Emisije toplogrednih plinov v EU:
poročanje o njih je dobro, toda potreben bo boljši vpogled v prihodnja zmanjšanja

Povzetek

I

EU je kot podpisnica Kjotskega protokola (1997) in Pariškega sporazuma (2015) zavezana sodelovanju v globalnih prizadevanjih za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov. V skladu s tema sporazumoma je njen cilj 20-odstotno zmanjšanje toplogrednih plinov do leta 2020, 40-odstotno do leta 2030 in 80–95-odstotno do leta 2050. Da bi Komisija ocenila napredek pri uresničevanju teh ciljev, potrebuje ocene sedanjih emisij in njihovih projekcij ter učinkov politik in ukrepov za njihovo zmanjšanje. Sodišče je v svojem panoramskem pregledu iz leta 2017 z naslovom Ukrepanje EU na področju energetike in podnebnih sprememb opredelilo evidence toplogrednih plinov kot področje morebitnega tveganja, na katerem je bilo revizijsko delo omejeno.

II

Pri reviziji se je Sodišče osredotočilo na prizadevanja Komisije, da s pomočjo Evropske agencije za okolje (EEA) zagotovi kakovost evidence toplogrednih plinov EU in informacij o prihodnjih zmanjšanjih emisij. Sodišče je ugotovilo, da se podatki o emisijah v EU ustrezno sporočajo, da pa mora Komisija imeti boljši vpogled v prihodnja zmanjšanja emisij toplogrednih plinov.

III

Komisija v skladu z mednarodnimi zahtevami poroča o toplogrednih plinih sekretariatu Okvirne konvencije Združenih narodov o spremembi podnebja (v nadaljnjem besedilu: konvencija UNFCCC) in zagotavlja dodatne podatke Evropskemu parlamentu in Svetu. Da bi se zagotovila kakovost teh podatkov, uredba o mehanizmu za spremljanje podnebja in njena izvedbena pravila določajo sistem EU za pregledovanje evidenc toplogrednih plinov držav članic. Delo Sodišča je pokazalo, da Komisija s pomočjo agencije EEA zadovoljivo preverja sporočene emisije in da so se evidence toplogrednih plinov EU skozi čas izboljšale. Vendar pa pregledovalci za sektor rabe zemljišč, spremembe rabe zemljišč in gozdarstva (v nadaljnjem besedilu: LULUCF) ne opravljajo iste vrste pregledov kot za ostale sektorje. Ta sektor je posebej pomemben za cilje za leto 2030 in tudi zato, ker je za podatke sektorja LULUCF značilna velika statistična negotovost.

IV

Z uredbo o mehanizmu za spremljanje podnebja je bil uveden tudi sistem EU za pregled podatkov o projekcijah držav članic. V pregledu Komisije in tudi konvencije UNFCCC je bilo leta 2017 ugotovljeno manj zadev kot leta 2015, kar kaže na izboljšanje nacionalnih projekcij. Vendar Komisija ni ocenila tveganja bistvenih odstopanj od referenčnega scenarija EU.

V

Da bi se doseglo zmanjšanje emisij, je EU postavila cilje, ki vključujejo večino sporočenih podatkov. Za sektor LULUCF so prvi cilji EU določeni za leto 2030, za mednarodni ladijski promet pa mednarodno dogovorjeni cilj velja za leto 2050. Mednarodno letalstvo je že zajeto v ciljih strategije Evropa 2020.

VI

Sodišče je ugotovilo, da dolgoročni sektorski časovni načrti zajemajo skoraj 70 % sporočenih emisij. Takšni posebni časovni načrti so ključni za trajnostni razvoj zadevnih sektorjev, vendar posebnih časovnih načrtov za nekatere ključne sektorje, kot sta kmetijstvo in LULUCF, ni. To vpliva na sektorske kratkoročnejše politike in ukrepe.

VII

Namen politik in ukrepov za blažitev so prihodnja zmanjšanja emisij. Komisija in agencija EEA sta uvedli preglede kakovosti informacij, ki jih države članice predložijo o svojih politikah in ukrepih za blažitev podnebnih sprememb, vendar Komisija ni sporočila ocen vplivov nekaterih politik in ukrepov EU na emisije.

VIII

Sodišče na podlagi teh ugotovitev daje Komisiji priporočila za izboljšanje:

1. postopka pregleda za sektor LULUCF in
2. okvira za prihodnja zmanjšanja emisij.

Uvod

Mednarodno ozadje

01

Toplogredni plini absorbirajo toploto (infrardeče sevanje sonca) in jo sproščajo v ozračje. Medvladni odbor za podnebne spremembe (IPCC) je organ Združenih narodov za ocenjevanje znanosti, povezane s podnebnimi spremembami. Po njegovih ocenah so emisije toplogrednih plinov, ki jih povzroči človek, doslej povzročile dvig globalnih temperatur na svetovni ravni za približno 1,0 °C v primerjavi s predindustrijsko ravnjo. Med nadaljnjimi učinki tega povečanja so dvig morske gladine in bolj ekstremni vremenski pojavi.

02

Leta 1992 so države vsega sveta podpisale konvencijo UNFCCC, da bi se dosegla ustalitev koncentracij toplogrednih plinov v ozračju na ravni, ki bo preprečevala nevarno antropogeno poseganje (ki ga povzroči človek) v podnebni sistem. Leta 1997 so bili sprejeti nadaljnji koraki v okviru Kjotskega protokola, s katerim so bili uvedeni ukrepi in zavezujoči cilji glede zmanjšanja emisij za razvite države, ki so ga podpisale. Te države so se v okviru Kjotskega protokola zavezale tudi, da bodo določile politike in ukrepe za podporo trajnostnemu doseganju ciljev zmanjšanja emisij iz protokola. Sekretariat konvencije UNFCCC spremlja izvajanje te konvencije in Kjotskega protokola ter o tem poroča.

03

Pariški sporazum (2015) je podpisalo 197 držav, namenjen pa je omejitvi dviga povprečne globalne temperature „znatno pod” 2 °C v primerjavi s predindustrijsko ravnjo in spodbujanju prizadevanj, da se dvig povprečne globalne temperature „še bolj” omeji, in sicer na 1,5 °C v primerjavi s predindustrijsko ravnjo. S Pariškim sporazum se za podpisnice ne uvajajo zavezujoči cilji glede zmanjšanja emisij, temveč so v njem opredeljeni nacionalno določeni prispevki k splošnemu cilju, da se omeji dvig globalne temperature. Ti prispevki obsegajo zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, ki jih povzroči človek, pri viru, in odvzeme toplogrednih plinov („ponore ogljika”) v posameznih državah.

04

K prizadevanjem za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov in s tem za omejitev globalnega segrevanja pripomorejo točne informacije o ravneh in trendih emisij ter politikah in ukrepih za njihovo izboljšanje. Za to so potrebni trden okvir za spremljanje emisij toplogrednih plinov in njihovo sporočanje ter zanesljive informacije o napovedanih spremembah pri emisijah, ki so posledica obstoječih in načrtovanih politik in ukrepov.

05

Kjotski protokol in tudi Pariški sporazum določata take okvire. Okvir Kjotskega protokola velja do sporočanja emisij za leto 2020 (leta 2022). Okvir Pariškega sporazuma se bo prvič uporabil za sporočanje emisij za leto 2021 (objava je predvidena v letu 2023). Okvira vključujeta postopke za zagotavljanje kakovosti (tj. pregled podatkov, ki ga opravi sekretariat konvencije UNFCCC in njene skupine strokovnjakov), podpirajo pa ju smernice konvencije UNFCCC in Mednarodnega odbora za podnebne spremembe.

Evropsko ozadje

06

Države članice EU predstavljajo 6,9 % svetovnega prebivalstva in ustvarijo 21,8 % svetovnega bruto domačega proizvoda¹. Leta 2017 so ustvarile približno 8,4 % globalnih emisij toplogrednih plinov².

07

EU je sprejela dogovor, da bo do leta 2020 zmanjšala svoje emisije toplogrednih plinov³ za 20 %, do leta 2030 za 40 % in do leta 2050 za 80 do 95 % v primerjavi z letom 1990. Na sliki 1 je prikazan trend glede emisij do danes in ocenjeni napredek pri uresničevanju ciljev za leto 2050. Do leta 2017 je EU svoje emisije zmanjšala za 21,7 %⁴ glede na ravni iz leta 1990. Ta trend zmanjševanja je bil viden pri večini toplogrednih plinov iz Kjotskega protokola (glej sliko A v Prilogi).

08

Za dosego teh zmanjšanj in uskladitev z mednarodnimi pravili so se EU in njene države članice zavezale, da bodo konvenciji UNFCCC vsako leto sporočile svoje končne vrednosti emisij toplogrednih plinov. To počnejo v obliki „evidenc toplogrednih plinov” (glej okvir 1). Evropska agencija za okolje za vsako leto objavi vmesne evidence EU, običajno oktobra naslednje leto (N+1), in šest mesecev pozneje, torej maja leta N+2, končne evidence⁵.

09

EU in njene države članice na podlagi Kjotskega protokola in konvencije UNFCCC sekretariatu te konvencije sporočijo tudi naslednje informacije:

1. projekcije prihodnjih emisij, skupaj z informacijami o tem, kako so bile te projekcije pripravljene (npr. uporabljena orodja za modeliranje in dejavniki, ki vplivajo nanje);
2. informacije o politikah in ukrepih za blažitev, ki podpirajo trajnostno doseganje zmanjšanja emisij, vključno z obsegom teh ukrepov; informacije o njihovih povezavah s politikami EU; predhodne in, če je to primerno, naknadne informacije o njihovem vplivu ter o tem, kako nacionalne politike in ukrepi prispevajo k doseganju nacionalnih dolgoročnih strategij za razvoj z nizkimi emisijami ogljika.

10

Projekcije se uporabljajo za oceno prihodnjega napredka pri zmanjševanju emisij in nakazujejo, ali bodo politike in ukrepi za blažitev posledic učinkoviti. Na sliki 2 je pojasnjena povezava med cilji, projekcijami ter politikami in ukrepi. V projekcijah niso upoštevani le rezultati politik in ukrepov za blažitev posledic podnebnih sprememb, ampak tudi večji sklop predpostavk in parametrov, ki niso prikazani na sliki.

11

Da bi EU do leta 2020 dosegla svoje zaveze glede zmanjšanja emisij in izvajala svoje zaveze glede spremljanja in poročanja, je sprejela naslednjo specifično zakonodajo, ki je za države članice zavezujoča:

1. uredbo o mehanizmu za spremljanje podnebja⁶ in njena izvedbena pravila⁷, v katerih je določen splošni okvir za obračunavanje in poročanje za toplogredne pline v EU, ki jih povzroči človek, projekcije, strategije za razvoj z nizkimi emisijami ogljika ter politike in ukrepe za blažitev podnebnih sprememb;
2. sistem trgovanja z emisijami⁸, ki določa okvir in cilje za zmanjšanje emisij iz velikih energetskih in industrijskih obratov⁹ ter tudi posebno zgornjo mejo in okvir za spremljanje emisij iz letalstva v Evropskem gospodarskem prostoru in poročanje o njih;
3. odločbo o porazdelitvi prizadevanj¹⁰, ki določa zavezujoče letne cilje glede zmanjšanja emisij za vsako državo članico v sektorjih energetike, industrije, kmetijstva in odpadkov za dejavnosti, ki ne spadajo v področje uporabe sistema trgovanja z emisijami ali druge posebne zakonodaje (kot je opredeljena v točki (d) v nadaljevanju);
4. posebno zakonodajo za spremljanje, poročanje in obračunavanje za emisije in odvzeme ogljika, ki nastanejo zaradi rabe zemljišč, spremembe rabe zemljišč in gozdarstva (LULUCF)¹¹, ter za emisije iz mednarodnega ladijskega prometa (ladje, ki pristajajo v pristaniščih Evropskega gospodarskega prostora)¹².

12

EU je kot odziv na Pariški sporazum in cilje EU glede zmanjšanja emisij po letu 2020 posodobila svoj zakonodajni okvir:

1. leta 2018 je sprejela nov okvir za obračunavanje in poročanje za antropogene toplogredne pline, projekcije emisij, strategije za razvoj z nizkimi emisijami ogljika ter politike in ukrepe za blažitev podnebnih sprememb, ki se bo uporabljal od leta 2021 naprej (uredba o upravljanju energetske unije in podnebnih ukrepih¹³);
2. spremenila je sistem trgovanja z emisijami in sprejela novo zakonodajo o nacionalnih ciljih za zmanjšanje emisij za vsako leto do leta 2030 (nova uredba o porazdelitvi prizadevanj¹⁴);
3. sprejela je nova pravila za spremljanje, poročanje in obračunavanje za emisije in odvzeme ogljikovega dioksida v sektorju LULUCF¹⁵;
4. Komisija je leta 2019 sprejela predlog za revizijo sistema EU za spremljanje emisij CO₂ iz pomorskega prometa, poročanje o njih in njihovo preverjanje zaradi uskladitve s svetovnim sistemom zbiranja podatkov o porabi goriva ladij, ki ga je uvedla Mednarodna pomorska organizacija.

13

Zakonodaja EU omogoča okvir za zagotavljanje kakovosti podatkov o preteklih emisijah, projekcijah in informacijah o politikah in ukrepih. Na sliki 3 je prikazano, kako se podatki zbirajo, preverjajo in sporočajo. Na sredini slike so prikazane odgovornosti Komisije in Evropske agencije za okolje za kakovost ocen držav članic, pri pripravi zbirnih podatkov EU in predložitvi teh informacij konvenciji UNFCCC. Komisija prav tako načrtuje zmanjšanje emisij EU tako, da predlaga ustrezne strategije ter politike in ukrepe, ki temeljijo na analizi scenarijev.

14

EEA pomaga Evropski komisiji (Generalnemu direktoratu za podnebno politiko – GD CLIMA) zagotoviti kakovost zbirnih evidenc in projekcij EU¹⁶. Te temeljijo na informacijah, ki jih predložijo države članice. Drugi strokovnjaki (na primer Skupno raziskovalno središče (JRC) in Evropski tematski center za blaženje posledic onesnaženosti zraka in podnebnih sprememb) podpirajo agencijo EEA in Komisijo pri tem delu. V tem poročilu se to delo navaja kot pregled Komisije, saj Komisija nosi končno odgovornost za kakovost teh podatkov.

15

Eurostat objavlja ločen nabor podatkov o emisijah, ki se ustvarijo s porabo EU (t. i. ogljični odtis). Ta nabor podatkov izhaja iz nacionalnih računov emisij v zrak¹⁷, ki pa temeljijo na evidencah toplogrednih plinov.

Obseg revizije in revizijski pristop

16

V reviziji je Sodišče zajelo zasnovo in delovanje okvira EU za poročanje in zagotavljanje kakovosti za podatke, ki so bili sporočeni od leta 2015 v okviru Kjotskega protokola in uredbe EU o mehanizmu za spremljanje podnebja.

17

Revizijo je izvedlo, ker je v svojem dokumentu iz leta 2017 z naslovom Panoramski pregled: Ukrepanje EU na področju energetike in podnebnih sprememb opredelilo evidence emisij toplogrednih plinov kot področje morebitnega tveganja, kjer revizijsko delo ni bilo celovito. Sodišče pričakuje, da bodo njegovi zaključki in priporočila koristno prispevali k izboljšanju postopka Komisije za pregled podatkov o emisijah toplogrednih plinov in okvira za prihodnja zmanjšanja emisij.

18

Splošno revizijsko vprašanje Sodišča je bilo:

19

Da bi lahko Sodišče odgovorilo na to splošno revizijsko vprašanje, je:

1. ocenilo kontrole kakovosti, opravljene pri evidenci toplogrednih plinov EU;
2. preučilo dodatne informacije o načrtovanem zmanjšanju emisij toplogrednih plinov v EU (projekcije in referenčni scenarij EU, dolgoročne strategije, količinsko opredelitev učinkov politik in ukrepov EU).

Pri reviziji niso bile neposredno preverjene informacije in ocene, ki so jih priskrbele države članice.

20

Sodišče je preverilo delovanje postopka EU za zagotavljanje kakovosti evidenc, projekcij, politik in ukrepov, vzpostavljenih z uredbo o mehanizmu za spremljanje podnebja in njenimi izvedbenimi pravili, v vzorcu šestih držav članic. Glavna merila za izbor so bile letne emisije v letu 2016 in število priporočil konvencije UNFCCC iz letnih pregledov nacionalnih evidenc za obdobje 2015–2017. Države članice, zajete v vzorec, so bile Češka, Nemčija, Francija, Italija, Poljska in Romunija. Leta 2016 so proizvedle 56 % emisij v EU.

21

Sodišče je zbralo in analiziralo revizijske dokaze:

1. s pregledom dokumentov Komisije o nadzoru in zagotovitvi kakovosti (priročnikov, kontrolnih seznamov, podatkovnih zbirk ugotovitev in priporočil, poročil o pregledu), ki ustrezajo letnim pregledom nacionalnih in zbirnih evidenc EU za obdobje 2015–2018 ter dvoletnim pregledom nacionalnih projekcij, politik in ukrepov;
2. s pregledom zadevne dokumentacije (podpornih študij, presoj in vrednotenj vplivov ter njihove dokumentacije v zvezi z zagotavljanjem kakovosti) za referenčni scenarij EU (projekciji) za leti 2013 in 2016 (na podlagi katerih so bile opredeljene politike EU za blažitev in ukrepi za doseganje ciljev EU za leti 2020 in 2030) ter za politike in ukrepe EU, sporočene UNFCCC v revidiranem obdobju (tj. v letih 2015 in 2017);
3. z razgovori z uslužbenci GD CLIMA, Skupnega raziskovalnega središča, agencije EEA in Eurostata za pridobitev informacij o upravljanju podatkov EU o emisijah, projekcijah, politikah in ukrepih ter z analizo teh informacij;
4. z analizo odgovorov iz vprašalnika, ki ga je Sodišče poslalo šestim državam članicam v vzorcu, da bi pridobilo dodatne informacije o kakovosti in izboljšavah nacionalnih evidenc, projekcij, politik in ukrepov v zvezi s toplogrednimi plini;
5. z razgovori s predstavniki deležnikov¹⁸ in treh držav članic, ki jih je izbralo na podlagi dobre prakse, opredeljene v njihovih odgovorih iz vprašalnika (Češka, Francija in Poljska). Sodišče je skušalo pridobiti informacije o pregledih nacionalnih in zbirnih evidenc, politik in ukrepov EU, ki jih opravlja Komisija, ter o uporabi infrastrukture in orodij za modeliranje za spremljanje toplogrednih plinov in njihovih tokov na kraju samem in prek satelitskega sistema.

Opažanja

Komisija podatke o emisijah v EU ustrezno preverja in sporoča

22

Sodišče je ocenilo, v kolikšni meri je nabor podatkov o emisijah, ki jih je sporočila EU, skladen z mednarodnimi zahtevami. Preučilo je tudi delovanje in rezultate pregleda kakovosti evidenc EU in držav članic ter ocenilo, ali so se evidence EU sčasoma izboljšale.

Poročila EU izpolnjujejo in presegajo mednarodne zahteve

23

V skladu s Kjotskim protokolom morajo EU in vsaka od njenih držav članic do leta 2020 za 20 % zmanjšati svoje emisije sedmih glavnih toplogrednih plinov: ogljikovega dioksida (CO₂), metana (CH₄), dušikovega oksida (N₂O), delno halogeniranih fluoroogljikovodikov (HFC), perfluoriranih ogljikovodikov (PFC), žveplovega heksafluorida (SF₆) in dušikovega trifluorida (NF₃). Celoten podrobni seznam plinov in sporazumov je naveden na sliki C in sliki D Priloge. Smernice IPCC natančno določajo metode za ocenjevanje emisij in odvzemov teh plinov, ki izhajajo iz virov in ponorov, ki jih je treba upoštevati v okviru Kjotskega protokola: energetika, industrijski procesi in uporaba izdelkov, kmetijstvo, LULUCF in odpadki. Sodišče je ugotovilo, da EU in države članice te zahteve izpolnjujejo.

24

Evidence EU in držav članic morajo vključevati tudi pline, vire in ponore, ki niso zajeti v zavezah za zmanjšanje emisij iz Kjotskega protokola, temveč spadajo v pravila konvencije UNFCCC o poročanju. Ti plini, viri in ponori se sporočajo kot pojasnjevalne postavke. Nanašajo se na emisije iz mednarodnega ladijskega prometa, mednarodnega letalstva in biomase za pridobivanje energije. Zbirna evidenca EU vključuje podatke o emisijah za vse te pojasnjevalne postavke v skladu s pravili konvencije UNFCCC o poročanju.

25

V uredbi EU o mehanizmu za spremljanje podnebja (glej odstavek 11) so določena pravila o poročanju, ki presegajo pravila iz mednarodnih sporazumov. V skladu z uredbo mora Komisija poročati o emisijah črnega ogljika (saj)¹⁹ in vplivih civilnega letalstva EU, ki niso povezani s CO₂, na podnebje²⁰. Komisija objavi zbirne evidence EU za črni ogljik na podlagi podatkov, ki jih predložijo države članice. Komisija poroča tudi o vplivih letalstva, ki niso povezani s CO₂²¹. V skladu z okoljskim poročilom o evropskem letalstvu za leto 2019 vplivi letalstva, ki niso povezani s CO₂, presegajo vplive, povezane s CO₂. Vendar so znanstveni podatki, ki so trenutno na voljo o teh vplivih, nezadostni, da bi lahko vplive natančno količinsko opredelili²².

26

Komisija pripravlja tudi podatke o emisijah, nastalih v okviru porabe blaga in storitev v EU (vključno z uvozom, vendar brez izvoza). Te informacije, imenovane ogljični odtis, omogočajo dopolnjeno razumevanje gospodarskih vzrokov za emisije v zrak, zlasti vpliva EU na globalne emisije. Spodbujajo lahko nove pristope pri oblikovanju politik in prispevajo k opredelitvi kazalnikov trajnostne proizvodnje in porabe²³.

27

Eurostat je ocenil, da je ogljični odtis EU 7,2 tone CO₂ na osebo (2017). Vendar je zadevni izračun ogljičnega odtisa kompleksen²⁴.

Pregled kakovosti sporočenih emisij, ki sta ga opravila Komisija in EEA, je zadovoljiv

28

Postopek za pregled kakovosti nacionalnih evidenc toplogrednih plinov, ki ga opravljata Komisija in EEA, je osredotočen na kategorije emisij, ki bi lahko, če bi bile ocenjene prenizko ali previsoko, bistveno vplivale na evidence držav članic in zbirno evidenco EU. Postopek pregleda je osredotočen na merila kakovosti, opredeljena v smernicah konvencije UNFCCC: preglednost, popolnost, doslednost, primerljivost in točnost. Pregled dopolnjuje spremljanje izvajanja predhodnih priporočil Komisije in konvencije UNFCCC. Konvencija UNFCCC pregleduje tudi ocene, ki jih predložijo države članice in Komisija (glej sliko 3).

29

Postopek pregleda je sestavljen iz avtomatiziranih in ročnih pregledov. Pri avtomatiziranih pregledih se opredelijo manjkajoči podatki in morebitne neskladnosti pri emisijah, emisijskih faktorjih in trendih. Strokovnjaki pregledovalci izvajajo ročne preglede, da bi presodili, ali so ugotovitve avtomatiziranega preverjanja dejansko problematične ali ne in ali so podatki in metode verodostojni, tj. ne vodijo v previsoke ali prenizke ocene emisij. Pregledovalci delajo v ekipah, ugotovitve enega pregledovalca pa vedno potrdi še drugi.

30

Pregledovalci v prvi fazi postopka pregleda preverijo ocene za vse sektorje evidenc toplogrednih plinov: energetiko, industrijske procese in uporabo izdelkov, kmetijstvo, LULUCF in odpadke. Rezultate svojih pregledov dokumentirajo in svoja opažanja sporočijo državam članicam. V drugi fazi preverjajo zadeve v zvezi s skladnostjo, ki niso bile rešene v prvi, bi pa bistveno vplivale na končno oceno emisij, in lahko obravnavajo priporočila za izboljšanje evidenc. Vendar pa pregledovalci s Komisije ne dokumentirajo dobro svojega spremljanja izvajanja prejšnjih priporočil Komisije ali svojega dela v zvezi z manj pomembnimi zadevami, odkritimi z avtomatizirani pregledi. Sodišče je ugotovilo tudi, da je spremljanje upoštevanja nerešenih zadev, opredeljenih v pregledih konvencije UNFCCC, ki ga je opravila Komisija, temeljilo na nepopolnih informacijah, ki so jih sporočile države članice. Leta 2018 je Sodišče za države članice iz svojega izbora našlo dokumentacijo o tem, da so pregledovalci Komisije spremljali 11 zadev, ugotovljenih v poročilih o pregledu UNFCCC iz leta 2016. Vendar so pregledovalci UNFCCC v svojih pregledih iz leta 2016 opredelili 64 zadev, ki še niso bile rešene.

31

Sektor LULUCF (glej okvir 2) ni zajet v cilj EU za leto 2020. Čeprav je ta sektor vključen v prvo fazo pregleda, Komisija trenutno ne daje priporočil niti ne spremlja večine državam članicam namenjenih priporočil konvencije UNFCCC. Podatki o LULUCF, sporočeni v zbirni evidenci EU, kažejo, da ta sektor trenutno iz ozračja odstrani več CO₂, kot pa ga vanj izpusti (odvzem 5,54 % emisij EU v letu 2017; glej sliko 6). Sektor LULUCF zato šteje kot neto ponor ogljika, vendar je za podatke o LULUCF značilna razmeroma visoka statistična negotovost²⁵. Po nedavnem sprejetju uredbe LULUCF (Uredba št. 841/2018), ki vključuje ta sektor v cilj za leto 2030, namerava Komisija izvesti popoln postopek pregleda za ta sektor, začenši z emisijami, sporočenimi leta 2023 za leto 2021.

32

V uredbi EU o mehanizmu za spremljanje podnebja in njeni izvedbeni uredbi²⁶ je določeno, da je treba preveriti skladnost evidenc s podatki iz drugih virov, kot so podatki, sporočeni za sistem trgovanja z emisijami, statistični podatki o energiji in uredba o onesnaženosti zraka in fluoriranih plinih. Pregledovalci iz Komisije preverjajo skladnost evidenc z zahtevanimi podatki in uporabljajo dodatne metode za preverjanje razumnosti ocen²⁷.

33

S satelitskimi podatki se lahko skupaj s podatki o spremljanju na kraju samem izboljšajo podatki o dejavnostih, preverjajo sporočeni podatki in zagotavljajo dodatne informacije o emisijah in odvzemih za sektorje, v katerih so ocene običajno manj zanesljive (glej okvir 3).

34

Ena država članica (Združeno kraljestvo) je uporabila satelitske podatke za preverjanje podatkov v zvezi s sektorjem LULUCF, zlasti spremembe glede gozdnatosti. Za določene pline v nacionalni evidenci je opravila tudi preverjanje ocen emisij z uporabo podatkov o spremljanju na kraju samem. Posledica teh preverjanj so bile boljše ocene emisij metana in nekaterih emisij fluoriranih ogljikovodikov, ki so bile v evidencah ocenjene previsoko, in emisij dušikovega oksida, ki so bile ocenjene prenizko. Komisija trenutno ne uporablja satelitskih podatkov za preverjanje ocen emisij ali podatkov o LULUCF.

Evidenca toplogrednih plinov EU se je s časom izboljšala

35

Pregledovalci iz Komisije pripravijo osnutke opažanj, ko v pregledih odkrijejo primere, v katerih ocene emisij toplogrednih plinov držav članic niso v skladu z zahtevami glede poročanja ali v katerih obstaja možnost previsokih ali prenizkih ocen emisij.

36

Države članice odgovorijo na ta opažanja med pregledom ali pa revidirajo svoje ocene. Če države članice v odgovorih ne obravnavajo zadev, ki jih izpostavijo pregledovalci, ti predlagajo tehnične popravke ocen (prilagojene ocene, ki naj nadomestijo prvotne ocene) ali dajo priporočila za prihodnje izboljšave.

37

Kar zadeva vzorec držav članic, ki ga je preučilo Sodišče, je bila večina opažanj, izraženih med pregledom Komisije, pojasnjena med postopkom pregleda in leta 2018 državam članicam ni bilo treba popraviti ocen.

38

Metodologija za izračun emisij toplogrednih plinov (glej okvir 1) ima že sama po sebi določeno stopnjo negotovosti. Države članice so za svoje najpomembnejše vire emisij poročale o povečani uporabi natančnejših („višje stopnje”) metodologij za ocenjevanje. Na splošno se je negotovost glede zbirne evidence EU zmanjšala s 6,2 % v letu 2016 na 5,8 % v letu 2018. Tudi UNFCCC je opazil napredek Komisije pri obravnavi priporočil za evidence EU, danih v njegovih predhodnih poročilih o pregledih.

39

Komisija (GD CLIMA) in EEA sta sprejeli različne ukrepe za izboljšanje kakovosti evidenc držav članic, tako da:

1. sta organizirali redne sestanke delovne skupine in seminarje za krepitev zmogljivosti z drugimi generalnimi direktorati Komisije in državami članicami, da bi podprli postopek pregleda in pomagali državam članicam izboljšati njihove podatke,
2. sta organizirali več obiskov za krepitev zmogljivosti v zainteresiranih državah članicah²⁸,
3. pripravljata dokumente s smernicami in spodbujata izmenjavo znanja o specifičnih metodoloških zadevah,
4. sta vzpostavili sistem za pregledovanje in izboljšanje zbirne evidence EU s pomočjo držav članic in drugih strokovnjakov.

40

Šest držav članic, vključenih v anketo Sodišča, je odgovorilo, da so bila prizadevanja Komisije za spodbujanje izmenjave znanja in smernic koristna ter da so pregled EU in s tem povezane smernice prispevali k izboljšanju njihovih evidenc. Opredelile so tudi področja, za katera so bile po njihovem mnenju potrebne dodatne smernice (glej okvir 4).

EU potrebuje boljši vpogled v prihodnja zmanjšanja emisij toplogrednih plinov

41

Sodišče je preučilo potek in rezultate pregleda kakovosti, ki ga je opravila Komisija v zvezi s projekcijami EU in držav članic glede prihodnjih emisij toplogrednih plinov. Ocenilo je tudi, v kolikšni meri so sporočeni podatki o emisijah vključeni v cilje EU kot celote za leti 2020 in 2030. Poleg tega je preučilo delo Komisije v zvezi s strategijami, politikami in ukrepi EU za zmanjšanje emisij.

Komisija in EEA pomagata državam članicam izboljšati kakovost njihovih projekcij

42

Projekcije so pomemben del cikla ocenjevanja napredka in razvoja politik. Pokažejo lahko potrebo po dodatnih politikah in ukrepih za blažitev podnebnih sprememb, da bi se dosegel zastavljeni cilj zmanjšanja (glej odstavek 10). Države članice in EU svoje projekcije oblikujejo z orodji za modeliranje, ki temeljijo na predpostavkah in parametrih, ki med drugim vključujejo učinke vseh njihovih politik in ukrepov na emisije (tudi npr. politike, povezane z razvojem infrastrukture in prometa).

43

Komisija s pomočjo agencije EEA pregleda in združi projekcije držav članic in tako dobi združene projekcije EU. Sodišče je pregledalo zasnovo in delovanje sistema za pregled kakovosti, ki naj bi zagotavljal, da projekcije izpolnjujejo mednarodne zahteve in da se sčasoma izboljšajo.

44

Komisija je v pregledu nacionalnih projekcij šestih držav članic v vzorcu Sodišča obravnavala vsa načela kakovosti iz smernic konvencije UNFCCC. Na splošno so pregledovalci o teh merilih jasno poročali in o svojih ugotovitvah pregledno obveščali države članice, pri tem pa so upoštevali ugotovitve prejšnjih pregledov Komisije.

45

Rezultati pregleda Komisije za šest držav članic iz vzorca Sodišča so pokazali, da je morala leta 2017 le ena država članica izvesti popravek splošne napake, medtem ko jih je bilo v letu 2015 pet. Pregledi Komisije so bili leta 2017 temeljitejši kot leta 2015, število ugotovitev, ugotovljenih pri pregledu, pa se je v istem obdobju nekoliko zmanjšalo (glej sliko 4). Konvencija UNFCCC je v svojih pregledih državnih poročil in dvoletnih poročil glede projekcij držav članic leta 2017 dala manj priporočil kot leta 2015, kar dokazuje, da so se te izboljšale.

46

Pet od šestih držav članic je v odgovoru iz vprašalnika Sodišča navedlo, da so smernice in pomoč Komisije in Evropske agencije za okolje (glej okvir 5) po njihovem mnenju dejansko olajšale izboljšave nacionalnih projekcij.

Komisija ni ocenila tveganja bistvenih odstopanj od referenčnega scenarija EU

47

Projekcije EU združujejo projekcije držav članic (na podlagi predpostavk posameznih držav članic). Komisija pripravlja tudi ločene projekcije na podlagi svojih predpostavk²⁹ v zvezi z razvojem energetskega in prevoznega sistema EU ter njunega vpliva na emisije toplogrednih plinov. Vanje so vključeni posebni oddelki o trendih emisij, ki niso povezane z energijo, in o različnem medsebojnem vplivu politik v teh sektorjih. Projekcije Komisije tvorijo referenčni scenarij EU. Komisija na podlagi teh scenarijev in ciljev zmanjšanja emisij toplogrednih plinov oceni potrebo po dodatnih politikah in ukrepih za blažitev v EU.

48

Komisija pripravlja referenčni scenarij EU³⁰ za prihodnost, temelječ na predpostavki, da bodo sedanje politike in ukrepi za blažitev podnebnih sprememb v celoti izvedeni in da bodo dosežena zmanjšanja emisij, ki so predlagana v teh ukrepih. Glede na informacije, ki jih je Komisija sporočila konvenciji UNFCCC, združene projekcije držav članic za obdobje po letu 2023 kažejo manjše zmanjšanje emisij, kot ga za isto obdobje kaže referenčni scenarij Komisije iz leta 2016 (glej sliko 5).

49

EU je leta 2007 sprejela dogovor o trenutnih ciljih EU za zmanjšanje emisij do leta 2020 in cilj dosegla leta 2014. Sodišče je že poročalo³¹, da cilji za leti 2030 in 2050 ne bodo doseženi brez znatnih dodatnih prizadevanj (glej tudi sliko 1).

50

Če se bodo združene projekcije EU uresničile, bodo morali biti politike in ukrepi EU za blažitev posledic po letu 2023 strožji od tistih, ki se danes predlagajo na podlagi referenčnega scenarija. V konvenciji UNFCCC se za projekcije priporoča uporaba analize občutljivosti³². Komisija take analize opravi, kadar razvija nove politike. Vendar Komisija ni ocenila tveganja bistvenih odstopanj od referenčnega scenarija EU.

Cilji EU za emisije za leto 2020 zajemajo večino sektorjev, za katere so na voljo podatki

51

EU je uvedla cilje, na podlagi katerih spremlja zmanjšanje emisij (glej odstavek 07). Na sliki 6 so predstavljeni podatki, o katerih je EU poročala v svoji evidenci, razdeljeni v dve skupini: emisije, vključene v cilje EU za leto 2020, in emisije, ki v te cilje niso vključene.

52

Cilji EU za leto 2020 so v skladu z zavezami iz Kjotskega protokola in vključujejo večino ključnih sektorjev, o katerih se poroča, kot so energetika, industrijski procesi in uporaba izdelkov, kmetijstvo in odpadki. Poleg tega cilji EU vključujejo mednarodno letalstvo (vse odhodne lete), ki je v skladu s pravili konvencije UNFCCC za poročanje pojasnjevalna postavka in zato ni del obveznosti Kjotskega protokola. Ta sektor je v letu 2017 ustvaril 3,55 % emisij toplogrednih plinov v EU. EU ga je vključila v svoje splošne cilje zmanjšanja. Te emisije so pomembne, saj Mednarodna organizacija civilnega letalstva napoveduje, da bi se lahko do leta 2040 v svetovnem merilu povečale za 300 % glede na ravni iz leta 2005³³.

53

EU ima pravila za spremljanje emisij iz ladijskega prometa in poročanje o njih, katerih namen je dopolnjevanje podatkov iz evidenc (glej odstavek 11(d)). Mednarodni ladijski promet trenutno ni del ciljev EU za zmanjšanje emisij, vendar je Komisija sodelovala z Mednarodno pomorsko organizacijo – agencijo OZN, pristojno za urejanje ladijskega prometa, ki je sprejela mednarodno zavezo za zmanjšanje emisij za najmanj 50 % do leta 2050 glede na ravni iz leta 2008. Države članice EU morajo kot članice Mednarodne pomorske organizacije ukrepati v zvezi s to zavezo.

54

Komisija je leta 2011³⁴ predlagala zmanjšanje emisij iz tega sektorja do leta 2050. Leta 2018 so ladje, ki pristajajo v pristaniščih Evropskega gospodarskega prostora³⁵, začele spremljati svoje emisije in jih sporočati, vendar vmesnih ciljev EU ali ukrepov za zmanjšanje emisij za mednarodni ladijski promet ni. Emisije iz mednarodnega ladijskega prometa, določene na podlagi pravil za poročanje konvencije UNFCCC kot pojasnjevalne postavke, so leta 2017 predstavljale 3,25 % emisij EU. Pomembne so zato, ker predstavljajo emisije iz ladij, ki priplujejo v pristanišča EU, znaten delež globalnih emisij v ladijskem prometu³⁶. Po ocenah Mednarodne pomorske organizacije bi se emisije v svetovnem ladijskem prometu do leta 2050 utegnile povečati za 50 –250 %³⁷.

55

Cilji strategije Evropa 2020 niso vključevali nobenih zavez za sektor LULUCF. EU je v svojih ciljih za leto 2030³⁸ uvedla zahtevo, da države članice ne povečajo emisij iz tega sektorja glede na izhodiščne vrednosti (pravilo o nepresežku emisij). Kadar država članica zabeleži povečanje emisij, je treba te v celoti nadomestiti (z enakovrednim odvzemom CO₂ iz ozračja prek ukrepov v tem sektorju ali z odbitkom obsega povečanja od nacionalnih dodeljenih letnih emisij v skladu z uredbo o porazdelitvi prizadevanj (Uredba (EU) 2018/842).

Komisija je pripravila sektorske časovne načrte, ki zajemajo skoraj 70 % emisij

56

Stabilne dolgoročne strategije in časovni načrti so ključnega pomena, saj prispevajo k preobrazbi gospodarstva, delovnim mestom, rasti in doseganju širših ciljev trajnostnega razvoja ter omogočajo napredek pri uresničevanju dolgoročnega cilja, ki je določen s Pariškim sporazumom, na pravičen in stroškovno učinkovit način (glej odstavek 12)³⁹.

57

Kjotski protokol od podpisnic zahteva, da poročajo o svojih dolgoročnih strategijah za razvoj z nizkimi emisijami ogljika⁴⁰. Komisija je leta 2011 predstavila časovni načrt EU za prehod na gospodarstvo z nizkimi emisijami CO₂ do leta 2050⁴¹, v katerem so določeni možni ukrepi za zmanjšanje emisij in ki pokriva vse sektorje. Razvila jo je v skladu z najugodnejšim scenarijem globalne strategije EU za leto 2050⁴². Komisija je na zahtevo Evropskega parlamenta in Evropskega sveta ter – kot je določeno v Pariškem sporazumu – konec leta 2018 predstavila strateško dolgoročno vizijo za prehod na podnebno nevtralnost do leta 2050⁴³. Ta posodobitev vključuje analizo osmih možnih načinov za zmanjšanje emisij ali dosego podnebne nevtralnosti do leta 2050.

58

Komisija je pripravila tudi več časovnih načrtov za razvoj sektorjev, v katerih nastane skoraj 70 % emisij, na primer sektorjev prometa⁴⁴ in energetike⁴⁵. V teh časovnih načrtih so opredeljeni dolgoročni cilji trajnostnega razvoja teh sektorjev v skladu s podnebnimi zavezami EU do leta 2050 in določene usmeritve za kratkoročnejše sektorske politike in ukrepe. Takih posebnih časovnih načrtov pa ni za druge ključne sektorje, kot sta kmetijstvo in sektor LULUCF (glej okvir 6 v nadaljevanju).

Poročanje o politikah in ukrepih EU je nepopolno

59

V skladu s členom 2(3) Kjotskega protokola si morajo države prizadevati za izvajanje politik in ukrepov za zmanjšanje učinkov na podnebje. Države članice morajo v skladu s smernicami konvencije UNFCCC vsaki dve leti sporočati informacije o ocenjenih vplivih svojih politik in ukrepov za blažitev.

60

Z uredbo o mehanizmu za spremljanje podnebja in njenimi izvedbenimi pravili je bil vzpostavljen sistem zagotavljanja in nadzora kakovosti, ki naj bi zagotavljal, da Komisija in tudi države članice sporočajo informacije o njihovih politikah in ukrepih za blažitev, ki se zahtevajo v smernicah UNFCCC. V sporočanje bi morali biti zajeti podatki o ocenjenih predhodnih in naknadnih učinkih politik in ukrepov (glej odstavek 09). Te informacije so pomembne za spremljanje uspešnosti politik in ukrepov za blažitev. Informacije o učinkih politik in ukrepov za blažitev so pomembne tudi za projekcije (glej odstavek 42).

61

Pregledovalci iz Komisije so preverili kakovost informacij, ki so jih države članice predložile o svojih politikah in ukrepih za blažitev v letih 2015 in 2017 (letih obvezne predložitve). Ugotovitev v zvezi s politikami in ukrepi držav članic v pregledu leta 2017 je bilo manj (416) v kot v letu 2015 (714).

62

Pri pregledu je Komisija ugotovila, da so države članice v nekaterih primerih sporočile le malo informacij o ocenjenih (predhodnih ali naknadnih) učinkih nacionalnih politik in ukrepov za blažitev na emisije (glej sliko 7).

63

V okviru procesa oblikovanja politik mora EU predhodno in naknadno oceniti vse bistvene vplive politik EU na okolje in podnebje. Komisija je te učinke predhodno ocenila (ob času presoje vplivov) za približno dve tretjini politik in ukrepov EU za blažitev, navedenih v državnem poročilu in dvoletnem poročilu EU za konvencijo UNFCCC leta 2017. Komisija je te učinke naknadno ocenila za približno dve petini politik in ukrepov za blažitev podnebnih sprememb, za katere je v času ocene preteklo dovolj časa, da je bilo to mogoče storiti.

64

Program Združenih narodov za okolje priporoča tudi uporabo predhodnih in naknadnih podnebnih kazalnikov⁴⁶. Kazalniki, povezani s podnebjem, se lahko nanašajo na zmanjšanje količinsko opredeljenih emisij, doseženo s politikami in ukrepi. So uporabna orodja za zagotavljanje informacij pri oblikovanju politik in odločanju ter za merjenje napredka pri prehodu na nizkoogljično gospodarstvo, gospodarno z viri. Vendar je Evropska agencija za okolje leta 2014 sporočila, da so takšni kazalniki še vedno potrebni⁴⁷. Sodišče je ugotovilo, da je bilo tako tudi v času njegove revizije⁴⁸.

65

Komisija je konvenciji UNFCCC v državnih poročilih ter dvoletnih poročilih EU za leti 2015 in 2017 poročala o seznamu politik in ukrepov za blažitev ter o njihovih učinkih, vključno z ocenami skupnega vpliva politik in ukrepov EU na emisije, ki izhajajo iz modeliranja. Pregled državnih poročil in dvoletnih poročil EU, ki ga je opravila konvencija UNFCCC, je pokazal, da je Komisija sporočila količinsko opredeljene vplive nekaterih posameznih politik in ukrepov EU, ki so bili sporočeni konvenciji UNFCCC (glej tabelo 1). Sodišče ugotavlja, da so leta 2017 poročila o pregledu, ki jih je opravila konvencija UNFCCC, pokazala, da je Komisija pripravila oceno vplivov za manjše število politik in ukrepov kot leta 2015.

Zaključki in priporočila

66

Glavno revizijsko vprašanje Sodišča je bilo: Ali Komisija ustrezno preverja evidence toplogrednih plinov EU in informacije o prihodnjih zmanjšanjih emisij? Sodišče je ugotovilo, da se podatki o emisijah v EU ustrezno sporočajo, da pa mora Komisija imeti boljši vpogled v prihodnja zmanjšanja emisij toplogrednih plinov.

67

Z evidencami toplogrednih plinov držav članic, ki so zbrane v evidenci EU, se sporočajo ocene emisij za vse pline, vire in ponore, opredeljene v zavezah iz Kjotskega protokola in uredbi o mehanizmu za spremljanje podnebja. Zbirne evidence EU so vsebovale pojasnjevalne postavke. Gledano v celoti pravila EU in poročanje Komisije Parlamentu in Svetu izpolnjujejo in presegajo zahteve mednarodnih pravil (odstavki 23 do 27).

68

Komisija s pomočjo agencije EEA pregleda evidence držav članic, pri čemer obravnava glavne sektorje in ključne kategorije, ter uporabi avtomatizirane preglede, potrjene s strokovno presojo. Pregledovalci preverjajo parametre, ki se uporabljajo za ocene zunanjih virov informacij. Za sektor LULUCF pa pregledovalci ne izvajajo istih vrst pregledov kot za druge sektorje.

69

Ta sektor je še posebej pomemben in je bil leta 2018 vključen v cilje EU za leto 2030. Zbirna evidenca EU kaže, da je ta sektor neto ponor ogljika v EU, vendar je statistična negotovost glede podatkov visoka (odstavki od 28 do 34).

70

Kakovost evidenc se je sčasoma izboljšala. Kar zadeva države članice v vzorcu Sodišča, je bila večina opažanj, ugotovljenih med pregledom Komisije, pojasnjena med postopkom pregleda in leta 2018 državam članicam ni bilo treba popraviti ocen. Skupna stopnja negotovosti za zbirno evidenco EU se je v obdobju 2016–2018 zmanjšala (odstavki 35 do 40).

Priporočilo 1 – Izboljšanje postopka pregleda, ki ga Komisija izvaja za sektor LULUCF

Komisija bi morala posodobiti svoje smernice za pregled evidenc, da bi okrepila preglede v sektorju LULUCF, in jih uskladiti s tistimi v drugih sektorjih.

Časovni okvir: leto 2022.

71

Komisija s pomočjo agencije EEA izvaja tudi kontrole kakovosti projekcij držav članic. V pregledu v letu 2017 je bilo v primerjavi z letom 2015 ugotovljenih manj zadev, kar kaže na izboljšanje nacionalnih projekcij. Zbirne projekcije EU so doslej temeljile na nacionalnih modelih in predpostavkah. Da se ta proces uskladi, bo Komisija zainteresiranim državam članicam dala na razpolago orodje za modeliranje (odstavki 42 do 46).

72

Komisija pripravi ločen referenčni scenarij EU na podlagi svojih predpostavk. Komisija take analize občutljivosti opravi, kadar razvija nove politike. Vendar Komisija ni ocenila tveganja bistvenih odstopanj od referenčnega scenarija EU (odstavki 47 do 50).

73

Komisija za oceno napredka pri doseganju ciljev zmanjšanja emisij uporablja podatke iz glavnih virov emisij. V cilju za leto 2020, določenem na ravni EU, so bile izključene emisije in odvzemi v sektorju LULUCF, pa tudi emisije iz mednarodnega ladijskega prometa (so pa bile vključene emisije iz mednarodnega letalstva). Področje uporabe cilja EU za leto 2030 je bilo razširjeno na sektor LULUCF, ne pa tudi na mednarodni ladijski promet. Mednarodna pomorska organizacija je zavezana razpolovitvi emisij do leta 2050. Vendar pa za ta sektor ni vmesnih ciljev EU ali ukrepov EU za zmanjšanje. Plovila, ki pristajajo v pristaniščih Evropskega gospodarskega prostora, predstavljajo 27 % emisij iz mednarodnega ladijskega prometa. Projekcije iz študij kažejo, da se bodo te emisije znatno povečale (odstavki 51 do 55).

74

Komisija je leta 2018 predstavila sporočilo o doseganju podnebne nevtralnosti do leta 2050, v katerega so bili vključeni vsi sektorji. Komisija je sprejela dolgoročne sektorske časovne načrte, ki zajemajo skoraj 70 % sporočenih emisij. V teh posebnih časovnih načrtih so opredeljeni cilji za trajnostni razvoj teh sektorjev v skladu s podnebnimi zavezami EU do leta 2050 in določene usmeritve za kratkoročnejše sektorske politike in ukrepe. Komisija pa ni predlagala posebnih časovnih načrtov za nekatere ključne sektorje, kot sta kmetijstvo in LULUCF (odstavki 56 do 58).

75

Komisija ni sporočila ocen vplivov nekaterih politik in ukrepov za blažitev na emisije. Zato v poročilih konvencije UNFCCC ni predstavljen popoln pregled prispevka evropskih in nacionalnih politik in ukrepov za blažitev k načrtovanim zmanjšanjem emisij za leta 2020, 2030 in 2050 (odstavki 59 do 65).

Priporočilo 2 – Izboljšanje okvira za prihodnja zmanjšanja emisij

Komisija naj izboljša okvir za prihodnja zmanjšanja emisij z:

1. oceno, ali bi bilo smiselno na ravni EU uvesti vmesne ukrepe in mejnike za mednarodni ladijski promet v skladu s globalno zavezo za zmanjšanje emisij za najmanj 50 % do leta 2050 v tem sektorju;
2. zagotovitvijo, da strateški načrti za kmetijstvo in sektor LULUCF prispevajo k doseganju ciljev zmanjšanja za leto 2050, in preverjanjem, ali države članice določijo ustrezne politike in ukrepe za te sektorje v skladu s svojimi dolgoročnimi strategijami;
3. oceno vplivov ključnih politik in ukrepov EU na emisije, na primer sistema trgovanja z emisijami, uredb o emisijah CO₂ iz cestnega prometa in drugih sektorjev, zajetih v odločbi o delitvi prizadevanj, ter poročanjem konvenciji UNFCCC o njih.

Časovni okvir: leto 2023.

To poročilo je sprejel senat I, ki ga vodi Nikolaos MILIONIS, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 25. septembra 2019.

Priloga – Informacije o toplogrednih plinih

Kratice in okrajšave

CFC: klorofluoroogljikovodiki

CH₄: metan

CO₂: ogljikov dioksid

EEA: Evropska agencija za okolje

GD CLIMA: Generalni direktorat Evropske komisije za podnebno politiko

Haloni: spojine ogljika z bromom in drugimi halogeni

HCFC: delno halogenirani klorofluoroogljikovodiki

HFC: fluorirani ogljikovodiki

HFE: fluorirani etri in alkoholi

IPCC: Medvladni odbor za podnebne spremembe

JRC: Skupno raziskovalno središče Evropske komisije

LULUCF: raba zemljišč, sprememba rabe zemljišč in gozdarstvo

N₂O: dušikov oksid

NF₃: dušikov trifluorid

PFC: perfluorirani ogljikovodiki

SF₆: žveplov heksafluorid

UNFCCC: Okvirna konvencija Združenih narodov o spremembi podnebja

Glosar

Analiza občutljivosti: analiza vpliva parametrov in predpostavk, uporabljenih za izid projekcije.

Cilji EU za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov: cilji zmanjšanja emisij v določenem obsegu in do določenega datuma (npr. za 20 % do leta 2020).

Državno poročilo in dvoletno poročilo: poročilo za sekretariat konvencije UNFCCC s podrobnimi informacijami o evidencah, projekcijah, politikah in ukrepih.

Evidence toplogrednih plinov: evidence toplogrednih plinov so zabeležene ocene preteklih emisij toplogrednih plinov, ki so jim priložene opisne informacije o njihovi pripravi in zagotavljanju njihove kakovosti.

Kontrola in zagotavljanje kakovosti EU (pregled, ki ga opravlja Komisija): načrtovani sistem postopkov pregleda za zagotovitev, da sporočeni podatki izpolnjujejo nekatera merila kakovosti in so najboljša možna ocena. Postopki kontrole kakovosti so interni (za zbirne evidence EU jih opravi Komisija), pregled zagotavljanja kakovosti pa izvaja zunanji pregledovalec (za evidence držav članic ga opravi Komisija).

LULUCF: sektor evidence emisij toplogrednih plinov, ki zajema emisije in odvzeme toplogrednih plinov zaradi rabe zemljišč, spremembe rabe zemljišč in gozdarstva, ki jih neposredno povzroča človek.

Politike in ukrepi za blažitev: politike in ukrepi so dejavnosti, uvedene za zmanjšanje emisij in s tem blažitev podnebnih sprememb.

Ponor ogljika: kateri koli proces, dejavnost ali mehanizem, ki odstranjuje toplogredni plin, aerosol ali predhodnik toplogrednega plina iz ozračja. Zlasti gozdovi, prst in oceani odstranjujejo in skladiščijo CO₂ iz ozračja, tj. so ponori ogljika.

Predhodna in naknadna ocena vplivov politik in ukrepov na podnebje: EU mora ovrednotiti vplive svojih politik in ukrepov, vključno z vplivi na podnebje (učinki), preden jih sprejme (predhodno) in po izvedbi (naknadno).

Projekcije toplogrednih plinov: projekcije predstavljajo ocene prihodnjih emisij toplogrednih plinov, ki so jim priložene opisne informacije o njihovi pripravi in zagotavljanju njihove kakovosti.

Sistem trgovanja z emisijami: mednarodni sistem trgovanja z emisijami, vzpostavljen v Evropski uniji. Njegov namen je zmanjšati emisije z določitvijo zgornje meje skupne količine nekaterih toplogrednih plinov, ki jih lahko izpustijo v ozračje naprave, zajete v sistemu. Zgornja meja se sčasoma znižuje, tako da se skupna količina emisij zmanjšuje.

Toplogredni plini: toplogredni plini so emisije plinov in drugih plinskih sestavin ozračja, ki so lahko naravni ali antropogeni, ki absorbirajo in ponovno oddajajo infrardeče sevanje.

Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil revizijski senat I – Trajnostna raba naravnih virov, ki ga vodi član Sodišča Nikolaos Milionis. Revizijo je vodil član Sodišča Nikolaos Milionis, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Kristian Sniter in ataše v njegovem kabinetu Matteo Tartaggia, vodilni upravni uslužbenec Robert Markus, vodja naloge Oana Dumitrescu ter revizorji Lucia Roşca, Liia Laanes, Natalia Krzempek in Bertrand Tanguy. Jezikovno podporo sta zagotovila Richard Moore in Michael Pyper.

Od leve proti desni: Kristian Sniter, Oana Dumitrescu, Michael Pyper, Nikolaos Milionis, Matteo Tartaggia, Lucia Roşca, Natalia Krzempek.

Končne opombe

¹ Poročilo Eurostata The EU in the world, 2018.

² Poročilo o evidencah EU za leto 2019.

³ Sklepi Evropskega sveta z dne 8. in 9. marca 2007, 4. februarja 2011 ter 23. in 24. oktobra 2014.

⁴ Na tej sliki je vključeno tudi mednarodno letalstvo, da se zagotovi primerljivost s podatki, sporočenimi kot del ciljev EU.

⁵ Evidence za leto 2017 so bile na primer objavljene maja 2019.

⁶ Uredba (EU) št. 525/2013 Evropskega parlamenta in Sveta o mehanizmu za spremljanje emisij toplogrednih plinov in poročanje o njih ter za sporočanje drugih informacij v zvezi s podnebnimi spremembami na nacionalni ravni in ravni Unije ter o razveljavitvi Sklepa št. 280/2004/ES (UL L 165, 18.6.2013, str. 13).

⁷ Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 749/2014 o strukturi, obliki, postopkih predložitve in pregledu informacij, ki jih sporočajo države članice v skladu z Uredbo (EU) št. 525/2013 Evropskega parlamenta in Sveta, ter Delegirana uredba Komisije (EU) št. 666/2014 o določitvi vsebinskih zahtev glede sistema evidenc Unije ter upoštevanju sprememb potencialov globalnega segrevanja in mednarodno dogovorjenih smernic o evidencah v skladu z Uredbo (EU) št. 525/2013 Evropskega parlamenta in Sveta.

⁸ Direktiva 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES (Besedilo velja za EGP.) (UL L 275, 25.10.2003, str. 32).

⁹ V predhodnih revizijah Sodišča so bili zajeti deli sistema trgovanja z emisijami; glej Posebno poročilo št. 06/2015 z naslovom Celovitost in izvajanje sistema EU za trgovanje z emisijami ter Posebno poročilo št. 24/2018 z naslovom Demonstracija komercialnega zajemanja in shranjevanja ogljikovega dioksida ter inovativnih obnovljivih virov energije v EU: načrtovani napredek v preteklem desetletju ni bil dosežen.

¹⁰ Odločba št. 406/2009/ES Evropskega parlamenta in Sveta o prizadevanju držav članic za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, da do leta 2020 izpolnijo zavezo Skupnosti za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov (UL L 140, 5.6.2009, str. 136).

¹¹ Sklep št. 529/2013/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2013 o pravilih za obračunavanje emisij in odvzemov toplogrednih plinov, ki nastanejo pri dejavnostih v zvezi z rabo zemljišč, spremembo rabe zemljišč in gozdarstvom, ter informacijah o ukrepih v zvezi s temi dejavnostmi (UL L 165, 18.6.2013, str. 80).

¹² Uredba (EU) 2015/757 Evropskega parlamenta in Sveta o spremljanju emisij ogljikovega dioksida iz pomorskega prevoza, poročanju o njih in njihovem preverjanju ter spremembi Direktive 2009/16/ES (UL L 123, 19.5.2015, str. 55).

¹³ Uredba (EU) 2018/1999 Evropskega parlamenta in Sveta o upravljanju energetske unije in podnebnih ukrepov (UL L 328, 21.12.2018, str. 1).

¹⁴ Uredba (EU) 2018/842 Evropskega parlamenta in Sveta o zavezujočem letnem zmanjšanju emisij toplogrednih plinov za države članice v obdobju od 2021 do 2030 kot prispevku k podnebnim ukrepom za izpolnitev zavez iz Pariškega sporazuma (UL L 156, 19.6.2018, str. 26).

¹⁵ Uredba (EU) 2018/841 Evropskega parlamenta in Sveta o vključitvi emisij toplogrednih plinov in odvzemov zaradi rabe zemljišč, spremembe rabe zemljišč in gozdarstva v okvir podnebne in energetske politike do leta 2030 ter spremembi Uredbe (EU) št. 525/2013 in Sklepa št. 529/2013/EU (UL L 156, 19.6.2018, str. 1).

¹⁶ V skladu s členom 24 uredbe o mehanizmu za spremljanje (Uredba (EU) št. 525/2013) in členom 42 uredbe o upravljanju (Uredba (EU) št. 2018/1999).

¹⁷ Glej tudi Posebno poročilo Sodišča št. 16/2019 – Evropski okoljsko-ekonomski računi: koristnost za oblikovalce politik je mogoče izboljšati.

¹⁸ Sekretariat konvencije UNFCCC, Svetovna meteorološka organizacija in Integrirani sistem za opazovanje ogljika – projekt na ravni EU, ki se financira iz 7. okvirnega programa za raziskave.

¹⁹ Drobni delci, ki ozračje hladijo in tudi segrevajo.

²⁰ Na primer aerosoli in tvorjenje oblakov, s posrednim vplivom na segrevanja ozračja.

²¹ Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu z naslovom EU in Pariški sporazum o podnebnih spremembah: ocena napredka na podnebni konferenci v Katovicah (COM(2018) 716).

²² The European Aviation Environmental Report 2019. https://www.easa.europa.eu/eaer/.

²³ Tehnično poročilo EEA št. 20/2013 – European Union CO₂ emissions: different accounting perspectives.

²⁴ Glej tudi okvir 3 Posebnega poročila Sodišča št. 16/2019 – Evropski okoljsko-ekonomski računi: koristnost za oblikovalce politik je mogoče izboljšati.

²⁵ Glej poročilo EU o evidencah iz leta 2019.

²⁶ Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 749/2014 o strukturi, obliki, postopkih predložitve in pregledu informacij, ki jih sporočajo države članice v skladu z Uredbo (EU) št. 525/2013 (UL L 203, 11.7.2014, str. 23).

²⁷ Pregledovalci primerjajo podatke držav članic s podatki o dejavnostih (obstoj in velikost, tj. izložek), ki se nanašajo na različne vire emisij. To so podatki iz evropske in mednarodne statistike, svetovnih panožnih organizacij, Eurocontrola in projektov EU, namenjenih zbiranju in modeliranju takih podatkov o dejavnostih.

²⁸ Bolgarija (2018), Estonija (2018), Ciper (2018), Malta (2017 in 2018).

²⁹ Komisija se pri opredelitvi teh predpostavk posvetuje z vsemi državami članicami.

³⁰ Zadnji referenčni scenarij EU je iz leta 2016. Predhodni se je nanašal na leto 2013.

³¹ Panoramski pregled: Ukrepanje EU na področju energetike in podnebnih sprememb, 2017.

³² V skladu s poročilom Report on the workshop on emission projections from Parties included in Annex I to the Convention (FCCC/SBSTA/2004/INF.15 z dne 20. oktobra 2004) bi bile take analize koristne zaradi potrebe po razumevanju vpliva spremembe ključnih parametrov in predpostavk.

³³ Generalni direktorat Evropske komisije za podnebno politiko, Reducing emissions from aviation.

³⁴ Bela knjiga z naslovom Načrt za enotni evropski prometni prostor – na poti h konkurenčnemu in z viri gospodarnemu prometnemu sistemu, COM(2011) 144 final z dne 28. marca 2011.

³⁵ Uredba (EU) 2015/757 Evropskega parlamenta in Sveta o spremljanju emisij ogljikovega dioksida iz pomorskega prevoza, poročanju o njih in njihovem preverjanju (UL L 123, 19.5.2015, str. 55).

³⁶ Glede na študijo iz leta 2009, ki jo je naročil Generalni direktorat za okolje: Technical support for European action to reducing greenhouse gas emissions from international maritime transport, v kateri so bili uporabljeni podatki iz leta 2006, so te pomenile 27 % globalnih emisij v ladijskem prometu.

³⁷ Third International Maritime Organization Greenhouse Gas Study, 2014.

³⁸ Uredba (EU) 2018/841.

³⁹ Uvodna izjava (35) Uredbe (EU) 1999/2018 o upravljanju energetske unije in podnebnih ukrepov.

⁴⁰ V skladu s členom 2 Kjotskega protokola in Sklepom konference pogodbenic konvencije UNFCCC 1/CP.16.

⁴¹ Načrt za prehod na konkurenčno gospodarstvo z nizkimi emisijami ogljika do leta 2050. Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij, COM(2011) 112 final z dne 8. marca 2011.

⁴² EU Renaissance: A successful roadmap to low-carbon Europe, poročilo Evropske komisije Global Europe 2050 (2012). https://ec.europa.eu/research/social-sciences/pdf/policy_reviews/global-europe-2050-report_en.pdf.

⁴³ Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Evropskemu svetu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru, Odboru regij in Evropski investicijski banki z naslovom Čist planet za vse — Evropska strateška dolgoročna vizija za uspešno, sodobno, konkurenčno in podnebno nevtralno gospodarstvo (COM(2018) 773 final) z dne 28. novembra 2018.

⁴⁴ Bela knjiga z naslovom Načrt za enotni evropski prometni prostor – na poti h konkurenčnemu in z viri gospodarnemu prometnemu sistemu, COM(2011) 144 final z dne 28. marca 2011.

⁴⁵ Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij z naslovom Energetski načrt za leto 2050, COM(2011) 885 final z dne 15. decembra 2011.

⁴⁶ Priročnik Programa OZN za okolje za kazalnike zelenega gospodarstva.

⁴⁷ Tehnično poročilo EEA št. 08/2014 – Digest of EEA indicators.

⁴⁸ Poleg tega je Sodišče v svojem posebnem poročilu št. 16/2019 – Evropski okoljsko-ekonomski računi: koristnost za oblikovalce politik je mogoče izboljšati ugotovilo, da Komisija ni jasno izrazila potreb po podatkih za analizo okoljskih politik.

⁴⁹ Uvodna izjava 4 Direktive (EU) 2018/410.

Časovnica

Dogodek	Datum
Sprejetje revizijskega memoranduma / začetek revizije	4. 7. 2018
Uradno posredovanje osnutka poročila Komisiji (ali drugemu revidirancu)	28. 6. 2019
Sprejetje končnega poročila po razčiščevalnem postopku	25. 9. 2019
Prejeti uradni odgovori Komisije (ali drugih revidirancev) v vseh jezikih	24. 10. 2019

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2019

PDF	ISBN 978-92-847-3833-5	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/577106	QJ-AB-19-016-SL-N
HTML	ISBN 978-92-847-3705-5	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/803656	QJ-AB-19-016-SL-Q

© Evropska unija, 2019

Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.
Za vsako uporabo ali reprodukcijo fotografij ali drugega gradiva, ki ni zaščiteno z avtorskimi pravicami Evropska unija, je treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnikov pravic.

Stik z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Iskanje informacij o EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/index_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s http://op.europa.eu/sl/publications ali jih tam naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1952 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp/sl). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.