Emissões de gases com efeito de estufa na UE:
bem comunicadas, mas são necessárias melhores informações sobre as reduções futuras

Síntese

I

A União Europeia (UE), enquanto parte no Protocolo de Quioto (1997) e no Acordo de Paris (2015), comprometeu‑se a integrar os esforços mundiais de redução das emissões de gases com efeito de estufa. Em consonância com estes acordos, a UE tem como objetivo a redução de 20% das suas emissões de gases com efeito de estufa até 2020, de 40% até 2030 e de 80%-95% até 2050. Por forma a avaliar o progresso na consecução destas metas, a Comissão precisa de estimativas das emissões passadas e previstas, bem como dos efeitos das políticas e medidas que visam reduzir as emissões. O «Exame Panorâmico: Ação da UE em matéria de energia e alterações climáticas», publicado pelo Tribunal em 2017, identificou os inventários de gases com efeitos de estufa como um domínio de risco potencial no qual foram realizados poucos trabalhos de auditoria.

II

A presente auditoria incidiu nos esforços envidados pela Comissão, com o apoio da Agência Europeia do Ambiente (AEA), para assegurar a qualidade do inventário de gases com efeito de estufa da UE e das informações sobre as futuras reduções das emissões. O Tribunal constatou que os dados das emissões da UE são devidamente comunicados, mas que a Comissão precisa de melhores informações sobre as futuras reduções de emissões de gases com efeito de estufa.

III

A Comissão comunica informações sobre os gases com efeito de estufa ao Secretariado da Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas (CQNUAC), em consonância com os requisitos internacionais, e faculta dados suplementares ao Parlamento Europeu e ao Conselho. A fim de assegurar a qualidade destes dados, o Regulamento Mecanismo de Monitorização e as suas regras de execução estabeleceram um sistema da UE para a análise dos inventários de gases com efeito de estufa. O trabalho realizado pelo Tribunal demonstrou que a Comissão, com o apoio da AEA, verifica de forma satisfatória as emissões comunicadas e que os inventários de gases com efeito de estufa da UE melhoraram ao longo do tempo. Contudo, para o setor do uso do solo, alteração do uso do solo e florestas (LULUCF), os analistas não realizam os mesmos tipos de verificações que para outros setores. Este setor é particularmente importante não só para as metas de 2030, mas também porque a incerteza estatística dos dados do LULUCF é elevada.

IV

O Regulamento Mecanismo de Monitorização estabeleceu igualmente um sistema da UE para a análise dos dados relativos às projeções dos Estados‑Membros. As análises da Comissão e da CQNUAC identificaram menos problemas em 2017 do que em 2015, o que indica uma melhoria das projeções nacionais. No entanto, a Comissão não avaliou o risco de ocorrerem desvios significativos em relação ao cenário de referência da UE.

V

Por forma a alcançar as reduções das emissões, a UE estabeleceu metas que incluem a maioria dos dados comunicados. Para o setor LULUCF, as primeiras metas da UE referem‑se a 2030, enquanto para o transporte marítimo internacional as metas acordadas internacionalmente dizem respeito a 2050. A aviação internacional já se encontra incluída nas metas da UE para 2020.

VI

O Tribunal constatou que os roteiros setoriais a longo prazo abrangem quase 70% das emissões comunicadas, sendo esses roteiros específicos fundamentais para o desenvolvimento sustentável dos respetivos setores. Todavia, não existem roteiros específicos para alguns setores essenciais, como a agricultura e o LULUCF, o que prejudica as políticas e medidas setoriais a curto prazo.

VII

As políticas e medidas de atenuação visam reduzir as futuras emissões. A Comissão e a AEA introduziram verificações da qualidade das informações apresentadas pelos Estados‑Membros nas suas políticas e medidas de atenuação. Contudo, a Comissão não comunicou estimativas dos impactos que algumas políticas e medidas da UE têm nas emissões.

VIII

Com base nestas constatações, o Tribunal apresenta recomendações à Comissão que visam melhorar:

1. o processo de análise da Comissão ao setor LULUCF;
2. o quadro das futuras reduções de emissões.

Introdução

Contexto internacional

01

Os gases com efeito de estufa absorvem calor e libertam‑no (radiação solar infravermelha) para a atmosfera. O Painel Intergovernamental sobre as Alterações Climáticas (PIAC) é o organismo das Nações Unidas responsável pela avaliação da ciência relacionada com as alterações climáticas. O PIAC estima que as emissões antropogénicas de gases com efeito de estufa fizeram com que as temperaturas mundiais aumentassem, até à data, cerca de 1,0 °C acima dos valores pré‑industriais. Entre os efeitos subsequentes deste aumento incluem‑se a elevação do nível do mar e o aumento de fenómenos meteorológicos extremos.

02

Em 1992, os países de todo o mundo assinaram a Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas (CQNUAC) com o objetivo de estabilizar as concentrações de gases com efeito de estufa a um nível que evite uma interferência antropogénica (em consequência de atividades humanas) perigosa com o sistema climático. Foram dados novos passos em 1997 com o Protocolo de Quioto, que estabeleceu medidas e introduziu metas vinculativas de redução das emissões para os países desenvolvidos que o assinaram. Ainda no âmbito do Protocolo de Quioto, os países desenvolvidos comprometeram‑se a estabelecer políticas e medidas destinadas a apoiar a consecução das metas de redução das emissões previstas no Protocolo de uma forma sustentável. O Secretariado da CQNUAC acompanha e comunica informações sobre a aplicação da Convenção e do Protocolo de Quioto.

03

O Acordo de Paris (2015) foi assinado por 197 países, com o objetivo de limitar o aumento da temperatura média mundial a um nível «bem abaixo» dos 2 °C em comparação com os níveis pré‑industriais, e promover esforços para limitar esse aumento a 1,5 °C em relação a esses níveis. O Acordo de Paris não introduz metas vinculativas de redução das emissões para as partes signatárias; em vez disso, impõe contributos determinados a nível nacional para o objetivo global de limitar o aumento da temperatura mundial. Estes contributos incluem tanto as reduções de emissões antropogénicas na sua fonte pelos países como as remoções («sumidouros de dióxido de carbono») de gases com efeito de estufa.

04

Os esforços envidados para reduzir as emissões de gases com efeito de estufa, e, por conseguinte, limitar o aquecimento global, são facilitados se tiverem o apoio de informações precisas sobre níveis de emissões e tendências, bem como sobre as políticas e medidas destinadas a melhorá‑las. Para tal, é necessário um quadro sólido de acompanhamento e de comunicação de informações sobre as emissões de gases com efeito de estufa, bem como informações fidedignas sobre alterações previstas em matéria de emissões resultantes de políticas e medidas existentes e planeadas.

05

Tanto o Protocolo de Quioto como o Acordo de Paris estabelecem esses quadros. O do Protocolo de Quioto é válido até à comunicação das emissões relativas a 2020 (em 2022), e o do Acordo de Paris será utilizado pela primeira vez para comunicar as emissões relativas a 2021 (a publicar em 2023). Estes quadros incluem procedimentos de garantia da qualidade (ou seja, uma análise dos dados realizada pelo Secretariado da CQNUAC e pelas suas equipas de peritos) e são apoiados por orientações da CQNUAC e do PIAC.

Contexto europeu

06

Em termos mundiais, os Estados‑Membros da UE representam 6,9% da população e 21,8% do produto interno bruto¹. Em 2017, geraram cerca de 8,4% das emissões mundiais de gases com efeito de estufa².

07

A UE acordou reduzir as suas emissões de gases com efeito de estufa³ em 20% até 2020, em 40% até 2030 e em 80% a 95% até 2050, comparativamente a 1990. A figura 1 mostra a tendência em matéria de emissões até à data e o progresso previsto até 2050. Até 2017, a UE reduziu as suas emissões 21,7%⁴ em comparação com os níveis de 1990. A maior parte dos gases com efeito de estufa abrangidos pelo Protocolo de Quioto seguiu esta tendência decrescente (ver figura A no anexo).

08

A fim de atingir estas reduções e de cumprir as regras internacionais, a UE e os seus Estados‑Membros comprometeram‑se a comunicar anualmente as suas emissões finais de gases com efeito de estufa à CQNUAC, o que fazem através de «inventários de gases com efeito de estufa» (ver caixa 1). Para cada ano, a Agência Europeia do Ambiente publica inventários intercalares da UE, normalmente em outubro do ano seguinte (N+1), e inventários finais seis meses depois, em maio de N+2⁵.

09

Com base no Protocolo de Quioto e na CQNUAC, a UE e os seus Estados‑Membros comunicam igualmente as informações que se seguem ao Secretariado da CQNUAC:

1. projeções das emissões futuras, acompanhadas de informações sobre como se chegou a essas projeções (por exemplo, instrumentos de modelização utilizados e fatores que os influenciam);
2. informações sobre políticas e medidas de atenuação que apoiam a obtenção sustentável de reduções das emissões, incluindo o âmbito dessas medidas, as suas ligações a políticas da UE, informações ex ante e, se for caso disso, ex post sobre o seu impacto, e de que forma as políticas e medidas nacionais contribuem para a consecução de estratégias nacionais de desenvolvimento hipocarbónico a longo prazo.

10

As projeções são utilizadas para estimar a evolução futura quanto à redução das emissões e indicam se as políticas e medidas de atenuação serão eficazes. Na figura 2 são explicadas as ligações entre as metas, as projeções e as políticas e medidas. As projeções têm em conta não só os resultados das políticas e medidas de atenuação, mas também um conjunto mais alargado de pressupostos e parâmetros, que não se encontram representados na figura.

11

A fim de cumprir os seus compromissos em matéria de redução das emissões e de executar os compromissos de acompanhamento e de comunicação de informações até 2020, a UE adotou a legislação específica seguinte, que é vinculativa para os Estados‑Membros:

1. o Regulamento Mecanismo de Monitorização⁶ e as suas regras de execução⁷, que estabelecem o quadro geral de contabilização e de comunicação de informações sobre gases com efeito de estufa antropogénicos na UE, bem como projeções, estratégias de desenvolvimento hipocarbónico e políticas e medidas de atenuação;
2. o Regime de Comércio de Licenças de Emissão⁸, que estabelece um quadro e metas para a redução de emissões de instalações energéticas e industriais de grande dimensão⁹, bem como um limite específico e um quadro para o acompanhamento e a comunicação de informações sobre as emissões do setor da aviação no Espaço Económico Europeu;
3. a Decisão Partilha de Esforços¹⁰, que estabelece metas anuais vinculativas de redução das emissões para cada Estado‑Membro nos setores da energia, da indústria, da agricultura e dos resíduos, para atividades que não são abrangidas pelo Regime de Comércio de Licenças de Emissão ou por outra legislação específica (conforme identificado na alínea d) seguinte;
4. legislação específica relativa ao acompanhamento, comunicação e contabilização de emissões e remoções de dióxido de carbono decorrentes do uso do solo, alteração do uso do solo e florestas (LULUCF)¹¹, bem como às emissões geradas pelo transporte marítimo internacional (navios que fazem escala em portos no Espaço Económico Europeu)¹².

12

Em resposta ao Acordo de Paris e às metas da União de redução das emissões para além de 2020, a UE atualizou o seu quadro legislativo da seguinte forma:

1. em 2018, adotou um novo quadro de contabilização e comunicação que abrange os gases com efeito de estufa antropogénicos, as projeções de emissões, as estratégias de desenvolvimento hipocarbónico e as políticas e medidas de atenuação, aplicável a partir de 2021 (o Regulamento Governação da União da Energia e da Ação Climática¹³);
2. alterou o Regime de Comércio de Licenças de Emissão e adotou nova legislação relativa a metas nacionais de redução das emissões para cada ano até 2030 (o novo Regulamento Partilha de Esforços¹⁴);
3. aprovou novas regras relativas ao acompanhamento, comunicação de informações e contabilização das emissões e das remoções de dióxido de carbono do setor LULUCF¹⁵;
4. em 2019, a Comissão adotou uma proposta de revisão do sistema da UE para o acompanhamento, comunicação e verificação das emissões de CO₂ resultantes do transporte marítimo, visando alinhá‑lo com o sistema mundial de recolha de dados sobre o consumo de fuelóleo por navios introduzido pela Organização Marítima Internacional.

13

A legislação da UE proporciona um quadro que assegura a qualidade dos dados sobre emissões passadas e projeções, bem como das informações sobre políticas e medidas. A figura 3 ilustra a forma como os dados são recolhidos, verificados e comunicados. Ao centro, mostra as responsabilidades da Comissão e da Agência Europeia do Ambiente (AEA) em relação à qualidade das estimativas dos Estados‑Membros, à preparação de dados agregados da UE e ao envio destas informações à CQNUAC. A Comissão está igualmente a planear reduções das emissões da UE mediante a proposta de estratégias e de políticas e medidas adequadas, com base na análise de cenários.

14

A AEA apoia a Comissão Europeia (Direção‑Geral da Ação Climática, DG CLIMA) a assegurar a qualidade das projeções e do inventário agregado da UE¹⁶, que se baseiam nas informações apresentadas pelos Estados‑Membros. Outros peritos (tais como o Centro Comum de Investigação (JRC) e o Centro Temático Europeu sobre o Ar e as Alterações Climáticas) apoiam a AEA e a Comissão nessa tarefa. No presente relatório, o Tribunal refere‑se a este trabalho como «análise da Comissão», pois esta mantém‑se, em última análise, como a responsável pela qualidade destes dados.

15

O Eurostat publica um conjunto de dados independente sobre as emissões geradas pelo consumo na UE (designado por «pegada de dióxido de carbono»), obtido a partir das contas nacionais das emissões atmosféricas¹⁷ que, por sua vez, se baseiam nos inventários de gases com efeito de estufa.

Âmbito e método da auditoria

16

A presente auditoria abrangeu a conceção e o funcionamento do quadro de comunicação e de garantia da qualidade da UE para dados comunicados desde 2015 no âmbito do Protocolo de Quioto e do Regulamento Mecanismo de Monitorização da UE.

17

O Tribunal levou a cabo esta auditoria porque o seu «Exame Panorâmico: Ação da UE em matéria de energia e alterações climáticas», publicado em 2017, identificou os inventários de gases com efeitos de estufa como um domínio de risco potencial no qual foram realizados poucos trabalhos de auditoria. As conclusões e recomendações do Tribunal deverão constituir um contributo útil para a melhoria do processo de análise da Comissão quanto aos dados relativos às emissões de gases com efeito de estufa e ao quadro para futuras reduções de emissões.

18

A questão global colocada pela auditoria foi a seguinte:

19

Para responder à questão global colocada pela auditoria, o Tribunal:

1. avaliou as verificações da qualidade realizadas ao inventário de gases com efeito de estufa da UE;
2. examinou as informações suplementares relativas à redução prevista de emissões de gases com efeito de estufa na UE (projeções e cenário de referência da UE, estratégias a longo prazo, quantificação dos efeitos das políticas e medidas da UE).

O Tribunal não verificou diretamente as informações e as estimativas produzidas pelas autoridades dos Estados‑Membros.

20

O Tribunal verificou o funcionamento do processo de garantia da qualidade da UE para inventários, projeções, políticas e medidas instituído pelo Regulamento Mecanismo de Monitorização e pelas suas regras de execução, através de uma amostra de seis Estados‑Membros. Os critérios de seleção principais foram as emissões anuais em 2016 e o número de recomendações feitas pelas equipas de peritos da CQNUAC nas análises anuais dos inventários nacionais no período de 2015‑2017. Os Estados‑Membros que integraram a amostra foram a República Checa, a Alemanha, a França, a Itália, a Polónia e a Roménia, que em conjunto produziram 56% das emissões da UE em 2016.

21

O Tribunal recolheu e analisou as provas de auditoria mediante:

1. o exame dos documentos de garantia e controlo da qualidade da Comissão (manuais, listas de controlo, bases de dados com constatações e recomendações, relatórios de análise) respeitantes às análises anuais de 2015‑2018 dos inventários nacionais e agregados da UE, bem como das análises bienais das projeções, políticas e medidas nacionais;
2. a análise da documentação pertinente (estudos de apoio, avaliações de impacto e documentação conexa de garantia da qualidade) relativa aos cenários de referência da UE (projeções) de 2013 e 2016 (que constituíram a base para a definição das políticas e medidas de atenuação com vista a alcançar as metas da União para 2020 e 2030) e às políticas e medidas comunicadas à CQNUAC durante o período auditado (ou seja, em 2015 e 2017);
3. entrevistas a pessoal da DG CLIMA, do JRC, da AEA e do Eurostat, a fim de obter informações sobre a gestão dos dados da UE em matéria de emissões, projeções, políticas e medidas, bem como o exame a estas informações;
4. a análise das respostas a um questionário enviado aos seis Estados‑Membros da amostra, a fim de obter informações suplementares sobre a qualidade e a melhoria dos inventários de gases com efeito de estufa, projeções, políticas e medidas nacionais;
5. a realização de entrevistas a representantes de partes interessadas¹⁸ e de três Estados‑Membros, que o Tribunal selecionou com base em boas práticas identificadas nas respostas ao questionário (República Checa, França e Polónia). O Tribunal procurou obter informações sobre as análises da Comissão aos inventários nacionais e agregados da UE e às políticas e medidas, bem como sobre a utilização de infraestruturas e de instrumentos de modelização para o acompanhamento in situ e via satélite dos gases com efeito de estufa e dos seus fluxos.

Observações

A Comissão verifica e comunica devidamente os dados das emissões da UE

22

O Tribunal avaliou em que medida o conjunto de dados de emissões comunicados pela UE cumpre os requisitos internacionais. Examinou ainda o funcionamento e os resultados da análise à qualidade dos inventários da UE e dos Estados‑Membros e avaliou se o inventário da UE melhorou ao longo do tempo.

Os relatórios da UE cumprem e vão além dos requisitos internacionais

23

O Protocolo de Quioto exige que a UE e cada um dos seus Estados‑Membros reduzam as suas emissões dos sete principais gases com efeito de estufa em 20% até 2020: dióxido de carbono (CO₂), metano (CH₄), óxido nitroso (N₂O), hidrofluorocarbonetos (HFC), perfluorocarbonetos (PFC), hexafluoreto de enxofre (SF₆) e trifluoreto de azoto (NF₃). O conjunto completo de gases e de acordos é apresentado em pormenor na figura C e na figura D do anexo. As orientações do PIAC especificam os métodos para estimar as emissões e as remoções desses gases, com origem em fontes e sumidouros que devem ser considerados no âmbito do Protocolo de Quioto: energia, processos industriais e utilização de produtos, agricultura, LULUCF e resíduos. O Tribunal constatou que a UE e os Estados‑Membros cumprem estes requisitos.

24

Os inventários da UE e dos Estados‑Membros têm igualmente de incluir gases, fontes e sumidouros que não são abrangidos pelos compromissos de redução das emissões previstos no Protocolo de Quioto, mas que se enquadram nas regras de comunicação da CQNUAC. Estes gases, fontes e sumidouros são comunicados como «elementos para memória» e dizem respeito a emissões do transporte marítimo internacional, da aviação internacional e da biomassa para utilização energética. O inventário agregado da UE inclui dados sobre as emissões de todos estes elementos para memória, em conformidade com as regras de comunicação da CQNUAC.

25

O Regulamento Mecanismo de Monitorização da UE (ver ponto 11) define regras de comunicação que vão além das estabelecidas nos acordos internacionais. O regulamento exige que a Comissão comunique as emissões de carbono negro (fuligem)¹⁹ e os impactos sobre o clima não relacionados com a emissão de CO₂ originados pela aviação civil da UE²⁰. A Comissão publica um valor agregado a nível da UE relativo ao carbono negro com base nos dados fornecidos pelos Estados‑Membros e comunica informações sobre os impactos da aviação²¹ não relacionados com a emissão de CO₂. Segundo o European Aviation Environmental Report 2019 (Relatório Ambiental da Aviação Europeia de 2019), estes impactos ultrapassaram os relacionados com a emissão de CO₂, mas os dados científicos atualmente disponíveis são insuficientes para os quantificar com exatidão²².

26

A Comissão prepara igualmente dados sobre as emissões geradas pelo consumo de bens e serviços na UE (incluindo importações, mas excluindo exportações). Esta informação, designada por pegada de dióxido de carbono, permite uma compreensão complementar dos impulsionadores económicos das emissões atmosféricas e, em especial, do impacto da UE nas emissões mundiais. Pode incentivar novas abordagens na elaboração de políticas e contribuir para a definição de indicadores de produção e consumo sustentáveis²³.

27

O Eurostat estimou que a pegada de dióxido de carbono da UE era de 7,2 toneladas de CO₂ por pessoa (2017). Contudo, o cálculo subjacente é complexo²⁴.

A análise realizada pela Comissão e pela AEA à qualidade das emissões comunicadas é satisfatória

28

O processo de análise da qualidade realizado pela Comissão e pela AEA aos inventários nacionais de gases com efeito de estufa incide sobre categorias de emissões que, se forem sobre ou subestimadas, podem afetar significativamente os inventários dos Estados‑Membros e o inventário agregado da UE. Este processo centra‑se nos critérios de qualidade definidos pelas orientações da CQNUAC: transparência, integralidade, coerência, comparabilidade e exatidão. A análise é complementada pelo seguimento das recomendações anteriores da Comissão e da CQNUAC. As equipas de peritos da CQNUAC também analisam as estimativas enviadas pelos Estados‑Membros e pela Comissão (ver figura 3).

29

O processo de análise consiste em verificações automatizadas e manuais. As verificações automatizadas identificam dados em falta e possíveis discrepâncias nas emissões, nos fatores de emissão e nas tendências. Analistas especializados realizam verificações manuais, avaliando se as conclusões das verificações automatizadas são de facto questões significativas e se os dados e os métodos são plausíveis, ou seja, não conduzem a sobre ou subestimativas das emissões. Os analistas trabalham em equipas e as conclusões de um analista são sempre sujeitas à validação de outro.

30

Na primeira fase do processo de análise, os analistas verificam as estimativas para todos os setores dos inventários de gases com efeito de estufa: energia, processos industriais e utilização de produtos, agricultura, LULUCF e resíduos. Os analistas documentam os resultados das suas verificações e transmitem as suas observações aos Estados‑Membros. Na segunda fase, verificam questões de conformidade não resolvidas na primeira fase que teriam um efeito significativo sobre a estimativa de emissões final, podendo formular recomendações sobre a melhoria dos inventários. No entanto, não documentam devidamente o seguimento que fazem das recomendações anteriores da Comissão nem o seu trabalho sobre questões menos significativas detetadas pelas verificações automatizadas. O Tribunal constatou igualmente que o seguimento dado pela Comissão às questões não resolvidas detetadas pelas análises da CQNUAC se baseou em informações comunicadas pelos Estados‑Membros que estavam incompletas. Em 2018, nos Estados‑Membros selecionados, o Tribunal encontrou documentação comprovativa de que os analistas da Comissão deram seguimento a 11 questões assinaladas nos relatórios de análise da CQNUAC relativos a 2016. Contudo, nesses documentos, os analistas da CQNUAC detetaram 64 questões persistentes.

31

O setor LULUCF (ver caixa 2) não é abrangido pela meta da UE para 2020. Embora este setor esteja incluído na primeira fase da análise, atualmente a Comissão não formula recomendações nem faz o seguimento da maior parte das recomendações da CQNUAC dirigidas aos Estados‑Membros. Os dados relativos ao LULUCF comunicados no inventário agregado da UE indicam que este setor remove atualmente mais CO₂ da atmosfera do que emite (remoção de 5,54% das emissões da UE em 2017; ver figura 6). Por conseguinte, este setor é considerado um sumidouro líquido de dióxido de carbono. Porém, a incerteza estatística dos dados do LULUCF é relativamente elevada²⁵. Na sequência da recente adoção do Regulamento (UE) 2018/841 (Regulamento LULUCF), que integra o setor na meta para 2030, a Comissão prevê realizar um processo de análise completo a este setor, a começar nas emissões comunicadas em 2023 relativas a 2021.

32

O Regulamento Mecanismo de Monitorização da UE e o seu regulamento de execução²⁶ exigem que seja verificada a coerência dos inventários com dados de outras fontes, tais como os comunicados no âmbito do Regime de Comércio de Licenças de Emissão (RCLE), das estatísticas de energia, da poluição atmosférica e do Regulamento relativo aos gases fluorados. Os analistas da Comissão verificam a coerência dos inventários com os dados exigidos e utilizam métodos suplementares para verificar a razoabilidade das estimativas²⁷.

33

Os dados de satélite, juntamente com os dados de acompanhamento in situ, podem melhorar os dados relativos à atividade, validar os dados comunicados e disponibilizar informações suplementares sobre emissões e remoções de setores nos quais as estimativas tendem a possuir um menor grau de certeza (ver caixa 3).

34

Um Estado‑Membro (o Reino Unido) utilizou as informações de satélite para verificar os dados relativos ao setor LULUCF, nomeadamente alterações na cobertura florestal. Realizou igualmente verificações das estimativas de emissões utilizando dados de acompanhamento in situ para determinados gases presentes no inventário nacional. Estas verificações conduziram a uma melhor estimativa das emissões de metano e de determinados hidrofluorocarbonetos, que tinham sido sobrestimadas nos inventários, e das emissões de óxido nitroso, que tinham sido subestimadas. A Comissão não utiliza atualmente informações de satélite para verificar as estimativas de emissões ou os dados do LULUCF.

O inventário de gases com efeito de estufa da UE melhorou ao longo do tempo

35

Os analistas da Comissão elaboram observações quando as suas verificações identificam casos em que as estimativas de emissões de gases com efeito de estufa calculadas pelos Estados‑Membros não se encontram em consonância com os requisitos de comunicação, ou quando existem potenciais sobre ou subestimativas das emissões.

36

Os Estados‑Membros respondem a essas observações durante a análise ou procedem à revisão das estimativas. Se as suas observações não derem resposta às questões levantadas pelos analistas, estes propõem correções técnicas das estimativas (valores ajustados destinados a substituir as estimativas originais) ou recomendações para melhorias futuras.

37

Em relação à amostra de Estados‑Membros da presente auditoria, a maior parte das observações apresentadas durante a análise da Comissão foi resolvida durante o processo de análise e, em 2018, não foi necessário que Estados‑Membros corrigissem estimativas.

38

O método utilizado para o cálculo das emissões de gases com efeito de estufa (ver caixa 1) tem um grau de incerteza inerente. Os Estados‑Membros comunicaram uma maior utilização de métodos de estimativa mais precisos (de «nível superior») para as suas fontes de emissão mais significativas. Em termos globais, a incerteza do inventário agregado da UE diminuiu de 6,2% em 2016 para 5,8% em 2018. A CQNUAC salientou igualmente os progressos registados pela Comissão na execução das recomendações relativas ao inventário da UE formuladas nos seus relatórios de análise anteriores.

39

A Comissão (DG CLIMA) e a AEA tomaram várias medidas para melhorar a qualidade dos inventários dos Estados‑Membros:

1. organizaram regularmente reuniões dos grupos de trabalho e seminários de reforço das capacidades com outras Direções‑Gerais da Comissão e os Estados‑Membros, com vista a apoiar o processo de análise e ajudar estes últimos a melhorar os seus dados;
2. organizaram várias visitas de reforço das capacidades a Estados‑Membros interessados²⁸;
3. elaboraram documentos de orientação e incentivaram a partilha de conhecimentos sobre questões metodológicas específicas;
4. estabeleceram um sistema de análise e melhoria do inventário agregado da UE, com a ajuda de peritos dos Estados‑Membros e outros peritos.

40

Os seis Estados‑Membros inquiridos pelo Tribunal responderam que os esforços da Comissão para promover a partilha de conhecimentos e orientações tinham sido úteis e que a análise da UE e as orientações conexas tinham contribuído para a melhoria dos seus inventários. Identificaram ainda domínios nos quais consideravam ser necessárias orientações suplementares (ver caixa 4).

A UE precisa de melhores informações sobre as futuras reduções de emissões de gases com efeito de estufa

41

O Tribunal examinou o funcionamento e os resultados da análise realizada pela Comissão à qualidade das projeções da UE e dos Estados‑Membros sobre as futuras emissões de gases com efeito de estufa. Avaliou também em que medida os dados das emissões comunicados estão incluídos nas metas de 2020 e de 2030 para o conjunto da UE. Além disso, examinou o trabalho da Comissão em matéria de estratégias, políticas e medidas da União para a concretização de reduções das emissões.

A Comissão e a AEA ajudam os Estados-Membros a melhorar a qualidade das suas projeções

42

As projeções constituem uma parte importante do ciclo de avaliação do progresso e de elaboração de políticas. Podem indicar a necessidade de políticas e medidas de atenuação suplementares a fim de alcançar a meta de redução pretendida (ver ponto 10). Os Estados‑Membros e a UE constroem as projeções utilizando instrumentos de modelização, com base em pressupostos e parâmetros que incluem, nomeadamente, os efeitos de todas as suas políticas e medidas em matéria de emissões (por exemplo, incluindo políticas relacionadas com o desenvolvimento de infraestruturas e de transportes).

43

A Comissão, com o apoio da AEA, analisa e compila as projeções dos Estados‑Membros para criar as projeções agregadas da UE. O Tribunal verificou a conceção e o funcionamento do sistema de análise da qualidade, para garantir que as projeções cumprem os requisitos internacionais e melhoram ao longo do tempo.

44

A análise da Comissão às projeções nacionais dos seis Estados‑Membros incluídos na amostra da presente auditoria abordou todos os princípios de qualidade identificados nas orientações da CQNUAC. Em geral, os analistas comunicaram as informações sobre estes critérios de uma forma clara e transmitiram as suas conclusões aos Estados‑Membros de uma forma transparente, tomando em consideração as conclusões das análises anteriores da Comissão.

45

Os resultados das análises da Comissão relativos aos seis Estados‑Membros incluídos na amostra mostram que apenas um deles precisou de fazer uma correção geral de erros em 2017, quando em 2015 tinham sido cinco. As verificações da Comissão foram mais exaustivas em 2017 do que em 2015 e o número de constatações decorrentes da análise diminuiu ligeiramente no mesmo período (ver figura 4). Nas análises da CQNUAC às comunicações nacionais e aos relatórios bienais, em 2017 foram formuladas menos recomendações sobre as projeções dos Estados‑Membros do que em 2015, o que indica que estas melhoraram.

46

Nas respostas ao questionário do Tribunal, cinco dos seis Estados‑Membros afirmaram que consideravam que as orientações e apoio da Comissão e da Agência Europeia do Ambiente (ver caixa 5) tinham, de facto, facilitado as melhorias ocorridas nas projeções nacionais.

A Comissão não avaliou o risco de ocorrerem desvios significativos em relação ao cenário de referência da UE

47

As projeções da UE agregam as projeções dos Estados‑Membros (com base nos pressupostos de cada um deles). A Comissão produz ainda projeções separadas com base nos seus próprios pressupostos²⁹ relativamente à evolução dos sistemas de energia e transportes da UE e ao seu impacto nas emissões de gases com efeito de estufa, incluindo secções específicas sobre tendências de emissões não relacionadas com energia e sobre as várias interações entre políticas nestes setores. As projeções da Comissão constituem o cenário de referência da UE. Com base nesse cenário e nos objetivos de redução de emissões de gases com efeito de estufa, a Comissão avalia a necessidade de políticas e medidas suplementares de atenuação a nível da UE.

48

A Comissão produz o cenário de referência da UE³⁰ para o futuro no pressuposto da aplicação plena das atuais políticas e medidas de atenuação e da consecução das reduções de emissões propostas por estas medidas. As informações comunicadas pela Comissão à CQNUAC indicam que as projeções agregadas dos Estados‑Membros para depois de 2023 revelam reduções de emissões menores do que o cenário de referência da Comissão de 2016 para o mesmo período (ver figura 5).

49

As atuais metas de redução das emissões da UE para 2020 foram acordadas em 2007 e atingidas em 2014. O Tribunal já alertou³¹ que as metas para 2030 e 2050 não serão alcançadas se não forem empreendidos esforços adicionais significativos (ver também figura 1).

50

Após 2023, se se materializarem as projeções agregadas da UE, as políticas e medidas de atenuação da União terão de ser mais exigentes do que as propostas atualmente com base no cenário de referência. A CQNUAC recomenda a utilização de uma análise de sensibilidade para as projeções³², que a Comissão realiza quando elabora novas políticas. No entanto, a Comissão não avaliou o risco de ocorrerem desvios significativos em relação ao cenário de referência da UE.

As metas da UE em matéria de emissões para 2020 abrangem a maioria dos setores para os quais estão disponíveis dados

51

A UE estabeleceu metas em relação às quais acompanha as reduções das emissões (ver ponto 07). A figura 6 apresenta os dados comunicados pela UE no seu inventário, divididos em dois grupos: emissões incluídas nas metas da UE para 2020 e emissões não incluídas nestas metas.

52

As metas da UE para 2020 encontram‑se em conformidade com os compromissos do Protocolo de Quioto e incluem a maioria dos setores essenciais comunicados: energia, processos industriais e utilização de produtos, agricultura e resíduos. Além disso, as metas da UE incluem a aviação internacional (todos os voos de saída), um elemento para memória segundo as regras de comunicação da CQNUAC e, portanto, não incluída nos compromissos do Protocolo de Quioto. Este setor foi responsável por 3,55% das emissões da UE em 2017, tendo sido incluído pela UE nas metas gerais de redução. Estas emissões são relevantes, pois a Organização da Aviação Civil Internacional prevê que, até 2040, possam aumentar 300% em termos mundiais em comparação com os níveis de 2005³³.

53

A UE dispõe de regras para o acompanhamento e comunicação das emissões provenientes do transporte marítimo, tendo em vista complementar os dados dos inventários (ver ponto 11, alínea d)). O tráfego marítimo internacional não integra atualmente as metas de redução das emissões da UE, mas a Comissão trabalhou em conjunto com a Organização Marítima Internacional, uma agência das Nações Unidas responsável por regulamentar o transporte marítimo, que adotou um compromisso internacional a fim de reduzir as emissões em, pelo menos, 50% até 2050 em comparação com os níveis de 2008. Enquanto membros da Organização Marítima Internacional, os Estados‑Membros da UE têm de cumprir este compromisso.

54

Em 2011³⁴, a Comissão propôs a redução das emissões provenientes deste setor até 2050. Em 2018, os navios que faziam escala no Espaço Económico Europeu³⁵ começaram a controlar e comunicar as suas emissões, mas não existem medidas de redução ou metas intercalares da UE relativas ao tráfego marítimo internacional. As emissões do transporte marítimo internacional, designadas no âmbito das regras de comunicação da CQNUAC como um elemento para memória, representaram 3,25% das emissões da UE em 2017. São importantes porque as emissões de navios que chegam aos portos da UE representam uma parte significativa das emissões mundiais provenientes do transporte marítimo³⁶. A Organização Marítima Internacional estima que as emissões mundiais provenientes do transporte marítimo possam crescer entre 50% e 250% até 2050³⁷.

55

As metas da UE para 2020 não incluíram compromissos para o setor LULUCF. Nas suas metas para 2030³⁸, a UE introduziu o requisito de os Estados‑Membros não aumentarem as emissões neste setor, em comparação com a base de referência (conhecido por «regra de ausência de débito»). Caso um Estado‑Membro contabilize um aumento de emissões, este deve ser inteiramente compensado (por uma remoção equivalente de CO₂ da atmosfera através de uma ação tomada neste setor ou deduzindo-o às dotações anuais de emissões nacionais no quadro do Regulamento Partilha de Esforços – Regulamento (UE) 2018/842).

A Comissão criou roteiros setoriais que abrangem quase 70% das emissões

56

As estratégias e os roteiros estáveis, de longo prazo, são essenciais para a transformação económica, a criação de emprego, o crescimento e o cumprimento de objetivos de desenvolvimento sustentável mais abrangentes, bem como para avançar, de forma equitativa e eficaz em termos de custos, para o cumprimento do objetivo de longo prazo estabelecido pelo Acordo de Paris (ver ponto 12)³⁹.

57

O Protocolo de Quioto exige que as partes comuniquem as suas estratégias de desenvolvimento hipocarbónico de longo prazo⁴⁰. Em 2011, a Comissão apresentou um roteiro da UE para uma economia hipocarbónica até 2050⁴¹, que define possíveis medidas para reduzir as emissões abrangendo todos os setores. Este roteiro foi elaborado em conformidade com o cenário mais favorável da estratégia da UE para 2050⁴². A pedido do Parlamento Europeu e do Conselho Europeu, e como previsto no Acordo de Paris, no final de 2018 a Comissão apresentou uma visão estratégica a longo prazo para atingir a neutralidade climática até 2050⁴³. Esta atualização inclui a análise de oito potenciais vias para reduzir as emissões ou alcançar a neutralidade climática até 2050.

58

A Comissão elaborou igualmente vários roteiros para o desenvolvimento de setores responsáveis por quase 70% das emissões, tais como os transportes⁴⁴ e a energia⁴⁵. Estes roteiros definem os objetivos a longo prazo para o desenvolvimento sustentável dos setores, em conformidade com os compromissos da UE em matéria de clima para 2050, e estabelecem uma direção para políticas e medidas setoriais a mais curto prazo. Todavia, não existem roteiros específicos deste tipo para outros setores essenciais, como a agricultura e o LULUCF (ver caixa 6).

A comunicação de políticas e medidas da UE está incompleta

59

De acordo com o artigo 2.º, n.º 3, do Protocolo de Quioto, os países devem procurar aplicar políticas e medidas para minimizar os efeitos sobre o clima. As orientações da CQNUAC exigem que os países apresentem informações de dois em dois anos sobre os impactos estimados das suas políticas e medidas de atenuação.

60

O Regulamento Mecanismo de Monitorização e as suas regras de execução instituíram um sistema de garantia e de controlo da qualidade a fim de assegurar que tanto a Comissão como os Estados‑Membros comunicam as informações exigidas pelas orientações da CQNUAC sobre as suas políticas e medidas de atenuação. A comunicação deve incluir dados sobre as estimativas ex ante e ex post dos efeitos destas políticas e medidas (ver ponto 09), informações que são pertinentes tanto para o acompanhamento da sua eficácia como para as projeções (ver ponto 42).

61

Os analistas da Comissão verificaram a qualidade das informações enviadas pelos Estados‑Membros sobre as suas políticas e medidas de atenuação em 2015 e 2017 (anos de envio obrigatório). A análise resultou em menos constatações relacionadas com as políticas e medidas dos Estados‑Membros em 2017 (416 conclusões) em comparação com 2015 (714 conclusões).

62

A análise da Comissão identificou que, em alguns casos, os Estados‑Membros comunicaram poucas informações sobre os efeitos estimados (ex ante ou ex post) das políticas e medidas de atenuação nacionais em matéria de emissões (ver figura 7).

63

Como parte do seu processo de elaboração de políticas, a UE precisa de avaliar, ex ante e ex post, quaisquer impactos ambientais e climáticos significativos das suas políticas. A Comissão estimou esses efeitos ex ante (à data da avaliação de impacto) relativamente a cerca de dois terços das políticas e medidas de atenuação climática da UE incluídas nas comunicações nacionais e no relatório bienal da UE de 2017 apresentados à CQNUAC. A Comissão avaliou esses efeitos ex post em cerca de dois quintos das políticas e medidas de atenuação climática relativamente às quais, à data da avaliação, já tinha decorrido tempo suficiente para o permitir.

64

O Programa das Nações Unidas para o Ambiente (PNUA) recomenda também a utilização de indicadores climáticos ex ante e ex post⁴⁶, que se podem referir a reduções de emissões quantificadas alcançadas por políticas e medidas. Os indicadores são instrumentos úteis para a elaboração de políticas e a tomadas de decisões informadas, bem como para medir o progresso rumo a uma economia hipocarbónica e eficiente em termos de recursos. Contudo, a Agência Europeia do Ambiente assinalou em 2014 que continuava a sentir‑se a necessidade desses indicadores⁴⁷. O Tribunal constatou que tal ainda se verificava no momento da presente auditoria⁴⁸.

65

A Comissão comunicou à CQNUAC, nas comunicações nacionais e nos relatórios bienais da UE de 2015 e 2017, uma lista das políticas e medidas de atenuação e informações sobre os seus efeitos, incluindo estimativas resultantes da modelização quanto ao impacto cumulativo das políticas e medidas da União sobre as emissões. As análises da CQNUAC às comunicações nacionais e aos relatórios bienais da UE indicam que a Comissão indicou os impactos quantificados de algumas das políticas e medidas da União que transmitiu (ver quadro 1). O Tribunal observa que, em 2017, os relatórios de análise da CQNUAC indicaram que a Comissão tinha apresentado estimativas de impactos para menos políticas e medidas do que em 2015.

Conclusões e recomendações

66

A questão principal da presente auditoria foi: «A Comissão verifica devidamente o inventário de gases com efeito de estufa da UE e as informações sobre futuras reduções das emissões?» O Tribunal constatou que os dados das emissões da UE são devidamente comunicados, mas que a Comissão precisa de melhores informações sobre as futuras reduções de emissões de gases com efeito de estufa.

67

Os inventários de gases com efeito de estufa dos Estados‑Membros, agregados para criar um inventário da UE, comunicam estimativas de emissões sobre todos os gases, fontes e sumidouros definidos nos compromissos do Protocolo de Quioto e no Regulamento Mecanismo de Monitorização. Os inventários agregados da UE incluíam elementos para memória. No seu conjunto, as regras da UE e a comunicação da Comissão ao Parlamento e ao Conselho cumprem e ultrapassam os requisitos das regras internacionais (pontos 23 a 27).

68

A Comissão, com o apoio da AEA, analisa os inventários dos Estados‑Membros, abordando os setores principais e as categorias essenciais, e utiliza verificações automatizadas validadas por avaliações de peritos. Os analistas comparam os parâmetros utilizados para as estimativas com fontes de informação externas. Contudo, para o setor LULUCF, os analistas não realizam os mesmos tipos de verificações que para outros setores.

69

O setor LULUCF é especialmente importante e, em 2018, foi integrado nas metas da UE para 2030. O inventário agregado da UE indica que é um sumidouro líquido de dióxido de carbono na União, mas a incerteza estatística em torno dos dados é elevada (pontos 28 a 34).

70

A qualidade dos inventários melhorou ao longo do tempo. Em relação à amostra de Estados‑Membros da presente auditoria, a maior parte das observações apresentadas durante a análise da Comissão foi resolvida durante o processo de análise e, em 2018, a Comissão não exigiu que Estados‑Membros corrigissem estimativas. O nível global de incerteza do inventário agregado da UE diminuiu no período 2016‑2018 (pontos 35 a 40).

Recomendação 1 – Melhorar o processo de análise da Comissão ao setor LULUCF

A Comissão deve atualizar as suas orientações para as análises aos inventários de forma a reforçar os controlos no setor LULUCF e harmonizá‑los com os realizados nos outros setores.

Prazo: 2022.

71

A Comissão e a AEA verificam também a qualidade das projeções dos Estados‑Membros. A análise detetou menos problemas em 2017 em comparação com 2015, o que indica uma melhoria das projeções nacionais. À data, as projeções agregadas da UE têm por base os modelos e os pressupostos nacionais. A Comissão disponibilizará aos Estados‑Membros interessados um instrumento de modelização para harmonizar o processo (pontos 42 a 46).

72

A Comissão produz em separado um cenário de referência da UE com base nos seus próprios pressupostos e realiza análises de sensibilidade quando elabora novas políticas. No entanto, não avaliou o risco de ocorrerem desvios significativos em relação ao cenário de referência da UE (pontos 47 a 50).

73

A Comissão utiliza os dados das principais fontes de emissões para avaliar o progresso rumo às metas de redução. A meta para 2020 estabelecida a nível da UE excluiu as emissões e remoções do setor LULUCF, bem como as do transporte marítimo internacional (mas incluiu as da aviação internacional). O âmbito da meta da UE para 2030 foi alargado ao setor LULUCF, mas não ao transporte marítimo internacional. A Organização Marítima Internacional comprometeu‑se a reduzir para metade as emissões até 2050. Contudo, não existem medidas de redução ou metas intercalares da UE para este setor. Os navios que fazem escala em portos do Espaço Económico Europeu representam 27% das emissões provenientes do transporte marítimo internacional. Estudos estimam que estas emissões irão aumentar significativamente (pontos 51 a 55).

74

Em 2018, a Comissão apresentou uma comunicação sobre a concretização da neutralidade climática até 2050, abrangendo todos os setores. A Comissão adotou roteiros setoriais a longo prazo que abrangem quase 70% das emissões comunicadas. Estes roteiros específicos definem os objetivos para o desenvolvimento sustentável dos setores, em conformidade com os compromissos da UE em matéria de clima para 2050, e estabelecem uma direção para políticas e medidas setoriais a mais curto prazo. Contudo, a Comissão não propôs roteiros específicos para determinados setores essenciais, como a agricultura e o LULUCF (pontos 56 a 58).

75

A Comissão não comunicou estimativas dos impactos que algumas políticas e medidas de atenuação têm nas emissões. Consequentemente, as comunicações à CQNUAC não apresentam uma visão completa do contributo das políticas e medidas de atenuação nacionais e da UE para as reduções de emissões pretendidas para 2020, 2030 e 2050 (pontos 59 a 65).

Recomendação 2 – Melhorar o quadro das futuras reduções de emissões

A Comissão deve melhorar o quadro das futuras reduções de emissões. Para o efeito, deve:

1. avaliar a possibilidade de introduzir medidas e etapas intercalares a nível da UE para o transporte marítimo internacional, em conformidade com o compromisso global de alcançar uma redução de pelo menos 50% das emissões neste setor até 2050;
2. assegurar que os planos estratégicos para a agricultura e o LULUCF contribuem para a concretização das metas de redução para 2050 e verificar que os Estados‑Membros instituem políticas e medidas adequadas para estes setores, em conformidade com as suas estratégias a longo prazo;
3. avaliar e comunicar à CQNUAC os impactos sobre as emissões de políticas e medidas essenciais da UE, como o Regime de Comércio de Licenças de Emissão, a regulamentação relativa às emissões de CO₂ provenientes do transporte rodoviário e outros setores abrangidos pela Decisão Partilha de Esforços.

Prazo: 2023.

O presente Relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Nikolaos MILIONIS, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 25 de setembro de 2019.

Anexo – Informações sobre gases com efeito de estufa

Siglas e acrónimos

AEA: Agência Europeia do Ambiente

CFC: clorofluorocarbonetos

CH₄: metano

CO₂: dióxido de carbono

CQNUAC: Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas

DG CLIMA: Direção‑Geral da Ação Climática da Comissão Europeia

Halons: compostos de carbono com bromo e outros halogéneos

HCFC: hidroclorofluorocarbonetos

HFC: hidrofluorocarbonetos

HFE: éteres e álcoois fluorados

JRC: Centro Comum de Investigação da Comissão Europeia

LULUCF: uso do solo, alteração do uso do solo e florestas

N₂O: óxido nitroso

NF₃: trifluoreto de azoto

PFC: perfluorocarbonetos

PIAC: Painel Intergovernamental sobre as Alterações Climáticas

RCLE: Regime de Comércio de Licenças de Emissão

SF₆: hexafluoreto de enxofre

Glossário

Análise de sensibilidade: análise ao impacto dos parâmetros e dos pressupostos utilizados sobre os resultados da projeção.

Comunicação nacional e relatório bienal: relatório dirigido ao Secretariado da CQNUAC que especifica informações sobre inventários, projeções, políticas e medidas.

Estimativa ex ante e ex post dos impactos climáticos das políticas e medidas: a UE tem de avaliar os impactos das suas políticas e medidas, incluindo os impactos climáticos (efeitos), antes de as adotar (ex ante) e depois de as executar (ex post).

Garantia e controlo da qualidade da UE (análise da Comissão): sistema previsto de procedimentos de análise para assegurar que os dados comunicados cumprem determinados critérios de qualidade e representam as melhores estimativas possíveis. Os procedimentos de controlo da qualidade são internos (pela Comissão para o inventário agregado da UE), enquanto a análise de garantia da qualidade é efetuada por um analista externo (pela Comissão para os inventários dos Estados‑Membros).

Gases com efeito de estufa: emissões de gases e de outros componentes gasosos da atmosfera, tanto naturais como antropogénicas, que absorvem e reemitem radiação infravermelha.

Inventários de gases com efeito de estufa: estimativas registadas de emissões passadas de gases com efeito de estufa, acompanhadas de informações descritivas sobre a sua compilação e garantia da qualidade.

LULUCF: no inventário de gases com efeito de estufa, setor que abrange as emissões e remoções de gases com efeito de estufa resultantes de atividades humanas diretas de uso do solo, alteração do uso do solo e florestais.

Metas de redução das emissões da UE: objetivos de redução das emissões em determinada quantidade e até determinada data (por exemplo, em 20% até 2020).

Políticas e medidas de atenuação: ações executadas com vista a reduzir as emissões e, por conseguinte, atenuar as alterações climáticas.

Projeções de gases com efeito de estufa: estimativas de futuras emissões de gases com efeito de estufa, acompanhadas de informações descritivas sobre a sua compilação e garantia da qualidade.

Sistema de Comércio de Licenças de Emissão: sistema internacional de comércio de licenças de emissão em vigor na União Europeia. Tem por objetivo reduzir as emissões mediante o estabelecimento de um limite máximo para o valor total de determinados gases com efeito de estufa que pode ser emitido pelas instalações abrangidas pelo sistema. Este limite máximo vai sendo reduzido ao longo do tempo, por forma a diminuir as emissões totais.

Sumidouro de dióxido de carbono: qualquer processo, atividade ou mecanismo que remove da atmosfera um gás com efeito de estufa, um seu precursor ou um aerossol. Em especial, as florestas, os solos e os oceanos removem e armazenam CO₂ da atmosfera, ou seja, são sumidouros de dióxido de carbono.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria I – Utilização sustentável dos recursos naturais, presidida pelo Membro do TCE Nikolaos Milionis. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade de Nikolaos Milionis, Membro do TCE, com a colaboração de Kristian Sniter, chefe de gabinete, e Matteo Tartaggia, assessor de gabinete; Robert Markus, responsável principal; Oana Dumitrescu, responsável de tarefa; Lucia Roşca, Liia Laanes, Natalia Krzempek e Bertrand Tanguy, auditores. Richard Moore e Michael Pyper prestaram assistência linguística.

Da esquerda para a direita: Kristian Sniter, Oana Dumitrescu, Michael Pyper, Nikolaos Milionis, Matteo Tartaggia, Lucia Roşca e Natalia Krzempek.

Notas

¹ Relatório do Eurostat The EU in the world (A UE no mundo), 2018.

² Relatório de inventário da UE de 2019.

³ Conclusões do Conselho Europeu de 8 e 9 de março de 2007, de 4 de fevereiro de 2011 e de 23 e 24 de outubro de 2014.

⁴ Este valor inclui a aviação internacional, para garantir a comparabilidade com os dados comunicados no âmbito das metas da UE.

⁵ Por exemplo, os inventários relativos a 2017 foram publicados em maio de 2019.

⁶ Regulamento (UE) n.º 525/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à criação de um mecanismo de monitorização e de comunicação de informações sobre emissões de gases com efeito de estufa e de comunicação a nível nacional e da União de outras informações relevantes no que se refere às alterações climáticas, e que revoga a Decisão n.º 280/2004/CE (JO L 165 de 18.6.2013, p. 13).

⁷ Regulamento de Execução (UE) n.º 749/2014 da Comissão relativo à estrutura, ao modelo, ao processo de apresentação e à análise das informações comunicadas pelos Estados‑Membros, em conformidade com o Regulamento (UE) n.º 525/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, e Regulamento Delegado (UE) n.º 666/2014 da Comissão que estabelece os requisitos essenciais de um sistema de inventário da União tendo em conta os potenciais de aquecimento global e as orientações de inventário internacionalmente aprovadas nos termos do Regulamento (UE) n.º 525/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho.

⁸ Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Diretiva 96/61/CE do Conselho (Texto relevante para efeitos do EEE) (JO L 275 de 25.10.2003, p. 32).

⁹ Auditorias anteriores realizadas pelo TCE abrangeram componentes do Regime de Comércio de Licenças de Emissão; ver o Relatório Especial n.º 6/2015, intitulado «Integridade e execução do Regime de Comércio de Licenças de Emissão da União Europeia» e o Relatório Especial n.º 24/2018, intitulado «Demonstração de captura e armazenamento de dióxido de carbono e de energias renováveis inovadoras a uma escala comercial na UE: os progressos pretendidos não foram alcançados na última década».

¹⁰ Decisão n.º 406/2009/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos esforços a realizar pelos Estados‑Membros para redução das suas emissões de gases com efeito de estufa a fim de respeitar os compromissos de redução das emissões de gases com efeito de estufa da Comunidade até 2020 (JO L 140 de 5.6.2009, p. 136).

¹¹ Decisão n.º 529/2013/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, relativa a regras contabilísticas aplicáveis às emissões e remoções de gases com efeito de estufa resultantes das atividades relacionadas com o uso do solo, a alteração do uso do solo e as florestas e relativa à informação respeitante às ações relacionadas com tais atividades (JO L 165 de 18.6.2013, p. 80).

¹² Regulamento (UE) 2015/757 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à monitorização, comunicação e verificação das emissões de dióxido de carbono provenientes do transporte marítimo e que altera a Diretiva 2009/16/CE (JO L 123 de 19.5.2015, p. 55).

¹³ Regulamento (UE) 2018/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à Governação da União da Energia e da Ação Climática (JO L 328 de 21.12.2018, p. 1).

¹⁴ Regulamento (UE) 2018/842 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo às reduções anuais obrigatórias das emissões de gases com efeito de estufa pelos Estados‑Membros entre 2021 e 2030 como contributo para a ação climática a fim de cumprir os compromissos assumidos no âmbito do Acordo de Paris (JO L 156 de 19.6.2018, p. 26).

¹⁵ Regulamento (UE) 2018/841 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à inclusão das emissões e das remoções de gases com efeito de estufa resultantes das atividades relacionadas com o uso do solo, com a alteração do uso do solo e com as florestas no quadro relativo ao clima e à energia para 2030, e que altera o Regulamento (UE) n.º 525/2013 e a Decisão n.º 529/2013/UE (JO L 156 de 19.6.2018, p. 1).

¹⁶ Em conformidade com o artigo 24.º do Regulamento (UE) n.º 525/2013 (Mecanismo de Monitorização) e o artigo 42.º do Regulamento (UE) 2018/1999 relativo à governação.

¹⁷ Ver igualmente o Relatório Especial n.º 16/2019 do TCE, intitulado «Contas económicas europeias do ambiente: a sua utilidade para os decisores políticos pode ser reforçada».

¹⁸ O Secretariado da CQNUAC, a Organização Meteorológica Mundial (OMM) e o Sistema Integrado de Observação do Carbono (ICOS), um projeto que abrange toda a UE financiado pelo Sétimo Programa‑Quadro de Investigação.

¹⁹ Pequenas partículas em suspensão que têm um efeito tanto de arrefecimento como de aquecimento da atmosfera.

²⁰ Tais como formação de nuvens e aerossóis, com um efeito indireto de aquecimento da atmosfera.

²¹ COM(2018) 716, Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, «A UE e o Acordo de Paris sobre Alterações Climáticas: balanço dos progressos apresentado na Conferência das Partes em Katowice».

²² European Aviation Environmental Report 2019 (Relatório Ambiental da Aviação Europeia de 2019). https://www.easa.europa.eu/eaer/.

²³ Relatório técnico da AEA n.º 20/2013: European Union CO₂ emissions: different accounting perspectives (Emissões de CO₂ da União Europeia: diferentes perspetivas de contabilização).

²⁴ Ver igualmente a caixa 3 do Relatório Especial n.º 16/2019 do TCE, intitulado «Contas económicas europeias do ambiente: a sua utilidade para os decisores políticos pode ser reforçada».

²⁵ Ver o relatório de inventário da UE de 2019.

²⁶ Regulamento de Execução (UE) n.º 749/2014 da Comissão relativo à estrutura, ao modelo, ao processo de apresentação e à análise das informações comunicadas pelos Estados‑Membros, em conformidade com o Regulamento (UE) n.º 525/2013 (JO L 203 de 11.7.2014, p. 23).

²⁷ Os analistas comparam os dados dos Estados‑Membros com os dados sobre a atividade (existência e dimensão ou produção) relativos a diferentes fontes de emissão. Estes dados são obtidos a partir de estatísticas europeias e internacionais, de organizações industriais mundiais, da Eurocontrol e de projetos da UE que visam a recolha e a modelização desses dados de atividade.

²⁸ Bulgária (2018), Estónia (2018), Chipre (2018), Malta (2017 e 2018).

²⁹ A Comissão consulta todos os Estados‑Membros aquando da definição destes pressupostos.

³⁰ O cenário de referência da UE mais recente é de 2016. O anterior referia‑se a 2013.

³¹ «Exame Panorâmico: Ação da UE em matéria de energia e alterações climáticas», 2017.

³² Segundo o Report on the workshop on emission projections from Parties included in Annex I to the Convention (relatório do seminário sobre as projecções das emissões das Partes incluídas no Anexo I da Convenção) (FCCC/SBSTA/2004/INF.15 de 20 de outubro de 2004), uma análise desse tipo seria útil devido à necessidade de compreender o impacto de alterações nos principais parâmetros e pressupostos.

³³ Comissão Europeia, Ação Climática, Reducing emissions from aviation (Reduzir as emissões provenientes do setor da aviação).

³⁴ Livro Branco «Roteiro do espaço único europeu dos transportes – Rumo a um sistema de transportes competitivo e económico em recursos», COM(2011) 144 final, de 28 de março de 2011.

³⁵ Regulamento (UE) 2015/757 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à monitorização, comunicação e verificação das emissões de dióxido de carbono provenientes do transporte marítimo (JO L 123 de 19.5.2015, p. 55).

³⁶ De acordo com um estudo de 2009 encomendado pela DG Ambiente, «Technical support for European action to reducing greenhouse gas emissions from international maritime transport» (Apoio técnico à ação europeia para a redução das emissões de gases com efeito de estufa provenientes do transporte marítimo internacional), utilizando dados de 2006, representavam 27% das emissões globais provenientes do transporte marítimo.

³⁷ Third International Maritime Organization Greenhouse Gas Study, 2014 (Terceiro estudo da Organização Marítima Internacional sobre gases com efeito de estufa, 2014).

³⁸ Regulamento (UE) 2018/841.

³⁹ Considerando 35 do Regulamento (UE) 2018/1999 relativo à Governação da União da Energia e Ação Climática.

⁴⁰ Em conformidade com o artigo 2.º do Protocolo de Quioto e a Decisão 1/CP.16 da CQNUAC.

⁴¹ O «Roteiro de transição para uma economia hipocarbónica competitiva em 2050», Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, COM(2011) 112 final, de 8 de março de 2011.

⁴² «EU Renaissance: A successful roadmap to low‑carbon Europe» (Renascimento da UE: um roteiro bem‑sucedido para uma Europa hipocarbónica), no relatório da Comissão Europeia Global Europe 2050 (Europa Global 2050), 2012. https://ec.europa.eu/research/social‑sciences/pdf/policy_reviews/global‑europe-2050-report_en.pdf.

⁴³ Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu, ao Comité das Regiões e ao Banco Europeu de Investimento: «Um Planeta Limpo para Todos – Estratégia a longo prazo da UE para uma economia próspera, moderna, competitiva e com impacto neutro no clima», COM(2018) 773 final, de 28 de novembro de 2018.

⁴⁴ Livro Branco «Roteiro do espaço único europeu dos transportes – Rumo a um sistema de transportes competitivo e económico em recursos», COM(2011) 144 final, de 28 de março de 2011.

⁴⁵ Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, «Roteiro para a Energia 2050», COM(2011) 885 final, de 15 de dezembro de 2011.

⁴⁶ Guia do Programa das Nações Unidas para o Ambiente (PNUA) para os indicadores da economia verde.

⁴⁷ Relatório técnico n.º 08/2014 da AEA Digest of EEA indicators (Compêndio de indicadores da AEA).

⁴⁸ Além disso, no seu Relatório Especial n.º 16/2019, intitulado «Contas económicas europeias do ambiente: a sua utilidade para os decisores políticos pode ser reforçada», o Tribunal constatou que a Comissão não expressou de forma clara as necessidades de dados para a análise da política ambiental.

⁴⁹ Considerando 4 da Diretiva (UE) 2018/410.

Cronologia

Acontecimento	Data
Adoção do Plano Global de Auditoria (PGA) / Início da auditoria	4.7.2018
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada)	28.6.2019
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório	25.9.2019
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outras entidades auditadas) em todas as línguas	24.10.2019

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HTML	ISBN 978-92-847-3703-1	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/020597	QJ-AB-19-016-PT-Q

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