Kontrollen med statsstøtte til finansielle institutioner i EU: Der er behov for et kvalitetstjek

Resumé

I

Statsstøtte kan fordreje konkurrencen ved at give støttemodtagerne en fordel i forhold til konkurrenterne. Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde forbyder statsstøtte, medmindre den er begrundet i nøje fastlagte ekstraordinære situationer. Europa-Kommissionen er ansvarlig for at sikre, at dette princip overholdes.

II

Da den globale finanskrise brød ud i 2007-2008, blev statslige indgreb anset for nødvendige for at begrænse den trussel, som bankerne udgjorde for den finansielle stabilitet. Siden da har EU gennemført væsentlige reformer af sine rammer for finanssektoren med henblik på at gøre bankredninger unødvendige i fremtiden. Der er dog stadig tilfælde, hvor banker modtager skatteydernes penge. Kommissionen er ansvarlig for at vurdere sådanne foranstaltningers forenelighed med EU's indre marked i henhold til de regler, der blev indført under krisen og senest ændret i 2013.

III

Formålet med vores revision var at vurdere, om Kommissionen i den reviderede periode foretog sin kontrol med statsstøtte til finansielle institutioner hensigtsmæssigt med henblik på at sikre, at støtten var ekstraordinær og begrænset til det nødvendige minimum. Vi konstaterede, at Kommissionen havde tilstrækkelige ressourcer og værktøjer til at foretage sin statsstøttekontrol, men at den ikke altid var i stand til at anvende dem effektivt.

IV

Vores revision dækkede perioden fra august 2013, hvor Kommissionens nuværende regler for statsstøtte til finanssektoren trådte i kraft, til udgangen af 2018. Vi undersøgte dele af rammen for intern kontrol (bl.a. med hensyn til, hvordan Generaldirektoratet for Konkurrence målte resultater), den organisatoriske struktur, herunder ressourcer, og den (retlige) ramme for statsstøttekontrol, herunder de relevante statsstøtteregler. Derudover undersøgte vi Kommissionens udførelse af sin statsstøttekontrol, herunder om den fulgte sine interne processer og procedurer.

V

Vi konstaterede, at Generaldirektoratet for Konkurrence havde fastsat mål for udførelse af statsstøttekontrol, der var tilstrækkeligt klare, og identificeret risici med hensyn til, om de kunne nås. Det havde som krævet fastlagt resultatindikatorer, men disse registrerede ikke fuldt ud Kommissionens resultater med hensyn til at kontrollere statsstøtte til finansielle institutioner. Desuden havde det ikke formelt evalueret effektiviteten af sin anvendelse af krisereglerne i den periode, der var omfattet af vores revision.

VI

Kommissionen havde en organisatorisk struktur, der var egnet til kontrol med statsstøtte til finansielle institutioner, hvilket muliggjorde et passende informationsflow og forvaltningstilsyn. Kommissionen havde indført en solid etisk ramme, og Generaldirektoratet for Konkurrence fremmede en stærk etisk kultur, som omfattede en forpligtelse til at overholde de højeste faglige standarder. Kommissionen havde afsat tilstrækkelige menneskelige ressourcer til kontrollen med statsstøtte til finansielle institutioner. Kommissionen havde de nødvendige beføjelser til effektiv og produktiv statsstøttekontrol. Den havde derfor midlerne til at sikre, at dens afgørelser om statsstøtte ville være baseret på korrekte oplysninger.

VII

Kommissionens regler for kontrol med statsstøtte til finanssektoren var generelt veldefinerede og klare. Kommissionen havde revideret og tilpasset sine meddelelser, efterhånden som den økonomiske situation forbedredes i 2010, 2011 og 2013, men havde ikke gjort det siden. Vi konstaterede, at markedsforholdene blev bedre i den reviderede periode og frem til covid-19-udbruddet, og at den lovgivningsmæssige ramme havde ændret sig, men at selve statsstøttereglerne ikke er blevet ændret siden 2013.

VIII

Kommissionens sagsbehandlingsaktiviteter fulgte i det store og hele de interne processer. Kommissionen vurderede omstruktureringsplaner meget nøje og anmodede om detaljerede oplysninger, som den gennemgik grundigt. Den bestred imidlertid ikke medlemsstaternes erklæringer om, at betingelserne for en ekstraordinær godkendelse af statsstøtte var til stede i hver enkelt sag. På samme måde havde Kommissionen godkendt foranstaltninger, der skulle begrænse konkurrencefordrejninger, uden at analysere virkningerne i de offentliggjorte afgørelser.

IX

Det kan derfor være nødvendigt at overveje at strømline Kommissionens kontrol med statsstøtte til finanssektoren. På grundlag af bemærkningerne i denne beretning anbefaler vi, at Kommissionen:

• foretager en evaluering af, om statsstøttereglerne fortsat er velegnede, og træffer korrigerende foranstaltninger, hvor dette er nødvendigt
• forbedrer overholdelsen af de interne processer og god praksis yderligere
• forbedrer resultatmålingen.

X

Denne forvaltningsrevision er en del af Revisionsrettens arbejde vedrørende finansiel og økonomisk styring. Den supplerer Revisionsrettens allerede offentliggjorte beretninger om finansielt tilsyn og konkurrencepolitik og kan bidrage til drøftelserne om genopretningen af EU's banksektor. Baggrunden for beslutningen om at foretage denne revision var, at EU's banksektor ti år efter, at finanskrisen brød ud, fortsat var en stor modtager af statsstøtte trods EU's betydelige indsats for at gøre bankredninger unødvendige. Vores revisionsarbejde blev færdiggjort før covid-19-udbruddet, og denne beretning tager ikke højde for den seneste udvikling og de politiske ændringer, der er sket som led i indsatsen over for pandemien. Ikke desto mindre beskriver den erfaringer, der fortsat er relevante: a) Det er vigtigt at sikre, at støtten til afbødning af en krise er begrænset til skader forårsaget af krisen, og b) anvendelsen af kriseregler bør tages op til fornyet overvejelse, så snart krisen aftager. De statsstøtteregler for banker, der var genstand for vores revision, finder fortsat anvendelse sideløbende med de initiativer, Kommissionen har iværksat siden revisionens afslutning, som f.eks. indførelsen af de midlertidige rammebestemmelser.

Indledning

Statsstøttekontrol i henhold til TEUF

01

Statsstøttekontrol, der henhører under Europa-Kommissionens enekompetence, har til formål at sikre det indre markeds integritet ved at beskytte forbrugerne mod markedsfordrejninger skabt af medlemsstaterne. En virksomhed, der modtager offentlig støtte, opnår en fordel i forhold til sine konkurrenter. Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) forbyder generelt statsstøtte, medmindre den er begrundet af generelle hensyn til den økonomiske udvikling eller i nøje fastlagte ekstraordinære situationer, f.eks. for at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF (jf. tekstboks 1).

02

Europa-Kommissionen har ansvaret for at sikre, at dette forbud overholdes, og at fritagelser anvendes effektivt og ensartet i hele EU. Med hensyn til håndhævelsen af artikel 107, stk. 3, i TEUF¹ har Kommissionen en vid skønsbeføjelse, som den kan udøve ved at vedtage retningslinjer, der definerer, hvordan den vurderer en foranstaltnings forenelighed med det indre marked. Denne forenelighedsvurdering skal være baseret på sunde økonomiske principper. I denne forbindelse anførte Kommissionen i sin meddelelse af 8. maj 2012 om modernisering af EU's statsstøttepolitik, at de eksisterende reglers kompleksitet var forbundet med udfordringer for kontrollen med statsstøtte, og den opfordrede til identifikation og definition af fælles principper for at sikre sammenhæng mellem retningslinjerne og ligebehandling i alle foranstaltninger og økonomiske sektorer². Kommissionen har ikke en skønsbeføjelse til at vurdere, om en medlemsstats foranstaltning udgør statsstøtte, undtagen som led i komplekse økonomiske vurderinger, som Kommissionen kan have foretaget, f.eks. for at fastslå, om foranstaltningen giver støttemodtageren en fordel.

Domstolskontrol ved EU's retsinstanser

03

Kommissionens afgørelser om statsstøtte og procedurerne for at nå frem til dem er underlagt domstolskontrol ved EU's retsinstanser på de betingelser, der er fastsat i TEUF og retspraksis ved EU's retsinstanser. Hvis en EU-retsakt anses for at stride mod EU-traktaterne, mod afledt ret vedtaget med henblik på deres anvendelse eller mod grundlæggende rettigheder, kan Domstolen blive anmodet om at annullere den. I henhold til artikel 263, stk. 2, i TEUF kan et annullationssøgsmål indbringes af "privilegerede sagsøgere", f.eks. medlemsstaterne og EU-institutionerne, som ikke er forpligtet til at bevise, at de har søgsmålsinteresse. I henhold til artikel 263, stk. 4, i TEUF kan enkeltpersoner eller virksomheder også anmode Domstolen om at annullere en EU-retsakt, der berører dem umiddelbart og individuelt.

04

Medlemsstaterne og støttemodtagerne kan således anfægte en afgørelse om statsstøtte. Konkurrenter kan gøre gældende, at deres proceduremæssige rettigheder er blevet krænket, hvis de mener, at Kommissionen burde have indledt en formel undersøgelse. Med hensyn til at anfægte rigtigheden af en afgørelse om statsstøtte har konkurrenter ikke søgsmålskompetence, medmindre de kan påvise, at deres stilling på markedet i væsentlig grad er blevet påvirket på en måde, der gør deres sag særlig. Andre enkeltpersoner eller virksomheder (herunder aktionærer omfattet af bail-in og obligationsindehavere) har generelt ikke adgang til at indbringe søgsmål, medmindre de kan påvise, at en afgørelse om statsstøtte berører dem umiddelbart og individuelt.

05

Omfanget af domstolskontrollen ved EU's retsinstanser varierer i forhold til indholdet af afgørelserne om statsstøtte. For at vurdere, om en foranstaltning udgør "støtte" som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, skal Retten foretage en omfattende undersøgelse af, om en foranstaltning falder inden for denne artikels anvendelsesområde. En sådan undersøgelse er imidlertid mere begrænset, når Kommissionens vurderinger er af teknisk eller kompleks karakter.

06

Med hensyn til forenelighedskontrollen i henhold til artikel 107, stk. 3, i TEUF, hvor Kommissionen råder over en vid skønsbeføjelse, er domstolskontrollen begrænset til en efterprøvelse af, at procedurereglerne og begrundelsesforskrifterne er overholdt, at de omstændigheder, der er lagt til grund, er materielt korrekte, og at der ikke er begået en retlig fejl, foretaget et åbenbart urigtigt skøn ved vurderingen af de faktiske omstændigheder eller begået magtfordrejning. Desuden bør Kommissionen handle konsekvent. Domstolen har navnlig bekræftet, at EU's retsinstansers domstolskontrol af Kommissionens vurdering af, om en begivenhed medfører en alvorlig forstyrrelse i økonomien, kun er omfattet af kriteriet om åbenbare fejl som beskrevet ovenfor³.

Statsstøtte til finansielle institutioner - under og efter den globale finanskrise

07

Den globale finanskrise fra 2007 til 2008 førte til en hidtil uset stigning i statsstøtten til finansielle institutioner i de efterfølgende år. Det blev anset for nødvendigt, at det offentlige greb ind for at begrænse den trussel, som bankerne udgjorde for den finansielle stabilitet. De offentlige indgreb blev også betragtet som afgørende for at tackle de systemiske bank- og statsgældskriser i en række EU-lande. Anvendelsen af skatteydernes penge til bankredninger oversteg langt statsstøtten til andre sektorer under finanskrisen. EU's banksektor, som ifølge Den Europæiske Bankforening bidrog med 4 % til EU-medlemsstaternes samlede BNP i 2017⁴, er fortsat en stor modtager af statsstøtte. Figur 1 viser de statsstøttebeløb, der blev godkendt mellem 2008 og 2018. Generelt har den godkendte statsstøtte til finanssektoren stabiliseret sig.

08

De seneste års reducerede behov for statslige indgreb i EU's banksektor har haft en indvirkning på Kommissionens statsstøttekontrolaktiviteter. Faldet i støttebeløbene afspejles i antallet af sager, Kommissionen har måttet behandle. Kommissionen traf i gennemsnit 57,5 afgørelser om året fra 2009 til 2012. Dette faldt til otte afgørelser i 2016, 21 i 2017 og seks i 2018. På revisionstidspunktet forventede Kommissionen, at støtten ville falde yderligere i fremtiden.

09

Som følge af finanskrisen vedtog EU en række foranstaltninger for at sikre finanssektorens stabilitet. I marts 2009 nåede Det Europæiske Råd til enighed om behovet for at forbedre reguleringen af og tilsynet med de finansielle institutioner i EU og, på grundlag af Larosière-rapporten⁵, navnlig behovet for at oprette et europæisk udvalg for systemiske risici (ESRB) med ansvar for mikrotilsyn (for yderligere oplysninger jf. tekstboks 2).

10

Tiltagene efter krisen førte også til en gennemgang af EU's ramme vedrørende mikrotilsyn, og i den forbindelse blev der indført en EU-ramme for krisestyring og tilskyndet til fælles tilgange på tilsynsområdet. Direktivet om genopretning og afvikling af banker (BRRD) blev vedtaget i foråret 2014 for at give myndighederne omfattende og effektive ordninger til at håndtere nødlidende banker på nationalt plan samt samarbejdsordninger til at håndtere nødlidende banker på tværs af grænser. Indtil videre er den nye ramme kun blevet anvendt i et begrænset antal sager. I sin gennemgang af gennemførelsen af BRRD og SRM-forordningen konstaterede Kommissionen visse svagheder, navnlig i koordineringen mellem de relevante aktører, men fandt det for tidligt at udforme og vedtage lovgivningsforslag⁶.

11

BRRD blev indført med henblik på at undgå fremtidige bankredninger og beskytte skatteyderne i EU⁷ og berører ikke en foranstaltnings forenelighed med EU-traktaterne under EU's statsstøtteregler. Hvis en bank behøver offentlig støtte, anses den i henhold til BRRD for nødlidende eller forventeligt nødlidende - hvilket afgøres af tilsyns- eller afviklingsmyndighederne, bortset fra under de særlige omstændigheder, der er omhandlet i direktivet - og den skal i så fald likvideres ved almindelig insolvensbehandling eller - under ekstraordinære omstændigheder - afvikles. BRRD fastsætter endvidere snævre betingelser for anvendelse af offentlig støtte i afviklingssager. For yderligere oplysninger jf. tekstboks 3.

12

Et andet svar på finanskrisen var oprettelsen af bankunionen. Selv om den i dag stadig er ufuldstændig, er den institutionelle integration gået endnu længere blandt medlemsstaterne i euroområdet⁸. De første to søjler i bankunionen - den fælles tilsynsmekanisme (FTM) og den fælles afviklingsmekanisme (SRM) - er blevet indført. Den tredje søjle, et fælles system til indskudsbeskyttelse, er endnu ikke blevet indført. Desuden er der ifølge Kommissionen behov for yderligere foranstaltninger til at tackle de resterende risici i banksektoren (navnlig dem, der vedrører misligholdte lån eller de initiativer, der skal hjælpe bankerne til at diversificere deres investeringer i statsobligationer)⁹.

13

EU's økonomiske klima er blevet væsentligt forbedret siden den globale finanskrise, og det var generelt positivt frem til covid-19-udbruddet. Der er bred enighed om, at bankerne i Europa er blevet mere modstandsdygtige takket være de foranstaltninger, der blev truffet efter finanskrisen. Deres rentabilitet er dog fortsat lav. Der er for mange banker i Europa, og den europæiske banksektor er mere fragmenteret langs nationale grænser efter krisen end før¹⁰. Der er stadig problemer oven på krisen i nogle lande. Der er gjort fremskridt med hensyn til afviklingen af misligholdte lån, men det nuværende niveau for misligholdte lån i EU er stadig højere end i andre større udviklede lande¹¹. Desuden kan andelen af misligholdte lån stige igen, hvis covid-19-udbruddets virkninger på økonomien ikke kan begrænses.

14

Det skal bemærkes, at Kommissionens rolle som ansvarlig for kontrollen med statsstøtte til finanssektoren ikke kan ses isoleret. Kommissionen er bare ét vigtigt led i en kæde. En kæde, der også omfatter medlemsstater, der beslutter at støtte en bank, bankledere, eksterne revisorer, banktilsynsmyndigheder og afviklingsmyndigheder, der alle har en rolle at spille. Det kan ske, at statsstøttekontrol bliver aktuel, hvis det nyligt oprettede system ikke fungerer som tilsigtet. I tidligere særberetninger offentliggjort af Revisionsretten i 2017¹² og januar 2018¹³ konstaterede vi mangler i udarbejdelsen af afviklingsordninger (SRB) og visse udformningsmangler og tegn på ineffektiv gennemførelse med hensyn til krisestyringsrammen (ECB). Der er endvidere fortsat betænkeligheder med hensyn til, om banksektoren er klar til de nye, strengere regler. Kommissionens rolle er derfor fortsat afgørende og udfordrende på samme tid.

Statsstøtte til finansielle institutioner — statsstøttereglerne

15

Kommissionens mandat i forbindelse med gennemførelsen af artikel 107 og 108 i TEUF er at opretholde konkurrencen på det indre marked og sikre lige konkurrencevilkår i EU. Under finanskrisen blev rammen for statsstøtte tilpasset for at fokusere på finansiel stabilitet som et overordnet mål for banksektoren og samtidig søge at sikre, at støtten og konkurrencefordrejningen mellem bankerne og på tværs af medlemsstaterne blev begrænset til det nødvendige minimum. Sidstnævnte er afgørende for at sikre, at statsstøtte ikke er til hinder for de lige konkurrencevilkår mellem støttemodtagere og deres konkurrenter og sundere virksomheder, og at andelen af skatteydernes penge, der går til nødlidende finansielle institutioner, begrænses¹⁴. Kommissionen fastsatte specifikke statsstøtteregler for anvendelsen af artikel 107, stk. 3, i forbindelse med støtte til finansielle institutioner under krisen, i det følgende benævnt krisereglerne, og de blev ændret i 2010, 2011 og 2013 (jf. tekstboks 4). Bankmeddelelsen fra 2013 ophævede bankmeddelelsen fra 2008 og medførte visse ændringer af meddelelsen om værdiforringede aktiver og omstruktureringsmeddelelsen¹⁵.

16

Den 19. marts 2020 vedtog Kommissionen midlertidige rammebestemmelser for at give medlemsstaterne mulighed for at støtte økonomien yderligere under covid-19-udbruddet¹⁶. For så vidt angår banker hedder det i meddelelsen, at støtte til institutioner, der ikke er banker, ikke vil blive betragtet som (indirekte) støtte til banker, og at foranstaltningerne til støtte for banker i tilfælde af direkte skader som følge af covid-19-udbruddet vil blive betragtet som foranstaltninger under artikel 107, stk. 2, litra b), i TEUF og ikke vil blive vurderet i henhold til de gældende regler. Alle foranstaltninger, der falder uden for meddelelsen, eller som ikke er omfattet af artikel 107, stk. 2, litra b), i TEUF, skal anmeldes til Kommissionen og vurderes efter de statsstøtteregler, der finder anvendelse på banksektoren. Derfor finder de statsstøtteregler, der var genstand for denne revision, fortsat anvendelse.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

17

Vi har tidligere foretaget revisioner vedrørende konkurrencepolitik, herunder statsstøttekontrol, men vi har aldrig foretaget en særlig forvaltningsrevision vedrørende håndhævelsen af EU's konkurrencepolitik inden for statsstøtte til finansielle institutioner. Vi besluttede at foretage denne revision i lyset af den nye lovgivningsmæssige ramme for EU's banksektor og markedsudviklingen.

18

Vores revision fokuserede på perioden fra august 2013 til udgangen af 2018. Vi vurderede, om Kommissionen forvaltede kontrollen med statsstøtte til finansielle institutioner hensigtsmæssigt med henblik på at sikre, at støtten var ekstraordinær og begrænset til det nødvendige minimum. Vi fokuserede på GD COMP og stillede følgende spørgsmål:

• Havde Kommissionen tilstrækkelige værktøjer og ressourcer til at foretage sin statsstøttekontrol?
• Håndhævede Kommissionen statsstøttekontrollen med henblik på at sikre, at støtten er ekstraordinær og begrænset til det nødvendige minimum?

19

Med hensyn til målopnåelse så vi på GD COMP's fastsættelse af mål, på dets risikovurdering, på egnetheden af resultatmålingsrammen, og på, om GD COMP havde foretaget efterfølgende evalueringer og konsekvensanalyser. Vi analyserede GD COMP's organisatoriske struktur (herunder den interne kontrol og tilstrækkeligheden af de afsatte ressourcer) samt GD COMP's etiske ramme. Endvidere undersøgte vi, om Kommissionen havde de nødvendige retlige beføjelser, og om den proceduremæssige ramme og de interne processer fremmede effektive og gennemsigtige praksis. Vi undersøgte, om statsstøttereglerne for banker var baseret på forudgående vurderinger, om de nuværende regler var formålstjenlige, og om de afspejlede markedsforholdene og de lovgivningsmæssige realiteter.

For at vurdere, om Kommissionen havde været effektiv med hensyn til at foretage statsstøttekontrol, undersøgte vi hele statsstøtteproceduren og så også på, om Kommissionens processer og procedurer sikrede, at dens afgørelser var velfunderede¹⁷.

20

Det er unikt for EU, at en offentlig myndighed udfører forudgående kontrol med statsstøtte. Derfor anvendte vi EU-dokumenter til at udarbejde standarder til vores revision. Vi indsamlede revisionsbevis ved at gennemgå de dokumenter, vi modtog fra GD COMP, og interviewe dets personale. Vi brugte et ekspertpanel til at drøfte de vigtigste resultater af vores arbejde.

Bemærkninger

Målopnåelse, risikovurderinger og evalueringer

21

Kommissionens ramme for intern kontrol omfatter krav om fastsættelse af mål, vurdering af de relaterede risici og resultatmåling. Konsekvensanalyser og evalueringer af lovgivning og ikkeudgiftsrelaterede aktiviteter skal, medmindre de er undtaget, gennemføres i overensstemmelse med de vejledende principper i Kommissionens retningslinjer for bedre regulering med henblik på at vurdere resultaterne af EU's interventioner samt analysere valgmuligheder og dermed forbundne virkninger på nye initiativer.

Fastsættelse af mål og resultatmåling

22

GD COMP fastsatte mål, der var tilstrækkeligt klare med hensyn til at identificere og vurdere relaterede risici, i overensstemmelse med Kommissionens ramme for intern kontrol¹⁸. Der skal fastsættes aktuelle mål og opgavebeskrivelser på alle niveauer og for de vigtigste aktiviteter, helt ned til de enkelte medarbejderes opgaver og målsætninger. Opgavebeskrivelserne skal være i overensstemmelse med Kommissionens ansvarsområder i henhold til traktaterne og dens politiske mål. Som krævet fastsatte GD COMP sine mål klart nok til at identificere risici for deres opnåelse i sin strategiske plan for 2016-2020, og disse mål blev præciseret og opdateret yderligere i dets (årlige) forvaltningsplaner.

23

GD COMP fastlagde som krævet resultat- og outputindikatorer. De indikatorer, der anvendes, måler dog ikke virkningen af GD COMP's aktiviteter, til dels på grund af faktorer uden for GD COMP's kontrol. Formålet med resultatindikatorer er at gøre det muligt at overvåge fremskridtene hen imod målenes opnåelse¹⁹. GD COMP rapporterede om opnåelsen af sine mål i sine årlige aktivitetsrapporter. Tekstboks 5 indeholder de indikatorer, der blev behandlet for hvert relevant mål.

24

De anvendte resultatindikatorer afspejler imidlertid eksterne faktorer og mangler en klar årsagssammenhæng med Kommissionens statsstøttekontrolaktiviteter. Med hensyn til målet "Mere målrettet vækstfremmende støtte" afspejler den anvendte resultatindikator "støtte som andel af BNP"²¹ f.eks., at der i de seneste år har været mindre behov for støtte, mens BNP er steget. De resultatindikatorer, der blev anvendt til at måle Kommissionens opnåelse af målet "Stabilitet og fremme af konkurrencen i banksektoren", afspejler bankernes øgede modstandsdygtighed generelt, som til dels skyldes anvendelsen af skatteydernes penge snarere end Kommissionens aktiviteter²². Desuden viste indikatoren vedrørende målet om at tilpasse EU's konkurrencelovgivning til markedsforholdene²³, hvor tilfredse interessenterne var med deres inddragelse i høringer, men ikke om reglerne var tilpasset til markedsforholdene.

25

Kommissionens resultatindikatorer målte ikke, om omstruktureringer var vellykkede, eller hvilken virkning dens afgørelser om statsstøtte havde på EU's bankmarkeder. Kommissionen havde ikke defineret resultatindikatorer, der kunne vise, om omstruktureringer havde været vellykkede, hvilket er afgørende i lyset af det antal banker, der senere viste sig ikke at være levedygtige²⁴. Der var heller ingen indikatorer til at måle den virkning, som den statsstøtte, Kommissionen havde godkendt, havde på det indre markeds integritet i almindelighed og på EU-bankernes grænseoverskridende aktiviteter i særdeleshed.

Risikovurdering

26

GD COMP havde identificeret risici for opnåelsen af sine mål og fastslået, hvordan disse risici skulle håndteres. Kommissionens ramme for intern kontrol omfatter krav om risikovurdering og risikostyring²⁵. GD COMP's risikovurderingsproces var baseret på og i overensstemmelse med Kommissionens risikovurderingsproces. GD COMP havde identificeret og vurderet risici ved hjælp af en bottom-up-tilgang med deltagelse af de operationelle enheder, der var ansvarlige for konkurrencepolitikkens håndhævelse, koordinationsenheder og andre horisontale enheder.

27

GD COMP's risikovurdering omfattede imidlertid hverken risici for opnåelsen af de mål, der var relevante for kontrollen med støtte til finanssektoren, eller risikoen for, at dets regler ikke længere var tilpasset til markedsforholdene. GD COMP's risikovurdering omfattede ikke potentielle risici for opnåelsen af de mål, der var fastsat specifikt for kontrollen med statsstøtte til finanssektoren. Desuden er det afgørende for at sikre en effektiv håndhævelse af EU's konkurrencelovgivning, at statsstøttereglerne løbende tilpasses til markedsforholdene²⁶. Dette er efter vores opfattelse særlig relevant i forbindelse med de regler, der havde til formål at håndtere den ekstraordinære situation, der opstod i kølvandet på den globale finanskrise²⁷. Kommissionen kategoriserede imidlertid ikke risikoen for, at krisereglerne ikke længere afspejlede de faktiske markedsforhold, som en "nøglerisiko" for en effektiv håndhævelse af forbuddet mod statsstøtte.

Konsekvensanalyse og evaluering

28

Kommissionens retningslinjer for bedre regulering kræver, at politikudformningen understøttes af en konsekvensanalyseproces med indsamling og analyse af dokumentation. Ifølge retningslinjerne bør udarbejdelsen af politikker støttes af både evalueringer og konsekvensanalyser. De ser begge på, hvordan et problem løses eller bør løses for at nå de tilsigtede mål²⁸. Kommissionen anvender evalueringer til at fastslå, om EU's politikker eller retsakter fortsat er berettigede, om de bør ændres, eller om de simpelthen bør ophøre med at finde anvendelse. Principperne for bedre regulering understreger også, at god gennemførelse af politikker også indebærer overvågning af deres anvendelse i praksis. Dette skal sikre, at de opnår de forventede resultater, og at der - hvis dette ikke sker, eller hvis der har været utilsigtede konsekvenser - kan træffes korrigerende foranstaltninger.

29

Et arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene²⁹ og en ekstern undersøgelse bestilt af Europa-Parlamentet³⁰ så på, om krisereglerne havde nået deres mål i 2011. GD COMP's personale konkluderede, at den ydede statsstøtte og Kommissionens statsstøttekontrol havde bidraget til at bevare det indre marked under hele krisen. Forfatterne konstaterede, at der var opstået konkurrencefordrejninger på forskellige måder, men konkluderede, at

• Kommissionen effektivt havde anvendt et koordineringsværktøj, der gav mulighed for en ensartet behandling af alle medlemsstater og banker
• Kommissionens mest effektive middel til at minimere risikoen for konkurrencefordrejninger havde været vidtrækkende omstruktureringsforpligtelser.

For perioden op til 2011 viste Europa-Parlamentets undersøgelse, at en væsentlig del af foranstaltningerne til bekæmpelse af finanskrisen faldt uden for statsstøttereglernes anvendelsesområde, og at det var vanskeligt at adskille virkningen af statsstøtte fra virkningen af andre faktorer. Forfatterne konkluderede, at

• Kommissionen ikke havde formået at anlægge en konsekvent tilgang på tværs af lande og virksomheder
• medlemsstaternes forskellige praksis havde svækket det indre markeds funktion trods Kommissionens bestræbelser³¹.

Undersøgelsen gav desuden udtryk for bekymring over manglen på gennemsigtighed og understregede behovet for, at Kommissionens afgørelser offentliggøres hurtigere³².

30

De nuværende kriseregler var ikke blevet formelt evalueret. Selv om Kommissionen havde hørt medlemsstaterne og andre interessenter forud for ændringen i 2013, havde den ikke formelt evalueret krisereglernes effektivitet. Den nuværende udgave af bankmeddelelsen blev offentliggjort i august 2013 efter høring af medlemsstaterne og dialog med Det Økonomiske og Finansielle Udvalg, herunder centralbankerne. Kommissionen foretog også visse ændringer af andre kriseregler, som fortsat var gældende på tidspunktet for vores revision. Siden da havde Kommissionen ikke formelt evalueret opnåelsen af sine mål eller krisereglernes EU-merværdi med henblik på eventuelt at ændre eller suspendere dem³³. Kommissionen havde heller ikke formelt vurderet, hvilken virkning krisereglerne og deres anvendelse havde på konkurrencen på EU's bankmarkeder.

Forvaltningsstrukturer, etisk ramme og ressourcer

31

Kommissionens ramme for intern kontrol omfatter krav om indførelse af omfattende forvaltningsstrukturer. Forvaltningsstrukturer skal muliggøre et effektivt internt tilsyn med alle relaterede aktiviteter og fremme opnåelsen af mål. Strukturerne skal indebære, at relevante ansvarsområder uddelegeres og behørige rapporteringsveje udformes og gennemføres for at muliggøre udøvelse af myndighed, opfyldelse af forpligtelser og udveksling af oplysninger³⁴. Desuden bør Kommissionen have en kompetent arbejdsstyrke og anvende sine ressourcer effektivt til støtte for gennemførelsen af prioriteter og kerneaktiviteter³⁵.

Forvaltningsstruktur

32

En matrixstruktur med behørige rapporteringsveje muliggjorde et passende informationsflow og internt tilsyn fra den øverste ledelses side. GD COMP havde indført en instrument- og sektorbaseret matrixstruktur, der var udformet med henblik på at fremme kendskabet til instrumenter og sektorer. Tre særlige kontorer var ansvarlige for behandlingen af sager vedrørende statsstøtte til finansielle institutioner. En koordinationsenhed ydede støtte vedrørende sags- og procedurespørgsmål, og cheføkonomgruppen var involveret i processen, men der forelå ikke dokumentation for, hvad gruppen leverede med hensyn til input i form af detaljerede økonomiske analyser vedrørende de deraf følgende konkurrencefordrejninger eller forekomsten af markedssvigt i individuelle sager. Figur 2 viser de organisatoriske strukturer, der er ansvarlige for kontrollen med statsstøtte til finansielle institutioner.

Etisk ramme

33

GD COMP fremmede en stærk etisk kultur med fokus på forebyggelse. På linje med Kommissionens politik om at fremme en etisk organisationskultur fokuserede GD COMP på forebyggelse gennem uddannelse og kurser. Personalet skal afgive en årlig erklæring om, at de vil følge de etiske regler. Sagsbehandlere skal underskrive en erklæring om interessekonflikter for hver enkelt sag, de er involveret i. Potentielle konflikter vurderes fra sag til sag.

34

GD COMP's etiske ramme henviser til EU-ansattes generelle forpligtelser og understreger, at videregivelse af insiderinformation og insiderhandel er strafbare handlinger. Til forskel fra personalet i Kommissionens andre tjenestegrene kan personalet i GD COMP og andre medarbejdere i Kommissionen, der beskæftiger sig med statsstøttesager, have privilegeret adgang til markedsfølsom information om de enkelte markedsdeltagere. Dets afgørelser i statsstøttesager har endvidere en betydelig virkning på de finansielle markeder, navnlig på priserne på støttemodtagernes aktier og obligationer. Alligevel havde GD COMP ikke overvågningsordninger eller lignende ordninger på plads for at kontrollere, at dets personale fulgte reglerne, når det foretog finansielle transaktioner.

Menneskelige ressourcer og IT-ressourcer

35

Kommissionen havde afsat tilstrækkelige menneskelige ressourcer, men det var blevet mere udfordrende at tiltrække de nødvendige talenter og holde på dem. Personalet havde generelt en stærk uddannelsesmæssig baggrund og specialviden samt relevant erhvervserfaring. Veltilrettelagt undervisning på arbejdsstedet og et mentorprogram samt et intranetbaseret værktøj til vidensdeling gav nye medarbejdere mulighed for at blive fortrolige med deres opgaver og mere erfarne sagsbehandlere mulighed for at holde deres viden ajour. Direktorat D oplevede en bølge af fratrædelser i 2015 og 2016, og en række meget erfarne medarbejdere var for nylig fratrådt deres stillinger i direktoratet³⁶. GD COMP havde haft svært ved at finde egnede kandidater, men havde truffet afbødende foranstaltninger. Generelt var Kommissionen godt rustet til at behandle det stærkt reducerede antal sager i den periode, revisionen omfattede.

36

Kommissionen har planer om at indføre nye IT-systemer for at hjælpe ledelsen og personalet til at udføre, dokumentere og overvåge deres arbejde mere effektivt. Formålet med Kommissionens IT-systemer er at bidrage til sikker, effektiv og integreret håndtering af konkurrencesager og yde væsentlig støtte til den daglige drift. GD COMP havde ikke ét enkelt system til automatisk indsamling og lagring af alle dokumenter vedrørende en sag, men anvendte i stedet forskellige applikationer. GD COMP har imidlertid besluttet at stå i spidsen for udviklingen af et nyt fælles sagsbehandlingssystem, der skal erstatte de gamle sagsbehandlings- og dokumentforvaltningssystemer. På denne måde har det til hensigt at modernisere sine IT-systemer og imødegå risikoen for ikke længere at kunne opretholde sin håndhævelseskapacitet på grund af sit nuværende IT-systems utilfredsstillende performance³⁷.

Ramme for statsstøttekontrol og statsstøtteregler

37

Tilstrækkelige beføjelser og proceduremæssige værktøjer er en forudsætning for produktiv og effektiv statsstøttekontrol. Statsstøttereglerne bør være veldefinerede for at sikre, at de i tilstrækkelig grad afspejler målene i traktaten og fremmer en restriktiv fortolkning af undtagelsen fra reglen om, at statsstøtte er forbudt. Derfor er det også nødvendigt, at reglerne afspejler markedsforholdene (herunder relevante ændringer i den lovgivningsmæssige ramme) inden for en given periode.

Proceduremæssig ramme for statsstøttekontrol

38

Kommissionen har de nødvendige beføjelser til effektiv og produktiv statsstøttekontrol. I henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF skal medlemsstaterne underrette Kommissionen om planlagte foranstaltninger, og de må ikke gennemføre dem uden Kommissionens godkendelse. Princippet om loyalt samarbejde forpligter EU og medlemsstaterne til at bistå hinanden. Medlemsstaterne skal endvidere træffe alle foranstaltninger for at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af traktaterne, samt bistå i gennemførelsen af EU's opgaver og opnåelsen af dets mål³⁸.

39

Procedureforordningen udgør en passende ramme for udøvelsen af Kommissionens beføjelser. Procedureforordningen og dens forgængere fastsætter regler for statsstøtteprocedurer. Medlemsstaterne skal underrette Kommissionen i tilstrækkelig god tid om eventuelle planer om at yde støtte og skal i anmeldelsen give Kommissionen alle de oplysninger, der er nødvendige, for at den kan træffe en afgørelse³⁹. Kommissionen skal undersøge en anmeldelse straks ved modtagelsen. Efter en foreløbig undersøgelse vil Kommissionen inden for to måneder fra modtagelsen af en fuldstændig anmeldelse⁴⁰:

• i de tilfælde, hvor den konstaterer, at en anmeldt foranstaltning ikke udgør støtte, fastslå dette ved afgørelse
• i de tilfælde, hvor den ikke er i tvivl om en foranstaltnings forenelighed med det indre marked, fastslå foreneligheden ved afgørelse ("afgørelse om ikke at gøre indsigelse")⁴¹
• i de tilfælde, hvor den er i tvivl om en foranstaltnings forenelighed med det indre marked, træffe afgørelse om at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i TEUF ("afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure")⁴².

Har Kommissionen ikke truffet en afgørelse, anses støtten for at være godkendt af Kommissionen⁴³.

40

Kommissionen har navnlig retlige beføjelser til at sikre, at dens afgørelser er baseret på fuldstændige og korrekte oplysninger. Formålet med Kommissionens adgang til at anmode om oplysninger i henhold til procedureforordningen er at give den de oplysninger, der er nødvendige for at kunne foretage en vurdering. I henhold til procedureforordningens artikel 5 kan Kommissionen anmode anmeldende medlemsstater om oplysninger på et hvilket som helst trin i proceduren. Når Kommissionen indleder en formel undersøgelsesprocedure i henhold til procedureforordningens artikel 4, stk. 4, kan interesserede parter fremsætte bemærkninger, og Kommissionen kan anmode om markedsoplysninger fra andre kilder på visse betingelser⁴⁴. I de tilfælde, hvor ukorrekte oplysninger fra den anmeldende medlemsstat var af afgørende betydning for en afgørelse, giver procedureforordningens artikel 11 endvidere Kommissionen beføjelse til ophæve den pågældende afgørelse.

41

Ud over de formelle procedurer og beføjelser, der er fastsat i procedureforordningen, havde Kommissionen udviklet frivillige samarbejdsprocedurer, navnlig "kontakter forud for anmeldelsen", som beskrives i en kodeks for god praksis. Kodeksen for god praksis ved behandling af statsstøttesager (kodeksen for god praksis)⁴⁵ blev ajourført i 2018⁴⁶ efter høring af medlemsstaterne og andre interessenter. Ifølge Kommissionen giver fasen forud for anmeldelsen mulighed for at drøfte, hvilke oplysninger der skal fremlægges, og yde vejledning til medlemsstaten for at sikre, at anmeldelsen er fuldstændig. I 2018-ajourføringen af kodeksen for god praksis blev det anerkendt, at kontakterne forud for anmeldelsen som god praksis kan omfatte drøftelser af retlige og økonomiske aspekter af foranstaltninger på en uformel og fortrolig måde, inden de formelt anmeldes, navnlig for at behandle de aspekter, der måske ikke er helt i overensstemmelse med statsstøttereglerne, herunder i sager, hvor der er behov for væsentlige ændringer af foranstaltningen⁴⁷. Figur 3 giver et overblik over forskellene mellem de formelle og de uformelle procedurer.

42

Kommissionen valgte at anerkende en udvidelse af anvendelsesområdet for og en forlængelse af varigheden af fasen forud for anmeldelsen som god praksis. I 2018-ajourføringen blev den anbefalede vejledende tidsplan for kontakter forud for anmeldelsen således forlænget fra to til seks måneder. Sammendraget af svarene fra den offentlige høring⁴⁸ viste, at medlemsstaterne generelt satte pris på denne uformelle høring. Der var dog stadig nogle, der fandt, at proceduren var for langvarig. To af de 21 respondenter opfordrede til mere gennemsigtighed Varigheden af fasen forud for anmeldelsen, der kan være en indikator for tvivl efter anmeldelsen, kan efter vores opfattelse også øge risikoen for søgsmål.

Statsstøtteregler

43

Kommissionens regler for kontrol med statsstøtte til finanssektoren er generelt veldefinerede og klare. Bankmeddelelsen fra 2013 er udarbejdet på en klar og enkel måde og er i det store og hele i overensstemmelse med tidligere krisemeddelelser. Den følger samme struktur som bankmeddelelsen fra 2008, hvilket gør det lettere at forstå reglernes generelle logik og funktionsmåde. Manglen på udtrykkelige kriterier for at fastslå, hvornår der foreligger en alvorlig forstyrrelse, indebærer imidlertid, at Kommissionen har en stor skønsmargen.

44

Kommissionen lægger meget vægt på at have formålstjenlige statsstøtteregler og sikre, at de er tilpasset til markedsforholdene og den aktuelle økonomiske og juridiske tænkning. Princippet om, at statsstøttereglerne skal ajourføres løbende, blev også udtrykkeligt understreget i bankmeddelelsen fra 2013⁴⁹. De oprindelige kriseregler, herunder bankmeddelelsen fra 2008, fulgte Økofinrådets konklusioner og afspejlede markedsforholdene på daværende tidspunkt. I lyset af virkningerne af den globale finanskrise i 2008 besluttede Økofinrådet at træffe alle nødvendige foranstaltninger for at styrke banksystemets soliditet og stabilitet med det formål at genskabe tilliden til en velfungerende finansiel sektor på et tidspunkt, hvor selv grundlæggende sunde banker ikke havde adgang til finansiering på grund af den generelle uro på markedet. På daværende tidspunkt mente Kommissionen, jf. bankmeddelelsen fra 2008, at det var virkelig ekstraordinære situationer, der gjorde det muligt at anvende den tidligere artikel 87, stk. 3, litra b), i TEF, der nu er artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF (jf. tekstboks 6). Bankmeddelelsen fra 2013 understreger også, at undtagelser fra artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF fortsat kun er mulige, så længe en krise varer, men den er ikke så specifik i denne sammenhæng⁵⁰.

45

Kommissionen reviderede og tilpassede sine meddelelser, efterhånden som den økonomiske situation forbedredes gradvist i 2010 og 2011. Kommissionen reviderede bankmeddelelsen fra 2008 i 2010 og igen i 2011 og fastslog begge gange, at artikel 107, stk. 3, litra b), i traktaten fortsat fandt anvendelse. Ifølge de reviderede meddelelser begrundede Kommissionen artiklens anvendelse med, at genopretningen af økonomien skete hurtigere end forventet, og meddelelserne blev tilpasset med henblik på at forberede overgangen til tiden efter krisen og udforme permanente statsstøtteregler for redning og omstrukturering af banker under normale markedsforhold. I 2011 forklarede Kommissionen, at de øgede spændinger, der var blevet konstateret på markederne for statsobligationer i 2011, havde lagt et stigende pres på Unionens banksektor.

46

Kommissionen ændrede krisereglerne i 2013 efter høring af medlemsstaterne og andre interessenter. Den nuværende udgave af bankmeddelelsen blev offentliggjort i august 2013 efter høring af medlemsstaterne og dialog med Det Økonomiske og Finansielle Udvalg. I modsætning til de oprindelige kriseregler var den seneste udgave af meddelelsen ikke omfattet af en resolution fra Økofinrådet.

47

Den seneste udgave fra 2013 var dog ikke blevet revideret, og en ajourføring var heller ikke planlagt på tidspunktet for vores revision. Det hedder udtrykkeligt i bankmeddelelsen fra 2013, at "Kommissionen vil tage denne meddelelse op til fornyet overvejelse, når den finder det hensigtsmæssigt, navnlig med henblik på at tage hensyn til ændrede markedsforhold eller ændret lovgivning, som kan påvirke de regler, Kommissionen har fastsat." Europa-Parlamentet har gentagne gange opfordret Kommissionen til på årlig basis at revurdere, om kravene for anvendelse af artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF i finanssektoren fortsat overholdes⁵¹. Kommissionen foretog hverken en formel evaluering af bankmeddelelsen fra 2013 eller af, om anvendelsen af artikel 107, stk. 3, litra b), stadig var begrundet efter 2013 og indtil udgangen af den reviderede periode. En sådan formel evaluering var heller ikke planlagt i den nærmeste fremtid på tidspunktet for vores revision. Ifølge Kommissionen var der ingen forpligtelse til at foretage en sådan undersøgelse inden en bestemt dato og heller ikke nogen mekanisme, der automatisk kunne udløse en sådan undersøgelse.

48

Krisereglerne fandt fortsat anvendelse uden ændringer, selv om situationen for EU's økonomi og på EU's finansielle markeder havde ændret sig siden den seneste revision af statsstøttereglerne i 2013 og generelt var gunstig indtil covid-19-udbruddet. EU's banksektor stod stadig over for udfordringer, men udfordringerne var mindre. I den reviderede periode fastslog andre EU-institutioner med ansvar for finansiel stabilitet ikke, om systemiske risici fortsat bragte de finansielle markeders ordnede funktion og integritet eller stabiliteten af hele eller dele af EU's finansielle system i alvorlig fare. I sin bankmeddelelse fra 2013 understregede Kommissionen endvidere behovet for at etablere en gnidningsløs overgang til den kommende BRRD-ordning og sikre et gnidningsfrit samspil mellem de involverede myndigheders forskellige roller og ansvarsområder⁵². Krisereglerne blev ikke revideret efter gennemførelsen af BRRD i januar 2015 og januar 2016.

49

Krisereglerne omfattede endvidere ikke specifikke bestemmelser om statsstøttevurdering af statslige indgreb, der er forenelige med BRRD. De forebyggende og midlertidige foranstaltninger, der er tilladt i henhold til artikel 32 i BRRD, er begrænset til solvente institutioner (jf. tekstboks 3). I bankmeddelelsen fra 2013 anerkendte Kommissionen, at det på grund af kreditinstitutternes individuelle kendetegn og fraværet af mekanismer til afvikling af kreditinstitutter uden fare for den finansielle stabilitet ikke altid er muligt at afvikle et kreditinstitut ved almindelig insolvensbehandling. Derfor vil statslige foranstaltninger til støtte for afviklingen af nødlidende kreditinstitutter kunne blive betragtet som forenelig støtte, forudsat at de overholder betingelserne i meddelelsens punkt 44. Sådanne mekanismer skulle være på plads i form af afviklingsværktøjer senest 1. januar 2016. Kommissionen mente, at dens tilgang fortsat var hensigtsmæssig.

50

Med hensyn til byrdefordeling er BRRD strengere end bankmeddelelsen fra 2013. Siden gennemførelsen af BRRD har offentlig støtte ud over at være forenelig med EU's statsstøtteregler også skullet være i overensstemmelse med bail-in-kravene i BRRD. Desuden bør Kommissionen, når den foretager statsstøttevurderinger af de offentlige stabiliseringsværktøjer, der er omhandlet i BRRD, særskilt vurdere, om kravene i BRRD, navnlig dem, der vedrører tabsabsorberingen på mindst 8 %, er opfyldt, samt om der foreligger en meget usædvanlig systemisk krise, der kan begrunde ibrugtagningen af sådanne værktøjer⁵³ BRRD omfatter strengere bail-in-krav end bankmeddelelsen fra 2013 med henblik på at nå et af lovgivernes mål: at beskytte offentlige midler ved at minimere afhængigheden af ekstraordinær finansiel støtte fra det offentlige til nødlidende institutter⁵⁴; dette afspejles ikke i statsstøttereglerne. For yderligere oplysninger jf. figur 4.

Udførelse af statsstøttekontrol

51

Overholdelse af interne processer og procedurer sikrer målopnåelse og fremmer ansvarlighed. Overholdelse af de højeste standarder for professionalisme og intellektuel stringens (herunder i forbindelse med juridiske og økonomiske analyser) samt sikring af en retfærdig procedure og gennemsigtighed er afgørende for kvalitet i udførelsen af statsstøttekontrolaktiviteter. Kommissionen bør i henhold til sin ramme for intern kontrol definere arbejdsgange, der fastlægger, hvad der forventes, og hvilke procedurer der skal anvendes for at omsætte politikker til handling⁵⁵. Kontrolaktiviteterne skal kontrollere overholdelsen og dermed sikre, at målene nås.

Overholdelse af interne processer og procedurer

52

Kommissionens statsstøttekontrol var i overensstemmelse med de strukturer, rapporteringslinjer samt beføjelser og ansvarsområder, der er fastlagt til dette formål, hvilket sikrer en hensigtsmæssig forvaltning og politisk kontrol. Den interne proces for udarbejdelse af afgørelser - der finder sted, inden en afgørelse foreslås for kommissæren med ansvar for konkurrence - er underlagt flere kontrolforanstaltninger og kvalitetskontroller. Ledelsen beslutter sammen med andre relevante aktører, hvilken linje der skal følges, og hvilke løsninger der skal foretrækkes. Der er mulighed for at drøfte, gennemgå og træffe afgørelse om væsentlige spørgsmål på ledelsesmøder og operationelle møder. Møderne om de enkelte sager giver den ansvarlige vicegeneraldirektør mulighed for at blive inddraget på et tidligt tidspunkt afhængigt af, hvor kompleks sagen er, og i hvilken fase den befinder sig. Kommissærkollegiet træffer i fællesskab afgørelse om en given sag og har dermed et overordnet politisk ansvar.

53

Beslutningsprocessen gav andre generaldirektorater mulighed for at give udtryk for deres betænkeligheder. Den sidste høring, inden der træffes en afgørelse, er høringen af andre tjenestegrene i Kommissionen. Formålet er at afstemme deres holdninger og nå frem til en fælles tilgang, inden et forslag forelægges kollegiet. Hvis denne høring giver anledning til en negativ udtalelse om forslaget, vil det være nødvendigt at ændre det, før det forelægges kollegiet. Hvis udtalelsen er positiv med bemærkninger, godkendes forslaget, og det er op til den ledende tjenestegren, dvs. GD COMP, at inddrage disse bemærkninger i sine overvejelser.

54

I alle sagerne i vores stikprøve havde de andre tjenestegrene som krævet godkendt GD COMP's forslag. Andre tjenestegrene i Kommissionen, navnlig Generaldirektoratet for Finansiel Stabilitet, Finansielle Tjenesteydelser og Kapitalmarkedsunionen (GD FISMA) og Den Juridiske Tjeneste, var blevet hørt og havde afgivet udtalelser i alle tilfælde. I vores stikprøve var der ingen sager, hvor andre generaldirektorater havde afgivet en negativ udtalelse. I nogle få tilfælde indeholdt positive udtalelser bemærkninger og spørgsmål om f.eks. den givne begrundelse, argumentationen og den økonomiske vurdering.

55

Kommissionens sagsbehandlingsaktiviteter fulgte i det store og hele dens ikkebindende og løbende opdaterede interne retningslinjer. Interne arbejdsværktøjer såsom procedurehåndbogen⁵⁶ beskriver gennemførelsen af undersøgelser og interne ordninger, f.eks. vedrørende rapporteringsveje og de detaljerede administrative trin i sagsbehandlingen, med henblik på at sikre, at de proceduremæssige krav opfyldes. Procedurehåndbogen dækker alle potentielle trin i en sags levetid for at sikre en fejlfri sagsbehandling.

56

Kommissionen bestræber sig på at sikre en konsekvent dokumentforvaltning for at lette aktindsigt. Aktindsigt er et afgørende element inden for EU-institutionernes politik om gennemsigtighed. I henhold til traktaten har alle EU-borgere og personer med bopæl i EU ret til aktindsigt⁵⁷. Kommissionen har indført ensartede regler for at sikre, at den på et hvilket som helst tidspunkt kan gøre rede for områder, som den er ansvarlig for. Den 16. januar 2015 udsendte Generalsekretariatet en note om dokumentforvaltning og aktindsigt i lyset af, at det ofte tog for lang tid at indhente vigtige dokumenter, fordi de ikke var korrekt registreret, arkiveret og opbevaret. Generalsekretariatet understregede, at god dokumentforvaltning i Kommissionen var afgørende for at sikre institutionens produktivitet og effektivitet, lette udvekslingen og indhentningen af oplysninger og sikre overholdelsen af de gældende bestemmelser om bl.a. aktindsigt. Jf. tekstboks 7 for yderligere oplysninger om Kommissionens dokumentforvaltning.

57

GD COMP's dokumentforvaltning var i det store og hele i overensstemmelse med standarderne. GD COMP's procedurehåndbog for statsstøtte omfatter krav til GD COMP's dokumentforvaltning, der supplerer og yderligere præciserer Kommissionens ensartede regler⁵⁹. Det hedder i procedurehåndbogen, at alle "relevante" sagsrelaterede oplysninger skal lagres i ISIS⁶⁰. Det hedder endvidere, at kravet om registrering navnlig finder anvendelse på alle dokumenter, der kan være relevante i forbindelse med tvister. Dokumenter registreres ikke automatisk, men efter anmodning fra sagsbehandlere, medmindre de indgives via SANI, det officielle anmeldelsesværktøj. Generelt registrerede Kommissionen systematisk dokumenter i ISIS i henhold til kravene. Briefinger, der var sagsrelaterede, og referater fra koordineringsmøder og møder med kommissæren blev imidlertid ikke registreret i sagsmapperne, men i særskilte mapper⁶¹. Der var blevet taget referat fra de fleste møder med medlemsstaterne, og referaterne var blevet registreret. Der var dog også nogle få tilfælde, hvor dette ikke var tilfældet⁶². Derudover fandt vi dokumentation for kontakter inden fasen forud for anmeldelsen, som ikke var dokumenteret i ISIS.

58

Den interne procedurehåndbog for statsstøtte og kodeksen for god praksis vedrørende statsstøtte indeholder ikkebindende omfattende retningslinjer for kontakter forud for anmeldelsen, der ikke altid blev fulgt fuldt ud. I henhold til procedurehåndbogen⁶³ bør kontakter forud for anmeldelsen i princippet kun finde sted på grundlag af et skriftligt udkast til anmeldelse. Dette udkast til anmeldelse bør sendes via sikker e-mail og registreres i ISIS. Der var særskilte mapper vedrørende kontakter forud for anmeldelsen for hver procedure om statsstøtte i vores stikprøve. I de fleste sager omfattede de dele af forenelighedskontrollen, f.eks. analyse af omstruktureringsplaner og forhandling af tilsagn, men indeholdt ikke skriftlige udkast til anmeldelser.

59

Fasen forud for anmeldelsen førte ikke altid til en kortere samlet procedure som tilsigtet. I henhold til procedurehåndbogen bør fasen forud for anmeldelsen ideelt ikke vare mere end to måneder i standardsager, helst efterfulgt af en fuldstændig anmeldelse. I mere komplekse sager kan det være hensigtsmæssigt med en længere fase forud for anmeldelsen⁶⁴. I 11 ud af 23 sager oversteg fasen forud for anmeldelsen ikke to måneder. I de tilfælde, hvor det tog længere tid, var forsinkelserne dog lange: 9 ud af 12 af sådanne kontakter forud for anmeldelsen varede over 150 dage (op til 1 181 dage). I de fleste sager, hvor kontakter forud for anmeldelsen havde fundet sted (18 ud af 23), kunne Kommissionen træffe en afgørelse inden for to måneder fra den officielle anmeldelse. Procedurernes gennemsnitlige varighed, herunder kontakterne forud for anmeldelsen, var dog 253 dage, og den længste procedure tog 1 350 dage, hvilket kan skyldes banksagernes tekniske kompleksitet. I 2018 reviderede Kommissionen efter høring af medlemsstaterne kodeksen for god praksis og fastsatte den vejledende varighed af fasen forud for anmeldelsen til seks måneder. En fuldstændig oversigt, der viser varigheden af procedurerne i vores stikprøve, kan findes i figur 5.

60

Det tog lang tid at offentliggøre afgørelser, og en række relevante oplysninger blev ikke offentliggjort. Kommissionen er forpligtet til at offentliggøre sine afgørelser eller en bekendtgørelse i resuméform i EU-Tidende. Medlemsstaterne kan dog anmode om, at visse oplysninger, der er omfattet af tavshedspligten, ikke offentliggøres. Medlemsstaterne har normalt 15 arbejdsdage til at fremsætte en sådan anmodning. Hvis der ikke fremsættes en sådan anmodning, vil afgørelsen normalt blive offentliggjort i fuldt omfang⁶⁵. I sådanne tilfælde bør offentliggørelsen finde sted inden for to måneder i henhold til procedurehåndbogen⁶⁶. Vi konstaterede, at det i 19 ud af 29 sager i vores stikprøve havde taget Kommissionen mere end 100 dage at offentliggøre den ikkefortrolige udgave af afgørelsen i EU-Tidende⁶⁷. For yderligere oplysninger jf. figur 6. Vi konstaterede, at Kommissionen i nogle sager, hvor forsinkelserne skyldtes medlemsstaterne, havde forsøgt at fremskynde processen - nogle gange ved at offentliggøre afgørelser uden medlemsstaternes samtykke⁶⁸.

61

Kommissionen afviste ubegrundede anmodninger om at holde oplysninger fortrolige, men offentliggjorde sjældent den fulde ordlyd af sine afgørelser. Procedurehåndbogen for statsstøtte beskriver de generelle principper for offentliggørelse af afgørelser, der er angivet i Kommissionens meddelelse af 1. december 2003 om tavshedspligt i statsstøttebeslutninger, og understreger den tungtvejende interesse i at offentliggøre alle væsentlige elementer i Kommissionens afgørelser, idet der i behørigt omfang tages hensyn til at beskytte fortroligheden af forretningshemmeligheder. Derfor var Kommissionen sjældent enig i at holde alle ønskede oplysninger fortrolige. Ikke desto mindre blev de fleste afgørelser om statsstøtte redigeret, og oplysninger af betydning for at forstå deres virkninger blev ikke offentliggjort i fuldt omfang⁶⁹. Ofte havde medlemsstaterne ikke angivet rettidigt, hvilke oplysninger de anså for fortrolige, eller ikke givet en tilstrækkelig begrundelse. Faktisk konstaterede vi i en række tilfælde, at sagsbehandlere havde vurderet, at sådanne anmodninger ikke opfyldte kriterierne i meddelelsen (jf. tekstboks 8 for eksempler på, hvad Kommissionen anser for forretningshemmeligheder). Endvidere var Kommissionen heller ikke altid konsekvent i sin tilgang. Kommissionen offentliggjorde f.eks. tal enten delvist eller i intervalform, men der var også tilfælde, hvor den ikke offentliggjorde nogen oplysninger overhovedet.

62

Kommissionen overvågede gennemførelsen af sine afgørelser ved hjælp af tilsynsadministratorer. Kommissionen udpeger tilsynsadministratorer, der betales af bankerne, til at overvåge gennemførelsen af tilsagn i hver enkelt sag. Der kan gives tilsagn enten for at begrænse konkurrencefordrejningerne eller for at sikre, at de reddede banker igen bliver levedygtige. Overvågningen omfattede således støttemodtagernes finansielle resultater og opfyldelse af andre tilsagn. Denne overvågningsproces giver også Kommissionen mange værdifulde oplysninger, bl.a. om manglende resultater i forbindelse med gennemførelsen af tidligere foranstaltninger, samt oplysninger om eventuelle nye støtteforanstaltninger, som medlemsstaterne planlægger uden at underrette Kommissionen som krævet.

63

Resultaterne af overvågningen blev ikke offentliggjort, og tilsagn blev somme tider ændret. Kommissionen offentliggjorde ingen oplysninger om og førte ingen statistikker over antallet af sager, hvor tilsagn var blevet opfyldt eller ikke var blevet opfyldt. Kommissionen godkendte undertiden ændringer af tilsagn og forlængede fristerne for deres gennemførelse, selv om sådanne ændringer ifølge Kommissionens krav burde være ekstraordinære og begrænset til tilfælde, hvor der forelå betydelige nye forhold. Kommissionen understregede, at den i sådanne tilfælde altid sikrer sig, at de nyligt foreslåede tilsagn bevarer balancen i den oprindelige afgørelse. Vi konstaterede imidlertid, at forklaringerne på, hvordan dette ville blive sikret, ikke var tilstrækkeligt detaljerede, og at nogle af Kommissionens offentliggjorte afgørelser ikke indeholdt tilstrækkeligt detaljerede forklaringer.

Afgørelser om statsstøtte til finansielle institutioner med hensyn til indhold

64

Afgørelser om statsstøtte skal være baseret på juridisk og økonomisk velfunderede vurderinger. Generelt har Kommissionen i henhold til traktaten og sin egen forretningsorden⁷⁰ en begrundelsespligt, dvs. at den skal begrunde sine afgørelser. Dette omfatter kravet om, at afgørelser skal være baseret på juridisk og økonomisk velfunderede vurderinger og underbygget af de faktiske omstændigheder. GD COMP's centrale principper understreger, at det er afgørende for kvaliteten af de vurderinger, det foretager, at den højeste grad af grundighed og kvalitet i juridiske vurderinger og økonomiske analyser tilstræbes. For Kommissionen er dens egen afgørelsespraksis og EU-retsinstansernes retspraksis den vigtigste kilde til vejledning i denne sammenhæng. Den koordinerede beslutningsproces og de kontrolforanstaltninger og kvalitetskontroller, som Kommissionen har indført, skal sikre, at Kommissionens vurdering opfylder disse krav i hver enkelt sag.

65

Kommissionen vurderede omstruktureringsplaner meget nøje og anmodede om detaljerede oplysninger, som den gennemgik grundigt. Omstruktureringsmeddelelsen indeholder meget detaljerede krav om de oplysninger, der skal indgå i en omstruktureringsplan. Kommissionen kræver, at omstruktureringsplanerne er omfattende, detaljerede og baseret på et sammenhængende koncept. De bør påvise, hvordan bankerne vil genoprette deres langsigtede rentabilitet uden statsstøtte. Omfanget og detaljeringsgraden af de oplysninger, som medlemsstaterne skal fremlægge, viser, hvor meget kontrol Kommissionen fører med omstruktureringsplaner (jf. tekstboks 9). I de sager, vi undersøgte, havde Kommissionen anmodet om yderligere eller mere relevante oplysninger, hvor det var nødvendigt.

66

Kommissionen har enekompetence, hvad angår forenelighedsvurdering af statsstøtte, og vurderer i medfør af denne beføjelse, at betingelserne for, at der forelå en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstat, var opfyldt i alle sager. I sin vurdering af, om der forelå en alvorlig forstyrrelse i hver enkelt sag, tog Kommissionen hensyn til medlemsstatens erklæring. Gennem vedtagelsen af bankmeddelelsen har Kommissionen pålagt sig selv at vurdere statsstøtte til bankers likviditet, rentabilitet eller velordnede udtræden af markedet i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF som følge af en krisesituation og en tilhørende risiko for den generelle finansielle stabilitet, der tilsammen udgør en alvorlig forstyrrelse i økonomien. Kommissionen mente, at medlemsstaterne var bedst i stand til at foretage en indledende vurdering af, om en bestemt banks ukontrollerede udtræden af markedet ville true den finansielle stabilitet (eller medføre andre alvorlige forstyrrelser i medlemsstaten). Kommissionen bestred derfor ikke erklæringerne om, at der forelå en alvorlig forstyrrelse i hver enkelt sag. Krisereglerne specificerer ikke, hvilke oplysninger en medlemsstat skal fremlægge. Bortset fra i sager i lande, der var omfattet af et økonomisk tilpasningsprogram, stødte vi i sagsmapperne sjældent på økonomiske eller - efter vores mening - andre relevante data, der underbyggede udsagn om, at der forelå en sådan forstyrrelse.

67

Ikke alle offentliggjorte afgørelser indeholdt nærmere oplysninger om vurderinger af, om der forelå en alvorlig forstyrrelse⁷². Ofte henviste Kommissionen generelt til bankmeddelelsen fra 2013 uden at anfægte medlemsstatens argumenter vedrørende de individuelle omstændigheder i den pågældende konkrete sag (jf. tekstboks 10). En sådan generel henvisning forklarer imidlertid ikke, hvorfor Kommissionen mente, at der forelå alvorlige forstyrrelser i de pågældende sager, undtagen i de lande, der var omfattet af et økonomisk tilpasningsprogram. Vi mener heller ikke, at konklusionerne var understøttet af tilsvarende vurderinger fra Rådet eller ESRB (for yderligere oplysninger om ESRB's opgaver jf. tekstboks 2)⁷³.

68

For så vidt angår afviklingsstøtte anfægtede Kommissionen ikke medlemsstaternes udsagn om, at et potentielt banksammenbrud udgjorde en trussel mod den finansielle stabilitet. Bankmeddelelsen fra 2013 definerer ikke de situationer, hvor det ikke altid er muligt at afvikle et kreditinstitut ved almindelig insolvensbehandling uden at true den finansielle stabilitet, og den definerer heller ikke, hvilke oplysninger medlemsstaterne skal fremlægge som bevis for, at en sådan trussel eksisterer. De afgørelser om afviklingsstøtte, der indgik i vores stikprøve, var baseret på erklæringer fra medlemsstaterne om potentielle trusler mod den finansielle stabilitet⁷⁴ (jf. tekstboks 11). Alle afgørelserne vedrørte banker med markedsandele på mellem 0,02 % og 2 %. Der er en række potentielle årsager til, at selv sammenbrud i banker uden systemisk betydning kan udgøre en potentiel trussel mod den finansielle stabilitet. I de sager, vi undersøgte, mener vi ikke, at Kommissionen forklarede disse årsager i de offentliggjorte afgørelser⁷⁵.

69

Krisereglerne kræver effektive foranstaltninger til at begrænse konkurrencefordrejninger. Bankmeddelelsen fra 2013 fastsætter krav, der skal sikre, at støttebeløb begrænses til det nødvendige minimum. Disse krav omfatter byrdefordeling mellem aktionærer og indehavere af efterstillede obligationer, forhindring af udgående pengestrømme og indførelse af begrænsninger for betalinger til aktionærer og obligationsindehavere samt lofter over lønninger. De omfatter også forbud mod køb og prisdumping for at begrænse konkurrencefordrejningerne. Vores analyse af afgørelserne viste, at medlemsstaterne gav tilsagn om at gennemføre sådanne foranstaltninger. Det var imidlertid ikke altid klart, hvordan disse tilsagn blev afstemt efter de fordrejende virkninger af den specifikke foranstaltning⁷⁶ I de offentliggjorte afgørelser, vi undersøgte, konstaterede vi ikke, at Kommissionen havde analyseret iværksatte foranstaltningers indvirkning på markedsstruktur og adgangsbarrierer som krævet i bankmeddelelsen fra 2013⁷⁷. Ifølge Kommissionen er sådanne vurderinger ikke obligatoriske, og de udføres heller ikke for andre sektorer.

70

Omstruktureringsmeddelelsen fastsætter udtrykkeligt, at "enhver anmeldelse af en omstruktureringsplan bør indeholde en sammenligning med alternative løsninger, herunder en opsplitning af banken eller en anden banks overtagelse af den, for at sætte Kommissionen i stand til at vurdere, om der findes mere markedsorienterede, mindre bekostelige eller mindre konkurrencefordrejende måder at gøre det på, som samtidig tilgodeser målet om finansiel stabilitet"⁷⁸. I stikprøven konstaterede vi, at Kommissionen ikke kontrollerede, om der var mindre bekostelige eller mindre konkurrencefordrejende alternativer til en foranstaltning. Kommissionen påpegede, at den i henhold til retspraksis ikke kan pålægge en medlemsstat alternative foranstaltninger, men at den kun kan vurdere foreneligheden af den foreslåede foranstaltning.

Konklusioner og anbefalinger

71

Kommissionen havde tilstrækkelige ressourcer og værktøjer til at sikre effektiv statsstøttekontrol. Den har veldefinerede interne processer og procedurer, som fremmer målopnåelse og ansvarlighed. Den har egnede organisatoriske strukturer med behørige rapporteringsveje, som muliggør et passende informationsflow og internt tilsyn fra den øverste ledelses side (jf. punkt 31-32). Den har en solid etisk ramme, dog med visse svagheder for så vidt angår behandling af markedsfølsom information, og et omfattende sæt centrale principper, der fremmer integritet og overholdelse af de højeste faglige standarder (jf. punkt 33-34). De nødvendige menneskelige ressourcer og IT-ressourcer var på plads til effektiv retshåndhævelse (jf. punkt 35-36). Kommissionen har de nødvendige beføjelser til effektiv statsstøttekontrol og en passende proceduremæssig ramme (jf. punkt 37-42). Kommissionen havde derfor alle de fornødne midler til at sikre, at dens afgørelser var baseret på korrekte oplysninger.

72

Efter vores mening var statsstøttereglerne ikke helt velegnede til at kontrollere statsstøtte til finansielle institutioner i overensstemmelse med traktatens mål i den periode, der var omfattet af vores revision (jf. punkt 48). Formålet med statsstøttereglerne for finanssektoren er at sikre finansiel stabilitet og samtidig begrænse konkurrencefordrejninger til et minimum. Krisereglerne er generelt veldefinerede og klare, selv om de ikke indeholder kriterier for at afgøre, hvornår der foreligger en alvorlig forstyrrelse (jf. punkt 43). Krisereglerne blev imidlertid ikke revideret efter forbedringer i markedsforholdene i den reviderede periode og efter den gennemgang af den lovgivningsmæssige ramme efter finanskrisen, som bl.a. medførte, at BRRD begrænsede mulighederne for at yde støtte til banker, uden at dette fører til afvikling (jf. punkt 48-50).

Anbefaling 1 — Foretage en evaluering af, om statsstøttereglerne fortsat er velegnede, og træffe korrigerende foranstaltninger, hvor dette er nødvendigt

Med henblik på at sikre, at EU's statsstøtteregler for finanssektoren fortsat er velegnede i forhold til markedsforholdene og den gældende lovgivningsmæssige ramme, bør Kommissionen gøre følgende:

1. Kommissionen bør foretage en evaluering af de nuværende kriseregler (herunder den overordnede virkning af statsstøttekontrollen på konkurrenceforholdene på EU-bankmarkederne) med henblik på at træffe egnede foranstaltninger.
2. Hvis Kommissionen som led i denne evaluering identificerer et behov for at revidere krisereglerne, bør den bl.a. overveje:
   1. at fastsætte kriterier for vurdering af, hvornår der foreligger en "alvorlig forstyrrelse", med hensyn til anvendelsen af artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF
   2. at indarbejde de fælles vurderingsprincipper
   3. at tilpasse forenelighedsbetingelserne med hensyn til forebyggende foranstaltninger og støtte under afvikling
   4. at specificere detaljeringsgraden af de oplysninger, der skal fremlægges, yderligere.

Tidsramme: 2023 (for evalueringen).

73

Kommissionens forvaltning af statsstøtteprocedurerne var i det store og hele i overensstemmelse med dens (ikkebindende) interne processer. Kommissionens udførelse af statsstøttekontrol var i overensstemmelse med de strukturer, rapporteringslinjer samt beføjelser og ansvarsområder, der er fastlagt til dette formål (jf. punkt 52). Kollegiet traf sine afgørelser, efter at andre generaldirektorater havde haft mulighed for at give udtryk for deres betænkeligheder (jf. punkt 53-54). Kommissionens sagsbehandlingsaktiviteter fulgte i det store og hele de interne processer (jf. punkt 55). Dokumentforvaltningen var i det store og hele i overensstemmelse med Kommissionens standarder (jf. punkt 56-57). Statsstøtteprocedurerne var imidlertid langvarige og foregik ikke altid på en fuldstændig gennemsigtig måde, til dels på grund af medlemsstaternes omfattende brug af uformelle kontakter forud for anmeldelsen (jf. 58-59). Offentliggørelsen af afgørelser var ofte forsinket på grund af drøftelser med medlemsstaterne om retten til at skjule fortrolige oplysninger i den offentlige udgave af afgørelserne (jf. punkt 60-61).

Anbefaling 2 — Forbedre overholdelsen af de interne processer og god praksis yderligere

For at øge effektiviteten, ansvarligheden og gennemsigtigheden bør Kommissionen:

1. forbedre sin dokumentforvaltning og sikre, at alle relevante dokumenter registreres
2. gøre medlemsstaterne opmærksomme på, at kontakterne forud for anmeldelsen ikke bør overskride den vejledende tidsfrist på 6 måneder, der er angivet i kodeksen for god praksis, og at de bør baseres på skriftlige udkast til anmeldelser
3. forbedre samarbejdet med medlemsstaterne for at fremskynde offentliggørelsen af ikkefortrolige udgaver af afgørelser og sikre en konsekvent tilgang til, hvilke oplysninger der ikke offentliggøres.

Tidsramme: 2022.

74

Afgørelser om statsstøtte skal være baseret på juridisk og økonomisk velfunderede vurderinger (jf. punkt 64). Kommissionen analyserede omstruktureringsplanerne nøje (jf. punkt 65), men anfægtede ikke medlemsstaternes vurderinger af, om der forelå en alvorlig forstyrrelse, herunder trusler mod den finansielle stabilitet, i hver enkelt sag (jf. punkt 66-67). Kommissionen indførte foranstaltninger, der havde til formål at begrænse konkurrencefordrejninger, men analyserede ikke de enkelte foranstaltningers faktiske virkninger på konkurrencen (jf. punkt 69). Resultatindikatorerne var ikke helt formålstjenlige, da de afspejlede eksterne faktorer uden for Kommissionens kontrol og ikke altid afspejlede Kommissionens aktiviteter (jf. punkt 23-24). Kommissionen havde heller ikke formelt evalueret, hvor godt dens sektorspecifikke statsstøtteregler havde fungeret, eller hvorvidt den skulle ændre eller helt opgive sin tilgang (jf. punkt 28-30).

Anbefaling 3 — Forbedre resultatmålingen

For at påvise virkningen af statsstøttekontrollen og øge gennemsigtigheden og ansvarligheden over for Europa-Parlamentet og EU-borgerne bør Kommissionen:

1. definere egnede og relevante indikatorer for kontrol med statsstøtte til finansielle institutioner, der afspejler resultaterne af GD COMP's aktiviteter, så den effektivt kan overvåge målopfyldelsen i forbindelse med sin årlige rapportering; endvidere bør den overvåge egnetheden af indikatoren/indikatorerne.

Tidsramme: 2022.

Vedtaget af Afdeling IV, der ledes af Alex Brenninkmeijer, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 28. juli 2020.

Glossar

Afvikling: en velordnet likvidation af en nødlidende finansiel institution med henblik på at sikre videreførelse af dens væsentlige funktioner, bevare den finansielle stabilitet og beskytte offentlige midler ved at minimere behovet for offentlig finansiel støtte.

Afviklingsfond: en fond, der er oprettet for at bidrage til finansieringen af den velordnede afvikling af nødlidende finansielle institutioner.

Bail-in: en metode til at hindre et banksammenbrud, hvor banken rekapitaliseres af de eksisterende aktionærer (i stedet for at blive reddet med offentlige midler).

Bankunionen: en af byggestenene til færdiggørelsen af den økonomiske og monetære union; den består af en integreret finansiel ramme med en fælles tilsynsmekanisme, en fælles bankafviklingsmekanisme og et fælles regelsæt.

Bedre regulering: et koncept, der er retningsgivende for EU's politik og lovgivning, og som er baseret på principperne om, at EU-reguleringen bør nå sine mål med færrest mulige omkostninger og være udformet på en gennemsigtig og evidensbaseret måde, der inddrager borgere og interessenter.

Cheføkonomgruppen: en gruppe i Kommissionens Generaldirektorat for det Indre Marked, Erhvervspolitik, Iværksætteri og SMV'er, der udvikler, koordinerer og udarbejder økonomiske analyser for at sikre, at generaldirektoratets initiativer bygger på solid økonomisk dokumentation.

de Larosière-rapporten: en rapport fra februar 2009, der opfordrede til en revision af EU's system til finansiel regulering.

Den Fælles Afviklingsinstans: bankunionens centrale afviklingsmyndighed med ansvar for at sikre den velordnede afvikling af nødlidende finansielle institutioner med minimale omkostninger for skatteyderne og resten af økonomien.

Den fælles afviklingsmekanisme: en mekanisme, som tillægger Den Fælles Afviklingsinstans og de nationale afviklingsmyndigheder en centraliseret afviklingsbeføjelse, idet de er direkte ansvarlige for afviklingen af alle finansielle institutioner i de medlemsstater, der deltager i bankunionen.

Den fælles tilsynsmekanisme: EU's system for tilsyn med finansielle institutioner, der omfatter ECB og de nationale tilsynsmyndigheder i de deltagende lande.

Det fælles regelsæt: et sæt retsakter, som alle finansielle institutioner i EU skal overholde.

Direktivet om genopretning og afvikling af banker (BRRD): et direktiv, der fastsætter regler og procedurer for genopretning og afvikling af forskellige typer af finansielle institutioner.

Insiderhandel: køb eller salg af aktier med henblik på at opnå en fortjeneste eller minimere et tab på baggrund af oplysninger, der ville påvirke kursværdien, hvis de blev offentliggjort.

Misligholdt lån: et lån, for hvilket betalingerne har været forfaldne i et bestemt tidsrum (normalt 90 dage), eller hvor der er tegn på, at fuld tilbagebetaling sandsynligvis ikke vil ske.

Statsobligation: et værdipapir udstedt af en stat til støtte for offentlige udgifter.

Statsstøtte: direkte eller indirekte offentlig støtte til en virksomhed eller en organisation, som giver denne en fordel i forhold til dens konkurrenter.

Liste over forkortelser

BRRD: direktivet om genopretning og afvikling af banker

EBA: Den Europæiske Banktilsynsmyndighed

ECB: Den Europæiske Centralbank

ECOFIN: Rådet (økonomi og finans)

ESA'er: europæiske tilsynsmyndigheder

ESRB: Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici

GD COMP: Generaldirektoratet for Konkurrence

GD FISMA: Generaldirektoratet for Finansiel Stabilitet, Finansielle Tjenesteydelser og Kapitalmarkedsunionen

SRB: Den Fælles Afviklingsinstans

SRM: Den fælles afviklingsmekanisme

SSM: Den fælles tilsynsmekanisme

TEUF: Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde

Kommissionens svar

Resumé

Kommissionens fælles svar på punkt I-X.

Europa-Kommissionen har siden 2008 anvendt reglerne for statsstøtte på finanssektoren i henhold til traktaten på baggrund af nogle særlige retningslinjer. Kommissionen har vedtaget mere end 500 afgørelser i løbet af de sidste 10 år baseret på disse retningslinjer.

I den reviderede periode (2013-2018), og sammen med gennemførelsen af EU's afviklingsramme fra 2015, har den ensartede anvendelse af Kommissionens statsstøttekontrol i finanssektoren været med til at sikre Unionens finansielle stabilitet ved at forhindre ellers levedygtige bankers ukontrollerede udtræden af markedet og gøre det lettere for ikkelevedygtige banker at komme ordentligt ud af markedet. Det har bidraget til at sikre stabiliteten for banksektoren i EU ved at hjælpe bankerne med at rydde op i deres balancer, foretage gennemgribende omstruktureringer og sørge for, at de mindst effektive aktører træder ud af markedet. Det har også sikret rimelige konkurrencevilkår, idet der stilles krav til de støttede banker om at gennemføre foranstaltninger, der skal begrænse konkurrencefordrejninger. Endelig har det krævet tabsdeling af de støttede bankers aktionærer og efterstillede kreditorer. Kommissionen mener at have anvendt sine ressourcer og værktøjer effektivt og i overensstemmelse med sine regler og procedurer.

Som Den Europæiske Revisionsret ("Revisionsretten") påpeger, giver traktaten Kommissionen vide skønsbeføjelser til at fortolke kriterierne for at vurdere statsstøtteforanstaltningernes forenelighed. I denne forbindelse skal Kommissionen nøje overveje forskellige økonomiske og juridiske forhold, før det konkluderes, at en særlig situation berettiger til statsstøtte til en specifik støttemodtager. At foretage en afvejning af, hvorvidt støtten er berettiget for at nå et mål af fælles europæisk interesse, herunder at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i økonomien, er en overvejelse, som påhviler Kommissionen i henhold til traktaten.

Til at foretage denne overvejelse reviderede Kommissionen i 2013 sine retningslinjer ved at fastsætte kriterier for forenelig støtte til finansielle institutioner, som er berørt af virkningerne af krisen. Dette er sket efter samråd med de interesserede parter, herunder med medlemsstater som ydere af statsstøtte. Disse kriterier gælder stadig i dag, da følgerne af krisen stadig består i banksektoren i hele EU. Det økonomiske opsving havde været afdæmpet i en række medlemsstater, og situationen i banksektoren var ikke vendt tilbage til det, den var før 2008. Desuden har visse medlemsstater indtil for nylig været med i økonomiske tilpasningsprogrammer.

I 2014 blev der indført en ny EU-banklovgivning, navnlig direktivet om genopretning og afvikling af banker (BRRD),⁷⁹, forordningen om den fælles afviklingsmekanisme (SRMR)⁸⁰, og direktivet om indskudsgarantiordninger (DGSD)⁸¹.

I forbindelse med denne nye reguleringsordning har nye aktører påtaget sig deres ansvar i bankunionen, navnlig Den Europæiske Centralbank (ECB) som den centrale banktilsynsmyndighed inden for den fælles tilsynsmekanisme og Afviklingsinstansen i forbindelse med den fælles afviklingsmekanisme⁸². Det skal bemærkes, at selv om der er gjort mange fremskridt siden 2015, er gennemførelsen af BRRD stadig i gang⁸³, f.eks. med hensyn til opbygningen af instrumenter, der er omfattet af bail-in. Desuden er der stadig i dag svage punkter i dele af den europæiske banksektor, f.eks. som følge af de høje niveauer af misligholdte lån og lav rentabilitet i sektoren.

Eventuelle planer om at yde statsstøtte skal forelægges Kommissionen af medlemsstaterne. Ligeledes gælder det, at hvis Afviklingsinstansen agter at anvende Den Fælles Afviklingsfond, så kræver SRMR,⁸⁴ at Afviklingsinstansen forelægger Kommissionen sit forslag om at yde fondsstøtte med henblik på godkendelse. Kommissionens rolle som konkurrencemyndighed består i det væsentlige i at vurdere, om støttens positive virkninger opvejer de negative indvirkninger på konkurrencen. Kommissionen foretager denne vurdering på forhånd, dvs. når støtteforslaget er meddelt forud for dets gennemførelse af den pågældende medlemsstat. Dette betyder, at de finansielle institutioners efterfølgende resultater, dvs. efter at have modtaget statsstøtte, ikke alene kan tilskrives Kommissionen, eftersom andre aktører og andre faktorer tillige spiller en vigtig rolle, hvilket gør det vanskeligt at definere resultatindikatorer, som afspejler statsstøttekontrollen på en utvetydig måde. Medlemsstaterne kan vælge at yde statsstøtte for at hjælpe med at forhindre eller afbøde eventuelle negative konsekvenser af nødlidende eller kuldsejlede banker i fuld overensstemmelse med EU's regelsæt for afvikling.

Ved at mindske konkurrencefordrejninger når der ydes offentlig støtte, sikrer retningslinjerne for statsstøtte i den finansielle sektor lige vilkår, uanset om medlemsstaterne deltager i bankunionen. I forbindelse med den nye reguleringsordning har medlovgiverne overdraget vigtige ansvarsområder til andre aktører, f.eks. det løbende tilsyn med banker, fastlæggelse af kapitalkrav, foretagelse at stresstestning samt gennemgang af aktivers kvalitet, afgørelse af hvorvidt en bank er "nødlidende eller forventeligt nødlidende", og hvorvidt en bank er afviklet. Og ikke mindst er afgørelsen om at yde støtte og tilrettelægge en støtteforanstaltning medlemsstaternes ansvar. Kommissionens rolle har været og er begrænset til at foretage en forenelighedsvurdering af den anmeldte støtteforanstaltning i forhold til det indre marked.

Efter Kommissionens vurdering stemte statsstøttereglerne, som er udformet til at afhjælpe virkningerne af finanskrisen for bankerne, fortsat overens med markedsforholdene i den periode, der er omfattet af revisionen. Det er vigtigt for Kommissionen at anvende de samme regler på alle medlemsstater. Kommissionen finder derfor, at det er for tidligt at iværksætte en formel evaluering af retningslinjerne for statsstøtte til finanssektoren. Dette er fortsat tilfældet på kort sigt, eftersom de økonomiske virkninger af den nuværende covid-19-krise, herunder for banker, tydeligt skaber alvorlig forstyrrelse i medlemsstaternes økonomier.

Statsstøttereglerne bør afspejle markedsforholdene og samtidig opstille stabile retningslinjer for markedsdeltagerne med hensyn til udøvelse af statsstøttekontrol. Kommissionen vil om nødvendigt justere statsstøttereglerne hurtigt for at afspejle dramatiske ændringer i den økonomiske situation, ligesom den har gjort som reaktion på covid-19-udbruddet. De midlertidige rammebestemmelser for realøkonomien blev hurtigt vedtaget og trådte allerede i kraft 19. marts 2020. Disse rammebestemmelser er en af flere foranstaltninger, der skal give medlemsstaterne mulighed for at kanalisere støtte til realøkonomien gennem banker. I de første tre måneder efter disse midlertidige rammebestemmelsers ikrafttræden har Kommissionen allerede truffet mere end 160 afgørelser⁸⁵ og godkendt over 200 nationale foranstaltninger, som er anmeldt af alle 27 medlemsstater og UK. På dette grundlag har medlemsstater mulighed for at yde støtte til et anslået beløb på 2,2 bio. EUR som hjælp til virksomheder til håndtering af virkningen af covid-19 for deres virksomhed. På denne måde bidrager statsstøttekontrol væsentligt til EU's samlede indsats for at afbøde de økonomiske konsekvenser af covid-19-udbruddet og muliggøre et kraftigt opsving, samtidig med at der sikres lige vilkår.

Hvad angår statsstøttereglerne for finanssektoren, har Kommissionen konsekvent anvendt sine fælles regler på de særlige omstændigheder i omkring 200 sager i hele den revidere periode. Kommissionens indgreb, der til tider er foretaget under enormt tidspres for at bevare indskydernes tillid og opretholde finansiel stabilitet, har bidraget betydeligt til at sikre lige konkurrencevilkår i EU's finanssektor og begrænse konkurrencefordrejninger. I de individuelle afgørelser, som Kommissionen har truffet, har den på grundlag af afvejningskriterierne, som anført i retningslinjerne, hver gang bekræftet, om betingelserne for godkendelse af det af medlemsstaten fremsatte forslag om statsstøtte er opfyldt, og om de støtteforanstaltninger, den har vurderet, var nødvendige, og om støttebeløbet var begrænset til det nødvendige minimum for at nå det foreliggende mål af fælles interesse. Det fremgår klart af hver eneste afgørelse om statsstøtte, at Kommissionen har taget hensyn til de nye lovgivningsrammer i sine vurderinger af statsstøtte, når den er retligt forpligtet til at gøre det.

Kommissionens afgørelser om statsstøtte er underkastet både intern og ekstern kontrol. Navnlig henhører den omfattende revision af foreneligheden af Kommissionens anvendelse af statsstøttereglerne med traktaten under Den Europæiske Unions Domstols enekompetence, jf. artikel 263 og 267 i TEUF. Ved udøvelsen af disse beføjelser er det op til Den Europæiske Unions Domstol at bedømme den retlige begrundelse, procedurerne og omstændighederne, der understøtter Kommissionens handlinger.

På denne baggrund, som svar på Revisionsrettens anbefalinger, accepterer Kommissionen:

• anbefalingen om at evaluere statsstøttereglerne for banker i overensstemmelse med sine retningslinjer for bedre regulering. Covid-19-udbruddets virkninger for økonomien skaber alvorlig forstyrrelse i medlemsstaternes økonomi, og der er stor usikkerhed omkring de økonomiske udsigter. Derfor vil Kommissionen foretage en evaluering, når økonomien er blevet rettet op og senest i 2023
• anbefalingen om yderligere at øge effektiviteten af interne processer, og Kommissionen vil eventuelt minde medlemsstaterne om at respektere bedste praksis
• anbefalingen om at definere egnede og relevante resultatindikatorer, som kan indgå i dens årlige forvaltningsplan, for at afspejle resultaterne af Generaldirektoratet for Konkurrences aktiviteter og overvåge deres egnethed.

Indledning

Kommissionens fælles svar på punkt 01-16.

Begrebet statsstøtte er et objektivt begreb som defineret i traktaten, som det påhviler Den Europæiske Unions Domstol at fortolke, og som Kommissionen er bundet af⁸⁶. På den anden side giver traktaten Kommissionen enekompetence til at foretage en vurdering af foreneligheden af en medlemsstats foreslåede støtteforanstaltning med det indre marked. I forbindelse med denne vurdering foretager Kommissionen en "afvejningstest", der afvejer en foranstaltnings positive virkninger i forhold til dens negative virkninger på handlen og konkurrencen i fællesmarkedet.

De generelle principper i denne afvejningstest er beskrevet, under hensyntagen til den sektorielle sammenhæng, i en række retningslinjer for bestemte støttekategorier. Ved at vurdere en støtteforanstaltning i henhold til (i lyset af målet med støtten) de relevante retningslinjer anvender Kommissionen derfor afvejningstesten i hvert tilfælde. Kommissionen minder i denne forbindelse om, at hvis en given støtteforanstaltning, efter karakteren af dens mål, er omfattet af eksisterende retningslinjer og derfor skal vurderes i henhold til disse retningslinjer, finder alene vurderingskriterierne i disse retningslinjer anvendelse.

Med hensyn til statsstøtte til banker har Kommissionen for nylig taget hensyn til principperne i afvejningstesten i bankmeddelelsen fra 2013. Eftersom disse retningslinjer er beregnet til at imødegå meget forskelligartede situationer, indeholder de principper, som Kommissionen konsekvent anvender på tværs af alle medlemsstater, samtidig med at der tages hensyn til de konkrete forhold i sagen. Kriterierne for forenelighedsvurdering kan opdeles i tre "grundpiller":

1. begrænsning af konkurrencefordrejninger efter tildeling af støtte for at sikre rimelige konkurrencevilkår i videst muligt omfang (f.eks. ved at begrænse støttede bankers vækst i balancesummen, kræve salg af visse aktiviteter eller aktiver eller forbyde aggressiv handelspraksis)
2. byrdefordeling for at begrænse det nødvendige støttebeløb, hvorved den moralske risiko mindskes (f.eks. gennem tabsdeling af bankens aktionærer og efterstillede kreditorer, men også afhændelser og vederlag eller priskrav), og hvorved byrden for skatteyderne i øvrigt også mindskes
3. påvisning af bankernes levedygtighed på sigt under hensyntagen til de foranstaltninger, der kræves under de andre to piller. Hvis levedygtighed ikke kan påvises, bør banken træde ordentligt ud af markedet.

Kommissionens forenelighedsvurderinger er altid forhåndsvurderinger baseret på de faktiske omstændigheder, der er tilgængelige for Kommissionen ved vurderingen af den meddelte foranstaltning.

I forhold til statsstøttereglerne for banksektoren sondres mellem tre typer støtte:

1. "likviditetsstøtte" til at afhjælpe midlertidige likviditetsproblemer hos ellers solvente enheder
2. "omstruktureringsstøtte" til at hjælpe nødlidende enheder med at genoprette deres langsigtede rentabilitet og dermed hjælpe dem med at bevare deres økonomiske aktiviteter
3. "likvidationsstøtte" som støtte til, at nødlidende enheder, hvis langsigtede rentabilitet ikke kan genoprettes, kan komme ordentligt ude af markedet.

Efter deres respektive ikrafttræden er den nye EU-lovgivning for afvikling af banker og de specifikke statsstøtteregler for banksektoren blevet konsekvent anvendt af Kommissionen uden forskelsbehandling. I overensstemmelse med Rettens og Den Europæiske Unions Domstols retspraksis, hvor bestemmelserne i EU-reglerne om afvikling af banker er så uløseligt forbundet med målet med støtten, at de ikke kan vurderes særskilt, har Kommissionen foretaget en vurdering af disse bestemmelser i den respektive afgørelse om statsstøtte. Desuden arbejder Kommissionen tæt sammen med Den Europæiske Centralbank, Afviklingsinstansen og de nationale tilsyns- og afviklingsmyndigheder, i takt med at EU-reglerne om afvikling af banker og bankkapital gennemføres af andre myndigheder⁸⁷. Selv om hver af disse aktører opererer inden for deres eget mandat, har de alle som mål at sikre en sund og stabil finanssektor. Kommissionen interagerer og koordinerer regelmæssigt med tilsyns- og afviklingsmyndigheder på EU- og nationalt plan om at imødegå komplekse og hastende situationer og forhindre bankers ukontrollerede udtræden af markedet, som kan true den finansielle stabilitet. Der er imidlertid en fordeling af roller og ansvar i de nye lovgivningsrammer, der skal tages med i drøftelserne af statsstøttekontrol i banksektoren.

Det er navnlig enten ECB eller de nationale tilsynsmyndigheders ansvar at erklære en bank nødlidende eller forventeligt nødlidende. På baggrund af denne erklæring skal den ansvarlige afviklingsmyndighed (i bankunionen er dette Afviklingsinstansen for betydelige institutioner⁸⁸) træffe afgørelse om, hvorvidt det er i offentlighedens interesse at afvikle banken, eller om banken kan opløses i henhold til national konkurslovgivning. Hvis Afviklingsinstansen eller de nationale afviklingsmyndigheder finder, at afviklingsforanstaltninger vil være i offentlighedens interesse, bestemmer EU-lovgivningen, at banken skal opløses i overensstemmelse med national konkurslovgivning. Kommissionen fungerer som konkurrencemyndighed, når afviklingen af en bank indebærer anvendelse af f.eks. Den Fælles Afviklingsfond⁸⁹, eller når medlemsstaten finder det nødvendigt at yde statsstøtte i forbindelse med national insolvensbehandling⁹⁰. I begge typer situation skal støtteforanstaltningerne meddeles Kommissionen for vurdering i henhold til EU's statsstøtteregler.

Kommissionen har anvendt artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF som retsgrundlaget for dens afgørelser om statsstøtte vedrørende banker siden 2008⁹¹. Dette retsgrundlag forbliver en gyldig begrundelse, idet det stadig kan dokumenteres, at finanssektoren ikke er kommet ud af sin justeringsperiode efter krisen, at der stadig er svage punkter, og at der er opstået nye risici for sektoren.

Bemærkninger

Kommissionens fælles svar på punkt 21-25 (Fastsættelse af mål og resultatmåling)

Hver af Kommissionens tjenestegrene udarbejder en årlig forvaltningsplan for det kommende år, som afspejler den pågældende tjenestegrens aktiviteter, og hvordan de bidrager til at opfylde Kommissionens mål som fastsat i tjenestegrenens strategiplan. Resultatindikatorerne er beregnet til at overvåge fremskridtene hen imod opnåelse af målene i forbindelse med de årlige rapporter. Kommissionen påpeger, at den altid bestræber sig på at have de bedst mulige resultatindikatorer inden for de eksisterende begrænsninger, såsom tilgængeligheden af de seneste pålidelige og konsekvente data, alment anerkendte metoder og veletablerede, unikke årsagssammenhænge til at basere indikatorerne på. Kommissionen er åben over for at forbedre sin resultatmåling, men resultatindikatorerne bør være egnet til at udarbejde en årlig forvaltningsplan. Derfor ser den mange udfordringer i forhold til på en enkel operationel måde med en utvetydig årsagssammenhæng at måle årlige præstationsresultater i bred forstand, såsom "integritet på det indre marked generelt", som fremhævet af Revisionsretten.

På baggrund heraf finder Kommissionen ikke, at de vellykkede omstruktureringer af banker kan sammenfattes til en enkel, egnet indikator for Kommissionens tjenestegrenes årlige forvaltningsrapporter. Kommissionen vurderer nødvendigvis, som håndhævende myndighed for statsstøttekontrol, levedygtigheden og medlemsstatens tilknyttede forpligtelse ud fra et forudgående perspektiv. Kommissionen holdes desuden underrettet om gennemførelsen af konkrete tilsagn, som medlemsstaten kan have givet gennem særlige overvågningsrapporter fra de uafhængige forvaltere, som den udpeger. Retlige tilsagn, der kan overvåges, vedrørende specifikke handlinger adskiller sig imidlertid fra de mange faktorer, som kan påvirke, om en femårig omstruktureringsperiode er vellykket, navnlig makroøkonomisk eller forretningsmæssig udvikling, der ikke er omfattet af tilsagnene. Kommissionen tager ikke kontrol over støttede virksomheder, og gennemførelsen af tilsagn er fortsat medlemsstatens ansvar. Kommissionen fungerer heller ikke som tilsynsmyndighed og kan dermed ikke overvåge bankernes løbende resultater eller den generelle udvikling på markedet.

I den reviderede periode har Kommissionen godkendt individuel omstruktureringsstøtte i mere end 25 sager, og kun meget få modtog gentagne gange kapitalstøtte. Ifølge Revisionsretten krævede flere banker udtaget til stikprøve, som havde modtaget sådan støtte, senere yderligere indgreb fra myndighederne efter at være konstateret levedygtige af Kommissionen. Uden at gå i detaljer med de enkelte sager, skal det bemærkes, at hver sag indeholder en kompleks vurdering under meget forskellige omstændigheder⁹². Endvidere har Kommissionens tjenestegrene baseret på en stikprøve af 175 banker vurderet genoprettelsen af støttede bankers levedygtighed ved at sammenligne dem med ikkestøttede banker. Resultaterne, der blev offentliggjort i 2015, viser, at omstrukturerede bankers resultater⁹³ i gennemsnit nærmer sig tallene for banker, der ikke har modtaget støtte, omend kun ved udgangen af omstruktureringsperioden⁹⁴. Af disse grunde bør yderligere indgreb fra myndighederne ikke fortolkes som værende i strid med den forudgående levedygtighedsvurdering, som Kommissionen har foretaget.

Kommissionens fælles svar på punkt 26-27 (Risikovurdering)

Kommissionen påpeger, at den procedure for risikoidentifikation og udvælgelse, der er vedtaget i GD for Konkurrence, er sektorneutral, og fremhæver både betydelige handlingsrettede risici, hvor afbødende foranstaltninger er nødvendige, og accepterede risici, hvor afbødende foranstaltninger allerede er vedtaget i overensstemmelse med Kommissionens interne retningslinjer, som gælder for alle dens tjenestegrene.

For at sikre en effektiv håndhævelse af konkurrencereglerne i EU tilpasser Kommissionen regelmæssigt sine retsakter efter markedsforholdene og nutidig økonomisk og juridisk tankegang ved at evaluere og revidere dem. Det gør den enten som foreskrevet i selve retsakten eller den retlige ramme eller ved at vurdere, på baggrund af dens markedskendskab og interaktion mellem aktører, og i dag i forbindelse med rammerne for bedre regulering, hvornår en evaluering og eventuel revision af reglerne skal iværksættes, medmindre der er tale om en undtagelse. Eftersom tilpasning af retsakter efter markedsforholdene og aktuel økonomisk og juridisk tænkning finder anvendelse som et almindeligt princip, er sektorspecifikke politiske retningslinjer inden for statsstøtte til finansielle institutioner ikke specifikt identificeret som en betydelig risiko. Ikke desto mindre holdes markedsudviklingen under stadig observation. Det skal også bemærkes, at konkurrenceregler, navnlig retningslinjer, skaber stabilitet og juridisk sikkerhed for markedsdeltagerne og medlemsstaterne, hvorfor ændringer af reglerne skal nøje overvejes.

Som allerede anført har Kommissionen vedtaget omfattende politiske rammer for statsstøtte i finanssektoren, som den konsekvent anvender. Derfor har GD COMP ikke haft grund til at fravige sin sektorneutrale tilgang og behandle denne sektor/dette instrument, til forskel fra andre sektorer/instrumenter, som en betydelig risiko med potentiel risiko for at bringe virkeliggørelsen af GD's mål i fare.

Kommissionens fælles svar på punkt 28-30 (Konsekvensanalyse og evaluering)

Rammerne for bedre regulering er et vigtigt værktøj i Kommissionens politikudarbejdelse. De trådte i kraft i 2015 efter vedtagelsen af bankmeddelelsen i 2013. Ikke desto mindre havde Kommissionen allerede i 2013 indhentet betydelig erfaring med anvendelsen af de statsstøtteregler, der var særlige for finanssektoren, og på den baggrund vurderede den nøje de relevante forhold i samråd med alle medlemsstaterne og andre interessenter. Kommissionen bemærker endvidere, at retningslinjerne for bedre regulering ikke foreskriver et bestemt tidspunkt, hvor politikker skal være evalueret, men beskriver, hvordan en evaluering skal foretages, når der er truffet en politisk beslutning om at indlede evalueringen af bestemte politikker, eller hvis lovgivningen på området indeholder bestemmelser om at foretage evalueringer.

Under alle omstændigheder finder Kommissionen, at dens regler for forenelighedsvurdering af statsstøtte i finanssektoren er — og har gennem hele den reviderede periode været — passende og egnet til formålet. Som allerede forklaret var der ikke noget krav om formelt at evaluere bankmeddelelsen fra 2013 i løbet af den reviderede periode, og Kommissionen finder, at reglerne stemte overens med markedsforholdene, samtidig med at de udgør stabile og dokumenterede retningslinjer for alle medlemsstater og markedsdeltagere.

Kommissionens fælles svar på punkt 32 (Forvaltningsstruktur)

Kommissionen noterer sig med tilfredshed Revisionsrettens vurdering af, at GD COMP's forvaltningsstrukturer var tilstrækkelige. Cheføkonomen og teamet i GD COMP kommer med vigtige bidrag til Kommissionens statsstøttekontrol, og disse bidrag indgår i GD COMP's forberedelser af dets afgørelser inden for dette område.

Kommissionens fælles svar på punkt 33-34 (Etisk ramme)

Kommissionen glæder sig over den generelle anerkendelse af et stærkt etisk regelsæt og finder, at dens regler også er velegnet til medarbejdere, der arbejder med følsomme markedsoplysninger. Kommissionen påpeger, at artikel 11 til 26, litra a), i tjenestemandsvedtægten udgør de etiske rammer, som medlovgiverne har fastsat for EU-institutionernes personale. På grundlag heraf fastsætter institutionerne mere detaljerede regler for deres personale. På grundlag af risikovurderingerne foretaget i GD COMP, ville det at forpligte personalet til at søge forudgående godkendelse for visse private finansielle transaktioner være ude af proportion med kontrollen, også med henblik på behandling af (følsomme) personoplysninger i henhold til artikel 4, stk. 1, litra c), i forordning (EU) 2018/1725, hvor det anføres, at behandlingen af personoplysninger skal være tilstrækkelig, relevant og begrænset til, hvad der er nødvendigt i forhold til de formål, hvortil de behandles ("dataminimering").

Kommissionen bemærker endvidere, at Revisionsretten i en nylig forudgående revision vedrørende EU-institutionernes etiske rammer fremsatte positive bemærkninger om GD COMP's retningslinjer og procedurer vedrørende etik.⁹⁵

Endelig påpeger Kommissionen, at der i banksager (eller mere generelt) ikke er rapporteret om tilfælde af overtrædelser af de kompetente myndigheder, der er udpeget i EU til dette formål.

Kommissionens fælles svar på punkt 35-36 (Menneskelige ressourcer og IT-ressourcer)

Kommissionen hilser Revisionsrettens konklusion velkommen om kvaliteten af Kommissionens personale, der arbejder inden for det område, som har været genstand for revisionen. Kommissionen minder om, at — takket være de afhjælpende foranstaltninger den træf — GD COMP til enhver tid havde (og har) højt kvalificerede og kompetente medarbejdere til at løse sine opgaver.

Kommissionens fælles svar på punkt 38-42 (Proceduremæssig ramme for statsstøttekontrol)

Kommissionen og dens tjenestegrene udøver statsstøttekontrol i henhold til dens mandat i forbindelse med traktaten og med hjælp fra formelle og uformelle procedurer. De formelle procedurer er fastlagt i Rådets forordninger,⁹⁶ mens Kommissionen og medlemsstaterne som ydere af støtte også har anerkendt bedste praksis for uformelt samarbejde, som fastlagt i kodeksen for god praksis⁹⁷, på en gennemsigtig måde. Sådan uformelt samarbejde, kaldet den anmeldelsesforberedende fase, giver medlemsstaterne mulighed for at rådføre sig med Kommissionen vedrørende planlagte foranstaltninger på et uformelt og ikkebindende grundlag. Varigheden og omfanget af sådanne uformelle udvekslinger afhænger af, hvor avanceret medlemsstatens plan er. En mere vag idé til en eventuel foranstaltning omfatter naturligvis normalt flere udvekslinger før Kommissionen kan få den tilstrækkelige detaljeringsgrad for at kunne give medlemsstaten meningsfuld feedback. Resultaterne af gennemførte offentlige høringer i forbindelse med revision af kodeksen for god praksis i 2018 — som ikke henvender sig specifikt til nogen sektor — viser klart, at en udvidet anmeldelsesforberedende fase blev taget godt imod af de fleste respondenter og udgør faktisk bedste praksis. Endvidere kan Kommissionen ikke nægte at indlede sådanne formelle drøftelser med medlemsstater, selv om sidstnævnte vælger ikke at følge bedste praksis som anført i kodeksen for god praksis. Endelig, eftersom Kommissionens afgørelser om en støtteforanstaltning selv i tilfælde af uformelle kontakter forud for anmeldelsen kun kan træffes efter formel meddelelse, er tredjeparters proceduremæssige rettigheder, der er fastsat i procedureforordningen⁹⁸, sikret på samme måde som i en statsstøtteprocedure uden denne uformelle anmeldelsesforberedende fase. I denne forbindelse påpeger Kommissionen, at Den Europæiske Unions Ret har konstateret, at varigheden af kontakter forud for anmeldelsen ikke blot kan anses for at være udtryk for tvivl om forenelighed.

Kommissionens fælles svar på punkt 43-50 (Statsstøtteregler)

Kommissionen bekræfter, at udviklingen af retningslinjer for forenelighedsvurderingen af statsstøtte i en bestemt sektor hører ind under dens enekompetence, hvad angår statsstøttekontrol som fastlagt i traktaten. Valg af retsgrundlag er et led i udøvelsen af denne kompetence, og Kommissionen finder stadig, at artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF har været det passende retsgrundlag til at vurdere foreneligheden af støtteforanstaltninger for finansielle institutioner i løbet af den reviderede periode. I dag er dette særlig relevant, hvor covid-19-udbruddet er kommet som et betydeligt chok for EU's økonomi.

Kommissionen mener navnlig, at dens afgørelser i) om at opretholde artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF som retsgrundlag for statsstøtte til banker i løbet af den reviderede periode og ii) om endnu ikke at revidere bankmeddelelsen fra 2013 var hensigtsmæssige i lyset af følgende hensyn:

• Der var fortsat ikkeubetydelige svagheder i økonomien i løbet af den reviderede periode, som ikke forsvinder, selv om disse muligvis ikke påvirker alle medlemsstater lige meget⁹⁹. Eksempelvis er krisens negative følgevirkninger (f.eks. i form af store beholdninger af misligholdte lån) fortsat til stede i flere medlemsstater. Det skal bemærkes, at disse eftervirkninger har udgjort en trussel for bankernes levedygtighed. Kommissionen mener, at hvis medlemsstaterne beslutter, at støtteforanstaltninger er nødvendige for håndtering af sådanne problemer, er de stadig en konsekvens af krisen. Kommissionen mener derfor, at den vurdering, den foretog i 2013 af almengyldigheden af artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF, da den vedtog sine retningslinjer, og som er sammenfattet i punkt 6 i bankmeddelelsen fra 2013, har været gyldig. Endvidere har anvendelsen af de samme principper i bankmeddelelsen fra 2013 sikret ligebehandling af alle medlemsstater. Lovgivningsrammen for afvikling har naturligvis fundet anvendelse siden dens ikrafttræden.
• En evaluering, og eventuel revision, af bankmeddelelsen fra 2013 vil få gavn af erfaring med, hvordan nødlidende banker håndteres i forbindelse med regelsættet for afvikling. Det skal bemærkes, at EU's regelsæt for afvikling og navnlig Afviklingsinstansen blev fuldt operationel i 2016, men indtil videre har der kun været få sager¹⁰⁰

Statsstøttereglerne og regelsættet for bankafvikling finder sideløbende anvendelse. Kommissionen er ved traktaten tillagt enekompetence til at udføre statsstøttekontrol, hvilket vedtagelsen af sekundær lovgivning for så vidt angår tilsynsmæssige krav og afvikling ikke har nogen direkte indflydelse på. Desuden kan Kommissionen ikke anvende sine kompetencer med hensyn til statsstøttekontrol til at håndhæve andre bestemmelser i EU-retten, medmindre sådanne bestemmelser finder anvendelse og er uløseligt forbundet med foreneligheden med en konkret støtteforanstaltning. Teksten til BRRD henviser direkte til EU's statsstøtteregler, og det følger klart af teksten i BRRD, at medlovgiverne har anerkendt principperne for statsstøttereglerne (og bankmeddelelsen fra 2013), idet de selv fastsætter betingelser i BRRD med hensyn til anvendelse af ekstraordinær støtte fra det offentlige i særlige tilfælde (f.eks. for forebyggende rekapitalisering og offentlige finansielle stabiliseringsinstrumenter) inden for de nye afviklingsrammer. Endvidere udelukker BRRD ikke støtte fra afviklingsfinansieringsordninger i forbindelse med afvikling eller statsstøtte uden for afviklingsreglerne (f.eks. i forbindelse med sager om national insolvensbehandling). Det påhviler i sidste instans tilsyns- og afviklingsmyndighederne at vælge, hvilken type procedure, der skal følges (dvs. afvikling eller national insolvensbehandling), selv om Kommissionens konkurrencekompetencer naturligvis stadig er vigtige.

Generelt sondrer bankmeddelelsen fra 2013 mellem banker, for hvem genoprettelse af levedygtighed kan dokumenteres, og for dem det ikke kan, og som — ud fra et konkurrencemæssigt synspunkt — burde træde ud af markedet. I forbindelse med statsstøttereglerne er det derfor vigtigt at holde begreberne "omstruktureringsstøtte" (til banker der er levedygtige på lang sigt) og "likvidationsstøtte" (for at gøre det muligt for banker, der ikke er levedygtige på lang sigt, at komme ordentligt ud af markedet) adskilt. For så vidt angår muligheden for at yde støtte til at fremme en banks udtræden af markedet har de relevante bestemmelser i bankmeddelelsen fra 2013 fokus på at begrænse konkurrencefordrejninger. Bestemmelserne vedrørende likvidationsstøtte, der skal være forenelig med konkurrencereglerne, er ikke afhængige af nogle bestemte retlige ordninger og gælder derfor både i forbindelse med afvikling, når offentligt forvaltede midler anvendes, og uden for afviklingsreglerne (dvs. i forbindelse med national insolvensbehandling).

Som svar på betragtningen om, at de strengere krav til bail-in i BRRD ikke afspejledes i statsstøttereglerne, er det vigtigt at bemærke, at Kommissionen i forbindelse med de vedtagne afgørelser om statsstøtte i løbet af den reviderede periode har vurderet de uløseligt forbundne bestemmelser i BRRD som led i forenelighedsvurderingen. Dette omfatter også kravene til bail-in i sager, hvor Den Fælles Afviklingsfond eller nationale afviklingsfonde ville gribe ind¹⁰¹.

Kommissionens fælles svar på punkt 52-63 (Overholdelse af interne processer og procedurer)

Høring på tværs af tjenestegrene er et vigtigt element, når Kommissionen træffer afgørelser. Selv om GD COMP udarbejder udkastet til afgørelsen (som er et internt udkast og dermed et igangværende arbejde), sikrer høringen på tværs af tjenestegrene, at andre af Kommissionens tjenestegrene bliver inddraget med hensyn til deres respektive ansvarsområder. I henhold til Kommissionens interne procedureregler betyder en positiv udtalelse med bemærkninger fra en anden tjenestegren enighed, med forbehold af at bemærkningerne bliver taget i betragtning. Den ansvarlige tjenestegren (dvs. GD COMP) reviderer derefter udkastet til afgørelsen ved at behandle de fremkomne bemærkninger, og afgørelsen fremlægges først for Kommissionen, når der er indgået en aftale med de tjenestegrene, som er fremkommet med bemærkninger. På denne baggrund bemærker Kommissionen, at der var få af de i punkt 54 nævnte bemærkninger, og at de naturligvis meget specifikt relaterede sig til de faktiske omstændigheder i de respektive sager. Under alle omstændigheder er det normalt, når Kommissionen træffer afgørelser, at Kommissionens tjenestegrene fremkommer med konstruktive bemærkninger til hinanden, og at disse bemærkninger derefter bliver ordentligt behandlet i denne proces. I hver af de reviderede sager blev det endelige udkast til statsstøtteafgørelsen aftalt med de hørte tjenestegrene, så det kunne fremlægges for kommissærkollegiet til formel vedtagelse.

For så vidt angår registrering af dokumenter foreskriver Kommissionens politik for dokumentforvaltning, at de dokumenter, som er relevante for beslutningsprocessen, skal registreres. Registreringen foretages i et af GD COMP's dokumentforvaltningssystemer. Kommissionen er af den opfattelse, at der ikke manglede nogle relevante dokumenter på et systematisk grundlag, og at den igangværende opgradering af GD COMP's sagsregistreringsinfrastruktur vil lette overholdelsen af de interne retningslinjer inden for dette område.

GD COMP's procedurevejledning indeholder ikkebindende vejledning, der fastsætter principperne internt for dens personales samarbejdsaftaler. Som allerede anført ovenfor fastsætter kodeksen for god praksis ikkebindende bedste praksis for uformelt samarbejde med medlemsstater. Selv om det ville være god praksis, hvis medlemsstaterne skulle indsende et udkast til en anmeldelse i den uformelle anmeldelsesforberedende fase, kan Kommissionen ikke nægte at indlede drøftelser med en medlemsstat, hvis dette ikke sker. Dette gælder navnlig i banksager, hvor uformelle kontakter kan være nyttige, selv om foranstaltninger stadig befinder sig i en tidlig, tentativ planlægningsfase. Der er ikke behov for en nærmere forklaring af, at dette skulle behandles strengt fortroligt. Hvis medlemsstater imidlertid vælger ikke at anvende denne ikkebindende bedste praksis, udgør det ikke et brud på procedurereglerne fra GD COMP's side.

Kommissionen vil gerne underbygge udsagnet i punkt 60 om, at "en række relevante oplysninger ikke blev offentliggjort". Kommissionen skal sikre overensstemmelse med to forpligtelser, nemlig forpligtelsen til at begrunde dens afgørelser i henhold til artikel 296 i TEUF og derfor sikre, at dens afgørelser omfatter alle elementer hvorpå de er baseret, samt at sikre overholdelse af tavshedspligten¹⁰². Dette betyder, at der kan være oplysninger, som er relevante for Kommissionens vurdering, der ikke må offentliggøres. Uanset dette er det Kommissionens opfattelse, at det nogle gange kan være en udfordring at opnå enighed med medlemsstaterne omkring fortrolige oplysninger.

Kommissionen påpeger, at den ikke er retligt forpligtet til at offentliggøre resultaterne med hensyn til overvågning af de specifikke tilsagn. Tilsagnene indgår i medlemsstatens anmeldelse og vurderes og offentliggøres som led i afgørelserne. Den efterfølgende overvågning af tilsagnene, normalt med støtte fra en uvildig forvalter, tjener imidlertid som kilde til fortrolige oplysninger for Kommissionen. Hvis det som følge af manglende overholdelse af tilsagnene kræves, at Kommissionen træffer yderligere foranstaltninger, bliver dens afgørelse offentliggjort. Forekommer der ikke sådan manglende overholdelse, bemærker Kommissionen, at de indhentede oplysninger gennem overvågningen er omfattet af tavshedspligt.

Tilsvarende har en medlemsstat altid mulighed for at stille forslag om en efterfølgende ændring af de tilsagn, den har fremlagt, så Kommissionen har mulighed for at foretage en afvejningstest af støtteforanstaltningen. Kommissionen vil derefter vurdere, om den foreslåede ændring af tilsagnene bevarer balancen i den oprindelige afgørelse, og vedtager og offentliggør en motiveret afgørelse med henblik herpå. Kommissionen deler ikke Revisionsrettens synspunkt, der gives udtryk for i punkt 63. Kommissionen finder, at dens afgørelser indeholder tilstrækkelig forklaring på, hvorfor ændringen i tilsagnene ikke ændrer balancen i den oprindelige afgørelse.

Kommissionens fælles svar på punkt 64-70 (Afgørelser om statsstøtte til finansielle institutioner med hensyn til indhold)

Kommissionen er af den opfattelse, at den altid har vurderet, om der foreligger en alvorlig forstyrrelse. Gennem vedtagelsen af retningslinjer (dvs. bankmeddelelsen fra 2013) har Kommissionen forpligtet sig til at vurdere reglerne for støtte til banker i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF i lyset af krisen og risikoen for finansiel stabilitet som helhed, hvilket anses for at være en alvorlig forstyrrelse i økonomien. For så vidt angår anvendelse af disse retningslinjer i en given sag påpeger Kommissionen, at medlemsstaternes myndigheder er forpligtede til at træffe afgørelse om, hvorvidt de ønsker at yde støtte for at forhindre, at en bestemt banks ukontrollerede udtræden af markedet vil true den finansielle stabilitet. Hvis en medlemsstat beslutter at yde sådan støtte, underretter den Kommissionen om den planlagte støtte, og det er derefter Kommissionens ansvar at vurdere foreneligheden af den pågældende støtte med det indre marked. Kommissionen bemærker, at det er den pågældende medlemsstat, som skal påvise, at støtten var nødvendig på grund af en trussel mod den finansielle stabilitet, hvis støtten ikke var ydet. I denne forbindelse vurderede Kommissionen, om de nationale myndigheders fremførte argumenter var velunderbyggede eller, i det omfang det er relevant og nødvendigt, yderligere dokumentation var nødvendig. Kommissionen finder desuden, at konsekvenserne af krisen stadig består i hvert fald i dele af banksektoren i EU, og fortsatte derfor med at anvende det samme regelsæt i alle medlemsstater. I denne forbindelse fremhæver Kommissionen princippet om loyalt samarbejde i de berørte medlemsstater i henhold til artikel 4, stk. 3, i TEU. Kommissionen bemærker endvidere, at ingen af dens afgørelser er blevet påklaget på denne baggrund.

På ovennævnte baggrund bekræfter Kommissionen, at den tog hensyn til medlemsstatens skrivelser ved vurderingen af den alvorlige forstyrrelse i hvert enkelt tilfælde. Den kombinerede dette med Kommissionens viden om den generelle økonomiske situation i den berørte medlemsstat, som ikke behøver være registreret i sagens akter.¹⁰³ Kommissionen påpeger endvidere, at Rådet har anerkendt, at der foreligger en risiko for den finansielle stabilitet, når en økonomisk tilpasningsordning (f.eks. for Grækenland) godkendes (eller ændres).

Specifikt med hensyn til likvidationsstøtte bemærker Kommissionen, at Revisionsretten anerkender, at selv små bankers ukontrollerede udtræden af markedet kan true den finansielle stabilitet. Hvad angår de anmeldte likvidationsstøtteforanstaltninger, anså Kommissionen medlemsstaternes fremlagte dokumentation for tilstrækkelig. Hvor det var relevant, blev denne dokumentation sammenholdt med Kommissionens viden om den generelle økonomiske situation i den berørte medlemsstat. Kommissionen anerkender, at bankmeddelelsen fra 2013 ikke beskriver den dokumentation, som skal fremlægges af medlemsstaterne, når de har planer om at yde likvidationsstøtte. Kommissionen finder imidlertid ikke, at det var nødvendigt at medtage så detaljerede forskrifter i sine retningslinjer. Procedureforordningen er et passende grundlag for Kommissionen til at anmode om eventuelle yderligere oplysninger, den har brug for fra medlemsstaterne til at foretage dens forenelighedsvurdering. Kommissionen har forklaret ovenfor, at den vurderer, hvorvidt de nationale myndigheders fremførte argumenter er velunderbyggede, og anmoder om yderligere dokumentation, hvis det er nødvendigt.

Tilsagn foreslås af medlemsstaterne, og de svarer til sagens specifikke omstændigheder. De vurderes i forbindelse med afgørelserne om statsstøtte som led i afvejningstesten for at sikre, at urimelige konkurrencefordrejninger som følge af den foreslåede støtteforanstaltning afbødes. En række tilsagn er binære (f.eks. foreligger der enten et forbud mod udbetaling af dividende eller forbud mod overtagelser). Andre tilsagn (såsom afhændelser eller udtræden af forretningsmåder) frigør tydeligt plads på markedet for konkurrenter, og Kommissionen vurderer, hvorvidt tilsagnet er rimeligt i forhold til støttens størrelse. Tilsagnets afbødende virkning på støttemodtagerens adfærd i overensstemmelse med markedspraksis, f.eks. i forbindelse med prisfastsættelse, er også tydelig. Selv om Kommissionen overvåger gennemførelsen af de specifikke tilsagn, hænger dette sammen med gyldigheden af støtten, men ikke efterfølgende vurdering af virkningerne af de gennemførte foranstaltninger for markedet. Som allerede forklaret ovenfor foretages en forudgående forenelighedsvurdering, dvs. før støtteforanstaltningen er gennemført af medlemsstaten, på baggrund af de oplysninger, der er til rådighed på daværende tidspunkt. Derfor er der foretaget tilpasning af tilsagnene om den konkurrencefordrejende virkning i hvert enkelt tilfælde, og Kommissionen er af den opfattelse, at den har foretaget tilstrækkelige vurderinger i dens afgørelser.

Punkt 9 i omstruktureringsmeddelelsen fra 2009 vedrørende sammenligning med alternative muligheder, herunder opsplittelse, eller absorbering i en anden bank henviser til det eventuelle indhold i omstruktureringsmeddelelsen, dvs. en forelæggelse fra medlemsstaten — og er ikke en forpligtelse for Kommissionen. I overensstemmelse med retspraksis for EU's retsinstanser¹⁰⁴, er Kommissionen kun forpligtet til at vurdere foranstaltningen, som medlemsstaten har anmeldt. Den kan ikke analysere alle potentielle, alternative foranstaltninger, der kan nå det samme mål, for at erklære den anmeldte foranstaltning forenelig. Ikke desto mindre har Kommissionen ikke beføjelser til at erstatte den anmeldte foranstaltning med en anden foranstaltning, som den måtte finde mere passende, mere forholdsmæssig eller mindre fordrejende. Endvidere foretages valget af en bestemt støtteforanstaltning ofte som en funktion af tilsynskrav eller af afviklingsmyndighedens afgørelse (når det drejer sig om midler fra Den Fælles Afviklingsfond eller en national afviklingsfond), hvilket Kommissionen vurderer som statsstøttemyndighed med hensyn til dens forenelighed med statsstøttereglerne.

Konklusioner og anbefalinger

Kommissionens svar på punkt 71.

Kommissionen mener, at dens etiske rammer, som ifølge Revisionsretten er et solidt regelsæt, også er hensigtsmæssige med hensyn til at minimere risikoen for uhensigtsmæssig behandling af følsomme markedsoplysninger af grundene nævnt ovenfor i svaret på punkt 33-34.

Kommissionens svar på punkt 72.

Kommissionen mener, at statsstøttereglerne var fuldt ud egnet til kontrollen af statsstøtte til finansielle institutioner i løbet af den reviderede periode, og at det derfor ikke var nødvendigt at revidere dem af grundene nævnt ovenfor i første afsnit og i det detaljerede svar på punkt 30 og 43-50.

Anbefaling 1 — Foretage en evaluering af, om statsstøttereglerne fortsat er velegnede, og træffe korrigerende foranstaltninger, hvor dette er nødvendigt

Kommissionen accepterer denne anbefaling.

Med hensyn til anbefaling 1 accepterer Kommissionen at iværksætte en evaluering i overensstemmelse med sine retningslinjer for bedre regulering. Covid-19-udbruddets virkninger for økonomien skaber alvorlig forstyrrelse i medlemsstaternes økonomi, og der er stor usikkerhed omkring de økonomiske udsigter. Derfor vil Kommissionen foretage en evaluering, når økonomien er blevet rettet op og senest i 2023.

Kommissionens svar på punkt 73.

Kommissionen understreger, at den til enhver tid har opfyldt kravene i procedureforordningen og gennemførelsesforordningen. Dette bør holdes helt adskilt fra Kommissionens interne (ikkebindende) og mere detaljerede vejledning til personale. Ikke desto mindre var enhver afvigelse fra denne interne vejledning ikke væsentlig og påvirkede ikke resultatet af Kommissionens vurdering. Varigheden af statsstøtteprocedurerne i nogle banksager skyldes følsomheden og kompleksiteten af sådanne støtteforanstaltninger, som afhænger af andre aktørers afgørelser. Disse aktører omfatter navnlig tilsyns- og afviklingsmyndigheder, der, ligesom Kommissionen i disse sager, skal beskytte fortrolige drøftelser og følsomme markedsoplysninger. Det skal også påpeges, at Kommissionen ikke kan nægte at rådgive medlemsstater om statsstøttekonsekvenserne af potentielle planer i alle faser af processen, selv om medlemsstater ikke altid fuldt ud overholder kodeksen for god praksis. Endelig minder Kommissionen om, at der ved offentliggørelse af afgørelser ikke må afsløres forretningshemmeligheder, samtidig med at den størst mulige gennemsigtighed sikres, som forklaret ovenfor i svaret på punkt 58-61, og at aktualiteten af denne offentliggørelse frem for alt afhænger af et godt samarbejde med medlemsstaterne.

Anbefaling 2 — Forbedre overholdelsen af de interne processer og procedurer yderligere

Kommissionen accepterer denne anbefaling.

Vedrørende anbefaling 2, punkt 1) bemærker Kommissionen, at den vil udrulle et nyt sagsbehandlingssystem (Case@EC), som også vil forbedre dokumentforvaltningen af statsstøttesager. I denne forbindelse vil Kommissionen også minde dens personale om de gældende regler for dokumentregistrering og revidere sine interne vejledninger i overensstemmelse med det nye dokumentforvaltningssystem.

Vedrørende anbefaling 2, punkt 2) vil Kommissionen minde medlemsstaterne om bedste praksis for kontakter forud for anmeldelsen som beskrevet i kodeksen for god praksis. Kommissionen vil navnlig gøre det i arbejdsgruppen vedrørende modernisering af statsstøttereglerne med medlemsstaterne.

Med hensyn til anbefaling 2, punkt 3) minder Kommissionen om, at det i høj grad afhænger af samarbejdet med medlemsstaterne om at sikre rettidig offentliggørelse af dens afgørelse, som Revisionsretten anerkender. Selv om Kommissionen har anvendt de tilgængelige værktøjer til at offentliggøre afgørelser om statsstøtte uden medlemsstaternes samtykke, ville det være i strid med proportionalitetsprincippet at udrulle dem straks og i alle tilfælde. Kommissionen er derfor ikke i stand til at forpligte sig alene til, at denne proces kan fremskyndes i praksis. Kommissionen vil imidlertid minde medlemsstaterne om processen med anmodninger om at holde oplysninger fortrolige i arbejdsgruppen vedrørende modernisering af statsstøttereglerne med medlemsstaterne. Kommissionen overvejer også at stille yderligere intern vejledning til rådighed for personalet for at sikre effektiv og konsekvent behandling af medlemsstaternes anmodninger om at holde oplysninger fortrolige.

Kommissionens svar på punkt 74.

Kommissionen bekræfter, at alle dens afgørelser om statsstøtte er baseret på juridisk og økonomisk velfunderede vurderinger og hilser Revisionsrettens konklusion om nøje analyse af omstruktureringsplanerne velkommen. Kommissionen mener, at dens tilgang til vurdering af, om der foreligger en alvorlig forstyrrelse, var passende af grundene nævnt ovenfor i det detaljerede svar på punkt 64-70. Med hensyn til virkningerne af de indførte foranstaltninger, der havde til formål at begrænse konkurrencefordrejninger, påpeger Kommissionen, at den har tilpasset disse foranstaltninger (i form af tilsagn) til den fordrejende virkning fra sag til sag i afvejningstesten. Kommissionen er af den opfattelse, at den har foretaget tilstrækkelige vurderinger i hver afgørelse. For så vidt angår resultatindikatorer med henblik på årlig forvaltning minder Kommissionen om, at der er mange udfordringer forbundet med opstilling af pålidelige og relevante indikatorer, som anført ovenfor i det detaljerede svar på punkt 21-25. Endelig har Kommissionen allerede forklaret, at der ikke var nogen grund til at iværksætte en formel evaluering af bankmeddelelsen for 2013 i løbet af den reviderede periode. Kommissionen henviser i denne henseende til ovennævnte argumenter i resuméet og svarene på punkt 28-30 og punkt 43-50.

Anbefaling 3 — Forbedre resultatmålingen

Kommissionen accepterer denne anbefaling.

Kommissionen er enig i anbefalingen om at revidere dens resultatindikatorer i forbindelse med den strategiske plan for 2020-2024 og forvaltningsplanen for 2020, som for øjeblikket er under udarbejdelse. Disse indikatorer vedrører nødvendigvis output og resultater, der følger af GD COMP's aktiviteter, som GD COMP kan have kontrol med, og som kan måles på en pålidelig og effektiv måde. Kommissionen vil overvåge, om disse resultatindikatorer stadig er egnede.

Slutnoter

¹ Jf. sag C-290/07, Kommissionen mod Scott, EU:C:2010:480, præmis 64-66.

² Jf. betragtning 6 i meddelelsen fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om modernisering af EU's statsstøttepolitik (COM(2012) 209 final): https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0209:FIN:da:PDF

³ Jf. de forenede sager C-57/00 P og C-61/00 P, præmis 99-100.

⁴ "Banking in Europe: EBF Facts & Figures 2018", s. 12: https://www.ebf.eu/wp-content/uploads/2018/09/Banking-in-Europe-2018-EBF-Facts-and-Figures.pdf

⁵ "Report, The High-Level Group on Financial Supervision", Bruxelles, 25. februar 2009, https://ec.europa.eu/economy_finance/publications/pages/publication14527_en.pdf

⁶ Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om anvendelse og revision af direktiv 2014/59/EU (direktiv om genopretning og afvikling) og forordning 806/2014 (forordning om den fælles afviklingsmekanisme)", s. 5: http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2019/EN/COM-2019-213-F1-EN-MAIN-PART-1.PDF

⁷ Europa-Kommissionen, "Nye krisestyringsforanstaltninger for at undgå fremtidige bankredninger", juni 2012: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/da/IP_12_570
Jf. også Det Europæiske Råd - Bruxelles - 12.-13. december 2012 - konklusioner, punkt 11.

⁸ For et samlet overblik jf. rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om anvendelse og revision af direktiv 2014/59/EU (direktiv om genopretning og afvikling) og forordning 806/2014 (forordning om den fælles afviklingsmekanisme) - Indledningen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/da/TXT/PDF/?uri=CELEX:52019DC0213&qid=1611325799994&from=da

⁹ Europa-Kommissionen, "Completing the banking union": https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and-finance/banking-union/what-banking-union_en#completing-the-banking-union

¹⁰ Jf. f.eks. Mario Draghis forord til årsrapporten om ECB's tilsynsvirksomhed 2018: https://www.bankingsupervision.europa.eu/press/publications/annual-report/html/ssm.ar2018~927cb99de4.en.html#toc1.
Rapporten om Eurofi Financial Forum 2019 indeholder en detaljeret redegørelse for de synspunkter, som repræsentanter for den offentlige og den private sektor har givet udtryk for med hensyn til den seneste lovgivningsmæssige udvikling i finanssektoren, og for, hvordan EU's finansielle marked kan fungere bedre: http://helsinki2019.eurofi.net

¹¹ Omfanget (658 milliarder euro) og andelen af misligholdte lån på 3,2 % var på det laveste niveau i fjerde kvartal af 2018, men spredningen mellem EU-/EØS-landene var fortsat høj (0,45 % til 41,2 %). Jf. EBA's risikotavle (fjerde kvartal 2018: https://eba.europa.eu/sites/default/documents/files/documents/10180/2666948/5836f313-b390-4f24-99bf-815fc036a7ce/EBA%20Dashboard%20-%20Q4 %202018.pdf

¹² Særberetning nr. 23/2017 "Den Fælles Afviklingsinstans: Arbejdet på en udfordrende bankunionsopgave er begyndt, men der er langt igen". https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_23/SR_SRB-BU_DA.pdf

¹³ Særberetning nr. 2/2018 "Er ECB's krisestyring for banker effektiv i operationel henseende?". https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_02/SR_SSM2_DA.pdf

¹⁴ Kommissionens websted "Competition policy and economic recovery, Tackling the financial crisis, State aid": https://ec.europa.eu/competition/recovery/financial_sector.html (sidst opdateret: 16.4.2012).

¹⁵ Jf. afsnit 7 i bankmeddelelsen fra 2013.

¹⁶ Meddelelse fra Kommissionen - Midlertidige rammebestemmelser for statslige foranstaltninger til støtte for økonomien under det nuværende covid-19-udbrud (2020/C 91 I/01): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/da/TXT/?uri=CELEX:52020XC0320(03)

¹⁷ En forvaltningsrevision er en uafhængig, objektiv og pålidelig undersøgelse af, om foretagender, systemer, operationer, programmer, aktiviteter eller organisationer opererer i overensstemmelse med principperne om sparsommelighed, produktivitet og effektivitet, og om der er mulighed for forbedring (ISSAI 300). Den Europæiske Unions Domstol (EU-Domstolen) fortolker EU-retten for at sikre, at den anvendes på samme måde i alle EU-lande, og løser retstvister mellem nationale regeringer og EU-institutionerne. I visse tilfælde kan den også anvendes af enkeltpersoner, virksomheder eller organisationer, der anlægger sag mod en EU-institution, hvis de mener, den på den ene eller anden måde har krænket deres rettigheder.

¹⁸ Princip 6 i meddelelsen til Kommissionen fra kommissær Günther Oettinger "Revision of the Internal Control Framework (Internal Control Framework)": https://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/control/C_2017_2373_Revision_ICF_en.pdf

¹⁹ Princip 6 i rammen for intern kontrol - Monitoring.

²⁰ Jf. DG COMP's årlige forvaltningsplaner for 2013-2018.

²¹ Jf. f.eks. GD COMP's årlige forvaltningsplan for 2013-2015.

²² Jf. GD COMP's årlige forvaltningsplan, 2016, specifikt mål 9: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/comp_mp_2016_en.pdf

²³ Jf. "Eurobarometer Standard Qualitative Study - DG Competition Stakeholder Survey (2014) - Aggregate Report", s. 27, hvor det anføres, at der var en høj grad af tilfredshed med GD COMP's høring om de nye regler, selv om nogle deltagere mente, at der ikke altid tages hensyn til deres synspunkter: http://ec.europa.eu/competition/publications/reports/surveys_en.html

²⁴ Formålet med Kommissionens krav om fremlæggelse af omstruktureringsplaner og forudgående vurdering heraf er at sikre, at rentabiliteten kan genetableres inden for en rimelig periode og på solide og varige vilkår (punkt 8 i bankmeddelelsen fra 2013). Flere støttemodtagende banker i vores stikprøve havde imidlertid brug for yderligere statslige indgreb i form af yderligere likviditet og egenkapital, efter at Kommissionen havde fundet dem levedygtige. En bank havde efter to på hinanden følgende rekapitaliseringer brug for yderligere støtte til sin afvikling (tre år inde i den femårige omstruktureringsperiode). De resterende høje niveauer af misligholdte lån og eksponeringen over for statslige risici er andre grunde til at betvivle, at omstruktureringerne er vellykkede.

²⁵ Princip 7 i rammen for intern kontrol.

²⁶ DG COMP's strategiske plan for 2016-2020, s. 39.

²⁷ I bankmeddelelsen fra 2008 blev det understreget, at det kun er muligt at påberåbe sig traktatens artikel 107, stk. 3, litra b), i virkelig ekstraordinære situationer (jf. punkt 44).

²⁸ Retningslinjerne for bedre regulering, afsnit 3.3, s. 8.

²⁹ Kommissionens arbejdsdokument: "The effects of temporary State aid rules adopted in the context of the financial and economic crisis", Bruxelles, 5.10.2011 SEC(2011) 1126 final: https://ec.europa.eu/competition/publications/reports/working_paper_en.pdf

³⁰ Europa-Parlamentets Generaldirektorat for Interne Politikker, afdeling A: Economic and Scientific Policy - Economic and Monetary Affairs Study, "State Aid Crisis Rules for the Financial Sector and the Real Economy" https://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201107/20110714ATT24010/20110714ATT24010EN.pdf (Europa-Parlamentets undersøgelse).

³¹ Europa-Parlamentets undersøgelse, kapitel 2.4.2. "Maintaining a consistent approach across countries and firms" og kapitel 2.5 "Main Findings".

³² Europa-Parlamentets undersøgelse, s. 39.

³³ Det eneste tilgængelige dokument, der omhandler virkningerne af den statsstøtte, der godkendes af Kommissionen, er et faktablad i serien Competition State aid brief med titlen "State aid to European banks: returning to viability". Formålet med dette dokument, som kun giver udtryk for forfatternes holdninger, ikke Kommissionens, er at påvise, at de omstruktureringsplaner, Kommissionen godkendte under statsstøttereglerne, har bidraget til at redde mange europæiske banker og gøre dem levedygtige igen.

³⁴ Princip 3 i rammen for intern kontrol.

³⁵ GD COMP's årlige forvaltningsplan for 2018, mål 2.

³⁶ "Case Management Plan April and November 2018", s. 23.

³⁷ Risikoregistertabel: handlingskrævende risiko nr. 22.

³⁸ Artikel 4, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Union (TEU).

³⁹ Procedureforordningens artikel 2.

⁴⁰ I henhold til procedureforordningens artikel 4, stk. 5, betragtes anmeldelsen som fuldstændig, hvis Kommissionen ikke inden for to måneder fra modtagelsen af anmeldelsen eller fra modtagelsen af eventuelle ønskede supplerende oplysninger anmoder om yderligere oplysninger. Perioden kan forlænges med både Kommissionens og den pågældende medlemsstats samtykke. Kommissionen kan eventuelt fastsætte kortere frister.

⁴¹ Procedureforordningens artikel 4.

⁴² Procedureforordningens artikel 4, stk. 4.

⁴³ Procedureforordningens artikel 4, stk. 6 (også kendt som Lorenz-proceduren).

⁴⁴ Jf. procedureforordningens artikel 7.

⁴⁵ Kodeks for god praksis ved behandling af statsstøttesager (2009/C 136/04): https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2009:136:0013:0020:da:PDF

⁴⁶ Kodeks for god praksis ved behandling af statsstøttesager (2018/C 253/05): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/da/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018XC0719(01)&from=IT

⁴⁷ Jf. punkt 11 i 2018-kodeksen for god praksis.

⁴⁸ "Summary of submissions in response to the Public Consultation on the Code of Best Practice on the conduct of State aid control proceedings": https://ec.europa.eu/competition/consultations/2016_cbp/submissions_summary_en.pdf

⁴⁹ Punkt 93 i bankmeddelelsen fra 2013: "Kommissionen vil tage denne meddelelse op til fornyet overvejelse, når den finder det hensigtsmæssigt, navnlig med henblik på at tage hensyn til ændrede markedsforhold eller ændret lovgivning, som kan påvirke de regler, Kommissionen har fastsat."

⁵⁰ Punkt 6 i bankmeddelelsen fra 2013.

⁵¹ F.eks. punkt 33 i Europa-Parlamentets betænkning af 19. april 2018 om den årlige beretning om EU's konkurrencepolitik (2017/2191(INI)).

⁵² Punkt 13 og 14 i bankmeddelelsen fra 2013.

⁵³ Betragtning 57 i BRRD.

⁵⁴ Betragtning 45 i BRRD.

⁵⁵ Princip 12 i rammen for intern kontrol - Control activities: Deploys through policies and procedures.

⁵⁶ En offentlig udgave findes på Kommissionens websted - "EU Competition law State Aid Manual of Procedures - Internal DG Competition working documents on procedures for the application of Articles 107 and 108 TFEU" Revision 10/7/2013: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/sa_manproc_en.pdf

⁵⁷ Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT L 145 af 31.5.2001, s. 43-48.

⁵⁸ Generalsekretariatet, "NOTE TO DIRECTORS GENERAL, HEADS OF CABINET AND DIRECTORS OF EXECUTIVE AGENCIES - Subject: Document management and access to documents": https://www.asktheeu.org/de/request/2786/response/9713/attach/6/Ares%202015 %20182108 %20persdataremoved%20Redacted.pdf?cookie_passthrough=1
Disse retningslinjer blev opdateret i 2018 for at give opdateret vejledning om, hvad der bør registreres, herunder opdaterede praktiske opdateringskriterier, der skal sikre, at alle relevante dokumenter er blevet registreret og kan hentes frem. Den opdaterede liste indeholder alle de dokumenter, der findes i listen fra 2015.

⁵⁹ Procedurehåndbogen, afsnit 2.2 "Document management – ISIS".

⁶⁰ ISIS er det dokumentforvaltningssystem, der anvendes til sagsbehandlingsaktiviteter. GD COMP anvender forskellige applikationer til indsamling og lagring af dokumenter. ISIS er netop et sådant system. Af andre applikationer kan nævnes DECIDE, der anvendes til overvågning og registrering af beslutningsprocessen i hele Kommissionen, og SANI, der anvendes af medlemsstaterne til anmeldelse af statsstøtte. Sagsrelaterede arbejdsdokumenter og akter, der udarbejdes af sagsbehandlerteamet, og som ikke har direkte relevans, lagres i kontorets elektroniske sagsbibliotek (delt drev).

⁶¹ Disse akter indgik ikke i vores gennemgang, der var begrænset til sagsmapperne.

⁶² Dette er ikke i overensstemmelse med Kommissionens retningslinjer, som understreger, at mødereferater, navnlig fra møder med andre institutioner eller eksterne interessenter, og briefingnotater/talepunkter/modargumenter osv. fra vigtige møder skal registreres. Kommissionen gjorde gældende, at disse referater vedrørte oplysninger, der var irrelevante og forbigående, og gav forklaringer for hver sag.

⁶³ Procedurehåndbogen, afsnit 5.3 "Pre-notification – Steps".

⁶⁴ Procedurehåndbogen, afsnit 5.4 "Pre-notification – Timing".

⁶⁵ Artikel 4.2 i Kommissionens meddelelse af 1.12.2003 om tavshedspligt i statsstøttebeslutninger: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/da/TXT/PDF/?uri=CELEX:52003XC1209(02)&from=da

⁶⁶ Procedurehåndbogen, afsnit 1.1.1-1.2 "The non-confidential version".

⁶⁷ I nogle sager tog offentliggørelsen mere end ét år, bl.a. i en sag, hvor det tog Kommissionen mere end to år at offentliggøre en afgørelse, som den havde truffet på kun to måneder.

⁶⁸ Punkt 26 i meddelelsen om tavshedspligt: "Hvis den pågældende medlemsstat ikke angiver, hvilke oplysninger den mener er omfattet af tavshedspligten inden for den af Kommissionen foreskrevne periode, vil beslutningen normalt blive offentliggjort i fuldt omfang."

⁶⁹ F.eks. offentliggøres oplysninger om omstruktureringsmål, f.eks. om den fremtidige egenkapitalforrentning, der skal opnås, sjældent på en måde, der gør det muligt for interesserede parter at vurdere, om omstruktureringsmålene er nået.

⁷⁰ Kodeksen for god forvaltningsskik er et bilag til Kommissionens forretningsorden.

⁷¹ https://eur-lex.europa.eu/legal-content/da/TXT/PDF/?uri=CELEX:52009XC0819(03)&from=da

⁷² Herunder sager, hvor et land ikke havde haft negativ vækst, og dets banker havde undgået alvorlige problemer under den finansielle krise.

⁷³ Inden for rammerne af sin enekompetence, hvad angår statsstøttekontrol, er Kommissionen ikke bundet af sådanne vurderinger, og endvidere er disse vurderinger ikke en forudsætning for anvendelsen af artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF.

⁷⁴ Ifølge Kommissionen er medlemsstaternes myndigheder bedst i stand til at vurdere, om en bestemt banks ukontrollerede udtræden af markedet vil true den finansielle stabilitet, fordi det er medlemsstaterne, der har data om eksponering over for andre banker, indbyrdes forbindelser eller afsmittende virkninger.

⁷⁵ Der var bl.a. sager, hvor SRB tidligere havde afvist udsagn om, at bankerne ikke kunne afvikles ved almindelig insolvensbehandling uden at udgøre en trussel mod den finansielle stabilitet, og afvist at anvende afviklingsværktøjer.

⁷⁶ Punkt 20 i bankmeddelelsen fra 2013: "Under alle omstændigheder bør foranstaltninger til begrænsning af konkurrencefordrejning afstemmes med henblik på at tilnærme sig så meget som muligt den markedssituation, der ville være opstået, hvis støttemodtageren havde forladt markedet uden støtte."

⁷⁷ Punkt 11 i bankmeddelelsen fra 2013: "I sin vurdering af byrdefordelingen og foranstaltninger til begrænsning af konkurrencefordrejninger undersøger Kommissionen endvidere de foreslåede foranstaltningers gennemførlighed, herunder afhændelser og deres indvirkning på markedsstruktur og adgangsbarrierer. Kommissionen skal samtidig sikre, at foranstaltninger, der er udviklet i forbindelse med et specifikt problem eller en bestemt medlemsstat, er forenelige med målet om at forhindre væsentlige asymmetrieffekter mellem medlemsstaterne, som kunne føre til øget opsplitning af det indre marked og resultere i finansiel ustabilitet til støtte for EU's økonomiske genoprejsning."

⁷⁸ Punkt 9 i omstruktureringsmeddelelsen.

⁷⁹ (EUT L 173 af 12.6.2014, s. 190).

⁸⁰ (EUT L 225 af 30.7.2014, s. 1).

⁸¹ (EUT L 173 af 12.6.2014, s. 149).

⁸² Endvidere støtter og giver Kommissionen Afviklingsinstansens afviklingsordninger for banker retsvirkning i de tilfælde, hvor Afviklingsinstansen vurderer, at afvikling af en nødlidende bank er i den offentlige interesse.

⁸³ Se rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om anvendelse og revision af direktiv 2014/59/EU (direktiv om genopretning og afvikling) og forordning 806/2014 (forordning om den fælles afviklingsmekanisme) (COM(2019) 213 final af 30.4.2019). Tilgængelig online på: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/190430-report-bank-recovery-resolution_en.pdf.

⁸⁴ Navnlig i artikel 19.

⁸⁵ En liste over alle vedtagne afgørelser om statsstøtte vedrørende covid-19-foranstaltninger kan hentes her:
https://ec.europa.eu/competition/state_aid/what_is_new/covid_19.html.

⁸⁶ Kommissionen har fremlagt sin forståelse af retspraksis, der er fastlagt af EU's retsinstanser i meddelelsen om statsstøttebegrebet (EUT C 262 af 17.6.2016, s. 1).

⁸⁷ Det europæiske udvalg for systemiske risici (ESRB) har et andet formål og mandat, hvilket Kommissionen ikke finder er relevant for det særlige formål at fortage en forenelighedsvurdering af statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 3 TEUF.

⁸⁸ Uden for bankunionen og for mindre betydelige institutioner i bankunionen træffes denne afgørelse af de nationale afviklingsmyndigheder.

⁸⁹ Inden Den Fælles Afviklingsfond (eller nationale afviklingsfonde) kan anvendes, kræver EU's regelsæt for afvikling, at bankens tab skal dækkes af bail-in fra aktionærer og kreditorer samt om nødvendigt af seniorgæld.

⁹⁰ Når støtten ydes af medlemsstater i sager om nationale insolvensbehandlinger, gælder kravene om byrdefordeling, dvs. at aktionærer og indehavere af efterstillede gældsinstrumenter skal afholde de samlede omkostninger ved foranstaltningerne, hvorimod indskydere og foranstående kreditorer ikke skal bidrage.

⁹¹ I marts 2020 har Kommissionen, i lyset af det nuværende covid-19-udbrud, vedtaget midlertidige rammebestemmelser på det samme retsgrundlag (EUT C 91I af 20.3.2020, s. 1).

⁹² Hvor medlemsstaten anførte, at yderligere indgreb fra myndighederne var nødvendige, kan mange faktorer have spillet ind. I nogle tilfælde var den oprindelige støtte ydet under en makroøkonomisk tilpasningsordning i en situation med høj volatilitet. I andre tilfælde var støtte ydet gentagne gange inden 2013 eller tilbagebetalt inden et efterfølgende indgreb. I en række tilfælde medførte modtagelse af kapitalstøtte gentagne gange, at de pågældende banker kom ud af markedet, hvilket er et vigtigt resultat set ud fra et konkurrencemæssigt synspunkt. Ud fra et konkurrencemæssigt synspunkt gør det en stor forskel, om banker modtager kapitalstøtte til omstrukturering eller som likvidationsstøtte. Det gør også en forskel, om bankerne modtager kapitalstøtte eller likviditetsstøtte (i form af garantier for seniorstøtte). Om niveauer af misligholdte lån eller statsengagementer påvirker, om omstruktureringer er vellykkede, er ikke muligt at fastslå uden at se på den enkelte sag.

⁹³ Målt ved hjælp af operationelle indikatorer og risikoindikatorer, rentabilitet samt solvens og finansieringspositioner.

⁹⁴ Europa-Kommissionen: Competition State aid Brief (2015/1): State aid to European banks: returning to viability, findes på: https://ec.europa.eu/competition/publications/csb/csb2015_001_en.pdf

⁹⁵ Jf. punkt 37 og 71 i Revisionsrettens særberetning 13/2019 — EU-institutionernes etiske rammer: mulighed for forbedring. Tilgængelig online på: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR19_13/SR_ethical_frameworks_DA.pdf

⁹⁶ Navnlig "procedureforordningen" (Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (EUT L 248 af 24.9.2015, s. 9)), og "gennemførelsesforordningen" (Kommissionens forordning (EU) 2015/2282 af 27. november 2015 om ændring af forordning (EF) nr. 794/2004 om formularer og informationsskemaer (EUT L 325 af 10.12.2015, s. 1)).

⁹⁷ Meddelelse fra Kommissionen om bedste praksis ved gennemførelse af procedurer med kontrol med statsstøtte (EUT C 253 af 19.7.2018, s. 14).

⁹⁸ Se fodnote ⁹⁶.

⁹⁹ Se f.eks. afsnit 4.1 i det europæiske semester 2020. Tilgængelig online på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/?qid=1584543632863&uri=CELEX%3A52020DC0150

¹⁰⁰ Se fodnote ⁸² for nærmere oplysninger.

¹⁰¹ Kommissionen bemærker, at der til dato ikke har været nogle sager, hvor det var nødvendigt at kontrollere dette krav.

¹⁰² Punkt 18 i Meddelelse fra Kommissionen C(2003) 4582 af 1. december 2003 om tavshedspligt i statsstøtteafgørelser (EUT C 297 af 9.12.2003, s. 6).

¹⁰³ Kommissionen bemærker, at Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici (ESRB) ikke har rettet nogen anbefalinger til Kommissionen om, hvorvidt der forelå en alvorlig forstyrrelse i forbindelse med en nødlidende bank, og den er derfor ikke i stand til at kommentere, hvorvidt ESRB ville gøre det.

¹⁰⁴ Sag T-135/17 SCOR mod Kommissionen, præmis 94 og 123, T-57/11 Castelnou Energía mod Kommissionen, præmis 171, C-159/94 Kommissionen mod Frankrig, præmis 101.

Tidsplan

Begivenhed	Dato
Revisionsplanen vedtaget/Revisionen påbegyndt	22.1.2019
Udkastet til beretning officielt sendt til Kommissionen (eller en anden revideret enhed)	14.5.2020
Den endelige beretning vedtaget efter den kontradiktoriske procedure	28.7.2020
Officielle svar fra Kommissionen (eller en anden revideret enhed) modtaget på alle sprog	27.8.2020

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2020

PDF	ISBN 978-92-847-5135-8	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/5014	QJ-AB-20-018-DA-N
HTML	ISBN 978-92-847-5111-2	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/205347	QJ-AB-20-018-DA-Q

MEDDELELSE OM OPHAVSRET

© Den Europæiske Union, 2020.

Den Europæiske Revisionsrets politik for videreanvendelse gennemføres ved Den Europæiske Revisionsrets afgørelse nr. 6-2019 om den åbne datapolitik og videreanvendelse af dokumenter.

Medmindre andet er oplyst (f.eks. i individuelle meddelelser om ophavsret), er det af Revisionsrettens indhold, der ejes af EU, licenseret i henhold til Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Det betyder, at videreanvendelse er tilladt med korrekt angivelse af kilde og ændringer. Brugeren må ikke fordreje dokumenternes oprindelige betydning eller budskab. Revisionsretten er ikke ansvarlig for eventuelle konsekvenser af videreanvendelsen.

Yderligere rettigheder skal cleares, hvis specifikt indhold afbilder identificerbare privatpersoner, f.eks. billeder af ansatte i Revisionsretten, eller omfatter tredjeparts værker. Hvis der opnås tilladelse, erstatter denne tilladelse ovenstående generelle tilladelse, og den skal klart anføre eventuelle begrænsninger i anvendelsen.

Tilladelse til at gengive indhold, der ikke ejes af EU, skal eventuelt indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten:

Figur 3 og 4: Ikoner lavet af Pixel perfect fra https://flaticon.com.

Software og dokumenter, der er omfattet af industriel ejendomsret, såsom patenter, varemærker, registrerede design, logoer og navne, er ikke omfattet af Revisionsrettens videreanvendelsespolitik og licens.

EU-institutionernes websteder på europa.eu-domænet har links til websteder uden for europa.eu-domænet. Da Revisionsretten ikke har kontrol over disse websteder, anbefales det at gennemse deres privatlivspolitik og ophavsretspolitik.

Anvendelse af Den Europæiske Revisionsrets logo

Den Europæiske Revisionsrets logo må ikke anvendes uden Den Europæiske Revisionsrets forudgående samtykke.

Sådan kontakter du EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

Sådan finder du oplysninger om EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling på: https://op.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1952) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp/da) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål.