Sonderbericht
21 2020

Kontrolle staatlicher Beihilfen für Finanzinstitute in der EU: Eignungsprüfung erforderlich

Über den Bericht: Die Prüfung des Hofes ergab, dass die Kommission im Zeitraum von August 2013 bis Ende 2018 über angemessene Ressourcen und Instrumente einschließlich eines geeigneten organisatorischen Rahmens verfügte, um ihre Kontrolle der staatlichen Beihilfen im Finanzsektor durchzuführen. Allerdings war sie nicht immer in der Lage, diese auch in vollem Umfang zu nutzen.
Die Leistungsindikatoren der Kommission gestatteten es nicht, ihre Leistung vollständig zu erfassen. Der Hof stellte fest, dass sich die Marktgegebenheiten im Prüfungszeitraum und bis zum Ausbruch von COVID-19 verbessert hatten und der Regulierungsrahmen Änderungen erfahren hatte, die geltenden Beihilfevorschriften selbst aber seit 2013 nicht abgeändert worden waren.
Überdies befand der Hof, dass die Wirksamkeit der von der Kommission ausgeübten Beihilfekontrolle gelegentlich womöglich dadurch beeinträchtigt wurde, dass die Kommission die Einlassung des Mitgliedstaats, die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Genehmigung staatlicher Beihilfen seien gegeben, nicht in jedem Einzelfall hinterfragte.
Sonderbericht des Hofes gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV.

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Zusammenfassung

I

Staatliche Beihilfen können den Wettbewerb verzerren, indem sie den Begünstigten einen Vorteil gegenüber ihren Wettbewerbern verschaffen. Gemäß dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union sind staatliche Beihilfen verboten, sofern sie nicht durch genau festgelegte außergewöhnliche Umstände gerechtfertigt sind. Es obliegt der Kommission, die Einhaltung dieses Grundsatzes sicherzustellen.

II

Im Zuge der globalen Finanzkrise der Jahre 2007/2008 wurden staatliche Interventionen für notwendig erachtet, um die von den Banken ausgehende Bedrohung für die Finanzstabilität zu begrenzen. Mit dem Ziel, Bankenrettungen in Zukunft unnötig zu machen, hat die EU seither ihre Rahmenbedingungen für den Finanzsektor grundlegend reformiert. Dennoch gibt es weiterhin Fälle, in denen Banken mit Steuergeldern unterstützt werden. Die Kommission ist dafür verantwortlich, die Vereinbarkeit solcher Maßnahmen mit dem EU-Binnenmarkt zu bewerten, und dabei Vorschriften zugrunde zu legen, die während der Krise eingeführt und zuletzt im Jahr 2013 geändert wurden.

III

Im Rahmen der Prüfung sollte beurteilt werden, ob die Kommission während des Prüfungszeitraums die staatlichen Beihilfen für Finanzinstitute in geeigneter Weise kontrollierte und damit sicherstellte, dass Beihilfen nur in Ausnahmefällen gewährt wurden und auf das erforderliche Minimum beschränkt waren. Der Hof befand, dass die Kommission über angemessene Ressourcen und Instrumente für die Kontrolle staatlicher Beihilfen verfügte, aber nicht immer in der Lage war, diese auch in vollem Umfang zu nutzen.

IV

Die Prüfung des Hofes bezog sich auf den Zeitraum von August 2013 – als die geltenden Vorschriften der Kommission für staatliche Beihilfen im Finanzsektor in Kraft traten – bis Ende 2018. Der Hof untersuchte Aspekte des Rahmens für die interne Kontrolle (insbesondere die Leistungsmessung durch die Generaldirektion Wettbewerb), den organisatorischen Rahmen einschließlich der Ressourcen sowie den (rechtlichen) Rahmen für die Beihilfekontrolle einschließlich der einschlägigen Vorschriften für staatliche Beihilfen. Darüber hinaus richtete er sein Augenmerk darauf, wie die Kommission ihre Beihilfekontrolle durchführte und ob sie sich dabei an ihre internen Abläufe und Verfahren hielt.

V

Nach Einschätzung des Hofes hatte die Generaldirektion Wettbewerb ausreichend klare Ziele für die Ausübung der Beihilfekontrolle festgelegt und die für deren Erreichung bestehenden Risiken ermittelt. Zwar hatte sie, wie gefordert, Indikatoren zur Messung ihrer Leistung aufgestellt, wie die Kommission bei der Beihilfekontrolle abschnitt, wurde damit jedoch nicht vollständig erfasst. Darüber hinaus hatte sie nicht formell evaluiert, wie wirksam sie in dem vom Hof geprüften Zeitraum bei der Anwendung der Krisenvorschriften vorgegangen war.

VI

Die Kommission verfügte über einen geeigneten organisatorischen Rahmen für die Kontrolle staatlicher Beihilfen an Finanzinstitute, die einen angemessenen Informationsfluss und eine angemessene Managementaufsicht ermöglichten. Sie hatte einen soliden Ethikrahmen geschaffen, und die Generaldirektion Wettbewerb förderte eine starke ethische Kultur, einschließlich der Verpflichtung zur Einhaltung höchster professioneller Standards. Die Kommission hatte ausreichende personelle Ressourcen für die Kontrolle staatlicher Beihilfen für Finanzinstitute bereitgestellt. Sie verfügte über die notwendigen Befugnisse für eine wirksame und effiziente Beihilfekontrolle. Damit standen ihr die Mittel zur Verfügung, um sicherzustellen, dass ihre Beschlüsse auf korrekten Informationen beruhen.

VII

Die Vorschriften der Kommission für die Kontrolle der staatlichen Beihilfen im Finanzsektor waren im Allgemeinen gut formuliert und klar. Die Kommission hatte die betreffenden Mitteilungen in den Jahren 2010, 2011 und 2013 im Zuge der Verbesserung der Wirtschaftsbedingungen überprüft und angepasst, seither jedoch nicht mehr. Der Hof stellte fest, dass sich die Marktgegebenheiten im Prüfungszeitraum und bis zum Ausbruch von COVID-19 verbessert hatten und der Regulierungsrahmen Änderungen erfahren hatte, die geltenden Beihilfevorschriften selbst aber seit 2013 nicht abgeändert worden waren.

VIII

Bei der Fallbearbeitung hielt sich die Kommission weitgehend an die internen Abläufe. Sie hatte Umstrukturierungspläne sehr streng geprüft, ausführliche Daten angefordert und diese eingehend überprüft. Sie hatte jedoch die Einlassung des Mitgliedstaats, die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Genehmigung staatlicher Beihilfen seien gegeben, nicht in jedem Einzelfall hinterfragt. Ebenso hatte die Kommission Maßnahmen zur Begrenzung von Wettbewerbsverzerrungen zugestimmt, ohne die Auswirkungen in den veröffentlichten Beschlüssen zu analysieren.

IX

Daher könnte es erforderlich sein, bei der von der Kommission ausgeübten Kontrolle der staatlichen Beihilfen im Finanzsektor eine Straffung in Betracht zu ziehen. Auf der Grundlage der Bemerkungen in diesem Bericht empfiehlt der Hof, dass die Kommission

  • eine Evaluierung zu der Fragestellung durchführt, ob die Beihilfevorschriften weiterhin angemessen sind, und erforderlichenfalls Korrekturmaßnahmen ergreift,
  • die Einhaltung interner Abläufe und bewährter Verfahren weiter verbessert,
  • die Leistungsmessung verbessert.
X

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung ist Teil der Arbeit des Hofes zur finanz- und wirtschaftspolitischen Steuerung. Sie ergänzt die bereits veröffentlichten Berichte des Hofes zur Finanzaufsicht und Wettbewerbspolitik und kann zur Debatte über die Sanierung des EU-Bankensektors beitragen. Der Entscheidung zur Durchführung dieser Prüfung liegt die Beobachtung zugrunde, dass der EU-Bankensektor 10 Jahre nach der Finanzkrise trotz erheblicher Bemühungen der EU, Rettungsaktionen für Banken unnötig zu machen, weiterhin ein wichtiger Nutznießer staatlicher Beihilfen ist. Da der Hof seine Prüfungsarbeit vor dem Ausbruch der COVID-19-Krise abgeschlossen hat, sind in diesem Bericht neue Entwicklungen und politische Veränderungen, die als Reaktion auf die Pandemie eingetreten sind, nicht berücksichtigt. Dennoch liefert er Erkenntnisse, die weiterhin relevant sind: a) Es muss sichergestellt werden, dass die Hilfe zur Bewältigung einer Krise auf den durch die Krise verursachten Schaden beschränkt bleibt, und b) die Anwendung von Krisenvorschriften sollte nach Abflauen der Krise neu bewertet werden. Die Vorschriften über staatliche Beihilfen für Banken, die Gegenstand dieser Prüfung waren, behalten neben den Initiativen, die die Kommission seit dem Ende der Prüfung eingeleitet hat, wie die Schaffung des Befristeten Rahmens, ihre Gültigkeit.

Einleitung

Kontrolle staatlicher Beihilfen im Rahmen des AEUV

01

Durch die Kontrolle staatlicher Beihilfen, die in der ausschließlichen Zuständigkeit der Europäischen Kommission liegt, soll die Integrität des Binnenmarkts sichergestellt werden, indem der Wettbewerb vor Marktverzerrungen durch Mitgliedstaaten geschützt wird. Ein Unternehmen, das Unterstützung von seinem Staat erhält, erlangt einen Vorteil gegenüber seinen Wettbewerbern. Der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sieht ein generelles Verbot staatlicher Beihilfen vor, es sei denn, sie sind aus Gründen der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung oder unter genau definierten außergewöhnlichen Umständen gerechtfertigt, z. B. zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV (siehe Kasten 1).

Kasten 1

Artikel 107 AEUV (ex-Artikel 87 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft)

(1) Soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.

[…]
(3) Als mit dem Binnenmarkt vereinbar können angesehen werden:

[…]
b) Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse oder zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats.

02

Es ist Aufgabe der Kommission, dafür zu sorgen, dass dieses Verbot eingehalten wird und dass die Ausnahmeregelungen in der gesamten EU wirksam und einheitlich angewandt werden. Die Kommission verfügt bei der Durchsetzung von Artikel 107 Absatz 3 AEUV über einen breiten Ermessensspielraum1, den sie durch Annahme von Leitlinien nutzen kann, in denen festgelegt ist, wie die Kommission die Vereinbarkeit einer Maßnahme beurteilt. Bei der Beurteilung der Vereinbarkeit müssen solide wirtschaftliche Grundsätze angewendet werden. In diesem Zusammenhang stellte die Kommission in ihrer Mitteilung vom 8. Mai 2012 über die Modernisierung des EU-Beihilfenrechts fest, dass die Komplexität der bestehenden Vorschriften mit Herausforderungen für die Kontrolle staatlicher Beihilfen verbunden ist, und forderte die Erarbeitung und Festlegung allgemeiner Grundsätze, mit denen die Kohärenz der Leitlinien und die Gleichbehandlung über alle Maßnahmen und Wirtschaftssektoren hinweg sichergestellt wird2. Die Kommission hat keine Ermessensbefugnis in der Frage, ob Maßnahmen eines Mitgliedstaates staatliche Beihilfen darstellen. Eine Ausnahme davon bilden etwaige komplexe wirtschaftliche Bewertungen, die die Kommission durchgeführt hat, um beispielsweise festzustellen, ob eine Beihilfe dem Begünstigten einen Vorteil verschafft.

Gerichtliche Kontrolle durch die EU-Gerichte

03

Die Beihilfebeschlüsse der Kommission und die zur Entscheidungsfindung angewandten Verfahren unterliegen der gerichtlichen Kontrolle durch die EU-Gerichte nach den Bedingungen, die im AEUV und niederlegt und in der Rechtsprechung der EU-Gerichte entwickelt wurden. Wird angenommen, dass ein EU-Rechtsakt gegen die EU-Verträge, die zu ihrer Umsetzung verabschiedeten sekundärrechtlichen Bestimmungen oder die Grundrechte verstößt, kann der Gerichtshof um seine Aufhebung ersucht werden. Nach Artikel 263 Absatz 2 AEUV kann eine Nichtigkeitsklage von „privilegierten Klägern“ wie Mitgliedstaaten oder Organen und Einrichtungen der EU erhoben werden, die kein Rechtsschutzinteresse nachweisen müssen. Gemäß Artikel 263 Absatz 4 AEUV können auch Einzelpersonen oder Unternehmen beim Gerichtshof die Nichtigerklärung eines EU-Rechtsakts beantragen, wenn dieser sie unmittelbar und individuell betrifft.

04

Somit können sowohl Mitgliedstaaten als auch Begünstigte einen Beschluss über staatliche Beihilfen anfechten. Wettbewerber können in Fällen, in denen die Kommission ihrer Ansicht nach eine formelle Untersuchung hätte einleiten müssen, geltend machen, dass ihre Verfahrensrechte verletzt worden sind. Keine Klagebefugnis haben Wettbewerber im Hinblick darauf, die Begründetheit eines Beschlusses über staatliche Beihilfen anzufechten, es sei denn, sie können nachweisen, dass ihre Position auf dem Markt in einer Weise erheblich beeinträchtigt wurde, die ihren Fall einzigartig macht. Klagen anderer Einzelpersonen oder Unternehmen (einschließlich beteiligter Anteilseigner und Anleihegläubiger) sind im Allgemeinen nicht zulässig, es sei denn, sie können nachweisen, dass ein Beihilfebeschluss sie unmittelbar und individuell betrifft.

05

Der Umfang der gerichtlichen Kontrolle durch die EU-Gerichte unterscheidet sich abhängig vom Wesensgehalt der Beihilfebeschlüsse. Um zu beurteilen, ob eine Maßnahme eine „Beihilfe“ im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt, muss das Gericht umfassend prüfen, ob eine Maßnahme in den Anwendungsbereich dieses Artikels fällt. Eine solche Überprüfung fällt jedoch begrenzter aus, wenn die von der Kommission vorgenommenen Bewertungen technischer oder komplexer Natur sind.

06

In Bezug auf die Vereinbarkeitsprüfung nach Artikel 107 Absatz 3 AEUV, bei der die Kommission über einen breiten Ermessensspielraum verfügt, beschränkt sich die gerichtliche Kontrolle darauf festzustellen, ob die Verfahrensregeln und die Vorschriften über die Begründungspflicht eingehalten wurden, ob die geltend gemachten Tatsachen richtig sind und dass kein Rechtsfehler, kein offenkundiger Fehler bei der Beurteilung des Sachverhalts und kein Ermessensmissbrauch vorliegen. Darüber hinaus sollte die Kommission kohärent handeln. Der Gerichtshof bestätigte insbesondere, dass die EU-Gerichte die von der Kommission vorgenommene Beurteilung, ob ein Ereignis eine beträchtliche Störung des Wirtschaftslebens zur Folge hat, wie vorstehend dargelegt, nur auf offenkundige Beurteilungsfehler überprüfen3.

Staatliche Beihilfen für Finanzinstitute – während und nach der globalen Finanzkrise

07

Die globale Finanzkrise der Jahre 2007/2008 löste in den darauffolgenden Jahren einen beispiellosen Anstieg der staatlichen Beihilfen für Finanzinstitute aus. Interventionen der öffentlichen Hand wurden als notwendig erachtet, um der Bedrohung der Finanzstabilität durch die Banken Einhalt zu gebieten. Auch galten sie als entscheidendes Instrument zur Bewältigung der systemischen Banken- und Staatsschuldenkrise in einer Reihe von Ländern in der EU. Während der Finanzkrise hat die Verwendung von Steuergeldern für Bankenrettungen die staatlichen Beihilfen für andere Wirtschaftsbereiche bei Weitem überschritten. Der EU-Bankensektor, der nach Angaben des Europäischen Bankenverbands im Jahr 2017 einen Anteil von 4 % zum gemeinsamen BIP der EU-Mitgliedstaaten beigetragen hat4, ist bis heute ein Hauptnutznießer staatlicher Beihilfen. Aus Abbildung 1 sind die Beträge der staatlichen Beihilfen ersichtlich, die zwischen 2008 und 2018 genehmigt wurden. Im Allgemeinen hat sich die Höhe der für den Finanzsektor genehmigten staatlichen Beihilfen stabilisiert.

Abbildung 1

Zwischen 2008 und 2017 genehmigte staatliche Beihilfen

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten des Fortschrittsanzeigers der Europäischen Kommission.

08

Dass in den letzten Jahren weniger staatliche Eingriffe in den EU-Bankensektor erforderlich waren, hat sich auf die Kontrolltätigkeit der Kommission im Bereich der staatlichen Beihilfen ausgewirkt. Der Rückgang der Beihilfebeträge schlägt sich in der Anzahl der Fälle nieder, die die Kommission zu bearbeiten hatte. In den Jahren 2009 bis 2012 fasste die Kommission durchschnittlich 57,5 Beschlüsse pro Jahr. Diese Anzahl verringerte sich auf acht Beschlüsse im Jahr 2016, 21 im Jahr 2017 und sechs im Jahr 2018. Zum Zeitpunkt der Prüfung ging die Kommission davon aus, dass die Beihilfen in Zukunft noch weiter sinken würden.

09

Infolge der Finanzkrise verabschiedete die EU eine Reihe von Maßnahmen, um die Stabilität des Finanzsektors zu sichern. Im März 2009 einigte sich der Europäische Rat auf der Grundlage des De-Larosière-Berichts5 darauf, dass Regulierung und Beaufsichtigung von Finanzinstituten innerhalb der EU verbessert werden müssen, insbesondere mit der Einrichtung eines Europäischen Ausschusses für Systemrisiken (European Systemic Risk Board, ESRB), der für die Finanzaufsicht auf Makroebene zuständig ist (weitere Einzelheiten siehe Kasten 2).

Kasten 2

Überwachung von Systemrisiken im EU-Finanzsektor nach der globalen Finanzkrise

Der 2010 eingerichtete ESRB hat die Aufgabe, Systemrisiken zu überwachen und zu bewerten, um das Ausfallrisiko von Systemkomponenten zu begrenzen und die Widerstandsfähigkeit des Finanzsystems gegenüber Schocks zu erhöhen und dadurch negative Auswirkungen auf den Binnenmarkt und die Realwirtschaft abzumildern.

Ermittelt der ESRB ein Risiko, das das ordnungsgemäße Funktionieren und die Integrität der Finanzmärkte oder die Stabilität des Finanzsystems der Union in seiner Gesamtheit oder in Teilen ernsthaft beeinträchtigen könnte, so sollte er den Rat hierüber umgehend unterrichten.

Ist der ESRB der Auffassung, dass sich eine Krisensituation abzeichnet, so sollte er den Rat kontaktieren und ihm eine Lageeinschätzung übermitteln. Der Rat sollte sodann prüfen, ob eine an die Europäischen Aufsichtsbehörden gerichtete Entscheidung zu erlassen ist, die das Vorliegen einer Krisensituation feststellt.

10

Im Zuge des Wiederaufbaus nach der Krise wurde auch die mikroprudenzielle Rahmenregelung der EU überarbeitet, wodurch ein EU-weiter Rahmen für das Krisenmanagement geschaffen und gemeinsame Aufsichtsansätze gefördert wurden. Im Frühjahr 2014 wurde die Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten (BRRD) (im Folgenden „Abwicklungsrichtlinie“) verabschiedet, mit der den Behörden umfassende und wirksame Regelungen für den Umgang mit ausfallenden Banken auf nationaler Ebene sowie Kooperationsvereinbarungen zur Bewältigung grenzübergreifender Bankenausfälle an die Hand gegeben wurden. Bisher wurde der neue Rahmen nur in einer begrenzten Anzahl von Fällen angewandt. Bei ihrer Überprüfung der Umsetzung der Abwicklungsrichtlinie und der Verordnung über den Einheitlichen Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism, SRM) stellte die Kommission insbesondere bei der Koordinierung zwischen den maßgeblichen Beteiligten einige Schwächen fest, hielt es jedoch für verfrüht, Legislativvorschläge zu erarbeiten und zu verabschieden6.

11

Die Abwicklungsrichtlinie wurde mit der Absicht eingeführt, künftige Bankenrettungen zu vermeiden und die Steuerzahler in der EU zu schützen7; sie greift der Vereinbarkeit einer Maßnahme mit den EU-Verträgen im Rahmen der Vorschriften der EU über staatliche Beihilfen nicht vor. Nach der Abwicklungsrichtlinie gilt eine Bank, die eine außerordentliche finanzielle Unterstützung aus öffentlichen Mitteln benötigt, in der Regel als ausfallend oder wahrscheinlich ausfallend – eine Entscheidung, die außer unter besonderen in der Richtlinie festgelegten Umständen von den Aufsichts- oder Abwicklungsbehörden zu treffen ist – und muss im Wege eines regulären Insolvenzverfahrens liquidiert oder in Ausnahmefällen abgewickelt werden. Überdies enthält die Abwicklungsrichtlinie Bedingungen für die Verwendung staatlicher Unterstützung bei der Abwicklung, die eng gefasst sind. Weitere Einzelheiten sind Kasten 3 zu entnehmen.

Kasten 3

Bedingungen für außerordentliche Unterstützung im Rahmen der Abwicklungsrichtlinie:

Unterstützung der Mitgliedstaaten für solvente Institute – vorbeugende Maßnahmen (Artikel 32 Absatz 4 Buchstabe d BRRD):

  • erforderlich, um eine schwere Störung der Volkswirtschaft eines Mitgliedstaats abzuwenden und die Finanzstabilität zu wahren,
  • solventen Instituten vorbehalten,
  • vorbeugend und vorübergehend,
  • geeignet, den Folgen beträchtlicher Störungen abzuhelfen,
  • nicht für den Ausgleich von Verlusten anwendbar, die das Institut erlitten hat oder in naher Zukunft voraussichtlich erleiden wird.

Unterstützung für ausgefallene Institute – Abwicklungsfonds und alternative Finanzierungsquellen (Artikel 44 Absatz 5 und Artikel 101 BRRD):

  • Verluste können nicht an andere Gläubiger weitergegeben werden,
  • Verluste in Höhe von mindestens 8 % der gesamten Verbindlichkeiten einschließlich Eigenmittel wurden bereits absorbiert,
  • die durch den Abwicklungsfonds bereitgestellten Mittel sind beschränkt auf den niedrigeren Wert von entweder 5 % der gesamten Verbindlichkeiten einschließlich Eigenmittel oder den dem Abwicklungsfonds zur Verfügung stehenden Mitteln und dem Betrag, der innerhalb von drei Jahren durch nachträglich erhobene Beiträge aufgebracht werden kann.

Unterstützung für ausgefallene Institute – staatliche Stabilisierungsinstrumente (Artikel 56 BRRD):

  • kommen unter Wahrung der Finanzstabilität als letztes Mittel zum Einsatz, nachdem die übrigen Abwicklungsinstrumente so umfassend wie möglich erwogen und eingesetzt wurden.
12

Eine weitere Antwort auf die Finanzkrise war die Schaffung der Bankenunion. Obwohl derzeit noch unvollendet, ging die institutionelle Integration unter den Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets sogar noch einen Schritt weiter8. Die ersten beiden Säulen der Bankenunion – der Einheitliche Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism, SSM) und der Einheitliche Abwicklungsmechanismus (SRM) – wurden bereits eingerichtet. Die dritte Säule, ein gemeinsames System zur Einlagensicherung, besteht noch nicht. Darüber hinaus sind nach Ansicht der Kommission weitere Maßnahmen erforderlich, um die verbleibenden Risiken des Bankensektors anzugehen (insbesondere die Risiken im Zusammenhang mit notleidenden Krediten oder die Initiativen zur Unterstützung der Banken bei der Diversifizierung ihrer Investitionen in Staatsanleihen)9.

13

Das Wirtschaftsklima in der EU hat sich seit der globalen Finanzkrise erheblich verbessert und ist bis zum Ausbruch von COVID-19 allgemein günstig geblieben. Es besteht weitgehende Übereinstimmung, dass die Banken in Europa dank der nach der Finanzkrise ergriffenen Maßnahmen widerstandsfähiger geworden sind. Ihre Rentabilität ist jedoch nach wie vor gering. Es gibt zu viele Banken in Europa und der europäische Bankensektor nach der Krise ist stärker in nationale Bankenmärkte fragmentiert als vor der Krise10. In einigen Ländern sind die aus der Krise herrührenden Probleme noch immer nicht vollständig überwunden. Wenngleich bei der Abwicklung notleidender Kredite Fortschritte erzielt wurden, ist ihr derzeitiger Bestand in der EU weiterhin höher als in anderen wichtigen Industrieländern11. Zudem besteht die Gefahr einer erneuten Zunahme notleidender Kredite, wenn die Auswirkungen des COVID-19-Ausbruchs auf die Wirtschaft nicht abgemildert werden können.

14

Es ist anzumerken, dass die Rolle der Kommission als für die Beihilfekontrolle zuständige Instanz im Finanzsektor nicht isoliert betrachtet werden darf. Die Kommission ist nur ein wichtiges Glied in einer Kette. Zu dieser gehören auch die Mitgliedstaaten, welche die Unterstützung einer Bank beschließen, die Unternehmensleitung der Bank, externe Rechnungsprüfer, Bankenaufsichtsbehörden und Abwicklungsbehörden, die alle bestimmte Aufgaben zu übernehmen haben. Die Kontrolle staatlicher Beihilfen könnte aber stärker zum Tragen kommen, wenn das neu geschaffene System nicht wie beabsichtigt funktioniert. In früheren Sonderberichten des Hofes aus dem Jahr 201712 und von Januar 201813 stellte dieser fest, dass seitens des Einheitlichen Abwicklungsausschusses (Single Resolution Board, SRB) Unzulänglichkeiten bei der Vorbereitung von Abwicklungen sowie seitens der EZB gewisse Konzeptionsmängel und Anzeichen für eine ineffiziente Umsetzung bestehen. Anlass zur Sorge gibt überdies nach wie vor, dass der Bankensektor für die neuen, strengeren Vorschriften womöglich noch nicht bereit sein könnte. Somit ist die Rolle der Kommission weiterhin entscheidend, aber zugleich auch mit Herausforderungen verbunden.

Staatliche Beihilfen für Finanzinstitute – die Beihilfevorschriften

15

Die Aufgabe der Kommission bei der Umsetzung der Artikel 107 und 108 AEUV besteht darin, den Wettbewerb im Binnenmarkt und gleiche Wettbewerbsbedingungen in der EU zu wahren. Während der Finanzkrise wurde der Rahmen für staatliche Beihilfen angepasst, um die Finanzstabilität als übergeordnetes Ziel für den Bankensektor in den Mittelpunkt zu rücken und gleichzeitig sicherzustellen, dass die Beihilfen und die Wettbewerbsverzerrungen zwischen Banken und Mitgliedstaaten auf das erforderliche Minimum beschränkt bleiben. Letzteres ist von entscheidender Bedeutung, damit staatliche Beihilfen nicht das Vorhandensein gleicher Wettbewerbsbedingungen zwischen Beihilfeempfängern und ihren Wettbewerbern und gesünderen Unternehmen gefährden, während gleichzeitig die Höhe der Steuergelder begrenzt wird, die in ausgefallene Finanzinstitute fließen14. Die Kommission hatte zur Anwendung von Artikel 107 Absatz 3 auf Beihilfen für Finanzinstitute während der Krise spezifische Vorschriften für staatliche Beihilfen (im Folgenden „Krisenvorschriften“) festgelegt, die in den Jahren 2010, 2011 und 2013 geändert wurden (siehe Kasten 4). Mit der Bankenmitteilung von 2013 wurde die Bankenmitteilung von 2008 aufgehoben und die Mitteilung über die Behandlung wertgeminderter Aktiva und die Umstrukturierungsmitteilung wurden in einigen Punkten überarbeitet15.

Kasten 4

Mitteilungen der Kommission für Finanzinstitute

Mitteilung der Kommission — Die Anwendung der Vorschriften für staatliche Beihilfen auf Maßnahmen zur Stützung von Finanzinstituten im Kontext der derzeitigen globalen Finanzkrise, 13. Oktober 2008 (siehe IP/08/1495)

Mitteilung der Kommission — Die Rekapitalisierung von Finanzinstituten in der derzeitigen Finanzkrise: Beschränkung der Hilfen auf das erforderliche Minimum und Vorkehrungen gegen unverhältnismäßige Wettbewerbsverzerrungen, 5. Dezember 2008 (siehe IP/08/1901)

Mitteilung der Kommission über die Behandlung wertgeminderter Aktiva im Bankensektor der Gemeinschaft (siehe IP/09/322)

Mitteilung der Kommission — Vorübergehender Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen zur Erleichterung des Zugangs zu Finanzierungsmitteln in der gegenwärtigen Finanz- und Wirtschaftskrise, angenommen am 17. Dezember 2008 (siehe IP/08/1993), in der geänderten Fassung vom 25. Februar 2009.

Mitteilung der Kommission über die Wiederherstellung der Rentabilität und die Bewertung von Umstrukturierungsmaßnahmen im Finanzsektor im Rahmen der derzeitigen Krise gemäß den Beihilfevorschriften (Umstrukturierungsmitteilung), 23. Juli 2009 (siehe IP/09/1180)

Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften für staatliche Beihilfen auf Maßnahmen zur Stützung von Finanzinstituten im Kontext der Finanzkrise ab dem 1. Januar 2011 (siehe IP/10/1636)

Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften für staatliche Beihilfen auf Maßnahmen zur Stützung von Banken im Kontext der Finanzkrise ab dem 1. Januar 2012 (siehe IP/11/1488)

Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften für staatliche Beihilfen ab dem 1. August 2013 auf Maßnahmen zur Stützung von Banken im Kontext der Finanzkrise („Bankenmitteilung“) (siehe IP/13/672)

16

Am 19. März 2020 verabschiedete die Kommission einen Befristeten Rahmen, der es den Mitgliedstaaten ermöglichen soll, die Wirtschaft angesichts des COVID-19-Ausbruchs weiter zu unterstützen16. In Bezug auf Banken heißt es in der Mitteilung, dass Beihilfen für Nichtbanken nicht als (indirekte) Beihilfen für Banken betrachtet werden und dass Maßnahmen, mit denen Banken im Falle direkter, durch den Ausbruch von COVID-19 entstandener Schäden unterstützt werden, als Maßnahmen nach Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe b AEUV betrachtet und nicht nach den geltenden Vorschriften geprüft würden. Alle Maßnahmen, die nicht unter die Mitteilung fallen oder nicht von Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe b AEUV abgedeckt sind, müssen bei der Kommission zur Genehmigung angemeldet werden und werden nach den für den Bankensektor geltenden Vorschriften für staatliche Beihilfen geprüft. Somit bleiben die Beihilfevorschriften, die Gegenstand dieser Prüfung waren, weiterhin anwendbar.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

17

Der Hof hat in der Vergangenheit bereits Prüfungen zur Wettbewerbspolitik einschließlich der Kontrolle staatlicher Beihilfen durchgeführt, jedoch nie eine Wirtschaftlichkeitsprüfung, die sich speziell mit der Durchsetzung der EU-Wettbewerbspolitik im Bereich der staatlichen Beihilfen für Finanzinstitute befasst. Der Hof entschied sich zur Durchführung dieser Prüfung vor dem Hintergrund des neuen Regulierungsrahmens für den EU-Bankensektor und der Entwicklungen auf dem Markt.

18

Die Prüfung betrifft den Zeitraum von August 2013 bis Ende 2018. Der Hof beurteilte, ob die Kommission ihre Kontrolle der staatlichen Beihilfen für Finanzinstitute in geeigneter Weise durchführte und somit sicherstellte, dass Beihilfen nur in Ausnahmefällen gewährt wurden und auf das erforderliche Minimum beschränkt waren. Mit besonderem Schwerpunkt auf der Generaldirektion Wettbewerb (GD COMP) untersuchte der Hof die folgenden Fragestellungen:

  • Standen der Kommission geeignete Instrumente und Ressourcen zur Verfügung, um ihre Kontrolle der staatlichen Beihilfen durchzuführen?
  • Stellte die Kommission mit der Kontrolle der staatlichen Beihilfen für Finanzinstitute sicher, dass Beihilfen nur in Ausnahmefällen gewährt wurden und auf das erforderliche Minimum beschränkt waren?
19

Im Hinblick auf die Zielerreichung untersuchte der Hof die Zielaufstellung und Risikobewertung durch die GD COMP, die Eignung des Rahmens für die Leistungsmessung sowie die Frage, ob die GD COMP Ex-post-Evaluierungen und Folgenabschätzungen durchgeführt hatte. Er analysierte die Organisationsstruktur innerhalb der GD COMP (einschließlich interner Kontrollen und der Angemessenheit der eingesetzten Ressourcen) sowie den Ethikrahmen der GD COMP. Darüber hinaus analysierte der Hof, ob die Kommission die erforderlichen rechtlichen Befugnisse besaß und ob der Verfahrensrahmen und die internen Abläufe effiziente und transparente Vorgehensweisen erleichterten. Außerdem wurde untersuchte, ob die Beihilfevorschriften für Banken auf Ex-ante-Bewertungen basierten, ob die geltenden Vorschriften zweckmäßig waren und ob sie der Markt- und Regulierungsrealität entsprachen.

Um zu beurteilen, ob die Kommission die staatlichen Beihilfen wirksam kontrolliert hatte, unterzog der Hof das gesamte Beihilfeverfahren einer Untersuchung und überprüfte auch, ob mit den Abläufen und Verfahren der Kommission sichergestellt wurde, dass ihre Beschlüsse fundiert waren17.

20

Die Ex-ante-Kontrolle staatlicher Beihilfen durch eine Behörde ist eine Besonderheit der EU. Daher zog der Hof EU-Dokumente heran, um Standards für seine Prüfung abzuleiten. Prüfungsnachweise wurden anhand der Durchsicht von Dokumenten erlangt, die die GD COMP zur Verfügung stellte, sowie durch Mitarbeiterbefragungen. Um die wichtigsten Arbeitsergebnisse zu erörtern, wurde ein Sachverständigengremium eingesetzt.

Bemerkungen

Zielerreichung, Risikobewertung und Evaluierungen

21

Der Rahmen der Kommission für die interne Kontrolle erfordert die Festlegung von Zielen, die Bewertung der damit verbundenen Risiken und Leistungsmessungen. Folgenabschätzungen und Evaluierungen von Rechtsvorschriften und nicht ausgabenwirksamen Aktivitäten müssen, außer in Ausnahmefällen, in Übereinstimmung mit den Leitprinzipien der Leitlinien der Kommission für eine bessere Rechtsetzung durchgeführt werden, um die Leistung von EU-Maßnahmen zu bewerten und Optionen und damit verbundene Auswirkungen auf neue Initiativen zu analysieren.

Zielaufstellung und Leistungsmessung

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Die von der GD COMP festgelegten Ziele sind ausreichend klar, um zielbezogene Risiken in Übereinstimmung mit dem Rahmen der Kommission für die interne Kontrolle ermitteln und beurteilen zu können18. Auf jeder Ebene und für die wichtigsten Aktivitäten müssen aktuelle Ziele und Auftragsbeschreibungen festgelegt werden, bis hin zu den Aufgaben und Zielen, die den einzelnen Bediensteten zugewiesen werden. Die Auftragsbeschreibungen müssen mit den Zuständigkeiten der Kommission aufgrund der Verträge und ihren politischen Zielen im Einklang stehen. Wie gefordert, legte die GD COMP in ihrem Strategieplan für 2016-2020 Ziele fest, die klar genug waren, um Risiken für ihre Erreichung zu ermitteln, und präzisierte und aktualisierte diese Ziele in ihren (jährlichen) Managementplänen (Annual Management Plans, AMP).

23

Die GD COMP legte die geforderten Ergebnis- und Outputindikatoren fest. Allerdings messen die verwendeten Indikatoren nicht die Wirkung der Tätigkeiten der GD COMP, was zum Teil auf Faktoren zurückzuführen ist, die außerhalb der Kontrolle der GD COMP liegen. Der Zweck von Leistungsindikatoren für Ziele besteht darin, den Fortschritt bei der Erreichung dieser Ziele überwachen zu können19. Die GD COMP berichtete in ihren Jährlichen Tätigkeitsberichten (JTB) über die Erreichung ihrer Ziele. In Kasten 5 sind die betreffenden Indikatoren für jedes maßgebliche Ziel dargestellt.

Kasten 5

Maßgebliche Ziele und Indikatoren (aus den jährlichen Managementplänen der GD COMP20)

Spezifisches Ziel 7: Gezieltere wachstumsfördernde Hilfe (von 2013 bis 2015 verwendet)

  • Ergebnisindikator 2: Gesamthöhe der von den Mitgliedstaaten tatsächlich genutzten Krisenhilfe für den Finanzsektor, ausgedrückt in Prozent des BIP der EU‑28 im Jahr 2013.

Spezifisches Ziel 9: Stabilität und Förderung des Wettbewerbs im Bankensektor (im Jahr 2016 eingeführt).

  • Ergebnisindikator 1 (2016): Für jeden vom SSM oder der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) durchgeführten Stresstest wird das Verhältnis von a) staatlichen Beihilfen und Fondsbeihilfen für Banken in der Stichprobe (zur Abdeckung der im Stresstest festgestellten Lücken) zu b) dem im Stresstest ermittelten Gesamtkapitalbedarf zum jeweiligen Beobachtungszeitpunkt berechnet.
  • Ergebnisindikator 2 (2016): Verhältnis von a) staatlichen Beihilfen an alle Banken in der EU in Form von kapitalrelevanten Instrumenten zu b) dem Gesamtbestand an Kapital und Rücklagen aller Banken in der EU.
  • Outputindikator (seit 2017): Annahme von Kommissionsbeschlüssen.

Spezifisches Ziel 12: Instrumente des EU-Wettbewerbsrechts bleiben auf die Marktrealitäten und das zeitgemäße wirtschaftliche und rechtliche Denken abgestimmt.

  • Ergebnisindikator: Konsultation der Interessengruppen zu neuen Vorschriften (Eurobarometer 2014).
24

Die verwendeten Ergebnisindikatoren beziehen sich jedoch auf externe Faktoren und stehen in keinem klaren ursächlichen Zusammenhang zu den Kontrolltätigkeiten der Kommission im Bereich der staatlichen Beihilfen. Für das Ziel einer gezielteren wachstumsfördernden Hilfe beispielsweise schlägt sich in dem verwendeten Ergebnisindikator „Prozentualer Anteil der Beihilfen im Verhältnis zum BIP“21 die Tatsache nieder, dass der Bedarf an Beihilfen geringer war und das BIP in den letzten Jahren gestiegen ist. Die Ergebnisindikatoren, mit denen gemessen wurde, inwieweit die Kommission das Ziel der Stabilität und Förderung des Wettbewerbs im Bankensektor erreicht hat, lassen darauf schließen, dass die Widerstandsfähigkeit der Banken allgemein gestiegen ist, was jedoch zum Teil auf die Verwendung von Steuergeldern und nicht auf die Aktivitäten der Kommission zurückzuführen ist22. Überdies zeigte der Indikator für das Ziel, das EU-Wettbewerbsrecht mit den Marktrealitäten im Einklang zu halten, dass die Interessengruppen mit dem Grad ihrer Beteiligung an den Konsultationen zufrieden waren23, nicht aber, ob die Vorschriften tatsächlich an die Gegebenheiten des Marktes angepasst waren.

25

Mit den Leistungsindikatoren der Kommission wurden weder die Erfolge von Umstrukturierungen noch die Auswirkungen der Beihilfebeschlüsse der Kommission auf die EU-Bankenmärkte gemessen. Die Kommission hatte keine Leistungsindikatoren festgelegt, mit denen der Erfolg von Umstrukturierungen gezeigt werden konnte, was angesichts der Zahl der Fälle, in denen sich Banken später als nicht existenzfähig herausstellten, von grundsätzlicher Bedeutung ist24. Ebenso wenig gab es Indikatoren, mit denen gemessen wurde, welche Auswirkungen die von der Kommission genehmigten staatlichen Beihilfen auf die Integrität des Binnenmarkts im Allgemeinen und die grenzüberschreitenden Aktivitäten der EU-Banken im Besonderen hatten.

Risikobewertung

26

Die GD COMP hatte Risiken für die Erreichung ihrer Ziele ermittelt und Festlegungen zum Umgang mit solchen Risiken getroffen. Auch der Rahmen der Kommission für die interne Kontrolle verpflichtet sie zu Risikobewertungen und Risikomanagementmaßnahmen25. Die Abläufe der GD COMP bei der Risikobewertung basierten auf denen der Kommission und waren mit ihnen kohärent. Die GD COMP ermittelte und bewertete die Risiken in einem Bottom-up-Verfahren, an dem die für die Durchsetzung der Wettbewerbspolitik zuständigen operativen Referate, die Koordinierungsstellen und andere horizontale Referate beteiligt waren.

27

Die Risikobewertung der GD COMP bezog jedoch weder Risiken für die Erreichung der Ziele ein, die für die Kontrolle der Beihilfen im Finanzsektor relevant gewesen wären, noch das Risiko, dass ihre Vorschriften nicht mehr den Gegebenheiten des Marktes entsprechen. Die Risikobewertung der GD COMP erfasste nicht die potenziellen Risiken für die Erreichung der Ziele, die speziell für die Kontrolle der staatlichen Beihilfen im Finanzsektor festgelegt worden waren. Zudem muss für eine wirksame Durchsetzung des EU-Wettbewerbsrechts unbedingt sichergestellt sein, dass die Beihilfevorschriften an die Marktrealitäten angepasst bleiben26. Nach Ansicht des Hofes gilt dies ganz besonders für Vorschriften, mit denen auf die außergewöhnlichen Umstände reagiert werden soll, die durch die globale Finanzkrise ausgelöst wurden27. Allerdings wurde das Risiko, dass die Krisenvorschriften nicht mehr den Marktrealitäten entsprechen, von der Kommission nicht als „Schlüsselrisiko“ für eine wirksame Durchsetzung des Verbots staatlicher Beihilfen eingestuft.

Folgenabschätzung und Evaluierung

28

Laut den Leitlinien der Kommission für eine bessere Rechtsetzung ist ein Verfahren zur Folgenabschätzung erforderlich, mit dem die Politikgestaltung durch das Sammeln und Analysieren von Nachweisen unterstützt wird. Den Leitlinien zufolge sollte die Ausarbeitung politischer Strategien sowohl durch Evaluierungen als auch durch Folgenabschätzungen unterstützt werden. Mit beiden Instrumenten wird betrachtet, wie ein Problem angegangen wird bzw. werden sollte, um die gewünschten Ziele zu erreichen28. Die Kommission verwendet Evaluierungen, um festzustellen, ob bestimmte politische Maßnahmen oder Rechtsvorschriften der EU noch gerechtfertigt sind, ob sie geändert werden müssen oder einfach wegfallen sollten. Zudem wird in den Grundsätzen der besseren Rechtsetzung betont, dass für eine gute Umsetzung politischer Maßnahmen auch ihre Anwendung vor Ort überwacht werden muss. Damit soll sichergestellt werden, dass ihre beabsichtigten Ergebnisse erzielt werden und dass – falls sie nicht erreicht werden konnten oder unbeabsichtigte Folgen eingetreten sind – Korrekturmaßnahmen ergriffen werden können.

29

In einer Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen29 und einer vom Europäischen Parlament in Auftrag gegebenen externen Studie30 wurde untersucht, ob die mit den Krisenvorschriften beabsichtigten Ziele im Jahr 2011 erreicht wurden. Nach Einschätzung der GD COMP hatten die bewilligten Beihilfen und die Beihilfekontrolle durch die Kommission dazu beigetragen, den Binnenmarkt während der Krise zu wahren. Die Verfasser der Arbeitsunterlage stellten fest, dass unterschiedliche Arten von Wettbewerbsverzerrungen aufgetreten waren, gelangten jedoch zu dem Schluss, dass

  • die Kommission ein Koordinierungsinstrument wirksam eingesetzt hatte, das eine einheitliche Behandlung aller Mitgliedstaaten und Banken ermöglichte;
  • das wirksamste Mittel der Kommission, um die Risiken von Wettbewerbsverzerrungen gering zu halten, weitreichende Umstrukturierungsauflagen gewesen sind.

Für den Zeitraum bis 2011 wurde in der EP-Studie festgestellt, dass ein wesentlicher Teil der Maßnahmen zur Bekämpfung der Finanzkrise außerhalb des Geltungsbereichs der Beihilfevorschriften lag und dass die Wirkung staatlicher Beihilfen nur schwer von der Wirkung anderer Faktoren zu trennen war. Die Verfasser gelangten zu dem Schluss, dass

  • es der Kommission nicht gelungen war, einen einheitlichen Ansatz über Länder und Unternehmen hinweg zu verfolgen;
  • trotz der Bemühungen der Kommission das Funktionieren des Binnenmarkts durch unterschiedliche Vorgehensweisen der Mitgliedstaaten geschwächt war31.

Darüber hinaus wurden in der Studie Bedenken geäußert hinsichtlich der mangelnden Transparenz und die Notwendigkeit betont, die Kommissionsbeschlüsse rascher zu veröffentlichen32.

30

Die derzeitigen Krisenvorschriften wurden nicht formell evaluiert. Obwohl die Kommission die Mitgliedstaaten und andere Interessengruppen im Vorfeld der Überarbeitung im Jahr 2013 konsultiert hatte, hatte sie die Wirksamkeit der Krisenvorschriften nicht formell evaluiert. Die aktuelle Fassung der Bankenmitteilung wurde im August 2013 nach Konsultation mit den Mitgliedstaaten und einem Dialog mit dem Wirtschafts- und Finanzausschuss einschließlich der Zentralbanken veröffentlicht. Auch an anderen Krisenvorschriften, die zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes weiter in Kraft waren, nahm die Kommission einige Änderungen vor. Die Kommission nahm seitdem keine formelle Evaluierung der Zielerreichung und des EU-Mehrwerts ihrer Krisenvorschriften vor, um sie auf dieser Grundlage zu ändern oder außer Kraft zu setzen33. Ebenso wenig evaluierte die Kommission formell die Auswirkungen auf den Wettbewerb in den Bankenmärkten der EU, die sich durch ihre Krisenvorschriften und deren Anwendung ergaben.

Managementstrukturen, Ethikrahmen und Ressourcen

31

Der Rahmen der Kommission für die interne Kontrolle sieht die Einrichtung umfassender Managementstrukturen vor. Die Managementstrukturen müssen eine wirksame interne Überwachung aller verbundenen Aktivitäten ermöglichen und die Erreichung der mit dem Kontrollrahmen verfolgten Ziele unterstützen. Mit ihnen müssen entsprechende Zuständigkeiten delegiert und angemessene Berichtswege geplant und umgesetzt werden, die die Ausübung von Befugnissen, die Wahrnehmung der Verantwortlichkeiten und den Informationsfluss ermöglichen34. Darüber hinaus sollte die Kommission über sachkundige Mitarbeiter verfügen und ihre Ressourcen wirksam dafür einsetzen, dass die Umsetzung ihrer Prioritäten und ihre Kerntätigkeiten unterstützt werden35.

Managementstrukturen

32

Eine Matrixstruktur mit geeigneten Berichtswegen ermöglichte einen angemessenen Informationsfluss und eine angemessene interne Überwachung durch die obere Managementebene. Die GD COMP hatte eine auf Instrumente und Sektoren bezogene Matrixstruktur eingerichtet, um Kenntnisse über Instrumente und Sektoren zu fördern. Drei spezielle Referate waren für die Fallbearbeitung im Zusammenhang mit staatlichen Beihilfen für Finanzinstitute zuständig. Ein Koordinierungsreferat leistete Unterstützung in inhaltlichen und verfahrenstechnischen Fragen, und der Mitarbeiterstab des Chefökonomen (Chief Economist Team) wurde in den Prozess einbezogen. Es fehlte aber die Dokumentierung seiner Beiträge in Form einer detaillierten wirtschaftlichen Analyse der sich ergebenden Wettbewerbsverzerrungen oder des Vorliegens von Marktversagen in Einzelfällen. Abbildung 2 veranschaulicht die Organisationsstruktur für die Kontrolle staatlicher Beihilfen für Finanzinstitute.

Abbildung 2

Organisationsstruktur für die Kontrolle staatlicher Beihilfen im Finanzsektor

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage des Organigramms der GD COMP.

Ethikrahmen

33

Die GD COMP förderte eine starke ethische Kultur, bei der Prävention im Vordergrund steht. Im Einklang mit dem Ansatz der Kommission, eine ethische Unternehmenskultur zu fördern, konzentrierte sich die GD COMP auf Prävention durch Schulung und Weiterbildung. Die Mitarbeiter müssen einmal jährlich in einer Erklärung bestätigen, dass sie die ethischen Regeln einhalten werden. Für jeden Fall, an dem die Sachbearbeiter mitwirken, müssen sie eine Erklärung zu Interessenkonflikten unterschreiben. Potenzielle Konflikte werden im Einzelfall beurteilt.

34

Im Ethikrahmen der GD COMP wird auf die für EU-Bedienstete maßgeblichen allgemeinen Pflichten Bezug genommen und betont, dass die Verbreitung von Insiderinformationen sowie Insidergeschäfte strafbar sind. Im Gegensatz zu den Mitarbeitern anderer Kommissionsdienststellen können die Mitarbeiter der GD COMP genauso wie alle anderen mit Beihilfefällen befassten Kommissionsbediensteten privilegierten Zugang zu marktsensiblen Informationen über einzelne Marktteilnehmer haben. Zudem haben ihre Entscheidungen in Beihilfefällen erhebliche Auswirkungen auf die Finanzmärkte, insbesondere auf die Kurse der Aktien und Anleihen der Begünstigten. Dennoch verfügte die GD COMP nicht über Überwachungsmaßnahmen oder andere Vorkehrungen, um zu überprüfen, ob das Personal bei finanziellen Transaktionen die Vorschriften einhielt.

Personelle Ressourcen und IT-Ressourcen

35

Die Kommission stellte ausreichende Personalressourcen bereit, es war für sie aber schwieriger, die benötigten Fachkräfte zu gewinnen und zu halten. Die Mitarbeiter verfügten in der Regel über einen soliden Bildungshintergrund und Fachkenntnisse sowie über einschlägige Berufserfahrung. Mithilfe gut konzipierter Schulungen am Arbeitsplatz und eines Mentorenprogramms sowie eines Intranet-Tools zum Wissensaustausch konnten sich neue Mitarbeiter mit ihren Aufgaben vertraut machen und erfahrenere Sachbearbeiter ihr Wissen auf dem neuesten Stand halten. Die Direktion D verzeichnete in den Jahren 2015 und 2016 eine Welle von Abgängen und eine Reihe sehr erfahrener Mitarbeiter hat die Generaldirektion in den letzten Jahren verlassen36. Die GD COMP hatte Schwierigkeiten, geeignete Bewerber zu finden, ergriff jedoch Abhilfemaßnahmen. Insgesamt war die Kommission gut gerüstet, um während des Prüfungszeitraums mit einer stark reduzierten Fallzahl umzugehen.

36

Die Kommission plant die Einführung neuer IT-Systeme, um Management und Personal bei der effizienteren Durchführung, Dokumentation und Überwachung ihrer Arbeit zu unterstützen. Die IT-Systeme der Kommission sollen die sichere, effiziente und integrierte Bearbeitung von Wettbewerbsfällen ermöglichen und die tägliche Arbeit der Kommission wesentlich unterstützen. Die GD COMP verfügte nicht über ein einheitlich verwendetes System zum automatischen Sammeln und Speichern aller fallbezogenen Dokumente, sondern nutzte verschiedene Anwendungen. Allerdings hat die GD COMP beschlossen, federführend an der Entwicklung eines neuen gemeinsamen Fallmanagementsystems mitzuwirken, das die veralteten Fall- und Dokumentenmanagementsysteme ersetzen soll. Auf diese Weise möchte sie ihre IT-Systeme modernisieren und dem Risiko entgegenwirken, dass sie ihre Durchsetzungskapazitäten aufgrund der unzureichenden Leistungsfähigkeit ihres derzeitigen IT-Systems in Zukunft nicht aufrechterhalten kann37.

Rahmen für die Beihilfekontrolle und Beihilfevorschriften

37

Angemessene Befugnisse und Verfahrensinstrumente sind eine Voraussetzung für eine effiziente und wirksame Kontrolle staatlicher Beihilfen. Die Beihilfevorschriften sollten gut formuliert sein, sodass sie die Ziele des Vertrags in angemessener Weise aufgreifen, und eine restriktive Auslegung der Ausnahmeregelung vom regulären Verbot staatlicher Beihilfen fördern. Dazu ist es auch entscheidend, dass sie die Gegebenheiten des Marktes (maßgebliche Änderungen des Regulierungsrahmens inbegriffen) zu jedem beliebigen Zeitpunkt widerspiegeln.

Verfahrensrahmen für die Beihilfekontrolle

38

Die Kommission verfügt über die notwendigen Befugnisse für eine wirksame und effiziente Beihilfekontrolle. Gemäß Artikel 108 Absatz 3 AEUV müssen die Mitgliedstaaten die Kommission über geplante Maßnahmen unterrichten und dürfen diese nicht ohne vorherige Zustimmung der Kommission in Kraft setzen. Der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit erfordert, dass die EU und die Mitgliedstaaten sich gegenseitig unterstützen. Darüber hinaus müssen die Mitgliedstaaten alle geeigneten Maßnahmen ergreifen, um die Erfüllung ihrer sich aus den Verträgen ergebenden Verpflichtungen sicherzustellen und die Verwirklichung der Aufgaben und Ziele der EU zu erleichtern38.

39

Die Verfahrensverordnung bietet der Kommission einen geeigneten Rahmen für die Ausübung ihrer Befugnisse. In der Verfahrensverordnung und ihren Vorgängerversionen sind Vorschriften für Beihilfeverfahren niedergelegt. Die Mitgliedstaaten müssen ihre Vorhaben zur Gewährung von Beihilfen rechtzeitig bei der Kommission anmelden und in der Anmeldung alle Angaben machen, die die Kommission für ihren diesbezüglichen Beschluss benötigt39. Die Kommission muss die Anmeldung unmittelbar nach deren Eingang prüfen. Nach einer vorläufigen Prüfung wird die Kommission innerhalb von zwei Monaten nach Erhalt einer vollständigen Anmeldung40

  • wenn sie zu dem Schluss gelangt, dass die angemeldete Maßnahme keine Beihilfe darstellt, dies durch Beschluss feststellen;
  • wenn sie feststellt, dass es keinen Anlass zu Bedenken hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt gibt, beschließen, dass die Maßnahme mit dem Binnenmarkt vereinbar ist („Beschluss, keine Einwände zu erheben“)41;
  • wenn sie feststellt, dass die angemeldete Maßnahme Anlass zu Bedenken hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt gibt, beschließen, das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV zu eröffnen („Beschluss über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens“)42.

Hat die Kommission keinen solchen Beschluss gefasst, so gilt die Beihilfe als von der Kommission genehmigt43.

40

Insbesondere verfügt die Kommission über die rechtlichen Befugnisse, um sicherzustellen, dass ihre Beschlüsse auf vollständigen und korrekten Informationen beruhen. Die Auskunftsersuchen aufgrund der Verfahrensverordnung dienen dazu, der Kommission die Informationen zu beschaffen, die sie für eine Bewertung benötigt. Nach Artikel 5 der Verfahrensverordnung kann die Kommission von den anmeldenden Mitgliedstaaten in jeder Phase des Verfahrens Auskünfte anfordern. Eröffnet die Kommission ein förmliches Prüfverfahren nach Artikel 4 Absatz 4 der Verfahrensverordnung, können die Beteiligten hierzu Stellung nehmen. Die Kommission kann unter bestimmten Bedingungen Marktinformationen aus anderen Quellen einholen44. Außerdem kann die Kommission einen Beschluss gemäß Artikel 11 der Verfahrensverordnung widerrufen, wenn unrichtige Auskünfte des anmeldenden Mitgliedstaates ein ausschlaggebender Faktor für diesen Beschluss waren.

41

Zusätzlich zu den förmlichen Verfahren und formellen Befugnissen, die in der Verfahrensverordnung festgelegt sind, hatte die Kommission Verfahren der freiwilligen Zusammenarbeit entwickelt, insbesondere sogenannte „Vorabkontakte“, die in einem Verhaltenskodex beschrieben sind. Der Verhaltenskodex für die Durchführung von Beihilfeverfahren (im Folgenden „Verhaltenskodex“)45 wurde im Jahr 2018 nach Konsultation mit den Mitgliedstaaten und anderen Interessengruppen aktualisiert46. Die Kommission sieht die Voranmeldephase als Gelegenheit, sich über den erforderlichen Informationsumfang auszutauschen und die Mitgliedstaaten anzuleiten, damit ihre Anmeldungen vollständig sind. Mit der Überarbeitung des Verhaltenskodex im Jahr 2018 wurde als bewährte Vorgehensweise anerkannt, im Vorfeld der förmlichen Anmeldung auf vertraulicher Grundlage informell Vorabkontakte aufzunehmen, um rechtliche und wirtschaftliche Aspekte eines Beihilfevorhabens zu erörtern. Dies gilt insbesondere für Aspekte, die möglicherweise nicht vollständig mit den Beihilfevorschriften in Einklang stehen, einschließlich der Fälle, in denen das Beihilfevorhaben in wesentlichen Punkten geändert werden muss47. Abbildung 3 gibt einen Überblick über die Unterschiede zwischen dem förmlichen und dem informellen Verfahren.

Abbildung 3

Verfahren für eine angemeldete Beihilfe

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

42

Die Kommission hat sich dafür entschieden, hinsichtlich Umfang und Dauer erweiterte Vorabkontakte als bewährte Vorgehensweise anzuerkennen. Mit der Überarbeitung von 2018 wurde der als Richtwert empfohlene zeitliche Rahmen für Vorabkontakte von zwei auf sechs Monate verlängert. Die Zusammenfassung der Antworten auf die öffentliche Konsultation48 zeigte, dass die Mitgliedstaaten die Möglichkeit dieser informellen Konsultation im Allgemeinen begrüßten. Einige befanden aber, die Dauer sei zu lang. Zwei von 21 Teilnehmern sprachen sich für mehr Transparenz aus. Nach Auffassung des Hofes kann die Länge der Voranmeldephase – möglicherweise ein Indiz für Zweifel nach der Anmeldung – zu einem erhöhten Risiko rechtlicher Anfechtungen führen.

Beihilfevorschriften

43

Die Vorschriften der Kommission über die Kontrolle der staatlichen Beihilfen im Finanzsektor sind im Allgemeinen gut formuliert und klar. Die Bankenmitteilung von 2013 ist klar und unkompliziert formuliert und mit früheren Krisenmitteilungen weitgehend kohärent. Sie folgt der gleichen Struktur wie die Bankenmitteilung von 2008, wodurch es leichter ist, die allgemeine Logik und Funktionsweise der Vorschriften zu verstehen. Da es jedoch keine expliziten Kriterien für die Feststellung einer beträchtlichen Störung gibt, hat die Kommission einen großen Ermessensspielraum.

44

Es ist der Kommission ein Anliegen, die Beihilfevorschriften zweckmäßig zu gestalten und sicherzustellen, dass sie auf die Marktgegebenheiten und das zeitgemäße wirtschaftliche und rechtliche Denken abgestimmt sind. Der Grundsatz, wonach die Beihilfevorschriften auf dem neuesten Stand gehalten werden müssen, wurde auch in der Bankenmitteilung von 2013 ausdrücklich betont49. Die ursprünglichen Krisenvorschriften, darunter die Bankenmitteilung von 2008, folgten einer Schlussfolgerung des ECOFIN-Rates aus demselben Jahr und orientierten sich an den damaligen Marktgegebenheiten. Im Jahr 2008, als selbst grundsätzlich gesunden Banken aufgrund der allgemeinen Marktturbulenzen der Zugang zu Finanzmitteln verwehrt war, hatte der ECOFIN-Rat angesichts der Auswirkungen der globalen Finanzkrise beschlossen, alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um die Solidität und Stabilität des Bankensystems zu stärken und so das Vertrauen in das ordnungsgemäße Funktionieren des Finanzsektors wiederherzustellen. Zu jenem Zeitpunkt vertrat die Kommission in der Bankenmitteilung von 2008 die Ansicht, nur die wirklich außergewöhnlichen Umstände gestatteten die Anwendung des früheren Artikels 87 Absatz 3 Buchstabe b EGV (jetzt Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV) (siehe Kasten 6). Auch in der aktuellen Bankenmitteilung von 2013 wird betont, dass eine Abweichung von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV nur so lange möglich ist, wie eine solche Krisensituation andauert; sie ist in diesem Punkt jedoch weniger spezifisch50.

Kasten 6

Beträchtliche Störung im Sinne der Bankenmitteilung von 2008

„Doch ist mit Nachdruck darauf hinzuweisen, dass den obigen Ausführungen zufolge Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe b grundsätzlich nicht herangezogen werden kann, wenn es in anderen Branchen zu einer Krisensituation kommt, aber kein vergleichbares Risiko einer unmittelbaren Auswirkung auf die Gesamtwirtschaft eines Mitgliedstaats besteht. Auch im Finanzsektor kann diese Bestimmung nur unter wirklich außergewöhnlichen Umständen geltend gemacht werden, d. h. immer dann, wenn die gesamte Funktionsfähigkeit der Finanzmärkte auf dem Spiel steht.

Im Fall einer beträchtlichen Störung der Gesamtwirtschaft eines Mitgliedstaats wie oben beschrieben kann Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe b nicht für einen unbefristeten Zeitraum herangezogen werden, sondern lediglich so lange, wie die Krisensituation die Anwendung rechtfertigt.“

45

Als sich die wirtschaftlichen Bedingungen in den Jahren 2010 und 2011 allmählich verbesserten, überprüfte die Kommission ihre Mitteilungen und passte sie an. Die Kommission hatte ihre Bankenmitteilung von 2008 erstmalig im Jahr 2010 und erneut im Jahr 2011 überprüft und beide Male festgestellt, dass Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b des Vertrags weiterhin anwendbar ist. Nach dem Tenor der überarbeiteten Mitteilungen ist der Kommission zufolge die Anwendung des Artikels vor dem Hintergrund einer unerwartet raschen wirtschaftlichen Erholung gerechtfertigt. Die Mitteilungen wurden angepasst, um den Übergang zu einer Nachkrisenregelung vorzubereiten und dauerhafte Beihilfevorschriften für die Rettung und Umstrukturierung von Banken unter normalen Marktbedingungen zu erlassen. Im Jahr 2011 erläuterte die Kommission, dass die Verschärfung der Spannungen auf den Märkten für Staatsanleihen im Jahr 2011 den Bankensektor in der Union zunehmend unter Druck gesetzt habe.

46

Die Kommission hatte die Krisenvorschriften im Jahr 2013 nach Konsultation mit den Mitgliedstaaten und anderen Interessengruppen geändert. Die aktuelle Fassung der Bankenmitteilung wurde im August 2013 nach Konsultation der Mitgliedstaaten und einem Dialog mit dem Wirtschafts- und Finanzausschuss veröffentlicht. Anders als bei den ursprünglichen Krisenvorschriften erging für die jüngste Fassung keine Entschließung des ECOFIN-Rates.

47

Eine Überarbeitung der letzten Fassung aus dem Jahr 2013 hatte jedoch nicht stattgefunden und war zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes auch nicht geplant. In der Bankenmitteilung von 2013 war ausdrücklich festgelegt, dass die „Kommission […] diese Mitteilung überarbeiten [wird], wenn sie dies für erforderlich erachtet, insbesondere um veränderten Marktbedingungen oder rechtlichen Rahmenbedingungen, die sich auf in der Mitteilung enthaltene Regeln auswirken können, Rechnung zu tragen.“ Das Europäische Parlament forderte die Kommission wiederholt auf, jährlich neu zu bewerten, ob die Voraussetzungen für die Anwendung von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV im Finanzsektor weiterhin erfüllt sind51. Die Kommission hatte die Bankenmitteilung von 2013 weder formell evaluiert noch geprüft, ob die Anwendung von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b nach 2013 und bis zum Ende des vom Hof geprüften Zeitraums Hofes noch gerechtfertigt war. Auch war zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes keine formelle Evaluierung für die nähere Zukunft geplant. Der Kommission zufolge bestand weder eine Verpflichtung, eine solche Überarbeitung zu einem vorher festgesetzten Zeitpunkt durchzuführen, noch gab es einen automatischen Auslöser dafür.

48

Die Krisenvorschriften galten unverändert weiter, obwohl sich die wirtschaftlichen Bedingungen in der EU und auf ihren Finanzmärkten seit der letzten Überarbeitung der Beihilfevorschriften im Jahr 2013 geändert hatten und bis zum Ausbruch von COVID-19 insgesamt günstig waren. Der EU-Bankensektor sah sich noch immer Herausforderungen gegenübergestellt, doch waren diese unterdessen weniger weit verbreitet. Andere für die Finanzstabilität zuständige Einrichtungen der EU haben im Prüfungszeitraum nicht bestimmt, ob systemische Risiken das ordnungsgemäße Funktionieren und die Integrität der Finanzmärkte oder die Stabilität des gesamten oder eines Teils des EU-Finanzsystems weiterhin ernsthaft gefährdeten. Darüber hinaus hatte die Kommission in der Bankenmitteilung von 2013 betont, dass der Weg für einen reibungslosen Übergang zu den künftigen Bestimmungen der Abwicklungsrichtlinie bereitet und ein konstruktives Zusammenwirken bei den verschiedenen Aufgaben und Zuständigkeiten aller beteiligten Behörden sichergestellt werden müsse52. Die Krisenvorschriften wurden im Anschluss an die Umsetzung der Abwicklungsrichtlinie ab Januar 2015 und Januar 2016 nicht überarbeitet.

49

Darüber hinaus sahen die Krisenvorschriften keine spezifischen Bestimmungen für die beihilferechtliche Prüfung von staatlichen Interventionen vor, die mit der Abwicklungsrichtlinie vereinbar sind. Die nach Artikel 32 der Abwicklungsrichtlinie zulässigen vorbeugenden und vorübergehenden Maßnahmen sind auf solvente Institute beschränkt (siehe Kasten 3). In der Bankenmitteilung von 2013 erkannte die Kommission an, dass es aufgrund der Besonderheiten von Kreditinstituten und in Ermangelung von Mechanismen, die die Abwicklung von Kreditinstituten ohne eine Gefährdung der Finanzstabilität ermöglichen, unter Umständen nicht möglich sei, ein Kreditinstitut im Wege eines geordneten Insolvenzverfahrens abzuwickeln. Aus diesem Grund können staatliche Maßnahmen zur Unterstützung der Abwicklung insolventer Kreditinstitute als mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfen erachtet werden, sofern die unter Randnr. 44 dargelegte Voraussetzung erfüllt ist. Solche Mechanismen sollten in Form von Abwicklungsinstrumenten bis zum 1. Januar 2016 eingeführt werden. Die Kommission hielt ihren Ansatz auch weiterhin für angemessen.

50

Für die Lastenverteilung sieht die Abwicklungsrichtlinie strengere Bestimmungen als die Bankenmitteilung von 2013 vor. Seit der Umsetzung der Abwicklungsrichtlinie musste die staatliche Unterstützung nicht nur mit den EU-Beihilfevorschriften vereinbar sein, sondern auch den Anforderungen der Abwicklungsrichtlinie an die Gläubigerbeteiligung (Bail-in) entsprechen. Darüber hinaus sollte die Kommission bei der Bewertung der staatlichen Stabilisierungsinstrumente, auf die in der Abwicklungsrichtlinie Bezug genommen wird, gesondert prüfen, ob die Anforderungen der Abwicklungsrichtlinie, insbesondere hinsichtlich der Verlustabsorptionsfähigkeit von mindestens 8 %, erfüllt sind und ob die sehr außerordentliche Situation einer Systemkrise vorliegt, die den Rückgriff auf diese Instrumente rechtfertigt53. Die Abwicklungsrichtlinie sieht im Vergleich zur Bankenmittelung von 2013 strengere Anforderungen an die Gläubigerbeteiligung vor, um eines der Ziele des Gesetzgebers zu erreichen: den Schutz öffentlicher Mittel durch möglichst geringe Inanspruchnahme außerordentlicher finanzieller Unterstützung aus öffentlichen Mitteln für ausfallende Institute54. Diese strengeren Anforderungen fanden in den Beihilfevorschriften jedoch keine Berücksichtigung. Einzelheiten hierzu sind Abbildung 4 zu entnehmen.

Abbildung 4

Anforderungen an die Gläubigerbeteiligung im Falle einer öffentlichen Unterstützung bei der Abwicklung

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Ausübung der Beihilfekontrolle

51

Die Einhaltung der internen Abläufe und Verfahren stellt die Zielerreichung sicher und fördert die Rechenschaftspflicht. Für eine hochwertige Ausübung der Beihilfekontrolle ist es von größter Bedeutung, dass höchste Standards in Bezug auf Professionalität und intellektuelle Strenge (einschließlich der rechtlichen und wirtschaftlichen Analyse) eingehalten und ein ordnungsgemäßes Vorgehen und Transparenz sichergestellt werden. Gemäß ihrem Rahmen für die interne Kontrolle sollte die Kommission Grundsätze, mit denen Erwartungen an ihre Tätigkeiten festgelegt werden, sowie Verfahren zur praktischen Umsetzung dieser Grundsätze festlegen55. Im Rahmen der Kontrolltätigkeiten muss die Einhaltung überprüft werden, um so die Zielerreichung sicherzustellen.

Einhaltung interner Abläufe und Verfahren

52

Die Kommission hielt sich bei der Beihilfekontrolle an die zu diesem Zweck geschaffenen Strukturen, Berichtswege, Behörden und Zuständigkeiten und stellte eine angemessene Verwaltung und politische Aufsicht sicher. Das interne Verfahren zur Vorbereitung von Beschlüssen – das abläuft, bevor dem für Wettbewerb zuständigen Kommissionsmitglied ein Beschluss vorgeschlagen wird – unterliegt einer Vielzahl von Prüfungen, Abwägungen und Kontrollen. Gemeinsam mit anderen einschlägigen Beteiligten entscheidet die Leitungsebene über die einzuschlagende Linie und die bevorzugten Optionen. Mehrere Zusammenkünfte auf Leitungs- und operativer Ebene bieten Gelegenheit, wesentliche Fragestellungen zu erörtern, zu überprüfen und zu entscheiden. Die fallgestaltenden Sitzungen ermöglichen es, dass der zuständige Stellvertretende Generaldirektor je nach Komplexität und Phase des Falles in einem frühen Stadium einbezogen wird. Das Kollegium der Kommissionsmitglieder entscheidet gemeinsam über einen bestimmten Fall und übernimmt damit auch kollektiv die politische Gesamtverantwortung.

53

Im Verfahren der Entscheidungsfindung hatten andere Generaldirektionen die Möglichkeit, ihre Bedenken vorzubringen. Die abschließende Konsultation zwischen den verschiedenen Kommissionsdienststellen vor einem Beschluss ist die dienststellenübergreifende Konsultation. Sie dient dazu, die Standpunkte der Dienststellen abzustimmen und einen gemeinsamen Ansatz zu erarbeiten, bevor dem Kollegium ein Vorschlag unterbreitet wird. Führt diese Konsultation zu einer negativen Stellungnahme zu dem Vorschlag, muss dieser geändert werden, bevor er dem Kollegium vorgelegt werden kann. Im Falle einer positiven Stellungnahme mit Anmerkungen wird der Vorschlag angenommen und obliegt es der federführenden Abteilung, d. h. der GD COMP, die Anmerkungen zu prüfen.

54

In allen in die Stichprobe einbezogenen Fällen hatten die anderen Kommissionsdienststellen den Vorschlägen der GD COMP zugestimmt. Andere Dienststellen der Kommission, insbesondere die Generaldirektion Finanzstabilität, Finanzdienstleistungen und Kapitalmarktunion (GD FISMA) und der Juristische Dienst, waren konsultiert worden und hatten in allen Fällen ihre Stellungnahmen abgegeben. In der Stichprobe des Hofes gab es keine Fälle, in denen andere Generaldirektionen eine negative Stellungnahme abgegeben hatten. In einigen Fällen umfassten positive Stellungnahmen Anmerkungen und Fragen etwa zur gelieferten Rechtfertigung, den Gründen und zur wirtschaftlichen Bewertung.

55

Bei der Fallbearbeitung folgte die Kommission weitgehend ihren unverbindlichen und laufend aktualisierten internen Leitlinien. Interne Arbeitsinstrumente wie das Verfahrenshandbuch56 standardisieren die Abläufe bei Untersuchungen sowie interne Regelungen wie Berichtswege und die einzelnen Verwaltungstätigkeiten bei der Fallbearbeitung und stellen so die Einhaltung der Verfahrensvorschriften sicher. Das Verfahrenshandbuch deckt jeden potenziellen Schritt während der Lebensdauer eines Falls ab und sorgt damit für eine reibungslose Fallbearbeitung.

56

Die Kommission bemüht sich um ein einheitliches Dokumentenmanagement, um den öffentlichen Zugang zu Dokumenten zu erleichtern. Der Zugang zu Dokumenten ist ein wesentlicher Bestandteil der Politik der Transparenz, die von den Organen und Einrichtungen der EU umgesetzt wird. Nach Maßgabe des Vertrages genießen alle EU-Bürger und alle in der EU ansässigen Personen dieses Zugangsrecht57. Die Kommission hat Standardregelungen eingeführt, damit sie jederzeit in der Lage ist, zu Angelegenheiten in ihrem Verantwortungsbereich Auskünfte zu erteilen. Am 16. Januar 2015 gab das Generalsekretariat einen Vermerk zum Thema Dokumentenmanagement und Zugang zu Dokumenten heraus und reagierte damit auf die Tatsache, dass die Anforderung wichtiger Dokumente oft zu lange dauerte, weil sie nicht ordnungsgemäß erfasst, abgelegt und aufbewahrt wurden. In dem Vermerk wird betont, dass ein gutes Dokumentenmanagement innerhalb der Kommission von wesentlicher Bedeutung dafür ist, die Wirtschaftlichkeit und Leistungsfähigkeit der Kommission sicherzustellen, den Austausch und Abruf von Informationen zu erleichtern und die geltenden Vorschriften u. a. über den Zugang zu Dokumenten einzuhalten. Weitere Einzelheiten zum Dokumentenmanagement bei der Kommission sind in Kasten 7 dargelegt.

Kasten 7

Dokumentenmanagement bei der Kommission58

Die Leitlinien der Kommission für das Dokumentenmanagement und den Zugang zu Dokumenten (Ares(2015)182108) und der Beschluss der Kommission über die Verwaltung von Dokumenten schreiben vor, dass ein von der Kommission erstelltes oder bei ihr eingegangenes Dokument registriert werden muss, wenn es wichtige dauerhafte Informationen enthält und/oder zu einem Tätigwerden oder zu Folgemaßnahmen der Kommission bzw. einem ihrer Dienste führen kann. Bei der Aufbewahrung von Dokumenten in einem Arbeitsbereich wie gemeinsam genutzten Laufwerken oder elektronischen Mailbox-Ordnern wird nicht deren Integrität, Bewahrung und Abrufbarkeit sichergestellt. Daher ist es unerlässlich, dass alle Dokumente, bei denen die durch e-Domec (Electronic Archiving and management in the European Commission) festgelegten Registrierungskriterien erfüllt sind, tatsächlich in Ares oder einem anderen Dokumentenmanagementsystem der Kommission registriert werden.

Die Leitlinien enthalten eine nicht erschöpfende Liste von Dokumenten, die ein Tätigwerden oder Folgemaßnahmen erfordern oder in die Verantwortung der Kommission fallen und daher wichtig sind und registriert werden müssen:

  • eingegangene und gesendete förmliche Vermerke/Mitteilungen;
  • Finanzdokumente (gemäß den BUDG-Leitlinien);
  • Sitzungsprotokolle (insbesondere zu Zusammenkünften mit anderen Organen und Einrichtungen oder externen Interessenvertretern) sowie die in wichtigen Besprechungen geäußerten Unterweisungen/Redebeiträge/verteidigenden Argumente usw.;
  • Informationen, die von anderen Organen und Einrichtungen oder externen Interessenvertretern erhalten/gesandt wurden;
  • Beiträge zu dienststellenübergreifenden Konsultationen oder Vorkonsultationen;
  • Dokumente, auch informelle (E-Mails oder Aktenvermerke), die Situationen oder Ereignisse bezeugen, getroffene Beschlüsse begründen oder anderweitig die offizielle Vorgehensweise erklären;
  • Anweisungen, Leitlinien.

Folgende Dokumente sind nicht registrierungspflichtig:

  • Entwürfe (d. h. Dokumente, die noch nicht von der Person überprüft wurden, die sie unterzeichnen oder die Verantwortung für sie übernehmen wird);
  • E-Mails und andere Texte, die im Rahmen eines informellen Meinungsaustauschs zwischen Kollegen im Umlauf sind;
  • Austausch über kurzlebige Angelegenheiten (z. B. Einladungen);
  • Informationen über die persönliche Situation von Einzelpersonen.
57

Das Dokumentenmanagement der GD COMP entsprach weitgehend den festgelegten Standards. Das für staatliche Beihilfen geltende Verfahrenshandbuch der GD COMP legt Anforderungen an das Dokumentenmanagement der GD COMP fest, die die einheitlichen Vorschriften der Kommission ergänzen und weiter präzisieren59. Im Verfahrenshandbuch heißt es, dass alle maßgeblichen fallbezogenen Informationen im ISIS60 gespeichert werden müssen. Weiter heißt es, dass die Registrierungspflicht insbesondere für alle Dokumente gilt, die im Falle eines Rechtsstreits relevant sein könnten. Die Registrierung von Dokumenten erfolgt nicht automatisch, sondern auf Anfrage der Sachbearbeiter. Eine Ausnahme bilden Dokumente, die über das offizielle Notifizierungssystem SANI eingereicht werden. Im Allgemeinen registrierte die Kommission Dokumente im ISIS systematisch nach Bedarf. (Fallbezogene) Briefings und Protokolle von Koordinierungssitzungen und Treffen mit dem zuständigen Kommissionsmitglied wurden jedoch nicht in den Fallakten, sondern in getrennten Akten registriert61. Zu den meisten Treffen mit den Mitgliedstaaten wurden Protokolle angefertigt und registriert. Es gab jedoch auch Fälle, in denen dies nicht geschah62. Darüber hinaus fand der Hof Hinweise auf Kontakte vor der Voranmeldephase, die nicht im ISIS dokumentiert waren.

58

Das interne Verfahrenshandbuch und der Verhaltenskodex für staatliche Beihilfen enthalten umfassende unverbindliche Leitlinien für Vorabkontakte, die nicht immer vollständig eingehalten wurden. Nach dem Verfahrenshandbuch63 sollten Vorabkontakte grundsätzlich nur auf der Grundlage eines schriftlichen Anmeldungsentwurfs stattfinden. Dieser Anmeldungsentwurf sollte per gesicherter E-Mail verschickt und im ISIS registriert werden. Für jedes Beihilfeverfahren in der Stichprobe des Hofes waren gesonderte Voranmeldungsakten angelegt worden. In den meisten Fällen umfassten sie Teile der Kompatibilitätsprüfung wie die Analyse von Umstrukturierungsplänen und die Aushandlung von Verpflichtungen; schriftliche Anmeldungsentwürfe waren darin jedoch nicht enthalten.

59

Die Voranmeldephase führte nicht immer zu dem beabsichtigten Ergebnis, dass sich das Gesamtverfahren verkürzt. Laut Verfahrenshandbuch sollte die Voranmeldephase bei Standardfällen im Idealfall nicht länger als zwei Monate dauern und die Übermittlung einer vollständigen Anmeldung zur Folge haben. In komplexeren Fällen kann eine verlängerte Voranmeldephase angebracht sein64. In 11 von 23 Fällen dauerte die Voranmeldephase nicht länger als zwei Monate. In den Fällen, in denen der Zweimonatszeitraum überschritten wurde, kam es jedoch zu langen Verzögerungen: In 9 der 12 Fälle dauerten die Vorabkontakte länger als 150 Tage (bis zu 1 181 Tage). In den meisten Fällen, in denen es Vorabkontakte gegeben hatte (18 von 23), konnte die Kommission innerhalb von zwei Monaten nach der offiziellen Anmeldung einen Beschluss fassen. Die durchschnittliche Dauer der Verfahren einschließlich der Vorabkontakte betrug jedoch 253 Tage, wobei das längste Verfahren 1 350 Tage dauerte, was durch die fachliche Komplexität der Bankenfälle erklärt werden kann. Die Kommission hatte nach Konsultation mit den Mitgliedstaaten im Jahr 2018 den Verhaltenskodex überarbeitet und als Richtwert für die Dauer der Voranmeldephase sechs Monate angesetzt. Eine vollständige Liste, aus der die Verfahrensdauer aller Fälle in der Stichprobe des Hofes hervorgeht, enthält Abbildung 5.

Abbildung 5

Dauer der Beihilfeverfahren

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der GD COMP.

60

Die Veröffentlichung von Beschlüssen dauerte lange, und einige maßgebliche Informationen wurden nicht veröffentlicht. Die Kommission ist verpflichtet, ihre Beschlüsse oder eine zusammenfassende Bekanntmachung im Amtsblatt zu veröffentlichen. Die Mitgliedstaaten können jedoch die Nichtoffenlegung bestimmter Informationen verlangen, die unter das Berufsgeheimnis fallen. In der Regel haben die Mitgliedstaaten 15 Arbeitstage Zeit, um einen entsprechenden Antrag zu stellen. Nutzen sie diese Möglichkeit nicht, wird in der Regel der volle Wortlaut des Beschlusses veröffentlicht65. In solchen Fällen sollte die Veröffentlichung nach Maßgabe des Verfahrenshandbuchs innerhalb von zwei Monaten erfolgen66. Der Hof stellte jedoch fest, dass die Kommission in 19 von 29 Fällen in der Stichprobe mehr als 100 Tage gebraucht hatte, um die nichtvertrauliche Fassung des Beschlusses im Amtsblatt zu veröffentlichen67. Einzelheiten hierzu sind Abbildung 6. zu entnehmen. Der Hof stellte fest, dass die Kommission in einigen Fällen, in denen Verzögerungen von den Mitgliedstaaten verursacht wurden, versucht hatte, den Prozess zu beschleunigen – und dabei Beschlüsse in einzelnen Fällen auch ohne Zustimmung der Mitgliedstaaten veröffentlicht hatte68.

Abbildung 6

Zeitdauer bis zur Veröffentlichung von Beschlüssen

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der GD COMP.

61

Die Kommission lehnte ungerechtfertigte Anträge auf vertrauliche Behandlung von Informationen ab, veröffentlichte jedoch selten den vollständigen Wortlaut ihrer Beschlüsse. Das Verfahrenshandbuch für staatliche Beihilfen beschreibt die allgemeinen Grundsätze für die Veröffentlichung von Beschlüssen, wie in der Mitteilung der Kommission vom 1. Dezember 2003 zum Berufsgeheimnis in Beihilfeentscheidungen festgelegt, und unterstreicht das übergeordnete Interesse an der Veröffentlichung des vollständigen Inhalts von Kommissionsentscheidungen unter gebührender Beachtung der Vertraulichkeit von Geschäftsgeheimnissen. Infolgedessen stimmte die Kommission nur selten zu, alle angeforderten Informationen vertraulich zu behandeln. Dennoch wurden bei den meisten Beschlüssen über staatliche Beihilfen Schwärzungen vorgenommen, und Informationen, die für das Verständnis ihrer Auswirkungen wichtig sind, wurden nicht vollständig offengelegt69. Häufig hatten die Mitgliedstaaten nicht rechtzeitig mitgeteilt, welche Informationen sie für vertraulich hielten, oder sie hatten keine angemessenen Gründe angegeben. Tatsächlich stellte der Hof fest, dass die Sachbearbeiter in etlichen Fällen der Ansicht waren, die Anträge würden nicht den in der Mitteilung festgelegten Kriterien entsprechen (siehe Kasten 8 mit Beispielen dafür, was die Kommission als Geschäftsgeheimnisse betrachtet). Zudem war auch die Kommission nicht immer konsequent in ihrer Vorgehensweise. Beispielsweise gab es Fälle, in denen die Kommission Zahlen entweder nur teilweise veröffentlichte oder als Spannen angab oder in denen gar keine Angaben gemacht wurden.

Kasten 8

Geschäftsgeheimnisse nach Maßgabe des Verfahrenshandbuchs

Typische Beispiele für Geschäftsgeheimnisse:

  • Methoden zur Bewertung der Herstellungs- und Vertriebskosten;
  • Produktionsgeheimnisse und Verfahren;
  • Bezugsquellen;
  • Produktions- und Absatzvolumen;
  • Marktanteile;
  • Kunden- und Händlerlisten;
  • Vermarktungspläne;
  • Selbstkostenstruktur;
  • Absatzpolitik;
  • Informationen über die interne Organisation des Unternehmens.

Umsatzdaten gelten normalerweise nicht als Geschäftsgeheimnis, da diese Daten in den Jahresabschlüssen veröffentlicht werden oder dem Markt auf andere Weise bekannt sind. Ersuchen um vertrauliche Behandlung von Umsatzdaten, die der Öffentlichkeit nicht zugänglich sind, müssten begründet und von Fall zu Fall geprüft werden.

Diese Art von Daten kann nur dann als Geschäftsgeheimnis betrachtet werden, wenn sie „geheim“, d. h. nicht öffentlich zugänglich sind (siehe Absatz 14 erster Gedankenstrich der Mitteilung).

62

Die Kommission ließ die Umsetzung ihrer Beschlüsse durch Überwachungstreuhänder überwachen. Die Kommission ernennt Treuhänder, die von den Banken bezahlt werden und die Umsetzung der Verpflichtungen im Einzelfall überwachen. Verpflichtungen können eingegangen werden, um entweder Wettbewerbsverzerrungen zu begrenzen oder sicherzustellen, dass die staatlich unterstützte Bank wieder existenzfähig wird. Daher umfasste die Überwachung die finanzielle Leistungsfähigkeit der Begünstigten und die Einhaltung anderer Verpflichtungen. Darüber hinaus liefert dieser Überwachungsprozess der Kommission viele wertvolle Erkenntnisse, unter anderem über mangelnden Erfolg bei der Umsetzung früherer Maßnahmen, sowie Informationen über neue Beihilfemaßnahmen, die von den Mitgliedstaaten geplant, aber der Kommission nicht wie gefordert mitgeteilt werden.

63

Die Ergebnisse der Überwachung wurden nicht veröffentlicht, und die Verpflichtungen wurden bisweilen geändert. Die Kommission veröffentlichte weder Informationen noch führte sie Statistiken darüber, in wie vielen Fällen die Verpflichtungen eingehalten bzw. nicht eingehalten wurden. Manchmal genehmigte sie Änderungen von Verpflichtungen und verlängerte die Fristen für deren Umsetzung, obwohl solche Änderungen nach ihren Anforderungen nur in Ausnahmefällen erfolgen und auf Fälle mit bedeutenden neuen faktischen Entwicklungen beschränkt sein sollten. Die Kommission betonte, dass sie in solchen Fällen stets sicherstellt, dass die neu vorgeschlagenen Verpflichtungen das Gleichgewicht des ursprünglichen Beschlusses wahren. Der Hof stellte jedoch fest, dass die Erläuterungen, wie dies erreicht werden würde, nicht detailliert genug waren und dass für einige der veröffentlichten Beschlüsse der Kommission keine hinreichend detaillierten Erläuterungen gegeben wurden.

Beschlüsse über staatliche Beihilfen für Finanzinstitute in der Sache

64

Beschlüsse über staatliche Beihilfen müssen auf rechtlich und wirtschaftlich fundierten Bewertungen beruhen. Nach Maßgabe des Vertrags und der Geschäftsordnung der Kommission70 unterliegt die Kommission einer Begründungspflicht, d. h., sie muss ihre Entscheidungen rechtfertigen. Das schließt die Anforderung ein, dass Entscheidungen auf rechtlich und wirtschaftlich fundierten Bewertungen beruhen und durch die zugrunde liegenden Tatsachen gestützt werden müssen. In den Grundprinzipien der GD COMP wird betont, dass höchste Gründlichkeit und Qualität bei der rechtlichen Bewertung und wirtschaftlichen Analyse der Schlüssel für die Qualität ihrer Bewertungen ist. Für die Kommission dienen ihre Fallpraxis und die Rechtsprechung der EU-Gerichte als wichtigste Wegweiser in dieser Hinsicht. Die von der Kommission eingeführten Instrumente – der koordinierte Entscheidungsfindungsprozess, das System von Kontrolle und Gegenkontrolle sowie Qualitätskontrollen – sollen sicherstellen, dass die Bewertung der Kommission in jedem Einzelfall diesen Anforderungen entspricht.

65

Die Kommission hat Umstrukturierungspläne sehr streng geprüft, ausführliche Daten angefordert und diese eingehend überprüft. Die Umstrukturierungsmitteilung legt sehr ausführliche Anforderungen an die Angaben fest, die in einen Umstrukturierungsplan aufzunehmen sind. Die Kommission fordert, dass Umstrukturierungspläne umfassend und detailliert sein und sich auf ein kohärentes Konzept stützen müssen. Aus ihnen sollte hervorgehen, wie die Bank ihre langfristige Rentabilität ohne staatliche Beihilfen wiederherstellen würde. Umfang und Tiefe der von den Mitgliedstaaten zu erteilenden Auskünfte verdeutlichen, wie streng die Kommission Umstrukturierungspläne kontrolliert (siehe Kasten 9). In den vom Hof untersuchten Fällen hatte die Kommission bei Bedarf zusätzliche oder sachdienlichere Auskünfte verlangt.

Kasten 9

Informationen, die gemäß der Umstrukturierungsmitteilung in einen Umstrukturierungsplan aufzunehmen sind71

  • Ist ein Mitgliedstaat aufgrund früherer Erläuterungen oder Entscheidungen der Kommission zur Übermittlung eines Umstrukturierungsplans verpflichtet, so sollte es sich um einen umfassenden und detaillierten Plan handeln, der sich auf ein kohärentes Konzept stützt.
  • Aus dem Plan sollte hervorgehen, wie die Bank so rasch wie möglich ihre langfristige Rentabilität ohne staatliche Beihilfen wiederherstellen wird.
  • Die Anmeldung des Umstrukturierungsplans sollte einen Vergleich mit anderen Optionen wie Aufspaltung oder Übernahme durch eine andere Bank beinhalten, damit die Kommission prüfen kann, ob kostengünstigere oder den Wettbewerb weniger stark verzerrende Lösungen, die sich mehr am Markt orientieren, zur Wahrung der Finanzstabilität zur Verfügung stehen.
  • Kann die Rentabilität der Bank nicht wiederhergestellt werden, so sollte im Umstrukturierungsplan erläutert werden, wie die Bank ordnungsgemäß liquidiert werden kann.
  • Im Umstrukturierungsplan sollte auf die Ursachen für die Schwierigkeiten der Bank und deren eigene Schwächen eingegangen und aufgezeigt werden, wie die betreffenden Probleme der Bank durch die vorgeschlagenen Umstrukturierungsmaßnahmen behoben werden können.
  • Der Umstrukturierungsplan sollte Angaben zum Geschäftsmodell der begünstigten Bank und insbesondere zu folgenden Punkten enthalten:
    • Organisationsstruktur,
    • Finanzierung (Nachweis der Tragfähigkeit der kurz- und langfristigen Finanzierungsstruktur),
    • Corporate Governance (Nachweis der Verhinderung von Interessenkonflikten sowie der erforderlichen Veränderungen im Management),
    • Risikomanagement (einschließlich der Offenlegung wertgeminderter Vermögenswerte und der vorsichtigen Bildung von Rückstellungen für voraussichtlich notleidend werdende Vermögenswerte),
    • Aktiv-Passiv-Management,
    • Cash-Flow-Generierung (die ohne staatliche Unterstützung in ausreichendem Umfang gewährleistet sein sollte),
    • außerbilanzielle Verpflichtungen (Nachweis ihrer Nachhaltigkeit und Konsolidierung bei Banken mit hoher Risikoexponierung),
    • Leveraging,
    • derzeitige und voraussichtliche Kapitaladäquanz im Einklang mit den geltenden aufsichtsrechtlichen Vorschriften (auf der Grundlage einer vorsichtigen Bewertung und angemessener Rückstellungen),
    • Vergütungsstruktur mit entsprechenden Anreizen (Nachweis, wie diese Struktur die langfristige Rentabilität der begünstigten Bank gewährleistet).
  • Die Rentabilität sollte mit den erforderlichen Aufschlüsselungen für jeden Geschäftsbereich und jedes Profit-Center analysiert werden […].

[…] Die erwarteten Ergebnisse der geplanten Umstrukturierung müssen sowohl für ein Base-Case-Szenario als auch für „Stress-Szenarios“ nachgewiesen werden. Zu diesem Zweck müssen die Umstrukturierungspläne unter anderem der derzeitigen Lage und den Prognosen auf den Finanzmärkten Rechnung tragen und dabei Base-Case- und Worst-Case-Annahmen berücksichtigen. Bei den Stresstests sollten mehrere Szenarien […] herangezogen werden.

  • Die Annahmen sollten mit einschlägigen branchenweiten Benchmarks verglichen werden, die unter Berücksichtigung neuer Aspekte aufgrund der derzeitigen Finanzmarktkrise entsprechend angepasst werden sollten […].
66

Für die Prüfung der Vereinbarkeit staatlicher Beihilfen ist ausschließlich die Kommission zuständig, und in dieser Funktion ist sie der Auffassung, dass die Voraussetzungen für das Vorliegen einer beträchtlichen Störung in dem Mitgliedstaat in allen Fällen erfüllt waren. Bei ihrer Prüfung der beträchtlichen Störung in jedem Einzelfall berücksichtigte die Kommission die Einlassungen des Mitgliedstaats. Mit Annahme der Bankenmitteilung hat sich die Kommission verpflichtet, staatliche Beihilfen zur Unterstützung der Liquidität, der Rentabilität oder des geordneten Ausstiegs von Banken nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV infolge der Krisensituation und des Risikos für die Finanzstabilität insgesamt, das einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben gleichkommt, zu prüfen. Die Kommission vertrat damals der Ansicht, die Mitgliedstaaten seien am besten positioniert, eine Erstbewertung dazu vorzunehmen, ob ein unkontrollierter Marktaustritt einer bestimmten Bank die Finanzstabilität gefährden (oder eine andere beträchtliche Störung im Mitgliedstaaten hervorrufen) würde. Dementsprechend hat die Kommission nicht in jedem Einzelfall hinterfragt, ob eine beträchtliche Störung vorlag. Auch war durch die Krisenvorschriften nicht genau festgelegt, welche Daten ein Mitgliedstaat vorlegen sollte. Abgesehen von Fällen in Ländern, die einem wirtschaftlichen Anpassungsprogramm unterliegen, fand der Hof in den Fallakten nur sporadisch wirtschaftliche oder – seiner Einschätzung nach – sonstige maßgebliche Daten vor, die das behauptete Vorliegen einer solchen Störung belegt hätten.

67

Nicht alle veröffentlichten Beschlüsse enthielten Hinweise auf eine Bewertung, ob eine beträchtliche Störung vorlag72. Oftmals verwies die Kommission allgemein auf die Bankenmitteilung von 2013, ohne die Argumente des Mitgliedstaats zu den individuellen Umständen des jeweiligen Einzelfalls zu hinterfragen (siehe Kasten 10). Eine solche allgemeine Bezugnahme erklärt jedoch nicht, warum die Kommission der Ansicht war, dass in den fraglichen Fällen – mit Ausnahme der Länder, die einem wirtschaftlichen Anpassungsprogramm unterliegen – eine beträchtliche Störung vorlag. Nach Auffassung des Hofes wurden solche Schlussfolgerungen nicht durch entsprechende Bewertungen des Rates oder des ESRB untermauert (weitere Einzelheiten zum Auftrag des ESRB siehe Kasten 2)73.

Kasten 10

Beispiele, wie die Kommission die Anwendung von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b in einzelnen Umstrukturierungsentscheidungen begründet hat

Beispiel 1: In einer Entscheidung erklärte die Kommission, dass die globale Finanzkrise zu einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaates führen könne und diese durch staatliche Unterstützungsmaßnahmen für Finanzinstitute zu beheben sei. Dies sei in den sechs Krisenmitteilungen sowie in der Bankenmitteilung von 2013 schrittweise genauer ausgeführt und entwickelt worden.

Beispiel 2: In einem anderen Fall wies die Kommission darauf hin, dass sie seit Beginn der Finanzkrise systematisch Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV als Rechtsgrundlage für die Bewertung jeglicher Umstrukturierungs- oder Abwicklungsbeihilfen für Banken in Schwierigkeiten herangezogen habe. Die Bewertung der gegenwärtigen Maßnahmen nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV stehe daher in vollem Einklang mit früheren Fällen.

68

Bei Abwicklungsbeihilfen hat die Kommission die Behauptung von Mitgliedstaaten, ein möglicher Bankenausfall würde die Finanzstabilität bedrohen, nicht hinterfragt. In der Bankenmitteilung von 2013 ist nicht festgelegt, in welchen Situationen es unter Umständen nicht möglich ist, ein Kreditinstitut im Wege eines geordneten Insolvenzverfahrens abzuwickeln, ohne die Finanzstabilität zu gefährden, und auch nicht, welche Informationen die Mitgliedstaaten als Beweis für eine solche Gefährdung vorlegen müssen. Die Beschlüsse über Abwicklungsbeihilfen in der Stichprobe des Hofes stützten sich auf Erklärungen der Mitgliedstaaten zu den potenziellen Risiken für die Finanzstabilität74 (siehe Kasten 11). Alle Entscheidungen betrafen Banken mit Marktanteilen zwischen 0,02 % und 2 %. Es gibt eine Reihe möglicher Gründe, warum selbst der Ausfall einer nicht systemrelevanten Bank eine potenzielle Bedrohung für die Finanzstabilität darstellen könnte. Bei den vom Hof untersuchten Fällen hat die Kommission diese Gründe in den veröffentlichten Beschlüssen nach Einschätzung des Hofes nicht erläutert75.

Kasten 11

Beispiele, wie die Kommission die Anwendung von Referat D3

Beihilfekontrolle – Finanzinstitute I

Referat D4

Beihilfekontrolle – Finanzinstitute II in einzelnen Beschlüssen über Abwicklungsbeihilfen begründet hat

Beispiel 1: In einer Entscheidung wies die Kommission auf ihre Feststellung in der Bankenmitteilung von 2013 hin, dass die Mitgliedstaaten den Ausstieg unrentabler Marktteilnehmer unterstützen und im Interesse der Finanzstabilität dafür sorgen sollten, dass der Ausstieg geordnet erfolgt. Da die Maßnahmen darauf abzielen würden, das positive Ergebnis eines Verkaufs zu ermöglichen, der den geordneten Marktaustritt der Banken als eigenständige Einheiten im Wege ihrer Übernahme durch einen möglichen Käufer sicherstellt, beabsichtige die Kommission, die Vereinbarkeit der Maßnahmen unter Bezugnahme auf die Bankenmitteilung von 2013 zu bewerten.

Beispiel 2: In einem anderen Fall wies die Kommission ebenfalls auf ihre Feststellung in der Bankenmitteilung von 2013 hin, wonach die Mitgliedstaaten den Ausstieg unrentabler Marktteilnehmer unterstützen und im Interesse der Finanzstabilität dafür sorgen sollten, dass der Ausstieg geordnet erfolgt. Ferner heißt es in einem Erwägungsgrund, die Abwicklungsbehörde hätte festgestellt, dass das geordnete Insolvenzverfahren nicht geeignet wäre, die Abwicklungsziele und insbesondere das übergeordnete Ziel der Erhaltung der Finanzstabilität im gleichen Maße zu erreichen wie die beabsichtigten Maßnahmen.

Beispiel 3: In einer weiteren Entscheidung wurde auf ein Schreiben Bezug genommen, wonach die Lage der Bank die Finanzstabilität bedrohe und daher ein sofortiges Eingreifen erforderlich sei, um eine beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben des betreffenden Landes zu vermeiden. Darin wurde darauf hingewiesen, dass eine Abwicklung nach einem geordneten Insolvenzverfahren nicht im öffentlichen Interesse läge, da dies die Finanzstabilität gefährden, die Bereitstellung kritischer Funktionen unterbrechen, den Einlegerschutz beeinträchtigen und Werte vernichten würde. Darüber hinaus wurde erklärt, dass im Falle einer geordneten Liquidation der Bank das Einlagensicherungssystem zur sofortigen Rückerstattung gedeckter Einlagen herangezogen werden würde. Dies würde das Bankensystem in hohem Maße zusätzlich belasten, da es erforderlich sei, diese Beträge von den Beitragszahlern des Einlagensicherungssystems – den Banken – einzutreiben.

Beispiel 4: In einem Fall erklärte die Kommission, dass es nach Auffassung der Behörden nicht möglich wäre, eine beträchtliche Störung des Wirtschaftslebens in den Gebieten, in denen die von der Entscheidung betroffenen Finanzinstitute tätig sind, zu vermeiden. Diese Störung würde sich insbesondere in Form einer Unterbrechung der Geschäftstätigkeit von KMU sowie auf die Kreditvergabe an private Haushalte auswirken.

69

Die Krisenvorschriften erfordern wirksame Maßnahmen zur Begrenzung von Wettbewerbsverzerrungen. In der Bankenmitteilung von 2013 werden Anforderungen festgelegt, die sicherstellen sollen, dass die Beihilfebeträge auf das erforderliche Minimum beschränkt werden. Zu diesen Anforderungen gehören die Lastenverteilung auf Anteilseigner und Inhaber nachrangiger Schuldverschreibungen, die Vermeidung von Abflüssen und die Beschränkung der Zahlungen an Anteilseigner und Anleihegläubiger sowie Obergrenzen für die Vergütung. Ferner schließen sie das Verbot von Übernahmen und Preisdumping ein, wodurch Wettbewerbsverzerrungen begrenzt werden sollen. Die Analyse der Entscheidungen durch den Hof ergab, dass sich die Mitgliedstaaten zur Umsetzung entsprechender Maßnahmen verpflichtet hatten. Allerdings war nicht immer klar, wie diese Verpflichtungen auf die wettbewerbsverzerrende Wirkung der spezifischen Maßnahme abgestimmt waren76. In den vom Hof untersuchten veröffentlichten Beschlüssen hatte die Kommission seiner Ansicht nach die Auswirkungen der Maßnahmen auf Marktstrukturen und Markteintrittsschranken, wie in der Bankenmitteilung von 2013 gefordert, nicht analysiert77. Die Kommission begründete dies damit, dass solche Bewertungen auch für andere Sektoren weder verlangt noch durchgeführt werden.

70

In der Umstrukturierungsmitteilung ist ausdrücklich gefordert, dass die „Anmeldung des Umstrukturierungsplans […] einen Vergleich mit anderen Optionen wie Aufspaltung oder Übernahme durch eine andere Bank beinhalten [sollte], damit die Kommission prüfen kann, ob kostengünstigere oder den Wettbewerb weniger stark verzerrende Lösungen, die sich mehr am Markt orientieren, zur Wahrung der Finanzstabilität zur Verfügung stehen“78. In der Stichprobe hatte die Kommission den Feststellungen des Hofes zufolge nicht überprüft, ob es kostengünstigere oder den Wettbewerb weniger stark verzerrende Alternativen zu einer Maßnahme gegeben hätte. Die Kommission wies darauf hin, dass sie den Mitgliedstaaten im Einklang mit der Rechtsprechung keine alternativen Maßnahmen auferlegen, sondern lediglich die Vereinbarkeit der vorgeschlagenen Maßnahme mit dem Binnenmarkt prüfen kann.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

71

Die Kommission verfügte über angemessene Ressourcen und Instrumente, um staatliche Beihilfen wirksam zu kontrollieren. Die Kommission kann auf wohldefinierte interne Abläufe und Verfahren zurückgreifen, die der Zielerreichung und der Erfüllung der Rechenschaftspflicht förderlich sind. Sie hat geeignete Organisationsstrukturen mit zweckmäßigen Berichtswegen geschaffen, die einen angemessenen Informationsfluss und eine angemessene interne Überwachung durch die obere Managementebene ermöglichen (siehe Ziffern 31-32). Außerdem verfügt sie über einen soliden Ethikrahmen, der allerdings einige Schwächen in Bezug auf den Umgang mit marktsensiblen Informationen aufweist, und über eine umfassende Reihe von Grundprinzipien, mit denen die Integrität und die Einhaltung höchster professioneller Standards gefördert werden (siehe Ziffern 33-34). Die für eine wirksame Rechtsdurchsetzung erforderlichen Human- und IT-Ressourcen waren vorhanden (siehe Ziffern 35-36). Die Kommission verfügt über die für eine wirksame Beihilfekontrolle erforderlichen Befugnisse und einen angemessenen Verfahrensrahmen (siehe Ziffern 37-42). Somit standen der Kommission alle nötigen Mittel zur Verfügung, um sicherzustellen, dass ihre Beschlüsse auf korrekten Informationen beruhten.

72

Nach Ansicht des Hofes waren die Beihilfevorschriften nicht uneingeschränkt geeignet, um die staatlichen Beihilfen für Finanzinstitute während des Prüfungszeitraums im Einklang mit den Zielen des Vertrags zu kontrollieren (siehe Ziffer 48). Die Vorschriften über staatliche Beihilfen im Finanzsektor zielen darauf ab, die finanzielle Stabilität sicherzustellen und gleichzeitig Wettbewerbsverzerrungen auf ein Minimum zu beschränken. Die Krisenvorschriften sind im Allgemeinen gut formuliert und klar, legen jedoch keine Kriterien dafür fest, was als beträchtliche Störung gilt (siehe Ziffer 43). Allerdings wurden die Krisenvorschriften während des Prüfungszeitraums nicht überarbeitet, obwohl sich die Marktbedingungen verbessert hatten und der Regulierungsrahmen nach der Finanzkrise abgeändert wurde, einschließlich der Tatsache, dass die Abwicklungsrichtlinie die Möglichkeiten zur Gewährung von Beihilfen an Banken, ohne dass dies eine Abwicklung zur Folge hat, eingeschränkt hat (siehe Ziffern 48-50).

Empfehlung 1 – Durchführung einer Evaluierung zu der Fragestellung, ob die Beihilfevorschriften weiterhin angemessen sind, und erforderlichenfalls Ergreifen von Korrekturmaßnahmen

Um sicherzustellen, dass die EU-Vorschriften über staatliche Beihilfen im Finanzsektor auch weiterhin an die Marktrealitäten angepasst und mit dem geltenden Regulierungsrahmen abgestimmt sind, sollte die Kommission

  1. eine Evaluierung der derzeitigen Krisenvorschriften (einschließlich der Gesamtwirkung der Kontrolle staatlicher Beihilfen für den Wettbewerb auf den EU-Bankenmärkten) vornehmen, um geeignete Maßnahmen zu beschließen.
  2. Falls die Evaluierung ergibt, dass die Krisenvorschriften überarbeitet werden müssen, sollte die Kommission unter anderem erwägen,
    1. mit Blick auf die Anwendung des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV Bewertungskriterien dafür aufzustellen, was unter einer „beträchtlichen Störung“ zu verstehen ist;
    2. die gemeinsamen Bewertungsprinzipien einzubeziehen;
    3. die Bedingungen für die Vereinbarkeit von vorbeugenden Maßnahmen und Abwicklungsbeihilfen anzupassen;
    4. den Grad der Detailgenauigkeit der einzureichenden Informationen weiter zu präzisieren.

Zeitrahmen: 2023 (für die Evaluierung)

73

Die Kommission verwaltete die Verfahren für staatliche Beihilfen weitgehend in Übereinstimmung mit ihren (unverbindlichen) internen Abläufen. Die Ausübung der Beihilfekontrolle durch die Kommission erfolgte im Einklang mit den zu diesem Zweck geschaffenen Strukturen, Berichtswegen, Behörden und Zuständigkeiten (siehe Ziffer 52). Das Kollegium traf seine Entscheidungen, nachdem andere Generaldirektionen Gelegenheit hatten, Bedenken vorzubringen (siehe Ziffern 53-54). Bei der Bearbeitung der Fälle folgte die Kommission meist ihren internen Abläufen (siehe Ziffer 55). Das Dokumentenmanagement entsprach weitgehend den Standards der Kommission (siehe Ziffern 56-57). Die Beihilfeverfahren waren jedoch langwierig und nicht immer völlig transparent, was zum Teil auf die ausgiebige Nutzung informeller Vorabkontakte durch Mitgliedstaaten vor der Anmeldung zurückzuführen war (siehe Ziffern 58-59). Die Veröffentlichung von Beschlüssen verzögerte sich oftmals wegen Diskussionen mit Mitgliedstaaten bezüglich des Rechts, vertrauliche Informationen in der öffentlich zugänglichen Fassung der Beschlüsse nicht offenzulegen (siehe Ziffern 60-61).

Empfehlung 2 – Weitere Verbesserungen bei der Einhaltung interner Abläufe und bewährter Verfahren

Zur Steigerung der Effizienz, Rechenschaftspflicht und Transparenz sollte die Kommission

  1. ihr Dokumentenmanagement verbessern und sicherstellen, dass alle maßgeblichen Dokumente registriert werden;
  2. die Mitgliedstaaten dazu anhalten, dass Vorabkontakte die Regelfrist des Verhaltenskodex von sechs Monaten nicht überschreiten und auf schriftlichen Anmeldungsentwürfen basieren sollten;
  3. die Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten stärken, um die Veröffentlichung der nichtvertraulichen Fassungen von Beschlüssen zu beschleunigen und ein einheitliches Vorgehen dahin gehend sicherzustellen, welche Informationen nicht offengelegt werden.

Zeitrahmen: 2022

74

Beschlüsse über staatliche Beihilfen müssen auf rechtlich und wirtschaftlich fundierten Bewertungen beruhen (siehe Ziffer 64). Die Kommission ging bei der Prüfung der Umstrukturierungspläne streng vor (siehe Ziffer 65), hat aber nicht in jedem Einzelfall die Bewertung der Mitgliedstaaten, ob eine beträchtliche Störung einschließlich Gefahren für die Finanzstabilität vorlag, hinterfragt (siehe Ziffer 66-67). Die Kommission ergriff Maßnahmen zur Begrenzung von Wettbewerbsverzerrungen, analysierte jedoch nicht die tatsächlichen Auswirkungen der einzelnen Maßnahmen auf den Wettbewerb (siehe Ziffer 69). Die Leistungsindikatoren erfüllten nicht voll und ganz ihren Zweck, da sie sich auf externe Faktoren bezogen, die sich der Kontrolle der Kommission entziehen und nicht immer die Aktivitäten der Kommission widerspiegelten (siehe Ziffern 23-24). Die Kommission hatte auch nicht formell evaluiert, wie gut ihre sektorspezifischen Vorschriften für staatliche Beihilfen funktioniert hatten oder ob sie ihren Ansatz ändern oder einfach aufgeben sollte (siehe Ziffern 28-30).

Empfehlung 3 – Verbesserung der Leistungsmessung

Um die Wirkung der Beihilfekontrolle nachzuweisen und die diesbezügliche Transparenz und Rechenschaftspflicht gegenüber dem Europäischen Parlament und den EU-Bürgern zu erhöhen, sollte die Kommission

  1. geeignete und relevante Indikatoren für die Kontrolle staatlicher Beihilfen an Finanzinstitute festlegen, aus denen die Ergebnisse der Aktivitäten der GD COMP hervorgehen, um im Kontext ihrer jährlichen Berichterstattung den Fortschritt bei der Erreichung der Ziele wirksam zu überwachen; zudem sollte sie die Geeignetheit des Indikators/der Indikatoren überwachen.

Zeitrahmen: 2022

Dieser Bericht wurde von Kammer IV unter Vorsitz von Herrn Alex Brenninkmeijer, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 28. Juli 2020 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Klaus-Heiner Lehne
Präsident

Glossar

Abwicklung: geordnete Liquidation eines ausfallenden Finanzinstituts mit dem Ziel, die Kontinuität seiner wesentlichen Funktionen sicherzustellen, die finanzielle Stabilität zu wahren und die öffentlichen Mittel zu schützen, indem der Bedarf an öffentlicher finanzieller Unterstützung auf ein Mindestmaß beschränkt wird.

Abwicklungsfonds: Fonds, der eingerichtet wurde, um die geordnete Abwicklung von ausfallenden Finanzinstituten finanziell zu unterstützen.

Bankenunion: einer der Grundpfeiler zur Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion, der als integrierter Finanzrahmen mit einem einzigen Aufsichtsmechanismus, einem einzigen Abwicklungsmechanismus für Banken und einem einheitlichen Regelwerk ausgestaltet ist.

Bessere Rechtsetzung: Konzept, das die Politik und Rechtsetzung der EU leitet und auf den Grundsätzen beruht, dass die Regulierung in transparenter, evidenzbasierter Weise unter Einbeziehung der Bürger und Interessengruppen gestaltet werden sollte und ihre Ziele zu möglichst geringen Kosten erreicht werden sollten.

De-Larosière-Bericht: Bericht von Februar 2009, in dem eine Reform des europäischen Finanzregulierungssystems gefordert wurde.

Einheitlicher Abwicklungsausschuss: zentrale Abwicklungsbehörde innerhalb der Bankenunion mit der Aufgabe, ausfallende Finanzinstitute zu möglichst geringe Kosten für die Steuerzahler und die übrige Wirtschaft geordnet abzuwickeln.

Einheitlicher Abwicklungsmechanismus: Mechanismus, unter dem der Einheitliche Abwicklungsausschuss und die nationalen Abwicklungsbehörden zentralisierte Abwicklungsbefugnisse ausüben und direkt für die Abwicklung aller Finanzinstitute in den an der Bankenunion teilnehmenden Mitgliedstaaten verantwortlich sind.

Einheitlicher Aufsichtsmechanismus: System der EU zur Ausübung der Aufsicht über die Finanzinstitute, das aus der Europäischen Zentralbank (EZB) und den nationalen Aufsichtsbehörden der teilnehmenden Länder besteht.

Einheitliches Regelwerk: Sammlung von Rechtstexten, die alle Finanzinstitute in der EU einhalten müssen.

Gläubigerbeteiligung (Bail-in): Mittel zur Abwendung von Bankenausfällen, wobei sich eine Bank über vorhandene Anteilseigner rekapitalisiert (anstatt mit öffentlichen Mitteln gerettet zu werden).

Insidergeschäfte: Kauf oder Verkauf von Aktien zur Gewinnerzielung oder Verlustbegrenzung unter Rückgriff auf Informationen, die, wenn sie allgemein bekannt wären, den Wert der Aktien beeinflussen würden.

Notleidender Kredit: Kredit, bei dem die Zahlungen für eine bestimmte Zeitspanne (in der Regel 90 Tage) überfällig sind oder bei dem es Anzeichen dafür gibt, dass eine vollständige Rückzahlung unwahrscheinlich ist.

Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten (BRRD oder Abwicklungsrichtlinie): Richtlinie, in der Vorschriften und Verfahren für die Sanierung und Abwicklung verschiedener Arten von Finanzinstituten festgelegt sind.

Staatliche Beihilfe: direkte oder indirekte staatliche Unterstützung eines Unternehmens oder einer Organisation, denen dadurch gegenüber ihren Wettbewerbern ein Vorteil entsteht.

Staatsanleihe: von einem Staat ausgegebene Schuldverschreibungen zur Unterstützung der Staatsausgaben.

Team des Chefökonomen (Chief Economist Team): Team innerhalb der Generaldirektion Binnenmarkt, Industrie, Unternehmertum und KMU der Kommission, das wirtschaftliche Analysen entwickelt, koordiniert und erstellt, um sicherzustellen, dass die Initiativen der Generaldirektion auf soliden wirtschaftlichen Erkenntnissen beruhen.

Abkürzungen

AEUV: Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

BRRD: Bank Recovery and Resolution Directive (Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten)

CET: Chief Economist Team (Team des Chefökonomen)

EBA: European Banking Authority (Europäische Bankenaufsichtsbehörde)

ECOFIN: Rat (Wirtschaft und Finanzen)

EP: Europäisches Parlament

ESA: European Supervisory Authorities (Europäische Aufsichtsbehörden)

ESRB: European Systemic Risk Board (Europäischer Ausschuss für Systemrisiken)

EZB: Europäische Zentralbank

GD COMP: Generaldirektion Wettbewerb

GD FISMA: Generaldirektion Finanzstabilität, Finanzdienstleistungen und Kapitalmarktunion

JTB: Jährlicher Tätigkeitsbericht

SRB: Single Resolution Board (Einheitlicher Abwicklungsausschuss)

SRM: Single Resolution Mechanism (Einheitlicher Abwicklungsmechanismus)

SSM: Single Supervisory Mechanism (Einheitlicher Aufsichtsmechanismus)

Antworten der Kommission

Zusammenfassung

Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern I–X

Die Europäische Kommission wendet seit dem Jahr 2008 anhand spezifischer Leitlinien im Vertrag verankerte Beihilfevorschriften auf den Finanzsektor an. Auf der Grundlage dieser Leitlinien hat die Kommission im letzten Jahrzehnt über 500 Entscheidungen erlassen.

Die einheitliche Anwendung der von der Kommission im Finanzsektor ausgeübten Beihilfekontrolle hat während des Prüfungszeitraums (2013–2018) – zusammen mit der Umsetzung des EU-Abwicklungsrahmen seit 2015 – zur Sicherung der Finanzstabilität der Union beigetragen, da dadurch der ungeordnete Ausfall ansonsten existenzfähiger Banken verhindert und der geordnete Marktaustritt unrentabler Unternehmen erleichtert wurde. Sie hat mitgeholfen, den EU-Bankensektor durch die Bereinigung der Bankbilanzen, die Veranlassung tiefgreifender Umstrukturierungen und den Marktaustritt der am wenigsten effizienten Akteure robuster zu machen. Indem sie von den unterstützten Banken die Umsetzung von Maßnahmen zur Begrenzung von Wettbewerbsverfälschungen verlangte, hat sie auch für die Wahrung des fairen Wettbewerbs gesorgt. Außerdem hat sie eine private Verlustbeteiligung der Anteilseigner und nachrangigen Gläubiger der unterstützten Banken vorgeschrieben. Die Kommission ist der Ansicht, dass sie ihre Ressourcen und Instrumente effizient und zielgerecht im Einklang mit ihren Vorschriften und Verfahren eingesetzt hat.

Wie der Europäische Rechnungshof (EuRH, im Folgenden „Hof“) anerkennt, wird der Kommission im Vertrag ein weites Ermessen bei der Auslegung der Kriterien ein, auf deren Grundlage sie staatliche Beihilfemaßnahmen für vereinbar erklären kann. Dazu muss die Kommission verschiedene wirtschaftliche und rechtliche Aspekte sorgfältig prüfen, bevor sie zu dem Schluss gelangt, dass ein bestimmter Umstand eine staatliche Beihilfe für einen bestimmten Begünstigten rechtfertigt. Abzuwägen, ob die Beihilfe zur Erreichung eines Ziels von gemeinsamem europäischem Interesse, einschließlich der Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben, gerechtfertigt ist, ist eine Bewertung, die mit dem Vertrag der Kommission übertragen wurde.

Im Rahmen der Ausübung dieser Bewertung überarbeitete die Kommission im Jahr 2013 ihre Leitlinien, in denen die Kriterien für die Vereinbarkeit einer Beihilfe für von den Auswirkungen der Krise betroffene Finanzinstitute festgelegt sind. Dies erfolgte nach Konsultationen mit Interessengruppen, darunter die Mitgliedstaaten als Beihilfegeber. Diese Kriterien sind bis heute gültig, da die Auswirkungen der Krise im Bankensektor in der gesamten EU weiter andauern. Die wirtschaftliche Erholung war in einer Reihe von Mitgliedstaaten schwach ausgeprägt, und die Lage des Bankensektors hat immer noch nicht den Stand von vor 2008 erreicht. Darüber hinaus waren bestimmte Mitgliedstaaten bis vor Kurzem wirtschaftlichen Anpassungsprogrammen unterworfen.

Im Jahr 2014 wurde ein neuer EU-Rechtsrahmen für den Bankensektor eingeführt, insbesondere die Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten79 (BRRD) (im Folgenden „Abwicklungsrichtlinie“), die Verordnung über den Einheitlichen Abwicklungsmechanismus80 (Single Resolution Mechanism Regulation, im Folgenden „SRM-Verordnung“) und die Richtlinie über Einlagensicherungssysteme81.

In diesem neuen Rechtsrahmen haben neu geschaffene Akteure Aufgaben im Kontext der Bankenunion übernommen, nämlich die Europäische Zentralbank (EZB) als zentrale Bankenaufsichtsbehörde im Rahmen des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism, SSM) und der Einheitliche Abwicklungsausschuss (Single Resolution Board, im Folgenden „SRB“) in seiner Rolle im Einheitlichen Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism, SRM).82 Es ist anzumerken, dass seit 2015 zwar viele Fortschritte erzielt wurden, die Umsetzung der Abwicklungsrichtlinie aber noch läuft83, z. B. im Hinblick auf den Aufbau „bail-in-fähiger“ Instrumente. Darüber hinaus gibt es auch heute noch Schwachstellen in Teilen des europäischen Bankensektors, z. B. aufgrund des hohen Bestands an notleidenden Krediten und der geringen Rentabilität des Sektors.

Pläne für die Gewährung staatlicher Beihilfen müssen von den Mitgliedstaaten der Kommission vorgelegt werden. Ebenso muss der SRB gemäß der SRM-Verordnung84 der Kommission seinen Vorschlag zur Gewährung von Unterstützung aus dem Fonds zur Genehmigung vorlegen, wenn er beabsichtigt, auf den einheitlichen Abwicklungsfonds zurückzugreifen. In ihrer Rolle als Wettbewerbshüterin bewertet die Kommission im Wesentlichen, ob die positiven Auswirkungen der Beihilfe die negativen Folgen auf den Wettbewerb überwiegen. Die Kommission führt diese Bewertung ex ante, d. h., wenn das Beihilfevorhaben vor seiner Durchführung durch den betreffenden Mitgliedstaat angemeldet wird, durch. Dies bedeutet, dass die Ex-post-Leistung von Finanzinstituten, d. h. nach dem Erhalt staatlicher Beihilfen, nicht allein der Kommission zugeschrieben werden kann, da auch andere Beteiligte und Faktoren eine bedeutende Rolle spielen. Die Festlegung von Leistungsindikatoren, die eindeutigen Aufschluss über den Beitrag der Beihilfenkontrolle geben, wird dadurch erschwert. Die Mitgliedstaaten können beschließen, staatliche Beihilfen in voller Übereinstimmung mit dem EU-Abwicklungsrahmen zu gewähren, um mögliche nachteilige Folgen im Zusammenhang mit notleidenden oder ausfallenden Banken zu verhindern oder abzuschwächen.

Mit den Leitlinien für staatliche Beihilfen im Finanzsektor werden durch die Minimierung von Wettbewerbsverzerrungen bei der Gewährung staatlicher Unterstützung gleiche Bedingungen sichergestellt, unabhängig davon, ob die Mitgliedstaaten an der Bankenunion teilnehmen oder nicht. Im neuen Rechtsrahmen haben die beiden gesetzgebenden Organe anderen Akteuren wichtige Zuständigkeiten wie z. B. die laufende Beaufsichtigung der Banken, die Festlegung der Eigenkapitalanforderungen, die Durchführung von Stresstests und die Bewertung der Qualität der Vermögenswerte, die Entscheidung darüber, ob eine Bank „ausfällt oder wahrscheinlich ausfällt“ oder ob eine Bank abgewickelt wird oder nicht, übertragen. Und nicht zuletzt liegt die Entscheidung über die Gewährung einer Beihilfe und die Ausgestaltung einer Beihilfemaßnahme im Verantwortungsbereich des Mitgliedstaates. Die Rolle der Kommission war und ist darauf beschränkt, die Vereinbarkeit der angemeldeten staatlichen Beihilfemaßnahme mit dem Binnenmarkt zu prüfen.

Die Kommission ist der Ansicht, dass die speziell auf die Bewältigung der Auswirkungen der Finanzkrise auf die Banken ausgerichteten Beihilfevorschriften, während des Prüfungszeitraums weiter mit den Marktrealitäten in Einklang standen. Für die Kommission ist es wichtig, auf alle Mitgliedstaaten die gleichen Vorschriften anzuwenden. Aus diesen Gründen hat es die Kommission für verfrüht gehalten, eine formelle Evaluierung der Leitlinien für staatliche Beihilfen im Finanzsektor einzuleiten. Dies wird auf kurze Sicht auch weiterhin der Fall sein, da die wirtschaftlichen Auswirkungen der anhaltenden COVID-19-Krise, auch auf die Banken, eindeutig eine beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben der Mitgliedstaaten darstellen.

Die Beihilfevorschriften sollten den Marktrealitäten entsprechen und gleichzeitig den Marktteilnehmern einen stabilen Orientierungsrahmen in Bezug auf die Ausübung der Beihilfekontrolle bieten. Bei Bedarf wird die Kommission ihre Beihilfevorschriften rasch anpassen, um tiefgreifenden Veränderungen des wirtschaftlichen Umfelds Rechnung zu tragen, wie sie es gerade als Reaktion auf den COVID-19-Ausbruch getan hat. Der Befristete Rahmen für die Realwirtschaft wurde zügig angenommen und trat bereits am 19. März 2020 in Kraft. Neben anderen Maßnahmen ermöglicht dieser Rahmen den Mitgliedstaaten, Beihilfen für die Realwirtschaft über Banken fließen zu lassen. In den ersten drei Monaten nach Inkrafttreten dieses Befristeten Rahmens hat die Kommission bereits mehr als 160 Entscheidungen85 zur Genehmigung von über 200 nationalen Maßnahmen erlassen, die von allen 27 Mitgliedstaaten und dem Vereinigten Königreich angemeldet wurden. Auf dieser Grundlage können die Mitgliedstaaten schätzungsweise 2,2 Bio. EUR an Beihilfen gewähren, um Unternehmen bei der Bewältigung der COVID-19-Auswirkungen auf ihr Geschäft zu unterstützen. Die Beihilfekontrolle leistet so einen erheblichen Beitrag zu den Gesamtbemühungen der EU, die wirtschaftlichen Auswirkungen des COVID-19-Ausbruchs abzuschwächen und eine kräftige Erholung bei gleichzeitiger Wahrung fairer Wettbewerbsbedingungen zu ermöglichen.

Was die Beihilfevorschriften für den Finanzsektor betrifft, so hat die Kommission ihre gemeinsamen Vorschriften während des gesamten Prüfungszeitraums konsequent auf die besonderen Umstände von etwa 200 Fällen angewandt. Die Maßnahmen der Kommission, die zeitweise unter immensem Zeitdruck erfolgten, um das Vertrauen der Einleger und die Finanzstabilität zu erhalten, haben wesentlich dazu beigetragen, gleiche Wettbewerbsbedingungen im EU-Finanzsektor aufrechtzuerhalten und Wettbewerbsverfälschungen zu begrenzen. Die Kommission hat in den einzelnen von ihr getroffenen Entscheidungen jedes Mal auf der Grundlage der in den Leitlinien dargelegten ausgewogenen Kriterien geprüft, ob die Bedingungen für die Genehmigung der von dem Mitgliedstaat geplanten staatlichen Beihilfen erfüllt waren und ob die von ihr geprüften staatlichen Beihilfemaßnahmen notwendig waren und der Beihilfebetrag auf das zur Erreichung der betreffenden Ziele von gemeinsamem Interesse erforderliche Minimum beschränkt war. Aus jeder Entscheidung über staatliche Beihilfen geht hervor, dass die Kommission bei der Bewertung staatlicher Beihilfen dem neuen regulatorischen Umfeld Rechnung getragen hat, wann immer sie rechtlich dazu verpflichtet war.

Die Entscheidungen der Kommission über staatliche Beihilfen unterliegen einer Reihe von internen und externen Kontrollen und Abwägungen. Vor allem die materielle Überprüfung der Vereinbarkeit der Anwendung der Beihilfevorschriften durch die Kommission mit dem Vertrag fällt gemäß Artikel 263 und 267 AEUV in die ausschließliche Zuständigkeit des Gerichtshofs der Europäischen Union. Bei der Ausübung dieser Befugnis obliegt es dem Gerichtshof der Europäischen Union, über die rechtliche Begründung, die Verfahren und die Tatsachen zu urteilen, die den Maßnahmen der Kommission zugrunde liegen.

Vor diesem Hintergrund und in Reaktion auf die Empfehlungen des Hofes

  • nimmt die Kommission die Empfehlung an, die Beihilfevorschriften für Banken in Übereinstimmung mit ihren Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung zu evaluieren. Die wirtschaftlichen Auswirkungen der durch den COVID-19-Ausbruch ausgelösten Krise stellen eine beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben der Mitgliedstaaten dar, und es besteht hohe Unsicherheit hinsichtlich der wirtschaftlichen Aussichten. Die Kommission wird daher eine Evaluierung durchführen, sobald sich die Wirtschaft erholt hat, spätestens jedoch im Jahr 2023;
  • nimmt die Kommission die Empfehlung an, die Effizienz der internen Abläufe weiter zu steigern, und gegebenenfalls wird sie die Mitgliedstaaten daran erinnern, praktische Vorgehensweisen zu befolgen;
  • nimmt die Kommission die Empfehlung an, geeignete und maßgebliche Leistungsindikatoren festzulegen, die in ihren jährlichen Managementplan aufgenommen werden können, um die Ergebnisse der Tätigkeiten der GD Wettbewerb widerzuspiegeln und ihre Eignung zu überwachen.

Einleitung

Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 01–16

„Staatliche Beihilfen“ ist ein durch den Vertrag definierter objektiver Begriff, dessen Auslegung dem Gerichtshof der Europäischen Union obliegt und an den die Kommission gebunden ist.86 Andererseits fällt die Prüfung der Vereinbarkeit einer von einem Mitgliedstaat geplanten staatlichen Beihilfemaßnahme mit dem Binnenmarkt gemäß dem Vertrag in die ausschließliche Zuständigkeit der Kommission. Bei dieser Bewertung führt die Kommission eine „Abwägungsprüfung“ durch, bei der die positiven Auswirkungen einer Maßnahme gegenüber deren negativen Auswirkungen auf Handel und Wettbewerb im Gemeinsamen Markt abgewogen werden.

Die allgemeinen Grundsätze dieser Abwägungsprüfung sind, mit Erwägungen in Bezug auf Wirtschaftszweige, in einer Reihe von Leitlinien für bestimmte Kategorien von Beihilfen detailliert dargelegt. Wenn die Kommission eine Beihilfemaßnahme nach den (im Hinblick auf die Zielsetzung der Beihilfe) relevanten Leitlinien prüft, wendet sie daher in jedem einzelnen Fall die Abwägungsprüfung an. In diesem Zusammenhang erinnert die Kommission daran, dass lediglich die in den jeweiligen Leitlinien festgelegten Bewertungskriterien Anwendung finden, wenn eine bestimmte Beihilfemaßnahme aufgrund ihrer Zielsetzung in den Anwendungsbereich geltender Leitlinien fällt und auf der Grundlage dieser Leitlinien zu bewerten ist.

Die Kommission hat die Grundsätze der Abwägungsprüfung zuletzt in der Bankenmitteilung von 2013 in Bezug auf staatliche Beihilfen für Banken aufgegriffen. Da diese Leitlinien ganz unterschiedliche Situationen behandeln sollen, enthalten sie Grundsätze, die die Kommission in allen Mitgliedstaaten einheitlich anwendet und dabei die jeweiligen Besonderheiten des Falles berücksichtigt. Die Kriterien für die Bewertung der Vereinbarkeit können in drei „zentrale Säulen“ unterteilt werden:

  1. Minimierung von Wettbewerbsverfälschungen nach der Gewährung von Beihilfen, um den fairen Wettbewerb so weit wie möglich aufrechtzuerhalten (z. B. durch die Begrenzung des Wachstums der Bilanzsumme unterstützter Banken, die Verpflichtung zur Veräußerung bestimmter Aktivitäten oder Vermögenswerte oder das Verbot aggressiver Geschäftspraktiken);
  2. Lastenteilung, um die Höhe der benötigten staatlichen Beihilfen zu begrenzen und dadurch „moral hazard“ zu verringern (z. B. durch Verlustbeteiligung der Anteilseigner der Banken und nachrangigen Gläubiger, aber auch durch Veräußerungen und Anforderungen hinsichtlich der Vergütung oder Preisbildung) und außerdem noch die Belastung der Steuerzahler zu reduzieren;
  3. Nachweis der langfristigen Rentabilität der Banken unter Berücksichtigung der im Rahmen der beiden anderen Säulen erforderlichen Maßnahmen. Wenn die Rentabilität nicht nachgewiesen werden kann, sollte die Bank geordnet aus dem Markt ausscheiden.

Bei den Vereinbarkeitsprüfungen der Kommission handelt es sich immer um Ex-ante-Bewertungen, die auf den der Kommission zum Zeitpunkt der Prüfung der angemeldeten Maßnahme zur Verfügung stehenden Informationen basieren.

In den für den Bankensektor geltenden Beihilfevorschriften wird zwischen drei Arten von Beihilfen unterschieden:

  1. „Liquiditätshilfe“, um vorübergehende Liquiditätsprobleme ansonsten solventer Unternehmen zu beseitigen;
  2. „Umstrukturierungsbeihilfe“, um notleidenden Unternehmen bei der Wiederherstellung ihrer langfristigen Rentabilität zu helfen und sie so bei der Aufrechterhaltung ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit zu unterstützen;
  3. „Liquidationsbeihilfe“ zur Unterstützung des geordneten Marktaustritts von notleidenden Unternehmen, deren langfristige Rentabilität nicht wiederhergestellt werden kann.

Der neue EU-Rechtsrahmen für die Bankenabwicklung und die spezifischen Beihilfevorschriften für den Bankensektor wurden von der Kommission nach ihrem jeweiligen Inkrafttreten konsequent und ohne Diskriminierung angewandt. Die Kommission hat in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Gerichts und des Gerichtshofs der Europäischen Union in den Fällen, in denen Bestimmungen der EU-Vorschriften für die Abwicklung von Banken so eng mit dem Gegenstand der Beihilfe verbunden sind, dass sie nicht getrennt bewertet werden können, in der jeweiligen Entscheidung über staatliche Beihilfen eine Bewertung dieser Bestimmungen vorgenommen. Da die EU-Vorschriften für die Abwicklung von Banken sowie die Eigenkapitalvorschriften von anderen Stellen umgesetzt werden, arbeitet die Kommission darüber hinaus eng mit der EZB, dem SRB sowie den nationalen Aufsichts- und Abwicklungsbehörden zusammen.87 Jeder dieser Akteure ist zwar im Rahmen seines eigenen Mandats tätig, sie verfolgen aber alle das gemeinsame Ziel, einen soliden und stabilen Finanzsektor zu sichern. Die Kommission arbeitet regelmäßig mit Aufsichts- und Abwicklungsbehörden auf EU- und nationaler Ebene zusammen und stimmt sich mit ihnen ab, um komplexe und dringende Fälle anzugehen und einen ungeordneten Ausfall von Banken zu verhindern, der Risiken für die Finanzstabilität nach sich zieht. Bei der Erörterung der Beihilfenkontrolle im Bankensektor sollte jedoch der Verteilung der Aufgaben und Zuständigkeiten im neuen regulatorischen Umfeld Rechnung getragen werden.

Insbesondere obliegt es entweder der EZB oder der nationalen Aufsichtsbehörde, eine Bank als ausfallend oder wahrscheinlich ausfallend zu erklären. Im Anschluss an diese Erklärung hat die zuständige Abwicklungsbehörde (in der Bankenunion ist dies für bedeutende Institute der SRB88) zu entscheiden, ob es im öffentlichen Interesse liegt, die Abwicklung der Bank einzuleiten, oder ob eine Bank nach nationalem Insolvenzrecht liquidiert werden könnte. Wenn der SRB oder die nationale Abwicklungsbehörde der Ansicht ist, dass eine Abwicklungsmaßnahme nicht im öffentlichen Interesse liegt, sieht das EU-Recht vor, dass die Bank nach dem nationalen Insolvenzrecht liquidiert wird. Die Kommission wird in ihrer Rolle als Wettbewerbshüterin tätig, wenn die Abwicklung einer Bank z. B. die Inanspruchnahme des Einheitlichen Abwicklungsfonds89 erfordert oder wenn der Mitgliedstaat in einem nationalen Insolvenzverfahren90 die Gewährung staatlicher Beihilfen für notwendig erachtet. Die Beihilfemaßnahmen müssen in beiden Fällen bei der Kommission zur Prüfung nach EU-Beihilfevorschriften angemeldet werden.

Die Kommission wendet seit 2008 Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV als Rechtsgrundlage für ihre Entscheidungen über staatliche Beihilfen für Banken an.91 Diese Rechtsgrundlage ist nach wie vor eine stichhaltige Begründung, da es nach wie vor Belege dafür gibt, dass der Finanzsektor seinen Anpassungszyklus nach der Krise noch nicht abgeschlossen hat, dass es immer noch Schwachstellen gibt und dass neue Risiken für den Sektor entstanden sind.

Bemerkungen

Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 21–25 (Zielaufstellung und Leistungsmessung)

Jede Kommissionsdienststelle erstellt einen jährlichen Managementplan für das kommende Jahr, in dem die Tätigkeiten der Dienststelle und deren Beitrag zur Erreichung der im Strategieplan der Dienststelle festgelegten Ziele der Kommission wiedergegeben sind. Die Leistungsindikatoren dienen der Überwachung der Fortschritte bei der Erreichung der Ziele im Rahmen der jährlichen Berichterstattung. Die Kommission weist darauf hin, dass sie stets bestrebt ist, innerhalb der bestehenden Sachzwänge, darunter z. B. die Verfügbarkeit neuester zuverlässiger und konsistenter Daten, allgemein anerkannte Methoden und gut etablierte eindeutige ursächliche Zusammenhänge, auf die sich die Indikatoren stützen, über die bestmöglichen Leistungsindikatoren zu verfügen. Die Kommission ist offen für Verbesserungen in Bezug auf ihre Leistungsmessung, aber die Ergebnisindikatoren sollten für die Zwecke eines jährlichen Managementplans geeignet sein. Dementsprechend sieht sie zahlreiche Herausforderungen im Zusammenhang mit einer einfachen, praktikablen Messung mit eindeutiger kausaler Richtung von jährlichen Leistungsergebnissen zu übergeordneten Phänomenen wie der vom Hof angesprochenen „Integrität des Binnenmarktes im Allgemeinen“.

Vor diesem Hintergrund ist die Kommission nicht der Ansicht, dass sich der Erfolg von Bankenumstrukturierungen in einem einfachen, für die jährlichen Managementberichte der Kommissionsdienststellen geeigneten Indikator zusammenfassen lässt. Die Kommission bewertet im Rahmen ihrer Aufgabe der Durchsetzung der Beihilfevorschriften zwangsläufig die Rentabilität und die damit verbundenen Verpflichtungen des Mitgliedstaates aus einer Ex-ante-Perspektive. Die Kommission wird auch über die Umsetzung spezifischer Verpflichtungen, die der Mitgliedstaat möglicherweise im Rahmen im spezieller Überwachungsberichte der von ihr ernannten unabhängigen Treuhänder eingegangen ist, auf dem Laufenden gehalten. Es besteht jedoch ein Unterschied zwischen rechtlich überwachbaren Verpflichtungen, die sich auf spezifische Maßnahmen beziehen, und den vielen Faktoren, die den Erfolg einer fünfjährigen Umstrukturierungsphase beeinflussen können, insbesondere makroökonomische oder geschäftliche Entwicklungen, die nicht von den Verpflichtungen abgedeckt sind. Die Kommission übernimmt nicht die Kontrolle über unterstützte Unternehmen, und die Umsetzung der Verpflichtungen bleibt in der Verantwortung des Mitgliedstaates. Die Kommission fungiert auch nicht als Aufsichtsbehörde und kann daher weder die Leistung der Banken im Tagesgeschäft noch die allgemeinen Marktentwicklungen überwachen.

Die Kommission hat im Prüfungszeitraum in über 25 Fällen eine Einzelbeihilfe für die Umstrukturierung genehmigt, und nur sehr wenige haben wiederholt Kapitalunterstützung erhalten. Nach Angaben des Hofes waren bei mehreren Banken in der Stichprobe des Hofes, die später eine solche Beihilfe erhalten hatten, zusätzliche staatliche Interventionen erforderlich, nachdem sie von der Kommission für existenzfähig befunden worden waren. Ohne auf die Details einzelner Fälle einzugehen, ist darauf hinzuweisen, dass jeder Fall eine komplexe Bewertung unter völlig anderen Umständen darstellt.92 Darüber hinaus haben die Kommissionsdienststellen bei einer Stichprobe von 175 Banken die Wiederherstellung der Rentabilität unterstützter Banken im Vergleich zu nicht unterstützten Banken geprüft. Aus den 2015 veröffentlichten Ergebnissen geht hervor, dass sich die Leistung93 der umstrukturierten Banken im Durchschnitt den Werten der Banken annähert, die keine Beihilfen erhalten haben, wenn auch erst am Ende der Umstrukturierungsphase.94 Aus diesen Gründen sollten zusätzliche staatliche Interventionen zu einem späteren Zeitpunkt nicht als Widerspruch zu der von der Kommission durchgeführten Ex-ante-Rentabilitätsprüfung ausgelegt werden.

Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 26–27 (Risikobewertung)

Die Kommission betont, dass das in der GD Wettbewerb angewandte Risikoermittlungs- und Risikoauswahlverfahren sektorneutral ist, und weist sowohl auf erhebliche weiter zu verfolgende Risiken hin, bei denen Maßnahmen zur Minderung erforderlich sind, als auch auf akzeptierte Risiken hin, bei denen bereits Maßnahmen zur Minderung gemäß den für alle ihre Dienststellen geltenden internen Leitlinien der Kommission ergriffen wurden.

Um eine wirksame Durchsetzung des Wettbewerbsrechts in der EU zu gewährleisten, sorgt die Kommission regelmäßig durch eine Evaluierung und Überarbeitung ihrer Rechtsinstrumente dafür, dass sie mit den Marktrealitäten und dem zeitgemäßen wirtschaftlichen und rechtlichen Denken in Einklang stehen. Dies erfolgt entweder wie im Rechtsinstrument oder -rahmen selbst vorgesehen oder indem auf der Grundlage der Marktkenntnisse der Kommission und der Interaktion mit den Interessengruppen – und derzeit im Rahmen der Initiative für eine bessere Rechtsetzung – der Zeitpunkt für die Einleitung einer Evaluierung und möglicherweise einer Überarbeitung der Vorschriften, sofern keine Ausnahmeregelung gilt, ermittelt wird. Es gilt daher als allgemeiner Grundsatz, dass Rechtsinstrumente an die Marktrealitäten und das zeitgenössische wirtschaftliche und rechtliche Denken angepasst bleiben, sektorspezifische politische Leitlinien wie im Bereich der staatlichen Beihilfen für Finanzinstitute wurden nicht ausdrücklich als erhebliches Risiko ermittelt. Dennoch werden die Marktentwicklungen ständig beobachtet. Es ist auch zu berücksichtigen, dass Wettbewerbsregeln, insbesondere Leitlinien, Stabilität und Rechtssicherheit für die Marktteilnehmer und Mitgliedstaaten schaffen, weshalb Änderungen der Regeln sorgfältig erwogen werden müssen.

Die Kommission verfügt wie bereits dargelegt über einen umfassenden politischen Rahmen für staatliche Beihilfen im Finanzsektor, den sie konsequent angewandt hat. Die GD Wettbewerb hatte daher keinen Grund, von ihrem sektorneutralen Ansatz abzuweichen und diesen Sektor bzw. dieses Instrument, anders als andere Sektoren/Instrumente, als ein erhebliches Risiko einzustufen, das die Erreichung der Ziele der GD gefährden könnte.

Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 28–30 (Folgenabschätzung und Evaluierung)

Der Rahmen für eine bessere Rechtsetzung ist ein wichtiges Instrument der politischen Gestaltung der Kommission. Es trat 2015 nach der Annahme der Bankenmitteilung im Jahr 2013 in Kraft. Die Kommission hatte jedoch bereits 2013 umfangreiche Erfahrungen mit der Anwendung spezifischer Beihilfevorschriften für den Finanzsektor gesammelt und hat darauf aufbauend sorgfältig die relevanten Faktoren geprüft und alle Mitgliedstaaten und andere Interessengruppen dazu konsultiert. Die Kommission stellt ferner fest, dass in den Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung kein bestimmter Zeitpunkt vorgeschrieben wird, zu dem Maßnahmen evaluiert werden sollten, sondern beschrieben wird, wie eine Evaluierung durchzuführen ist, wenn eine politische Entscheidung zur Einleitung der Evaluierung bestimmter Maßnahmen getroffen wurde oder die Rechtsvorschriften im Politikbereich Bestimmungen für die Durchführung von Evaluierungen vorsehen.

Die Kommission ist auf jeden Fall der Auffassung, dass ihre Vorschriften für die Prüfung der Vereinbarkeit von Beihilfemaßnahmen im Finanzsektor angemessen und zweckmäßig sind, und dies auch während des gesamten Prüfungszeitraums waren. Wie bereits klargestellt wurde, bestand während des Prüfungszeitraums keine Verpflichtung zur Durchführung einer formellen Evaluierung der Bankenmitteilung von 2013, und die Kommission ist der Ansicht, dass die Vorschriften an die Marktrealitäten angepasst waren und gleichzeitig auch allen Mitgliedstaaten und Marktteilnehmern einen stabilen und bewährten Orientierungsrahmen boten.

Antwort der Kommission zu Ziffer 32 (Managementstrukturen)

Die Kommission nimmt positiv zur Kenntnis, dass der Hof die Managementstrukturen der GD Wettbewerb als angemessen einschätzte. Der Chefökonom (Chief Economist) und sein Team in der GD Wettbewerb leisten wichtige Beiträge zur Beihilfenkontrolle der Kommission, und die GD Wettbewerb trägt diesen Beiträgen bei der Vorbereitung ihrer Entscheidungen in diesem Bereich Rechnung.

Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 33–34 (Ethikrahmen)

Die Kommission begrüßt die allgemeine Anerkennung eines starken Ethikrahmens und ist der Ansicht, dass die entsprechenden Vorschriften auch gut für Mitarbeiter im Umgang mit marktsensiblen Informationen geeignet sind. Die Kommission weist darauf hin, dass die Artikel 11 bis 26a ihres Statuts der Beamten den von den beiden gesetzgebenden Organen festgelegten Ethikrahmen für das Personal der europäischen Institutionen bilden. Auf dieser Grundlage nehmen die Organe detailliertere Vorschiften für ihr Personal an. Die Verpflichtung des Personals auf der Grundlage der in der GD Wettbewerb durchgeführten Risikobewertung für bestimmte private Finanztransaktionen eine vorherige Genehmigung einzuholen, wäre eine unverhältnismäßige Kontrolle, auch im Hinblick auf die Verarbeitung (sensibler) personenbezogener Daten gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung (EU) 2018/1725, dem zufolge die Verarbeitung personenbezogener Daten, dem Zweck angemessen und erheblich sowie auf das für die Zwecke der Verarbeitung notwendige Maß beschränkt sein muss („Datenminimierung“).

Darüber hinaus stellt die Kommission fest, dass sich der Hof in einer vor Kurzem durchgeführten früheren Prüfung der Ethikrahmen der EU-Organe positiv über die ethikbezogenen Leitlinien und Verfahren der GD Wettbewerb geäußert hat.95

Die Kommission weist abschließend darauf hin, dass in Fällen im Bankenbereich (oder allgemeiner) von den zuständigen Behörden, die in der EU zu diesem Zweck benannt sind, keine Fälle von Fehlverhalten gemeldet wurden.

Gemeinsame Antwort der Kommission auf die Ziffern 35–36 (Personelle Ressourcen und IT-Ressourcen)

Die Kommission begrüßt die Schlussfolgerung des Hofes bezüglich der Qualität der Mitarbeiter der Kommission, die in dem Bereich tätig sind, der Gegenstand der Prüfung war. Die Kommission erinnert daran, dass die GD Wettbewerb – dank der von ihr ergriffenen Abhilfemaßnahmen – jederzeit über hoch qualifizierte und fähige Mitarbeiter verfügte (und verfügt), um ihre Aufgaben zu erfüllen.

Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 38–42 (Verfahrensrahmen für die Beihilfekontrolle)

Die Kommission und ihre Dienststellen üben gemäß dem im Vertrag verankerten Auftrag und mithilfe förmlicher und informeller Verfahren die Beihilfenkontrolle aus. Die förmlichen Verfahren sind in Verordnungen des Rates96 festgelegt, während die Kommission und die Mitgliedstaaten als Beihilfegeber auch praktische Vorgehensweisen für die informelle Zusammenarbeit anerkannt haben, die in transparenter Weise im Verhaltenskodex97 dargelegt sind. Eine solche informelle Zusammenarbeit, die sogenannte Voranmeldephase, bietet den Mitgliedstaaten die Gelegenheit, die Kommission informell und unverbindlich zu geplanten Maßnahmen zu konsultieren. Die Dauer und Tiefe eines solchen informellen Austauschs hängt davon ab, wie weit fortgeschritten der Plan des Mitgliedstaats ist. Eine ungenauere Vorstellung von einer potenziellen Maßnahme ist in der Regel natürlich mit einem ausgiebigeren Austausch verbunden, bis die Kommission hinreichend detaillierte Informationen erhalten kann, um dem Mitgliedstaat verwertbare Rückmeldungen zu geben. So zeigen die Ergebnisse der öffentlichen Konsultation, die im Rahmen der für 2018 geplanten Überarbeitung des – nicht sektorspezifischen – Verhaltenskodex durchgeführt wurde, dass eine verlängerte Voranmeldephase von den meisten Befragten als positiv empfunden wurde und in der Tat eine praktische Vorgehensweise darstellt. Darüber hinaus kann die Kommission solche informellen Gespräche mit den Mitgliedstaaten nicht verweigern, selbst wenn diese sich entscheiden, die im Verhaltenskodex enthaltenen praktischen Vorgehensweisen nicht zu befolgen. Da Entscheidungen der Kommission über eine Beihilfemaßnahme selbst im Falle solcher informeller Vorabkontakte erst nach einer förmlichen Anmeldung erfolgen können, werden die in der Verfahrensverordnung98 festgelegten Verfahrensrechte Dritter in gleicher Weise gewahrt wie in einem Beihilfeverfahren ohne diese informelle Voranmeldephase. In diesem Zusammenhang weist die Kommission darauf hin, dass das Gericht der Europäischen Union festgestellt hat, dass allein die Dauer der Vorabkontakte nicht als Indikator für Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit angesehen werden kann.

Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 43–50 (Beihilfevorschriften)

Die Kommission bestätigt, dass die Entwicklung von Leitlinien für die Prüfung der Vereinbarkeit staatlicher Beihilfen in einem bestimmten Sektor in ihre ausschließliche Zuständigkeit für die Kontrolle staatlicher Beihilfen fällt, wie sie im Vertrag festgelegt ist. Die Wahl der Rechtsgrundlage ist ein Aspekt der Ausübung dieser Zuständigkeit, und die Kommission ist der Auffassung, dass Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV während des Prüfungszeitraums weiterhin die geeignete Rechtsgrundlage für die Prüfung der Vereinbarkeit von Beihilfemaßnahmen für Finanzinstitute war. Dies gilt insbesondere in der gegenwärtigen Zeit, da der COVID-19-Ausbruch einen schwerwiegenden Schock für die Volkswirtschaften der EU darstellt.

Insbesondere ist die Kommission der Ansicht, dass ihre Entscheidungen, i) Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV als Rechtsgrundlage für staatliche Beihilfen für Banken während des Prüfungszeitraums beizubehalten und ii) die Bankenmitteilung 2013 noch nicht zu überarbeiten, im Lichte der folgenden Erwägungen angemessen waren:

  • Nicht unerhebliche Schwächen der Volkswirtschaften hielten während des Prüfungszeitraums an und bestehen weiterhin, auch wenn diese möglicherweise nicht alle Mitgliedstaaten gleichermaßen betreffen.99. Beispielsweise sind die negativen Folgewirkungen der Krise (z. B. in Form von großen Beständen an notleidenden Krediten) in mehreren Mitgliedstaaten nach wie vor spürbar. Es muss darauf hingewiesen werden, dass diese Altlasten eine Bedrohung für die Rentabilität der Banken darstellen. Die Kommission ist der Ansicht, dass in Fällen, in denen Mitgliedstaaten entscheiden, dass Beihilfemaßnahmen zur Bewältigung solcher Probleme notwendig sind, diese immer noch eine Folge der Krise sind. Daher ist die Kommission der Auffassung, dass ihre Einschätzung aus dem Jahr 2013 bezüglich der allgemeinen Anwendung von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV hat, die sie bei der Annahme ihrer Leitlinien vornahm und die in Randnummer 6 der Bankenmitteilung von 2013 zusammengefasst ist, weiterhin gültig ist. Darüber hinaus wurde durch die Anwendung der gleichen Grundsätze, die in der Bankenmitteilung von 2013 niedergelegt sind, die Gleichbehandlung aller Mitgliedstaaten sichergestellt. Der Rechtsrahmen für Abwicklungen ist natürlich seit seinem Inkrafttreten anwendbar.
  • In eine Evaluierung und mögliche Überarbeitung der Bankenmitteilung von 2013 könnten Erfahrungen aus dem Umgang mit ausfallenden Banken gemäß dem Abwicklungsrahmen einfließen. Es wird darauf hingewiesen, dass der EU-Abwicklungsrahmen und insbesondere der SRB seit 2016 voll einsatzfähig sind, es bisher aber es nur wenige Fälle gab.100

Die Beihilfevorschriften und der Abwicklungsrahmen für Banken gelten parallel. Die Kontrolle staatlicher Beihilfen ist eine ausschließliche Zuständigkeit, die der Kommission durch den Vertrag übertragen wurde und auf die die Verabschiedung von Vorschriften des abgeleiteten Rechts im Bereich Aufsichtsanforderungen und der Abwicklung keine unmittelbaren Auswirkungen hat. Ferner ist es der Kommission nicht erlaubt, ihre Zuständigkeit für die Kontrolle staatlicher Beihilfen dazu zu nutzen, andere Bestimmungen des Unionsrechts durchzusetzen, es sei denn, solche Bestimmungen gelten und sind untrennbar mit der Vereinbarkeit einer konkreten Beihilfemaßnahme verbunden. Im Text der Abwicklungsrichtlinie wird direkt auf den EU-Rahmen für staatliche Beihilfen Bezug genommen, und aus dem Wortlaut der Abwicklungsrichtlinie geht klar hervor, dass die beiden gesetzgebenden Organe die Anwendbarkeit des Rahmens für staatliche Beihilfen (und der Bankenmitteilung von 2013) anerkannt haben, während sie sich in der Abwicklungsrichtlinie selbst Bedingungen für den Rückgriff auf außerordentliche Unterstützung aus öffentlichen Mitteln in Ausnahmefällen (z. B. für vorsorgliche Rekapitalisierung und staatliche Abwicklungsrichtlinie) innerhalb des neuen Abwicklungsrahmens gestellt haben. Zudem schließt die Abwicklungsrichtlinie Beihilfen aus Abwicklungsfinanzierungsmechanismen bei einer Abwicklung oder staatliche Beihilfen außerhalb einer Abwicklung (z. B. im Rahmen nationaler Insolvenzverfahren) nicht aus. Welche Art von Verfahren (d. h. Abwicklung oder nationale Insolvenzverfahren) angewandt wird, liegt letztlich in der Verantwortung der Aufsichts- und Abwicklungsbehörden, wobei die wettbewerbsrechtliche Zuständigkeit der Kommission natürlich weiterhin wichtig bleibt.

Generell wird in der Bankenmitteilung von 2013 zwischen Banken, für die eine Wiederherstellung der Existenzfähigkeit nachgewiesen werden kann, und solchen, für die dies nicht möglich ist und die – aus Wettbewerbssicht – aus dem Markt ausscheiden sollten, unterschieden. Im Rahmen der Beihilfevorschriften müssen daher die Begriffe „Umstrukturierungsbeihilfe“ (für langfristig existenzfähige Banken) und „Liquidationsbeihilfe“ (zur Erleichterung des geordneten Marktaustritts von langfristig nicht existenzfähigen Banken) auseinandergehalten werden. Die einschlägigen Bestimmungen der Bankenmitteilung von 2013 konzentrieren sich in Bezug auf die Möglichkeit der Gewährung von Beihilfen zur Erleichterung des Marktaustritts einer Bank auf die Begrenzung von Wettbewerbsverfälschungen. Die Bestimmungen über die Vereinbarkeit von Liquidationsbeihilfen mit den Wettbewerbsvorschriften sind nicht von einer bestimmten rechtlichen Regelung abhängig und gelten daher sowohl bei einer Abwicklung, wenn öffentlich verwaltete Mittel verwendet werden, als auch außerhalb einer Abwicklung (d. h. in nationalen Insolvenzverfahren).

In Bezug auf die Bemerkung, dass die in der Abwicklungsrichtlinie strengeren Anforderungen an die Gläubigerbeteiligung in den Beihilfevorschriften keine Berücksichtigung fanden, ist festzustellen, dass die Kommission in den während des Prüfungszeitraums erlassenen Entscheidungen über staatliche Beihilfen die untrennbar mit der Abwicklungsrichtlinie verbundenen Bestimmungen im Rahmen der Vereinbarkeitsprüfung geprüft hat. Dies würde auch die Anforderung an die Gläubigerbeteiligung in Fällen einschließen, in denen der Einheitliche Abwicklungsfonds oder nationale Abwicklungsfonds in Anspruch genommen wird.101

Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 52–63 (Einhaltung interner Abläufe und Verfahren)

Die dienststellenübergreifende Konsultation ist ein wichtiges Element der Entscheidungsfindung der Kommission. Sie erfolgt während der Vorbereitung des Entscheidungsentwurfs (bei dem es sich um einen internen Entwurf und somit um ein nicht abgeschlossenes Dokument handelt) durch die GD Wettbewerb und gewährleistet die Einbeziehung anderer Kommissionsdienststellen im Hinblick auf ihre jeweiligen Zuständigkeitsbereiche. Gemäß den internen Verfahrensvorschriften der Kommission bedeutet eine positive Stellungnahme mit Anmerkungen einer anderen Dienststelle eine Zustimmung vorbehaltlich der Berücksichtigung der Anmerkungen. Die federführende Dienststelle (in diesem Fall die GD Wettbewerb) ändert dann den Entscheidungsentwurf unter Berücksichtigung der Anmerkungen, und die Entscheidung wird der Kommission erst vorgelegt, nachdem eine Einigung mit den Dienststellen erzielt wurde, die Anmerkungen vorgebracht hatten. Vor diesem Hintergrund stellt die Kommission fest, dass es sich bei den unter Ziffer 54 erwähnten Anmerkungen um wenige handelte, die natürlich auch sehr spezifisch für den Kontext der jeweiligen Fälle waren. In jedem Fall sind gegenseitige konstruktive Anmerkungen der Kommissionsdienststellen ein fester Bestandteil der Entscheidungsfindung der Kommission, und diesen Anmerkungen wird in weiterer Folge des Verfahrens gebührend Rechnung getragen. In jedem der geprüften Fälle wurde der endgültige Entwurf der Entscheidung über staatliche Beihilfen mit den konsultierten Dienststellen abgestimmt, sodass er dem Kollegium der Kommissionsmitglieder zur förmlichen Annahme vorgelegt werden konnte.

Bezüglich der Registrierung von Dokumenten sieht die Dokumentenmanagementpolitik der Kommission vor, dass die für den Entscheidungsprozess relevanten Dokumente registriert werden müssen. Diese Registrierung erfolgt in einem der Dokumentenmanagementsysteme der GD Wettbewerb. Die Kommission ist der Ansicht, dass kein systematisches Fehlen relevanter Dokumente vorlag und dass die laufende Modernisierung der Infrastruktur der GD Wettbewerb für die Fallregistrierung die Einhaltung der internen Leitlinien in diesem Bereich erleichtern wird.

Das Verfahrenshandbuch der GD Wettbewerb enthält unverbindliche Leitlinien, in denen die Grundsätze der internen Arbeitsvereinbarungen für ihre Mitarbeiter dargelegt sind. Wie bereits oben dargelegt, enthält der Verhaltenskodex unverbindliche praktische Vorgehensweisen für die informelle Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten. Es wäre zwar in der Tat eine praktische Vorgehensweise, wenn die Mitgliedstaaten in der informellen Voranmeldephase einen Anmeldungsentwurf einreichen würden, die Kommission kann jedoch Gespräche mit einem Mitgliedstaat nicht verweigern, wenn dies nicht geschieht. Dies gilt insbesondere für Fälle im Bankenbereich, in denen informelle Kontakte nützlich sein können, auch wenn sich die Maßnahmen noch in einem vorläufigen, frühen Planungsstadium befinden. Dies sollte selbstredend unter strikter Vertraulichkeit stattfinden. Entscheiden sich die Mitgliedstaaten jedoch dafür, diese unverbindlichen praktischen Vorgehensweisen nicht anzuwenden, stellt dies für die GD Wettbewerb keinen Verstoß gegen die Verfahrensvorschriften dar.

Die Kommission möchte die Aussage unter Ziffer 60, dass „einige maßgebliche Informationen … nicht veröffentlicht [wurden]“, einschränken. Die Kommission muss zwei Pflichten miteinander in Einklang zu bringen, und zwar zum einen die Pflicht, ihre Entscheidungen gemäß Artikel 296 AEUV zu begründen und auf diese Weise zu gewährleisten, dass alle für die Entscheidung in der Sache wesentlichen Elemente offengelegt sind, und zum anderen die Pflicht zur Wahrung des Berufsgeheimnisses.102 Dies bedeutet, dass es für die Prüfung der Kommission relevante Informationen geben kann, die der Öffentlichkeit nicht vollständig offengelegt werden können. Dessen ungeachtet kann die Erzielung einer Einigung mit den Mitgliedstaaten über die vertraulichen Informationen nach den Erfahrungen der Kommission zuweilen eine Herausforderung darstellen.

Die Kommission weist darauf hin, dass sie rechtlich nicht dazu verpflichtet ist, die Ergebnisse der Überwachung der spezifischen zugesagten Maßnahmen zu veröffentlichen. Die Verpflichtungen sind Bestandteil der Anmeldung durch den Mitgliedstaat und werden geprüft und als Teil der Entscheidungen veröffentlicht. Die anschließende Überwachung der Verpflichtungen, normalerweise mit Unterstützung eines unabhängigen Treuhänders, dient der Kommission jedoch als Quelle vertraulicher Informationen. Wenn ein Verstoß gehen Verpflichtungen weitere Maßnahmen der Kommission erfordert, wird ihre Entscheidung veröffentlicht. Die Kommission stellt fest, dass die durch die Überwachung erhaltenen Informationen bei Vorliegen keiner derartigen Verstöße durch die Vertraulichkeit geschützt sind.

Ebenso kann ein Mitgliedstaat jederzeit eine spätere Änderung der Verpflichtungen vorschlagen, die von diesem vorgelegt wurden, um der Kommission die Durchführung der Abwägungsprüfung für eine Beihilfemaßnahme zu ermöglichen. Die Kommission prüft dann, ob die vorgeschlagene Änderung der Verpflichtungen das Gleichgewicht der ursprünglichen Entscheidung unverändert lässt, und erlässt und veröffentlicht eine entsprechende begründete Entscheidung. Die Kommission teilt die unter Ziffer 63 dargelegte Auffassung des Hofes nicht. Sie ist der Ansicht, dass in den Entscheidungen der Kommission ausreichend erklärt wurde, warum die Änderung der Verpflichtungen das Gleichgewicht der ursprünglichen Entscheidung nicht verändert.

Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 64–70 (Entscheidungen über staatliche Beihilfen für Finanzinstitute in der Sache)

Die Kommission ist der Auffassung, dass sie stets geprüft hat, ob eine beträchtliche Störung vorliegt. Mit der Annahme von Leitlinien (d. h. der Bankenmitteilung von 2013) hat sich die Kommission verpflichtet, staatliche Beihilfen zur Unterstützung von Banken angesichts der Krisensituation und des Risikos für die Finanzstabilität insgesamt, die eine beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben darstellen, nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV zu prüfen. In Bezug auf die Anwendung dieser Leitlinien in einem bestimmten Fall weist die Kommission darauf hin, dass es den Behörden der Mitgliedstaaten obliegt, zu entscheiden, ob sie Beihilfen gewähren wollen, um einen unkontrollierten Marktaustritt einer bestimmten Bank zu verhindern, der die Finanzstabilität gefährden würde. Wenn ein Mitgliedstaat entscheidet, dass eine solche Beihilfe gewährt werden soll, meldet er die geplante Beihilfe bei der Kommission an, und es obliegt dann der Kommission, die Vereinbarkeit dieser Beihilfe mit dem Binnenmarkt zu prüfen. Die Kommission stellt fest, dass der betreffende Mitgliedstaat nachweisen muss, dass die Beihilfe aufgrund einer Bedrohung der Finanzstabilität ohne diese staatliche Beihilfe notwendig war. In diesem Zusammenhang prüfte die Kommission, ob die von den nationalen Behörden vorgebrachten Argumente stichhaltig waren oder, wo dies zutreffend und notwendig war, zusätzliche Nachweise erforderlich waren. Darüber hinaus ist die Kommission der Ansicht, dass die Auswirkungen der Krise zumindest in Teilen des Bankensektors in der EU andauern, und hat daher in allen Mitgliedstaaten weiterhin die gleichen Regeln angewandt. In diesem Zusammenhang verweist die Kommission auf die Pflicht des betreffenden Mitgliedstaates zur loyalen Zusammenarbeit gemäß Artikel 4 Absatz 3 EUV hin. Die Kommission stellt auch fest, dass keine ihrer Entscheidungen aus diesen Gründen angefochten wurde.

Vor diesem Hintergrund bestätigt die Kommission, dass sie das mitgliedstaatliche Vorbringen bei der Bewertung der beträchtlichen Störung in jedem einzelnen Fall berücksichtigt hat. Sie kombinierte dies mit Erkenntnissen der Kommission über die allgemeine Wirtschaftslage in dem betreffenden Mitgliedstaat, die nicht in die Fallakte aufgenommen werden müssen.103 Darüber hinaus weist die Kommission darauf hin, dass der Rat bei der Billigung (oder Änderung) eines wirtschaftlichen Anpassungsprogramms (z. B. für Griechenland) das Bestehen von Risiken für die Finanzstabilität anerkannt hat.

Speziell im Hinblick auf die Liquidationsbeihilfe stellt die Kommission fest, dass der Hof anerkennt, dass der ungeordnete Ausfall selbst einer kleinen Bank ein Risiko für die Finanzstabilität darstellen kann. Die Kommission hatte die von den Mitgliedstaaten für die angemeldeten Liquidationsbeihilfen vorgelegten Nachweise für ausreichend befunden. Gegebenenfalls wurden diese Nachweise mit Erkenntnissen der Kommission über die allgemeine Wirtschaftslage in dem betreffenden Mitgliedstaat kombiniert. Die Kommission räumt ein, dass die Nachweise, die von Mitgliedstaaten vorgelegt werden müssen, wenn sie die Gewährung einer Liquidationsbeihilfe planen, in der Bankenmitteilung von 2013 nicht näher beschrieben sind. Die Kommission ist jedoch der Ansicht, dass die Aufnahme solcher detaillierten Vorschriften in ihre Leitlinien nicht notwendig war. Die Verfahrensverordnung ist in der Tat eine ausreichende Grundlage für die Kommission, um von den Mitgliedstaaten weitere Informationen anzufordern, die sie zur Durchführung ihrer Vereinbarkeitsprüfung benötigt. Die Kommission hat oben erklärt, dass sie prüft, ob die von den nationalen Behörden vorgebrachten Argumente stichhaltig sind, und sie gegebenenfalls weitere Nachweise verlangt.

Die Verpflichtungen werden von den Mitgliedstaaten vorgeschlagen und tragen den besonderen Umständen des jeweiligen Falles Rechnung. Sie werden in den Entscheidungen über staatliche Beihilfen im Rahmen der Abwägungsprüfung bewertet, um sicherzustellen, dass übermäßige Wettbewerbsverfälschungen aufgrund der vorgeschlagenen Beihilfemaßnahme begrenzt werden. Eine Reihe von Verpflichtungen sind binär (z. B.: ein Dividendenverbot oder Übernahmeverbot gilt oder gilt nicht). Andere Verpflichtungen (wie Veräußerungen oder der Ausstieg aus Geschäftsbereichen) machen eindeutig Marktraum für Wettbewerber frei, und die Kommission prüft, ob die Verpflichtung in Bezug auf den Beihilfebetrag verhältnismäßig ist. Der Effekt von Verpflichtungen auf den Empfänger, sich eher im Einklang mit der Marktpraxis zu verhalten, zum Beispiel bei der Preisgestaltung, ist ebenfalls offensichtlich. Die Kommission überwacht zwar die Einhaltung der spezifischen zugesagten Maßnahmen, doch bezieht sich dies auf die Gültigkeit der Beihilfe, nicht aber auf die Ex-post-Bewertung der Marktauswirkungen der durchgeführten Maßnahmen. Wie bereits dargelegt, handelt es sich bei der Vereinbarkeitsprüfung um eine Ex-ante-Bewertung – d. h., sie erfolgt vor der Durchführung der Beihilfemaßnahme durch den Mitgliedstaat – auf der Grundlage der zu diesem Zeitpunkt verfügbaren Informationen. Die Abstimmung der Verpflichtungen auf die wettbewerbsverfälschende Wirkung wurde dementsprechend in jedem einzelnen Fall durchgeführt, und die Kommission ist der Ansicht, dass sie in ihren Entscheidungen eine hinreichende Bewertung vorgenommen hat.

Randnummer 9 der Umstrukturierungsmitteilung von 2009 betreffend den Vergleich mit anderen Optionen wie Aufspaltung oder Übernahme durch eine andere Bank bezieht sich auf den möglichen Inhalt der Anmeldung eines Umstrukturierungsplans (Vorlage durch den Mitgliedstaat) und enthält keine Verpflichtung für die Kommission. Nach Rechtsprechung der EU-Gerichte104, ist die Kommission verpflichtet, die Maßnahme nur so zu prüfen, wie sie vom Mitgliedstaat angemeldet wurde. Sie kann nicht alle potenziellen Alternativmaßnahmen, die zur Erreichung desselben Ziels geeignet sind, analysieren, um die angemeldete Maßnahme für vereinbar zu erklären. Die Kommission ist erst recht nicht befugt, die angemeldete Maßnahme durch eine andere zu ersetzen, die sie möglicherweise für geeigneter, verhältnismäßiger oder weniger wettbewerbsverfälschend erachtet. Darüber hinaus hängt die Wahl einer bestimmten Beihilfemaßnahme häufig von offensichtlichen Anforderungen oder von der Entscheidung einer Abwicklungsbehörde (im Falle von Mitteln aus dem SRF oder einem nationalen Abwicklungsfonds) ab, die die Kommission in ihrer Eigenschaft als Behörde für staatliche Beihilfen auf ihre Vereinbarkeit mit den Beihilfevorschriften hin überprüft.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Antwort der Kommission zu Ziffer 71

Die Kommission ist der Ansicht, dass ihr ethischer Rahmen, den der Hof als solide bezeichnet hat, auch dazu geeignet ist, das Risiko eines unangemessenen Umgangs mit marktsensiblen Informationen aus den oben in der Erwiderung zu den Ziffern 3334 dargelegten Gründen zu minimieren.

Antwort der Kommission zu Ziffer 72

Die Kommission ist der Ansicht, dass die Beihilfevorschriften für die Kontrolle staatlicher Beihilfen für Finanzinstitute während des Prüfungszeitraums uneingeschränkt geeignet waren und daher aus den im ersten Abschnitt und in der ausführlichen Erwiderung zu den Ziffern 30 und 4350 dargelegten Gründen nicht überarbeitet werden mussten.

Empfehlung 1 – Durchführung einer Evaluierung zu der Fragestellung, ob die Beihilfevorschriften weiterhin angemessen sind, und gegebenenfalls Ergreifen von Korrekturmaßnahmen

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an.

In Bezug auf Empfehlung 1 erklärt sich die Kommission bereit, in Übereinstimmung mit ihren Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung eine Evaluierung einzuleiten. Die wirtschaftlichen Auswirkungen der durch den COVID-19-Ausbruch ausgelösten Krise stellen eine beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben der Mitgliedstaaten dar, und es besteht hohe Unsicherheit hinsichtlich der wirtschaftlichen Aussichten. Die Kommission wird daher eine Evaluierung durchführen, sobald sich die Wirtschaft erholt hat, spätestens jedoch im Jahr 2023.

Antwort der Kommission zu Ziffer 73

Die Kommission betont, dass sie sich jederzeit an die verbindliche Verfahrensverordnung und die Durchführungsverordnung gehalten hat. Dies sollte strikt von den internen (nicht verbindlichen) und ausführlicheren Leitlinien der Kommission für das Personal getrennt gehalten werden. Abweichungen von diesen internen Leitlinien waren jedoch nicht wesentlich und hatte keinen Einfluss auf das Ergebnis der Prüfungen der Kommission. Die Dauer der Beihilfeverfahren in einigen Fällen im Bankenbereich ist auf die Sensitivität und Komplexität solcher Beihilfemaßnahmen zurückzuführen, die von den Entscheidungen anderer Beteiligter abhängen. Zu diesen Beteiligten gehören insbesondere Aufsichts- und Abwicklungsbehörden, die – wie die Kommission in diesen Fällen – die Inhalte vertraulicher Gespräche und marktsensible Informationen schützen müssen. Außerdem ist daran zu erinnern, dass die Kommission nicht verweigern kann, den Mitgliedstaaten in jeder Phase des Verfahrens Ratschläge zum Beihilfecharakter potenzieller Pläne zu erteilen, auch wenn die Mitgliedstaaten sich nicht immer uneingeschränkt an den Verhaltenskodex halten. Schließlich weist die Kommission darauf hin, dass wie oben in der Erwiderung zu den Ziffern 5861 erläutert bei der Veröffentlichung von Entscheidungen die Verbreitung von Geschäftsgeheimnissen vermieden und gleichzeitig ein Höchstmaß an Transparenz gewährleistet werden muss und dass die Rechtzeitigkeit dieser Veröffentlichung vor allem von der guten Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten abhängt.

Empfehlung 2 – Weitere Verbesserungen bei der Einhaltung interner Abläufe und Verfahren

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an.

In Bezug auf Empfehlung 2 Vorschlag 1 stellt die Kommission fest, dass sie ein neues Fallmanagement-Tool (Case@EC) einführen wird, das das Dokumentenmanagement auch für Beihilfefälle erleichtern wird. In diesem Zusammenhang wird die Kommission ihre Mitarbeiter auch an die geltenden Vorschriften für die Dokumentenregistrierung erinnern und ihre internen Leitlinien im Einklang mit dem neuen Dokumentenmanagement-Tool überarbeiten.

Hinsichtlich Empfehlung 2 Vorschlag 2 wird die Kommission die Mitgliedstaaten an die im Verhaltenskodex enthaltenen praktischen Vorgehensweisen für Vorabkontakte erinnern. Die Kommission wird dies insbesondere in der Arbeitsgruppe mit den Mitgliedstaaten zur „Modernisierung des Beihilferechts“ tun.

In Bezug auf Empfehlung 2 Vorschlag 3 erinnert die Kommission daran, dass die Gewährleistung der rechtzeitigen Veröffentlichung ihrer Entscheidung, wie vom Hof anerkannt, in hohem Maße von der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten abhängig ist. Die Kommission hat zwar die verfügbaren Instrumente genutzt, um Entscheidungen über staatliche Beihilfen ohne Zustimmung der Mitgliedstaaten zu veröffentlichen, es wäre jedoch unverhältnismäßig, diese sofort und in allen Fällen einzusetzen. Die Kommission kann daher nicht allein zusagen, dass dieser Prozess in der Praxis beschleunigt werden kann. Die Kommission wird die Mitgliedstaaten jedoch in der Arbeitsgruppe mit den Mitgliedstaaten zur „Modernisierung des Beihilferechts“ an das Verfahren für Anträge auf Vertraulichkeit erinnern. Die Kommission wird auch weitere interne Leitlinien für die Mitarbeiter in Erwägung ziehen, um eine effiziente und konsistente Behandlung von Anträgen auf Vertraulichkeit durch die Mitgliedstaaten zu gewährleisten.

Antwort der Kommission zu Ziffer 74

Die Kommission bekräftigt, dass alle ihre Entscheidungen über staatliche Beihilfen auf rechtlich und wirtschaftlich fundierten Bewertungen beruhen, und begrüßt die Schlussfolgerung des Hofes hinsichtlich der strengen Analyse von Umstrukturierungsplänen. Die Kommission ist der Ansicht, dass ihr Ansatz zur Bewertung des Vorliegens einer beträchtlichen Störung aus den oben in der ausführlichen Erwiderung zu den Ziffern 6470 dargelegten Gründen angemessen war. Hinsichtlich der Auswirkungen von Maßnahmen zur Begrenzung von Wettbewerbsverfälschungen weist die Kommission darauf hin, dass sie diese Maßnahmen (in Form von Verpflichtungen) bei der Abwägungsprüfung jeweils auf die wettbewerbsverfälschende Wirkung abgestimmt hat. Die Kommission ist der Ansicht, dass sie jede Entscheidung hinreichend begründet hat. Was die Leistungsindikatoren für die Zwecke der jährlichen Managements anbelangt, so erinnert die Kommission daran, dass die Festlegung zuverlässiger und maßgeblicher Indikatoren wie oben in der ausführlichen Erwiderung zu den Ziffern 2125 dargelegt mit zahlreichen Herausforderungen verbunden ist. Schließlich hat die Kommission bereits erklärt, dass kein Grund vorlag, während des Prüfungszeitraums eine formelle Evaluierung der Bankenmitteilung von 2013 einzuleiten. Die Kommission verweist in diesem Zusammenhang auf die oben in der Zusammenfassung und in den Antworten zu den Ziffern 2830 und 4350 dargelegten Argumente.

Empfehlung 3 – Verbesserung der Messung der Leistungsfähigkeit

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an.

In Bezug auf diese Empfehlung erklärt sich die Kommission bereit, ihre Leistungsindikatoren im Zusammenhang mit dem Strategieplan 2020–2024 und dem Managementplan 2020, die derzeit in Ausarbeitung sind, zu überprüfen. Diese Indikatoren betreffen zwangsläufig Outputs und Ergebnisse von Tätigkeiten der GD Wettbewerb, über die die GD Wettbewerb eine Kontrolle ausüben kann und die auf zuverlässige und effiziente Weise messbar sind. Die Kommission wird überwachen, ob diese Leistungsindikatoren weiterhin geeignet sind.

Prüfungsteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politikbereichen und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Regelkonformität, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer IV „Marktregulierung und wettbewerbsfähige Wirtschaft“ unter Vorsitz von Alex Brenninkmeijer, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Mihails Kozlovs, Mitglied des Hofes. Herr Kozlovs wurde unterstützt von seiner Kabinettchefin Edite Dzalbe und der Attachée Laura Graudina, dem Leitenden Manager Zacharias Kolias, dem Aufgabenleiter Jörg Genner sowie den Prüferinnen und Prüfern Vasileia Kalafati, Maria Isabel Quintela, Marc Hertgen und Giorgos Tsikkos. Michael Pyper leistete sprachliche Unterstützung.

Infolge der COVID-19-Pandemie und der strikten Ausgangsbeschränkungen konnte kein Foto vom Prüfungsteam bereitgestellt werden.

Endnoten

1 Siehe Kommission/Scott, C-290/07 P, EU:C:2010:480, Randnrn. 64-66.

2 Erwägung 6 der Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen „Modernisierung des EU-Beihilfenrechts“, COM(2012) 209 final: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0209:FIN:DE:PDF

3 Siehe Verbundene Rechtssachen C-57/00 P und C-61/00 P, Randnrn. 99-100.

4 „Banking in Europe: EBF Facts & Figures 2018“, S. 12: https://www.ebf.eu/wp-content/uploads/2018/09/Banking-in-Europe-2018-EBF-Facts-and-Figures.pdf

5 „The High-Level Group on Financial Supervision – chaired by Jacques de Larosière – Report“, Brüssel, 25. Februar 2009: https://ec.europa.eu/economy_finance/publications/pages/publication14527_en.pdf

6 Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Anwendung und Überprüfung der Richtlinie 2014/59/EU (Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten) und der Verordnung 806/2014 (Verordnung über den einheitlichen Abwicklungsmechanismus), S. 6: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?qid=1590223299800&uri=CELEX:52019DC0213

7 Europäische Kommission: „Neue Krisenmanagement-Maßnahmen zur Vermeidung künftiger Bankenrettungen“, Juni 2012: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/IP_12_570
Siehe auch Europäischer Rat – Tagung vom 13./14. Dezember 2012 – Schlussfolgerungen, Ziffer 11.

8 Ein umfassender Überblick wird im Einführungsteil des Berichts der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Anwendung und Überprüfung der Richtlinie 2014/59/EU (Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten) und der Verordnung 806/2014 (Verordnung über den einheitlichen Abwicklungsmechanismus) gegeben: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?qid=1590223299800&uri=CELEX:52019DC0213

9 Europäische Kommission, „Completing the banking union“: https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and-finance/banking-union/what-banking-union_en#completing-the-banking-union

10 Siehe zum Beispiel Mario Draghi, Vorwort zum EZB-Jahresbericht zur Aufsichtstätigkeit 2018: https://www.bankingsupervision.europa.eu/press/publications/annual-report/html/ssm.ar2018~927cb99de4.de.html#toc2
Im Bericht über das EUROFI FINANZFORUM 2019 werden ausführlich die Ansichten von Vertretern des öffentlichen und privaten Sektors zu den jüngsten regulatorischen Entwicklungen im Finanzsektor und zur Verbesserung der Funktionsweise des EU-Finanzmarkts dargestellt: http://helsinki2019.eurofi.net

11 Das Volumen (658 Milliarden Euro) und die Quote notleidender Kredite (3,2 %) erreichten im vierten Quartal 2018 den niedrigsten Stand, während die Streuung zwischen den Ländern der EU und des EWR weiterhin hoch blieb (zwischen 0,45 % und 41,2 %). Siehe „EBA Risk Dashboard Q4 2018“: https://eba.europa.eu/sites/default/documents/files/documents/10180/2666948/5836f313-b390-4f24-99bf-815fc036a7ce/EBA Dashboard - Q4 2018.pdf

12 Sonderbericht Nr. 23/2017, „Einheitlicher Abwicklungsausschuss: Erste Schritte auf dem anspruchsvollen Weg zur Bankenunion sind getan, es ist jedoch noch ein weiter Weg bis zum Ziel“: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_23/SR_SRB-BU_DE.pdf

13 Sonderbericht Nr. 02/2018, „Die Effizienz der Verwaltung der EZB auf dem Gebiet des Krisenmanagements für Banken“: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_02/SR_SSM2_DE.pdf

14 Website der Kommission „Competition policy and economic recovery – Tackling the financial crisis – State aid“: https://ec.europa.eu/competition/recovery/financial_sector.html (letzte Aktualisierung: 16.4.2012).

15 Siehe Abschnitt 7 der Bankenmitteilung von 2013.

16 Mitteilung der Kommission „Befristeter Rahmen für staatliche Beihilfen zur Stützung der Wirtschaft angesichts des derzeitigen Ausbruchs von COVID-19“ (2020/C 91 I/01): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=CELEX:52020XC0320(03)

17 Wirtschaftlichkeitsprüfungen sind unabhängige, objektive und verlässliche Untersuchungen dazu, ob Unternehmen, Systeme, Arbeitsweisen, Programme, Tätigkeiten oder Organisationen den Gesichtspunkten der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit genügen und ob Verbesserungsmöglichkeiten bestehen (ISSAI 300). Der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) stellt mit seiner Auslegung des EU-Rechts sicher, dass dieses in allen EU-Ländern in gleicher Weise angewandt wird, und entscheidet in Rechtsstreitigkeiten zwischen nationalen Regierungen und Organen und Einrichtungen der EU. Unter bestimmten Umständen können auch Einzelpersonen, Unternehmen oder Organisationen bei ihm Klage gegen Organe oder Einrichtungen der EU einreichen, wenn sie der Meinung sind, dass diese in irgendeiner Weise ihre Rechte verletzt haben.

18 Prinzip 6 der Mitteilung an die Kommission von Kommissionsmitglied Oettinger „Überarbeitung des Rahmens für die interne Kontrolle“: https://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/control/C_2017_2373_Revision_ICF_de.pdf

19 Prinzip 6 des Rahmens für die interne Kontrolle – Überwachung.

20 Siehe die jährlichen Managementpläne der GD COMP für die Jahre 2013-2018.

21 Siehe z. B. die jährlichen Managementpläne der GD COMP für die Jahre 2013-2015.

22 Siehe den jährlichen Managementplan der GD COMP für das Jahr 2016, spezifisches Ziel 9: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/comp_mp_2016_en.pdf

23 Siehe „Qualitative Eurobarometer-Studie – Stakeholderbefragung GD Wettbewerb – Zusammenfassender Bericht“, 2014, S. 32: „Grundsätzlich herrschte hohe Zufriedenheit mit den Konsultationen der GD Wettbewerb zu neuen Vorschriften, obwohl einige Teilnehmer den Eindruck hatten, dass ihre Ansichten nicht immer berücksichtigt würden“: https://ec.europa.eu/competition/publications/reports/survey2014/aggregate_report_de.pdf

24 Mit der Anforderung der Kommission, dass Umstrukturierungspläne vorzulegen und einer Ex-ante-Prüfung zu unterziehen sind, soll sichergestellt werden, dass die Rentabilität innerhalb eines vertretbaren Zeitraums und auf einer soliden und tragfähigen Grundlage wiederhergestellt werden kann (Randnr. 8 der Bankenmitteilung von 2013). Dennoch waren bei mehreren begünstigten Banken in der Stichprobe des Hofes weitere staatliche Interventionen in Form einer zusätzlichen Liquiditätshilfe oder Eigenkapitalunterstützung erforderlich, nachdem sie von der Kommission für existenzfähig befunden worden waren. Eine Bank benötigte nach zwei aufeinander folgenden Rekapitalisierungen zusätzliche Hilfe für ihre Abwicklung (im dritten Jahr der fünfjährigen Umstrukturierungsphase). Der unverändert hohe Bestand an notleidenden Krediten und die Risikopositionen gegenüber Staaten sind ein weiterer Grund, am Erfolg von Umstrukturierungen zu zweifeln.

25 Prinzip 7 des Rahmens für die interne Kontrolle.

26 Siehe Strategieplan 2016-2020 der GD COMP, S. 39.

27 In der Bankenmitteilung von 2008 wurde betont, dass Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b des Vertrags nur unter diesen wirklich außergewöhnlichen Umständen geltend gemacht werden kann (siehe Ziffer 44).

28 „Better Regulation Guidelines“, Abschnitt 3.3, S. 8.

29 Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, „The effects of temporary State aid rules adopted in the context of the financial and economic crisis“, Brüssel, 5.10.2011, SEC(2011) 1126 final: https://ec.europa.eu/competition/publications/reports/working_paper_en.pdf

30 Europäisches Parlament, Generaldirektion Interne Politikbereiche, Fachabteilung A: Wirtschafts- und Wissenschaftspolitik – Wirtschaft und Währung, „Staatliche Beihilfen – Krisenvorschriften für den Finanzsektor und die Realwirtschaft“: https://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201107/20110714ATT24010/20110714ATT24010EN.pdf (vom Europäischen Parlament in Auftrag gegebene Studie, im Folgenden „EP-Studie“; Volltext der Studie nur auf Englisch verfügbar, Zusammenfassung auch auf Deutsch).

31 EP-Studie, Kapitel 2.4.2. (Maintaining a consistent approach across countries and firms) und 2.5 (Main Findings).

32 EP-Studie, S. 39.

33 Das einzige verfügbare Dokument, das sich mit den Auswirkungen der von der Kommission genehmigten staatlichen Beihilfen für den Bankensektor befasst, ist das Papier „Competition State aid brief – State aid to European banks: returning to viability“. Dieses Dokument, das nicht die Meinung der Kommission, sondern nur die der Verfasser darlegt, soll zeigen, dass die von der Kommission nach den Beihilfevorschriften genehmigten Umstrukturierungspläne dazu beigetragen haben, viele europäische Banken zu retten und wieder rentabel zu machen.

34 Prinzip 3 des Rahmens für die interne Kontrolle.

35 Jährlicher Managementplan der GD COMP 2018, Ziel 2.

36 Fallmanagementplan April und November 2018, S. 23.

37 Tabelle zum Risikoregister: weiter zu verfolgendes Risiko Nr. 22.

38 Artikel 4 Absatz 3 des Vertrags über die Europäische Union (EUV).

39 Artikel 2 der Verfahrensverordnung.

40 Artikel 4 Absatz 5 der Verfahrensverordnung lautet: „Die Anmeldung gilt als vollständig, wenn die Kommission innerhalb von zwei Monaten nach Eingang der Anmeldung oder nach Eingang der von ihr – gegebenenfalls – angeforderten zusätzlichen Informationen keine weiteren Informationen anfordert. Die Frist kann mit Zustimmung der Kommission und des betreffenden Mitgliedstaats verlängert werden. Die Kommission kann bei Bedarf kürzere Fristen setzen.“

41 Artikel 4 der Verfahrensverordnung.

42 Artikel 4 Absatz 4 der Verfahrensverordnung.

43 Artikel 4 Absatz 6 der Verfahrensverordnung (auch als Lorenz-Verfahren bezeichnet).

44 Siehe Artikel 7 der Verfahrensverordnung.

45 Verhaltenskodex für die Durchführung von Beihilfeverfahren (2009/C 136/04): https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2009:136:0013:0020:DE:PDF

46 Verhaltenskodex für die Durchführung von Beihilfeverfahren (2018/C 253/05): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018XC0719(01)&from=IT

47 Siehe Randnr. 11 des Verhaltenskodex von 2018.

48 Zusammenfassung der Beiträge, die im Rahmen der öffentlichen Konsultation über den Verhaltenskodex für die Durchführung von Beihilfeverfahren eingegangen sind: https://ec.europa.eu/competition/consultations/2016_cbp/submissions_summary_en.pdf

49 Randnr. 93 der Bankenmitteilung von 2013: „Die Kommission wird diese Mitteilung überarbeiten, wenn sie dies für erforderlich erachtet, insbesondere um veränderten Marktbedingungen oder rechtlichen Rahmenbedingungen, die sich auf in der Mitteilung enthaltene Regeln auswirken können, Rechnung zu tragen.“

50 Randnr. 6 der Bankenmitteilung von 2013.

51 Zum Beispiel Ziffer 33 der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 19. April 2018 zu dem Jahresbericht über die Wettbewerbspolitik (2017/2191(INI).

52 Randnrn. 13-14 der Bankenmitteilung von 2013.

53 Erwägungsgrund 57 der Abwicklungsrichtlinie.

54 Erwägungsgrund 45 der Abwicklungsrichtlinie.

55 Prinzip 12 des Rahmens für die interne Kontrolle – Kontrollaktivitäten: Umsetzung durch Strategien und Verfahren.

56 Eine öffentlich zugängliche Fassung ist auf der Website der Kommission verfügbar: „EU Competition law – State Aid Manual of Procedures – Internal DG Competition working documents on procedures for the application of Articles 107 and 108 TFEU“: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/sa_manproc_en.pdf

57 Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission, ABl. L 145 vom 31.5.2001, S. 43.

58 Generalsekretariat, „Note to Directors General, Heads of Cabinet and Directors of executive Agencies – Subject: Document management and access to documents“: https://www.asktheeu.org/de/request/2786/response/9713/attach/6/Ares%202015 %20182108 %20persdataremoved%20Redacted.pdf?cookie_passthrough=1
Diese Leitlinien wurden im Jahr 2018 auf den neuesten Stand gebracht, um eine aktuelle Anleitung dazu zu geben, was registriert werden sollte, einschließlich aktualisierter Kriterien für die Registrierung in der Praxis, um sicherzustellen, dass alle einschlägigen Dokumente erfasst wurden und abgerufen werden können. Die aktualisierte Liste enthält alle Dokumente, die in der Liste von 2015 aufgeführt waren.

59 Verfahrenshandbuch, Abschnitt 2.2 (Document management – ISIS).

60 ISIS ist das für die Fallbearbeitung verwendete Dokumentenmanagementsystem. Die GD COMP nutzt verschiedene Anwendungen zur Erfassung und Speicherung von Dokumenten. ISIS ist nur eines dieser Systeme. Weitere Anwendungen sind DECIDE für die Überwachung und Aufzeichnung des kommissionsweiten Entscheidungsprozesses und SANI für die Übermittlung von Anmeldeformularen für staatliche Beihilfen durch die Mitgliedstaaten. Fallbezogene Arbeitsdokumente und vom Fallteam erstellte Akten, die nicht unmittelbar relevant sind, werden in der elektronischen Fallbibliothek des jeweiligen Referats gespeichert (gemeinsames Laufwerk).

61 Die Überprüfung des Hofes war auf die Fallakten beschränkt und schloss diese Akten daher nicht mit ein.

62 Dies steht nicht mit den Leitlinien der Kommission in Einklang, denen zufolge Sitzungsprotokolle (insbesondere zu Zusammenkünften mit anderen Organen und Einrichtungen oder externen Interessenvertretern) sowie die in wichtigen Besprechungen geäußerten Unterweisungen/Redebeiträge/verteidigenden Argumente von Bedeutung sind und registriert werden müssen. Die Kommission argumentierte, dass es sich dabei um unmaßgebliche und kurzlebige Informationen gehandelt habe und lieferte Erläuterungen für jeden dieser Fälle.

63 Verfahrenshandbuch, Abschnitt 5.3 (Pre-notification – Steps).

64 Verfahrenshandbuch, Abschnitt 5.4. (Pre-notification – Timing).

65 Abschnitt 4.2 der Mitteilung der Kommission vom 1. Dezember 2003 zum Berufsgeheimnis in Beihilfeentscheidungen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:52003XC1209(02)&from=DE

66 Verfahrenshandbuch, Abschnitte 1.1.1-1.2 (The non-confidential version).

67 Es gab auch Fälle, in denen die Veröffentlichung länger als ein Jahr dauerte, darunter ein Fall, in dem die Kommission über zwei Jahre brauchte, um einen Beschluss zu veröffentlichen, den sie innerhalb von zwei Monaten gefasst hatte.

68 Randnr. 26 der Mitteilung zum Berufsgeheimnis: „Reagiert der betreffende Mitgliedstaat nicht innerhalb der von der Kommission gesetzten Frist, wird in der Regel der volle Wortlaut der Entscheidung veröffentlicht.“

69 Zum Beispiel werden Informationen über Restrukturierungsziele, etwa über die zukünftig zu erzielende Eigenkapitalrendite, selten so offengelegt, dass interessierte Kreise beurteilen können, ob die Restrukturierungsziele erreicht wurden.

70 Der Kodex für gute Verwaltungspraxis der Europäischen Kommission ist ein Anhang zur Geschäftsordnung der Kommission.

71 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:52009XC0819(03)&from=DE

72 Einschließlich der Fälle, in denen ein Land kein negatives Wachstum verzeichnet hatte und seine Banken während der Finanzkrise ernsthafte Probleme vermieden hatten.

73 Im Rahmen ihrer ausschließlichen Zuständigkeit für die Kontrolle staatlicher Beihilfen ist die Kommission weder an eine solche Bewertung gebunden noch ist sie eine Voraussetzung für die Anwendung von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV.

74 Der Kommission zufolge sind die Behörden der Mitgliedstaaten am besten positioniert zu beurteilen, ob ein unkontrollierter Marktaustritt einer bestimmten Bank die Finanzstabilität gefährden würde, da es die Mitgliedstaaten sind, denen Daten zu Forderungen gegenüber anderen Banken, Verflechtungen oder Spillover-Effekten vorliegen.

75 Dies schloss Fälle ein, in denen der Einheitliche Abwicklungsausschuss (SRB) Behauptungen, die Banken könnten nicht nach dem regulären Insolvenzverfahren liquidiert werden, ohne die Finanzstabilität zu gefährden, zuvor zurückgewiesen und sich geweigert hatte, Abwicklungsinstrumente anzuwenden.

76 Randnr. 20 der Bankenmitteilung von 2013: „Auf jeden Fall sollten die Maßnahmen zur Begrenzung beihilfebedingter Wettbewerbsverzerrungen so ausgestaltet sein, dass sie zu einer möglichst geringen Abweichung von der Marktsituation, die bestanden hätte, wenn der Beihilfeempfänger ohne Beihilfe aus dem Markt ausgetreten wäre, führen.“

77 Randnr. 11 der Bankenmitteilung von 2013: „Bei der Prüfung der Lastenverteilung und der Maßnahmen zur Begrenzung der beihilfebedingten Wettbewerbsverzerrungen untersucht die Kommission die geplanten Maßnahmen (einschließlich Veräußerungen) auf ihre Durchführbarkeit und ihre Auswirkungen auf die Marktstruktur und auf etwaige Markteintrittsschranken. Gleichzeitig muss die Kommission sicherstellen, dass die in einem bestimmten Fall oder Mitgliedstaat konzipierten Lösungen mit dem Ziel im Einklang stehen, größere Asymmetrien zwischen den Mitgliedstaaten zu vermeiden, da diese den Binnenmarkt weiter fragmentieren und zu finanzieller Instabilität führen könnten, wodurch die wirtschaftliche Erholung innerhalb der Union verlangsamt würde.“

78 Randnr. 9 der Umstrukturierungsmitteilung.

79 ABl. L 173 vom 12.6.2014, S. 190.

80 ABl. L 225 vom 30.7.2014, S. 1.

81 ABl. L 173 vom 12.6.2014, S. 149.

82 Darüber hinaus billigt die Kommission die Abwicklungspläne des SRB für Banken und verleiht ihnen Rechtskraft, wenn der SRB feststellt, dass die Abwicklung einer ausfallenden Bank im öffentlichen Interesse liegt.

83 Siehe Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Anwendung und Überprüfung der Richtlinie 2014/59/EU (Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten) und der Verordnung (EU) Nr. 806/2014 (Verordnung über den einheitlichen Abwicklungsmechanismus), COM(2019) 213 final vom 30.4.2019. Online abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:52019DC0213&qid=1598455881745&from=DE.

84 Insbesondere Artikel 19.

85 Eine Liste aller Entscheidungen über staatliche Beihilfen im Zusammenhang mit COVID-19-Maßnahmen ist hier abrufbar:
https://ec.europa.eu/competition/state_aid/what_is_new/covid_19.html.

86 Die Kommission hat ihr Verständnis der Rechtsprechung der EU-Gerichte in der Bekanntmachung zum Begriff der staatlichen Beihilfe dargelegt. ABl. C 262 vom 19.7.2016, S. 1.

87 Der Europäische Ausschuss für Systemrisiken (European Systemic Risk Board, ESRB) hat ein anderes Ziel und Mandat, das nach Ansicht der Kommission für den spezifischen Zweck der Prüfung der Vereinbarkeit staatlicher Beihilfen nach Artikel 107 Absatz 3 AEUV nicht relevant ist.

88 Außerhalb der Bankenunion und für weniger bedeutende Institute innerhalb der Bankenunion wird diese Entscheidung von den nationalen Abwicklungsbehörden getroffen.

89 Der EU-Abwicklungsrahmen sieht vor, dass Verluste der Bank durch das Bail-in von Anteilseignern und Gläubigern und gegebenenfalls auch von vorrangigen Verbindlichkeiten gedeckt werden müssen, bevor der Einheitliche Abwicklungsfonds (oder nationale Abwicklungsfonds) in Anspruch genommen geworden kann (können).

90 Bei Beihilfen, die von den Mitgliedstaaten in nationalen Insolvenzverfahren gewährt werden, gelten die Anforderungen in Bezug auf die Lastenteilung, d. h., Anteilseigner und Inhaber nachrangiger Instrumente müssen sich in vollem Umfang an den Kosten der Maßnahmen beteiligen, Einleger und bevorzugte Gläubiger sind jedoch nicht verpflichtet, einen Beitrag zu leisten.

91 Im März 2020 hat die Kommission angesichts des derzeitigen COVID-19-Ausbruchs einen Befristeter Rahmen angenommen, der auf derselben Rechtsgrundlage beruht (ABl. C 91I vom 20.3.2020, S. 1).

92 In Fällen, in denen der Mitgliedstaat argumentierte, dass weitere staatliche Interventionen notwendig seien, können viele Faktoren eine Rolle spielen. Zuweilen wurde die erste Beihilfe während eines makroökonomischen Anpassungsprogramms in einer Situation hoher Volatilität gewährt. In anderen Fällen wurden vor 2013 wiederholt Beihilfen gewährt oder vor einer späteren Intervention zurückgezahlt. In einer Reihe von Fällen führte die wiederholte Kapitalunterstützung zum Marktaustritt der betreffenden Banken, was aus Wettbewerbssicht ein wichtiges Ergebnis ist. Aus Wettbewerbssicht macht es in der Tat einen Unterschied, ob Banken Kapitalunterstützung für die Umstrukturierung oder als Liquidationsbeihilfe erhalten. Es macht auch einen Unterschied, ob Banken Kapital- oder Liquiditätsunterstützung (in Form von Garantien für vorrangige Finanzierungen) erhalten. Ob NPL-Bestände oder Kreditengagement gegenüber Staaten den Erfolg von Umstrukturierungen beeinflussen, lässt sich nicht ohne eine Betrachtung des Einzelfalls feststellen.

93 Gemessen anhand von operativen und Risikoindikatoren, Rentabilität sowie Finanzierungs- und Solvenzpositionen.

94 Europäische Kommission: Competition State aid Brief (2015/1): State aid to European banks: returning to viability (Staatliche Beihilfen für europäische Banken: Wiederherstellung der Rentabilität), abrufbar unter: https://ec.europa.eu/competition/publications/csb/csb2015_001_en.pdf.

95 Siehe Ziffern 37 und 71 des Sonderberichts Nr. 13/2019 des Europäischen Gerichtshofs – Die Ethikrahmen der geprüften EU-Organe: Es besteht Verbesserungsbedarf. Online abrufbar unter: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR19_13/SR_ethical_frameworks_DE.pdf.

96 Insbesondere die „Verfahrensverordnung“ (Verordnung (EU) 2015/1589 des Rates vom 13. Juli 2015 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (ABl. L 248 vom 24.9.2015, S. 9)) und die „Durchführungsverordnung“ (Verordnung (EU) 2015/2282 der Kommission vom 27. November 2015 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 hinsichtlich der Anmeldeformulare und Anmeldebögen (ABl. L 325 vom 10.12.2015, S. 1)).

97 Mitteilung der Kommission über einen Verhaltenskodex für die Durchführung von Beihilfeverfahren (ABl. C 253 vom 19.7.2018, S. 14).

98 Siehe Fußnote 96.

99 Siehe zum Beispiel Abschnitt 4.1 von „2020 Europäisches Semester“. Online abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?qid=1584543632863&uri=CELEX%3A52020DC0150

100 Weitere Einzelheiten unter Fußnote 82.

101 Die Kommission stellt fest, dass es bisher keine Fälle gegeben hat, in denen diese Anforderung überprüft werden musste.

102 Randnummer 18 der Mitteilung der Kommission C(2003) 4582 vom 1. Dezember 2003 zum Berufsgeheimnis in Beihilfeentscheidungen (ABl. C 297 vom 9.12.2003, S. 6).

103 Die Kommission stellt fest, dass der ESRB keine Empfehlung an die Kommission zu der Frage ausgesprochen hat, ob eine beträchtliche Störung im Zusammenhang mit einer notleidenden Bank vorliegt oder nicht, und ist daher nicht in der Lage, sich dazu zu äußern, ob der ESRB dies tun würde.

104 Rechtssachen T-135/17, Scor/Kommission, Rn. 94 und 123, und T-57/11, Castelnou Energía/Kommission, Rn. 171; C-159/94 Kommission/Frankreich, Rn. 101.

Zeitschiene

Verfahrensschritt Datum
Annahme des Prüfungsplans/Beginn der Prüfung 22.1.2019
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (bzw. die sonstigen geprüften Stellen) 14.5.2020
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens 28.7.2020
Eingang der offiziellen Antworten der Kommission (bzw. der sonstigen geprüften Stellen) in allen Sprachfassungen 27.8.2020

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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2020

PDF ISBN 978-92-847-5133-4 ISSN 1977-5644 doi:10.2865/320343 QJ-AB-20-018-DE-N
HTML ISBN 978-92-847-5114-3 ISSN 1977-5644 doi:10.2865/455691 QJ-AB-20-018-DE-Q

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