ažurirana inačica: 16. 4. 2012.).

¹⁵ Vidjeti dio 7. Komunikacije o bankarstvu iz 2013.

¹⁶ Komunikacija Komisije o privremenom okviru za mjere državne potpore u svrhu podrške gospodarstvu u aktualnoj pandemiji COVID‑19 (2020/C 91 I/01): https://eur‑lex.europa.eu/legal‑content/EN/TXT/?uri=CELEX:52020XC0320(03)

¹⁷ Revizija uspješnosti podrazumijeva neovisno, objektivno i pouzdano ispitivanje kojim se provjerava posluju li poduzeća, sustavi, operacije, programi, aktivnosti ili organizacije u skladu s načelima ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti te je li potrebno poboljšanje (ISSAI 300). Sud Europske unije tumači pravo EU‑a kako bi se zajamčila njegova ujednačena primjena u svim državama članicama EU‑a te rješava pravne sporove između nacionalnih vlada i institucija EU‑a. Uz to, u određenim se okolnostima pojedinci, poduzeća ili organizacije mogu obratiti Sudu kako bi pokrenuli postupak protiv neke od institucija EU‑a ako smatraju da je na određeni način povrijedila njihova prava.

¹⁸ 6. načelo iz Komunikacije povjerenika Oettingera Komisiji o preispitivanju okvira unutarnje kontrole: https://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/control/C_2017_2373_Revision_ICF_en.pdf

¹⁹ Načelo 6. okvira unutarnje kontrole – praćenje.

²⁰ Vidjeti godišnje planove upravljanja GU‑a COMP iz razdoblja 2013. – 2018.

²¹ Vidjeti npr. godišnje planove upravljanja GU‑a COMP iz razdoblja 2013. – 2015.

²² Vidjeti godišnji plan upravljanja GU‑a COMP za 2016., posebni cilj br. 9: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/comp_mp_2016_en.pdf

²³ Vidjeti standardnu kvalitativnu studiju Eurobarometra – anketa GU‑a COMP (2014.), objedinjeno izvješće, str. 27.: „Zabilježena je visoka ukupna razina zadovoljstva savjetovanjem koje je GU COMP organizirao u pogledu novih pravila, iako su neki sudionici smatrali da se njihova stajališta ne uzimaju u obzir u svim slučajevima”: http://ec.europa.eu/competition/publications/reports/surveys_en.html

²⁴ Svrha je zahtjeva Komisije da dostavi planove restrukturiranja i njihove ex ante procjene zajamčiti ponovnu uspostavu održivosti u razumnom roku i na čvrstoj i trajnoj osnovi (točka 8. Komunikacije o bankarstvu iz 2013.). Međutim, nekoliko banaka korisnica iz revizijskog uzorka tražilo je dodatne intervencije vlade u obliku dodatne likvidnosti ili vlasničkog kapitala, nakon što je Komisija utvrdila da su održive. Jedna je banka nakon dvije uzastopne dokapitalizacije zatražila dodatnu potporu za likvidaciju (u trećoj godini 5‑godišnjeg razdoblja restrukturiranja). Preostale visoke razine loših kredita i izloženost državnom riziku dodatni su razlozi za sumnju u uspjeh restrukturiranja.

²⁵ Načelo 7. okvira unutarnje kontrole.

²⁶ Strateški plan GU‑a COMP za razdoblje 2016. – 2020., str. 39.

²⁷ U Komunikaciji o bankarstvu iz 2008. naglašeno je da je pozivanje na članak 107. stavak 3. točku (b) Ugovora moguće samo u doista iznimnim okolnostima (vidjeti odlomak 44.).

²⁸ Smjernice za bolju regulativu, odjeljak 3.3, str. 8.

²⁹ Radni dokument osoblja Komisije: The effects of temporary State aid rules adopted in the context of the financial and economic crisis, Bruxelles, 5.10.2011. SEC(2011) 1126 final: https://ec.europa.eu/competition/publications/reports/working_paper_en.pdf

³⁰ Europski parlament, Glavna uprava za unutarnju politiku, Odjel A: studija o gospodarskoj i znanstvenoj politici te gospodarskim i monetarnim pitanjima, „State Aid Crisis Rules for the Financial Sector and the Real Economy”: https://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201107/20110714ATT24010/20110714ATT24010EN.pdf (studija Europskog parlamenta)

³¹ Studija Europskog parlamenta, poglavlje 2.4.2. „Maintaining a consistent approach across countries and firms” i poglavlje 2.5 „Main Findings”.

³² Studija Europskog parlamenta, str. 39.

³³ Jedini dostupni dokument o učincima državne potpore koju je odobrila Komisija sažeti je dokument o državnoj potpori za tržišno natjecanje pod naslovom „State aid to European banks: returning to viability”. Tim se dokumentom, koji predstavlja isključivo stajalište autora, a ne i Komisije, nastoji pokazati da su planovi restrukturiranja koje je Komisija odobrila u skladu s pravilima o državnoj potpori doprinijeli spašavanju mnogih europskih banaka i ponovno ih učinili održivima.

³⁴ Načelo 3. okvira unutarnje kontrole.

³⁵ Godišnji plan upravljanja GU‑a COMP iz 2018., cilj br. 2.

³⁶ Plan upravljanja predmetima iz travnja i studenoga 2018., str. 23.

³⁷ Tablica s registrom rizika: rizik koji je moguće ublažiti br. 22.

³⁸ Članak 4. stavak 3. Ugovora o Europskoj uniji (UEU).

³⁹ Članak 2. Postupovne uredbe.

⁴⁰ U skladu s člankom 4. stavkom 5. Postupovne uredbe „[p]rijava se smatra potpunom ako u roku od dva mjeseca od njezinog primitka, ili od primitka bilo kakvih dodatnih zatraženih podataka, Komisija ne zatraži nikakve daljnje podatke. Rok se može produljiti uz obostranu suglasnost Komisije i dotične države članice. Prema potrebi, Komisija može odrediti kraće rokove.”

⁴¹ Članak 4. Postupovne uredbe.

⁴² Članak 4. stavak 4. Postupovne uredbe.

⁴³ Članak 4. stavak 6. Postupovne uredbe (poznat i kao postupak na temelju predmeta Lorenz).

⁴⁴ Vidjeti članak 7. Postupovne uredbe.

⁴⁵ Kodeks najbolje prakse za provedbu postupaka nadzora državne potpore (2009/C 136/04): https://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2009:136:0013:0020:EN:PDF

⁴⁶ Kodeks najbolje prakse za provedbu postupaka nadzora državne potpore (2018/C 253/05): https://eur‑lex.europa.eu/legal‑content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52 018XC0719(01)&from=IT

⁴⁷ Vidjeti točku 11. Kodeksa najbolje prakse iz 2018.

⁴⁸ Sažetak prijava kao odgovor na javno savjetovanje o Kodeksu najbolje prakse za provedbu postupaka nadzora državne potpore: https://ec.europa.eu/competition/consultations/2016_cbp/submissions_summary_en.pdf

⁴⁹ Točka 93. Komunikacije o bankarstvu iz 2013.: „Komisija će pregledati ovu Komunikaciju u slučaju potrebe, osobito kako bi razmotrila promjene u tržišnim uvjetima ili u regulatornom okruženju koji mogu utjecati na pravila koja ona donosi.”

⁵⁰ Točka 6. Komunikacije o bankarstvu iz 2013.

⁵¹ Na primjer, točka 33. rezolucije Europskog parlamenta od 19. travnja 2018. o godišnjem izvješću o politici tržišnog natjecanja (2017/2191 (INI)).

⁵² Točke 13. i 14. Komunikacije o bankarstvu iz 2013.

⁵³ Uvodna izjava 57. Direktive.

⁵⁴ Uvodna izjava 45. Direktive.

⁵⁵ Načelo 12. okvira unutarnje kontrole – kontrolne aktivnosti: provodi se u okviru politika i postupaka.

⁵⁶ Javna inačica dostupna je na internetskim stranicama Komisije – EU Competition law State Aid Manual of Procedures – interni radni dokumenti Glavne uprave za tržišno natjecanje o postupcima za primjenu članaka 107. i 108. UFEU‑a, izmijenjena inačica 10.7.2013: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/sa_manproc_en.pdf

⁵⁷ Uredba (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL L 145, 31.5.2001., str. 0043 – 0048.).

⁵⁸ Glavno tajništvo, NAPUTAK GENERALNIM DIREKTORIMA, VODITELJIMA UREDA I DIREKTORIMA IZVRŠNIH AGENCIJA, Predmet: Upravljanje i pristup dokumentima: https://www.asktheeu.org/de/request/2786/response/9713/attach/6/Ares%202 015 %20 182 108 %20persdataremoved%20Redacted.pdf?cookie_passthrough=1 Te su smjernice ažurirane 2018. kako bi se pružile najnovije informacije o tome što se treba evidentirati, što je uključivalo i ažurirane praktične kriterije za evidentiranje kako bi se zajamčilo evidentiranje i kasnija upotreba relevantnih dokumenata. Ažurirani popis sadržava sve dokumente s popisa iz 2015.

⁵⁹ Priručnik, odjeljak 2.2 o upravljanju dokumentima – ISIS

⁶⁰ ISIS je sustav za upravljanje dokumentima koji se upotrebljava za aktivnosti povezane s radom na predmetu. GU COMP služi se raznim aplikacijama za prikupljanje i pohranu dokumenata te je ISIS samo jedna od njih. Ostale aplikacije uključuju DECIDE, koji Komisiji služi za praćenje i evidentiranje postupka donošenja odluka na razini Komisije, i SANI, koji državama članicama služi za slanje obrazaca za prijavu državne potpore. Radni dokumenti i spisi povezani s predmetom koje izrađuje nadležni tim i koji nisu izravno relevantni pohranjuju se u elektroničkoj knjižnici predmeta jedinice (zajednički pogon).

⁶¹ Ti spisi nisu obuhvaćeni revizijom Suda koja je bila ograničena na spise predmeta.

⁶² To nije u skladu sa Smjernicama Komisije u kojima se naglašava da su zapisnici sa sastanaka, posebno s drugim institucijama ili vanjskim dionicima, važni i da se moraju evidentirati. Kad je riječ o važnim sastancima, to vrijedi i za informativne dokumente/govore/rasprave. Komisija je tvrdila da su sadržavali informacije koje nisu relevantne ni dugoročno korisne te je ponudila obrazloženje za svaki takav slučaj.

⁶³ Priručnik, odjeljak 5.3 o pretprijavi – koraci

⁶⁴ Priručnik, odjeljak 5.4. o pretprijavi – vremenski okvir

⁶⁵ Članak 4.2 Komunikacije Komisije od 1. prosinca 2003. o profesionalnim tajnama u odlukama o državnim potporama: https://eur‑lex.europa.eu/legal‑content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52003XC1209(02)&from=EN

⁶⁶ Priručnik, odjeljci 1.1.1 – 1.2. Inačica koja nije povjerljiva.

⁶⁷ Bilo je i predmeta u kojima je do objave prošlo više od godine dana, uključujući jedan predmet u kojem je Komisiji bilo potrebno više od 2 godine da objavi odluku koju je donijela u roku od 2 mjeseca.

⁶⁸ Točka 26. Komunikacije o profesionalnim tajnama: „Ako se predmetna država članica u roku koji je predvidjela Komisija ne izjasni o tome za koje podatke smatra da su obuhvaćeni obvezom čuvanja profesionalne tajne, takva se odluka objavljuje u cijelosti.”

⁶⁹ Na primjer, informacije o ciljnim vrijednostima restrukturiranja, npr. o budućem prinosu na kapital koji treba ostvariti, rijetko se objavljuju na način kojim bi se zainteresiranim stranama omogućilo da procijene jesu li dosegnute ciljne vrijednosti restrukturiranja.

⁷⁰ Kodeks dobrog upravnog ponašanja priložen je Poslovniku Komisije.

⁷¹ https://eur‑lex.europa.eu/legal‑content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52009XC0819(03)&from=EN

⁷² Uključujući slučajeve u kojima zemlja nije zabilježila negativan rast, a njezine su banke izbjegle ozbiljne probleme tijekom financijske krize.

⁷³ U okviru svoje isključive nadležnosti u području kontrole državne potpore, Komisija nije obvezna postupati u skladu s takvim procjenama niti su one preduvjet za primjenu članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a.

⁷⁴ Komisija smatra da su tijela država članica u najboljem položaju da procijene bi li nekontrolirani izlazak određene banke s tržišta ugrozio financijsku stabilnost jer države članice imaju podatke o izloženosti drugih banaka, međusobnoj povezanosti ili učinku prelijevanja.

⁷⁵ U to se ubrajaju predmeti za koje je Jedinstveni sanacijski odbor prethodno odbio tvrdnje da banke nisu mogle biti likvidirane redovnim postupkom u slučaju insolventnosti bez prijetnje financijskoj stabilnosti i za koje je odbio primijeniti sanacijske instrumente.

⁷⁶ Točka 20. Komunikacije o bankarstvu iz 2013.: „U svakom slučaju, mjere za ograničavanje narušavanja tržišnog natjecanja treba usmjeriti na način da se što je više moguće postigne situacija na tržištu koja bi se bila ostvarila da je korisnik potpore izašao s tržišta bez potpore.”

⁷⁷ Točka 11. Komunikacije o bankarstvu iz 2013.: „Nadalje, u svojoj procjeni podjele obveza i mjera za ograničavanje narušavanja tržišnog natjecanja, Komisija razmatra izvedivost predloženih mjera, uključujući smanjenje investicija i njihov učinak na strukturu tržišta i ulazne barijere. Istovremeno, Komisija mora osigurati da rješenja smišljena u određenom slučaju ili državi članici budu usklađena s ciljem sprječavanja većih asimetrija u državama članicama koje bi mogle dodatno rascjepkati jedinstveno tržište i izazvati financijsku nestabilnost te time spriječiti oporavak unutar Unije.”

⁷⁸ Točka 9. Komunikacije o restrukturiranju.

⁷⁹ SL L 173, 12.6.2014., str. 190.–348.

⁸⁰ SL L 225, 30.7.2014., str. 1.–90.

⁸¹ SL L 173, 12.6.2014., str. 149.–178.

⁸² Osim toga, Komisija potvrđuje i daje pravni učinak sanacijskim programima SRB-a za banke u slučajevima kada SRB utvrdi da je sanacija banke koja propada u javnom interesu.

⁸³ Vidjeti izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o primjeni i preispitivanju Direktive 2014/59/EU (Direktiva o oporavku i sanaciji banaka) i Uredbe 806/2014 (Uredba o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu), COM(2019) 213 final, 30.4.2019. Dostupno na sljedećoj internetskoj stranici: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/hr/TXT/?uri=CELEX%3A52019DC0213

⁸⁴ Posebno njezinim člankom 19.

⁸⁵ Popis svih odluka o državnim potporama donesenih u vezi s mjerama u pogledu pandemije bolesti COVID-19 možete pronaći ovdje: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/what_is_new/covid_19.html

⁸⁶ Komisija je iznijela svoje poimanje sudske prakse sudova EU-a u Obavijesti o pojmu potpore. SL C 262, 19.7.2016., str. 1.–50.

⁸⁷ ESRB ima različit cilj i mandat za koje Komisija smatra da nisu bitni za konkretnu svrhu ocjene spojivosti državne potpore na temelju članka 107. stavka 3. UFEU-a.

⁸⁸ Izvan bankarske unije i za manje značajne institucije unutar bankarske unije, tu odluku donose nacionalna sanacijska tijela.

⁸⁹ Prije nego što se Jedinstveni fond za sanaciju (ili nacionalni fondovi za sanaciju) mogu upotrijebiti, okvirom EU-a za sanaciju zahtijeva se da se gubici banke moraju pokriti sanacijom vlastitim sredstvima dioničara i vjerovnika, a prema potrebi i nadređenim dugom.

⁹⁰ Ako države članice dodjeljuju potporu u nacionalnim postupku u slučaju nesolventnosti, primjenjuju se zahtjevi za podjelu tereta, tj. dioničari i imatelji podređenih instrumenata moraju u potpunosti doprinijeti trošku mjera, ali deponenti i vjerovnici s pravom prvenstva nisu dužni doprinositi.

⁹¹ Komisija je u ožujku 2020., s obzirom na aktualno izbijanje bolesti COVID-19, donijela privremeni okvir na temelju iste pravne osnove (SL C 91I, 20.3.2020., str. 1.–9.).

⁹² Ako je država članica tvrdila da je potrebna dodatna intervencija vlade, brojni čimbenici mogu imati utjecaj na to. U nekim se slučajevima prvotna potpora pružala tijekom programa makroekonomske prilagodbe, u situaciji velike volatilnosti. U drugim je slučajevima ponovljena potpora pružena prije 2013. ili vraćena prije sljedeće intervencije. U nekoliko slučajeva, ponovljena kapitalna potpora rezultirala je izlaskom banaka s tržišta, što je važan ishod iz perspektive tržišnog natjecanja. Iz perspektive tržišnog natjecanja doista je važno dobivaju li banke kapitalnu potporu za restrukturiranje ili kao potporu za likvidaciju. Važno je i primaju li banke potporu u obliku kapitala ili potporu za likvidnost (u obliku jamstava za financiranje s pravom prvenstva). Bez sagledavanja pojedinačnog slučaja nije moguće utvrditi utječu li razine loših kredita ili izloženost država na uspjeh restrukturiranja.

⁹³ Mjereno s pomoću operativnih pokazatelja, pokazatelja rizika, profitabilnosti te položaja financiranja i solventnosti.

⁹⁴ Europska komisija: Pregled državnih potpora u području tržišnog natjecanja (2015/1): državna potpora europskim bankama: ponovna uspostava održivog poslovanja, dostupno na internetskoj stranici: https://ec.europa.eu/competition/publications/csb/csb2015_001_en.pdf

⁹⁵ Vidjeti točke 37. i 71. tematskog izvješća Europskog revizorskog suda br. 13/2019 – Etički okviri u institucijama EU-a nad kojima je provedena revizija: ima prostora za poboljšanja. Dostupno na sljedećoj internetskoj stranici: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR19_13/SR_ethical_frameworks_HR.pdf

⁹⁶ Konkretno, „Postupovna uredba” (Uredba Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, SL L 248, 24.9.2015., str. 9) i „Provedbena uredba” (Uredba Komisije (EU) 2015/2282 od 27. studenoga 2015. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 794/2004 o obrascima prijava i obrascima o podacima, SL L 325, 10.12.2015., str. 1.–180.).

⁹⁷ Obavijest Komisije o Kodeksu najbolje prakse za provedbu postupaka nadzora državnih potpora, SL C 253, 19.7.2018, str. 14.–27.

⁹⁸ Vidjeti bilješku ⁹⁶.

⁹⁹ Vidjeti, na primjer, odjeljak 4.1. Europskog semestra 2020. Dostupno na sljedećoj internetskoj stranici: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/?qid=1584543632863&uri=CELEX%3A52020DC0150

¹⁰⁰ Za više detalja vidjeti bilješku ⁸².

¹⁰¹ Komisija napominje da dosad nije bilo slučajeva u kojima se taj zahtjev morao provjeriti.

¹⁰² Točka 18. Komunikacije Komisije C(2003) 4582 od 1. prosinca 2003. o profesionalnim tajnama u odlukama o državnim potporama, SL C 297, 9.12.2003., str. 6.–9.

¹⁰³ Komisija napominje da ESRB nije uputio ni jednu preporuku Komisiji o tome je li postojao ozbiljan poremećaj povezan s bankom u poteškoćama ili ne, te stoga nije u mogućnosti komentirati bi li ESRB to učinio.

¹⁰⁴ Predmeti T-135/17 SCOR protiv Komisije, točke 94. i 123.; T-57/11 Castelnou Energía protiv Komisije, točka 171.; C-159/94, Komisija protiv Francuske, točka 101.

Kronologija

Događaj	Datum
Donošenje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije	22. 1. 2019.
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu revizije)	14. 5. 2020.
Usvajanje završnog izvješća nakon raspravnog postupka	28. 7. 2020.
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta revizije) na svim jezicima	27. 8. 2020.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2020.

PDF	ISBN 978-92-847-5143-3	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/434428	QJ-AB-20-018-HR-N
HTML	ISBN 978-92-847-5120-4	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/77754	QJ-AB-20-018-HR-Q

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2020.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja provodi se na temelju Odluke Europskog revizorskog suda br. 6. – 201.9 o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU‑a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znači da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku dokumenata. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje privatne pojedince čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, dužni ste zatražiti dodatno dopuštenje. Ako dobijete dopuštenje, njime se poništava prethodno opisano opće dopuštenje i jasno se navode sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU‑a dopuštenje ste po potrebi dužni zatražiti izravno od nositelja autorskih prava:

Slike 3. i 4.: ikone izrađene u programu Pixel perfect na stranici https://flaticon.com.

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja te nemate dozvolu za njihovu uporabu.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite osobnih podataka i autorskih prava.

Uporaba logotipa Europskog revizorskog suda

Logotip Europskog revizorskog suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Europskog revizorskog suda.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko internetske stranice: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1952. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.