Control de las ayudas estatales a las instituciones financieras de la UE: es necesario un control de adecuación

Resumen

I

Las ayudas estatales pueden distorsionar la competencia al dar a los beneficiarios una ventaja sobre los competidores. El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea prohíbe las ayudas estatales a menos que estén justificadas en situaciones excepcionales bien definidas, y la Comisión Europea es responsable de garantizar que se respeta este principio.

II

Cuando se desencadenó la crisis financiera mundial de 2007 a 2008, las intervenciones de la administración pública se consideraron necesarias para limitar la amenaza que los bancos representaban para la estabilidad financiera. Desde entonces, la UE ha introducido grandes reformas en su marco para el sector financiero, con el objetivo de hacer innecesarios los futuros rescates a los bancos. No obstante, todavía hay casos en que los bancos reciben dinero de los contribuyentes. La Comisión se encarga de evaluar la compatibilidad de estas medidas con el mercado interior de la UE conforme a las normas establecidas durante la crisis, cuya última modificación tuvo lugar en 2013.

III

El objetivo de la auditoría fue evaluar si, durante el período auditado, la Comisión llevó a cabo su función de control de las ayudas estatales a las instituciones financieras de manera adecuada con el fin de garantizar que las ayudas fueran excepcionales y se limitaran al mínimo necesario. Constatamos que la Comisión contaba con recursos y herramientas adecuados para llevar a cabo su función de control de las ayudas estatales, pero no siempre pudo hacer un uso pleno de los mismos.

IV

Nuestra auditoría abarcó el período comprendido desde agosto de 2013, momento en que entraron en vigor las normas actuales de la Comisión sobre ayudas estatales al sector financiero, hasta el final de 2018. Examinamos partes del marco de control interno (en particular el modo en que la DG Competencia midió el rendimiento), la preparación organizativa, incluidos los recursos, y el marco (jurídico) para el control de las ayudas estatales, como las normas pertinentes sobre ayudas estatales. Además, examinamos la aplicación del control de las ayudas estatales por la Comisión, en particular si respetó sus procesos y procedimientos internos.

V

Constatamos que la DG Competencia había establecido objetivos para el ejercicio del control de las ayudas estatales con claridad suficiente e identificado los riesgos relativos a su consecución. Había fijado los indicadores requeridos para medir su rendimiento, pero estos no captaban plenamente el rendimiento de la Comisión en el control de las ayudas estatales a las instituciones financieras. Por otra parte, no había evaluado formalmente la eficacia de su aplicación de las normas de crisis durante el período que abarca nuestra auditoría.

VI

La Comisión contaba con una organización adecuada para el control de las ayudas estatales a las instituciones financieras, lo que permitió un flujo de información y una supervisión de la gestión adecuados. La Comisión había establecido un marco ético sólido, y la DG Competencia promovió una fuerte cultura ética, con el compromiso de respetar los máximos estándares profesionales. La Comisión había asignado suficientes recursos de personal para el control de las ayudas estatales a las instituciones financieras y tenía las competencias necesarias para llevar a cabo el control de las ayudas estatales de manera eficaz y eficiente. Por consiguiente, disponía de medios para garantizar que sus decisiones se basaran en una información correcta.

VII

Por lo general, las normas de la Comisión para el control de las ayudas estatales al sector financiero estaban bien redactadas y eran claras. Con la mejora de las condiciones económicas en 2010, 2011 y 2013, revisó y adaptó las correspondientes comunicaciones pero no lo ha hecho desde entonces. Observamos que las realidades del mercado mejoraron durante el período auditado hasta el brote de COVID-19 y el cambio del marco reglamentario, pero las propias normas sobre ayudas estatales no se han modificado desde 2013.

VIII

Las actividades de gestión de asuntos de la Comisión se ajustaron en gran medida a los procesos internos. Había evaluado los planes de reestructuración de forma muy rigurosa, solicitando información detallada y ejerciendo un control exhaustivo. Sin embargo, no cuestionó los documentos presentados por los Estados miembros en los que declaraban que se daban las condiciones para la aprobación excepcional de una ayuda estatal en cada asunto. Asimismo, había acordado medidas destinadas a limitar las distorsiones de la competencia sin analizar las repercusiones en las decisiones publicadas.

IX

Por tanto, puede ser necesario considerar una racionalización del control de las ayudas estatales al sector financiero por la Comisión. Sobre la base de las observaciones del presente informe, el Tribunal recomienda que la Comisión:

• lleve a cabo una evaluación para determinar si las normas sobre ayudas estatales siguen siendo adecuadas y tome las medidas correctoras necesarias;
• mejore la conformidad con los procesos y procedimientos internos y las buenas prácticas;
• mejore la medición del rendimiento.

X

Esta auditoría de gestión forma parte del trabajo del Tribunal de Cuentas Europeo en el ámbito de la gobernanza financiera y económica. Complementa los informes ya publicados del Tribunal sobre supervisión financiera y política de competencia, y puede contribuir a debates sobre la rehabilitación del sector bancario de la UE. La decisión de efectuar esta auditoría fue motivada por la observación de que diez años después de que estallara la crisis financiera, el sector bancario de la UE sigue siendo un importante beneficiario de ayudas estatales, a pesar de los importantes esfuerzos de la UE para hacer innecesarios los rescates bancarios. El trabajo de auditoría del Tribunal terminó antes del brote de COVID-19, y el presente informe no tiene en cuenta los nuevos acontecimientos y cambios políticos que se produjeron en respuesta a la pandemia, pero ofrece lecciones que siguen siendo pertinentes: a) es importante garantizar que las ayudas destinadas a mitigar una crisis se limitan a los daños causados por dicha crisis y b) el uso de normas de crisis debe reevaluarse una vez que estas se hayan superado. Las normas sobre ayudas estatales relativas a bancos, que fueron objeto de la presente auditoría, siguen siendo aplicables junto con las iniciativas adoptadas Comisión desde el final de la auditoría, como el establecimiento del Marco Temporal.

Introducción

Control de las ayudas estatales de conformidad con el TFUE

01

El control de las ayudas estatales, que es competencia exclusiva de la Comisión Europea, tiene por objetivo garantizar la integridad del mercado interior mediante la protección de la competencia frente a la distorsión del mercado por los Estados miembros. Una empresa que recibe apoyo de su Gobierno se encuentra en una posición ventajosa con respecto a sus competidores. El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) prohíbe de forma general las ayudas estatales, a menos que estén justificadas por motivos de desarrollo económico general o en situaciones excepcionales bien definidas, por ejemplo, para solventar una perturbación grave en la economía de un Estado miembro, de conformidad con el artículo 107, apartado 3, letra b) del TFUE (véase el recuadro 1).

02

La Comisión Europea es responsable de asegurar que se respeta esta prohibición, y que las excepciones se aplican de manera eficaz y uniforme en toda la UE. La Comisión dispone de una amplia discreción en la aplicación del artículo 107, apartado 3, del TFUE¹, que puede ejercer mediante la adopción de directrices que definan la manera en que la Comisión evalúa la compatibilidad de una medida. Esta evaluación de la compatibilidad debe basarse en la aplicación de principios económicos sólidos. A este respecto, la Comunicación de la Comisión de 8 de mayo de 2012 sobre la modernización de las ayudas estatales en la UE afirmaba que la complejidad de las normas existentes constituía un reto para el control de las ayudas estatales, y proponía la identificación y definición de principios comunes para garantizar la coherencia de las directrices y la igualdad de trato en las distintas directrices y sectores económicos². La Comisión no tiene facultades discrecionales para evaluar si una medida de un Estado miembro constituye ayuda estatal, salvo en el caso de evaluaciones económicas complejas que la Comisión pueda haber llevado a cabo, por ejemplo, para determinar si otorga una ventaja al beneficiario.

Control jurisdiccional por parte de los órganos jurisdiccionales de la UE

03

Las decisiones sobre ayudas estatales de la Comisión, y sus procedimientos para llegar a ellas, están sujetas a control jurisdiccional por parte de los órganos jurisdiccionales de la UE, según los términos descritos en el TFUE y en la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales de la UE. Si se considera que un acto de la Unión infringe los Tratados de la UE, el Derecho derivado adoptado en su aplicación o los derechos fundamentales, se podrá pedir al Tribunal de Justicia de la UE que lo anule. En virtud del artículo 263 del TFUE, párrafo segundo, podrán interponer un recurso de anulación los «demandantes privilegiados», como los Estados miembros y las instituciones de la UE, que no están obligados a demostrar un interés en ejercitar la acción. De conformidad con el artículo 263, párrafo cuarto, del TFUE, los individuos o empresas también podrán solicitar a los Tribunales de Justicia la anulación de un acto de la UE que les concierna directa e individualmente.

04

Por consiguiente, los Estados miembros y los beneficiarios pueden impugnar una decisión de ayuda estatal. Los competidores pueden declarar que no se han respetado sus derechos procesales cuando consideren que la Comisión debía haber incoado un procedimiento de investigación formal. Para cuestionar el fundamento de una decisión de ayuda estatal, los competidores no estarán legitimados a no ser que puedan demostrar que su posición en el mercado se ha visto sensiblemente afectada, de tal manera que su caso adquiere características propias. Las diligencias de otros individuos o empresas (incluidos los accionistas y los obligacionistas objeto de recapitalización interna) solo son admisibles en la medida en que puedan demostrar que la decisión de ayuda estatal les afecta de manera directa e individual.

05

El grado de control jurisdiccional de los órganos jurisdiccionales de la UE varía en lo que se refiere al fondo de las decisiones de ayuda estatal. Para evaluar si una medida constituye «ayuda» en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, el Tribunal General deberá realizar un control completo para determinar si una medida entra en el ámbito de aplicación de dicho artículo. No obstante, dicho control queda más limitado cuando las apreciaciones realizadas por la Comisión tienen carácter técnico o son complejas.

06

En cuanto a la revisión de compatibilidad en virtud del artículo 107, apartado 3, del TFUE, en la que la Comisión dispone de una amplia facultad de apreciación, el control jurisdiccional se limita a determinar que se han cumplido las normas de procedimiento y las relacionadas con la obligación de motivación, y a verificar que los datos invocados son exactos y que no se ha incurrido en ningún error de Derecho, en un error manifiesto en la evaluación de los hechos o en una desviación de poder. Además, la Comisión debe actuar de forma coherente. Concretamente, el Tribunal de Justicia confirmó que el control jurisdiccional de los órganos jurisdiccionales de la UE sobre la evaluación realizada por la Comisión para determinar si un hecho provoca una perturbación grave en la economía está sujeto solamente al criterio de error manifiesto, como se describe anteriormente³.

Ayudas estatales a entidades financieras – durante la crisis financiera mundial y después de ella

07

La crisis financiera mundial de 2007 y 2008 provocó un aumento sin precedentes de las ayudas estatales a instituciones financieras durante los años siguientes. Se consideró que las intervenciones públicas eran necesarias para limitar la amenaza que los bancos representaban para la estabilidad financiera, además de esenciales para abordar la crisis bancaria y la crisis de la deuda soberana sistémicas en varios países de la UE. El uso del dinero de los contribuyentes para los rescates bancarios superó en gran medida las ayudas estatales a otros sectores durante la crisis financiera. El sector bancario de la UE, que según la Federación Europea de Bancos contribuyó en un 4 % al PIB colectivo de los Estados miembros de la UE en 2017⁴, sigue siendo un importante beneficiario de ayudas estatales. La ilustración 1 muestra los importes de ayuda estatal aprobados entre 2008 y 2018. En general, los importes de ayuda estatal aprobados para el sector financiero se han estabilizado.

08

La menor necesidad de intervenciones de la administración pública en el sector bancario de la UE en los últimos años ha incidido en las actividades de control de las ayudas estatales de la Comisión. La reducción de los importes de ayuda se refleja en el número de asuntos que ha tenido que tramitar la Comisión: adoptó una media de 57,5 decisiones anuales entre 2009 y 2012, que se redujeron a 8 decisiones en 2016, 21 en 2017 y 6 en 2018. En el momento de la auditoría, la Comisión esperaba una mayor reducción de las ayudas en el futuro.

09

Como consecuencia de la crisis financiera, la UE adoptó una serie de medidas para garantizar la estabilidad del sector bancario. En marzo de 2009, el Consejo Europeo acordó la necesidad de mejorar la regulación y la supervisión de las entidades financieras de la UE, basándose en el «Informe De Larosière»⁵, en particular en la creación de una Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS) encargada de la supervisión macroprudencial (para más información véase el recuadro 2).

10

La reparación posterior a la crisis también dio lugar a una revisión del marco microprudencial de la UE, con el establecimiento de un marco de gestión de la crisis a escala de la UE y la promoción de enfoques de supervisión comunes. La Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias (DRRB) se aprobó en la primavera de 2014 para facilitar a las autoridades disposiciones exhaustivas y eficaces para hacer frente a los bancos en graves dificultades a nivel nacional, así como acuerdos de cooperación para afrontar la inviabilidad bancaria transfronteriza. Hasta ahora, el nuevo marco se ha aplicado solo en un número limitado de asuntos. En su revisión de la aplicación de la DRRB y del Reglamento MUR, la Comisión identificó una serie de debilidades, en particular en la coordinación entre los actores pertinentes, pero consideró prematuro elaborar y adoptar propuestas legislativas⁶.

11

La Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias se introdujo con la intención de evitar futuros rescates de bancos y proteger a los contribuyentes de la UE⁷ sin perjuicio de la compatibilidad de una medida con los Tratados de la UE en virtud de las normas sobre ayudas estatales de la UE. En virtud de la Directiva, si un banco requiere un apoyo público extraordinario, se considera inviable o probablemente inviable –las autoridades de supervisión o resolución deben adoptar una decisión, salvo en las circunstancias particulares establecidas en la Directiva– y debe ser liquidado en el marco de un procedimiento normal de insolvencia o, en circunstancias excepcionales, resuelto. Además, la Directiva estipula condiciones estrictas para el uso del apoyo gubernamental en la resolución. Para más información véase el recuadro 3.

12

Otra respuesta a la crisis financiera fue la creación de la Unión Bancaria. Aunque todavía inconclusa en el contexto actual, la integración institucional ha llegado incluso más lejos entre los Estados miembros de la zona del euro⁸. Se han creado los dos primeros pilares de la Unión Bancaria, a saber, el Mecanismo Único de Supervisión (MUS) y el Mecanismo Único de Resolución (MUR). El tercer pilar, un sistema común para la protección de los depósitos, todavía no está disponible. Además, según la Comisión, se necesitan más medidas para afrontar los riesgos restantes del sector bancario (en particular, los relacionados con préstamos dudosos, o las iniciativas para ayudar a los bancos a diversificar sus inversiones en bonos soberanos)⁹.

13

El clima económico de la UE había mejorado considerablemente desde la crisis financiera mundial, y se mantuvo favorable en términos generales hasta el brote de COVID-19. Existe un consenso generalizado en cuanto a la mayor resiliencia de los bancos europeos gracias a las medidas adoptadas tras la crisis económica; no obstante, su rentabilidad sigue siendo baja. Europa tiene demasiados bancos y, desde la crisis, las actividades transfronterizas del sector bancario europeo se han fragmentado aún más¹⁰. Todavía existen problemas legados en algunos países. Se han realizado progresos en la resolución de los préstamos dudosos, pero el nivel actual de estos préstamos en la UE sigue siendo más alto que en otros principales países desarrollados¹¹. Además, es posible que los préstamos dudosos vuelvan a aumentar si no se puede atenuar el impacto de la pandemia de COVID-19 en la economía.

14

Cabe señalar que el papel de la Comisión como responsable del control de las ayudas estatales no puede considerarse de manera aislada en relación con el sector financiero. La Comisión es simplemente un eslabón importante de una cadena, que también incluye la decisión de los Estados miembros de apoyar un banco, la administración de los bancos, los auditores externos, los supervisores bancarios y las autoridades de resolución, y todos los eslabones tienen un papel propio que desempeñar. Existe la posibilidad de que el control de las ayudas estatales entre en funcionamiento si el sistema recién creado no funciona según lo previsto. En informes especiales anteriores del Tribunal de Cuentas Europeo, publicados en 2017¹² y enero de 2018¹³, se identificaron deficiencias en la preparación de la resolución (JUR) y algunos fallos de diseño e indicios de una aplicación ineficaz del marco de gestión de crisis (BCE). Además, sigue existiendo preocupación por que el sector bancario todavía no esté listo para las nuevas normas más estrictas. Por lo tanto, el papel de la Comisión continúa siendo esencial y complejo al mismo tiempo.

Ayudas estatales a las entidades financieras – las normas sobre ayudas estatales

15

El mandato de la Comisión en la aplicación de los artículos 107 y 108 del TFUE consiste en garantizar la competencia en el mercado interior y un nivel de igualdad en la UE. Durante la crisis financiera, el marco de ayudas estatales se adaptó para centrarse en la estabilidad financiera como objetivo general para el sector bancario, tratando de garantizar que se limitaran al mínimo necesario las ayudas y la distorsión de la competencia entre los bancos y en los Estados miembros. El último objetivo es esencial para garantizar que las ayudas estatales no empañen la igualdad de condiciones entre beneficiarios de ayudas y sus competidores y empresas más saneadas, y para limitar al mismo tiempo los importes de dinero de los contribuyentes que se destinan a entidades financieras inviables¹⁴. La Comisión estableció unas normas específicas sobre ayudas estatales, en aplicación del artículo 107, apartado 3, para las ayudas a entidades financieras durante la crisis, en lo sucesivo las normas de la crisis, que se modificaron en 2010, 2011 y 2013 (véase el recuadro 4). La Comunicación bancaria de 2013 derogó la Comunicación bancaria de 2008 y efectuó ciertas revisiones a la Comunicación sobre activos deteriorados y la Comunicación de reestructuración¹⁵.

16

El 19 de marzo de 2020, la Comisión adoptó un Marco Temporal para permitir a los Estados miembros respaldar la economía durante el brote de COVID-19¹⁶. En lo relativo a los bancos, la Comunicación establece que las ayudas a las instituciones no bancarias no se considerarán ayudas (indirectas) a los bancos y que las medidas para respaldar a los bancos en caso de daños y perjuicios directos como consecuencia del brote de COVID-19 se considerarían medidas en virtud del artículo 107, apartado 2, letra b) del TFUE y no se evaluarán con arreglo a las normas existentes. Cualquier medida que quede excluida de la Comunicación o no esté contemplada en el artículo 107, apartado 2, letra b) del TFUE deberá notificarse a la Comisión y se evaluará con arreglo a las normas sobre ayudas estatales aplicables al sector bancario. Por lo tanto, las normas sobre ayudas estatales que fueron sujeto de la presente auditoría siguen siendo aplicables.

Alcance y enfoque de la auditoría

17

El Tribunal ha realizado auditorías previas sobre la política de competencia, incluido el control de las ayudas estatales, pero nunca ha llevado a cabo una auditoría de gestión específica sobre la aplicación de la política de competencia de la UE en materia de ayudas estatales a las instituciones financieras. Se decidió realizar la presente auditoría a la luz del nuevo marco regulador para el sector bancario de la UE y de la evolución del mercado.

18

La auditoría del Tribunal se centró en el período comprendido entre agosto de 2013 y el final de 2018. El Tribunal evaluó si la Comisión gestionó las ayudas estatales a las instituciones financieras adecuadamente con el fin de garantizar que las ayudas fueran excepcionales y estuvieran limitadas al mínimo necesario. Con especial atención a la DG Competencia, el Tribunal se preguntó lo siguiente:

• ¿Contó la Comisión con las herramientas y los recursos adecuados para llevar a cabo su función de control de las ayudas estatales?
• ¿Aplicó la Comisión el control de las ayudas estatales a fin de garantizar que las ayudas fueran excepcionales y se limitaran al mínimo necesario?

19

En relación con la consecución de objetivos, el Tribunal examinó el establecimiento de objetivos de la DG Competencia, su evaluación del riesgo, la idoneidad del marco de medición de los resultados, y si la DG Competencia había realizado evaluaciones ex post y de impacto. El Tribunal analizó la estructura organizativa en la DG Competencia (incluidos los controles internos y la adecuación de los recursos movilizados), además del marco ético de la Dirección General. Asimismo, analizó si la Comisión contaba con las competencias legales necesarias y si el marco de procedimiento y los procedimientos internos facilitaron unas prácticas eficaces y transparentes. El Tribunal examinó si las normas sobre las ayudas estatales para los bancos se basaron en evaluaciones ex ante, si las normas actuales eran adecuadas y si reflejaban las realidades reglamentarias y del mercado.

Con el fin de evaluar si la Comisión había ejercido el control de las ayudas estatales de manera eficaz, se examinó todo el procedimiento de ayudas estatales, además de revisar si los procesos y procedimientos de la Comisión garantizaban que sus decisiones fueran sólidas¹⁷.

20

El control de las ayudas estatales ex ante por una autoridad pública es una característica exclusiva de la UE. Por lo tanto, el Tribunal utilizó documentos de la UE a fin de obtener normas para la auditoría. El Tribunal obtuvo evidencia de auditoría mediante la revisión de los documentos facilitados por la DG Competencia y a través de entrevistas con el personal. El Tribunal recurrió a un panel de expertos para debatir los principales resultados del trabajo de auditoría.

Observaciones

Consecución de los objetivos y evaluación de riesgos

21

El marco de control interno de la Comisión exige el establecimiento de objetivos, la evaluación de los riesgos conexos y la medición de los resultados. Las evaluaciones de impacto, de la legislación y de las actividades que no impliquen la realización de gastos, a menos que estén exentas, deben llevarse a cabo de conformidad con los principios rectores de las directrices de la Comisión para la mejora de la legislación, con el objetivo de evaluar los resultados de las intervenciones de la UE y analizar las opciones y los impactos conexos sobre las nuevas iniciativas.

Establecimiento de objetivos y medición de los resultados

22

La DG Competencia estableció objetivos de manera lo suficientemente clara para identificar y evaluar los riesgos conexos de conformidad con el marco de control interno de la Comisión¹⁸. Deben establecerse objetivos actualizados y declaraciones de misión en todos los niveles y para las actividades más significativas, incluidas las tareas y los objetivos asignados a los distintos miembros del personal. Las declaraciones de misión deben ajustarse a las responsabilidades de la Comisión en virtud de los Tratados y sus objetivos políticos. Según lo exigido, la DG Competencia, en su plan estratégico 2016‑2020, estableció objetivos de manera suficientemente clara para poder identificar los riesgos que amenazan su consecución, y especificó y actualizó en mayor medida dichos objetivos en sus planes de gestión (anuales).

23

La DG Competencia estableció los indicadores de resultados y realizaciones requeridos. Sin embargo, los indicadores utilizados no midieron el efecto de las actividades de la DG Competencia, en parte debido a factores que escapan al control de la dirección general. El propósito de los indicadores de resultados para los objetivos es permitir la supervisión de los progresos hacia su consecución¹⁹. La DG Competencia informó sobre la consecución de sus objetivos en sus informes anuales de actividades (IAA). El recuadro 5 incluye los indicadores mencionados en este apartado para cada objetivo correspondiente.

24

No obstante, los indicadores de resultados utilizados reflejan factores externos y carecen de una relación causal clara con las actividades de control de las ayudas estatales por la Comisión. Por ejemplo, en el caso del objetivo de mejora de la orientación de las ayudas destinadas a reforzar el crecimiento, el indicador de resultados utilizado de porcentaje de las ayudas en comparación con el PIB²¹ refleja que las necesidades de ayuda se habían reducido y que el PIB ha aumentado en los últimos años. Los indicadores de resultados utilizados para medir la consecución del objetivo de estabilidad y fomento de la competencia en el sector bancario refleja la mayor resiliencia de los bancos en general, debido en parte al uso de dinero de los contribuyentes, más que a las actividades de la Comisión²². Además, el indicador para el objetivo de mantener el Derecho de la UE en materia de competencia ajustado a las realidades del mercado mostró la satisfacción de las partes interesadas con su nivel de participación en las consultas²³, pero no si las normas se ajustaban a las realidades del mercado.

25

Los indicadores de resultados de la Comisión no midieron el éxito de las reestructuraciones o los efectos de las decisiones de ayuda estatal sobre los mercados bancarios de la UE. La Comisión no había definido unos indicadores de resultados que demostraran que las reestructuraciones habían sido un éxito, lo que es esencial teniendo en cuenta el número de casos en los que los bancos resultaron ser inviables²⁴. Tampoco había indicadores para medir el impacto de las ayudas estatales aprobadas por la Comisión sobre la integridad del mercado interior en general y de las actividades transfronterizas de los bancos de la UE en particular.

Evaluación de riesgos

26

La DG Competencia identificó riesgos para la consecución de sus objetivos y determinó cómo debían gestionarse dichos riesgos. El marco de control interno de la Comisión también exige la evaluación y la gestión de riesgos²⁵. El proceso de evaluación de riesgos de la DG Competencia se basó en el proceso de evaluación de riesgos de la Comisión y fue coherente con él. La DG Competencia había identificado y evaluado los riesgos en el marco de un ejercicio ascendente en el que participaron las unidades operativas responsables del cumplimiento de la política de competencia, las unidades de coordinación y otras unidades transversales.

27

Sin embargo, la evaluación de riesgos de la DG Competencia no incluyó los riesgos que amenazaban la consecución de los objetivos pertinentes para el control de las ayudas al sector financiero, ni el riesgo de que sus normas ya no se ajustaran a las realidades del mercado. La evaluación de riesgos de la DG Competencia no incluyó los riesgos para la consecución de los objetivos establecidos específicamente para el control de las ayudas estatales al sector financiero. Además, el mantenimiento de unas normas sobre ayudas estatales ajustadas a las realidades del mercado es esencial para garantizar un cumplimiento eficaz de las normas de competencia de la UE²⁶. El Tribunal considera que esto es especialmente pertinente para las normas destinadas a responder a las circunstancias excepcionales desencadenadas por la crisis financiera mundial²⁷. Sin embargo, la Comisión no clasificó el riesgo de que las normas de crisis ya no reflejen las realidades del mercado como un «riesgo clave» para un cumplimiento eficaz de la prohibición de ayudas estatales.

Evaluación de impacto

28

Las directrices de la Comisión para la mejora de la legislación exigen un proceso de evaluación de impacto para contribuir a la elaboración de políticas mediante la recogida y el análisis de pruebas. Según las directrices, la preparación de políticas debe apoyarse tanto en las evaluaciones como en los análisis de impacto. Ambos analizan cómo se aborda, o cómo se debe abordar, un problema para alcanzar los objetivos deseados²⁸. La Comisión utiliza las evaluaciones para determinar si las políticas o leyes de la UE siguen estando justificadas, si necesitan cambios o si simplemente deben suspenderse. Los principios para la mejora de la legislación también señalan que una correcta aplicación de las políticas pasa por un seguimiento de su aplicación sobre el terreno. El objetivo es garantizar que se logren los resultados previstos y que, en caso contrario, o si se han producido consecuencias imprevistas, se tomen medidas correctoras.

29

En un documento de trabajo de los servicios de la Comisión²⁹ y en un estudio externo encargado por el Parlamento Europeo³⁰ se examinó si las normas de crisis habían alcanzado sus objetivos en 2011. El personal de la DG Competencia concluyó que las ayudas estatales concedidas y que el control de estas por la Comisión habían contribuido a la preservación del mercado interior durante la crisis. Los autores constataron que se habían producido distorsiones de la competencia de múltiples formas, pero concluyeron que:

• la Comisión había operado de manera eficaz un instrumento de coordinación que permitió un tratamiento coherente de todos los Estados miembros y bancos;
• los medios más eficientes que permitieron a la Comisión minimizar los riesgos de distorsiones de la competencia habían sido unas obligaciones de reestructuración de gran alcance.

Con respecto al período transcurrido hasta 2011, en su estudio, el Parlamento Europeo constató que una parte sustancial de las medidas para hacer frente a la crisis financiera se encontraban fuera del ámbito de aplicación de las normas sobre ayudas estatales, y que era difícil disociar las repercusiones de las ayudas estatales de las causadas por otros factores. Los autores concluyeron que:

• la Comisión no había conseguido mantener un enfoque coherente entre los países y las empresas;
• las distintas prácticas entre los Estados miembros habían debilitado el funcionamiento del mercado interior, pese a los esfuerzos de la Comisión³¹.

Además, en el estudio se expresaba cierta preocupación por la falta de transparencia y se subrayaba la necesidad de que la Comisión publicara las decisiones con mayor rapidez³².

30

No se llevó a cabo una evaluación formal de las normas de crisis actuales. Aunque la Comisión había consultado a los Estados miembros y otras partes interesadas antes de la revisión de 2013, no había evaluado formalmente la eficacia de las normas de crisis. La versión actual de la Comunicación bancaria se publicó en agosto de 2013, tras una consulta a los Estados miembros y un diálogo con el Comité Económico y Financiero, incluidos los bancos centrales. La Comisión también introdujo algunas modificaciones a otras normas de crisis, que seguían en vigor en el momento de la auditoría. Desde entonces, la Comisión no había evaluado formalmente la consecución de sus objetivos ni el valor añadido europeo de sus normas de crisis para modificarlas o suspenderlas³³. Tampoco había evaluado formalmente las repercusiones de sus normas de crisis y su aplicación en la competencia de los mercados bancarios de la UE.

Estructuras de gestión, marco ético y recursos

31

El marco de control interno de la Comisión exige el establecimiento de estructuras de gestión integrales. Las estructuras de gestión deben permitir la supervisión interna de todas las actividades conexas y respaldar la consecución de sus objetivos. Deben delegar las responsabilidades adecuadas y diseñar y aplicar canales de información que permitan el ejercicio de la autoridad, el cumplimiento de las responsabilidades y el flujo de información³⁴. Además, la Comisión debe contar con un personal competente y movilizar sus recursos de forma eficaz para apoyar el cumplimiento de sus prioridades y actividades principales³⁵.

Estructuras de gestión

32

La existencia de una estructura matriz con líneas de comunicación adecuadas permitió un flujo de información apropiado y una supervisión interna adecuada por el personal directivo. La DG Competencia había establecido una estructura matriz basada en los instrumentos y el sector, concebida para fomentar los conocimientos correspondientes. Tres unidades específicas se encargaron de la tramitación de los casos de ayudas estatales a las instituciones financieras. Una unidad de coordinación prestó apoyo sobre cuestiones de fondo y de procedimiento, y el equipo del economista jefe participó en el proceso, pero su aportación no se había documentado como un análisis económico detallado relativo a las distorsiones de la competencia resultantes o a la existencia de fallos de mercado en casos concretos. La ilustración 2 muestra las estructuras organizativas encargadas del control de las ayudas estatales a las entidades financieras.

Marco ético

33

La DG Competencia fomentó una sólida cultura ética, centrada en la prevención. De acuerdo con la política de la Comisión de promover una cultura ética empresarial, la DG Competencia se centró en la prevención mediante la educación y la formación. El personal debe presentar una declaración anual de que respetará las normas éticas. Los gestores de casos deben firmar un formulario sobre conflictos de intereses para cada asunto en el que participan. Los posibles conflictos se evalúan caso por caso.

34

El marco ético de la DG Competencia menciona las obligaciones generales del personal de la UE y destaca que la distribución de información privilegiada constituye un delito. A diferencia del personal de otros servicios de la Comisión, el de la DG Competencia, como el resto del personal de la Comisión que participa en casos de ayudas estatales, puede tener un acceso privilegiado a información comercial sensible sobre los distintos participantes en el mercado. Además, sus decisiones en los asuntos sobre ayudas estatales tienen unos efectos significativos en los mercados financieros, especialmente en los precios de las acciones y los bonos de los beneficiarios. No obstante, la DG Competencia no disponía de mecanismos de supervisión o de otro tipo para comprobar que el personal cumplía las normas al realizar transacciones financieras.

Recursos humanos e informáticos

35

La Comisión había asignado suficientes recursos de personal, pero atraer a los talentos necesarios y conservarlos se ha complicado. En general, el personal contaba con una sólida formación y conocimientos especializados, además de una experiencia laboral pertinente. Una formación en el empleo bien diseñada y un programa de asesoramiento, además de una herramienta de la intranet para el intercambio de conocimientos, permitieron a los nuevos miembros del personal familiarizarse con sus tareas y convertirse en responsables de los asuntos con mayor experiencia a fin de mantener unos conocimientos actualizados. La Dirección D experimentó una oleada de salidas en 2015 y 2016, y varios miembros del personal con amplia experiencia habían abandonado recientemente³⁶. La DG Competencia ha tenido dificultades para encontrar a candidatos adecuados, pero había adoptado medidas paliativas. En general, la Comisión disponía de los medios necesarios para tratar un número muy reducido de asuntos durante el período auditado.

36

La Comisión tiene previsto introducir nuevos sistemas informáticos para ayudar a los directivos y al personal a realizar, documentar y supervisar su trabajo con mayor eficacia. Los sistemas informáticos de la Comisión tienen como finalidad contribuir a la gestión segura, eficiente e integrada de los asuntos de competencia, así como prestar asistencia para el desempeño de sus actividades diarias. La DG Competencia no disponía de un único sistema para recoger y almacenar automáticamente todos los documentos relacionados con un asunto, sino que utilizaba varias aplicaciones. Sin embargo, había decidido dirigir el desarrollo de un nuevo sistema común de gestión de casos para reemplazar los sistemas antiguos de gestión de casos y documentos. Así, trata de modernizar sus sistemas informáticos y abordar el riesgo de no poder mantener su capacidad de aplicación debido a un rendimiento insuficiente de su sistema informático actual³⁷.

Marco para el control de las ayudas estatales y las normas sobre ayudas estatales

37

Unas competencias y unos instrumentos procesales adecuados son condiciones previas para lograr un control eficiente y eficaz de las ayudas estatales. Las normas sobre las ayudas estatales deben estar bien redactadas a fin de garantizar que reflejan los objetivos del Tratado adecuadamente y fomentan una interpretación restrictiva de la excepción de la norma que prohíbe las ayudas estatales. Para ello, también es crucial que reflejen las realidades del mercado (como cambios pertinentes en el marco reglamentario) en un período determinado.

Marco de procedimiento para el control de las ayudas estatales

38

La Comisión cuenta con las competencias necesarias para llevar a cabo un control eficaz y eficiente de las ayudas estatales. De conformidad con el artículo 108, apartado 3, del TFUE, los Estados miembros deberán informar a la Comisión de las medidas proyectadas y no podrán ejecutarlas sin la aprobación previa de la Comisión. Según el principio de cooperación leal, la UE y los Estados miembros deberán prestarse ayuda mutua. Además, los Estados miembros adoptarán todas las medidas apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados y ayudar al cumplimiento de la misión y los objetivos de la UE³⁸.

39

El Reglamento de procedimiento proporciona un marco adecuado para el ejercicio de las competencias de la Comisión. El Reglamento de procedimiento y los anteriores establecen las normas para los procedimientos de ayudas estatales. Los Estados miembros deben informar a la Comisión con la suficiente antelación de cualquier proyecto de concesión de ayuda y facilitar toda la información necesaria en la notificación para que la Comisión pueda adoptar una decisión³⁹. La Comisión procederá al examen de la notificación desde el momento de su recepción. Tras un examen preliminar, dentro del plazo de dos meses desde la fecha de la recepción de la notificación completa⁴⁰, la Comisión:

• si comprueba que la medida notificada no constituye una ayuda, tomará una decisión al respecto;
• si comprueba que la medida no plantea dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado interior, decidirá que la medida es compatible («decisión de no formular objeciones»)⁴¹;
• si comprueba que la medida plantea dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior, decidirá incoar el procedimiento contemplado en el artículo 108, apartado 2, del TFUE («decisión de incoar el procedimiento de investigación formal»)⁴².

Cuando la Comisión no haya adoptado una decisión, la ayuda se considerará autorizada⁴³.

40

En particular, la Comisión dispone de la capacidad jurídica para garantizar que sus decisiones se basan en información completa y correcta. Las solicitudes de información en el marco del Reglamento de procedimiento sirven para proporcionar a la Comisión la información necesaria para hacer una evaluación. De conformidad con el artículo 5 del Reglamento de procedimiento, la Comisión puede pedir información a los Estados miembros autores de las notificaciones en cualquier momento del transcurso del procedimiento. Cuando la Comisión abre un procedimiento formal de investigación en virtud del artículo 4, apartado 4 del Reglamento de procedimiento, las partes interesadas pueden presentar comentarios y la Comisión puede solicitar información de mercado de otras fuentes en determinadas condiciones⁴⁴. Además, en los casos en que una información incorrecta del Estado miembro autor de la notificación fuera un factor determinante para una decisión, el artículo 11 del Reglamento de procedimiento otorga a la Comisión la capacidad de revocar dicha decisión.

41

Además de los procedimientos y las competencias formales establecidas en el Reglamento de procedimiento, la Comisión había desarrollado procedimientos de cooperación voluntaria, especialmente los «contactos previos», que se describen en un código de buenas prácticas. El Código de Buenas Prácticas para los procedimientos de control de las ayudas estatales (el «Código de Buenas Prácticas»)⁴⁵ se había actualizado en 2018⁴⁶ tras una consulta con los Estados miembros y otras partes interesadas. Según la Comisión, la fase previa a la notificación ofrece la posibilidad de discutir sobre el alcance de la información que debe presentarse y de facilitar orientación al Estado miembro para asegurarse de que la notificación está totalmente cumplimentada. La revisión de 2018 del Código de Buenas Prácticas reconoció que los contactos previos pueden incluir, como buena práctica, la posibilidad de discutir antes de la notificación de forma oficiosa y confidencial los aspectos jurídicos y económicos de una medida, antes de que se notifique oficialmente, en particular para abordar los aspectos que no estén totalmente ajustados a las normas sobre ayudas estatales, incluidos los casos en los que será necesario realizar cambios significativos⁴⁷. La ilustración 3 muestra una visión general de las diferencias entre los procedimientos formales e informales.

42

La Comisión optó por reconocer como buena práctica la ampliación del alcance y la duración de los contactos previos a la notificación. La revisión de 2018 también había extendido el plazo indicativo recomendado para los contactos previos de dos a seis meses. El resumen de las respuestas a la consulta pública⁴⁸ mostró que, por regla general, los Estados miembros valoraron la existencia de esta consulta informal, aunque algunos consideraron que la duración de dicha ampliación era demasiado larga. Dos de los 21 que respondieron se mostraron a favor de una mayor transparencia. En nuestra opinión, la duración de la fase de notificación previa, que puede constituir un indicador de dudas después de la notificación, también puede aumentar el riesgo de dificultades jurídicas.

Normas sobre ayudas estatales

43

Por lo general, las normas de la Comisión para el control de las ayudas estatales al sector financiero estaban bien redactadas y eran claras. La Comunicación bancaria de 2013 se redactó de forma clara y directa, y es coherente en gran medida con otras Comunicaciones de crisis. Sigue la misma estructura que la Comunicación bancaria de 2008, que permite comprender más fácilmente la lógica general y el funcionamiento de las normas. Sin embargo, la falta de criterios explícitos para determinar las perturbaciones graves significa que la Comisión tiene un amplio margen de apreciación.

44

La Comisión se ha comprometido a adecuar las ayudas estatales a sus objetivos y a garantizar, en un período determinado, que se ajustan a las realidades del mercado y los principios económicos y la jurisprudencia contemporáneos. El principio de que las ayudas estatales deben mantenerse actualizadas se subrayó explícitamente en la Comunicación bancaria de 2013⁴⁹. Las normas de crisis iniciales, incluida la Comunicación bancaria de 2008, estaban basadas en una conclusión del Consejo ECOFIN y reflejaban las realidades del mercado en ese momento. Ya en 2008, impulsado por las repercusiones de la crisis financiera mundial, el Consejo ECOFIN había decidido tomar las medidas necesarias para mejorar la solidez y la estabilidad del sistema bancario, a fin de restablecer la confianza en el funcionamiento adecuado del sector financiero, cuando incluso los bancos fundamentalmente sólidos no tenían acceso a fondos debido a la perturbación de los mercados. En ese momento, en la Comunicación bancaria de 2008, la Comisión consideraba que solo se podía aplicar el antiguo artículo 87, apartado 3, letra b) del TCE, que actualmente constituye el artículo 107, apartado 3, letra b) del TFUE, en circunstancias verdaderamente excepcionales de este tipo (véase el recuadro 6). La Comunicación bancaria actual, de 2013, también subraya que la excepción al artículo 107, apartado 3, letra b) del TFUE es posible solamente mientras se mantenga la situación de crisis, pero no es tan específica a este respecto⁵⁰.

45

La Comisión había examinado y adaptado sus Comunicaciones a medida que las condiciones económicas mejoraron gradualmente en 2010 y 2011. La Comisión había examinado la Comunicación bancaria de 2008 en 2010 y posteriormente en 2011, y determinó en ambas ocasiones que el artículo 107, apartado 3, letra b) del Tratado seguía siendo aplicable. Según las comunicaciones revisadas, la Comisión justificó el uso del artículo a la luz de una recuperación económica más rápida de lo esperado y las adaptó con miras a preparar la transición al período posterior a la crisis y elaborar normas permanentes relativas a las ayudas estatales de salvamento y reestructuración de los bancos en condiciones normales de mercado. En 2011, la Comisión explicó que La exacerbación de las tensiones registrada en 2011 en los mercados de la deuda soberana situó al sector bancario de la Unión bajo una presión cada vez mayor.

46

La Comisión había modificado las normas de crisis en 2013 tras consultar a los Estados miembros y otras partes interesadas. La versión actual de la Comunicación bancaria se publicó en agosto de 2013, tras una consulta a los Estados miembros y un diálogo con el Comité Económico y Financiero. A diferencia de las normas de crisis originales, la última versión no fue objeto de una resolución del Consejo ECOFIN.

47

Sin embargo, no se había realizado una revisión de la última versión de 2013 y tampoco estaba prevista en el momento de la auditoría del Tribunal. La Comunicación bancaria de 2013 estipulaba explícitamente que «La Comisión examinará la presente Comunicación según considere adecuado, particularmente con el fin de tener en cuenta las modificaciones de las condiciones de mercado o del marco reglamentario que puedan afectar a las normas establecidas en la misma». El Parlamento Europeo pidió reiteradamente a la Comisión que reevaluara anualmente si se seguían cumpliendo los requisitos para la aplicación del artículo 107, apartado 3, letra b) del TFUE en el sector financiero⁵¹. La Comisión no evaluó formalmente la Comunicación bancaria de 2013 ni si la aplicación del artículo 107, apartado 3, letra b) seguía estando justificada después de 2013 y hasta el final del período auditado. Tampoco estaba prevista una evaluación formal para el futuro próximo en el momento de la auditoría. Según la Comisión, no existía la obligación de llevar a cabo esa revisión en una fecha previamente determinada, ni ninguna condición automática para su puesta en marcha.

48

Las normas de crisis siguieron siendo aplicables sin cambios, aunque las condiciones económicas de la Unión y sus mercados financieros habían cambiado desde la última revisión de las normas sobre ayudas estatales en 2013 y, en general, han sido favorables hasta la pandemia de COVID-19. El sector bancario de la UE siguió afrontando desafíos, pero éstos han pasado a ser menos generalizados. Durante el período auditado, otras instituciones de la Unión encargadas de la estabilidad financiera tampoco determinaron si los riesgos sistémicos seguían comprometiendo gravemente el buen funcionamiento y la integridad de los mercados financieros o la estabilidad de la totalidad o de parte del sistema financiero de la Unión. Además, en la Comunicación bancaria de 2013, la Comisión había insistido en la necesidad de garantizar una transición fluida al futuro régimen de la DRRB y una interacción armoniosa entre las distintas funciones y responsabilidades de todas las autoridades implicadas⁵². Las normas de crisis no se revisaron tras la transposición de la DRRB, algunas de las cuales debían entrar en vigor en enero de 2015 y en enero de 2016.

49

Además, las normas de crisis no incluían disposiciones específicas para la evaluación de las ayudas estatales de las intervenciones de la administración pública que fueran compatibles con la DRRB. Las medidas cautelares y temporales permitidas en virtud del artículo 32 de la DRRB se limitan a las instituciones solventes (véase el recuadro 3). En la Comunicación bancaria de 2013, la Comisión reconoció que, debido a las peculiaridades de las entidades de crédito, y en ausencia de mecanismos que permitan su resolución sin poner en peligro la estabilidad financiera, podría no ser posible liquidar una entidad de crédito aplicando procedimientos ordinarios de insolvencia. Por esa razón, las medidas estatales en apoyo de la liquidación de entidades de crédito en dificultades pueden considerarse ayuda compatible a condición de que se cumpla la exigencia especificada en el punto 44. Esos mecanismos, en forma de instrumentos de resolución, debían estar en funcionamiento el 1 de enero de 2016. La Comisión consideró que su enfoque seguía siendo apropiado.

50

En cuanto al reparto de cargas, la DRRB es más estricta que la Comunicación bancaria de 2013. Desde la transposición de la DRRB, el apoyo del Gobierno debía cumplir los requisitos de recapitalización interna de la DRRB, además de ser compatible con las normas sobre ayudas estatales de la UE. Por otra parte, cuando la Comisión proceda a la evaluación de la ayuda estatal de los instrumentos gubernamentales de estabilización a que se hace referencia en la DRRB, debe evaluar separadamente si se cumplen las exigencias de la DRRB, en particular las relacionadas con el requisito mínimo de absorción de pérdidas del 8 %, así como si existe una situación de crisis sistémica realmente extraordinaria que justifique el recurso a dichos instrumentos⁵³. La DRRB dispone unos requisitos de recapitalización interna más estrictos que la Comunicación bancaria de 2013 para lograr uno de los objetivos de los legisladores: proteger los fondos públicos minimizando la dependencia de ayudas financieras públicas extraordinarias destinadas a entidades inviables⁵⁴, lo que no se reflejó en las normas sobre ayudas estatales. Para más detalles, véase la ilustración 4.

Ejercicio de control de las ayudas estatales

51

El cumplimiento de los procesos y procedimientos internos garantiza la consecución de los objetivos y fomenta la rendición de cuentas. El cumplimiento de las normas más rigurosas de profesionalidad y rigor intelectual (también para los análisis jurídicos y económicos), así como garantizar el respeto de las garantías procesales y la transparencia es fundamental para la calidad del ejercicio de las actividades de control de las ayudas estatales. De acuerdo con su marco de control interno, la Comisión debe definir políticas empresariales que establezcan lo que se espera y los procedimientos para poner en práctica las políticas⁵⁵. Las actividades de control deben verificar el cumplimiento y así garantizar que se logran los objetivos.

Cumplimiento de los procesos y procedimientos internos

52

El control de las ayudas estatales por parte de la Comisión respetó las estructuras, los canales de comunicación y las autoridades y responsabilidades establecidas a tal fin, garantizando una gestión y una supervisión política adecuadas. El proceso interno de preparación de decisiones, que tiene lugar antes de que se proponga cualquier decisión al Comisario responsable de la Competencia, está sujeto a múltiples verificaciones y controles. Junto con otros agentes pertinentes, la dirección decide la línea a seguir y las opciones preferidas. Las múltiples reuniones operativas y de gestión son una oportunidad para debatir, examinar y decidir sobre cuestiones fundamentales. Las reuniones de preparación del asunto permiten que el director general adjunto responsable participe en una fase temprana, según la complejidad y la fase del asunto. El Colegio de Comisarios decide de manera colectiva sobre un asunto determinado, dándoles así una responsabilidad política general.

53

El proceso de toma de decisiones dio a otras direcciones generales la oportunidad de plantear sus preocupaciones. La consulta final entre los diferentes servicios de la Comisión antes de tomar una decisión es la consulta interservicios. Su propósito es alinear sus posiciones y elaborar un enfoque común antes de presentar una propuesta ante el Colegio. Si dicha consulta diera lugar a una opinión negativa sobre la propuesta, habría que modificarla antes de presentarla al Colegio. Si la opinión es positiva con comentarios, la propuesta se acepta y le corresponde al departamento principal, es decir, la DG Competencia, considerar los comentarios.

54

En todos los asuntos analizados otros departamentos de la Comisión habían aceptado las propuestas de la DG Competencia según lo requerido. Otros servicios de la Comisión, en particular la Dirección General de Estabilidad Financiera, Servicios Financieros y Unión de los Mercados de Capitales y el Servicio Jurídico, habían sido consultados y dado su opinión en todos los casos. Nuestra muestra no incluía casos en que otras direcciones generales hubieran dado una opinión negativa. En algunos casos las opiniones positivas incluían comentarios y preguntas, por ejemplo, sobre la justificación presentada, en razonamiento y la valoración económica.

55

Las actividades de gestión de casos de la Comisión respetaban en gran medida sus directrices internas no vinculantes y constantemente actualizadas. Los instrumentos de trabajo internos, como el Manual de procedimientos⁵⁶, permiten llevar a cabo una investigación, y disposiciones internas, como las líneas de información y los pasos administrativos detallados en la gestión de los asuntos, a fin de garantizar el cumplimiento de los requisitos de procedimiento. El Manual de procedimientos cubre cada paso potencial en la vida de un asunto para garantizar un proceso de gestión del asunto impecable.

56

La Comisión se esfuerza por garantizar una gestión de la documentación coherente para facilitar el acceso del público a los documentos. El acceso a los documentos es un componente esencial de la política de transparencia que aplican las instituciones europeas. En virtud del Tratado, todos los ciudadanos y residentes de la UE gozan de dicho derecho de acceso⁵⁷. La Comisión ha establecido normas uniformes para garantizar que puede, en cualquier momento, proporcionar información sobre los asuntos de los que es responsable. El 16 de enero de 2015, motivada por el hecho de que la recuperación de documentos importantes a menudo llevaba demasiado tiempo porque no estaban debidamente registrados, archivados y conservados, la Secretaría General publicó una nota sobre la gestión de la documentación y el acceso a los documentos. Subrayó que la buena gestión de la documentación en el seno de la Comisión era esencial para la eficiencia y la eficacia de la institución, para facilitar el intercambio y la recuperación de la información y para garantizar el cumplimiento de las normas aplicables en materia de acceso a los documentos, entre otras cosas. Para más detalles sobre la gestión de la documentación en la Comisión, véase el recuadro 7.

57

La gestión de documentos de la DG Competencia se ajustó en gran medida a las normas. El Manual de procedimientos de la DG Competencia sobre ayudas estatales estipula requisitos para la gestión de documentos de la DG Competencia que complementan y especifican en mayor medida las normas uniformes de la Comisión⁵⁹. El Manual de procedimientos establece que toda la información «pertinente» relacionada con los asuntos debe almacenarse en el sistema de información ISIS⁶⁰. Añade que el requisito de registro se aplica en particular a todos los documentos que puedan ser pertinentes en caso de litigio. Los documentos no se registran automáticamente, sino a petición de los responsables de los asuntos, a menos que se presenten a través de SANI, el instrumento de notificación oficial. La Comisión, en general, registra sistemáticamente los documentos en ISIS según sea necesario. Sin embargo, las reuniones informativas (relacionadas con el asunto) y las actas de las reuniones de coordinación y las reuniones con el Comisario no se registraron en los expedientes del asunto sino en expedientes separados⁶¹. Se habían redactado y registrado las actas de la mayoría de las reuniones con los Estados miembros. Sin embargo, también hubo algunos casos en que no fue así⁶². Además, el Tribunal halló pruebas de contactos anteriores a la fase de notificación previa que no estaban documentados en ISIS.

58

El Manual de procedimientos internos sobre ayudas estatales y el Código de Buenas Prácticas sobre Ayudas Estatales establecen orientaciones exhaustivas para los contactos previos, que no siempre se cumplen plenamente. Según el Manual de procedimientos⁶³, los contactos previos solo deberían tener lugar, en principio, con un proyecto de notificación por escrito. Este proyecto de notificación debe enviarse por correo electrónico seguro y registrarse en ISIS. En nuestra muestra había expedientes de notificación previa separados por cada procedimiento de ayudas estatales. Además, en la mayoría de los casos, contenían partes del examen de compatibilidad, como el análisis de los planes de reestructuración y la negociación de compromisos, pero faltaban los proyectos de notificaciones por escrito.

59

La fase de notificación previa no siempre dio lugar a procedimientos generales más breves como estaba previsto. De conformidad con el Manual de procedimientos, sería deseable que la fase previa a la notificación no durara más de dos meses en los asuntos normales, y que fuera seguida de la notificación completa. En asuntos más complejos, puede ser apropiada una fase previa a la notificación más prolongada⁶⁴. En 11 de los 23 asuntos, la fase previa a la notificación no superó los 2 meses. Sin embargo, en los casos en que se tardó más, se dieron importantes retrasos: 9 de 12 de esos contactos previos a la notificación duraron más de 150 días (hasta 1 181 días). En la mayoría de los casos en que hubo contactos previos a la notificación (18 de 23), la Comisión pudo adoptar una decisión en un plazo de 2 meses a partir de la notificación oficial (completa). Sin embargo, la duración media de los procedimientos, incluidos los contactos de notificación previa, era de 253 días, y el `procedimiento más largo duró 1 350 días, lo que puede explicarse por la complejidad técnica de los expedientes bancarios. Tras consultar con los Estados miembros, la Comisión había revisado el Código de Buenas Prácticas en 2018, con una duración indicativa para el período de notificación previa de seis meses. En la ilustración 5 figura una lista completa que muestra la duración de los procedimientos en los asuntos analizados.

60

Las decisiones de publicación requirieron mucho tiempo y no se publicaron algunas informaciones pertinentes. La Comisión está obligada a publicar sus decisiones o un resumen de las mismas en el Diario Oficial. No obstante, los Estados miembros pueden solicitar la no divulgación de determinada información amparada por la obligación de secreto profesional. Por lo general, los Estados miembros disponen de quince días hábiles para presentar esa solicitud. De no ser así, en principio la decisión se divulgará en su totalidad⁶⁵. En tales casos, la publicación debe tener lugar en un plazo de dos meses, de conformidad con el Manual de procedimientos⁶⁶. El Tribunal constató que en 19 de los 29 casos de nuestra muestra, la Comisión había tardado más de cien días en publicar la versión no confidencial de la decisión en el Diario Oficial⁶⁷. Para más detalles, véase la ilustración 6. Se comprobó que en algunos asuntos en que los Estados miembros habían causado retrasos, la Comisión había tratado de acelerar el proceso, a veces publicando decisiones sin el consentimiento de los Estados miembros⁶⁸.

61

La Comisión rechazó solicitudes injustificadas de mantener la confidencialidad de la información, pero rara vez publicó el texto completo de sus decisiones. El Manual de procedimientos sobre ayudas estatales describe los principios generales para la publicación de las decisiones establecidos en la Comunicación de la Comisión de 1 de diciembre de 2003 sobre el secreto profesional en las decisiones sobre ayudas estatales, e insiste en el interés primordial de esta de hacer público el contenido íntegro de sus decisiones, respetando debidamente la confidencialidad de los secretos de negocios. En consecuencia, la Comisión rara vez aceptó mantener la confidencialidad de toda la información solicitada. No obstante, la mayoría de las decisiones sobre ayudas estatales fueron retiradas, y la información importante para comprender sus consecuencias no se comunicó en su totalidad⁶⁹. A menudo, los Estados miembros no habían indicado a tiempo qué información consideraban confidencial o no habían facilitado razones adecuadas. De hecho, constatamos que, en una serie de casos, los gestores habían estimado que tales peticiones no cumplían los criterios expuestos en la Comunicación (véanse, en el recuadro 8, ejemplos de lo que la Comisión considera secretos de negocios. Por otra parte, la Comisión tampoco fue siempre coherente en su enfoque. Por ejemplo, reveló cifras, a veces parciales, a veces en forma de horquillas, o no facilitó ninguna información.

62

La Comisión supervisó la aplicación de sus decisiones a través de administradores encargados de la supervisión. La Comisión nombra a los administradores, que están remunerados por los bancos, para supervisar la aplicación de los compromisos en cada asunto. Se pueden asumir compromisos para limitar las distorsiones de la competencia o para garantizar que el banco rescatado vuelva a ser viable. Por ello, la supervisión abarcó el rendimiento financiero de los beneficiarios y el cumplimiento de otros compromisos. Además, este proceso de supervisión proporciona muchos datos valiosos a la Comisión, como por ejemplo la falta de éxito en la aplicación de medidas anteriores, además de información sobre cualquier nueva medida de ayuda que un Estado miembro proyecte sin haber informado a la Comisión como es debido.

63

Los resultados de la supervisión no se publicaron y los compromisos se modificaron en ocasiones. La Comisión no publicó información ni conservó estadísticas sobre el número de asuntos en los que se habían cumplido o incumplido los compromisos. En ocasiones, la Comisión aprobó modificaciones de los compromisos y amplió los plazos para su aplicación, pese a que tales cambios, según sus requisitos, deberían tener un carácter excepcional y limitarse a casos de nuevos acontecimientos significativos. La Comisión subrayó que, en esos casos, siempre garantizaba que los nuevos compromisos propuestos preservaban el equilibrio de la decisión original. Sin embargo, observamos que las explicaciones sobre cómo se lograría dicho resultado no eran suficientemente detalladas y, en algunas de las decisiones publicadas por la Comisión, las explicaciones tampoco eran suficientemente precisas.

Decisiones sobre las ayudas estatales para las entidades financieras en cuanto al fondo

64

Las decisiones sobre ayudas estatales deben basarse en evaluaciones sólidas desde el punto de vista jurídico y económico. Por regla general, el Tratado y las normas de procedimiento de la Comisión⁷⁰ exigen a esta que especifique sus motivos, es decir, que justifique sus decisiones. Esto incluye el requisito de que las decisiones se basen en evaluaciones sólidas en términos jurídicos y económicos y fundamentadas en los hechos correspondientes. Los principios fundamentales de la DG Competencia insisten en que procurar el mayor rigor y calidad en las apreciaciones jurídicas y los análisis económicos es fundamental para la calidad de sus evaluaciones. Para la Comisión, su práctica decisoria y la jurisprudencia de los Tribunales de la UE constituyen su principal fuente de inspiración a este respecto. El proceso coordinado de toma de decisiones, los contrapoderes institucionales y los controles de calidad que la Comisión ha puesto en marcha tienen por objetivo garantizar que las evaluaciones de la Comisión cumplen estos requisitos en cada caso.

65

La Comisión evaluó los planes de reestructuración de manera muy rigurosa, exigiendo información detallada y examinándola minuciosamente. La Comunicación sobre reestructuración establece requisitos muy detallados sobre la información que debe incluirse en un plan de reestructuración. La Comisión exige que los planes de reestructuración sean exhaustivos, detallados y estén basados en un concepto coherente. Deben demostrar cómo recuperará el banco la viabilidad a largo plazo sin ayuda estatal. La amplitud y la profundidad de la información que los Estados miembros deben presentar demuestra el alto nivel de control al que están sujetos los planes de reestructuración por parte de la Comisión (véase el recuadro 9). En los asuntos que el Tribunal examinó, la Comisión había solicitado información adicional o más pertinente cuando fue necesario.

66

La Comisión es la única instancia competente para la evaluación de la compatibilidad de las ayudas estatales y, en esta capacidad, considera que las condiciones para la existencia de una perturbación grave en el Estado miembro se han cumplido en todos los casos. En su evaluación de la perturbación grave de cada caso, la Comisión tuvo en cuenta la comunicación de cada Estado miembro. Al aprobar la Comunicación bancaria, la Comisión se ha comprometido a evaluar las ayudas estatales destinadas a apoyar la liquidez, la viabilidad o la salida ordenada de los bancos en virtud del artículo 107, apartado 3, letra b) del TFUE, debido a la situación de crisis y al riesgo para la estabilidad financiera en general que suponen una grave perturbación de la economía. La Comisión consideró entonces que los Estados miembros eran los más indicados para hacer una evaluación inicial sobre si una salida incontrolada del mercado de un determinado banco amenazaría la estabilidad financiera (o causaría otra perturbación grave en el Estado miembro) y, por consiguiente, la Comisión no cuestionó la existencia de una perturbación grave en cada asunto. Las normas de crisis tampoco especifican qué información debe presentar un Estado miembro. Excepto en los asuntos de países sometidos a un programa de ajuste económico, el Tribunal rara vez encontró en los expedientes económicos o, en su opinión, pertinentes que justificasen la afirmación de que existía una perturbación de este tipo.

67

No todas las decisiones publicadas incluían detalles de dichas evaluaciones sobre si existía una perturbación grave⁷². A menudo, la Comisión hacía referencia a la Comunicación bancaria de 2013 sin cuestionar los argumentos de los Estados miembros sobre las circunstancias individuales del asunto específico correspondiente (véase el recuadro 10). Sin embargo, una referencia tan amplia no explica por qué la Comisión consideró que existía una perturbación en los asuntos afectados salvo en los países objeto de un programa de ajuste económico. El Tribunal considera que tales conclusiones tampoco estaban respaldadas por las correspondientes evaluaciones del Consejo ni de la JERS (véanse más detalles sobre la misión de la JERS en el recuadro 2)⁷³.

68

En los asuntos de ayudas a la liquidación, la Comisión se no cuestionó las afirmaciones de los Estados miembros de que la posibilidad de inviabilidad de un banco representara una amenaza a la estabilidad financiera. La Comunicación bancaria de 2013 no define las situaciones en las que podría no ser posible liquidar una entidad de crédito aplicando procedimientos ordinarios de insolvencia; tampoco define qué información deben presentar los Estados miembros como prueba de dicha amenaza. Las decisiones sobre ayudas a la liquidación de la muestra del Tribunal estaban basadas en declaraciones sobre amenazas potenciales para la estabilidad financiera de los Estados miembros⁷⁴ (véase el recuadro 11). Todas las decisiones se referían a bancos con cuotas de mercado de entre el 0,02 % y el 2 %. Hay varias razones posibles por las que incluso la inviabilidad de un banco que sea sistemáticamente pertinente, podría suponer una amenaza potencial para la estabilidad financiera. En los casos examinados por el Tribunal, este considera que la Comisión no explicó dichas razones en las decisiones publicadas⁷⁵.

69

Las normas de crisis requieren medidas eficaces para limitar las distorsiones de la competencia. La Comunicación bancaria de 2013 establece requisitos a fin de garantizar que los importes de ayuda se limitan al mínimo necesario. Estos requisitos incluyen el reparto de cargas entre los accionistas y los titulares de deuda subordinada, la prevención de salidas e imposición de restricciones en los pagos a los accionistas y obligacionistas, además de límites a las remuneraciones. También incluyen la prohibición de las adquisiciones y el dumping de los precios a fin de limitar los falseamientos de la competencia. El análisis de las decisiones por parte del Tribunal constató que los Estados miembros se comprometieron a aplicar dichas medidas. Sin embargo, no siempre estaba claro como se calibraron dichos compromisos en función del efecto distorsionador de la medida específica⁷⁶. El Tribunal no observó en las decisiones publicadas examinadas que la Comisión hubiera analizado en impacto de las medidas en las estructuras de mercado y en las barreras a la entrada, como exigía la Comunicación bancaria de 2013⁷⁷. Según la Comisión, en otros sectores no se exigen esas evaluaciones ni se llevan a cabo.

70

La Comunicación de Reestructuración exige explícitamente que «toda notificación de un plan de reestructuración deberá incluir una comparación con opciones alternativas, incluida una división, o absorción por otro banco, con el fin de que la Comisión pueda evaluar si hay soluciones más acordes con el mercado y menos onerosas o que falseen menos la competencia y sean coherentes con el mantenimiento de la estabilidad financiera»⁷⁸. En la muestra, el Tribunal constató que la Comisión no verificó que no hubiera alternativas menos onerosas o que falsearan menos la competencia a una medida. La Comisión señaló que, de conformidad con la jurisprudencia, no puede imponer medidas alternativas a los Estados Miembros, sino sólo la compatibilidad de la medida propuesta.  

Conclusiones y recomendaciones

71

La Comisión disponía de recursos y herramientas adecuados para garantizar un control efectivo de las ayudas estatales. Cuenta con procesos y procedimientos internos bien definidos que fomentan la consecución de los objetivos y la rendición de cuentas. Tiene estructuras organizativas apropiadas, con canales de información adecuados que permiten un flujo adecuado de la información y una supervisión adecuada por parte del personal directivo (véanse los apartados 31 a 32). Cuenta con un marco ético sólido, aunque con algunas deficiencias en relación con la gestión de información comercial sensible, y un amplio conjunto de principios fundamentales que promueven la integridad y el cumplimiento de los máximos niveles profesionales (véanse los apartados 33 a 34). Se disponía de los recursos humanos e informáticos necesarios para una aplicación eficaz de las leyes (véanse los apartados 35 a 36). La Comisión tiene las facultades necesarias para el control efectivo de la ayuda estatal y un marco de procedimiento adecuado (véanse los apartados 37 a 42). Por lo tanto, la Comisión disponía de los medios necesarios para garantizar que sus decisiones se basaban en información correcta.

72

El Tribunal considera que las normas sobre ayudas estatales no eran adecuadas para controlar las ayudas estatales a las entidades financieras de acuerdo con los objetivos del Tratado, durante el período de la auditoría (véase el apartado 48). Las normas sobre ayudas estatales al sector financiero tienen por objeto garantizar la estabilidad financiera y, al mismo tiempo, reducir al mínimo la distorsión de la competencia. Las normas de crisis están en general bien redactadas y son claras, aunque no definen los criterios para una perturbación grave (véase el apartado 43). Sin embargo, dichas normas no se revisaron tras las mejoras en las circunstancias del mercado durante el período auditado y la revisión del marco reglamentario después de la crisis financiera, incluido el hecho de que el BRRD ha restringido las posibilidades de conceder ayuda a los bancos sin que ello dé lugar a una resolución (véanse los apartados 48 a 50).

Recomendación 1 - Realizar una evaluación para determinar si las normas sobre ayudas estatales siguen siendo adecuadas y tomar medidas correctoras cuando sea necesario

Para garantizar que las normas de la UE sobre ayudas estatales para el sector financiero siguen siendo apropiadas para las realidades del mercado y el marco regulador aplicable, la Comisión debería:

1. llevar a cabo una evaluación de las normas actuales de la crisis (incluido el efecto general del control de las ayudas estatales en la competencia en los mercados bancarios de la UE) para decidir las medidas adecuadas.
2. Si la evaluación identificara una necesidad de revisar las normas de crisis, la Comisión debería, entre otras cosas, reflexionar sobre la conveniencia de:
   1. establecer criterios de evaluación de una «perturbación grave» en relación con la aplicación del artículo 107, apartado 3, letra b), del TFUE;
   2. incorporar los principios de evaluación comunes;
   3. incluir las condiciones para la compatibilidad de las medidas cautelares y las ayudas en la resolución;
   4. especificar más el grado de detalle de la información que se haya de presentar.

Plazo: 2023 (para la evaluación)

73

La Comisión gestionó los procedimientos de ayuda estatal en gran medida de acuerdo con sus procesos internos (no vinculantes). El ejercicio del control de las ayudas estatales por la Comisión respetó las estructuras, los canales de información y las autoridades y responsabilidades establecidas a este fin (véase el apartado 52). El Colegio de Comisarios tomó sus decisiones una vez que otras direcciones generales pudieron expresar sus preocupaciones (véanse los apartados 53 y 54). Las actividades de gestión de asuntos de la Comisión respetaron en su mayoría los procesos internos (véase el apartado 55). La gestión de la documentación cumplió en gran medida las normas de la Comisión (véanse los apartados 56 y 57). Sin embargo, los procedimientos de ayudas estatales fueron largos y no siempre totalmente transparentes, debido en parte a un recurso extensivo a los contactos informales previos por los Estados miembros antes de su notificación (véanse los apartados 58 a 59). La publicación de las decisiones se retrasó a menudo debido a los debates con los Estados miembros sobre el derecho a ocultar información confidencial en la versión pública de las decisiones (véanse los apartados 60 y 61).

Recomendación 2 – Mejorar el cumplimiento de los procesos internos y las buenas prácticas

A fin de aumentar la eficacia, la rendición de cuentas y la transparencia, la Comisión debería:

1. mejorar su gestión de la documentación y garantizar que se registren todos los documentos pertinentes;
2. instar a los Estados miembros a que los contactos de notificación previa no superen el plazo indicativo del Código de buenas prácticas de seis meses y se basen en proyectos de notificaciones por escrito;
3. reforzar la cooperación con los Estados miembros a fin de acelerar la publicación de las versiones no confidenciales de las decisiones y garantizar un enfoque coherente sobre la información que no se comunica.

Plazo: 2022

74

Las decisiones sobre ayudas estatales deben estar basadas en evaluaciones jurídicas y económicas sólidas (véase el apartado 64). La Comisión examinó los planes de reestructuración rigurosamente (véase el apartado 65), pero no cuestionó las valoraciones de los Estados miembros sobre si existía una grave perturbación en cada caso (véanse los apartados 66 y 67). La Comisión impuso medidas destinadas a limitar los falseamientos de la competencia pero no analizó los efectos reales de cada medida en la competencia (véase el apartado 69). Los indicadores de resultados no eran adecuados, ya que reflejaron factores externos ajenos al control de la Comisión y no las actividades de la Comisión (véanse los apartados 23 a 24). La Comisión tampoco había evaluado formalmente la eficacia de su control de las ayudas estatales, o si debería cambiar o abandonar su enfoque (véanse los apartados 28 a 30).

Recomendación 3 – Mejorar la medición de los resultados

A fin de demostrar el efecto del control de las ayudas estatales y mejorar su transparencia y rendición de cuentas ante el Parlamento Europeo y los ciudadanos de la UE, la Comisión debería:

1. definir indicadores adecuados y pertinentes para el control de las ayudas estatales a las instituciones financieras, que reflejen los resultados de las actividades de la DG Competencia, a fin de supervisar eficazmente los progresos realizados en la consecución de los objetivos en el contexto de sus informes anuales; y supervisar la idoneidad de los indicadores.

Plazo: 2022

El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Alex Brenninkmeijer, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión de 28 de julio de 2019.

Glosario

Ayudas estatales: Apoyo directo o indirecto del Gobierno a una empresa u organización que la coloca en una posición ventajosa con respecto a sus competidores.

Bonos soberanos: Instrumento de deuda emitido por un Gobierno para contribuir al gasto público.

Código normativo único: Conjunto de textos legislativos que deben cumplir todas las entidades financieras de la UE.

Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias (DRRB): Directiva que establece normas y procedimientos para la reestructuración y la resolución de varios tipos de entidades financieras.

Equipo del economista jefe: Equipo de la Dirección General de Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes que desarrolla, coordina y realiza análisis económicos para garantizar que las iniciativas de la dirección general están basadas en pruebas económicas sólidas.

Fondo de resolución: Fondo establecido para financiar la resolución ordenada de las instituciones financieras inviables.

Información privilegiada: Compra o venta de acciones con vistas a obtener un beneficio o minimizar una pérdida gracias a una información que, de ser de dominio público, afectaría a su valor.

Informe De Larosière: Informe de febrero de 2009 en el que se pedía una revisión del sistema de reglamentación financiera de Europa.

Junta Única de Resolución: Autoridad de resolución central en la unión bancaria, responsable de garantizar la resolución ordenada de las entidades financieras inviables con el menor coste para los contribuyentes y para el resto de la economía.

Mecanismo Único de Resolución: Mecanismo por el que la Junta Única de Resolución y las autoridades de resolución nacionales tienen competencias centralizadas de resolución, con responsabilidad directa de la resolución de todas las entidades financieras de los Estados miembros que participan en la unión bancaria.

Mecanismo Único de Supervisión: Mecanismo de la UE para la supervisión de las entidades financieras, que comprende el Banco Central Europeo y las autoridades nacionales de supervisión de los países participantes.

Mejora de la legislación: Concepto que guía la elaboración de políticas y leyes de la UE, basado en los principios de que la reglamentación debe alcanzar sus objetivos a un coste mínimo y debe diseñarse de manera transparente y basada en pruebas, con la participación de los ciudadanos y las partes interesadas.

Préstamos dudosos: Préstamo en el que los pagos se han retrasado durante un período determinado (por lo general noventa días), o en el que existen pruebas de que es improbable el reembolso total.

Recapitalización interna: Método para evitar la inviabilidad de un banco por el que se recapitaliza a través de los accionistas existentes (en lugar de ser rescatado con dinero público).

Resolución: Liquidación ordenada de una entidad financiera inviable para garantizar la continuidad de sus funciones esenciales, preservar la estabilidad financiera y proteger los fondos públicos minimizando la necesidad de apoyo financiero público.

Unión Bancaria: Uno de los pilares para completar la Unión Económica y Monetaria, que consiste en un marco financiero integrado con un mecanismo único de supervisión, un mecanismo único de resolución bancaria y un código normativo único.

Lista de abreviaturas

ABE: Autoridad Bancaria Europea

AES: Autoridades europeas de supervisión

BCE: Banco Central Europeo

CIS: Consulta interservicios.

DG Competencia: Dirección General de Competencia

DG Estabilidad Financiera, Servicios Financieros y Unión de los Mercados de Capitales: Dirección General de Estabilidad Financiera, Servicios Financieros y Unión de los Mercados de Capitales

DRRB: Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias

ECOFIN: Consejo de Asuntos Económicos y Financieros

EEC: Equipo del economista jefe

IAA: Informe anual de actividad

JERS: Junta Europea de Riesgo Sistémico

JUR: Junta Única de Resolución

MUR: Mecanismo Único de Resolución

MUS: Mecanismo Único de Supervisión

PE: Parlamento Europeo

Préstamos dudosos: Préstamos dudosos

TFUE: Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

Respuestas de la Comisión

Resumen

Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados I a X.

Desde 2008, la Comisión Europea ha aplicado al sector financiero las normas sobre ayudas estatales previstas en el Tratado sobre la base de directrices específicas. La Comisión ha adoptado durante la última década más de 500 decisiones sobre la base de estas directrices.

Durante el período auditado (2013-2018) y, junto con la ejecución del marco de resolución de la UE desde 2015, la aplicación uniforme del control de las ayudas estatales ejercido por la Comisión en el sector financiero ha contribuido a salvaguardar la estabilidad financiera de la Unión al impedir la inviabilidad desordenada de bancos todavía viables y facilitar la salida ordenada del mercado de las entidades inviables. A través de ese control, se ha contribuido a que el sector bancario de la UE sea más sólido mediante la limpieza de los balances de los bancos, la instigación de una profunda reestructuración y la salida del mercado de los actores menos eficientes. También se ha protegido la competencia leal al exigir a los bancos que reciben ayuda que apliquen medidas para mitigar los falseamientos de la competencia. Por último, se ha exigido que los accionistas y los acreedores subordinados de los bancos ayudados compartan las pérdidas de forma privada. La Comisión considera que ha utilizado sus recursos e instrumentos de manera eficiente y en consonancia con sus normas y procedimientos.

Como reconoce el Tribunal de Cuentas Europeo («el TCE»), el Tratado confiere a la Comisión un amplio margen de discrecionalidad para interpretar los criterios en los que se basa para considerar compatibles las medidas de ayuda estatal. A tal fin, la Comisión debe examinar detenidamente diversos elementos económicos y jurídicos antes de concluir que una situación específica justifica las ayudas estatales a un beneficiario específico. Encontrar el equilibrio para determinar si la ayuda está justificada con miras a alcanzar un objetivo de interés común europeo, incluido el remedio de una perturbación grave de la economía, es una valoración que el Tratado ha confiado a la Comisión.

En el ejercicio de dicha valoración, la Comisión revisó en 2013 sus directrices en las que se establecen los criterios para la compatibilidad de las ayudas a las instituciones financieras afectadas por los efectos de la crisis. Así lo hizo tras consultar a las partes interesadas, entre ellas los Estados miembros como otorgantes de la ayuda. Estos criterios siguen siendo válidos en la actualidad, ya que los efectos de la crisis persisten en el sector bancario en toda la UE. La recuperación económica había sido débil en varios Estados miembros y la situación del sector bancario no había vuelto a la situación anterior a 2008. Además, algunos Estados miembros seguían hasta hace poco programas de ajuste económico.

En 2014 se introdujo un nuevo marco regulador bancario de la UE, en particular la Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias⁷⁹, el Reglamento sobre el Mecanismo Único de Resolución⁸⁰ y la Directiva relativa a los sistemas de garantía de depósitos⁸¹.

En este nuevo marco regulatorio, agentes recién creados han asumido sus responsabilidades en la Unión Bancaria, es decir, el Banco Central Europeo (BCE) como supervisor central de los bancos dentro del Mecanismo Único de Supervisión y la Junta Única de Resolución en su papel en el Mecanismo Único de Resolución⁸². Cabe señalar que, si bien se han logrado muchos avances desde 2015, la ejecución de la Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias sigue en curso⁸³, por ejemplo, con respecto al desarrollo de instrumentos de recapitalización interna. Además, todavía a día de hoy, existen focos de vulnerabilidad en partes del sector bancario europeo, por ejemplo, debido a los altos niveles de préstamos dudosos y a la baja rentabilidad del sector.

Los Estados miembros deberán presentar a la Comisión los planes de concesión de ayudas estatales. Asimismo, cuando la Junta Única de Resolución tenga la intención de utilizar el Fondo Único de Resolución, el Reglamento sobre el Mecanismo Único de Resolución⁸⁴ exige que la Junta Única de Resolución presente su propuesta de conceder ayudas del Fondo a la Comisión para su aprobación. El papel de la Comisión como autoridad reguladora de la competencia consiste esencialmente en evaluar si los efectos positivos de la ayuda son mayores que los efectos negativos sobre la competencia. La Comisión realiza esta evaluación ex ante, es decir, cuando se notifica la propuesta de ayuda antes de que el Estado miembro correspondiente la ejecute. Esto implica que el rendimiento de las instituciones financieras ex post, es decir, después de haber recibido las ayudas estatales, no puede atribuirse únicamente a la Comisión, ya que otros agentes y otros factores desempeñan también un papel importante, lo que dificulta la definición de indicadores de resultados que reflejen de manera inequívoca la contribución del control de las ayudas estatales. Los Estados miembros podrán decidir conceder ayudas estatales para ayudar a prevenir o mitigar las posibles consecuencias adversas de los bancos en dificultades o inviables, de plena conformidad con el marco de resolución de la UE.

Al reducir al mínimo los falseamientos de la competencia cuando se conceden ayudas públicas, las directrices sobre ayudas estatales al sector financiero protegen unas condiciones de competencia equitativas, independientemente de si los Estados miembros participan o no en la Unión Bancaria. En el nuevo marco reglamentario, los colegisladores han confiado importantes responsabilidades a otros agentes, por ejemplo, la supervisión cotidiana de los bancos, la fijación de requisitos de capital, la realización de pruebas de resistencia y la revisión de la calidad de los activos, la decisión de si un banco es «inviable o existe la probabilidad de que lo vaya a ser» y la decisión de si un banco debe ser objeto de resolución o no. Finalmente, aunque no menos importante, la decisión de conceder ayudas y diseñar una medida de ayuda es responsabilidad del Estado miembro. La función de la Comisión se limitaba y se sigue limitando a evaluar la compatibilidad de la medida de ayuda estatal notificada con el mercado interior.

La Comisión considera que las normas sobre ayudas estatales destinadas específicamente a hacer frente a las consecuencias de la crisis financiera en los bancos seguían ajustándose a las realidades del mercado durante el período abarcado por la auditoría. Es importante que la Comisión aplique las mismas normas a todos los Estados miembros. Por estas razones, la Comisión consideró prematuro iniciar una evaluación formal de las directrices sobre ayudas estatales al sector financiero. Este sigue siendo el caso a corto plazo, ya que las consecuencias económicas de la actual crisis de la COVID-19, incluso para los bancos, constituyen claramente una perturbación grave en las economías de los Estados miembros.

Las normas sobre ayudas estatales deben reflejar la realidad del mercado y, al mismo tiempo, proporcionar a los actores del mercado una guía estable sobre el ejercicio del control de las ayudas estatales. En caso necesario, la Comisión adaptará rápidamente su normativa en materia de ayudas estatales para reflejar cambios drásticos en el entorno económico, como ya hizo en respuesta al brote de COVID-19. El Marco Temporal para la economía real se adoptó rápidamente y entró en vigor el 19 de marzo de 2020. Entre otras medidas, este Marco permite a los Estados miembros canalizar la ayuda a la economía real a través de los bancos. En los tres primeros meses posteriores a la entrada en vigor de dicho Marco Temporal, la Comisión ya adoptó más de 160 decisiones⁸⁵ por las que se aprobaban más de 200 medidas nacionales notificadas por los 27 Estados miembros y el Reino Unido. Sobre esta base, los Estados miembros pueden conceder una ayuda estimada de 2,2 billones de euros para ayudar a las empresas a hacer frente al impacto de la COVID-19 en sus negocios. De este modo, el control de las ayudas estatales contribuye de manera importante a los esfuerzos globales de la UE para mitigar las consecuencias económicas del brote de COVID-19 y facilitar una recuperación sólida, al tiempo que se protegen unas condiciones de competencia equitativas.

Por lo que se refiere a las normas sobre ayudas estatales para el sector financiero, la Comisión ha aplicado sus normas comunes de forma coherente a las circunstancias específicas de unos 200 casos durante el período auditado. Las intervenciones de la Comisión, a veces sometidas a una enorme presión de tiempo para mantener la confianza de los depositantes y la estabilidad financiera, han contribuido en gran medida a mantener unas condiciones equitativas en el sector financiero de la UE y reducir los falseamientos de la competencia. Respecto a las decisiones independientes que adoptó, la Comisión, basándose en los criterios equilibrados expresados en las directrices, verificó en cada caso si se cumplían las condiciones para la aprobación de las ayudas estatales propuestas por el Estado miembro, y si las medidas de ayuda estatal que evaluó eran necesarias y el monto de la ayuda se limitaba al mínimo necesario para alcanzar los objetivos de interés común en cuestión. De todas las decisiones sobre ayudas estatales se desprende claramente que la Comisión ha tenido en cuenta el nuevo entorno reglamentario en sus evaluaciones para las ayudas estatales, siempre que fuera jurídicamente necesario.

Las decisiones de la Comisión en materia de ayudas estatales están sujetas a una serie de controles y balances, tanto internos como externos. En particular, el examen sustancial de la compatibilidad de la aplicación por la Comisión de las normas sobre ayudas estatales con el Tratado es competencia exclusiva del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, según lo dispuesto en el artículo 263 y en el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). En el ejercicio de ese poder, corresponde al Tribunal de Justicia de la Unión Europea juzgar el razonamiento jurídico, los procedimientos y los hechos que sustentan la acción de la Comisión.

En el contexto anterior, en respuesta a las recomendaciones del TCE, la Comisión:

• acepta la recomendación de evaluar las normas sobre ayudas estatales a los bancos de conformidad con sus directrices para la mejora de la legislación. Los efectos económicos de la crisis creada por el brote de COVID-19 constituyen una perturbación grave en la economía de los Estados miembros y la incertidumbre ante las perspectivas económicas es grande. Por lo tanto, la Comisión realizará una evaluación cuando la economía se haya recuperado y a más tardar en 2023;
• acepta la recomendación de aumentar aún más la eficiencia de los procesos internos y, si procede, la Comisión recordará a los Estados miembros que respeten las buenas prácticas;
• acepta la recomendación de definir indicadores de resultados adecuados y pertinentes, que pueden incluirse en su plan de gestión anual para reflejar los resultados de las actividades de la DG Competencia y supervisar su idoneidad.

Introducción

Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 01 a 16.

Las ayudas estatales son una noción objetiva definida por el Tratado, que corresponde al Tribunal de Justicia de la Unión Europea interpretar y es vinculante para la Comisión⁸⁶. Por otra parte, el Tratado confiere a la Comisión, como competencia exclusiva, la evaluación de la compatibilidad con el mercado interior de una medida de ayuda estatal propuesta por un Estado miembro. Para esta evaluación, la Comisión realiza una «prueba de sopesamiento», en la que sopesa los efectos positivos de una medida frente a sus efectos negativos sobre el comercio y la competencia en el mercado común.

Los principios generales de esta prueba de sopesamiento se detallan, teniendo en cuenta el contexto sectorial, en una serie de directrices para determinadas categorías de ayudas. Por lo tanto, al evaluar una medida de ayuda con arreglo a las directrices pertinentes (teniendo en cuenta el objetivo de la ayuda), la Comisión aplica la prueba de sopesamiento en cada caso. En este contexto, la Comisión recuerda que si una medida de ayuda determinada, debido a la naturaleza de su objetivo, entra dentro del ámbito de aplicación de las directrices existentes y, por lo tanto, debe evaluarse en virtud de estas directrices, solo se aplicarán los criterios de evaluación formulados en dichas directrices.

En lo que respecta a las ayudas estatales a los bancos, la Comisión ha reflejado recientemente los principios de la prueba de sopesamiento en la Comunicación bancaria de 2013. Estas directrices, que tienen por objeto abordar situaciones muy divergentes, establecen principios que la Comisión aplica de forma coherente en todos los Estados miembros, teniendo en cuenta las especificidades pertinentes del caso. Los criterios de evaluación de la compatibilidad pueden agruparse en tres «pilares fundamentales»:

1. la reducción al mínimo de los falseamientos de la competencia tras la concesión de ayudas para mantener una competencia leal en la medida de lo posible (por ejemplo, limitando el crecimiento del balance de los bancos subvencionados, requiriendo la venta de determinadas actividades o activos, o prohibiendo prácticas comerciales agresivas);
2. el reparto de la carga para limitar la cantidad de ayuda estatal necesaria, reduciendo así el riesgo moral (por ejemplo, mediante la participación en las pérdidas de los accionistas bancarios y los acreedores subordinados, pero también mediante cesiones y obligaciones de remuneración o fijación de precios) y, secundariamente, reduciendo también la carga para los contribuyentes;
3. la demostración de la viabilidad a largo plazo de los bancos, teniendo en cuenta las medidas necesarias en los otros dos pilares. Si no se puede demostrar la viabilidad, el banco debe salir del mercado de manera ordenada.

Las evaluaciones de compatibilidad de la Comisión son siempre evaluaciones ex ante, basadas en los datos de que disponía la Comisión en el momento de la evaluación de la medida notificada.

Las normas sobre ayudas estatales aplicables al sector bancario establecen una distinción entre tres tipos de ayudas:

1. «ayuda de liquidez» para abordar los problemas temporales de liquidez de entidades que, de otro modo, son solventes;
2. «ayuda a la reestructuración» para ayudar a las entidades en dificultades a restablecer su viabilidad a largo plazo y, por lo tanto, a mantener su actividad económica;
3. «ayuda a la liquidación» para apoyar la salida ordenada del mercado de las entidades en dificultades para las que no se puede restablecer la viabilidad a largo plazo.

Tras su respectiva entrada en vigor, la Comisión ha aplicado de manera coherente y sin discriminación el nuevo marco reglamentario de la UE para la resolución bancaria y las normas específicas sobre ayudas estatales para el sector bancario. De conformidad con la jurisprudencia del Tribunal General y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, cuando las disposiciones de las normas de resolución bancaria de la UE están tan intrínsecamente vinculadas al objeto de la ayuda que no pueden evaluarse por separado, la Comisión ha evaluado dichas disposiciones en la decisión de ayuda estatal correspondiente. Además, dado que las normas de resolución bancaria de la UE, así como la normativa de capital, son aplicadas por otras autoridades, la Comisión trabaja en estrecha cooperación con el BCE, la Junta Única de Resolución y las autoridades nacionales de supervisión y resolución.⁸⁷ Si bien cada uno de estos actores opera dentro de su propio mandato, todos comparten el objetivo de asegurar un sector financiero sólido y estable. La Comisión interactúa y se coordina regularmente con las autoridades de supervisión y resolución a escala nacional y de la UE, para abordar situaciones complejas y urgentes y evitar la inviabilidad desordenada de los bancos que entrañan riesgos para la estabilidad financiera. Sin embargo, hay una división de funciones y responsabilidades en el nuevo entorno reglamentario que debe tenerse en cuenta al examinar el control de las ayudas estatales en el sector bancario.

En particular, corresponde al BCE o al supervisor nacional declarar que un banco es inviable o que exista la probabilidad de que lo vaya a ser. A raíz de esta declaración, la autoridad responsable de la resolución (en la Unión Bancaria, se trata de la Junta Única de Resolución para instituciones significativas⁸⁸) tiene que decidir si es de interés público poner al banco en resolución, o si un banco podría ser objeto de liquidación con arreglo a la legislación nacional en materia de insolvencia. Si la Junta Única de Resolución o la autoridad nacional de resolución consideran que la acción de resolución no redundaría en interés público, la legislación de la UE estipula que el banco debe ser objeto de liquidación de conformidad con la legislación nacional en materia de insolvencia. La Comisión participa en su función de autoridad reguladora de la competencia cuando la resolución de un banco implica la utilización, por ejemplo, del Fondo Único de Resolución⁸⁹ o, alternativamente, cuando en un procedimiento nacional de insolvencia el Estado miembro considera necesario conceder ayudas estatales⁹⁰. En ambas situaciones, las medidas de ayuda deben notificarse a la Comisión para su evaluación con arreglo a las normas sobre ayudas estatales de la UE.

La Comisión ha venido aplicando desde 2008 el artículo 107, apartado 3, letra b) del TFUE como base jurídica para sus decisiones sobre las ayudas estatales en favor de los bancos.⁹¹ Esta base jurídica sigue siendo una justificación válida, ya que todavía hay pruebas que demuestran que el sector financiero no ha completado su ciclo de ajuste desde la crisis, que aún existen focos de vulnerabilidad y que han surgido nuevos riesgos para el sector.

Observaciones

Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 21 a 25 (Establecimiento de objetivos y medición de los resultados)

Cada servicio de la Comisión elabora un plan de gestión anual para el próximo año, que refleja las actividades del servicio y cómo contribuyen a alcanzar los objetivos de la Comisión establecidos en el plan estratégico del servicio. Los indicadores de rendimiento sirven para supervisar los progresos realizados en la consecución de los objetivos en el contexto de su presentación anual de informes. La Comisión señala que siempre trata de contar con los mejores indicadores de resultados posibles dentro de las limitaciones existentes, como la disponibilidad de los datos fiables y coherentes más recientes, las metodologías comúnmente reconocidas y las relaciones causales únicas y bien establecidas en las que basar los indicadores. La Comisión está abierta a mejorar su medición de los resultados, pero los indicadores de resultados deberían ser adecuados para un plan de gestión anual. Por lo tanto, la Comisión considera que existen muchos desafíos para medir de manera simple y operacional, con una dirección causal inequívoca, el rendimiento anual sobre fenómenos amplios, como la «integridad del mercado interior en general» resaltada por el TCE.

En este sentido, la Comisión no considera que el éxito de las reestructuraciones bancarias pueda resumirse en un indicador sencillo y adecuado para los informes anuales de gestión de los servicios de la Comisión. La Comisión, en su función de autoridad reguladora de las ayudas estatales, evalúa necesariamente la viabilidad y los compromisos conexos del Estado miembro desde una perspectiva ex ante. Asimismo, se mantiene informada a la Comisión sobre la ejecución de los compromisos específicos que el Estado miembro puede haber proporcionado mediante informes de supervisión específicos por parte de los administradores independientes que designe. Sin embargo, los compromisos jurídicamente controlables relacionados con acciones específicas son diferentes de los muchos factores que pueden influir en el éxito de un período de reestructuración de cinco años, en particular las evoluciones macroeconómicas o empresariales que no están cubiertas por los compromisos. La Comisión no asume el control de las empresas subvencionadas, y la ejecución de los compromisos sigue siendo responsabilidad del Estado miembro. La Comisión tampoco actúa como supervisora y, por tanto, no puede supervisar el rendimiento diario de los bancos ni la evolución del mercado en general.

Durante el período auditado, la Comisión aprobó ayudas individuales de reestructuración en más de 25 casos y solo muy pocos recibieron una ayuda de capital repetida. Según el TCE, varios bancos de su muestra que habían recibido esa ayuda requerían más adelante ayudas gubernamentales adicionales después de que la Comisión los hubiera considerado viables. Sin entrar en los detalles de casos individuales, cabe señalar que cada caso presenta una evaluación compleja en circunstancias muy diferentes⁹². Además, en una muestra de 175 bancos, los servicios de la Comisión han evaluado el retorno a la viabilidad de los bancos subvencionados comparándolos con los bancos no subvencionados. Las conclusiones publicadas en 2015 muestran que, por término medio, el rendimiento⁹³ de los bancos reestructurados converge hacia los valores de los bancos que no recibieron ayuda, aunque solo al final del período de reestructuración⁹⁴. Por estas razones, las intervenciones gubernamentales adicionales posteriores no deben interpretarse como contradictorias con la evaluación de viabilidad que la Comisión realizó ex ante.

Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 26 a 27 (Evaluación de riesgos)

La Comisión señala que el proceso de identificación y selección de riesgos que se lleva a cabo en la DG Competencia es neutral respecto a los sectores, y destaca tanto los riesgos viables significativos, cuando son necesarias medidas de mitigación, como los riesgos aceptados, para los que ya se han adoptado medidas de mitigación de conformidad con las directrices internas de la Comisión que se aplican a todos sus servicios.

Para garantizar una aplicación de la normativa de competencia eficaz en la UE, la Comisión ajusta regularmente sus instrumentos jurídicos a las realidades del mercado y el pensamiento económico y jurídico contemporáneo, mediante su evaluación y revisión. Para ello, La Comisión procede ya sea según lo previsto en el instrumento jurídico o en el propio marco, o bien, mediante una evaluación basada en su conocimiento del mercado y la interacción de las partes interesadas, y actualmente, en el contexto del marco de las directrices para la mejora de la legislación, sobre cuándo iniciar una evaluación y posiblemente una revisión de las normas, excepto si se aplicara alguna exención. Por lo tanto, el ajuste de los instrumentos jurídicos a las realidades del mercado y el pensamiento económico y jurídico contemporáneo se aplica como principio general. No se ha identificado específicamente como un riesgo significativo la orientación normativa en sectores específicos como en el ámbito de las ayudas estatales a las instituciones financieras. Sin embargo, se observa constantemente la evolución del mercado. También debe tenerse en cuenta que las normas de competencia, en particular las directrices, proporcionan estabilidad y seguridad jurídica a los participantes en el mercado y a los Estados miembros, y por lo tanto, las modificaciones de las normas deben sopesarse cuidadosamente.

Como se ha señalado anteriormente, la Comisión dispone de un marco político amplio para las ayudas estatales al sector financiero, que ha aplicado de forma coherente. Por lo tanto, la DG Competencia no ha encontrado razones para apartarse de su enfoque neutral con respecto a los sectores y considera que este sector/instrumento, a diferencia de otros sectores/instrumentos, constituye un riesgo significativo que puede comprometer la consecución de los objetivos de la DG.

Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 28 a 30 (Evaluación de impacto)

El marco de las directrices para la mejora de la legislación es una herramienta importante para la elaboración de las políticas de la Comisión. Entró en vigor en 2015, tras la adopción de la Comunicación bancaria en 2013. No obstante, en 2013 la Comisión ya había adquirido gran experiencia en la aplicación de las normas sobre ayudas estatales específicas al sector financiero y, frente a ello, evaluó cuidadosamente los factores pertinentes consultándolos con todos los Estados miembros y otras partes interesadas. Además, la Comisión señala que las directrices para la mejora de la legislación no determinan el momento específico en que deben evaluarse las políticas, pero describen cómo realizar una evaluación cuando se haya tomado la decisión política de iniciar la evaluación de ciertas políticas o si la legislación de la política estipula disposiciones para realizar evaluaciones.

En cualquier caso, la Comisión considera que sus normas aplicables a la evaluación de la compatibilidad de las ayudas estatales al sector financiero son –y han sido durante todo el período auditado– adecuadas y apropiadas para su propósito. Como ya se ha aclarado, no se requirió la evaluación formal de la Comunicación bancaria de 2013 durante el período auditado y la Comisión considera que las normas se ajustaban a las realidades del mercado, al tiempo que proporcionan una guía estable y probada a todos los Estados miembros y participantes en el mercado.

Respuesta de la Comisión al apartado 32 (Estructuras de gestión)

La Comisión señala con agrado que el TCE haya valorado que las estructuras de gestión de la DG Competencia son las adecuadas. El economista jefe y su equipo en la DG Competencia contribuyen de manera importante al control de las ayudas estatales de la Comisión, y la DG Competencia tiene en cuenta esta contribución en la formulación de sus decisiones en este ámbito.

Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 33 y 34 (Marco ético)

La Comisión acoge con satisfacción el reconocimiento general de un marco ético sólido y considera que sus normas también son adecuadas para el personal que trabaja con información sensible al mercado. La Comisión señala que los artículos 11 a 26, letra a) de su Estatuto constituye el marco ético establecido por los colegisladores para el personal de las instituciones europeas. Partiendo de esta base, las instituciones adoptan normas más detalladas para su personal. Sobre la base de la evaluación del riesgo realizada por la DG Competencia, obligar al personal a solicitar una autorización previa para determinadas operaciones financieras privadas sería un control desproporcionado, también en vista del tratamiento de datos personales (sensibles) de conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra c) del Reglamento 2018/1725, que establece que los datos personales deben ser adecuados, pertinentes y limitados a lo necesario en relación con los fines para los que son tratados («minimización de datos»).

Además, la Comisión señala que en una auditoría previa reciente relativa al marco ético de las instituciones de la UE, el TCE formuló observaciones positivas sobre las orientaciones y procedimientos de la DG Competencia en materia de ética⁹⁵.

Por último, la Comisión señala que las autoridades competentes designadas en la UE para este fin no han notificado casos de irregularidades en los casos bancarios (o en general).

Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 35 y 36 (Recursos humanos e informáticos)

La Comisión acoge con satisfacción la conclusión del TCE sobre la calidad del personal de la Comisión que trabaja en el ámbito que ha sido objeto de la auditoría. La Comisión recuerda que, gracias a las medidas de mitigación que adoptó, la DG Competencia tenía en todo momento (y sigue teniendo) personal altamente cualificado y capacitado para desempeñar sus tareas.

Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 38 a 42 (Marco de procedimiento para el control de las ayudas estatales)

La Comisión y sus servicios ejercen el control de las ayudas estatales de conformidad con el mandato del Tratado y mediante procesos formales e informales. Los procedimientos formales se establecen en los reglamentos del Consejo⁹⁶, mientras que la Comisión y los Estados miembros, en su calidad de otorgantes de ayudas, también han reconocido las buenas prácticas en materia de cooperación informal, que se establecen en el Código de Buenas Prácticas⁹⁷ de manera transparente. Esta cooperación oficiosa, conocida como fase previa a la notificación, ofrece a los Estados miembros la posibilidad de consultar con la Comisión las medidas previstas de forma oficiosa y no vinculante. La duración y la profundidad de estos intercambios oficiosos dependen del estado de avance del plan del Estado miembro en cuestión. Naturalmente, cuanto más vaga sea la idea de una posible medida más intercambios se suelen producir para que la Comisión obtenga los detalles necesarios que le permitan proporcionar información significativa al Estado miembro. De hecho, los resultados de la consulta pública llevada a cabo en el contexto de la revisión de 2018 del Código de Buenas Prácticas –que no es específica para ningún sector– muestran que la mayoría de los encuestados consideró positiva la prolongación de la fase de notificación previa y, ciertamente, constituye una buena práctica. Además, la Comisión no puede negarse a entablar tales conversaciones oficiosas con los Estados miembros, aunque éstos opten por no adoptar las buenas prácticas indicadas en el Código de Buenas Prácticas. Por último, dado que incluso en el caso de que se produzcan tales contactos oficiosos previos a la notificación, cualquier decisión de la Comisión relativa a una medida de ayuda sólo podrá tomarse tras una notificación oficial. Los derechos procesales de terceros estipulados en el Reglamento de procedimiento⁹⁸ se salvaguardan de la misma manera que en un procedimiento de ayuda estatal sin esta fase oficiosa de notificación previa. En este contexto, la Comisión señala que el Tribunal General de la Unión Europea ha constatado que la mera duración de los contactos previos a la notificación no puede ser considerada como argumento para crear dudas sobre la compatibilidad.

Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 43 a 50 (Normas sobre ayudas estatales)

La Comisión afirma que la elaboración de directrices para la evaluación de la compatibilidad de las ayudas estatales en un sector determinado pertenece a su competencia exclusiva de control de las ayudas estatales, tal como se establece en el Tratado. La elección del fundamento jurídico forma parte del ejercicio de esta competencia, y la Comisión considera que el artículo 107, apartado 3, letra b) del TFUE ha seguido siendo el fundamento jurídico adecuado para evaluar la compatibilidad de las medidas de ayuda a las instituciones financieras durante el período auditado. De hecho, esto es especialmente válido en la actualidad, ya que el brote de COVID-19 supone una gran conmoción para las economías de la UE.

En particular, la Comisión considera que sus decisiones i) de mantener el artículo 107, apartado 3, letra b) del TFUE como fundamento jurídico de las ayudas estatales a los bancos durante el período auditado, y ii) de no revisar todavía la Comunicación bancaria de 2013, eran adecuadas en vista de las siguientes consideraciones:

• Las debilidades significativas de las economías persistieron durante el período auditado y se mantienen, aunque no afecten a todos los Estados miembros por igual⁹⁹. Por ejemplo, las consecuencias negativas derivadas de la crisis (entre otros, en forma de grandes reservas de préstamos improductivos) siguen presentes en varios Estados miembros. Cabe señalar que estas cuestiones heredadas han puesto en peligro la viabilidad de los bancos. La Comisión considera que cuando los Estados miembros deciden que las medidas de ayuda son necesarias para abordar estos problemas, estas siguen siendo una consecuencia de la crisis. Por lo tanto, la Comisión considera que la evaluación que realizó en 2013 sobre la aplicación general del artículo 107, apartado 3, letra b) del TFUE al adoptar sus directrices, que se resume en el punto 6 de la Comunicación bancaria de 2013, sigue siendo válida. Además, la aplicación de los mismos principios de la Comunicación bancaria de 2013 ha garantizado la igualdad de trato entre todos los Estados miembros. Por supuesto, el marco reglamentario de la resolución ha sido aplicable desde su entrada en vigor.
• Una evaluación, y una posible revisión, de la Comunicación bancaria de 2013 se beneficiarían de la experiencia sobre la forma en que se trata a los bancos inviables con arreglo al marco de resolución. Cabe señalar que el marco de resolución de la UE y, en particular, la Junta Única de Resolución empezó a ser plenamente operativo en 2016, pero hasta ahora sólo ha habido pocos casos¹⁰⁰.

Las normas sobre ayudas estatales y el marco de resolución bancaria se aplican paralelamente. El control de las ayudas estatales es una competencia exclusiva conferida a la Comisión por el Tratado, sobre la cual no tiene ningún efecto directo la adopción de una legislación secundaria en el ámbito de los requisitos prudenciales y la resolución. Además, la Comisión no puede utilizar sus competencias en materia de control de las ayudas estatales para hacer cumplir otras disposiciones del Derecho de la Unión, salvo cuando dichas disposiciones sean aplicables y estén intrínsecamente vinculadas a la compatibilidad de una medida de ayuda concreta. El texto de la Directiva sobre reestructuración y resolución hace referencia directa al marco de ayudas estatales de la UE, y del texto de dicha Directiva se desprende claramente que los colegisladores reconocieron la aplicabilidad del marco de ayudas estatales (y la Comunicación bancaria de 2013), al tiempo que establecieron para ellos mismos condiciones en la Directiva sobre reestructuración y resolución para el uso de una ayuda pública extraordinaria en casos excepcionales (por ejemplo, para la recapitalización preventiva y herramientas de estabilización financiera del gobierno) dentro del nuevo marco de resolución. Además, la Directiva sobre reestructuración y resolución no excluye las ayudas derivadas de los acuerdos de financiación para la resolución o las ayudas estatales ajenas a la resolución (por ejemplo, en el marco de procedimientos nacionales de insolvencia). El tipo de procedimiento seguido (es decir, resolución o procedimiento nacional de insolvencia) es en última instancia responsabilidad de las autoridades de supervisión y resolución, aunque las competencias de competencia de la Comisión siguen naturalmente teniendo importancia.

En general, la Comunicación bancaria de 2013 distingue entre bancos para los que se puede demostrar un retorno a la viabilidad y bancos para los que no se puede y que –desde el punto de vista de la competencia– deberían salir del mercado. Por lo tanto, en las normas sobre ayudas estatales es importante separar los conceptos de «ayuda a la reestructuración» (para los bancos que son viables a largo plazo) y «ayuda a la liquidación» (para facilitar la salida ordenada del mercado de los bancos que no son viables a largo plazo). En cuanto a la posibilidad de conceder ayudas para facilitar la salida del mercado de un banco, las disposiciones pertinentes de la Comunicación bancaria de 2013 se centran en mitigar los falseamientos de la competencia. Las disposiciones relativas a la compatibilidad de las ayudas a la liquidación en materia de normas de competencia no dependen de ningún régimen jurídico concreto y, por lo tanto, se aplican tanto en la resolución, cuando se utilizan fondos gestionados públicamente, como en la resolución externa (es decir, en los procedimientos nacionales de insolvencia).

En respuesta a la observación de que los requisitos de recapitalización más estrictos de la Directiva sobre reestructuración y resolución no se reflejaban en las normas sobre ayudas estatales, es importante señalar que en las decisiones sobre ayudas estatales adoptadas durante el período de auditoría, la Comisión evaluó las disposiciones intrínsecamente vinculadas de la Directiva sobre reestructuración y resolución como parte de la evaluación de compatibilidad. Esto también incluiría el requisito de recapitalización en los casos en que intervinieran el Fondo Único de Resolución o los fondos de resolución nacionales¹⁰¹.

Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 52 a 63 (Cumplimiento de los procesos y procedimientos internos)

La consulta entre servicios es un elemento importante de la toma de decisiones de la Comisión. Mientras que la DG Competencia prepara el proyecto de decisión (que es un proyecto de documento interno y, por lo tanto, un proyecto en desarrollo), la consulta entre servicios garantiza la participación de otros servicios de la Comisión en sus respectivos ámbitos de responsabilidad. De conformidad con las normas de procedimiento interno de la Comisión, un dictamen positivo con comentarios de otro servicio significa un acuerdo sujeto a la consideración de los comentarios. El servicio principal (DG Competencia) revisa entonces el proyecto de decisión, abordando los comentarios formulados y la decisión se presenta a la Comisión únicamente tras alcanzar un acuerdo con los servicios que hayan formulado comentarios. En este contexto, la Comisión señala que los comentarios mencionados en el apartado 54 fueron pocos y, por supuesto, muy específicos para el contexto de los casos respectivos. En cualquier caso, que los servicios de la Comisión intercambien comentarios constructivos es una parte normal de la toma de decisiones de la Comisión y estos comentarios se abordan a continuación adecuadamente en este proceso. En cada uno de los casos auditados, el proyecto final de la decisión sobre ayudas estatales se acordó con los servicios consultados, de modo que pudiera presentarse al Colegio de Comisarios para su adopción oficial.

En cuanto al registro de documentos, la política de gestión de documentos de la Comisión establece que deben registrarse los documentos pertinentes para el proceso de toma de decisiones. Este registro se realiza en uno de los sistemas de gestión de documentos de la DG Competencia. La Comisión considera que no faltaban documentos pertinentes de forma sistemática y que la mejora en curso de la infraestructura de registro de casos de la DG Competencia facilitará el cumplimiento de las orientaciones internas en este ámbito.

El Manual de procedimientos de la DG Competencia contiene orientaciones no vinculantes que establecen los principios de los acuerdos de trabajo internos para su personal. Como ya se ha señalado anteriormente, el Código de Buenas Prácticas establece las buenas prácticas no vinculantes en materia de cooperación oficiosa con los Estados miembros. Si bien sería una buena práctica que los Estados miembros presentaran un proyecto de notificación en la fase oficiosa previa a la notificación, la Comisión no puede rechazar en caso contrario las conversaciones con un Estado miembro. Esto es particularmente cierto en los casos bancarios, donde los contactos informales pueden ser útiles incluso si las medidas se encuentran todavía en una etapa de planificación temprana y provisional. No es necesario explicar con más detalle que esto debe ocurrir bajo estricta confidencialidad. Sin embargo, si los Estados miembros deciden no aplicar estas buenas prácticas no vinculantes, esto no constituye una violación de las normas de procedimiento por parte de la DG Competencia.

La Comisión desea matizar la afirmación que figura en el apartado 60 de que «no se publicaron algunas informaciones pertinentes». La Comisión debe reconciliar dos obligaciones, a saber, motivar sus decisiones de conformidad con el artículo 296 del TFUE y por lo tanto asegurarse de que contienen todos los elementos esenciales necesarios, y salvaguardar la obligación de secreto profesional¹⁰². Esto implica que puede haber información pertinente para la evaluación de la Comisión, que no puede ser divulgada en su totalidad al público. A pesar de ello, el proceso de acuerdo con los Estados miembros sobre la información confidencial puede en ocasiones ser complicado, según la experiencia de la Comisión.

La Comisión señala que no tiene la obligación jurídica de publicar los resultados de la supervisión de las acciones específicas comprometidas. Los compromisos forman parte de la notificación del Estado miembro y se evalúan y publican en el marco de las decisiones. Sin embargo, la supervisión subsiguiente de los compromisos, normalmente con el apoyo de un administrador independiente, sirve de fuente de información confidencial para la Comisión. Si el incumplimiento de los compromisos obliga a la Comisión a adoptar nuevas medidas, su decisión se hará pública. Por otra parte, si no se producen tales infracciones, la Comisión señala que la información obtenida a través de la supervisión está protegida por la confidencialidad.

Asimismo, un Estado miembro siempre puede proponer una modificación posterior de los compromisos que había presentado para permitir a la Comisión realizar la prueba de sopesamiento de una medida de ayuda. A continuación, la Comisión evaluará si el cambio propuesto en los compromisos deja inalterado el equilibrio de la decisión original, y adoptará y publicará una decisión motivada a tal efecto. La Comisión no comparte la opinión del TCE expresada en el apartado 63 y considera que las decisiones de la Comisión explican adecuadamente por qué la modificación de los compromisos no altera el equilibrio de la decisión original.

Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 64 a 70 (Decisiones sobre las ayudas estatales para las entidades financieras en cuanto al fondo)

La Comisión considera que siempre ha verificado la existencia de una perturbación grave. Mediante la adopción de directrices (es decir, la Comunicación bancaria de 2013), la Comisión se ha limitado a evaluar las ayudas estatales en apoyo de los bancos con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra b) del TFUE, en vista de la situación de crisis y el riesgo de estabilidad financiera en general que constituye una perturbación grave de la economía. Por lo que se refiere a la aplicación de estas directrices en un caso determinado, la Comisión señala que las autoridades de los Estados miembros son responsables de decidir si desean conceder ayudas para evitar la salida descontrolada del mercado de un banco determinado que pudiera amenazar la estabilidad financiera. Cuando un Estado miembro decida que debe concederse dicha ayuda, notificará la ayuda prevista a la Comisión, y será entonces responsabilidad de la Comisión evaluar la compatibilidad de dicha ayuda con el mercado interior. La Comisión señala que es el Estado miembro en cuestión el que debe demostrar que la ayuda es necesaria frente a una amenaza para la estabilidad financiera en ausencia de ayuda estatal. En este contexto, la Comisión evaluó si los argumentos presentados por las autoridades nacionales eran sólidos o, cuando fuera aplicable y necesario, si se necesitaban pruebas adicionales. Además, la Comisión considera que las consecuencias de la crisis persisten al menos en partes del sector bancario de la UE y, por lo tanto, siguió aplicando el mismo conjunto de normas en todos los Estados miembros. En este contexto, la Comisión destaca el deber de cooperación leal del Estado miembro correspondiente de conformidad con el artículo 4, apartado 3 del Tratado de la Unión Europea (TUE). La Comisión señala asimismo que ninguna de sus decisiones ha sido apelada por estos motivos.

En este contexto, la Comisión confirma que ha tenido en cuenta las observaciones del Estado miembro en la evaluación de la perturbación grave en cada caso concreto. A esto se añadió el conocimiento de la Comisión de la situación económica general en el Estado miembro en cuestión, que no precisa ser registrada en el expediente del caso¹⁰³. Además, la Comisión señala que el Consejo ha reconocido la existencia de riesgos para la estabilidad financiera al aprobar (o modificar) un programa de ajuste económico (por ejemplo, para Grecia).

Concretamente, en lo que respecta a las ayudas a la liquidación, la Comisión observa que el TCE reconoce que la inviabilidad descontrolada de un banco, aunque sea pequeño, puede suponer un riesgo para la estabilidad financiera. Para las medidas de ayuda a la liquidación notificadas, la Comisión consideró suficientes las pruebas aportadas por los Estados miembros. En su caso, a estas pruebas se añadió el conocimiento de la Comisión sobre la situación económica general en el Estado miembro correspondiente. La Comisión reconoce que en la Comunicación bancaria de 2013 no se describen las pruebas que deben presentar los Estados miembros cuando planean conceder una ayuda de liquidación. Sin embargo, la Comisión considera que no era necesario incluir unas prescripciones tan detalladas en sus directrices. De hecho, el Reglamento de procedimiento es una base suficiente para que la Comisión solicite a los Estados miembros cualquier información adicional que necesite para realizar su evaluación de compatibilidad. La Comisión ha explicado anteriormente que evalúa si los argumentos presentados por las autoridades nacionales son sólidos y, si procede, pide pruebas adicionales.

Los Estados miembros proponen compromisos que responden a las circunstancias específicas del caso. Estos compromisos se evalúan en las decisiones sobre ayudas estatales como parte de la prueba de sopesamiento para garantizar que se mitiguen los falseamientos indebidos de la competencia derivados de la medida de ayuda propuesta. Varios compromisos son binarios (por ejemplo, una prohibición de dividendos o una prohibición de adquisición son aplicables o no los son). Otros compromisos (como las cesiones o la salida de las líneas de negocio) liberan claramente el espacio de mercado para los competidores y la Comisión evalúa si el compromiso es proporcional al monto de la ayuda. También es evidente el efecto de mitigación de los compromisos sobre el comportamiento del beneficiario en consonancia con las prácticas del mercado, por ejemplo, en materia de fijación de precios. Aunque la Comisión supervisa el cumplimiento de las acciones específicas comprometidas, esto está relacionado con la validez de la ayuda, pero no con la evaluación ex post de los efectos de las medidas aplicadas en el mercado. Como ya se ha explicado anteriormente, la evaluación de la compatibilidad es una evaluación ex ante, es decir, antes de que el Estado miembro aplique la medida de ayuda, sobre la base de la información disponible en ese momento. Por lo tanto, en cada caso concreto se ha realizado la calibración de los compromisos relativos al efecto de falseamiento y la Comisión considera que sus evaluaciones han sido suficientes en el fundamento de sus decisiones.

El punto 9 de la Comunicación de reestructuración de 2009 relativa a la comparación con opciones alternativas, incluida una ruptura o una absorción por otro banco, se refiere al posible contenido de la notificación de un plan de reestructuración, es decir, una presentación del Estado miembro, y no es una obligación de la Comisión. De conformidad con la jurisprudencia de los tribunales de la UE¹⁰⁴, la Comisión está obligada a evaluar únicamente la medida notificada por el Estado miembro. No pueden analizar todas las posibles medidas alternativas capaces de alcanzar el mismo objetivo para declarar compatible la medida notificada. A fortiori, la Comisión no tiene la facultad de sustituir la medida notificada por una medida alternativa que pueda encontrar más apropiada, más proporcionada o menos distorsionadora. Por otra parte, la elección de una medida de ayuda determinada suele depender de los requisitos de supervisión o de la decisión de una autoridad de resolución (en el caso de fondos procedentes del Fondo Único de Resolución o de un fondo de resolución nacional), que la Comisión evalúa en su calidad de autoridad en materia de ayudas estatales en lo que respecta a su compatibilidad con las normas sobre ayudas estatales.

Conclusiones y recomendaciones

Véase la respuesta de la Comisión al apartado 71

La Comisión considera que su marco ético, que según el TCE es sólido, también es adecuado para minimizar el riesgo de una gestión inadecuada de la información sensible al mercado por las razones expuestas anteriormente en la respuesta a los apartados 33 y 34.

Véase la respuesta de la Comisión al apartado 72

La Comisión considera que las normas sobre ayudas estatales eran plenamente adecuadas a efectos de controlar las ayudas estatales a las entidades financieras durante el período auditado y, por lo tanto, no tenían que revisarse por las razones expuestas en la primera sección y en la respuesta detallada a los apartados 30 y 43 a 50.

Recomendación 1 – Realizar una evaluación para determinar si las normas sobre ayudas estatales siguen siendo adecuadas y tomar medidas correctoras cuando sea necesario

La Comisión acepta esta recomendación.

En relación con la recomendación 1, la Comisión acepta iniciar una evaluación, en consonancia con sus directrices para la mejora de la legislación. El impacto económico de la crisis creada por el brote de COVID-19 constituye una perturbación grave en la economía de los Estados miembros y la incertidumbre ante las perspectivas económicas es grande. Por lo tanto, la Comisión realizará una evaluación cuando la economía se haya recuperado y a más tardar en 2023;

Véase la respuesta de la Comisión al apartado 73

La Comisión destaca que ha cumplido en todo momento el Reglamento de procedimiento vinculante y el Reglamento de aplicación. Esto debe mantenerse estrictamente separado de las orientaciones internas y más detalladas (no vinculantes) para el personal de la Comisión. No obstante, cualquier desviación de estas orientaciones internas no resultó importante y no influyó en el resultado de las evaluaciones de la Comisión. La duración de los procedimientos de ayuda estatal en algunos casos bancarios se debe a la sensibilidad y complejidad de dichas medidas de ayuda, que dependen de decisiones de otros agentes. En particular, estos agentes incluyen supervisores y autoridades de resolución que, al igual que la Comisión en estos casos, deben salvaguardar los debates confidenciales y la información sensible al mercado. También cabe recordar que la Comisión no puede negarse a asesorar a los Estados miembros sobre las repercusiones de los planes potenciales en materia de ayudas estatales en ninguna fase del proceso, incluso si los Estados miembros no siempre cumplen plenamente el Código de Buenas Prácticas. Por último, la Comisión recuerda que la publicación de las decisiones debe evitar divulgar secretos comerciales y garantizar al mismo tiempo la máxima transparencia, como se explicó anteriormente en la reacción a los apartados 58 a 61, y que la oportunidad de esta publicación depende sobre todo de la buena cooperación de los Estados miembros.

Recomendación 2 – mejorar el cumplimiento de los procesos y procedimientos internos

La Comisión acepta esta recomendación.

En cuanto al apartado 1 de la recomendación 2, la Comisión señala que presentará un nuevo instrumento de gestión de casos (Case@EC) que facilitará la gestión de documentos también en los casos de ayudas estatales. En este contexto, la Comisión también recordará a su personal las normas aplicables en materia de registro de documentos y revisará sus orientaciones internas de conformidad con el nuevo instrumento de gestión de documentos.

En cuanto al apartado 2 de la recomendación 2, la Comisión recordará a los Estados miembros las buenas prácticas para los contactos previos a la notificación, tal como se describen en el Código de Buenas Prácticas. En particular, la Comisión lo hará en el Grupo de trabajo sobre la modernización de las ayudas estatales con los Estados miembros.

En relación con el apartado 3 de la recomendación 2, la Comisión recuerda que depende en gran medida de la cooperación de los Estados miembros para garantizar una publicación oportuna de su decisión, como reconoce el TCE. Si bien la Comisión ha utilizado los instrumentos disponibles para publicar las decisiones sobre ayudas estatales sin el consentimiento de los Estados miembros, sería desproporcionado desplegarlos de inmediato y en todos los casos. Por lo tanto, la Comisión no está en condiciones de comprometerse por sí sola a que este proceso pueda acelerarse en la práctica. No obstante, la Comisión recordará a los Estados miembros el proceso de solicitud de confidencialidad en el Grupo de trabajo sobre la modernización de las ayudas estatales con los Estados miembros. La Comisión también estudiará la posibilidad de proporcionar orientaciones internas adicionales al personal para garantizar un tratamiento eficaz y coherente de las solicitudes de confidencialidad por parte de los Estados miembros.

Véase la respuesta de la Comisión al apartado 74

La Comisión confirma que todas sus decisiones sobre ayudas estatales se basan en evaluaciones jurídica y económicamente sólidas y acoge con satisfacción la conclusión del TCE sobre el análisis riguroso de los planes de reestructuración. La Comisión considera que su enfoque para evaluar la existencia de una perturbación grave era apropiado por las razones expuestas en la respuesta detallada a los apartados 64 a 70. Por lo que se refiere al impacto de las medidas destinadas a limitar los falseamientos de la competencia, la Comisión señala que en las pruebas de sopesamiento ha calibrado estas medidas (que adoptan la forma de compromisos) con el efecto de falseamiento en cada caso. La Comisión considera que proporcionó un razonamiento suficiente en cada decisión. Por lo que se refiere a los indicadores de resultados a efectos de la gestión anual, la Comisión recuerda que existen muchos desafíos para crear indicadores fiables y pertinentes, como se ha expuesto anteriormente en la respuesta detallada a los apartados 21 a 25. Por último, la Comisión ya ha explicado que no había motivos para iniciar una evaluación formal de la Comunicación Bancaria de 2013 durante el período auditado. A este respecto, la Comisión se remite a los argumentos expuestos anteriormente en el resumen ejecutivo y a las respuestas a los apartados 28 a 30 y apartados 43 a 50.

Recomendación 3 – Mejorar la medición de los resultados

La Comisión acepta esta recomendación.

Con respecto a esta recomendación, la Comisión acuerda revisar sus indicadores de resultados en el contexto del plan estratégico 2020-2024 y el plan de gestión 2020, actualmente en proceso de elaboración. Estos indicadores se refieren necesariamente a los productos y resultados derivados de las actividades de la DG Competencia, sobre los que la DG Competencia puede tener control y que se pueden medir de manera fiable y eficiente. La Comisión supervisará si estos indicadores de resultados siguen siendo adecuados.

Notas finales

¹ Véase el asunto C-290/07, Comisión/Scott, EU:C:2010:480, apartados 64 a 66.

² Véase el considerando 6 de la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre la modernización de las ayudas estatales en la UE, (SAM), COM(2012) 209 final: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0209:FIN:ES:PDF

³ Véanse los asuntos acumulados C-57/00 P y C-61/00 P, apartados 99‑100.

⁴ Banking in Europe: EBF Facts & Figures 2018, p. 12: https://www.ebf.eu/wp-content/uploads/2018/09/Banking-in-Europe-2018-EBF-Facts-and-Figures.pdf

⁵ Informe del Grupo de Alto Nivel sobre Supervisión Financiera, Bruselas, 25 de febrero de 2009, https://ec.europa.eu/economy_finance/publications/pages/publication14527_en.pdf

⁶ Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación y revisión de la Directiva 2014/59/UE (Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias) y el Reglamento (UE) n.º 806/2014 (Reglamento sobre el Mecanismo Único de Resolución), p. 5: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52019DC0213&from=GA

⁷ Comisión Europea, Nuevas medidas de gestión de crisis con vistas a evitar futuras operaciones de rescate bancario, junio de 2012: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/IP_12_570
Véanse también las conclusiones del Consejo Europeo de Bruselas del 12 y 13 de diciembre de 2012, punto 11.

⁸ Para obtener una visión global, véase el INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO sobre la aplicación y revisión de la Directiva 2014/59/UE (Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias) y el Reglamento (UE) n.º 806/2014 (Reglamento sobre el Mecanismo Único de Resolución) - Introducción: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/190430-report-bank-recovery-resolution_en.pdf

⁹ Comisión Europea, Culminación de la unión bancaria: https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and-finance/banking-union/what-banking-union_en#completing-the-banking-union

¹⁰ Véase, por ejemplo, Mario Draghi, Prólogo al Informe Anual sobre actividades de supervisión del BCE: https://www.bankingsupervision.europa.eu/press/publications/annual-report/html/ssm.ar2018~927cb99de4.en.html#toc1
El informe sobre el FORO FINANCIERO EUROFI presenta detalladamente las opiniones expresadas por representantes de los sectores público y privado sobre los últimos cambios reglamentarios en el sector financiero y el modo de mejorar el funcionamiento del mercado financiero de la UE: http://helsinki2019.eurofi.net

¹¹ El importe (658 000 millones de euros) y el porcentaje de los préstamos dudosos del 3,2 % había alcanzado su nivel más bajo en el cuarto trimestre de 2018, mientras que la dispersión entre los países de la UE/el EEE se había mantenido alta (del 0,45 % al 41,2 %) Véase el Cuadro de riesgo del cuarto trimestre de 2018 de la ABE: https://eba.europa.eu/sites/default/documents/files/documents/10180/2666948/5836f313-b390‑4f24‑99bf-815fc036a7ce/EBA%20Dashboard%20-%20Q4 %202018.pdf

¹² Informe Especial n.º 23/2017: Junta Única de Resolución: Ha comenzado la compleja tarea de construir la Unión Bancaria, pero aún queda mucho por hacer: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_23/SR_SRB-BU_Es.pdf

¹³ Informe Especial n.º 02/2018: La eficiencia operativa de la gestión por el BCE de las crisis de los bancos https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_02/SR_SSM2_ES.pdf

¹⁴ Sitio web de la Comisión «Política de competencia y recuperación económica, Hacer frente a la crisis financiera, Ayudas estatales»: https://ec.europa.eu/competition/recovery/financial_sector.html (última actualización: 16.4.2012).

¹⁵ Véase la sección 7 de la Comunicación bancaria de 2013.

¹⁶ Comunicación de la Comisión Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía en el contexto del actual brote de COVID-19 (2020/C 91 I/01): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX:52020XC0320(03)

¹⁷ Una auditoría de gestión es una revisión independiente, objetiva y fiable sobre si los proyectos, sistemas, operaciones, programas, actividades u organizaciones funcionan con arreglo a los principios de economía, eficiencia y eficacia, y si se puede mejorar (ISSAI 300). El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) interpreta la legislación de la UE para garantizar que se aplica de igual manera en todos los países de la UE y dirime litigios jurídicos entre los gobiernos nacionales y las instituciones de la UE. Los ciudadanos, las empresas o las organizaciones también pueden, en determinadas circunstancias, recurrir al Tribunal para emprender acciones legales contra una institución de la UE, si consideran que ha vulnerado sus derechos de alguna forma.

¹⁸ Principio 6 de la Comunicación del Comisario Oettinger a la Comisión Revisión del marco de control interno (marco de control interno): https://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/control/C_2017_2373_Revision_ICF_en.pdf

¹⁹ Principio 6 del marco de control interno – «Supervisión»

²⁰ Véanse los planes de gestión anuales de la DG Competencia 2013‑2018.

²¹ Véanse, por ejemplo, los planes de gestión anuales de la DG Competencia de 2013 a 2015.

²² Véanse los planes de gestión anuales de 2016 de la DG Competencia, objetivo específico 9: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/comp_mp_2016_en.pdf

²³ Véase el informe agregado del Eurobarometer Standard Qualitative Study – DG Competition Stakeholder Survey (2014), p. 27: En general, hubo un nivel de satisfacción elevado con la consulta de la DG Competencia sobre las nuevas normas, aunque algunos participantes consideraron que no siempre se tienen en cuenta sus opiniones. http://ec.europa.eu/competition/publications/reports/surveys_en.html

²⁴ El objetivo del requisito de la Comisión de presentar planes de reestructuración y su evaluación ex ante es garantizar que la viabilidad puede restablecerse en un plazo razonable y de forma sólida y duradera (punto 8 de la Comunicación bancaria de 2013). Sin embargo, varios bancos beneficiarios de nuestra muestra requirieron intervenciones estatales adicionales en forma de liquidez o capital adicionales, después de ser considerados viables por la Comisión. Un banco, tras dos recapitalizaciones consecutivas, requirió ayuda adicional para su liquidación (en el tercer año del período de reestructuración quinquenal). Los altos niveles de préstamos dudosos persistentes y la exposición a la deuda soberana constituyen razones adicionales para poner en duda el éxito de las reestructuraciones.

²⁵ Principio 7 del marco de control interno.

²⁶ Plan estratégico 2016‑2020 de la DG Competencia, p. 39.

²⁷ La Comunicación bancaria de 2008 insistía en que solo puede invocarse el artículo 107, apartado 3, letra b) del Tratado en circunstancias verdaderamente excepcionales (véase el apartado 44).

²⁸ Directrices para la mejora de la legislación, sección 3.3, p. 8.

²⁹ Documento de trabajo de los servicios de la Comisión: The effects of temporary State aid rules adopted in the context of the financial and economic crisis, Bruselas, 5.10.2011 SEC(2011) 1126 final: https://ec.europa.eu/competition/publications/reports/working_paper_en.pdf

³⁰ Parlamento Europeo, Dirección General de Políticas Interiores de la Unión, Departamento A: Economic and Scientific Policy Economic and Monetary Affairs Study, «State Aid Crisis Rules for the Financial Sector and the Real Economy»: https://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201107/20110714ATT24010/20110714ATT24010EN.pdf (estudio del Parlamento Europeo)

³¹ Estudio del Parlamento Europeo, capítulo 2.4.2. Mantenimiento de un enfoque coherente entre los países y las empresas, y 2.5. Principales conclusiones.

³² Estudio del Parlamento Europeo, p. 39.

³³ El único documento disponible que aborda los efectos de las ayudas estatales aprobadas por la Comisión es un Documento sobre las ayudas estatales a la competencia, «State aid to European banks: returning to viability». Este documento, que solo ofrece la opinión de los autores y no de la Comisión, trata de demostrar que los planes de reestructuración aprobados por la Comisión en virtud de las normas sobre ayudas estatales han ayudado a salvar a numerosos bancos europeos y a recuperar su viabilidad.

³⁴ Principio 3 del marco de control interno.

³⁵ Plan de gestión anual de 2018 de la DG Competencia, objetivo 2.

³⁶ Plan de gestión de asuntos, abril y noviembre de 2018, p. 23.

³⁷ Cuadro del registro de riesgos informáticos: riesgo viable número 22.

³⁸ Artículo 4, apartado 3, del Tratado de la Unión Europea (TUE).

³⁹ Artículo 2 del Reglamento de procedimiento.

⁴⁰ De conformidad con el artículo 4, apartado 5 del Reglamento de procedimiento, «una notificación se considerará completa si, en el plazo de dos meses a partir de su recepción, o de la recepción de cualquier información adicional solicitada, la Comisión no solicita más información. El período puede ampliarse con el consentimiento tanto de la Comisión como del Estado miembro afectado. Cuando proceda, la Comisión podrá fijar un plazo más breve».

⁴¹ Artículo 4 del Reglamento de procedimiento.

⁴² Artículo 4, apartado 4, del Reglamento de procedimiento.

⁴³ Artículo 4, apartado 6, del Reglamento de procedimiento (conocido también como «procedimiento Lorenz»).

⁴⁴ Véase el artículo 7 del Reglamento de procedimiento.

⁴⁵ Código de Buenas Prácticas para los procedimientos de control de las ayudas estatales (2009/C 136/04): https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2009:136:0013:0020:ES:PDF

⁴⁶ Código de Buenas Prácticas para los procedimientos de control de las ayudas estatales (2018/C 253/05): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018XC0719(01)&from=IT

⁴⁷ Véase el punto 11 del Código de Buenas Prácticas de 2018.

⁴⁸ Resumen de las aportaciones en respuesta a la consulta pública sobre el Código de Buenas Prácticas para los procedimientos de control de las ayudas estatales: https://ec.europa.eu/competition/consultations/2016_cbp/submissions_summary_en.pdf

⁴⁹ Punto 93 de la Comunicación bancaria de 2013: «La Comisión examinará la presente Comunicación según considere adecuado, particularmente con el fin de tener en cuenta las modificaciones de las condiciones de mercado o del marco reglamentario que puedan afectar a las normas establecidas en la misma».

⁵⁰ Punto 6 de la Comunicación bancaria de 2013.

⁵¹ Por ejemplo, punto 33 de la Resolución del Parlamento Europeo, de 19 de abril de 2018, sobre el informe anual sobre la política de competencia [2017/2191(INI)].

⁵² Puntos 13 y 14 de la Comunicación bancaria de 2013.

⁵³ Considerando 57 de la DRRB.

⁵⁴ Considerando 45 de la DRRB.

⁵⁵ Principio 12 del Marco de control interno – Actividades de control: Se ejerce a través de políticas y procedimientos.

⁵⁶ Se puede consultar una versión pública en el sitio web de la Comisión – EU Competition law State AID Manual of Procedures – Documentos de trabajo internos de la DG Competencia sobre los procedimientos para la aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, Revisión 10.7.2013: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/sa_manproc_en.pdf

⁵⁷ Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO L 145 de 31.5.2001, pp 43 a 48).

⁵⁸ Secretaría General, NOTA A LOS DIRECTORES GENERALES, JEFES DE GABINETE Y DIRECTORES DE AGENCIAS EJECUTIVAS, Asunto: Gestión de la documentación y acceso a los documentos: https://www.asktheeu.org/de/request/2786/response/9713/attach/6/Ares%202015 %20182108 %20persdataremoved%20Redacted.pdf?cookie_passthrough=1
Estas directrices se actualizaron en 2018 a fin de ofrecer orientaciones actualizadas sobre lo que debe registrarse, con criterios prácticos de registro para garantizar que toda la documentación pertinente se haya registrado y pueda encontrarse. La lista actualizada contiene todos los documentos incluidos en la lista de 2015.

⁵⁹ Manual de procedimientos, sección 2.2: Gestión de documentos – ISIS.

⁶⁰ ISIS es el sistema de gestión de documentos utilizado para las actividades de gestión de asuntos. La DG Competencia moviliza diversas aplicaciones para reunir y almacenar documentos, entre las que se incluye el sistema ISIS. Otras aplicaciones son DECIDE, para supervisar y registrar el proceso de adopción de decisiones en toda la Comisión, y SANI, para que los Estados Miembros envíen formularios de notificación de ayudas estatales. Los documentos de trabajo relacionados con los asuntos y los expedientes elaborados por el equipo encargado del asunto que no son directamente pertinentes se almacenan en la biblioteca electrónica de asuntos de la unidad (unidad compartida).

⁶¹ Esos archivos no se incluyeron en la revisión del Tribunal, que se limitó a los expedientes de los asuntos.

⁶² Esto no se ajusta a las directrices de la Comisión, que hacen hincapié en que las actas de las reuniones, especialmente las celebradas con otras instituciones o partes interesadas externas, y, en el caso de las reuniones importantes, las reuniones de información, de intervención, de defensa, etc., son importantes y deben registrarse. La Comisión sostuvo que dichas reuniones trataron información que no era pertinente y efímera y dieron explicaciones de cada caso.

⁶³ Manual de procedimientos, sección 5.3, Notificación previa – Pasos.

⁶⁴ Manual de procedimientos, sección 5.4. Notificación previa – Plazo.

⁶⁵ Artículo 4.2. de la Comunicación de la Comisión, de 1 de diciembre de 2003, relativa al secreto profesional en las decisiones sobre ayuda estatal: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52003XC1209(02)&from=ES

⁶⁶ Manual de procedimientos, sección 1.1.1 – 1.2. La versión no confidencial.

⁶⁷ También hubo asuntos en los que la publicación tardó más de un año, incluido un asunto en el que la Comisión tardó más de dos años en publicar una decisión que solo había tardado dos meses en adoptar.

⁶⁸ Punto 26 de la Comunicación sobre secreto profesional: «Cuando el Estado miembro en cuestión no indique qué información considera cubierta por la obligación de secreto profesional en el plazo establecido por la Comisión, la decisión será normalmente hecha pública en su integridad».

⁶⁹ De ese modo, la información sobre los objetivos de reestructuración como la futura rentabilidad del capital que debe lograrse, rara vez se divulga de manera que permita a las partes interesadas evaluar si se han cumplido los objetivos de reestructuración.

⁷⁰ El Código de Buena Conducta Administrativa es un anexo a las normas de procedimiento de la Comisión.

⁷¹ https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52009XC0819(03)&from=EN

⁷² Incluidos los asuntos en los que un país no había experimentado crecimiento negativo y sus bancos habían evitado problemas graves durante la crisis financiera.

⁷³ En el marco de su competencia exclusiva para el control de las ayudas estatales, la Comisión no está obligada por dicha evaluación ni son una condición previa para la aplicación del artículo 107, apartado 3, letra b) del TFUE.

⁷⁴ Según la Comisión, las autoridades de los Estados miembros son las más indicadas para determinar si la salida descontrolada del mercado de un banco determinado podría amenazar la estabilidad financiera, porque son los Estados miembros quienes tienen información sobre la exposición a otros bancos, las interconexiones y los contagios.

⁷⁵ Incluidos asuntos en los que la JUR había rechazado anteriormente afirmaciones de que los bancos no podrían ser liquidados a través de procedimientos de insolvencia ordinarios sin constituir una amenaza para la estabilidad financiera y se negó a aplicar instrumentos de resolución.

⁷⁶ Punto 20 de la Comunicación bancaria de 2013. «En cualquier caso, estas medidas deben calibrarse de forma que se aproximen en la medida de lo posible a la situación del mercado que se habría materializado si el beneficiario de la ayuda hubiera salido del mismo sin recibir ayuda».

⁷⁷ Punto 11 de la Comunicación bancaria de 2013. «Asimismo, en su evaluación del reparto de cargas y de las medidas encaminadas a limitar las distorsiones de competencia, la Comisión analiza la viabilidad de las medidas propuestas, incluidas las cesiones, y sus efectos sobre la estructura del mercado y las barreras de entrada. Al mismo tiempo, la Comisión debe garantizar que las soluciones encontradas para un asunto en un Estado miembro determinado sean compatibles con el objetivo de impedir grandes asimetrías entre Estados miembros que podrían aumentar la fragmentación del mercado único y provocar inestabilidad financiera, impidiendo así la recuperación dentro de la Unión».

⁷⁸ Punto 9 de la Comunicación de reestructuración.

⁷⁹ DO L 173 de 12.6.2014, p. 190.

⁸⁰ DO L 225 de 30.7.2014, p. 1.

⁸¹ DO L 173 de 12.6.2014, p. 149.

⁸² Además, la Comisión respalda y da efecto jurídico a los sistemas de resolución de la Junta Única de Resolución para los bancos, en los casos en que la Junta determina que la resolución de un banco inviable es de interés público.

⁸³ Véase el informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación y revisión de la Directiva 2014/59/UE (Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias) y el Reglamento (UE) n.º 806/2014 (Reglamento sobre el Mecanismo Único de Resolución), COM(2019) 213 final, de 30.4.2019. Disponible en línea en: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/190430-report-bank-recovery-resolution_en.pdf

⁸⁴ En particular, su artículo 19.

⁸⁵ Puede consultarse una lista de todas las decisiones sobre ayudas estatales aprobadas en relación con las medidas para la COVID-19 en el siguiente enlace:
https://ec.europa.eu/competition/state_aid/what_is_new/covid_19.html

⁸⁶ La Comisión ha presentado su interpretación de la jurisprudencia por los tribunales de la UE en la Comunicación sobre el concepto de ayuda. DO C 262 de 19.7.2016, p. 1.

⁸⁷ La Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS) tiene un objetivo y un mandato diferentes, que la Comisión considera que no son pertinentes para el objetivo concreto de evaluar la compatibilidad de las ayudas estatales en virtud del artículo 107, apartado 3 del TFUE.

⁸⁸ Fuera de la Unión Bancaria y para las instituciones menos significativas dentro de la Unión Bancaria, son las autoridades nacionales de resolución las que toman esta decisión.

⁸⁹ Antes de poder utilizar el Fondo Único de Resolución (o fondos de resolución nacionales), el marco de resolución de la UE exige que las pérdidas del banco se cubran con la recapitalización de los accionistas y acreedores y, en caso necesario, también de deudas anteriores.

⁹⁰ Cuando los Estados miembros conceden ayudas en el marco de procedimientos nacionales de insolvencia, se aplican los requisitos de reparto de la carga, es decir, los accionistas y los titulares de instrumentos subordinados tienen que contribuir íntegramente al coste de las medidas, pero los depositantes y los acreedores principales no están obligados a contribuir.

⁹¹ En marzo de 2020, en vista del actual brote de COVID-19, la Comisión adoptó un Marco Temporal con el mismo fundamento jurídico (DO C 91I de 20.3.2020, p. 1).

⁹² Muchos factores pueden tener importancia en los casos en que un Estado miembro argumentó que era necesaria una mayor intervención gubernamental. En algunos casos, la ayuda inicial se prestó durante un programa de ajuste macroeconómico, en una situación de alta volatilidad. En otros casos, la ayuda repetida se proporcionó antes de 2013 o se reembolsó antes de una intervención posterior. En varios casos, la ayuda repetida de capital dio lugar a la salida del mercado de los bancos en cuestión, lo que es un resultado importante en cuanto a la competencia se refiere. Desde el punto de vista de la competencia, cambia ciertamente la situación si los bancos reciben ayuda de capital para la reestructuración o como ayuda para la liquidación. También marca la diferencia si los bancos reciben ayuda de capital o ayuda de liquidez (en forma de garantías sobre la financiación principal). No es posible determinar si los niveles de préstamos no productivos o la exposición soberana afectan al éxito de las reestructuraciones sin tener en cuenta el caso en cuestión.

⁹³ Medido utilizando indicadores operacionales y de riesgo, rentabilidad y posiciones de financiación y solvencia.

⁹⁴ Comisión Europea: «Competition State aid Brief (2015/1): State aid to European banks: returning to viability», disponible en: https://ec.europa.eu/competition/publications/csb/csb2015_001_en.pdf

⁹⁵ Véanse los puntos 37 y 71 del Informe Especial 13/2019 del TCE - Marcos éticos de las instituciones de la UE auditadas: se pueden mejorar. Disponible en línea en: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR19_13/SR_ethical_frameworks_ES.pdf

⁹⁶ En particular, el «Reglamento de procedimiento» (Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, DO L 248 de 24.9.2015, p. 9) y el «Reglamento de aplicación» (Reglamento (UE) 2015/2282 de la Comisión, de 27 de noviembre de 2015, por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 794/2004, en lo que respecta a los formularios de notificación y a las fichas de información, DO L 325 de 10.12.2015, p. 1).

⁹⁷ Comunicación de la Comisión sobre el Código de Buenas Prácticas para los procedimientos de control de las ayudas estatales, DO C 253 de 19.7.2018, p. 14.

⁹⁸ Véase la nota a pie de página n.º ⁹⁶

⁹⁹ Véase, por ejemplo, la sección 4.1 del Semestre Europeo de 2020. Disponible en línea en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?qid=1584543632863&uri=CELEX%3A52020DC0150.

¹⁰⁰ Para más detalles, véase la nota a pie de página n.º ⁸²

¹⁰¹ La Comisión señala que hasta la fecha no ha habido casos en los que hubiera que comprobar este requisito.

¹⁰² Punto 18 de la Comunicación de la Comisión C(2003) 4582 de 1 de diciembre de 2003, relativa al secreto profesional en las decisiones sobre ayuda estatal (DO C 297 de 9.12.2003, p. 6).

¹⁰³ La Comisión observa que la JERS no ha formulado ninguna recomendación para la Comisión sobre la existencia o la ausencia de una perturbación grave relacionada con un banco en dificultades, y por lo tanto no está en condiciones de comentar si la JERS lo haría.

¹⁰⁴ Asuntos T-135/17 SCOR/Comisión, apartados 94 y 123; T-57/11, Castelnou Energía/ Comisión, apartado 171; C-159/94, Comisión/Francia, apartado 101.

Cronología

Evento	Fecha
Aprobación del plan de fiscalización / Inicio de la auditoría	22.1.2019
Envío oficial del proyecto del proyecto de informe a la Comisión (u otras entidades auditadas)	14.5.2020
Aprobación del informe final tras el procedimiento contradictorio	28.7.2020
Recepción de las respuestas oficiales de la Comisión (o de otras entidades auditadas) en todas las lenguas	27.8.2020

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