Posebno poročilo
21 2020

Nadzor državne pomoči finančnim institucijam v EU: treba je preveriti ustreznost

O poročilu: Sodišče je s svojo revizijo ugotovilo, da je imela Komisija v obdobju od avgusta 2013 do konca leta 2018 ustrezne vire in orodja, vključno z ustrezno organizacijsko strukturo, za izvajanje nadzora državne pomoči finančnim institucijam, vendar jih ni mogla vedno uporabiti v celoti.
S kazalniki smotrnosti, ki jih uporablja Komisija, se ni v celoti zajela smotrnost Komisije. Sodišče opaža, da so se tržne razmere v revidiranem obdobju in do izbruha COVID-19 izboljšale ter da se je regulativni okvir spremenil, veljavna pravila o državni pomoči pa niso bila spremenjena od leta 2013.
Poleg tega je Sodišče ugotovilo, da bi bila lahko uspešnost nadzora državne pomoči, ki ga je izvajala Komisija, občasno manjša, ker Komisija ni izpodbijala ugotovitev držav članic, da so bili v vsaki posamezni zadevi izpolnjeni pogoji za izjemno odobritev državne pomoči.
Posebno poročilo Sodišča v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU.

Ta publikacija je na voljo v 23 jezikih in v naslednjem formatu:
PDF
PDF General Report

Povzetek

I

Z državno pomočjo se lahko izkrivlja konkurenca, saj upravičenci z njo dobijo prednost pred konkurenti. V skladu s Pogodbo o delovanju Evropske unije je državna pomoč prepovedana, razen če je v dobro opredeljenih izjemnih situacijah ustrezno utemeljena. Evropska komisija je odgovorna za zagotavljanje upoštevanja tega načela.

II

Ko je izbruhnila svetovna finančna kriza iz let 2007/2008, je interveniranje vlad štelo za nujno za omejitev grožnje, ki so jo za finančno stabilnost pomenile banke. Od takrat je EU uvedla obsežne reforme svojega okvira za finančni sektor, da v prihodnosti ne bi bilo treba znova reševati bank. Vendar še vedno obstajajo primeri, v katerih banke prejmejo denar davkoplačevalcev. Komisija je odgovorna za ocenjevanje združljivosti takih ukrepov z notranjim trgom EU v skladu s pravili, ki so bila določena med krizo in nazadnje spremenjena leta 2013.

III

Cilj revizije je bil oceniti, ali je Komisija v revidiranem obdobju ustrezno izvajala nadzor državne pomoči finančnim institucijam, da bi zagotovila, da je bila pomoč izjemna in omejena na nujni minimum. Sodišče je ugotovilo, da je imela Komisija ustrezne vire in orodja za izvajanje nadzora državne pomoči, vendar jih ni mogla vedno uporabiti v celoti.

IV

V revizijo, ki jo je izvedlo Sodišče, je zajeto obdobje od avgusta 2013, ko so začela veljati sedanja pravila Komisije za državno pomoč finančnemu sektorju, do konca leta 2018. Sodišče je preučilo dele okvira notranje kontrole (zlasti to, kako je Generalni direktorat za konkurenco meril smotrnost), organizacijsko strukturo, vključno z viri, in (pravni) okvir za nadzor državne pomoči, vključno z relevantnimi pravili o državni pomoči. Poleg tega je preučilo, kako Komisija izvaja nadzor državne pomoči, vključno s tem, ali je upoštevala svoje notranje procese in postopke.

V

Ugotovilo je, da si je Generalni direktorat za konkurenco zastavil dovolj jasne cilje za izvajanje nadzora državne pomoči in opredelil tveganja za njihovo dosego. V skladu z zahtevami je določil kazalnike za merjenje smotrnosti, vendar vanje ni bila v celoti vključena smotrnost Komisije pri izvajanju nadzora državne pomoči finančnim institucijam. Poleg tega v obdobju, ki ga je zajela revizija Sodišča, ni formalno ocenil uspešnosti svoje uporabe kriznih pravil.

VI

Komisija je imela ustrezno organizacijsko strukturo za izvajanje nadzora državne pomoči finančnim institucijam, kar je omogočilo ustrezen pretok informacij in nadzor nad upravljanjem. Vzpostavila je trden etični okvir, Generalni direktorat za konkurenco pa je spodbujal močno etično kulturo, vključno z zavezo o upoštevanju najvišjih strokovnih standardov. Dodelila je dovolj kadrovskih virov za izvajanje nadzora državne pomoči finančnim institucijam. Imela je potrebna pooblastila za uspešen in učinkovit nadzor državne pomoči. Torej je imela na voljo sredstva za zagotovitev, da bodo njeni sklepi temeljili na pravilnih informacijah.

VII

Pravila Komisije za nadzor državne pomoči finančnemu sektorju so na splošno dobro pripravljena in jasna. Ker so se gospodarske razmere izboljševale, je Komisija v letih 2010, 2011, 2013 pregledala in prilagodila ta sporočila, od leta 2013 naprej pa ne več. Sodišče opaža, da so se tržne razmere v revidiranem obdobju in do izbruha COVID-19 izboljšale ter da se je regulativni okvir spremenil, pravila o državni pomoči pa niso bila spremenjena od leta 2013.

VIII

Dejavnosti Komisije v zvezi z obravnavo zadev so bile večinoma skladne z notranjimi procesi. Komisija je zelo strogo ocenila načrte prestrukturiranja, zahtevala je podrobne informacije in jih temeljito preučila. Ni pa izpodbijala ugotovitev držav članic, da so bili v vsaki posamezni zadevi izpolnjeni pogoji za izjemno odobritev državne pomoči. Poleg tega se je Komisija dogovorila za ukrepe za omejevanje izkrivljanja konkurence, ne da bi analizirala učinke v objavljenih sklepih.

IX

Zato bi bilo morda treba razmisliti o racionalizaciji nadzora državne pomoči finančnemu sektorju, ki ga izvaja Komisija. Na podlagi opažanj v tem poročilu Sodišče Komisiji priporoča, naj:

  • oceni, ali so pravila o državni pomoči še vedno ustrezna, in po potrebi sprejme popravljalne ukrepe,
  • dodatno okrepi skladnost z notranjimi procesi in najboljšimi praksami,
  • izboljša merjenje smotrnosti.
X

Ta revizija smotrnosti poslovanja je del dela Sodišča v zvezi s finančnim in ekonomskim upravljanjem. Dopolnjuje že objavljena poročila Sodišča o finančnem nadzoru in politiki varstva konkurence ter lahko prispeva k razpravam o sanaciji bančnega sektorja EU. Sodišče se je odločilo izvesti to revizijo zaradi opažanja, da je bančni sektor EU deset let po izbruhu finančne krize še vedno pomemben upravičenec državne pomoči, čeprav si EU zelo prizadeva za to, da ne bi bilo treba reševati bank. Revizijsko delo Sodišča je bilo dokončano pred izbruhom COVID-19 in v tem poročilu niso upoštevani nov razvoj dogodkov in spremembe politike, do katerih je prišlo v odziv na pandemijo. Kljub temu so spoznanja v tem poročilu še vedno relevantna: (a) pomembno je zagotoviti, da je pomoč za ublažitev krize omejena na škodo, ki jo je povzročila kriza, in (b) po koncu krize bi bilo treba ponovno oceniti uporabo kriznih pravil. Pravila o državni pomoči v zvezi z bankami, ki jih je Sodišče obravnavalo v okviru te revizije, so še vedno veljavna vzporedno s pobudami Komisije po zaključku revizije, kot je uvedba začasnega okvira.

Uvod

Nadzor državne pomoči v skladu s PDEU

01

Namen nadzora državne pomoči, ki je v izključni pristojnosti Evropske komisije, je zagotavljanje celovitosti notranjega trga z varstvom konkurence pred tem, da bi države članice izkrivljale trg. Podjetje, ki prejme podporo od svoje vlade, pridobi prednost pred svojimi konkurenti. V skladu s Pogodbo o delovanju Evropske unije (PDEU) je državna pomoč na splošno prepovedana, razen če je utemeljena z razlogi, povezanimi s splošnim gospodarskim razvojem, ali v dobro opredeljenih izjemnih situacijah, na primer za odpravo resne motnje v gospodarstvu države članice v skladu s členom 107(3)(b) PDEU (glej okvir 1).

Okvir 1

Člen 107 PDEU (prejšnji člen 87 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti)

1. Razen če Pogodbi ne določata drugače, je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami.

3. Kot združljivo z notranjim trgom se lahko šteje naslednje:

(b) pomoč za pospeševanje izvedbe pomembnega projekta skupnega evropskega interesa ali za odpravljanje resne motnje v gospodarstvu države članice.

02

Evropska komisija je odgovorna za zagotavljanje, da se ta prepoved upošteva in da se izjeme uporabljajo uspešno in enako po vsej EU. Ima široko diskrecijsko pravico pri izvajanju člena 107(3) PDEU1, ki jo lahko uresničuje s sprejetjem smernic, v katerih je opredeljeno, kako Komisija ocenjuje združljivost ukrepa. Ta ocena združljivosti mora temeljiti na uporabi dobrih ekonomskih načel. V Sporočilu Komisije z dne 8. maja 2012 o posodobitvi področja državnih pomoči EU je v zvezi s tem navedeno, da je kompleksnost obstoječih pravil privedla do izzivov za nadzor državne pomoči ter da bi bilo treba oblikovati in opredeliti skupna načela za zagotavljanje skladnosti smernic in enake obravnave vseh ukrepov v vseh gospodarskih sektorjih2. Komisija nima diskrecijske pravice pri oceni, ali je ukrep države članice državna pomoč, razen za kompleksne ekonomske ocene, ki jih je Komisija morda izvedla, npr. za ugotavljanje tega, ali je upravičenec zaradi ukrepa dobil prednost.

Sodni nadzor, ki ga izvajajo sodišča EU

03

V zvezi s sklepi Komisije o državni pomoči in njenimi postopki za oblikovanje teh sklepov sodišča EU zdaj izvajajo sodni nadzor v skladu s pogoji, opisanimi v PDEU, in sodno prakso sodišč EU. Če se za nek akt EU domneva, da se z njim kršijo Pogodbi EU, sekundarno pravo, sprejeto za njuno uporabo, ali temeljne pravice, se Sodišče Evropske unije lahko zaprosi, da razglasi njegovo ničnost. V skladu z drugim odstavkom člena 263 PDEU lahko ničnostno tožbo vložijo „privilegirane tožeče stranke”, kot so države članice in institucije EU, ki jim ni treba dokazati pravnega interesa. V skladu s členom 263(4) PDEU lahko tudi posamezniki ali podjetja Sodišče Evropske unije zaprosijo za razglasitev ničnosti akta EU, ki jih neposredno in individualno zadeva.

04

Tako lahko države članice in upravičenci izpodbijajo sklep o državni pomoči. Konkurenti lahko trdijo, da so bile kršene njihove procesne pravice, če menijo, da bi morala Komisija uvesti formalno preiskavo. Za izpodbijanje utemeljenosti sklepa o državni pomoči imajo konkurenti pravno podlago samo v primeru, da lahko dokažejo, da so bili edini, pri katerih je državna pomoč nekemu drugemu upravičencu bistveno vplivala na njihov položaj na trgu. Tožbe drugih posameznikov ali družb (vključno z delničarji in imetniki obveznic, katerih sredstva so uporabljena za reševanje) na splošno niso dopustne, razen če lahko dokažejo, da jih sklep o državni pomoči zadeva neposredno in individualno.

05

Stopnja sodnega nadzora sodišč EU se razlikuje glede vsebine sklepov o državni pomoči. Za oceno tega, ali ukrep pomeni „pomoč” v smislu člena 107(1) PDEU, mora Splošno sodišče opraviti izčrpen nadzor, da bi ugotovilo, ali ukrep spada na področje uporabe tega člena. Vendar je tak nadzor bolj omejen, kadar so ocene Komisije tehnične ali kompleksne.

06

V zvezi s preverjanjem združljivosti na podlagi člena 107(3) PDEU, v skladu s katerim ima Komisija široko diskrecijsko pravico, je sodni nadzor omejen na ugotavljanje tega, ali so bili upoštevana postopkovna pravila in pravila o obveznosti obrazložitve, ter na preverjanje pravilnosti navedenih dejstev in pravilne uporabe prava, odsotnosti očitne napake pri ocenjevanju dejstev ali zlorabe pooblastil. Poleg tega bi morala Komisija delovati dosledno. Sodišče Evropske unije je posebej potrdilo, da se pri sodnem nadzoru sodišč EU nad oceno, ki jo Komisija izvede v zvezi s tem, ali so posledica nekega dogodka resne motnje v gospodarstvu, izvaja samo preizkus očitne napake, kot je opisano zgoraj3.

Državna pomoč finančnim institucijam – med svetovno finančno krizo in po njej

07

Zaradi svetovne finančne krize iz let 2007/2008 je v letih po tem prišlo do dotlej največjega povečanja državne pomoči finančnim institucijam. Javna intervencija je štela za nujno za omejitev grožnje, ki so jo banke pomenile za finančno stabilnost. Poleg tega je štela za ključno za obravnavo krize sistemskih bank in državne dolžniške krize v več državah EU. Uporaba davkoplačevalskega denarja za reševanje bank je močno presegla državno pomoč drugim sektorjem med finančno krizo. Bančni sektor EU, ki je po navedbah Evropske bančne federacije v letu 2017 prispeval 4 % k skupnemu BDP držav članic EU4, ostaja glavni upravičenec do državne pomoči. Na sliki 1 so ponazorjeni zneski državne pomoči, odobreni med letoma 2008 in 2018. Na splošno se je znesek državne pomoči, odobrene za finančni sektor, ustalil.

Slika 1

Državna pomoč, odobrena med letoma 2008 in 2018

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi preglednice Evropske komisije

08

Zmanjšana potreba po vladni intervenciji v bančnem sektorju EU v zadnjih letih je vplivala na dejavnosti Komisije za nadzor državne pomoči. Zmanjšanje zneskov pomoči se odraža v številu zadev, ki jih je morala obravnavati Komisija. Komisija je med letoma 2009 in 2012 v povprečju sprejela 57,5 sklepov. Število sprejetih sklepov se je zmanjšalo na osem leta 2016, 21 leta 2017 in šest leta 2018. Komisija je v času revizije pričakovala, da se bo pomoč v prihodnosti še zmanjšala.

09

Zaradi finančne krize je EU sprejela več ukrepov za zagotovitev stabilnosti finančnega sektorja. Evropski svet je marca 2009 sklenil, da je treba izboljšati regulacijo in nadzor finančnih institucij v EU ter na podlagi de Larosièrovega poročila5 ustanoviti Evropski odbor za sistemska tveganja (ESRB), ki bo odgovoren za makrobonitetni nadzor (za podrobnejše informacije glej okvir 2).

Okvir 2

Spremljanje sistemskega tveganja v finančnem sektorju EU po svetovni finančni krizi

ESRB, ki je bil ustanovljen leta 2010, je odgovoren za spremljanje in ocenjevanje sistemskih tveganj, da bi omejil tveganje propada sistemskih komponent in povečal odpornost finančnega sistema na šoke, s čimer bi ublažil negativne učinke na notranji trg in realni sektor.

Če ESRB zazna tveganje, ki bi lahko resno ogrozilo pravilno delovanje in celovitost finančnih trgov ali stabilnost celotnega ali dela finančnega sistema Unije, bi moral o teh razmerah nemudoma obvestiti Svet.

Če ESRB oceni, da obstaja verjetnost za nastanek izrednih razmer, bi moral kontaktirati Svet in predložiti oceno razmer. Svet bi nato moral oceniti potrebo po sprejetju sklepa, naslovljenega na evropske nadzorne organe, o obstoju izrednih razmer.

10

Obnova po krizi je spodbudila tudi prenovitev mikrobonitetnega okvira EU, vzpostavitev okvira za krizno upravljanje na ravni EU in spodbujanje skupnih nadzornih pristopov. Spomladi leta 2014 je bila sprejeta direktiva o sanaciji in reševanju bank (DSRB), da bi se organom zagotovile izčrpne in uspešne ureditve za obravnavo propadajočih bank na nacionalni ravni ter dogovori o sodelovanju za reševanje propadov bank s čezmejnim vplivom. Do danes se je novi okvir uporabil samo v majhnem številu zadev. Komisija je pri svojem pregledu izvajanja DSRB in uredbe o enotnem mehanizmu za reševanje ugotovila nekatere slabosti, zlasti pri usklajevanju med relevantnimi akterji, vendar je menila, da je še prezgodaj za oblikovanje in sprejetje zakonodajnih predlogov6.

11

DSRB je bila uvedena, da bi se preprečila potreba po reševanju bank v prihodnosti in zaščitili davkoplačevalci v EU7, z njo pa se ne posega v združljivost ukrepa s Pogodbama EU v skladu s pravili EU o državni pomoči. V skladu z DSRB za banko, ki potrebuje izredno javno podporo, šteje, da propada ali bo verjetno propadla – o tem morajo odločiti nadzorni organi ali organi za reševanje, razen v posebnih okoliščinah, določenih v direktivi – in mora prenehati v skladu z običajnim postopkom zaradi insolventnosti, v izjemnih okoliščinah pa se rešuje. Poleg tega so v DSRB določeni strogi pogoji za uporabo vladne podpore pri reševanju. Za podrobnejše informacije glej okvir 3.

Okvir 3

Pogoji za izredno podporo v skladu z direktivo o sanaciji in reševanju bank:

Podpora držav članic solventnim institucijam – previdnostni ukrepi so (člen 32(4)(d) DSRB):

  • potrebni za odpravo resne motnje v gospodarstvu države članice in za ohranitev finančne stabilnosti,
  • omejeni na solventne institucije,
  • previdnostni in začasni
  • sorazmerni glede na odpravo posledic resne motnje in
  • se ne uporabljajo za izravnavo izgub, ki jih je ustvarila ali jih bo v bližnji prihodnosti verjetno ustvarila institucija.

Podpora propadlim institucijam – sklad za reševanje in alternativne sheme financiranja (člena 44(5) in 101 direktive o sanaciji in reševanju bank):

  • izgub ni mogoče prenesti na druge upnike,
  • izgube v višini najmanj 8 % vseh obveznosti, vključno s kapitalom, so bile že pokrite ter
  • sredstva iz sklada za reševanje so omejena bodisi na vrednost 5 % vseh obveznosti, vključno s kapitalom ali sredstvi, ki so na voljo skladu za reševanje, bodisi na znesek, ki ga je v treh letih mogoče zbrati z naknadnimi prispevki, in sicer na nižjega od obeh zneskov.

Podpora propadlim institucijam – državni instrumenti za finančno stabilizacijo (člen 56 DSRB):

  • kot zadnja možnost, potem ko se ocenijo in kolikor mogoče izkoristijo drugi instrumenti za reševanje ob ohranjanju finančne stabilnosti.
12

Še en odziv na finančno krizo je bila ustanovitev bančne unije. Čeprav je za zdaj še nedokončana, jo je institucionalno povezovanje med državami članicami euroobmočja celo preseglo8. Vzpostavljena sta bila prva stebra bančne unije – enotni mehanizem nadzora (EMN) in enotni mehanizem za reševanje (EMR). Tretji steber, in sicer skupni sistem za zaščito vlog, še ni vzpostavljen. Poleg tega so po navedbah Komisije potrebni dodatni ukrepi za odpravo preostalih tveganj za bančni sektor (zlasti tistih, povezanih s slabimi posojili, ali pobude za pomoč bankam pri diverzifikaciji njihovih naložb v državne obveznice)9.

13

Gospodarske razmere v EU so se od svetovne finančne krize znatno izboljšale in ostale na splošno ugodne do izbruha COVID-19. Obstaja široko soglasje, da so banke v Evropi zaradi ukrepov, sprejetih po finančni krizi, postale odpornejše. Vendar je njihova dobičkonosnost še vedno nizka. Evropa ima preveč bank, evropski bančni sektor pa je po krizi bolj razdrobljen preko nacionalnih meja kot pred krizo10. V nekaterih državah še vedno obstajajo težave iz preteklosti. Na področju reševanja slabih posojil je bil dosežen napredek, vendar je sedanja raven slabih posojil v EU še vedno višja kot v drugih večjih razvitih državah11. Poleg tega bi se lahko slaba posojila spet povečala, če učinkov izbruha COVID-19 na gospodarstvo ne bo mogoče ublažiti.

14

Opozoriti je treba na to, da vloge Komisije kot izvajalca nadzora državne pomoči v finančnem sektorju ni mogoče obravnavati ločeno. Komisija je le en pomemben del celote, ki je sestavljena tudi iz držav članic, ki se odločijo podpreti neko banko, poslovodstva bank, zunanjih revizorjev, bančnih nadzornikov in organov za reševanje, od katerih ima vsak svojo vlogo. Nadzor državne pomoči bi se lahko izvedel, če novovzpostavljen sistem ne bi deloval, kot je predvideno. V prejšnjih posebnih poročilih, ki jih je Sodišče objavilo leta 201712 in januarja 201813, so bile ugotovljene pomanjkljivosti v pripravah na reševanje (SRB) ter nekaj napak v zasnovi okvira za krizno upravljanje (ECB) in znaki neučinkovitega izvajanja tega okvira. Poleg tega še vedno ni gotovo, ali je bančni sektor pripravljen na nova, strožja pravila. Zato je vloga Komisije še naprej ključna in zahtevna hkrati.

Državna pomoč finančnim institucijam – pravila o državni pomoči

15

Mandat Komisije pri izvajanju členov 107 in 108 PDEU je ohranjanje konkurence na notranjem trgu in enakih konkurenčnih pogojev v EU. Med finančno krizo je bil okvir državne pomoči prilagojen, in sicer tako, da se je osredotočil na finančno stabilnost kot krovni cilj za bančni sektor, s hkratnim prizadevanjem za zagotavljanje, da pomoč in izkrivljanje konkurence med bankami in po državah članicah ne bosta presegla nujnega minimuma. Zadnje je bistveno za zagotavljanje, da državna pomoč ne izkrivlja enakih konkurenčnih pogojev med prejemniki pomoči in njihovimi konkurenti in družbami z manj težavami ter da se zneski davkoplačevalskega denarja, ki se zagotavljajo propadlim finančnim institucijam, omejijo14. Komisija je določila specifična pravila o državni pomoči za uporabo člena 107(3) za pomoč finančnim institucijam v času krize (v nadaljnjem besedilu: krizna pravila), ki so bila spremenjena v letih 2010, 2011 in 2013 (glej okvir 4). S sporočilom o bančništvu iz leta 2013 je bilo razveljavljeno sporočilo o bančništvu iz leta 2008, poleg tega pa so bile uvedene nekatere spremembe Sporočila o oslabljenih sredstvih in Sporočila o prestrukturiranju15.

Okvir 4

Sporočila Komisije za finančne institucije

Sporočilo Komisije — Uporaba pravil o državni pomoči za ukrepe v zvezi s finančnimi institucijami v okviru trenutne svetovne finančne krize, 13. oktober 2008 (glej IP/08/1495)

Sporočilo Komisije — Dokapitalizacija finančnih institucij v trenutni finančni krizi: omejitev pomoči na najmanjšo potrebno in zaščitni ukrepi za preprečevanje neupravičenega izkrivljanja konkurence, 5. december 2008 (glej IP/08/1901)

Sporočilo Komisije o obravnavanju oslabljenih sredstev v bančnem sektorju Skupnosti, 25. februar 2009 (glej IP/09/322)

Sporočilo Komisije — Začasni okvir Unije za ukrepe državnih pomoči v podporo dostopu do financiranja ob trenutni finančni in gospodarski krizi, sprejeto 17. decembra 2008 (glej IP/08/1993), kakor je bilo spremenjeno 25. februarja 2009

Sporočilo Komisije o ponovni vzpostavitvi uspešnega poslovanja in oceni ukrepov prestrukturiranja v finančnem sektorju v sedanji krizi na podlagi pravil o državni pomoči, 23. julij 2009 (glej IP/09/1180)

Sporočilo Komisije o uporabi pravil o državni pomoči za podporne ukrepe v korist bank v okviru finančne krize od 1. januarja 2011 dalje (glej IP/10/1636)

Sporočilo Komisije Komisije o uporabi pravil o državni pomoči za podporne ukrepe v korist bank v okviru finančne krize od 1. januarja 2012 dalje (glej IP/11/1488)

Sporočilo Komisije o uporabi pravil o državni pomoči za podporne ukrepe v korist bank v okviru finančne krize od 1. avgusta 2013 dalje (glej IP/13/672)

16

Komisija je 19. marca 2020 sprejela začasni okvir, da bi državam članicam omogočila, da dodatno podprejo gospodarstvo zaradi izbruha COVID-1916. V zvezi z bankami je v sporočilu navedeno, da pomoč nebančnim subjektom ne šteje za (posredno) pomoč bankam in da ukrepi za podporo bankam v primeru neposredne škode, ki je posledica izbruha COVID-19, štejejo za ukrepe v skladu s členom 107(2)(b) PDEU in se ne ocenjujejo v skladu z obstoječimi pravili. Vse ukrepe, ki ne spadajo v okvir sporočila ali člena 107(2)(b) PDEU, je treba uradno priglasiti Komisiji, potem pa se ocenijo v skladu s pravili o državni pomoči, ki se uporabljajo za bančni sektor. Zato se pravila o državni pomoči, ki so bila predmet te revizije, še naprej uporabljajo.

Obseg revizije in revizijski pristop

17

Sodišče je politiko varstva konkurence, vključno z nadzorom državne pomoči, že revidiralo, vendar še nikoli ni izvedlo posebne revizije smotrnosti uveljavljanja politike EU za varstvo konkurence v zvezi z državno pomočjo finančnim institucijam. Za izvedbo te revizije se je odločilo zaradi novega regulativnega okvira za bančni sektor EU in razvoja dogodkov na trgu.

18

Revizija, ki jo je izvedlo Sodišče, je bila osredotočena na obdobje od avgusta 2013 do konca leta 2018. Sodišče je ocenilo, ali je Komisija ustrezno upravljala nadzor državne pomoči finančnim institucijam, da bi zagotovila, da je bila pomoč izjemna in omejena na nujni minimum. Sodišče se je osredotočilo na GD COMP in zastavilo vprašanji:

  • Ali je imela Komisija ustrezna orodja in vire za izvajanje nadzora državne pomoči?
  • Ali je Komisija uveljavljala nadzor državne pomoči, da bi zagotovila, da je pomoč izjemna in omejena na nujni minimum?
19

Kar zadeva doseganje ciljev, je Sodišče pregledalo zastavljene cilje GD COMP, njegovo oceno tveganja, ustreznost okvira za merjenje smotrnosti in to, ali je GD COMP izvedel naknadna vrednotenja in ocene učinka. Analiziralo je organizacijsko strukturo GD COMP (vključno z notranjo kontrolo in ustreznostjo uporabljenih virov) ter njegov etični okvir. Poleg tega je analiziralo, ali je imela Komisija potrebna pravna pooblastila ter ali so postopkovni okvir in notranji procesi omogočili učinkovite in transparentne prakse. Preučilo je, ali so pravila o državni pomoči za banke temeljila na predhodnih ocenah, ali so veljavna pravila ustrezala svojemu namenu in ali so odražala tržne in regulativne razmere.

Da bi ocenilo, ali je bila Komisija uspešna pri izvajanju nadzora državne pomoči, je Sodišče preučilo celoten postopek v zvezi z državno pomočjo in preverilo, ali je Komisija s svojimi procesi in postopki zagotovila, da so bile njene odločitve dobre17.

20

To, da v javni organ izvaja predhodni nadzor državne pomoči, je praksa samo v EU. Zato je Sodišče za izpeljavo standardov za svojo revizijo uporabilo dokumente EU. Revizijske dokaze je zbralo s pregledom dokumentov, ki jih je predložil GD COMP, in z razgovori z uslužbenci. O glavnih rezultatih svojega dela pa je razpravljalo s skupino strokovnjakov.

Opažanja

Doseganje ciljev, ocena tveganja in vrednotenja

21

V skladu z okvirom notranje kontrole, ki ga uporablja Komisija, je treba določiti cilje, oceniti tveganja v zvezi z njimi in meriti smotrnost. Ocene učinka ter vrednotenje zakonodaje in dejavnosti, pri katerih se ne porabljajo sredstva, je treba, če niso izvzeti, izvajati v skladu z vodilnimi načeli smernic Komisije za boljše pravno urejanje, da bi se ocenila smotrnost intervencij EU in analizirale možnosti in povezani učinki na nove pobude.

Določanje ciljev in merjenje smotrnosti

22

GD COMP je dovolj jasno določil cilje za ugotavljanje in oceno povezanih tveganj v skladu z okvirom notranje kontrole, ki ga uporablja Komisija18. Na vseh ravneh in za najpomembnejše dejavnosti je treba določiti posodobljene cilje in izjave o poslanstvu, vse do nalog in ciljev za posamezne uslužbence. Izjave o poslanstvu morajo biti usklajene z odgovornostmi Komisije v skladu s Pogodbama in z njenimi cilji politike. GD COMP je v skladu z zahtevami dovolj jasno določil cilje, da je lahko v svojem strateškem načrtu za obdobje 2016–2020 opredelil tveganja za njihovo dosego, poleg tega pa je te cilje dodatno opredelil in jih posodobil v svojih (letnih) načrtih upravljanja.

23

GD COMP je v skladu z zahtevami določil kazalnike rezultatov in izložkov, vendar se z uporabljenimi kazalniki ne meri učinek dejavnosti GD COMP, deloma zaradi dejavnikov, na katere GD COMP nima vpliva. Namen kazalnikov smotrnosti za cilje je, da se omogoči spremljanje napredka pri doseganju teh ciljev19. GD COMP je poročal o doseganju svojih ciljev v svojih letnih poročilih o dejavnostih. V okviru 5 so kazalniki, obravnavani v tem odstavku, za vsak relevanten cilj.

Okvir 5

Relevantni cilji in kazalniki (iz letnih načrtov upravljanja GD COMP20)

Specifični cilj 7: bolje usmerjena pomoč za spodbujanje rasti (uporabljen od leta 2013 do leta 2015).

  • Kazalnik rezultatov 2: splošna stopnja krizne pomoči finančnemu sektorju, ki so jo države članice dejansko uporabile, izražena kot odstotek BDP v državah EU‑28 leta 2013.

Specifični cilj 9: stabilnost in spodbujanje konkurence v bančnem sektorju (uveden leta 2016).

  • Kazalnik rezultatov 1 (2016): za vsak stresni test, ki ga je izvedel EMN ali EBA, izračunati razmerje med a) državno pomočjo in pomočjo iz sklada bankam v preskusnem vzorcu, da se pokrijejo primanjkljaji, ugotovljeni med testom izjemnih situacij, in b) skupnim kapitalskim primanjkljajem, ugotovljenim med testom izjemnih situacij na ustrezen datum opazovanja.
  • Kazalnik rezultatov 2 (2016): razmerje med (a) državno pomočjo vsem bankam v EU v obliki instrumentov, povezanih z lastnim kapitalom, in (b) vrednostjo skupnega kapitala in rezerv za vse banke v EU.
  • Kazalnik izložkov (od leta 2017): sprejetje sklepov Komisije.

Specifični cilj 12: instrumenti konkurenčnega prava EU so ostali usklajeni s tržnimi razmerami in sodobnim ekonomskim in pravnim razmišljanjem.

  • Kazalnik rezultatov: posvetovanje z deležniki o novih pravilih (Eurobarometer 2014).
24

Vendar uporabljeni kazalniki rezultatov odražajo zunanje dejavnike in niso jasno vzročno povezani z dejavnostmi Komisije za nadzor državne pomoči. Npr. za cilj „bolje usmerjena pomoč za spodbujanje rasti” je uporabljen kazalnik rezultatov „odstotek pomoči v primerjavi z BDP”21 odražal dejstvo, da je bila potreba po pomoči manjša in da se je BDP v zadnjih letih povečal. Kazalniki rezultatov, uporabljeni za merjenje tega, koliko je Komisija dosegla cilj „stabilnost in spodbujanje konkurence v bančnem sektorju”, odražajo povečano odpornost bank na splošno, ki je deloma posledica uporabe davkoplačevalskega denarja, ne pa dejavnosti Komisije22. Poleg tega je kazalnik cilja ohranjanja usklajenosti konkurenčnega prava EU s tržnimi razmerami pokazal zadovoljstvo deležnikov s tem, koliko so bili vključeni v posvetovanja23, ne pa, ali so bila pravila usklajena s tržnimi razmerami.

25

S kazalniki smotrnosti Komisije se ni merila uspešnost prestrukturiranja ali učinek sklepov Komisije o državni pomoči v zvezi z bančnimi trgi EU. Komisija ni opredelila kazalnikov smotrnosti, ki bi pokazali, da je bilo prestrukturiranje uspešno, kar je bistveno glede na število zadev, v katerih se je pozneje izkazalo, da banke niso uspešno poslovale24. Niti ni bilo kazalnikov za merjenje učinka državne pomoči, ki jo je odobrila Komisija, na celovitost notranjega trga na splošno, zlasti pa na čezmejne dejavnosti bank EU.

Ocena tveganja

26

GD COMP je opredelil tveganja za doseganje svojih ciljev in določil način upravljanja teh tveganj. V skladu z okvirom notranjega nadzora, ki ga uporablja Komisija, se zahtevata tudi ocena tveganja in upravljanje tveganja25. Proces GD COMP za oceno tveganja je temeljil na procesu Komisije za oceno tveganja, s katerim je bil skladen. GD COMP je opredelil in ocenil tveganja s postopkom od spodaj navzgor, ki je vključeval operativne enote, pristojne za uveljavljanje politike varstva konkurence, enote za usklajevanje in druge horizontalne enote.

27

Vendar v oceno tveganj GD COMP niso bila vključena tveganja za doseganje ciljev, relevantnih za nadzor pomoči finančnemu sektorju, niti tveganje, da njegova pravila niso več usklajena s tržnimi razmerami. V oceno tveganj GD COMP niso vključena morebitna tveganja za doseganje ciljev, določenih posebej za nadzor državne pomoči finančnemu sektorju. Poleg tega je ohranjanje usklajenosti pravil o državni pomoči s tržnimi razmerami ključno za zagotovitev uspešnega uveljavljanja konkurenčnega prava EU26. Po mnenju Sodišča je to zlasti pomembno za pravila, s katerimi naj bi se obravnavale izjemne okoliščine, ki jih je povzročila svetovna finančna kriza27. Vendar Komisija tveganja, da krizna pravila ne odražajo več tržnih razmer, ni opredelila kot ključnega za uspešno uveljavljanje prepovedi državne pomoči.

Ocena učinka in vrednotenje

28

V smernicah Komisije za boljše pravno urejanje se zahteva proces ocene učinka za podpiranje oblikovanja politik z zbiranjem in analiziranjem dokazov. V skladu s smernicami je treba pripravo politik podpreti z vrednotenji in ocenami učinka. Namen obeh je ugotoviti, kako se problem obravnava ali kako bi ga bilo treba obravnavati, da bi se dosegli želeni cilji28. Komisija vrednotenja uporablja za ugotavljanje, ali so politike ali zakonodaja EU še vedno upravičene, ali jih je treba spremeniti, ali pa bi jih bilo treba preprosto opustiti. V načelih boljšega pravnega urejanja je poudarjeno tudi to, da dobro izvajanje politik vključuje tudi spremljanje tega, kako se uporabljajo v praksi. S tem se zagotovi, da dosegajo želene rezultate, in da se lahko – če jih ne ali če je prišlo do nenačrtovanih posledic – uvedejo popravljalni ukrepi.

29

V delovnem dokumentu služb Komisije29 in zunanji študiji, ki jo je naročil Evropski parlament,30 je bilo preučeno, ali so krizna pravila v letu 2011 dosegla svoje cilje. Uslužbenci GD COMP so prišli do zaključka, da sta odobrena državna pomoč in nadzor državne pomoči, ki ga je izvajala Komisija, prispevala k ohranitvi notranjega trga med celotno krizo. Avtorji so ugotovili, da je prišlo do izkrivljanja konkurence na različne načine, vendar so prišli do zaključka, da:

  • je Komisija uspešno upravljala orodje za usklajevanje, zaradi česar je bila mogoča dosledna obravnava vseh držav članic in bank, ter
  • so bile najučinkovitejše sredstvo, s katerim je Komisija lahko minimizirala tveganja izkrivljanja konkurence, daljnosežne obveznosti prestrukturiranja.

Pri študiji EP je bilo za obdobje do leta 2011 ugotovljeno, da je bil znaten del ukrepov za boj proti finančni krizi zunaj področja uporabe pravil o državni pomoči in da je bilo učinek državne pomoči težko ločiti od učinka drugih dejavnikov. Avtorji so prišli do zaključka, da:

  • Komisija ni bila uspešna pri ohranjanju doslednega pristopa v vseh državah in podjetjih, ter
  • so različne prakse med državami članicami kljub prizadevanjem Komisije oslabile delovanje notranjega trga31.

Poleg tega je bila v študiji izražena zaskrbljenost zaradi premajhne transparentnosti, poudarjeno pa je bilo tudi, da bi bilo treba sklepe Komisije objavljati hitreje32.

30

Sedanja krizna pravila niso bila formalno ocenjena. Čeprav se je Komisija pred revizijo sporočila o bančništvu leta 2013 posvetovala z državami članicami in drugimi deležniki, ni formalno ocenila uspešnosti kriznih pravil. Sedanja različica sporočila o bančništvu je bila objavljena avgusta 2013 po posvetovanju z državami članicami in dialogu z Ekonomsko-finančnim odborom, vključno s centralnimi bankami. Komisija je nekoliko spremenila tudi druga krizna pravila, ki so ostala v veljavi v času revizije, ki jo je izvedlo Sodišče. Komisija od takrat ni formalno ocenila doseganja svojih ciljev in dodane vrednosti EU, ki jo dosegajo njena krizna pravila, da bi jih spremenila ali začasno ustavila33. Poleg tega Komisija ni formalno ocenila učinka svojih kriznih pravil in njihove uporabe na področju konkurence na bančnih trgih EU.

Strukture upravljanja, etični okvir in viri

31

V skladu z okvirom notranje kontrole, ki ga uporablja Komisija, se zahteva vzpostavitev celovitih upravljavskih struktur. Upravljavske strukture morajo omogočati uspešen notranji nadzor vseh povezanih dejavnosti in podpirati doseganje ciljev. Ustrezne odgovornosti je treba prenesti ter zasnovati in izvajati ustrezne linije poročanja, da bi se omogočili izvajanje pristojnosti, izpolnjevanje odgovornosti in pretok informacij34. Poleg tega bi morala imeti Komisija usposobljene uslužbence in svoje vire uspešno uporabljati v podporo izvajanju svojih prioritet in osrednjih dejavnosti35.

Upravljavske strukture

32

Zaradi strukture matrike z ustreznimi linijami poročanja sta bila mogoča ustrezna pretok informacij in notranji nadzor, ki ga izvaja višje vodstvo. GD COMP je vzpostavil strukturo matrike, ki temelji na instrumentih in sektorjih ter je zasnovana za spodbujanje znanja o instrumentih in sektorjih. Tri namenske enote pa so bile odgovorne za obravnavo zadev v zvezi z državno pomočjo finančnim institucijam. Enota za usklajevanje je zagotavljala podporo v zvezi z vsebinskimi in proceduralnimi zadevami, ekipa glavnega ekonomista pa je v procesu sodelovala, vendar njen vložek v smislu podrobne ekonomske analize v zvezi z nastalim izkrivljanjem konkurence ali nedelovanjem trga ni dokumentiran. Na sliki 2 so ponazorjene organizacijske strukture, ki so odgovorne za nadzor državne pomoči finančnim institucijam.

Slika 2

Organizacijska struktura za nadzor državne pomoči finančnemu sektorju

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi organizacijske sheme GD COMP

Etični okvir

33

GD COMP je spodbujal močno etično kulturo s poudarkom na preprečevanju. GD COMP je v skladu s politiko Komisije za spodbujanje poslovne etične kulture osredotočen na preprečevanje z izobraževanjem in usposabljanjem. Uslužbenci morajo predložiti letno izjavo, da bodo upoštevali etična pravila. Uslužbenci, ki obravnavajo zadeve, morajo podpisati obrazec v zvezi z navzkrižjem interesov za vsako zadevo, v kateri sodelujejo. Potencialna navzkrižja se ocenijo za vsak primer posebej.

34

Etični okvir GD COMP se nanaša na splošne obveznosti za uslužbence EU, v njem pa je poudarjeno, da sta razširjanje notranjih informacij in trgovanje na podlagi notranjih informacij kaznivi dejanji. Za razliko od uslužbencev drugih oddelkov Komisije imajo lahko uslužbenci GD COMP, pa tudi vsi drugi uslužbenci Komisije, ki obravnavajo zadeve v zvezi z državno pomočjo, privilegiran dostop do tržno občutljivih informacij o posameznih subjektih na trgu. Poleg tega njegovi sklepi v zadevah v zvezi z državno pomočjo pomembno vplivajo na finančne trge, zlasti na cene delnic in obveznic upravičencev. Vendar GD COMP ni imel ureditev spremljanja ali drugih ureditev za preverjanje, ali so uslužbenci pri finančnih transakcijah upoštevali pravila.

Človeški viri in viri IT

35

Komisija je dodelila dovolj kadrovskih virov, vendar je postalo privabljanje in ohranjanje potrebnih primernih uslužbencev večji izziv. Na splošno so imeli uslužbenci dobro izobrazbo in strokovno znanje ter relevantne delovne izkušnje. Dobro zasnovano usposabljanje na delovnem mestu in program mentorstva, pa tudi orodje za izmenjavo znanja na intranetu, so novim uslužbencem omogočili, da se seznanijo s svojimi nalogami, izkušenim uslužbencem, ki obravnavajo zadeve, pa, da redno posodabljajo svoje znanje. V direktoratu D je v letih 2015 in 2016 prišlo do vala odhodov, več zelo izkušenih uslužbencev pa je odšlo tudi v zadnjem času36. GD COMP je imel težave pri iskanju primernih kandidatov, vendar je sprejel blažilne ukrepe. Komisija je imela na splošno vse potrebno za obravnavanje zelo zmanjšanega števila zadev v revidiranem obdobju.

36

Komisija namerava uvesti nove sisteme IT, s katerimi bi lahko poslovodstvo in uslužbenci učinkoviteje opravljali in dokumentirali svoje delo, ki bi ga bilo mogoče tudi učinkoviteje spremljati. Sistemi IT Komisije naj bi prispevali k varnemu, učinkovitemu in celovitemu upravljanju zadev na področju konkurence ter zagotovili bistveno podporo za vsakodnevne dejavnosti Komisije. GD COMP ni imel enotnega sistema za avtomatično zbiranje in shranjevanje vseh dokumentov, povezanih z zadevami, temveč je uporabljal različne aplikacije. Toda GD COMP se je odločil, da bo vodil razvoj novega skupnega sistema za vodenje zadev, s katerim naj bi se nadomestila starajoča se sistema za zadeve in za upravljanje dokumentov. Tako namerava posodobiti svoje sisteme IT in obravnavati tveganje, da zaradi nezadostnega delovanja svojega sedanjega sistema IT ne bo več mogel ohranjati svojih zmogljivosti za uveljavljanje37.

Okvir za nadzor državne pomoči in pravila o državni pomoči

37

Ustrezna pooblastila in postopkovna orodja so osnovni pogoj za učinkovit in uspešen nadzor državne pomoči. Pravila o državni pomoči bi morala biti dobro napisana, da se zagotovi, da ustrezno odražajo cilje Pogodbe in spodbujajo ozko razlago izjeme od pravila, s katerim se prepoveduje državna pomoč. Zato je bistveno, da v vsakem obdobju odražajo tržne razmere (vključno z relevantnimi spremembami v regulativnem okviru).

Postopkovni okvir za nadzor državne pomoči

38

Komisija ima potrebna pooblastila za uspešen in učinkovit nadzor državne pomoči. V skladu s členom 108(3) PDEU morajo države članice Komisijo obvestiti o načrtovanih ukrepih in jih ne smejo izvajati brez predhodne odobritve Komisije. EU in države članice si morajo v skladu z načelom lojalnega sodelovanja med seboj pomagati. Poleg tega morajo države članice sprejeti vse primerne ukrepe za zagotovitev izpolnjevanja svojih obveznosti, ki izhajajo iz Pogodb, in olajšati izvajanje nalog in doseganje ciljev EU38.

39

S postopkovno uredbo je bil zagotovljen ustrezen okvir za izvajanje pooblastil Komisije. V postopkovni uredbi in njenih predhodnikih so določena pravila za postopke v zvezi z državno pomočjo. Države članice morajo Komisiji pravočasno priglasiti vse načrte za dodelitev pomoči in v priglasitvi zagotoviti vse informacije, ki jih Komisija potrebuje za sprejetje sklepa39. Komisija mora priglasitev preučiti takoj po prejemu. Komisija po predhodni preučitvi v dveh mesecih po prejemu popolne priglasitve40:

  • kadar ugotovi, da priglašeni ukrep ni pomoč, sprejme temu ustrezen sklep,
  • kadar ne dvomi o združljivosti ukrepa z notranjim trgom, sprejme sklep, da je ukrep združljiv (sklep o nenasprotovanju)41,
  • kadar dvomi o združljivosti ukrepa z notranjim trgom, sprejme sklep o začetku postopka v skladu s členom 108(2) PDEU (sklep o začetku formalnega postopka preiskave)42.

Kadar Komisija ne sprejme takšnega sklepa, šteje, da je bila pomoč dovoljena43.

40

Komisija ima pravna pooblastila za zagotavljanje tega, da njeni sklepi temeljijo na popolnih in pravilnih informacijah. Namen zahtev po podatkih iz postopkovne uredbe je, da Komisija dobi informacije, ki jih potrebuje za oceno. Komisija lahko v skladu s členom 5 postopkovne uredbe v kateri koli fazi postopka zahteva informacije od držav članic, ki so priglasile pomoč. Kadar Komisija uvede formalni postopek preiskave v skladu s členom 4(4) postopkovne uredbe, lahko zainteresirane strani pošljejo pripombe, Komisija pa lahko pod nekaterimi pogoji zahteva informacije o trgu iz drugih virov44. Poleg tega v primerih, v katerih so bile napačne informacije države članice, ki je priglasila ukrep, odločilni dejavnik za sklep, lahko Komisija v skladu s členom 11 postopkovne uredbe ta sklep prekliče.

41

Poleg formalnih postopkov in pooblastil, določenih v postopkovni uredbi, je Komisija razvila postopke prostovoljnega sodelovanja (zlasti „stike pred priglasitvijo”), ki so opisani v kodeksu najboljših praks. Kodeks najboljših praks za izvajanje postopkov nadzora državne pomoči (kodeks najboljših praks)45 je bil posodobljen leta 201846 po posvetovanju z državami članicami in drugimi deležniki. Po mnenju Komisije je faza pred priglasitvijo priložnost za razpravo o obsegu informacij, ki jih je treba predložiti, in za zagotavljanje smernic državi članici, da se zagotovi popolnost priglasitve. V revidiranem kodeksu najboljših praks iz leta 2018 je priznano, da so stiki pred priglasitvijo, ki lahko vključujejo neformalne in zaupne razprave o pravnih in ekonomskih vidikih ukrepa pred formalno priglasitvijo, najboljša praksa, zlasti za obravnavo tistih vidikov, ki morda niso povsem v skladu s pravili o državni pomoči, vključno z zadevami, v katerih so potrebne bistvene spremembe ukrepa47. Na sliki 3 je pregled razlik med formalnimi in neformalnimi postopki.

Slika 3

Postopek v zvezi s priglašeno pomočjo

Vir: Evropsko računsko sodišče

42

Komisija se je odločila, da bo razširjen obseg in trajanje faze pred priglasitvijo priznala kot najboljšo prakso. Z revizijo leta 2018 je bil tako z dveh na šest mesecev podaljšan tudi priporočen okvirni časovni razpored za stike pred priglasitvijo. Iz povzetka odgovorov na javno posvetovanje48 je razvidno, da je to neformalno posvetovanje po mnenju držav članic na splošno pozitivno. Nekaterim pa se je trajanje zdelo predolgo. Dva od 21 sodelujočih bi si želela večjo transparentnost. Po mnenju Sodišča se lahko zaradi trajanja faze pred priglasitvijo, ki je lahko kazalnik dvomov po priglasitvi, poveča tudi tveganje pravnih izzivov.

Pravila o državni pomoči

43

Pravila Komisije za nadzor državne pomoči finančnemu sektorju so na splošno dobro pripravljena in jasna. Sporočilo o bančništvu iz leta 2013 je napisano jasno in preprosto, poleg tega pa je večinoma skladno s predhodnimi sporočili o krizi. Ima enako strukturo kot sporočilo o bančništvu iz leta 2008, kar omogoča enostavnejše razumevanje splošne logike in delovanja pravil. Ker pa ni izrecnih meril za ugotavljanje resne motnje, ima Komisija veliko možnost proste presoje.

44

Komisija se je zavezala, da bodo pravila o državni pomoči ustrezala svojemu namenu, in temu, da bo zagotavljala, da bodo usklajena s tržnimi razmerami ter sodobnim ekonomskim in pravnim razmišljanjem. V sporočilu o bančništvu iz leta 2013 je bilo izrecno poudarjeno tudi načelo, da je treba pravila o državni pomoči redno posodabljati49. Prvotna krizna pravila, vključno s sporočilom o bančništvu iz leta 2008, so bila usklajena s sklepi Sveta ECOFIN, odražala pa so takratne tržne razmere. Svet ECOFIN se je leta 2008 zaradi učinka svetovne finančne krize odločil sprejeti vse potrebne ukrepe za okrepitev trdnosti in stabilnosti bančnega sistema, da bi ponovno vzpostavil zaupanje v pravilno delovanje finančnega sektorja, saj celo načeloma zdrave banke niso imele dostopa do financiranja zaradi splošnih pretresov na trgu. Takrat je Komisija v sporočilu o bančništvu iz leta 2008 obravnavala resnično izjemne okoliščine, v katerih je dovoljena uporaba prejšnjega člena 87(3)(b) PES, ki je postal člen 107(3)(b) PDEU (glej okvir 6). V sedanjem sporočilu o bančništvu iz leta 2013 je poudarjeno tudi, da je odstopanje od člena 107(3)(b) PDEU mogoče le, dokler tako krizno stanje traja, vendar glede tega ni zelo specifično50.

Okvir 6

Resne motnje v skladu s sporočilom o bančništvu iz leta 2008

„Kljub temu pa je treba poudariti, da zgornje navedbe namigujejo, da uporabe člena 87(3)(b) načeloma ni mogoče predvideti v kriznih situacijah v drugih posameznih sektorjih ob odsotnosti primerljivega tveganja, da bi lahko imele neposreden učinek na gospodarstvo celotne države članice. V primeru finančnega sektorja se je mogoče na to določbo sklicevati samo v resnično izjemnih okoliščinah, ko je ogroženo celotno delovanje finančnih trgov.

Če je gospodarstvo države članice resno moteno v skladu z zgoraj navedenim, uporaba člena 87(3)(b) ni časovno neomejena, ampak lahko traja samo, dokler jo krizna situacija upravičuje.“

45

Komisija je pregledala in prilagodila svoje sporočilo, ko so se gospodarske razmere v letih 2010 in 2011 postopoma izboljševale. Komisija je leta 2010 in ponovno leta 2011 pregledala sporočilo o bančništvu iz leta 2008 in obakrat ugotovila, da je treba člen 107(3)(b) Pogodbe še vedno uporabljati. V skladu z revidiranimi sporočili je Komisija upravičila uporabo tega člena glede na gospodarsko okrevanje, ki je bilo hitrejše od pričakovanega, in jih prilagodila, da bi se pripravila na prehod na režim po krizi ter zasnovala trajna pravila o državni pomoči za reševanje in prestrukturiranje bank v običajnih tržnih razmerah. Komisija je leta 2011 pojasnila, da je bil bančni sektor v Uniji zaradi napetosti na trgih državnega dolga, ki so se leta 2011 zaostrovale, pod vse večjim pritiskom.

46

Komisija je leta 2013 po posvetovanju z državami članicami in drugimi deležniki spremenila krizna pravila. Sedanja različica sporočila o bančništvu je bila objavljena avgusta 2013 po posvetovanju z državami članicami in dialogu z Ekonomsko-finančnim odborom. Za razliko od prvotnih kriznih pravil za zadnjo iteracijo ni bilo resolucije Sveta ECOFIN. 47

Zadnja verzija iz leta 2013 še ni bila pregledana, poleg tega pa pregled v času revizije ni bil načrtovan. V sporočilu o bančništvu iz leta 2013 je bilo izrecno navedeno: „Komisija bo po potrebi pregledala to sporočilo ter se pri tem posvetila zlasti spremembam tržnih pogojev ali zakonodajnega okolja, ki bi lahko vplivale na pravila iz njega.“ Evropski parlament je Komisijo večkrat pozval, naj vsako leto ponovno oceni, ali so zahteve za uporabo člena 107(3)(b) PDEU v finančnem sektorju še vedno izpolnjene51. Komisija ni formalno ocenila sporočila o bančništvu iz leta 2013 niti tega, ali je uporaba člena 107(3)(b) še vedno upravičena. Formalna ocena v času revizije tudi ni bila načrtovana za bližnjo prihodnost. Po navedbah Komisije ni bilo nobene obveznosti za izvedbo takega pregleda na vnaprej določen datum niti avtomatičnega sprožila zanjo.

48

Nespremenjena krizna pravila so se še naprej uporabljala, čeprav so se gospodarske razmere v EU in na njenih finančnih trgih od zadnje revizije pravil o državni pomoči leta 2013 spremenile in so ostale na splošno ugodne do izbruha COVID-19. Bančni sektor EU se še vedno srečuje z izzivi, vendar so ti zdaj manj razširjeni. Druge institucije EU, zadolžene za finančno stabilnost, v revidiranem obdobju niso ugotavljale, ali sistemska tveganja še naprej resno ogrožajo pravilno delovanje in celovitost finančnih trgov ali stabilnost celotnega finančnega sistema EU ali dela tega sistema. Poleg tega je Komisija v sporočilu o bančništvu iz leta 2013 poudarila, da je treba zagotoviti nemoten prehod na režim prihodnje DSRB in nemoteno medsebojno delovanje različnih vlog in odgovornosti vseh sodelujočih organov52. Krizna pravila po prenosu DSRB januarja 2015 in januarja 2016 niso bila pregledana.

49

Poleg tega krizna pravila niso vključevala specifičnih določb, določb, na podlagi katerih bi se vladne intervencije, združljive z DSRB, ocenjevanje v smislu državne pomoči. Previdnostni in začasni ukrepi, ki so dovoljeni v skladu s členom 32 DSRB, so omejeni na solventne institucije (glej okvir 3). Komisija je v sporočilu o bančništvu iz leta 2013 priznala, da zaradi specifičnosti kreditnih institucij in v odsotnosti mehanizmov za reševanje kreditnih institucij brez ogrožanja finančne stabilnosti morda ne bi bilo mogoče likvidirati kreditne institucije z običajnimi postopki nesolventnosti. Zato državni ukrepi, ki podpirajo likvidacijo kreditnih institucij v težavah, lahko pomenijo združljivo pomoč, ki mora biti skladna z zahtevo, podrobno opredeljeno v točki 44. Taki mehanizmi, v obliki instrumentov za reševanje, so morali biti vzpostavljeni do 1. januarja 2016. Komisija je menila, da je njen pristop še naprej ustrezen.

50

Kar zadeva porazdelitev bremena, je DSRB strožja od sporočila o bančništvu iz leta 2013. Od prenosa DSRB so za vladno podporo, poleg tega, da je morala biti združljiva s pravili EU o državni pomoči, veljale zahteve DSRB v zvezi z reševanjem s sredstvi upnikov. Poleg tega bi morala Komisija, kadar izvaja ocene državne pomoči za državne instrumente za stabilizacijo iz DSRB, ločeno oceniti, ali se zahteve iz DSRB, zlasti tiste, ki se nanašajo na 8-odstotno minimalno zahtevo za pokritje izgub, upoštevajo, ter ali je res prišlo do zelo izjemne sistemske krize, zaradi katere je uporaba teh instrumentov upravičena53. V DSRB so določene strožje zahteve v zvezi z reševanjem s sredstvi upnikov kot v sporočilu o bančništvu iz leta 2013, da bi se dosegel eden od ciljev zakonodajalcev: zaščititi javna sredstva s čim večjim zmanjšanjem zanašanja na izredno javnofinančno podporo za propadajoče institucije54. Pravila o državni pomoči ne odražajo teh strožjih zahtev. Za podrobnejše informacije glej sliki 4.

Slika 4

Zahteve v zvezi z reševanjem s sredstvi upnikov za javno podporo v postopku reševanja

Vir: Evropsko računsko sodišče

Izvajanje nadzora državne pomoči

51

Skladnost z notranjimi procesi in postopki zagotavlja doseganje ciljev in spodbuja odgovornost. Upoštevanje najvišjih standardov strokovnosti in intelektualne strogosti (vključno s pravno in ekonomsko analizo) ter zagotavljanje ustreznega procesa in transparentnosti sta bistvena za kakovost izvajanja dejavnosti za nadzor državne pomoči. Komisija bi morala v skladu s svojim okvirom notranje kontrole opredeliti politike podjetij, v katerih bi bilo določeno, kaj se pričakuje in kakšni so postopki za izvajanje politik55. Z dejavnostmi za nadzor je treba preveriti skladnost in tako zagotoviti doseganje ciljev.

Upoštevanje notranjih procesov in postopkov

52

Pri nadzoru državne pomoči, ki ga izvaja Komisija, so se upoštevali strukture, linije poročanja ter organi in odgovornosti, vzpostavljeni za ta namen, s čimer sta se zagotovila ustrezno upravljanje in politični nadzor. Pri notranjem postopku za pripravo sklepov – ki poteka pred predložitvijo kakršnega koli sklepa komisarju za konkurenco – se izvaja več pregledov, izravnav in nadzorov. Poslovodstvo se skupaj z drugimi relevantnimi akterji odloči o svojem stališču in o prednostnih možnostih. Ključne zadeve se lahko pregledajo in o njih se lahko razpravlja in odloča na več sestankih vodstva in operativnih sestankih. Na sestankih za pripravo zadeve ima odgovorni namestnik generalnega direktorja možnost sodelovanja v zgodnji fazi, odvisno od kompleksnosti in faze zadeve. Kolegij komisarjev skupaj odloča o zadevah, zaradi česar ima splošno politično odgovornost.

53

S postopkom odločanja se drugim generalnim direktoratom omogoči, da izrazijo svoje pomisleke. Zadnje posvetovanje med različnimi oddelki Komisije pred sprejetjem sklepa je posvetovanje med službami. Namen tega posvetovanja je uskladitev stališč in oblikovanje skupnega pristopa, preden se predlog predloži kolegiju. Če bi bil rezultat tega posvetovanja negativno mnenje o predlogu, bi ga bilo treba pred predložitvijo kolegiju spremeniti. Če je mnenje pozitivno s pripombami, je predlog sprejet, glavni oddelek, tj. GD COMP, pa mora upoštevati pripombe.

54

Drugi oddelki Komisije so se, kadar je bilo to potrebno, v vseh zadevah, vključenih v vzorec, strinjali s predlogi GD COMP. Z drugimi oddelki Komisije je bilo opravljeno posvetovanje, zlasti z Generalnim direktoratom za finančno stabilnost, finančne storitve in unijo kapitalskih trgov (GD FISMA) ter pravno službo, ki sta v vseh primerih dala svoje mnenje. V vzorcu Sodišča ni bilo zadev, o katerih bi drugi generalni direktorati dali negativno mnenje. V nekaj primerih so bile v pozitivnih mnenjih pripombe in vprašanja, npr. o navedeni utemeljitvi in ekonomski oceni.

55

Pri dejavnostih Komisije v zvezi z obravnavanjem zadev so se večinoma upoštevale njene nezavezujoče notranje smernice, ki so se stalno posodabljale. V notranjih delovnih orodjih, kot je priročnik za postopke56, je operacionalizirano izvajanje preiskav in notranjih ureditev, kot so linije poročanja in podrobni upravni koraki pri obravnavanju zadev, da se zagotovi izpolnjevanje postopkovnih zahtev. V priročniku za postopke so obravnavani vsi potencialni koraki v življenjski dobi zadeve, da se zagotovi nemoten postopek obravnavanja zadev.

56

Komisija si prizadeva zagotoviti dosledno upravljanje dokumentov za olajšanje dostopa javnosti do dokumentov. Dostop do dokumentov je bistven element politike transparentnosti, ki jo izvajajo evropske institucije. V skladu s Pogodbo imajo to pravico dostopa vsi državljani in rezidenti EU57. Komisija je uvedla standardna pravila, da bi zagotovila, da lahko kadar koli zagotovi informacije o zadevah, za katere je odgovorna. Generalni sekretariat je 16. januarja 2015 objavil obvestilo o upravljanju dokumentov in dostopu do njih, ker je pridobivanje pomembnih dokumentov pogosto trajalo predolgo, ker dokumenti niso bili pravilno registrirani, arhivirani in ohranjeni. V njem je poudaril, da je dobro upravljanje dokumentov znotraj Komisije bistveno za učinkovitost in uspešnost te institucije, za omogočanje izmenjave in iskanja informacij ter za zagotavljanje skladnosti z veljavnimi predpisi med drugim o dostopu do dokumentov. Za več podrobnosti o upravljanju dokumentov na Komisiji glej okvir 7.

Okvir 7

Upravljanje dokumentov na Komisiji58

V skladu s smernicami Komisije o upravljanju dokumentov in dostopu do njih ter sklepom Komisije o upravljanju dokumentov je treba dokumente, ki jih Komisija pripravi ali prejme, registrirati, če vsebujejo pomembne informacije, ki niso kratkoročne, in/ali če je zaradi njih potrebno ukrepanje ali spremljanje Komisije ali enega od njenih oddelkov. S hranjenjem dokumentov v delovnem prostoru, kot so skupni pogoni ali mape v elektronskem poštnem nabiralniku, se ne zagotavlja njihova celovitost, ohranjanje in enostavno iskanje. Zato je bistveno, da se vsi dokumenti, ki izpolnjujejo merila za registracijo, opredeljena v pravilih eDomec, dejansko registrirajo v sistemu Ares ali v katerem drugem sistemu Komisije za upravljanje dokumentov.

Smernice vključujejo neizčrpen seznam dokumentov, v zvezi s katerimi je potrebno ukrepanje ali spremljanje ali pa ima institucija v zvezi z njimi odgovornosti, zato so pomembni in jih je treba registrirati:

  • uradna obvestila/sporočila, tako prejeta kot poslana,
  • finančni dokumenti (v skladu s smernicami BUDG),
  • zapisniki sestankov, zlasti z drugimi institucijami ali zunanjimi deležniki, in za pomembne sestanke poročanje/govori/oporne točke za odgovor itd.,
  • informacije, ki se prejmejo od drugih institucij ali zunanjih deležnikov ali se jim pošljejo,
  • prispevki za posvetovanja med službami ali predhodna posvetovanja,
  • dokumenti, tudi neuradni (elektronska pošta ali pojasnila k spisu), s katerimi se potrjujejo okoliščine ali dogodki, upravičujejo sprejete odločitve ali kako drugače pojasnjuje razvoj uradnih ukrepov,
  • obvestila z navodili in smernice.

Dokumenti, ki jih ni treba registrirati, vključujejo:

  • osnutke (tj. dokumente, ki jih oseba, ki jih bo podpisala ali prevzela odgovornost zanje, še ni potrdila),
  • elektronska pošta in druga besedila, poslana v okviru neformalne izmenjave mnenj med kolegi,
  • korespondenca o kratkoročnih zadevah (na primer vabila),
  • informacije o osebnem položaju posameznika.
57

Upravljanje dokumentov GD COMP je večinoma v skladu s standardi. V priročniku za postopke za državno pomoč GD COMP so določene zahteve za upravljanje dokumentov GD COMP, s katerimi so enotna pravila Komisije dopolnjena in podrobneje opredeljena59. V priročniku za postopke je navedeno, da je treba vse „relevantne” informacije, povezane z zadevami, shraniti v sistemu ISIS60. Poleg tega je navedeno, da zahteva za registracijo velja zlasti za dokumente, ki bi lahko bili relevantni v primeru sodnega postopka. Dokumenti se ne registrirajo avtomatično, temveč na zahtevo uslužbencev, ki obravnavajo zadeve, razen če so predložene preko orodja SANI, ki je uradno orodje za priglasitev. Komisija je na splošno sistematično registrirala dokumente v sistemu ISIS, kot se zahteva. Toda poročanje (v zvezi z zadevami) in zapisniki usklajevalnih sestankov in sestankov s komisarjem niso bili registrirani v spisih o posameznih zadevah, temveč v ločenih spisih61. Zapisniki sestankov z državami članicami so se pripravili in registrirali za večino sestankov. Obstaja pa tudi nekaj primerov, v katerih ni bilo tako62. Poleg tega je Sodišče našlo dokaze o stikih pred fazo pred priglasitvijo, ki v sistemu ISIS niso bili dokumentirani.

58

V notranjem priročniku za postopke za državno pomoč in kodeksu najboljših praks za državno pomoč so določena nezavezujoča izčrpna navodila za stike pred priglasitvijo, ki niso bila vedno v celoti upoštevana. V skladu s priročnikom za postopke63 bi morali stiki pred priglasitvijo načeloma potekati le na podlagi pisnega osnutka priglasitve. Ta osnutek priglasitve bi bilo treba poslati po varni elektronski pošti in registrirati v sistemu ISIS. Za vsak postopek za državno pomoč so obstajali ločeni spisi o fazi pred priglasitvijo. V večini primerov so vsebovali dele preverjanja združljivosti, kot sta analiza načrtov prestrukturiranja in pogajanje o zavezah, ne pa tudi pisnih osnutkov priglasitve.

59

Faza pred priglasitvijo ni vedno privedla do krajših skupnih postopkov, kot je bilo predvideno. V skladu s priročnikom za postopke faza pred priglasitvijo v idealnem primeru ne bi smela trajati več kot dva meseca v standardnih zadevah, sledila pa naj bi ji popolna priglasitev. V bolj kompleksnih zadevah je lahko primerna podaljšana faza pred priglasitvijo64. V 11 od 23 zadev faza pred priglasitvijo ni trajala več kot dva meseca. Toda v primerih, v katerih je trajala dlje, so bile zamude dolge: devet od 12 takih stikov pred priglasitvijo je trajalo več kot 150 dni (do 1 181 dni). Pri večini zadev, pri katerih je prišlo do stikov pred priglasitvijo (18 od 23), je Komisija lahko sprejela odločitev v dveh mesecih po uradni priglasitvi. Toda povprečno trajanje postopkov, vključno s stiki pred priglasitvijo, je bilo 253 dni, najdaljši postopek pa je trajal 1 350 dni, kar je deloma posledica tehnične kompleksnosti bančnih zadev. Komisija je leta 2018 po posvetovanju z državami članicami revidirala kodeks najboljših praks, v njem pa kot okvirno trajanje faze pred priglasitvijo določila šest mesecev. Popoln seznam, na katerem je navedeno trajanje postopkov v zadevah v vzorcu, je na sliki 5.

Slika 5

Trajanje postopkov za državno pomoč

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov GD COMP

60

Objavljanje sklepov je trajalo dolgo in nekatere relevantne informacije niso bile objavljene. Komisija mora svoje sklepe ali obvestilo s povzetkom objaviti v Uradnem listu. Vendar lahko države članice zahtevajo, da se nekatere informacije, za katere velja obveznost varovanja poslovne skrivnosti, ne razkrijejo. Za vložitev take zahteve imajo običajno na voljo 15 delovnih dni. Če taka zahteva ni vložena, se sklep običajno razkrije v celoti65. V takih primerih naj bi bil v skladu s priročnikom za postopke objavljen v dveh mesecih66. Sodišče je ugotovilo, da je Komisija v 19 od 29 zadev v vzorcu potrebovala več kot 100 dni za objavo nezaupne različice sklepa v Uradnem listu67. Za podrobnejše informacije glej sliko 6. Sodišče je ugotovilo, da je Komisija v nekaterih zadevah, v katerih so zamudo povzročile države članice, poskušala pospešiti proces – včasih je sklepe objavila brez soglasja držav članic68.

Slika 6

Čas, ki ga je Komisija potrebovala za objavo sklepov

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov GD COMP

61

Komisija je zavrnila neupravičene zahteve za ohranjanje zaupnosti informacij, vendar je le redko objavila celotno besedilo svojih sklepov. V priročniku za postopke o državni pomoči so opisana splošna načela za objavo sklepov, določenih v sporočilu Commission Communication of 1 December 2003 on professional secrecy in State aid decisions, poudarjen pa je prevladujoči interes za objavo celotne vsebine sklepov Komisije ob ustreznem upoštevanju zaupnosti poslovnih skrivnosti. Komisija se je zato redko strinjala s tem, da bi ohranila zaupnost vseh informacij, za katere se je to zahtevalo. Kljub temu so bile nekatere informacije v večini sklepov o državni pomoči skrite, in sicer tako, da informacije, ki so pomembne za razumevanje njihovih posledic, niso bile razkrite v celoti69. Države članice pogosto niso pravočasno navedle, za katere informacije menijo, da so zaupne, ali niso zagotovile ustreznih razlogov. Sodišče je ugotovilo, da so uslužbenci, ki obravnavajo zadeve, v več primerih menili, da taki zahtevki ne izpolnjujejo meril iz sporočila (glej okvir 8 za primere, ki so po mnenju Komisije poslovne skrivnosti). Vendar tudi Komisija ni bila vedno dosledna pri svojem pristopu. Podatke je npr. razkrivala delno, jih objavljala v obliki razpona, ali pa sploh ni objavila nobenih informacij.

Okvir 8

Poslovne skrivnosti v skladu s priročnikom za postopke

Tipični primeri poslovnih skrivnosti so:

  • metode ocenjevanja proizvodnih stroškov in stroškov distribucije,
  • proizvodne skrivnosti in procesi,
  • viri dobave,
  • proizvedene in prodane količine,
  • tržni deleži,
  • seznami strank in distributerjev,
  • načrti za trženje,
  • struktura lastne cene,
  • prodajna politika,
  • Informacije o notranji organizaciji podjetja.

Informacije o prometu običajno ne štejejo za poslovno skrivnost, če so objavljene v zaključnem računu ali sicer znane na trgu. Zahteve za ohranjanje zaupnosti informacij o prometu, ki niso javne, je treba utemeljiti in oceniti za vsak primer posebej.

Podatki te vrste lahko štejejo za poslovno skrivnost le, če so „tajni”, tj. če niso javno dostopni (glej odstavek 14(a) sporočila).

62

Komisija je spremljala izvajanje svojih sklepov s pomočjo skrbnikov spremljanja. Komisija za vse zadeve imenuje skrbnike, ki jih plačajo banke, za spremljanje izvajanja zavez. Zaveze se lahko sprejmejo za omejitev izkrivljanja konkurence ali za zagotavljanje tega, da bo rešena banka znova uspešno poslovala. Zato je spremljanje zajemalo finančno uspešnost upravičencev in upoštevanje drugih zavez. Poleg tega Komisija s tem postopkom spremljanja dobi veliko pomembnih informacij, med drugim o neuspehu pri izvajanju prejšnjih ukrepov in o morebitnih novih ukrepih pomoči, ki jih načrtujejo države članice, ne da bi o tem v skladu z zahtevami obvestile Komisijo.

63

Rezultati spremljanja niso bili objavljeni, zaveze pa so bile včasih spremenjene. Komisija ni objavila informacij ali pripravljala statističnih podatkov o številu zadev, v katerih so se zaveze upoštevale ali v katerih se niso. Komisija je včasih odobrila spremembe zavez in podaljšala roke za njihovo izvedbo, čeprav bi morale biti take spremembe v skladu s njenimi zahtevami izjemne in omejene na primere pomembnih novih dejstev. Komisija je poudarila, da v takih primerih vedno zagotovi, da novopredlagane zaveze ohranjajo ravnovesje prvotnega sklepa. Toda Sodišče je ugotovilo, da pojasnila, kako naj bi se to doseglo, niso bila dovolj podrobna, v nekaterih objavljenih sklepih Komisije pa pojasnila niso bila dovolj podrobna.

Vsebina sklepov o državni pomoči za finančne institucije

64

Sklepi o državni pomoči morajo temeljiti na pravno in ekonomsko dobrih ocenah. Komisija mora v skladu s Pogodbo in svojimi postopkovnimi pravili70 praviloma navesti razloge za utemeljitev svojih sklepov. To vključuje zahtevo, da morajo sklepi temeljiti na pravno in ekonomsko dobrih ocenah in da morajo biti podkrepljeni z dejstvi. V temeljnih načelih GD COMP je poudarjeno, da je prizadevanje za največjo strogost in kakovost pravne ocene in ekonomske analize ključno za kakovost njegovih ocen. Za Komisijo so njena praksa v zvezi z zadevami in sodna praksa sodišč EU najpomembnejši vir smernic na tem področju. Usklajeni proces odločanja, sistem nadzora in ravnotežja ter nadzor kakovosti, ki ga je vzpostavila Komisija, so namenjeni zagotavljanju tega, da je ocena Komisije v vsaki posamezni zadevi v skladu s temi zahtevami.

65

Komisija je zelo strogo ocenila načrte prestrukturiranja, zahtevala je podrobne informacije in jih temeljito preučila. V sporočilu o prestrukturiranju so določene zelo podrobne zahteve glede informacij, ki jih je treba vključiti v načrt prestrukturiranja. Komisija zahteva, da so načrti prestrukturiranja izčrpni in podrobni ter da temeljijo na koherentnem konceptu. V njih mora biti navedeno, kako bo banka čim prej začela ponovno dolgoročno uspešno poslovati brez državne pomoči. Obsežnost in poglobljenost informacij, ki jih morajo predložiti države članice, kažeta na visoko raven nadzora Komisije v zvezi z načrti prestrukturiranja (glej okvir 9). V preučenih zadevah je Komisija zahtevala dodatne ali ustreznejše informacije, če je bilo to potrebno.

Okvir 9

Informacije, ki jih je treba vključiti v načrt prestrukturiranja v skladu s sporočilom o prestrukturiranju71

  • Če mora država članica na podlagi prejšnjih smernic ali sklepov Komisije predložiti načrt prestrukturiranja, mora biti ta načrt celovit in podroben, poleg tega pa mora temeljiti na usklajenem konceptu.
  • Pokazati mora, kako bo banka čim prej začela ponovno dolgoročno uspešno poslovati brez državne pomoči.
  • Priglasitev vsakega načrta prestrukturiranja mora vključevati primerjavo z drugimi možnostmi, vključno z razdelitvijo ali pripojitvijo k drugi banki, da lahko Komisija oceni, ali so na voljo bolj tržno naravnane, manj drage ali manj izkrivljajoče rešitve, ki omogočajo ohranjanje finančne stabilnosti.
  • Če ponovna vzpostavitev uspešnega poslovanja banke ni možna, je treba v načrtu prestrukturiranja pojasniti, kako bi bilo mogoče izvesti njeno pravilno likvidacijo.
  • V načrtu prestrukturiranja morajo biti opredeljeni vzroki za težave banke in njene lastne slabosti, poleg tega pa mora biti opisano, na kakšen način bodo predlagani ukrepi prestrukturiranja pripomogli k reševanju temeljnih problemov banke.
  • V načrtu prestrukturiranja je treba zagotoviti informacije o poslovnem modelu upravičenke, zlasti o:
    • njeni organizacijski strukturi,
    • financiranju (dokazati je treba uspešno poslovanje kratko- in dolgoročne strukture financiranja),
    • upravljanju (dokazati je treba preprečevanje navzkrižja interesov in potrebne spremembe pri vodenju),
    • upravljanju tveganj (vključno z razkritjem oslabljenih sredstev in premišljenim oblikovanjem dolgoročnih rezervacij za pričakovano nedonosno aktivo),
    • upravljanju sredstev in obveznosti,
    • ustvarjanju denarnega toka (ki mora doseči zadostno raven brez državne pomoči),
    • zunajbilančnih obveznostih (dokazati je treba njihovo vzdržnost in konsolidacijo, če je izpostavljenost banke tveganju precejšnja),
    • finančnem vzvodu,
    • sedanji in prihodnji kapitalski ustreznosti v skladu z veljavno nadzorno uredbo (na podlagi preudarnega vrednotenja in ustreznega oblikovanja rezervacij) ter
    • strukturi plačnih spodbud (pokazati je treba, kako ta struktura prispeva k dolgoročni donosnosti upravičenke).
  • Uspešnost poslovanja je treba analizirati za vsako posamezno poslovno dejavnost in profitni center s potrebno razčlenitvijo.

Za pričakovane rezultate načrtovanega prestrukturiranja je treba predložiti osnovni scenarij kot tudi „izjemne” scenarije. Zato je treba v načrtih prestrukturiranja med drugim upoštevati trenutne razmere na finančnih trgih in prihodnje obete zanje, ki vključujejo predpostavke za osnovni in najslabši scenarij. Testiranje izjemnih situacij bi moralo vključevati niz scenarijev.

  • Predpostavke je treba primerjati s sektorskimi merili, ki morajo biti ustrezno prilagojena, tako da se upoštevajo novi elementi trenutne krize na finančnih trgih.
66

Komisija ima izključno pristojnost za oceno združljivosti državne pomoči in v tej vlogi meni, da so bili pogoji za obstoj resne motnje v državi članici izpolnjeni v vseh zadevah. Komisija je pri svoji oceni resne motnje v vsaki posamezni zadevi upoštevala ugotovitve zadevne države članice. Komisija se je s sprejetjem sporočila o bančništvu zavezala, da bo ocenjevala državno pomoč v podporo likvidnosti, uspešnemu poslovanju ali pravilnemu izstopu bank v skladu s členom 107(3)(b) PDEU zaradi krizne situacije in tveganja za splošno finančno stabilnost, ki skupaj pomenita resno motnjo v gospodarstvu. Komisija je menila, da so države članice najprimernejše za to, da prve ocenijo, ali bi nenadzorovan izstop neke banke s trga ogrozil finančno stabilnost (ali povzročil druge resne motnje v zadevni državi članici). Zato Komisija ni za vsako posamezno zadevo oporekala temu, da obstaja resna motnja. V kriznih pravilih ni navedeno, katere informacije morajo predložiti države članice. Razen v zadevah v državah, vključenih v program za ekonomsko prilagoditev, je Sodišče v spisih o zadevah redko našlo ekonomske ali – po mnenju Sodišča – druge relevantne podatke, s katerimi bi se lahko dokazalo, da je taka motnja obstajala.

67

Podrobnosti o takih ocenah, ali je obstajala resna motnja, niso bili vključeni v vse objavljene sklepe72. Komisija se je pogosto sklicevala na sporočilo o bančništvu iz leta 2013, ne da bi oporekala argumentom zadevne države članice v zvezi z individualnimi okoliščinami specifične zadeve (glej okvir 10).Vendar s tako splošno omembo ni pojasnjeno, zakaj je Komisija menila, da so v teh zadevah obstajale resne motnje, razen v zadevah v državah, vključenih v program za ekonomsko prilagoditev. Po mnenju Sodišča ti zaključki niso bili podprti niti z ustreznimi ocenami Sveta niti jih ni podprl ESRB (za podrobnejše informacije o poslanstvu ESRB glej okvir 2)73.

Okvir 10

Primeri, kako je Komisija utemeljila uporabo člena 107(3)(b) v posameznih sklepih o prestrukturiranju

Komisija je priznala, da lahko svetovna finančna kriza povzroči resne motnje v gospodarstvu neke države članice, ki jih je mogoče obravnavati z državnimi ukrepi v podporo finančnim institucijam. To je podrobno obravnavala in razvijala v šestih zaporednih sporočilih o krizi, pa tudi v sporočilu o bančništvu iz leta 2013.

Komisija spominja na to, da je od začetka finančne krize sistematično uporabljala člen 107(3)(b) PDEU kot pravno podlago za oceno pomoči za prestrukturiranje ali likvidacijo bankam v težavah. Ocenjevanje sedanjih ukrepov v skladu s členom 107(3)(b) PDEU je zato popolnoma skladno s predhodnimi zadevami.

68

Komisija v primeru pomoči za likvidacijo ni oporekala trditvam držav članic, da morebiten propad banke ogroža finančno stabilnost. V sporočilu o bančništvu iz leta 2013 niso opredeljene situacije, v katerih brez ogrožanja finančne stabilnosti morda ne bi bilo mogoče likvidirati kreditne institucije z običajnimi postopki insolventnosti, niti ni navedeno, katere informacije morajo države članice zagotoviti, da dokažejo tako grožnjo. Sklepi o pomoči za likvidacijo v vzorcu Sodišča so temeljili na izjavah držav članic o potencialnih grožnjah za finančno stabilnost74 (glej okvir 11). Vsi zadevni sklepi so se nanašali na banke s tržnimi deleži od 0,02 % do 2 %. Obstaja več potencialnih razlogov, zakaj bi lahko celo propad bank, ki niso sistemsko relevantne, pomenil potencialno grožnjo za finančno stabilnost. Sodišče za preučene zadeve meni, da Komisija v objavljenih sklepih ni pojasnila teh razlogov75.

Okvir 11

Primeri, kako je Komisija utemeljila uporabo člena 107(3)(b) v posameznih sklepih o pomoči za likvidacijo

Komisija je v sporočilu o bančništvu iz leta 2013 priznala, da bi morale države članice spodbujati izstop neuspešnih subjektov, proces izstopa pa bi moral potekati pravilno, da bi se ohranila finančna stabilnost. Ker so ukrepi namenjeni omogočanju pozitivnega izida prodaje, s katerim bi se zagotovil pravilen izstop bank kot samostojnih subjektov s trga, tako da jih prevzame končni kupec, Komisija namerava oceniti združljivost ukrepov s sklicevanjem na sporočilo o bančništvu iz leta 2013.

Komisija je v sporočilu o bančništvu iz leta 2013 priznala, da bi morale države članice spodbujati izstop neuspešnih subjektov, proces izstopa pa bi moral potekati pravilno, da bi se ohranila finančna stabilnost. Kot je navedeno v uvodni izjavi, organ za reševanje navaja, da redni postopek zaradi insolventnosti ne bi bil enako primeren kot ukrepi za doseganje ciljev reševanja in še posebej krovnega cilja ohranjanja finančne stabilnosti.

V dopisu z dne […] je […] navedel, da je položaj banke ogrozil finančno stabilnost in da je zato potrebna nujna intervencija, da bi se preprečila resna motnja v gospodarstvu […]. […] je poudaril, da likvidacija z običajnimi postopki insolventnosti ne bi bila v javnem interesu, saj bi se s tem ogrozila finančna stabilnost, prekinilo zagotavljanje kritičnih funkcij, poleg tega pa bi to vplivalo na zaščito vlagateljev in uničilo vrednost. Poleg tega je […] navedel, da bo v primeru redne likvidacije banke takoj uporabljen […] sistem jamstva za vloge za takojšnje povračilo kritih vlog. To bi povzročilo znatno dodatno izjemno situacijo za bančni sistem, saj je treba te zneske zbrati od […] bank, ki prispevajo v sistem jamstva za vloge.

Po navedbah […] organov ne bi bilo mogoče preprečiti resne motnje v gospodarstvu na območjih, kjer delujeta […] in […], s posebnim učinkom na prekinitev poslovnih dejavnosti MSP in posojanje gospodinjstvom.

69

Zaradi kriznih pravil so potrebni uspešni ukrepi za omejevanje izkrivljanja konkurence. V sporočilu o bančništvu iz leta 2013 so določene zahteve, katerih namen je zagotoviti, da so zneski pomoči omejeni na nujni minimum. Te zahteve vključujejo porazdelitev bremena delničarjev in imetnikov podrejenih obveznic, preprečevanje odlivov in uvajanje omejitev v zvezi s plačili delničarjem in imetnikom obveznic ter omejitev prejemkov. Vključujejo tudi prepoved nakupov in cenovnega dampinga, da se omeji izkrivljanje konkurence. Pri analizi sklepov, ki jo je opravilo Sodišče, se je pokazalo, da so se države članice zavezale izvajanju takih ukrepov. Vendar ni bilo vedno jasno, kako so bile te zaveze prilagojene izkrivljajočim učinkom specifičnih ukrepov76. Sodišče je v objavljenih sklepih, ki jih je preučilo, ugotovilo, da Komisija ni analizirala učinkov ukrepov na tržne strukture in vstopnih ovir, kot se zahteva v sporočilu o bančništvu iz leta 201377. Po navedbah Komisije se take ocene za druge sektorje ne zahtevajo niti se ne izvajajo.

70

V sporočilu o prestrukturiranju se izrecno zahteva, da mora „[p]riglasitev vsakega načrta prestrukturiranja […] vključevati primerjavo z drugimi možnostmi, vključno z razdelitvijo ali pripojitvijo k drugi banki, da lahko [Komisija] oceni, ali so na voljo bolj tržno naravnane, manj drage ali manj izkrivljajoče rešitve, ki omogočajo ohranjanje finančne stabilnosti”78. Sodišče je v svojem vzorcu ugotovilo, da Komisija ni preverjala, ali obstajajo manj drage ali manj izkrivljajoče alternative posameznemu ukrepu. Komisija je poudarila, da v skladu s sodno prakso državam članicam ne sme odrediti alternativnih ukrepov, lahko zgolj oceni združljivost predlaganega ukrepa.

Zaključki in priporočila

71

Komisija je imela ustrezne vire in orodja za zagotavljanje uspešnega nadzora državne pomoči. Ima dobro opredeljene notranje procese in postopke za spodbujanje doseganja ciljev in odgovornost. Ima ustrezno organizacijsko strukturo z ustreznimi linijami poročanja, kar omogoča ustrezen pretok informacij in notranji nadzor, ki ga izvaja višje vodstvo (glej odstavka 31 in 32). Ima trden etični okvir z nekaj slabostmi v zvezi z obravnavo tržno občutljivih informacij in celovit sklop temeljnih načel, s katerimi se spodbujata integriteta in upoštevanje najvišjih strokovnih standardov (glej odstavka 33 in 34). Vzpostavljeni so bili potrebni človeški viri in viri IT za učinkovito preprečevanje, odkrivanje in preiskovanje kaznivih dejanj (glej odstavka 35 in 36). Komisija ima potrebna pooblastila za uspešen nadzor državne pomoči in ustrezen postopkovni okvir (glej odstavke 3742). Tako je imela Komisija na voljo vsa potrebna sredstva za zagotovitev, da njeni sklepi temeljijo na pravilnih informacijah.

72

Po mnenju Sodišča pravila o državni pomoči v času revizije niso bila popolnoma ustrezna za nadzor državne pomoči finančnim institucijam v skladu s cilji Pogodbe (glej odstavek 48). Namen pravil o državni pomoči za finančni sektor je zagotoviti finančno stabilnost, hkrati pa čim bolj omejiti izkrivljanje konkurence. Krizna pravila so na splošno dobro pripravljena in jasna, čeprav v njih niso opredeljena merila za resne motnje (glej odstavek 43). Toda krizna pravila v revidiranem obdobju niso bila revidirana po izboljšanju razmer na trgu in niso odražala prenove regulativnega okvira po finančni krizi, vključno z dejstvom, da so se z DSRB omejile možnosti za odobravanje pomoči bankam, ne da bi to pomenilo reševanje (glej odstavke 4850).

Priporočilo 1 – Oceniti, ali so pravila o državni pomoči še vedno ustrezna, in po potrebi sprejeti popravljalne ukrepe

Za zagotovitev, da bodo pravila EU o državni pomoči za finančni sektor še naprej ustrezna za tržne razmere in veljavni regulativni okvir:

  1. naj Komisija izvede oceno sedanjih kriznih pravil (vključno s splošnim učinkom nadzora državne pomoči na konkurenco na bančnih trgih EU), da bo lahko sprejela odločitev o ustreznih ukrepih;
  2. če je bilo pri ocenjevanju ugotovljeno, da je treba revidirati krizna pravila, naj Komisija med drugim razmisli o:
    1. določitvi meril za ocenjevanje „resne motnje” v zvezi z uporabo člena 107(3)(b) PDEU;
    2. vključitvi skupnih načel ocenjevanja;
    3. prilagoditvi pogojev za združljivost previdnostnih ukrepov in pomoči v postopku reševanja ter
    4. nadaljnji določitvi podrobnosti informacij, ki jih je treba predložiti.

Časovni okvir: leto 2023 (za oceno).

73

Komisija je postopke državne pomoči večinoma upravljala v skladu s svojimi (nezavezujočimi) notranjimi procesi. Pri nadzoru državne pomoči, ki ga izvaja Komisija, so se upoštevali strukture, linije poročanja ter organi in odgovornosti, vzpostavljeni za ta namen (glej odstavek 52 Kolegij je svoje sklepe sprejel po tem, ko so imeli drugi generalni direktorati priložnost, da izrazijo pomisleke (glej odstavka 53 in 54). Pri dejavnostih Komisije v zvezi z obravnavanjem zadev so se večinoma upoštevali notranji procesi (glej odstavek 55). Upravljanje dokumentov je bilo večinoma skladno s standardi Komisije (glej odstavka 56 in 57). Vendar so bili postopki državne pomoči dolgotrajni, poleg tega pa niso bili vedno v celoti transparentni, deloma zato, ker države članice veliko uporabljajo neformalne stike pred priglasitvijo (glej odstavka 58 in 59). Pri objavi sklepov je pogosto prihajalo do zamud zaradi razprav z državami članicami o pravici zakritja zaupnih informacij v javni različici sklepov (glej odstavka 60 in 61).

Priporočilo 2 – Dodatno okrepiti skladnost z notranjimi procesi in najboljšimi praksami

Za povečanje učinkovitosti, odgovornosti in transparentnosti naj Komisija:

  1. izboljša upravljanje dokumentov in zagotovi, da so vsi relevantni dokumenti registrirani;
  2. države članice spodbuja, naj stiki pred priglasitvijo ne presežejo okvirnega roka šest mesecev iz kodeksa najboljših praks in naj temeljijo na pisnih osnutkih priglasitev, ter
  3. okrepi sodelovaje z državami članicami, da bi pospešila objavo nezaupnih različic sklepov in zagotovila usklajen pristop v zvezi s tem, katere informacije se ne razkrijejo.

Časovni okvir: leto 2022.

74

Sklepi o državni pomoči morajo temeljiti na pravno in ekonomsko dobrih ocenah (glej odstavek 64).Komisija je strogo ocenila načrte prestrukturiranja (glej odstavek 65), vendar ni oporekala ocenam držav članic v vsaki posamezni zadevi, da obstaja resna motnja, vključno z grožnjo za finančno stabilnost (glej odstavka 66 in 67). Komisija je uvedla ukrepe za omejevanje izkrivljanja konkurence, ni pa analizirala dejanskih učinkov vsakega ukrepa na konkurenco (glej odstavek 69). Kazalniki smotrnosti niso popolnoma ustrezali svojemu namenu, saj so odražali zunanje dejavnike, na katere Komisija ni mogla vplivati, niso pa vedno odražali dejavnosti Komisije (glej odstavka 23 in 24). Poleg tega Komisija ni formalno ocenila, kako dobro so delovala njena sektorska pravila o državni pomoči in ali bi morala spremeniti ali opustiti svoj pristop (glej odstavke 2830).

Priporočilo 3 – Izboljšati merjenje smotrnosti

Da bi Komisija dokazala učinek nadzora državne pomoči ter povečala transparentnost in odgovornost do Evropskega parlamenta in državljanov EU, naj:

  1. opredeli ustrezne in relevantne kazalnike za nadzor državne pomoči finančnim institucijam, ki odražajo rezultate dejavnosti GD COMP, da bi uspešno spremljala napredek pri doseganju ciljev v kontekstu svojega letnega poročanja, ter spremlja ustreznost kazalnikov.

Časovni okvir: leto 2022.

To poročilo je sprejel senat IV, ki ga vodi Alex Brenninkmeijer, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 28. julija 2020.

Za Evropsko računsko sodišče

Klaus-Heiner Lehne
Predsednik

Glosar

Bančna unija: eden od gradnikov za dokončanje ekonomske in monetarne unije, ki je sestavljena iz integriranega finančnega okvira z enotnim mehanizmom nadzora, enotnim mehanizmom za reševanje bank in enotnimi pravili.

Boljše pravno urejanje: koncept, ki usmerja politiko in pripravo zakonodaje EU na podlagi načel, da bi moralo pravno urejanje svoje cilje doseči z minimalnimi stroški, zasnovano pa bi moralo biti pregledno, na podlagi dokazov in s sodelovanjem državljanov in deležnikov.

De Larosièrovo poročilo: poročilo iz februarja 2009, v katerem je poziv k prenovi evropskega sistema pravnega urejanja na področju financ.

Direktiva o sanaciji in reševanju bank (DSRB): direktiva o pravilih in postopkih za sanacijo ter reševanje različnih vrst finančnih institucij.

Državna obveznica: dolžniški vrednostni papir, ki ga izda vlada v podporo javni porabi.

Državna pomoč: neposredna ali posredna državna podpora za podjetje ali organizacijo, zaradi katere je ta v ugodnejšem položaju kot konkurenti.

Ekipa glavnega ekonomista: ekipa v Generalnem direktoratu Komisije za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja, ki razvija, usklajuje in pripravlja ekonomske analize za zagotovitev, da pobude tega generalnega direktorata temeljijo na trdnih ekonomskih dokazih.

Enotna pravila: sklop zakonodajnih besedil, ki jih morajo upoštevati vse finančne institucije v EU.

Enotni mehanizem nadzora: sistem EU za nadzor finančnih institucij, ki ga sestavljajo ECB in nacionalni nadzorni organi sodelujočih držav.

Enotni mehanizem za reševanje: mehanizem, v skladu s katerim imajo Enotni odbor za reševanje in nacionalni organi za reševanje centralizirano pooblastilo za reševanje, saj so neposredno odgovorni za reševanje vseh finančnih institucij v državah članicah, ki sodelujejo v bančni uniji.

Enotni odbor za reševanje: osrednji organ za reševanje v bančni uniji, katerega naloga je zagotoviti pravilno reševanje propadajočih finančnih institucij z minimalnimi stroški za davkoplačevalce in preostalo gospodarstvo.

Reševanje s sredstvi upnikov: način preprečevanja propada banke, pri katerem se banka dokapitalizira s sredstvi obstoječih delničarjev (namesto da bi se rešila z javnimi sredstvi).

Reševanje: pravilno prenehanje propadajoče finančne institucije, da se zagotovi kontinuiteta ključnih funkcij, ohrani finančna stabilnost ter zaščitijo javna sredstva s čim večjim zmanjšanjem potrebe po javnofinančni podpori.

Sklad za reševanje: sklad, s katerim se pomaga financirati pravilno reševanje propadajočih finančnih institucij.

Slabo posojilo: posojilo, za katerega so plačila zapadla pred določenim časom (običajno 90 dni) ali pri katerem obstajajo dokazi, da celotno poplačilo ni verjetno.

Trgovanje na podlagi notranjih informacij: nakup ali prodaja delnic z namenom ustvarjanja dobička ali zmanjšanja izgube s pomočjo informacij, ki bi, če bi bile splošno znane, vplivale na vrednost teh delnic.

Seznam kratic

DSRB: direktiva o sanaciji in reševanju bank

EBA: Evropski bančni organ

ECB: Evropska centralna banka

ECOFIN: Svet za ekonomske in finančne zadeve

EMN: enotni mehanizem nadzora

EMR: enotni mehanizem za reševanje

EP: Evropski parlament

ESRB: Evropski odbor za sistemska tveganja

GD COMP: Generalni direktorat za konkurenco

GD FISMA: Generalni direktorat za finančno stabilnost, finančne storitve in unijo kapitalskih trgov

PDEU: Pogodba o delovanju Evropske unije

SRB: Enotni odbor za reševanje

Odgovori Komisije

Povzetek

Skupni odgovor Komisije na odstavke I–X

Evropska komisija od leta 2008 uporablja pravila o državni pomoči v skladu s Pogodbo za finančni sektor na podlagi posebnih smernic. Komisija je v zadnjem desetletju sprejela več kot 500 sklepov na podlagi teh smernic.

V revidiranem obdobju (2013–2018) in skupaj z izvajanjem okvira EU za reševanje od leta 2015 je njeno enotno izvajanje nadzora državne pomoči v finančnem sektorju prispevalo k ohranjanju finančne stabilnosti Unije s preprečevanjem neurejenega propada sicer preživetja sposobnih bank in omogočanjem urejenega umika subjektov, ki niso sposobni preživeti, s trga. Prispevalo je k temu, da je bančni sektor EU postal trdnejši s prečiščenjem bilanc stanja bank, spodbujanjem temeljitega prestrukturiranja in umikom najmanj učinkovitih akterjev s trga. Poleg tega je ohranjalo lojalno konkurenco s tem, da so morale banke, ki so prejele pomoč, izvajati ukrepe za ublažitev izkrivljanja konkurence. Nazadnje, zahtevana je bila zasebna delitev izgube z delničarji in podrejenimi upniki bank, ki so prejele pomoč. Komisija meni, da je svoje vire in orodja uporabljala učinkovito in skladno z namenom v skladu s svojimi pravili in postopki.

Kot priznava Evropsko računsko sodišče (ERS), Pogodba Komisiji podeljuje široko polje proste presoje pri razlagi meril, na podlagi katerih lahko ugotovi, da so ukrepi državne pomoči združljivi. Komisija mora za ta namen pazljivo preučiti različne gospodarske in pravne elemente, preden ugotovi, da določen položaj utemeljuje državno pomoč določenemu upravičencu. Ugotavljanje ravnotežja, pri katerem je pomoč utemeljena za dosego cilja v skupnem evropskem interesu, vključno z odpravo resne motnje v gospodarstvu, je presoja, ki je v skladu s Pogodbo zaupana Komisiji.

Komisija je leta 2013 pri izvajanju te presoje revidirala svoje smernice, ki določajo merila za združljivo pomoč finančnim institucijam, ki so jih prizadele posledice krize. To je storila po posvetovanjih z deležniki, vključno z državami članicami kot dajalkami pomoči. Ta merila še vedno veljajo, saj posledice krize še vztrajajo v bančnem sektorju po EU. Gospodarsko okrevanje je bilo v več državah članicah šibko in stanje v bančnem sektorju se ni vrnilo v stanje pred letom 2008. Poleg tega so bile nekatere države članice do nedavnega vključene v programe gospodarskega prilagajanja.

Leta 2014 je bil uveden nov regulativni okvir za bančni sektor EU, zlasti direktiva o sanaciji in reševanju bank (DSRB)79, uredba o enotnem mehanizmu za reševanje80 in direktiva o sistemih jamstva za vloge81.

V tej novi regulativni ureditvi so novoustanovljeni akterji prevzeli svoje odgovornosti v bančni uniji, in sicer Evropska centralna banka (ECB) kot osrednji nadzornik bank v okviru enotnega mehanizma nadzora (EMN) in Enotni odbor za reševanje (SRB) v svoji vlogi v okviru enotnega mehanizma za reševanje (EMR)82. Treba je opozoriti, da kljub znatnemu napredku od leta 2015 izvajanje DSRB še poteka83, npr. v zvezi z nakopičenimi instrumenti za reševanje s sredstvi upnikov. Poleg tega v delih evropskega bančnega sektorja še vedno obstajajo ranljiva mesta, npr. zaradi visoke stopnje slabih posojil in nizke dobičkonosnosti v sektorju.

Države članice morajo Komisiji predložiti vse načrte za odobritev državne pomoči. Poleg tega kadar SRB namerava uporabiti enotni sklad za reševanje, uredba o enotnem mehanizmu za reševanje84 določa, da mora SRB predložiti svoj predlog za dodelitev pomoči iz sklada Komisiji v odobritev. Vloga Komisije kot izvršitelja pravil konkurence je v bistvu v tem, da presodi, ali so pozitivni učinki pomoči večji od negativnih učinkov na konkurenco. Komisija to presojo opravi ex ante, tj. ko je predlog za pomoč priglašen pred njegovo izvedbo v zadevni državi članici. To pomeni, da smotrnosti poslovanja finančnih institucij ex post, tj. po prejetju državne pomoči, ni mogoče pripisati izključno Komisiji, saj imajo tudi drugi akterji in dejavniki pomembno vlogo, zaradi česar je težko opredeliti kazalnike smotrnosti, ki nedvoumno izražajo prispevek nadzora državne pomoči. Države članice se lahko odločijo za odobritev državne pomoči, da bi pripomogle k preprečevanju ali ublažitvi morebitnih škodljivih posledic bank v težavah ali propadajočih bank popolnoma v skladu z okvirom EU za reševanje.

Z zagotavljanjem čim manjšega izkrivljanja konkurence ob podelitvi javne podpore smernice o državni pomoči za finančni sektor ohranjajo enake konkurenčne pogoje, ne glede na to, ali so države članice udeležene v bančni uniji ali ne. V novi regulativni ureditvi sta sozakonodajalca zaupala pomembne odgovornosti drugim akterjem, na primer dnevno nadzorovanje bank, določitev kapitalskih zahtev, izvajanje stresnih testov in pregledov kakovosti sredstev, odločitev, ali banka „propada ali bo verjetno propadla“ in ali se banka vključi v reševanje ali ne. In nenazadnje, odločitev o odobritvi pomoči in oblikovanju ukrepa pomoči je odgovornost države članice. Vloga Komisije je bila in je omejena na ocenjevanje združljivosti priglašenega ukrepa državne pomoči z notranjim trgom.

Komisija meni, da so bila pravila o državni pomoči, oblikovana posebej za spopadanje z učinki finančne krize na banke, še vedno skladna s tržnimi razmerami v obdobju, ki ga zajema revizija. Pomembno je, da Komisija uporablja enaka pravila za vse države članice. Iz teh razlogov Komisija ugotavlja, da je prezgodaj za začetek formalnega vrednotenja smernic o državni pomoči za finančni sektor. To bo še naprej veljalo za bližnjo prihodnost, saj gospodarski učinki sedanje krize zaradi COVID-19, vključno na banke, nedvomno pomenijo resno motnjo v gospodarstvih držav članic.

Pravila o državni pomoči bi morala upoštevati tržne razmere in hkrati zagotavljati stabilna navodila za udeležence na trgu v zvezi z izvajanjem nadzora državne pomoči. Komisija bo po potrebi hitro prilagodila svoja pravila o državni pomoči, da bi upoštevala korenite spremembe gospodarskega okolja, kot je ravnokar storila kot odziv na izbruh COVID-19. Začasni okvir za realno gospodarstvo je bil sprejet hitro in je začel veljati že 19. marca 2020. Ta okvir med drugimi ukrepi omogoča državam članicam, da pomoč realnemu gospodarstvu usmerijo prek bank. In prvih treh mesecih po začetku veljavnosti tega začasnega okvira je Komisija že sprejela več kot 160 sklepov85 o odobritvi prek 200 nacionalnih ukrepov, ki jih je priglasilo vseh 27 držav članic in Združeno kraljestvo. Države članice lahko na tej podlagi odobrijo približno 2,2 bilijona EUR pomoči podjetjem za spopadanje s posledicami COVID-19 za njihovo poslovanje. Na ta način nadzor državne pomoči znatno prispeva k celotnim prizadevanjem EU za ublažitev gospodarskih učinkov izbruha COVID-19 in omogočanje hitrega okrevanja ob ohranjanju enakih konkurenčnih pogojev.

Kar zadeva pravila o državni pomoči za finančni sektor, je Komisija v celotnem revidiranem obdobju dosledno uporabljala svoja skupna pravila za posebne okoliščine v približno 200 zadevah. Posredovanja Komisije, včasih uvedena pod hudim časovnim pritiskom za ohranitev zaupanja vlagateljev in finančne stabilnosti, so močno prispevala k vzdrževanju enakih konkurenčnih pogojev v finančnem sektorju EU in omejevanju izkrivljanja konkurence. Komisija je pri posameznih sklepih, ki jih je sprejela, na podlagi uravnoteženih meril, kot so izražena v smernicah, vsakokrat preverila, ali so izpolnjeni pogoji za odobritev državne pomoči, ki jo predlaga država članica, ter ali so ukrepi državne pomoči, o katerih presoja, potrebni in je pomoč omejena na najmanjši znesek, potreben za dosego zadevnih ciljev v skupnem interesu. Iz vsakega sklepa o državni pomoči je razvidno, da je Komisija pri ocenah državne pomoči upoštevala novo regulativno okolje, kadar koli je bilo to zakonsko predpisano.

Sklepi Komisije o državni pomoči so predmet vrste pregledov in izravnav, notranjih in zunanjih. Predvsem je vsebinski pregled združljivosti njene uporabe pravil o državni pomoči s Pogodbo v izključni pristojnosti Sodišča Evropske unije v skladu s členom 263 in členom 267 PDEU. Sodišče Evropske unije je pri izvajanju te pristojnosti tisto, ki presoja o pravnem utemeljevanju, postopkih in dejstvih, na podlagi katerih ukrepa Komisija.

Ob upoštevanju zgoraj navedenega Komisija v odgovor na priporočila ERS:

  • sprejema priporočilo, naj ovrednoti pravila o državni pomoči za banke v skladu s svojimi smernicami za boljše pravno urejanje. Gospodarski vpliv krize zaradi izbruha COVID-19 pomeni resno motnjo v gospodarstvu držav članic in gospodarski obeti so zelo negotovi. Komisija bo zato vrednotenje opravila, ko bo gospodarstvo okrevalo, in to najpozneje leta 2023;
  • sprejema priporočilo, naj še poveča učinkovitost notranjih postopkov, in Komisija bo po potrebi države članice opozorila, naj upoštevajo dobre prakse;
  • sprejema priporočilo, naj opredeli primerne in ustrezne kazalnike smotrnosti, ki se lahko vključijo v njen letni načrt upravljanja za prikaz rezultatov dejavnosti GD za konkurenco in spremljanje njihove primernosti.

Uvod

Skupni odgovor Komisije na odstavke 01–16

Državna pomoč je objektiven pojem, opredeljen v Pogodbi, za razlago katere je pristojno Sodišče Evropske unije in ki zavezuje Komisijo86 Po drugi strani Pogodba določa, da je ocena združljivosti ukrepa državne pomoči, ki ga predlaga država članica, z notranjim trgom v izključni pristojnosti Komisije. Komisija za to oceno izvede „test tehtanja“, pri katerem pozitivne učinke ukrepa primerja z njegovimi negativnimi učinki na trgovino in konkurenco na skupnem trgu.

Splošna načela tega testa tehtanja so podrobno navedena v več smernicah za posebne kategorije pomoči ob upoštevanju sektorskega okvira. Z ocenjevanjem ukrepa pomoči v skladu z ustreznimi smernicami (glede na namen pomoči) Komisija torej uporabi test tehtanja v vsakem posameznem primeru. Komisija v zvezi s tem opozarja, da se, če nek ukrep pomoči glede na naravo svojega namena spada na področje uporabe obstoječih smernic in ga je zato treba oceniti v skladu s temi smernicami, uporabljajo le merila ocenjevanja, kot so določena v teh smernicah.

Za državno pomoč bankam je Komisija nazadnje izrazila načela testa tehtanja v sporočilu o bančništvu iz leta 2013. Te smernice, namenjene obravnavi zelo različnih položajev, določajo načela, ki jih Komisija dosledno uporablja za vse države članice ob upoštevanju zadevnih posebnosti primera. Merila za ocenjevanje združljivosti se lahko razdelijo na tri „ključne stebre“:

  1. zmanjšanje izkrivljanja konkurence po odobritvi pomoči, da se čim bolj ohrani lojalna konkurenca (npr. z omejitvijo rasti bilance stanja bank, ki prejmejo pomoč, zahtevo po prodaji določenih dejavnosti ali sredstev ali prepovedjo agresivnih poslovnih praks);
  2. porazdelitev bremena, da se omeji znesek potrebne državne pomoči, s čimer se zmanjša moralno tveganje (npr. z udeležbo delničarjev in podrejenih upnikov banke pri izgubi ter tudi odprodajami in zahtevami v zvezi z nagrajevanjem ali določanjem cen) in po možnosti tudi breme za davkoplačevalce;
  3. dokaz o dolgoročni spodobnosti banke za preživetje ob upoštevanju ukrepov, zahtevanih v okviru drugih dveh stebrov. Če spodobnosti preživetja ni mogoče dokazati, bi se morala banka urejeno umakniti s trga.

Ocene združljivosti Komisije so vedno predhodne ocene na podlagi dejstev, ki so Komisiji na voljo ob ocenjevanju priglašenega ukrepa.

Pravila o državni pomoči, ki se uporabljajo za bančni sektor, razlikujejo med tremi vrstami pomoči:

  1. „likvidnostno pomočjo“ za odpravo začasnih likvidnostnih težav sicer solventnih subjektov;
  2. „pomočjo za prestrukturiranje“ za podporo subjektom v težavah pri ponovni vzpostavitvi njihove dolgoročne sposobnosti preživetja in s tem pri ohranitvi njihove gospodarske dejavnosti;
  3. „pomočjo za likvidacijo“ za podporo urejenega umika s trga subjektov v težavah, pri katerih dolgoročne sposobnosti preživetja ni mogoče ponovno vzpostaviti.

Novi regulativni okvir EZ za reševanje bank in posebna pravila o državni pomoči za bančni sektor Komisija po njihovem začetku veljavnosti uporablja dosledno brez diskriminacije. V skladu s sodno prakso Splošnega sodišča in Sodišča Evropske unije je Komisija v primerih, ko so določbe pravil EU o reševanju bank tako neločljivo povezane s predmetom pomoči, da jih ni mogoče oceniti ločeno, te določbe ocenila v zadevnem sklepu o državni pomoči. Ker pravila EU o reševanju bank in predpise o kapitalu izvajajo drugi organi, Komisija poleg tega tesno sodeluje z ECB, SRB ter nacionalnimi organi za nadzor in reševanje.87 Čeprav vsak od teh akterjev deluje v skladu s svojimi pooblastili, imajo vsi skupni cilj zagotoviti trden in stabilen finančni sektor. Komisija redno komunicira in se usklajuje z organi za nadzor in reševanje na ravni EU in na nacionalni ravni za obravnavo zapletenih in nujnih položajev ter preprečevanje neurejenega propada bank, ki pomeni tveganja za finančno stabilnost. Vendar pa v novem regulativnem okolju obstaja delitev vlog in odgovornosti, ki jo je treba upoštevati pri razpravi o nadzoru državne pomoči v bančnem sektorju.

Zlasti sta ECB ali nacionalni nadzornik pristojna, da ugotovita, da banka propada ali bo verjetno propadla. Po tej ugotovitvi se mora odgovorni organ za reševanje (v bančni uniji je to SRB za pomembne institucije88) odločiti, ali je v javnem interesu, da se banka vključi v reševanje, ali pa lahko banka preneha v skladu z nacionalno insolvenčno zakonodajo. Če SRB ali nacionalni organ za reševanje meni, da ukrep za reševanje ne bi bil v javnem interesu, zakonodaja EU določa, da banka preneha v skladu z nacionalno insolvenčno zakonodajo. Komisija se vključi kot izvršitelj pravil konkurence, kadar reševanje banke vključuje uporabo na primer enotnega sklada za reševanje89 ali kadar v nacionalnem postopku zaradi insolventnosti država članica meni, da je treba odobriti državno pomoč90. V obeh primerih je treba ukrepe pomoči priglasiti Komisija za oceno v skladu s pravili EU o državni pomoči.

Komisija od leta 2008 uporablja člen 107(3)(b) PDEU kot pravno podlago za sklepe o državni pomoči v zvezi z bankami91 Ta pravna podlaga ostaja veljavna utemeljitev, saj dokazi še vedno kažejo, da finančni sektor še ni dokončal cikla prilagoditve po krizi, da so še vedno prisotna ranljiva mesta in da so nastala nova tveganja za sektor.

Opažanja

Skupni odgovor Komisije na odstavke 21–25 (Določanje ciljev in merjenje smotrnosti)

Vsaka služba Komisije sestavi letni načrt upravljanja za naslednje leto, pri katerem se upoštevajo dejavnosti službe in to, kako prispevajo k izpolnjevanju ciljev Komisije iz strateškega načrta službe. Kazalniki smotrnosti se uporabljajo za spremljanje napredka pri izpolnjevanju ciljev v okviru njenega letnega poročanja. Komisija poudarja, da si vedno prizadeva za čim boljše kazalnike storilnosti v okviru obstoječih omejitev, kot so razpoložljivost najnovejših zanesljivih in skladnih podatkov, splošno priznanih metodologij in uveljavljenih edinstvenih vzročnih povezav, na katerih temeljijo kazalniki. Komisija je pripravljena izboljšati svoje merjenje storilnosti, vendar bi morali biti kazalniki rezultatov primerni za namen letnega načrta upravljanja. Zato vidi številne izzive v zvezi s tem, da se na preprost operativen način z nedvoumno vzročno usmeritvijo merijo letni rezultati smotrnosti glede širokih pojavov, kot je „celovitost notranjega trga na splošno“, ki jo poudarja ERS.

Glede na to Komisija meni, da uspešnosti prestrukturiranja bank ni mogoče povzeti z enostavnim, primernim kazalnikom za letna poročila o upravljanju služb Komisije. Komisija kot izvršitelj pravil državne pomoči nujno oceni sposobnost preživetja in povezane zaveze držav članic s predhodnega vidika. Komisija je tudi sproti obveščena o izvajanju posebnih zavez, ki so jih lahko zagotovile države članice, prek namenskih poročil o spremljanju, ki jih sestavijo neodvisni skrbniki, ki jih imenuje. Vendar so zaveze, ki jih je zakonito mogoče spremljati in se nanašajo na posebne ukrepe, drugačne od številnih dejavnikov, ki lahko vplivajo na uspešnost petletnega obdobja prestrukturiranja, zlasti makroekonomsko ali poslovno dogajanje, ki ni zajeto z zavezami. Komisija ne prevzame nadzora na podjetji, ki prejmejo pomoč, in izvajanje zavez ostane odgovornost države članice. Komisija tudi nima vloge nadzornika in zato ne more spremljati dnevne smotrnosti poslovanja bank ali širšega dogajanja na trgu.

Komisija je v revidiranem obdobju odobrila posamezno pomoč za prestrukturiranje v več kot 25 primerih in le zelo malo jih je ponovno prejelo kapitalsko podporo. Po navedbah ERS je več bank v njegovem vzorcu, ki so prejele tako pomoč, pozneje potrebovalo dodatne vladne intervencije po tem, ko je Komisija ugotovila, da so sposobne preživetja. Brez predstavljanja podrobnosti posameznih primerov je treba opozoriti, da vsak primer pomeni kompleksno ocenjevanje v zelo različnih okoliščinah92 Poleg tega so službe Komisije na vzorcu 175 bank ocenile ponovno vzpostavitev sposobnosti preživetja bank, ki so prejele pomoč, tako da so jih primerjale z bankami, ki niso prejele pomoči. Ugotovitve, ki so bile objavljene leta 2015, kažejo, da se v povprečju smotrnost poslovanja93 prestrukturiranih bank približa vrednostim bank, ki niso prejele pomoči, čeprav šele ob koncu obdobja prestrukturiranja94. Iz teh razlogov se poznejših dodatnih vladnih intervencij ne bi smelo razlagati, kot da so v nasprotju z oceno sposobnosti preživetja, ki jo je Komisija opravila predhodno.

Skupni odgovor Komisije na odstavka 26 in 27 (Ocena tveganja)

Komisija opozarja, da je postopek ugotavljanja in izbire tveganj, vzpostavljen v GD za konkurenco, sektorsko nevtralen, ter poudarja znatna izvedljiva tveganja, pri katerih je potrebno blažilno ukrepanje, in sprejeta tveganja, pri katerih so blažilni ukrepi že vzpostavljeni v skladu z notranjimi smernicami Komisije, ki se uporabljajo za vse njene službe.

Komisija za zagotovitev učinkovitega uveljavljanja pravil konkurence v EU redno usklajuje svoje pravne instrumente s tržnimi razmerami ter sodobnim ekonomskim in pravnim razmišljanjem, in sicer z njihovim vrednotenjem in pregledovanjem. To izvaja tako, kot je predvideno v samem pravnem instrumentu ali okviru, ali pa tako, da na podlagi svojega poznavanja trga in komunikacije z deležniki ter zdaj znotraj okvira za boljše pravno urejanje oceni, kdaj je treba začeti vrednotenje ali morda pregled pravil, razen če se uporablja izjema. Usklajevanje pravnih instrumentov s tržnimi razmerami in sodobnim ekonomskim in pravnim razmišljanjem se torej uporablja kot splošno načelo, pri čemer za sektorske smernice, kot obstajajo na področju državne pomoči finančnim institucijam, ni bilo posebej ugotovljeno, da bi pomenile bistveno tveganje. Kljub temu se stalno spremlja dogajanje na trgu. Treba se je zavedati tudi, da pravila konkurence, zlasti smernice, zagotavljajo stabilnost in pravno varnost za udeležence na trgu in države članice, zato je treba spremembe pravil skrbno preučiti.

Kot je bilo že navedeno, ima Komisija vzpostavljen celovit okvir politike za državno pomoč v finančnem sektorju, ki ga dosledno uporablja. GD za konkurenco torej nima razloga za odstopanje od svojega sektorsko nevtralnega pristopa in opredelitev tega sektorja/instrumenta – drugače od drugih sektorjev/instrumentov – za bistveno tveganje, ki bi lahko ogrozilo dosego ciljev tega GD.

Skupni odgovor Komisije na odstavke 28–30 (Ocena učinka in vrednotenje)

Okvir za boljše pravno urejanje je pomembno orodje pri razvoju politike Komisije. Veljati je začel leta 2015 po sprejetju poročila o bančništvu leta 2013. Kljub temu je Komisija do leta 2013 že pridobila znatne izkušnje pri uporabi pravil o državni pomoči za finančni sektor in na njihovi podlagi skrbno ocenila zadevne dejavnike, o katerih se je posvetovala z vsemi državami članicami in drugimi deležniki. Komisija poleg tega opozarja, da smernice za boljše pravno urejanje ne predpisujejo, kdaj točno je treba politike ovrednotiti, temveč opisujejo, kako se izvede vrednotenje, kadar je bila sprejeta politična odločitev o začetku vrednotenja za določene politike ali če zakonodaja v zvezi s politiko določa, da je treba opraviti vrednotenje.

Komisija vsekakor meni, da so njena pravila, ki se uporabljajo za ocenjevanje združljivosti državne pomoči v finančnem sektorju, primerna in namenu ustrezna ter da so bila taka v celotnem revidiranem obdobju. Kot je bilo že pojasnjeno, ni obstajala zahteva po formalnem vrednotenju sporočila o bančništvu iz leta 2013 v revidiranem obdobju in Komisija meni, da so bila pravila usklajena s tržnimi razmerami, pri tem pa so zagotavljala tudi stabilna in preverjena navodila za vse države članice in udeležence na trgu.

Odgovor Komisije na odstavek 32 (Upravljavske strukture)

Komisija pozdravlja oceno ERS, da so bile upravljavske strukture GD za konkurenco ustrezne. Glavni ekonomist in njegova ekipa v GD za konkurenco pomembno prispevata k nadzoru državne pomoči, ki ga opravlja Komisija, in GD za konkurenco ta prispevek upošteva pri pripravi svojih sklepov na tem področju.

Skupni odgovor Komisije na odstavka 33 in 34 (Etični okvir)

Komisija pozdravlja splošno priznavanje trdnega etičnega okvira in meni, da so njena pravila primerna tudi za osebje, ki obravnava tržno občutljive informacije. Komisija poudarja, da členi 11–26(a) njenih kadrovskih predpisov predstavljajo etični okvir, ki sta ga določila sozakonodajalca za osebje evropskih institucij. Institucije na tej podlagi sprejmejo podrobnejša pravila za svoje osebje. Na podlagi ocene tveganja, opravljene v GD za konkurenco, bi obveznost, da osebje zahteva predhodno odobritev za določene zasebne finančne transakcije, pomenila nesorazmeren nadzor, in to tudi z vidika obdelave (občutljivih) osebnih podatkov v skladu s členom 4(1)(c) Uredbe 2018/1725, ki določa, da mora biti obdelava osebnih podatkov ustrezna, relevantna in omejena na to, kar je potrebno za namene, za katere se podatki obdelujejo („najmanjši obseg podatkov“).

Komisija nadalje opozarja, da je ERS v nedavnem predhodnem revizijskem pregledu v zvezi z etičnim okvirom institucij EU pohvalila smernice in postopke GD za konkurenco v zvezi z etiko95.

Komisija nazadnje poudarja, da v bančnih zadevah (ali bolj na splošno) ni bilo primerov napačnega ravnanja, o katerih bi poročali pristojni organi, imenovani v EU za ta namen.

Skupni odgovor Komisije na odstavka 35 in 36 (Človeški viri in viri IT)

Komisija pozdravlja ugotovitev ERS glede kakovosti dela osebja Komisija na področju, ki je predmet revizije. Komisija spominja, da je imel (in ima) GD za konkurenco zaradi sprejetih blažilnih ukrepov ves čas visoko usposobljeno in sposobno osebje za izvajanje njegovih nalog.

Skupni odgovor Komisije na odstavke 38–42 (Postopkovni okvir za nadzor državne pomoči)

Komisija in njene službe izvajajo nadzor državne pomoči v skladu s pooblastili iz Pogodbe ter z uporabo formalnih in neformalnih postopkov. Formalni postopki so določeni v uredbah Sveta96, Komisija in države članice kot dodeljevalke pomoči pa so priznale tudi dobre prakse v zvezi z neformalnim sodelovanjem, ki so pregledno opredeljene v kodeksu najboljših praks97. Tako neformalno sodelovanje, imenovano faza pred priglasitvijo, daje državam članicam možnost, da se posvetujejo s Komisijo o načrtovanih ukrepih na neformalni in nezavezujoči podlagi. Dolžina in poglobljenost take neformalne komunikacije sta odvisna od tega, kako dodelan je načrt države članice. Bolj ohlapna predstava o morebitnem ukrepu seveda običajno pomeni več komuniciranja, dokler Komisija ne pridobi dovolj podrobnih podatkov, ki jih potrebuje, da državi članici zagotovi koristne povratne informacije. Rezultati javnega posvetovanja, opravljenega v okviru revizije kodeksa najboljših praks iz leta 2018 – ki se ne nanaša na poseben sektor –, kažejo, da je večina anketirancev pozitivno dojela podaljšano fazo pred priglasitvijo in da to dejansko pomeni dobro prakso. Komisija poleg tega ne more zavrniti sodelovanja v takih neformalnih razgovorih z državami članicami, tudi če te ne upoštevajo dobrih praks, navedenih v kodeksu najboljših praks. Nazadnje, ker se tudi v primeru takih neformalnih stikov pred priglasitvijo kateri koli sklep Komisije v zvezi z ukrepom pomoči lahko sprejme šele po formalni priglasitvi, so procesne pravice tretjih oseb, določene v postopkovni uredbi98, zaščitene na enak način kot v postopku v zvezi z državno pomočjo brez take neformalne faze pred priglasitvijo. Komisija v tem okviru opozarja, da je Splošno sodišče Evropske unije razsodilo, da se zgolj dolžina stikov pred priglasitvijo ne more šteti za pokazatelja dvomov o združljivosti.

Skupni odgovor Komisije na odstavka 43–50 (Pravila o državni pomoči)

Komisija zatrjuje, da razvoj smernic za ocenjevanje združljivosti državne pomoči v posameznem sektorju spada v njeno izključno pristojnost nadzora državne pomoči, kot je določena v Pogodbi. Izbira pravne podlage je del izvajanje te pristojnosti in Komisija meni, da je bil člen 107(3)(b) PDEU v revidiranem obdobju še vedno ustrezna pravna podlaga za ocenjevanje združljivosti ukrepov pomoči za finančne institucije. Danes to še posebej velja, saj izbruh COVID-19 pomeni velik pretres za gospodarstva EU.

Komisija zlasti meni, da sta bili njeni odločitvi, (i) da v revidiranem obdobju ohrani člen 107(3)(b) PDEU kot pravno podlago za državno pomoč bankam in (ii) da še ne pregleda sporočila o bančništvu iz leta 2013, ustrezni ob upoštevanju naslednjega:

  • nezanemarljive slabosti v gospodarstvih so v revidiranem obdobju še naprej obstajale in še ostajajo, čeprav morda niso prizadele vseh držav članic enako99. Negativne posledice krize (npr. v obliki obsežnih slabih posojil) so na primer še vedno prisotne v več državah članicah. Treba je opozoriti, da te težave, ki izhajajo iz preteklosti, ogrožajo sposobnost preživetja bank. Komisija meni, da če se države članice odločijo, da so ukrepi pomoči še potrebni za odpravo takih težav, so to še vedno posledice krize. Zato Komisija meni, da ocena, ki jo je podala leta 2013 v zvezi s splošno uporabo člena 107(3)(b) PDEU pri sprejemanju svojih smernic in ki je povzeta v točki 6 sporočila o bančništvu iz leta 2013, ostaja veljavna. Poleg tega je bila z uporabo istih načel iz sporočila o bančništvu iz leta 2013 zagotovljena enaka obravnava vseh držav članic. Seveda se je regulativni okvir za reševanje uporabljal od njegovega začetka veljavnosti;
  • pri vrednotenju in morebitnem pregledu sporočila o bančništvu iz leta 2013 bi bile koristne izkušnje glede tega, kako se propadajoče banke obravnavajo v okviru za reševanje. Treba je poudariti, da je začel okvir EU za reševanje in zlasti SRB v celoti delovati leta 2016, vendar je bilo do zdaj le malo primerov100.

Pravila o državni pomoči in okvir za reševanje bank se uporabljata hkrati. Nadzor državne pomoči je v skladu s Pogodbo v izključni pristojnosti Komisije, na kar sprejetje sekundarne zakonodaje na področju bonitetnih zahtev in reševanja nima nobenega neposrednega vpliva. Poleg tega Komisija svojih pristojnosti za nadzor državne pomoči ne more uporabiti za uveljavljanje drugih določb prava Unije, razen če se te določbe uporabljajo za združljivost konkretnega ukrepa pomoči in so neločljivo povezane z njim. Besedilo DSRB se neposredno sklicuje na okvir EU za državno pomoč in iz besedila DSRB je razvidno, da sta sozakonodajalca priznala uporabo okvira za državno pomoč (in sporočilo o bančništvu iz leta 2013), pri tem pa sta v DSRB sama določila pogoje glede uporabe izredne javne podpore v izjemnih primerih (npr. za previdnostno dokapitalizacijo in državne instrumente za finančno stabilizacijo) v okviru novega okvira za reševanje. Nadalje, DSRB ne izključuje pomoči iz shem za financiranje reševanja v okviru reševanja ali državne pomoči zunaj okvira reševanja (npr. v skladu z nacionalnimi postopki zaradi insolventnosti). Vrsta uporabljenih postopkov (tj. reševanje ali nacionalni postopki zaradi insolventnosti) je na koncu odgovornost organov za nadzor in reševanje, pristojnosti Komisije v zvezi s konkurenco pa seveda ostajajo pomembne.

Sporočilo o bančništvu iz leta 2013 na splošno razlikuje med bankami, za katere je mogoče dokazati ponovno vzpostavitev sposobnosti preživetja, in bankami, za katere tega ni mogoče dokazati in ki bi se morale – z vidika konkurence – umakniti s trga. V pravilih o državni pomoči je torej pomembno ločevati pojma „pomoč za prestrukturiranje“ (za banke z dolgoročno sposobnostjo preživetja) in „pomoč za likvidacijo“ (da se omogoči urejen umik bank brez dolgoročne sposobnosti preživetja s trga). Kar zadeva možnost odobritve pomoči, da se omogoči umik banke s trga, so zadevne določbe sporočila o bančništvu iz leta 2013 osredotočene na blažitev izkrivljanja konkurence. Določbe o tem, da mora biti pomoč za likvidacijo združljiva glede na pravila konkurence, niso odvisne od nobene posebne pravne ureditve ter se zato uporabljajo tako v okviru reševanja, ko se uporabljajo javno upravljani skladi, in zunaj okvira reševanja (tj. v nacionalnih postopkih zaradi insolventnosti).

Kot odgovor na opažanje, da v pravilih o državni pomoči niso bile upoštevane strožje zahteve iz DSRB v zvezi z reševanjem s sredstvi upnikov, je pomembno opozoriti, da je Komisija v sklepih o državni pomoči, sprejetih v revidiranem obdobju, ocenila neločljivo povezane določbe DSRB kot del ocene združljivosti. To bi vključevalo tudi zahtevo v zvezi z reševanjem s sredstvi upnikov v primerih, ko bi posredoval enotni sklad za reševanje ali nacionalni skladi za reševanje101.

Skupni odgovor Komisije na odstavke 52–63 (Upoštevanje notranjih procesov in postopkov)

Posvetovanje med službami je pomemben del odločanja Komisije. Medtem ko GD za konkurenco pripravi osnutek sklepa (ki je notranji osnutek dokumenta in zato delo v nastajanju), posvetovanje med službami zagotovi vključenost drugih služb Komisije v zvezi z njihovimi zadevnimi področji odgovornosti. V skladu z notranjimi postopkovnimi pravili Komisije pomeni pozitivno mnenje s pripombami druge službe strinjanje, če se opombe upoštevajo. Glavna služba (tj. GD za konkurenco) nato pregleda osnutek sklepa, pri čemer obravnava predložene pripombe, sklep pa se predloži Komisiji šele, ko se doseže dogovor s službami, ki imajo pripombe. Ob upoštevanju zgoraj navedenega Komisija poudarja, da je bilo pripomb, omenjenih v odstavku 54, malo in da so bile zelo specifične glede na okoliščine zadevnih primerov. Vsekakor je to, da službe Komisije druga drugi dajejo konstruktivne pripombe, običajen del odločanja Komisije in te pripombe se v tem postopku nato ustrezno obravnavajo. V vsaki od revidiranih zadev je bil končni osnutek sklepa o državni pomoči dogovorjen s službami, s katerimi je bilo opravljeno posvetovanje, tako da ga je bilo mogoče predložiti kolegiju komisarjev v formalno sprejetje.

V zvezi z registracijo dokumentov politika Komisije o upravljanju dokumentov določa, da morajo biti tisti dokumenti, ki so pomembni za postopek odločanja, registrirani. Ta registracija se izvede v enem od sistemov GD za konkurenco za upravljanje dokumentov. Komisija meni, da sistemsko niso manjkali nobeni pomembni dokumenti in da bo nadgradnja infrastrukture GD za konkurenco, ki je v teku, omogočila skladnost z notranjimi smernicami na tem področju.

Priročnik za postopke GD za konkurenco vsebuje nezavezujoče smernice, ki opredeljujejo notranja načela delovnih ureditev za njegovo osebje. Kot je bilo že navedeno, kodeks najboljših praks opredeljuje nezavezujoče dobre prakse pri neformalnem sodelovanju z državami članicami. Čeprav bi bila dejansko dobra praksa, če bi države članice v fazi pred priglasitvijo predložile osnutek priglasitve, Komisija ne more zavrniti razprav z državo članico, če ta tega ne stori. To še zlasti velja za bančne zadeve, pri katerih so lahko neformalni stiki koristni, tudi če so ukrepi šele v okvirni, zgodnji fazi načrtovanja. Ni treba dodatno pojasnjevati, da mora to potekati v strogi zaupnosti. Vendar pa če se države članice ne odločijo uporabiti teh nezavezujočih dobrih praks, to ne pomeni kršitve postopkovnih pravil na strani GD za konkurenco.

Komisija želi popraviti trditev v odstavku 60 da „nekatere relevantne informacije niso bile objavljene“. Komisija mora uskladiti dve obveznosti, in sicer zahtevo po navedbi razlogov za svoj sklep v skladu s členom 296 PDEU in s tem zagotovitvi, da njeni sklepi vsebujejo vse bistvene elemente, na katerih temeljijo, ter zahtevo po zaščiti obveznosti varovanja poslovne skrivnosti102 To pomeni, da lahko obstajajo informacije, pomembne za oceno Komisijo, ki jih ni mogoče v celoti razkriti javnosti. Ne glede na to je lahko po izkušnjah Komisije postopek dogovarjanja z državami članicami o zaupnih informacija včasih težaven.

Komisija poudarja, da ni zakonsko obvezana objavljati rezultatov spremljanja konkretnih ukrepov v okviru zavez. Zaveze so del priglasitve države članice ter se ocenijo in objavijo kot del sklepov. Poznejše spremljanje zavez, običajno ob podpori neodvisnega skrbnika, pa je vir zaupnih informacij za Komisijo. Če mora Komisija zaradi kršitve zavez nadalje ukrepati, bo njen sklep postal javen. Če pa takih kršitev ni, Komisija poudarja, da so informacije, pridobljene s spremljanjem, varovane kot zaupne.

Podobno lahko država članica vedno predlaga poznejšo spremembo zavez, ki jih je predložila, da Komisiji omogoči opraviti test tehtanja za ukrep pomoči. Komisija nato oceni, ali ob predlagani spremembi zavez ravnovesje prvotnega sklepa ostane nespremenjeno, ter sprejme in objavi utemeljen sklep o tem. Komisija se ne strinja z mnenjem ERS iz odstavka 63. Meni, da je v sklepih Komisije ustrezno pojasnjeno, zakaj sprememba zavez ne spremeni ravnovesja prvotnega sklepa.

Skupni odgovor Komisije na odstavke 64–70 (Vsebina sklepov o državni pomoči za finančne institucije)

Komisija meni, da je vedno preverila obstoj resne motnje. S sprejetjem smernic (tj. sporočila o bančništvu iz leta 2013) se je Komisija zavezala ocenjevanju državne pomoči za podporo bankam v skladu s členom 107(3)(b) PDEU glede na krizne razmere in splošno nevarnost za finančno stabilnost, ki pomenijo resno motnjo v gospodarstvu. V zvezi z uporabo teh smernic v danem primeru Komisija poudarja, da so organi držav članic odgovorni za odločitev, ali želijo odobriti pomoč za preprečitev neurejenega umika določene banke s trga, ki bi ogrozil finančno stabilnost. Kadar se država članica odloči, da bi bilo treba tako pomoč odobriti, načrtovano pomoč priglasi Komisiji, nato pa je odgovornost Komisije, da oceni združljivost te pomoči z notranjim trgom. Komisija opozarja, da je zadevna država članica tista, ki mora dokazati, da je bila pomoč potrebna, ker bi bila brez državne pomoči ogrožena finančna stabilnost. V tem okviru je Komisija ocenila, ali so razlogi, ki so jih predložili nacionalni organi, trdni ali – če je to ustrezno in potrebno – če so potrebna dodatna dokazila. Poleg tega Komisija meni, da posledice krize vztrajajo vsaj v delih bančnega sektorja v EU in je zato še naprej uporabljala isto sklop pravil v vseh državah članicah. Komisija v tem okviru poudarja dolžnost lojalnega sodelovanja zadevne države članice v skladu s členom 4(3) PEU. Komisija opozarja tudi, da zoper noben njen sklep ni bila vložena pritožba iz teh razlogov.

Ob upoštevanju zgoraj navedenega Komisija potrjuje, da je pri ocenjevanju resne motnje v vsakem posameznem primeru upoštevala pripombe države članice. To je združila s svojim poznavanjem splošnih gospodarskih razmer v zadevni državi članici, kar ni treba registrirati v spisu o zadevi103. Komisija nadalje poudarja, da se je Svet seznanil z obstojem tveganj za finančno stabilnost, kadar koli je odobril (ali spremenil) program gospodarskega prilagajanja (npr. za Grčijo).

Konkretno glede pomoči za likvidacijo Komisija poudarja, da ERS priznava, da lahko že neurejen propad majhne banke pomeni tveganje za finančno stabilnost. Kar zadeva priglašene ukrepe pomoči za likvidacijo, je Komisija ugotovila, da so dokazi, ki so jih predložile države članice, zadostni. Po potrebi je Komisija te dokaze združila s svojim poznavanjem splošnih gospodarskih razmer v zadevni državi članici. Komisija priznava, da sporočilo o bančništvu iz leta 2013 ne opisuje dokazov, ki jih morajo predložiti države članice, kadar načrtujejo odobritev pomoči za likvidacijo. Vendar Komisija meni, da v smernice ni bilo treba vključiti tako podrobnih zahtev. Postopkovna uredba je namreč zadostna podlaga, na kateri lahko Komisija zahteva morebitne dodatne informacije, ki jih potrebuje od držav članic za oceno združljivosti. Komisija je zgoraj pojasnila, da oceni, ali so razlogi, ki jih predložijo nacionalni organi, trdni, in da po potrebi zahteva take dodatne dokaze.

Zaveze predlagajo države članice in ustrezajo posebnim okoliščinam zadeve. V sklepih o državni pomoči so ocenjene kot del testa tehtanja za zagotovitev ublažitve neupravičenih izkrivljanj konkurence, ki izhajajo iz predlaganega ukrepa pomoči. Več zavez je binarnih (npr. prepoved izplačevanja dividend ali prepoved prevzemov velja ali pa ne velja). Druge zaveze (kot so odprodaje ali umik s poslovnih področij) jasno sprostijo prostor na trgu za konkurente in Komisija oceni, ali je zaveza sorazmerna z zneskom pomoči. Očiten je tudi blažilni učinek zavez na upravičenca, da ravna v skladu s tržno prakso, na primer pri določanju cen. Čeprav Komisija spremlja skladnost s konkretnimi ukrepi v okviru zavez, se to nanaša na veljavnost pomoči, vendar ne na poznejšo oceno tržnih učinkov ukrepov, kot so izvedeni. Bilo je že pojasnjeno, da je ocena združljivosti predhodna ocena, tj. preden država članica izvede ukrep pomoči, na podlagi takrat razpoložljivih informacij. Uravnoteženje zavez z učinkom izkrivljanja je bilo torej izvedeno v vsakem primeru in Komisija meni, da je v svojih sklepih zagotovila zadostno utemeljitev.

Točka 9 sporočila o prestrukturiranju iz leta 2009 v zvezi s primerjavo z drugimi možnostmi, vključno z razdelitvijo ali pripojitvijo k drugi banki, se nanaša na morebitno vsebino priglasitve načrta prestrukturiranja, ki ga predloži država članica in torej ni obveznost Komisije. V skladu s sodno prakso sodišč EU104, mora Komisija le oceniti ukrep, kot ga priglasi država članica. Ne more analizirati vseh morebitnih alternativnih ukrepov, s katerimi bi bilo mogoče doseči isti cilj, da razglasi priglašeni ukrep za združljiv. Še več, Komisija nima pooblastila za nadomestitev priglašenega ukrepa z alternativnim, ki se ji morda zdi ustreznejši, bolj sorazmeren ali manj izkrivljajoč. Poleg tega je izbira nekega ukrepa pomoči pogosto odvisna od nadzorniških zahtev ali odločitve organa za reševanje (v primeru sredstev iz enotnega sklada za reševanje ali nacionalnega sklada za reševanje), Komisija kot organ za nadzor državne pomoči pa ga oceni glede njegove združljivosti s pravili o državni pomoči.

Zaključki in priporočila

Odgovor Komisije na odstavek 71

Komisija meni, da je njen etični okvir, ki je po mnenju ERS trden, ustrezen tudi za zmanjševanje tveganja neustreznega ravnanja s tržno občutljivimi informacijami iz razlogov, navedenih zgoraj v odzivu na odstavka  33 in 34.

Odgovor Komisije na odstavek 72

Komisija meni, da so bila pravila o državni pomoči povsem primerna za nadzor državne pomoči finančnim institucijam v revidiranem obdobju ter jih torej ni treba spremeniti iz razlogov, navedenih zgoraj v prvem oddelku in v podrobnem odzivu na odstavke 30 in 4350.

Priporočilo 1 – Oceniti, ali so pravila o državni pomoči še vedno ustrezna, in po potrebi sprejeti popravljalne ukrepe

Komisija sprejema to priporočilo.

V zvezi s priporočilom 1 se Komisija strinja z začetkom vrednotenja v skladu s svojimi smernicami za boljše pravno urejanje. Gospodarski vpliv krize zaradi izbruha COVID-19 pomeni resno motnjo v gospodarstvu držav članic in gospodarski obeti so zelo negotovi. Komisija bo zato vrednotenje opravila, ko bo gospodarstvo okrevalo, in to najpozneje leta 2023.

Odgovor Komisije na odstavek 73

Komisija poudarja, da je ves čas ravnala v skladu z zavezujočo postopkovno uredbo in izvedbeno uredbo. Ti bi bilo treba strogo ločevati od notranjih (nezavezujočih) in podrobnejših smernic Komisije za osebje. V vsakem primeru morebitno odstopanje od teh notranjih smernic ni bilo bistveno in ni vplivalo na rezultat ocenjevanja Komisije. Trajanje postopkov v zvezi z državno pomočjo v nekaterih bančnih zadevah je posledica občutljivosti in zapletenosti takih ukrepov pomoči, ki so odvisni od odločitev drugih akterjev. Ti akterji zlasti vključujejo nadzornike in organe za reševanje, ki morajo, tako kot Komisija v teh zadevah, varovati zaupnost razprav in tržno občutljivih informacij. Treba je tudi spomniti, da Komisija v nobeni fazi postopka ne more zavrniti svetovanja državam članicam glede posledic morebitnih načrtov v zvezi z državno pomočjo, tudi če države članice ne upoštevajo vedno v celoti kodeksa najboljših praks. Nazadnje, Komisija opozarja, da se je treba ob objavi sklepov izogniti razkritju poslovnih skrivnosti, pri tem pa zagotoviti največjo preglednost, kot je pojasnjeno zgoraj v odzivu na odstavke 5861, in da je pravočasnost te objave odvisna predvsem od dobrega sodelovanja držav članic.

Priporočilo 2 – Dodatno okrepiti skladnost z notranjimi procesi in postopki

Komisija sprejema to priporočilo.

Komisija v zvezi s priporočilom 2(1) poudarja, da bo uvedla novo orodje za vodenje zadev (Case@EC), ki bo olajšalo upravljanje dokumentov tudi za zadeve v zvezi državno pomočjo. Komisija bo v tem okviru tudi opozorila svoje osebje na veljavna pravila v zvezi z registracijo dokumentov in spremenila svoje notranje smernice v skladu z novim orodjem za upravljanje dokumentov.

Kar zadeva priporočilo 2(2), bo Komisija države članice opozorila na dobre prakse glede stikov pred priglasitvijo, kot so opisane v kodeksu najboljših praks. Zlasti bo Komisija to storila v delovni skupini za posodobitev področja državnih pomoči z državami članicami.

Komisija v zvezi s priporočilom 2(3) opozarja, da je pri zagotavljanju pravočasne objave svojega sklepa močno odvisna od sodelovanja držav članic, kot priznava ERS. Čeprav je Komisija že uporabila razpoložljiva orodja za objavo sklepov o državni pomoči brez soglasja držav članic, bi jih bilo nesorazmerno uporabiti takoj in v vseh primerih. Komisija se torej ne more sama zavezati, da lahko ta postopek pospeši v praksi. Vendar pa bo Komisija opozorila države članice na postopek v zvezi z zahtevki za zaupnost v delovni skupini za posodobitev področja državnih pomoči z državami članicami. Komisija bo razmislila tudi o pripravi dodatnih notranjih smernic za osebje za zagotovitev učinkovite in dosledne obravnave zahtevkov za zaupnost držav članic.

Odgovor Komisije na odstavek 74

Komisija potrjuje, da vsi njeni sklepi o državni pomoči temeljijo na pravno in gospodarsko trdnih ocenah, ter pozdravlja ugotovitev ERS v zvezi s temeljito analizo načrtov prestrukturiranja. Komisija meni, da je bil njen pristop k oceni obstoja resne motnje ustrezen iz razlogov, navedenih zgoraj v podrobnem odzivu na odstavke 6470. Komisija v zvezi z vplivom ukrepov za omejevanje izkrivljanja konkurence poudarja, da je te ukrepe (ki imajo obliko zavez) uravnotežila z učinkom izkrivljanja v vsaki posamezni zadevi v testu tehtanja. Komisija meni, da je v vsakem sklepu zagotovila zadostno utemeljitev. Komisija v zvezi s kazalniki smotrnosti za letno upravljanje opozarja, da obstajajo številni izzivi pri oblikovanju zanesljivih in relevantnih kazalnikov, kot je navedeno zgoraj v podrobnem odzivu na odstavke 2125. Nazadnje, Komisija je že pojasnila, da v revidiranem obdobju ni bilo razloga za začetek formalnega vrednotenja sporočila o bančništvu iz leta 2013. Komisija se v zvezi s tem sklicuje na utemeljitve, navedene zgoraj v povzetku ter odgovorih na odstavke 2830 in odstavke 4350.

Priporočilo 3 – Izboljšati merjenje smotrnosti

Komisija sprejema to priporočilo.

Kar zadeva to priporočilo, se Komisija strinja, da bo ponovno preučila svoje kazalnike smotrnosti v okviru strateškega načrta za obdobje 2020–2024 in načrtu upravljanja za leto 2020, ki sta v pripravi. Ti kazalniki se nujno nanašajo na izložke in rezultate, ki izhajajo iz dejavnosti GD za konkurenco, ki jih GD za konkurenco lahko nadzoruje ter ki so merljivi na zanesljiv in učinkovit način. Komisija bo spremljala, ali bodo ti kazalniki smotrnosti ostali primerni.

Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil revizijski senat IV – regulacija trgov in konkurenčno gospodarstvo, ki ga vodi član Sodišča Alex Brenninkmeijer. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Mihails Kozlovs, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Edīte Dzalbe, atašejka v njegovem kabinetu Laura Graudiņa, vodilni upravni uslužbenec Zacharias Kolias, vodja naloge Jörg Genner ter revizorji Giorgos Tsikkos, Vasileia Kalafati, Marc Hertgen in Maria Isabel Quintela. Jezikovno podporo je zagotovil Michael Pyper.

Zaradi pandemije COVID-19 in strogih karantenskih ukrepov revizijska ekipa ni bila fotografirana.

Končne opombe

1 Glej C-290/07 P, Komisija proti Scott, EU:C:2010:480, odstavki 64–66.

2 Glej uvodno izjavo 6 Sporočila Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij: Posodobitev področja državnih pomoči EU, COM(2012)209 final: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0209:FIN:SL:PDF.

3 Glej združeni zadevi C-57/00 P in C-61/00 P, odstavka 99 in 100.

4 Banking in Europe: EBF Facts & Figures 2018, str. 12: https://www.ebf.eu/wp-content/uploads/2018/09/Banking-in-Europe-2018-EBF-Facts-and-Figures.pdf

5 Report, The High-Level Group on Financial Supervision, Bruselj, 25. februar 2009, https://ec.europa.eu/economy_finance/publications/pages/publication14527_en.pdf

6 POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU o uporabi in pregledu Direktive 2014/59/EU (direktiva o sanaciji in reševanju bank) in Uredbe št. 806/2014 (uredba o enotnem mehanizmu za reševanje), str. 5: https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2019/SL/COM-2019-213-F1-SL-MAIN-PART-1.PDF.

7 Evropska komisija, Novi ukrepi za obvladovanje krize, da bi se izognili reševanju bank v prihodnosti, junij 2012: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sl/IP_12_570.
Glej tudi Evropski svet – Bruselj, 12. in 13. december 2012 – sklepi, točka 11.

8 Za izčrpen pregled glej POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU o uporabi in pregledu Direktive 2014/59/EU (direktiva o sanaciji in reševanju bank) in Uredbe št. 806/2014 (uredba o enotnem mehanizmu za reševanje) – Uvod: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/190430-report-bank-recovery-resolution_en.pdf.

9 Komisija EU, Completing the banking union: https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and-finance/banking-union/what-banking-union_en#completing-the-banking-union.

10 Glej npr. Mario Draghi, Predgovor k Letnemu poročilu ECB o nadzornih aktivnostih 2018: https://www.bankingsupervision.europa.eu/press/publications/annual-report/html/ssm.ar2018~927cb99de4.en.html#toc1.
V poročilu o finančnem forumu EuroFi 2019 je podroben opis stališč predstavnikov javnega in zasebnega sektorja o najnovejšem regulativnem razvoju v finančnem sektorju in načinih za izboljšanje delovanja finančnega trga EU: http://helsinki2019.eurofi.net.

11 Znesek (658 milijard EUR) in delež slabih posojil (3,2 %) sta v četrtem četrtletju leta 2018 dosegla najnižjo raven, variabilnost v državah EU/EGP pa je ostala visoka (od 0,45 % do 41,2 %). Glej preglednico tveganj EBA za četrto četrtletje leta 2018: https://eba.europa.eu/sites/default/documents/files/documents/10180/2666948/5836f313-b390-4f24-99bf-815fc036a7ce/EBA%20Dashboard%20-%20Q4 %202018.pdf.

12 Posebno poročilo št. 23/2017 – Enotni odbor za reševanje: izvajanje zahtevne naloge vzpostavitve bančne unije se je začelo, vendar je pot do cilja še dolga: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_23/SR_SRB-BU_SL.pdf.

13 Posebno poročilo št. 2/2018 – Operativna učinkovitost kriznega upravljanja ECB za banke: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_02/SR_SSM2_SL.pdf.

14 Spletišče Komisije Competition policy and economic recovery, Tackling the financial crisis, State aid: https://ec.europa.eu/competition/recovery/financial_sector.html (nazadnje posodobljeno: 16. aprila 2012).

15 Glej oddelek 7 sporočila o bančništvu iz leta 2013.

16 SPOROČILO KOMISIJE z naslovom Začasni okvir za ukrepe državne pomoči v podporo gospodarstvu ob izbruhu COVID-19 (2020/C 91 I/01): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/?uri=CELEX:52020XC0320(03).

17 Revizija smotrnosti poslovanja je neodvisna, nepristranska in zanesljiva preučitev tega, ali podjetja, sistemi, operacije, programi, dejavnosti ali organizacije delujejo v skladu z načeli gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti ter ali so mogoče izboljšave (ISSAI 300). Sodišče Evropske unije razlaga pravo EU in tako skrbi, da se enako uporablja v vseh državah EU, poleg tega pa rešuje pravne spore med nacionalnimi vladami in institucijami EU. V nekaterih okoliščinah lahko na Sodišču Evropske unije tudi posamezniki, družbe ali organizacije tožijo neko institucijo EU, če menijo, da je kršila njihove pravice.

18 Načelo 6 SPOROČILA KOMISARJA OETTINGERJA KOMISIJI Revision of the Internal Control Framework (Internal Control Framework): https://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/control/C_2017_2373_Revision_ICF_en.pdf.

19 Načelo 6 okvira notranje kontrole – spremljanje.

20 Glej letne načrt upravljanja GD COMP za leta 2013–2018.

21 Glej npr. letne načrte upravljanja GD COMP za leta 2013–2015.

22 Glej letni načrt upravljanja GD COMP za leto 2016, specifični cilj 9: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/comp_mp_2016_en.pdf.

23 Glej standardno kvalitativno študijo Eurobarometer – anketa med deležniki GD COMP (2014), zbirno poročilo, str. 27: Sodelujoči so bili na splošno zelo zadovoljni s posvetovanjem z GD COMP o novih pravilih, čeprav so nekateri menili, da se njihova stališča ne upoštevajo vedno: http://ec.europa.eu/competition/publications/reports/surveys_en.html.

24 Namen zahteve Komisije, da je treba predložiti načrte za prestrukturiranje in predhodno oceno teh načrtov, je zagotoviti, da je mogoče uspešno poslovanje ponovno vzpostaviti v razumnem roku ter na trdni in trajni podlagi (točka 8 sporočila o bančništvu iz leta 2013). Toda več bank upravičenk v vzorcu Sodišča je potrebovalo dodatne vladne intervencije v obliki dodatne likvidnosti ali kapitala po tem, ko je Komisija ugotovila, da uspešno poslujejo. Ena banka je po dveh zaporednih dokapitalizacijah potrebovala dodatno pomoč za svojo likvidacijo (v 3. letu 5-letnega obdobja prestrukturiranja). Preostale visoke stopnje slabih posojil in izpostavljenost tveganju državnih posojilojemalcev so še en razlog za dvom o uspešnosti prestrukturiranja.

25 Načelo 7 okvira notranje kontrole.

26 Strateški načrt GD COMP za obdobje 2016–2020, str. 39.

27 V sporočilu o bančništvu iz leta 2008 je bilo poudarjeno, da je sklicevanje na člen 107(3)(b) Pogodbe mogoče samo v resnično izjemnih okoliščinah (glej odstavek 44).

28 Smernice za boljše pravno urejanje, oddelek 3.3, str. 8.

29 Delovni dokument služb Komisije: The effects of temporary State aid rules adopted in the context of the financial and economic crisis, Bruselj, 5.10.2011, SEC(2011) 1126 final: https://ec.europa.eu/competition/publications/reports/working_paper_en.pdf.

30 Generalni direktorat Evropskega parlamenta za notranjo politiko, oddelek A: Economic and Scientific Policy Economic and Monetary Affairs Study, „State Aid Crisis Rules for the Financial Sector and the Real Economy”: https://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201107/20110714ATT24010/20110714ATT24010EN.pdf (študija Evropskega parlamenta).

31 Študija Evropskega parlamenta, poglavje 2.4.2. Maintaining a consistent approach across countries and firms in poglavje 2.5 Main Findings.

32 Študija Evropskega parlamenta, str. 39.

33 Edini razpoložljiv dokument, v katerem so obravnavani učinki državne pomoči, ki jo je odobrila Komisija, je dokument Competition State aid brief, State aid to European banks: returning to viability. V tem dokumentu, v katerem so predstavljena samo mnenja avtorjev, ne pa Komisije, je opisano, kako naj bi načrti prestrukturiranja, ki jih je Komisija odobrila v skladu s pravili o državni pomoči, prispevali k reševanju mnogih evropskih bank in kako naj bi zaradi teh načrtov znova začele uspešno poslovati.

34 Načelo 3 okvira notranje kontrole.

35 Glej letni načrt upravljanja GD COMP za leto 2018, specifični cilj 2.

36 Načrt upravljanja zadev za april in november 2018, str. 23.

37 Tabela registra tveganj: izvedljivo tveganje št. 22.

38 Člen 4(3) Pogodbe o Evropski uniji (PEU).

39 Člen 2 postopkovne uredbe.

40 V skladu s členom 4(5) postopkovne uredbe „uradna priglasitev […] šteje za popolno, če v dveh mesecih od prejema ali od prejema zahtevanih dodatnih podatkov, Komisija ne zahteva nobenih dodatnih podatkov. Rok se lahko podaljša s soglasjem Komisije in zadevne države članice. Če je primerno, Komisija lahko določi krajše roke.“

41 Člen 4 postopkovne uredbe.

42 Glej člen 4(4) postopkovne uredbe.

43 Člen 4(6) postopkovne uredbe (imenovan tudi postopek Lorenz).

44 Glej člen 7 postopkovne uredbe.

45 Kodeks najboljših praks pri izvajanju postopkov za nadzor državne pomoči (2009/C 136/04): https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2009:136:0013:0020:SL:PDF.

46 Kodeks najboljših praks pri izvajanju postopkov za nadzor državne pomoči (2018/C 253/05): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018XC0719(01)&from=IT.

47 Glej točko 11 kodeksa najboljših praks iz leta 2018.

48 Summary of submissions in response to the Public Consultation on the Code of Best Practice on the conduct of State aid control proceedings: https://ec.europa.eu/competition/consultations/2016_cbp/submissions_summary_en.pdf.

49 Točka 93 sporočila o bančništvu iz leta 2013: „Komisija bo po potrebi pregledala to sporočilo ter se pri tem posvetila zlasti spremembam tržnih pogojev ali zakonodajnega okolja, ki bi lahko vplivale na pravila iz njega.“

50 Točka 6 sporočila o bančništvu iz leta 2013.

51 Na primer točka 33 resolucije Evropskega parlamenta z dne 19. aprila 2018 o letnem poročilu o politiki konkurence (2017/2191(INI)).

52 Točki 13 in 14 sporočila o bančništvu iz leta 2013.

53 Uvodna izjava št. 57 DSRB.

54 Uvodna izjava št. 45 DSRB.

55 Načelo 12 okvira notranje kontrole – dejavnosti za nadzor: se izvajajo s politikami in postopki.

56 Javna različica je na voljo na spletišču Komisije – EU Competition law State Aid Manual of ProceduresInternal DG Competition working documents on procedures for the application of Articles 107 and 108 TFEU, revizija 10.7.2013: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/sa_manproc_en.pdf.

57 Uredba Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL L 145, 31.5.2001, str. 43–48).

58 Generalni sekretariat, NOTE TO DIRECTORS GENERAL, HEADS OF CABINET AND DIRECTORS OF EXECUTIVE AGENCIES Subject: Document management and access to documents: https://www.asktheeu.org/de/request/2786/response/9713/attach/6/Ares%202015 %20182108 %20persdataremoved%20Redacted.pdf?cookie_passthrough=1. Te smernice so bile posodobljene leta 2018 s posodobljenimi navodili za to, kaj je treba registrirati, vključno s posodobljenimi praktičnimi merili za registracijo, da bi se zagotovilo, da so bili vsi relevantni dokumenti registrirani in da so dostopni. Posodobljen seznam vsebuje vse dokumente, ki so bili na seznamu iz leta 2015.

59 ManProc, oddelek 2.2 Document management – ISIS.

60 ISIS je sistem za upravljanje dokumentov, ki se uporablja za dejavnosti v zvezi z obravnavanjem zadev. GD COMP za zbiranje in shranjevanje dokumentov uporablja različne aplikacije. ISIS je le eden od teh sistemov. Druge aplikacije so npr. DECIDE za spremljanje in evidentiranje postopka odločanja na ravni celotne Komisije in SANI, v katerem lahko države članice pošljejo obrazce za priglasitev državne pomoči. Delovni dokumenti v zvezi z zadevami in datoteke, ki jih pripravi ekipa za obravnavanje zadev in ki niso neposredno relevantni, se hranijo v elektronski knjižnici enote za zadeve (skupni pogon).

61 Te datoteke niso bile vključene v pregled Sodišča, ki je bil omejen na spise o zadevah.

62 To ni v skladu s smernicami Komisije, v katerih je poudarjeno, da so zapisniki sestankov, zlasti z drugimi institucijami ali zunanjimi deležniki, in za pomembne sestanke poročanje/govori/oporne točke za odgovor itd. pomembni in da jih je treba registrirati. Komisija je trdila, da so informacije v teh dokumentih nerelevantne in kratkoročne ter za vse primere navedla pojasnila.

63 ManProc, oddelek 5.3 Pre-notification – Steps.

64 ManProc, oddelek 5.4. Pre-notification – Timing.

65 Točka 4.2 sporočila Commission Communication of 1 December 2003 on professional secrecy in State Aid decisions: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52003XC1209(02)&from=EN.

66 ManProc, oddelki 1.1.1–1.2. The non-confidential version.

67 Sodišče je odkrilo tudi zadeve, v katerih so bili sklepi objavljeni več kot leto po sprejetju, vključno z nekim sklepom, za katerega je Komisija potrebovala več kot dve leti, sprejela pa ga je v le dveh mesecih.

68 Točka 26 sporočila o poslovni skrivnosti: Kadar zadevna država članica v roku, ki ga določi Komisija, ne navede, za katere informacije po njenem mnenju velja obveznost varovanja poslovne skrivnosti, se sklep običajno razkrije v celoti.

69 Informacije o ciljih prestrukturiranja, npr. o prihodnji donosnosti lastniškega kapitala, ki jo je treba doseči, se redko razkrijejo tako, da bi zainteresirane strani lahko ocenile, ali so bili cilji prestrukturiranja doseženi.

70 Kodeks dobrega ravnanja javnih uslužbencev je Priloga k postopkovnim pravilom Komisije.

71 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52009XC0819(03)&from=SL.

72 Vključno z zadevami, v katerih država ni imela negativne rasti, njene banke pa med finančno krizo niso imele resnih težav.

73 Komisije na podlagi njene izključne pristojnosti za nadzor državne pomoči take ocene ne zavezujejo niti niso pogoj za uporabo člena 107(3)(b) PDEU.

74 Po navedbah Komisije so organi držav članic najprimernejši za ocenjevanje tega, ali bi nenadzorovan izstop neke banke s trga ogrozil finančno stabilnost, saj so države članice tiste, ki imajo na voljo podatke o izpostavljenosti drugim bankam, o medsebojni povezanosti ali učinkih prelivanja.

75 To je vključevalo primere, v katerih je Enotni odbor za reševanje predhodno zavrnil trditve, da banke ne morejo prenehati v skladu z običajnim insolventnim postopkom, ne da bi to ogrozilo finančno stabilnost, in zavrnil uporabo instrumentov za reševanje.

76 Točka 20 sporočila o bančništvu iz leta 2013: „V vsakem primeru je treba ukrepe za omejevanje izkrivljanja konkurence določiti tako, da se razmere čim bolj približajo razmeram na trgu, ki bi nastale, če bi upravičenec do pomoči s trga izstopil brez odobrene pomoči.“

77 Točka 11 sporočila o bančništvu iz leta 2013: „Poleg tega Komisija pri oceni porazdelitve bremena in ukrepov za omejevanje izkrivljanja konkurence oceni izvedljivost predlaganih ukrepov, vključno z odprodajo, ter njihov vpliv na strukturo trga in ovire za vstop. Hkrati mora Komisija zagotoviti, da so rešitve, sprejete v posamezni zadevi ali državi članici, skladne s ciljem preprečevanja večjih nesorazmernosti v državah članicah, ki bi lahko dodatno razdrobile enotni trg in povzročile finančno nestabilnost ter s tem ovirale okrevanje v Uniji.“

78 Točka 9 sporočila o prestrukturiranju.

79 UL L 173, 12.6.2014, str. 190.

80 UL L 225, 30.7.2014, str. 1.

81 UL L 173, 12.6.2014, str. 149.

82 Poleg tega Komisija potrjuje in daje pravni učinek programom SRB za reševanje bank, kadar SRB ugotovi, da je reševanje propadajoče banke v javnem interesu.

83 Glej Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o uporabi in pregledu Direktive 2014/59/EU (direktiva o sanaciji in reševanju bank) in Uredbe št. 806/2014 (uredba o enotnem mehanizmu za reševanje) (COM(2019) 213 final z dne 30. aprila 2019). Na voljo na spletnem naslovu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52019DC0213&from=SL.

84 Zlasti njen člen 19.

85 Seznam sklepov o državni pomoči, sprejetih v zvezi z ukrepi zaradi COVID-19, je na voljo na tem spletnem naslovu: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/what_is_new/covid_19.html.

86 Komisija je svoje razumevanje sodne prakse sodišč EU navedla v Obvestilo o pojmu državne pomoči (UL C 262, 19.7.2016, str. 1).

87 ESRB ima drugačne cilje in pooblastila, za katere Komisija meni, da niso pomembni za posebni namen ocenjevanja združljivosti državne pomoči v skladu s členom 107(3) PDEU.

88 Zunaj bančne unije in za manj pomembne institucije v bančni uniji to odločitev sprejmejo nacionalni organi za reševanje.

89 Preden se lahko uporabi enotni sklad za reševanje (ali nacionalni skladi za reševanje), okvir EU za reševanje zahteva, da se izgube banke krijejo z reševanje s sredstvi delničarjev in upnikov ter po potrebi nepodrejenih upnikov.

90 Kadar države članice odobrijo pomoč v nacionalnih postopkih zaradi insolventnosti, se uporabljajo zahteve v zvezi s porazdelitvijo bremena, tj. delničarji in imetniki podrejenih instrumentov morajo v celoti prispevati k stroškom ukrepov, vlagateljem in nepodrejenim upnikom pa ni treba prispevati.

91 Marca 2020 je Komisija zaradi sedanjega izbruha COVID-19 sprejela začasni okvir na isti pravni podlagi (UL C 91I, 20.3.2020, str. 1).

92 V primerih, ko je država članica trdila, da je potrebna nadaljnja vladna intervencija, imajo lahko vlogo številni dejavniki. V nekaterih primerih je bila začetna pomoč zagotovljena med programom za makroekonomsko prilagoditev v razmerah velike nestanovitnosti. V drugih primerih je bila ponovna pomoč zagotovljena pred letom 2013 ali odplačana pred poznejšo intervencijo. V več primerih je bila posledica ponovne kapitalske podpore umik zadevnih bank s trga, kar je pomembne rezultat z vidika konkurence. Z vidika konkurence je dejansko pomembno, ali banke prejmejo kapitalsko podporo za prestrukturiranje ali kot pomoč za likvidacijo. Pomembno je tudi, ali banke prejmejo kapitalsko podporo ali likvidnostno podporo (v obliki jamstev ali financiranja prednostnega dolga). Brez preučitve posameznega primera ni mogoče ugotoviti, ali ravni slabih posojil ali izpostavljenost državnega vrednostnega papirja vplivajo na uspešnost prestrukturiranj.

93 Izmerjena z uporabo kazalnikov poslovanja in tveganja, dobičkonosnosti ter stanja financiranja in solventnosti.

94 Evropska komisija: Competition State aid brief (2015/1): State aid to European banks: returning to viability, na voljo na spletnem naslovu: https://ec.europa.eu/competition/publications/csb/csb2015_001_en.pdf.

95 Glej točki 37 in 71 Posebnega poročila ERS št. 13/2019 – Etične okvire revidiranih institucij EU bi bilo mogoče še izboljšati. Na voljo na spletnem naslovu: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR19_13/SR_ethical_frameworks_SL.pdf.

96 Zlasti „postopkovna uredba“ (Uredba Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije (UL L 248, 24.9.2015, str. 9)) in „izvedbena uredba“ (Uredba Komisije (EU) 2015/2282 z dne 27. novembra 2015 o spremembi Uredbe (ES) št. 794/2004 kar zadeva obrazce za priglasitev državne pomoči in informativne liste (UL L 325, 10.12.2015, str. 1)).

97 Obvestilo Komisije Kodeks najboljših praks pri izvajanju postopkov za nadzor državne pomoči (UL C 253, 19.7.2018, str. 14).

98 Glej opombo 96

99 Glej na primer oddelek 4.1 Evropskega semestra 2020. Na voljo na spletnem naslovu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/?qid=1584543632863&uri=CELEX%3A52020DC0150.

100 Za več podrobnosti glej opombo 82

101 Komisija navaja, da do zdaj ni bilo primera, kjer bi bilo treba to zahtevo preveriti.

102 Točka 18 Sporočila Komisije C(2003) 4582 z dne 1. decembra 2003 o poklicni skrivnosti v odločbah o državni pomoči (UL C 297, 9.12.2003, str. 6).

103 Komisija opozarja, da ESRB Komisiji ni izdal nobenega priporočila v zvezi s tem, ali obstaja resna motnja v zvezi z banko v težavah ali ne, zato ne more komentirati tega, ali bi ESRB to storil.

104 Zadeve SCOR proti Komisiji, T-135/17, točki 94 in 123; Castelnou Energía proti Komisiji, T-57/11, točka 171; Komisija proti Franciji, C-159/94, točka 101.

Časovnica

Dogodek Datum
Sprejetje revizijskega memoranduma / začetek revizije 22.1.2019
Uradno posredovanje osnutka poročila Komisiji (ali drugemu revidirancu) 14.5.2020
Sprejetje končnega poročila po razčiščevalnem postopku 28.7.2020
Prejeti uradni odgovori Komisije (ali drugih revidirancev) v vseh jezikih 27.8.2020

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2020

PDF ISBN 978-92-847-5150-1 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/3213 QJ-AB-20-018-SL-N
HTML ISBN 978-92-847-5123-5 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/3826 QJ-AB-20-018-SL-Q

AVTORSKE PRAVICE

© Evropska unija, 2020.

Politika Evropskega računskega sodišča (Sodišča) glede ponovne uporabe se izvaja s sklepom Decision of the European Court of Auditors No 6-2019 o politiki odprtih podatkov in ponovni uporabi dokumentov.

Če ni drugače navedeno (npr. v posameznih obvestilih o avtorskih pravicah), so vsebine Sodišča, ki so v lasti EU, pod licenco Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) To pomeni, da je ponovna uporaba dovoljena, če se ustrezno navede vir in označijo spremembe. Oseba, ki dokumente ponovno uporabi, ne sme potvoriti njihovega prvotnega pomena ali sporočila. Sodišče ni odgovorno za morebitne posledice ponovne uporabe.

Če so na gradivu prikazane določljive fizične osebe, npr. na fotografijah uslužbencev Sodišča, ali če gradivo vsebuje dela tretjih strani, je treba pridobiti dodatne pravice. Kadar je pridobljeno dovoljenje, to razveljavi zgoraj omenjeno splošno dovoljenje, zato morajo biti v njem jasno navedene omejitve glede uporabe.

Za uporabo in prikazovanje vsebin, katerih lastnica ni EU, je morda treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnikov avtorskih pravic.

Sliki 3 in 4: avtor ikon: Pixel perfect, https://flaticon.com.

Programska oprema ali dokumenti, za katere veljajo pravice industrijske lastnine, kot so patenti, blagovne znamke, registrirani modeli, logotipi in imena, niso vključeni v politiko Sodišča glede ponovne uporabe in vam niso dani na voljo v okviru licence.

Na spletiščih institucij Evropske unije znotraj domene europa.eu so povezave do spletišč tretjih oseb. Ker Sodišče na ta spletišča ne more vplivati, vas poziva, da preberete njihove dokumente o politiki glede varstva osebnih podatkov in avtorskih pravic.

Uporaba logotipa Evropskega računskega sodišča

Logotip Sodišča se ne sme uporabiti brez njegove predhodne privolitve.

Stik z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

  • s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
  • s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
  • po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Iskanje informacij o EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/index_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s http://op.europa.eu/sl/publications ali jih tam naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1952 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp/sl). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.