Les émissions de gaz à effet de serre de l'UE
sont dûment déclarées, mais une meilleure connaissance de la situation est nécessaire dans la perspective de futures réductions

Synthèse

I

En tant que partie au protocole de Kyoto (1997) et à l'accord de Paris (2015), l'UE s'est engagée à participer aux efforts déployés au niveau mondial pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. Conformément à ces accords, l'UE vise à réduire ces dernières de 20 % d'ici à 2020, de 40 % d'ici à 2030 et de 80 à 95 % d'ici à 2050. Pour évaluer les progrès accomplis en la matière, la Commission doit procéder à des estimations des émissions passées et prévues, ainsi que des effets des politiques et mesures destinées à réduire les émissions. Dans notre analyse panoramique de 2017 sur l'action de l'UE dans le domaine de l'énergie et du changement climatique, nous avons relevé que les inventaires d'émissions de gaz à effet de serre représentaient un domaine potentiellement à risque, dans lequel peu de travaux d'audit avaient été réalisés.

II

Notre audit a été centré sur les efforts déployés par la Commission, avec l'aide de l'Agence européenne pour l'environnement (AEE), pour garantir la qualité de l'inventaire des gaz à effet de serre de l'UE et des informations sur les futures réductions d'émissions. Nous avons constaté que les données sur les émissions de l'UE sont déclarées de façon appropriée, mais que la Commission devrait avoir une meilleure connaissance de la situation dans la perspective de futures réductions des émissions de gaz à effet de serre.

III

La Commission déclare les émissions de gaz à effet de serre au secrétariat de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), conformément aux exigences internationales, et fournit des données supplémentaires au Parlement européen et au Conseil. Pour garantir la qualité de ces données, le règlement sur le mécanisme de surveillance et ses modalités d'exécution ont mis en place un système au niveau de l'UE pour examiner les inventaires des gaz à effet de serre des États membres. Il ressort de nos travaux que la Commission, avec l'aide de l'AEE, vérifie de façon satisfaisante les émissions déclarées et que les inventaires des gaz à effet de serre de l'UE se sont améliorés au fil du temps. Cependant, pour le secteur de l'utilisation des terres, du changement d'affectation des terres et de la foresterie (UTCATF), les examinateurs ne réalisent pas les mêmes types de contrôles que pour les autres secteurs. Or ce secteur est particulièrement important non seulement pour les objectifs de 2030, mais aussi parce que l'incertitude statistique est élevée pour les données le concernant.

IV

Le règlement sur le mécanisme de surveillance a également entraîné la mise en place d'un système au niveau de l'UE pour examiner les données sur les projections des États membres. Le nombre de problèmes détectés en 2017 lors des examens réalisés par les experts de la Commission et de la CCNUCC a diminué par rapport à 2015, ce qui est révélateur d'une amélioration des projections nationales. Toutefois, la Commission n'a pas évalué le risque de voir des écarts considérables apparaître par rapport au scénario de référence de l'UE.

V

Pour réduire les émissions, l'UE a fixé des objectifs qui tiennent compte de la plupart des données déclarées. En ce qui concerne le secteur UTCATF, les premiers objectifs de l'UE sont à atteindre pour 2030, tandis que, dans le cas du transport maritime international, les objectifs convenus au niveau international doivent l'être d'ici à 2050. Les objectifs de l'UE à l'horizon 2020 tiennent déjà compte de l'aviation internationale.

VI

Nous avons constaté que les feuilles de route sectorielles à long terme couvrent près de 70 % des émissions déclarées. Ces feuilles de route spécifiques sont fondamentales pour le développement durable des différents secteurs. Or aucune n'a été établie pour certains secteurs clés tels que l'agriculture et l'UTCATF. Cela a une incidence sur les politiques et mesures sectorielles à plus court terme.

VII

Les politiques et mesures d'atténuation visent à réduire les émissions futures. La Commission et l'AEE ont mis en place des contrôles de la qualité des informations transmises par les États membres sur leurs politiques et mesures d'atténuation. Cependant, la Commission n'a communiqué aucune estimation de l'impact de certaines politiques et mesures de l'UE sur les émissions.

VIII

Sur la base de nos constatations, nous adressons à la Commission des recommandations qui visent à améliorer:

1. le processus mis en œuvre par la Commission pour examiner le secteur UTCATF;
2. le cadre de référence pour les futures réductions d'émissions.

Introduction

Contexte international

01

Les gaz à effet de serre absorbent et dispersent la chaleur (le rayonnement infrarouge en provenance du soleil) dans l'atmosphère. Le groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) est l'organe des Nations unies chargé d'évaluer les informations scientifiques relatives au changement climatique. Il estime qu'à ce jour les émissions de gaz à effet de serre d'origine humaine ont causé une augmentation d'environ 1,0 °C de la température du globe par rapport aux niveaux préindustriels. Cette hausse a notamment pour effet la montée du niveau des mers et une augmentation du nombre de phénomènes météorologiques extrêmes.

02

En 1992, les nations du monde entier ont signé la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), qui vise à stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre «à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique [à savoir d'origine humaine] dangereuse du système climatique». D'autres étapes ont été franchies en 1997 avec le protocole de Kyoto, qui prévoyait la mise en place de mesures et imposait aux pays développés signataires des objectifs contraignants en matière de réduction des émissions. En tant que partie au protocole de Kyoto, les pays développés s'engageaient également à instaurer des politiques et des mesures destinées à permettre d'atteindre durablement les objectifs de réduction d'émissions fixés dans le protocole. Le secrétariat de la CCNUCC surveille la mise en œuvre de la convention et du protocole de Kyoto et en fait rapport.

03

L'accord de Paris (de 2015) a été signé par 197 pays. Son objectif est de contenir l'élévation de la température moyenne de la planète «nettement en dessous» de 2 °C par rapport aux niveaux préindustriels et d'encourager l'action menée pour limiter «encore davantage» cette hausse à 1,5 °C par rapport à ces niveaux. L'accord de Paris n'impose pas aux parties signataires des objectifs contraignants de réduction des émissions, mais plutôt des contributions déterminées au niveau national à la réalisation de l'objectif mondial qui consiste à limiter l'augmentation de la température du globe. Ces contributions incluent à la fois les réductions, par les pays, des émissions d'origine anthropique à leur source et l'absorption des gaz à effet de serre («puits de carbone»).

04

Afin d'appuyer les efforts déployés pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et, par suite, de limiter le réchauffement de la planète, il faut disposer d'informations exactes sur les niveaux d'émissions, sur les tendances en la matière, ainsi que sur les politiques et les mesures destinées à les améliorer. Pour ce faire, il convient de mettre en place un cadre solide pour la surveillance et la déclaration des émissions de gaz à effet de serre, ainsi que de disposer d'informations fiables sur les changements que les politiques et les mesures existantes et programmées sont censées apporter à cet égard.

05

Le protocole de Kyoto et l'accord de Paris définissent ces cadres. Le cadre établi par le protocole de Kyoto est valable jusqu'à la déclaration des émissions concernant 2020 (à publier en 2022). Le cadre de l'accord de Paris sera utilisé pour la première fois lors de la déclaration des émissions concernant 2021 (à publier en 2023). Ces cadres comportent des procédures d'assurance de la qualité (à savoir un examen des données par le secrétariat de la CCNUCC et ses équipes d'experts) et sont étayés par des lignes directrices de la CCNUCC et du groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat.

Contexte européen

06

Les États membres de l'UE représentent 6,9 % de la population mondiale et 21,8 % du produit intérieur brut de la planète¹. Ils ont généré environ 8,4 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre en 2017².

07

L'UE a convenu de réduire ses émissions de gaz à effet de serre³ de 20 % d'ici à 2020, de 40 % d'ici à 2030 et de 80 à 95 % d'ici à 2050, par rapport aux niveaux de 1990. La figure 1 montre la tendance actuelle en matière d'émissions et des estimations de l'évolution jusqu'en 2050. En 2017, l'UE avait réduit ses émissions de 21,7 %⁴ par rapport aux niveaux de 1990. La plupart des gaz à effet de serre répertoriés dans le protocole de Kyoto ont connu cette tendance à la baisse (voir figure A de l'annexe).

08

Pour réaliser ces réductions et pour se conformer aux règles internationales, l'UE et ses États membres se sont engagés à déclarer chaque année leurs émissions finales de gaz à effet de serre au secrétariat de la CCNUCC. Ils le font sous la forme d'«inventaires des gaz à effet de serre» (voir encadré 1). Pour chaque année, l'Agence européenne pour l'environnement publie des inventaires intermédiaires de l'UE, généralement en octobre de l'année suivante (n + 1), puis des inventaires définitifs six mois plus tard, en mai de l'année n + 2⁵.

09

En vertu du protocole de Kyoto et de la CCNUCC, l'UE et ses États membres communiquent aussi les informations suivantes au secrétariat de la CCNUCC:

1. les projections des émissions futures, accompagnées d'informations sur la façon dont elles ont été établies (par exemple les outils de modélisation utilisés et les facteurs qui ont eu une incidence sur ceux-ci);
2. des informations sur les politiques et mesures d'atténuation qui doivent aider à réduire durablement les émissions, y compris la portée de ces mesures, leurs liens avec les politiques de l'UE, les informations ex ante et, le cas échéant, ex post sur leur incidence, la façon dont les politiques et mesures nationales contribuent à la réalisation des stratégies de développement nationales à faible intensité de carbone et à long terme.

10

Les projections servent à estimer les évolutions futures en matière de réduction des émissions et indiquent si les politiques et les mesures d'atténuation seront efficaces. La figure 2 explique les liens entre les objectifs, les projections, les politiques et les mesures. Les projections prennent en considération non seulement les résultats des politiques et mesures d'atténuation, mais aussi un ensemble plus large d'hypothèses et de paramètres qui n'apparaissent pas dans la figure 2.

11

Pour respecter ses engagements concernant la réduction des émissions et mettre en œuvre ceux en matière de surveillance et de déclaration d'ici à 2020, l'UE a adopté les actes législatifs ci-après, qui sont contraignants pour les États membres:

1. le règlement sur le mécanisme de surveillance⁶ et ses modalités d'exécution⁷, qui établissent le cadre général pour la comptabilisation et la déclaration des gaz à effet de serre d'origine anthropique de l'UE, et pour la déclaration de ses projections, de ses stratégies de développement à faible intensité de carbone, ainsi que de ses politiques et mesures d'atténuation;
2. le système d'échange de quotas d'émission⁸, qui définit un cadre de référence et des objectifs en vue de la réduction des émissions provenant d'installations industrielles et énergétiques de grande envergure⁹, ainsi qu'un plafonnement spécifique et un système de suivi et de notification des émissions du secteur de l'aviation dans l'Espace économique européen;
3. la décision relative à la répartition de l'effort¹⁰, qui fixe des objectifs annuels contraignants en matière de réduction d'émissions pour chaque État membre dans les secteurs de l'énergie, des procédés industriels, de l'agriculture et des déchets, pour des activités qui ne relèvent pas du système d'échange de quotas d'émission ou d'autres actes législatifs spécifiques [recensés au point d) ci-après];
4. des actes législatifs spécifiques concernant la surveillance, la déclaration et la comptabilisation des émissions et absorptions de dioxyde de carbone résultant de l'utilisation des terres, du changement d'affectation des terres et de la foresterie (UTCATF)¹¹, ainsi que des émissions dues au transport maritime international (navires faisant escale dans les ports de l'Espace économique européen)¹².

12

Pour atteindre ses objectifs en matière de réduction d'émissions après 2020 et pour donner suite à l'accord de Paris, l'UE a actualisé son cadre législatif en prenant les mesures ci-après.

1. En 2018, elle a adopté un nouveau cadre de référence pour la comptabilisation et la déclaration des émissions anthropiques de gaz à effet de serre, et pour la déclaration des projections sur les émissions, des stratégies de développement à faible intensité de carbone, ainsi que des politiques et mesures d'atténuation. Ce nouveau cadre est applicable à compter de 2021 (le règlement sur la gouvernance de l'union de l'énergie et de l'action pour le climat¹³).
2. Elle a modifié le système d'échange de quotas d'émission et a adopté un nouvel acte législatif concernant les objectifs nationaux de réduction des émissions pour chaque année jusqu'en 2030 (le nouveau règlement sur la répartition de l'effort¹⁴).
3. Elle a adopté de nouvelles règles concernant la surveillance, la déclaration et la comptabilisation des émissions et absorptions de dioxyde de carbone liées au secteur UTCATF¹⁵.
4. En 2019, la Commission a adopté une proposition visant à revoir le système de l'UE pour la surveillance, la déclaration et la vérification des émissions de CO₂ dues au transport maritime, afin de l'aligner sur le système mondial de collecte des données relatives à la consommation de fuel-oil des navires mis en place par l'Organisation maritime internationale.

13

La législation de l'UE fournit un cadre de référence pour garantir la qualité des données sur les émissions passées et sur les projections, ainsi que des informations sur les politiques et mesures. La figure 3 montre comment les données sont collectées, vérifiées et déclarées. En son centre, elle énonce les responsabilités de la Commission et de l'Agence européenne pour l'environnement (AEE) concernant la qualité des estimations des États membres, lorsqu'il s'agit d'élaborer les données agrégées de l'UE et de transmettre ces informations au secrétariat de la CCNUCC. La Commission planifie aussi des réductions des émissions de l'UE en proposant des stratégies, des politiques et des mesures adéquates fondées sur l'analyse de scénarios.

14

L'AEE aide la Commission européenne (sa direction générale de l'action pour le climat, la DG CLIMA) à s'assurer de la qualité de l'inventaire et des projections agrégés de l'UE¹⁶, qui sont fondés sur les informations transmises par les États membres. D'autres experts (tels que ceux du Centre commun de recherche (JRC) et du centre thématique européen sur la pollution atmosphérique et l'atténuation des changements climatiques) assistent l'AEE et la Commission dans la réalisation de ces travaux. Dans le présent rapport, nous désignons ces travaux par le terme «examen de la Commission» ou «examen réalisé par la Commission», étant donné que celle-ci reste responsable en dernier ressort de la qualité de ces données.

15

Eurostat publie séparément un ensemble de données sur les émissions générées par la consommation de l'UE (appelé «empreinte carbone»). Cet ensemble de données est établi sur la base des comptes nationaux des émissions atmosphériques¹⁷, eux-mêmes fondés sur les inventaires des gaz à effet de serre.

Étendue et approche de l'audit

16

Notre audit a porté sur la conception et le fonctionnement du cadre mis en place au niveau de l'UE pour déclarer les données transmises depuis 2015 au titre du protocole de Kyoto et du règlement sur le mécanisme de surveillance de l'UE, ainsi que pour garantir la qualité de celles-ci.

17

Nous avons réalisé cet audit parce que, dans notre analyse panoramique de 2017 sur l'action de l'UE dans le domaine de l'énergie et du changement climatique, nous avons relevé que les inventaires d'émissions de gaz à effet de serre étaient l'un des domaines potentiellement exposés à des risques et dans lequel peu de travaux d'audit avaient été effectués. Nos conclusions et recommandations devraient contribuer utilement à améliorer le processus mis en œuvre par la Commission pour examiner les données sur les émissions de gaz à effet de serre, ainsi qu'à perfectionner le cadre pour les futures réductions d'émissions.

18

Notre question d'audit générale était la suivante:

19

Pour répondre à cette question, nous avons:

1. évalué les contrôles de qualité réalisés concernant l'inventaire des gaz à effet de serre de l'UE;
2. examiné les informations supplémentaires sur les réductions planifiées des émissions de gaz à effet de serre de l'UE (les projections et les scénarios de référence de l'UE, les stratégies à long terme, ainsi que la quantification des effets des politiques et mesures de l'Union).

Nous n'avons pas directement vérifié les informations et les estimations produites par les autorités des États membres.

20

Nous avons examiné le fonctionnement du processus d'assurance de la qualité de l'UE concernant les inventaires, les projections, les politiques et les mesures mis en place au titre du règlement sur le mécanisme de surveillance et de ses modalités d'exécution. Pour ce faire, nous avons constitué un échantillon de six États membres. Les principaux critères de sélection étaient les émissions annuelles en 2016 et le nombre de recommandations formulées par les experts de la CCNUCC à la suite des examens annuels de la période 2015‑2017 concernant les inventaires nationaux. Ainsi, les États membres sélectionnés ont été la Tchéquie, l'Allemagne, la France, l'Italie, la Pologne et la Roumanie. Ils ont généré 56 % des émissions de l'UE en 2016.

21

Nous avons utilisé les moyens suivants pour recueillir et analyser les éléments probants:

1. l'analyse des documents de la Commission relatifs au contrôle et à l'assurance de la qualité (manuels, listes de vérification, bases de données de constatations et de recommandations, rapports d'examen) correspondant aux examens annuels de la période 2015‑2018 concernant les inventaires nationaux et les inventaires agrégés de l'UE, ainsi que les examens biennaux des projections, politiques et mesures nationales;
2. l'analyse de la documentation pertinente (études connexes, analyses d'impact et évaluations, ainsi que la documentation correspondante sur l'assurance de la qualité) pour les scénarios de référence (projections) de l'UE de 2013 et de 2016 (qui ont servi de base pour définir les politiques et mesures d'atténuation mises en place par l'UE pour atteindre ses objectifs de 2020 et de 2030), ainsi que pour les politiques et les mesures de l'UE communiquées au secrétariat de la CCNUCC au cours de la période visée par l'audit (à savoir en 2015 et en 2017);
3. des entretiens avec des agents de la DG CLIMA, du JRC, de l'AEE et d'Eurostat, afin d'obtenir des informations sur la gestion des données de l'UE concernant les émissions, les projections, les politiques et les mesures. Nous avons ensuite analysé ces informations;
4. l'analyse des réponses à un questionnaire que nous avons adressé aux six États membres de notre échantillon, afin d'obtenir des informations supplémentaires sur la qualité des inventaires nationaux des gaz à effet de serre, des projections, des politiques et des mesures, ainsi que sur les améliorations qui pourraient y être apportées;
5. des entretiens avec des représentants des parties prenantes¹⁸ et de trois États membres (la Tchéquie, la France et la Pologne), que nous avons sélectionnés parce que nous avons vu dans leurs réponses au questionnaire l'adoption de bonnes pratiques. Nous voulions obtenir des informations sur les examens réalisés par la Commission concernant les inventaires nationaux et agrégés de l'UE, sur ses politiques et ses mesures, ainsi que sur l'utilisation des infrastructures et des outils de modélisation pour la surveillance in situ et par satellite des gaz à effet de serre et de leurs flux.

Observations

La Commission contrôle et déclare de façon appropriée les données sur les émissions de l'UE

22

Nous avons évalué dans quelle mesure l'éventail des données sur les émissions déclarées par l'UE est conforme aux exigences internationales. Nous avons aussi examiné le fonctionnement et les résultats de l'examen de la qualité concernant les inventaires des États membres et de l'UE, puis vérifié si l'inventaire de l'UE avait été amélioré au fil du temps.

Les rapports sur l'UE respectent les exigences internationales et vont même au-delà

23

Le protocole de Kyoto impose à l'UE et à chacun de ses États membres de réduire de 20 % d'ici à 2020 leurs émissions des sept principaux gaz à effet de serre, à savoir le dioxyde de carbone (CO₂), le méthane (CH₄), le protoxyde d'azote (N₂O), les hydrofluorocarbones (HFC), les hydrocarbures perfluorés (PFC), l'hexafluorure de soufre (SF₆) et le trifluorure d'azote (NF₃). L'éventail complet des gaz et des accords est présenté de façon détaillée dans les figures C et D de l'annexe. Les lignes directrices du GIEC précisent les méthodes d'estimation des émissions et des absorptions de ces gaz dues aux sources et aux puits dont il faut tenir compte en vertu du protocole de Kyoto: l'énergie, les procédés industriels et l'utilisation des produits, l'agriculture, le secteur UTCATF et les déchets. Nous avons constaté que l'UE et les États membres respectaient ces exigences.

24

Les inventaires de l'UE et des États membres doivent également inclure les gaz, les sources et les puits qui ne sont pas couverts par les engagements de réduction d'émissions pris en vertu du protocole de Kyoto, mais qui relèvent des règles de la CCNUCC en matière de déclaration. Ces gaz, ces sources et ces puits sont repris sous les «postes pour mémoire». Ils concernent les émissions générées par le transport maritime international, par l'aviation internationale et par la biomasse à des fins énergétiques. L'inventaire agrégé de l'UE comporte des données sur les émissions pour tous les postes pour mémoire, conformément aux règles de la CCNUCC en matière de déclaration.

25

Le règlement sur le mécanisme de surveillance de l'UE (voir point 11) établit des règles en matière de déclaration qui vont au delà de celles définies dans les accords internationaux. En vertu du règlement, la Commission est tenue de déclarer les émissions de carbone noir (suie)¹⁹ et les incidences de l'aviation civile de l'UE sur le climat non liées au CO₂²⁰. La Commission publie une déclaration agrégée pour l'UE concernant le carbone noir, sur la base de données transmises par les États membres. Elle fait également état des incidences de l'aviation non liées au CO₂²¹. Selon le rapport environnement sur l'aviation européenne de 2019, les incidences hors CO₂ de l'aviation dépassent celles qui y sont liées. Cependant, les données scientifiques actuellement disponibles sur ces dernières sont insuffisantes pour les quantifier précisément²².

26

La Commission élabore également des données sur les émissions générées par la consommation de biens et de services au sein de l'UE (y compris les importations, mais pas les exportations). Ces informations, qui correspondent à ce que l'on appelle l'«empreinte carbone», permettent de compléter les connaissances sur les facteurs économiques expliquant les émissions atmosphériques, et notamment, l'incidence de l'UE sur les émissions mondiales. Elles peuvent encourager de nouvelles approches dans l'élaboration de politiques et contribuer à définir des indicateurs de production et de consommation durables²³.

27

Eurostat a estimé que l'empreinte carbone de l'UE était de 7,2 tonnes de CO₂ par personne (2017). Cependant, le mode de calcul de l'empreinte carbone est complexe²⁴.

L'examen réalisé par la Commission et par l'AEE concernant la qualité des déclarations d'émissions est satisfaisant

28

Le processus mis en œuvre par la Commission et par l'AEE pour examiner la qualité des inventaires nationaux des gaz à effet de serre est centré sur des catégories d'émissions qui pourraient avoir un effet non négligeable sur les inventaires des États membres et sur l'inventaire agrégé de l'UE si elles sont sous-estimées ou surestimées. Le processus en question est axé sur les critères de qualité définis dans les lignes directrices de la CCNUCC: transparence, exhaustivité, cohérence, comparabilité et exactitude. Cet examen est complété par le suivi des recommandations que les examinateurs la Commission et de la CCNUCC ont formulées précédemment. Les experts de la CCNUCC examinent également les estimations transmises par les États membres et la Commission (voir figure 3).

29

Ils le font en s'appuyant sur des contrôles automatisés et manuels. Les contrôles automatisés permettent de repérer les données manquantes et les divergences éventuelles dans les émissions, les facteurs d'émission et les tendances. Les experts chargés de l'examen effectuent des contrôles manuels et jugent si les constatations résultant des contrôles automatisés correspondent ou non à de vrais problèmes et si les données et les méthodes sont plausibles, c'est-à-dire si elles ne donnent pas lieu à des surestimations ou à des sous-estimations des émissions. Les examinateurs travaillent en équipe et les constatations de l'un d'entre eux sont toujours corroborées par un autre.

30

Au cours de la première étape du processus, les examinateurs vérifient les estimations pour tous les secteurs des inventaires des gaz à effet de serre: l'énergie, les procédés industriels et l'utilisation des produits, l'agriculture, l'UTCATF et les déchets. Ils documentent les résultats de leurs contrôles et communiquent leurs observations aux États membres. Au cours de la deuxième étape, les examinateurs se penchent sur les problèmes de conformité non résolus lors de la première étape qui risquent d'avoir un effet important sur l'estimation finale des émissions. Ils peuvent aussi formuler des recommandations visant à améliorer les inventaires. Cependant, les examinateurs de la Commission ne documentent pas convenablement leur suivi des recommandations précédemment émises par celle-ci, ni leurs travaux sur les problèmes moins importants détectés grâce aux contrôles automatisés. Nous avons aussi constaté que le suivi assuré par la Commission concernant les problèmes non résolus décelés lors des examens réalisés par les experts de la CCNUCC était fondé sur des informations incomplètes transmises par les États membres. En 2018, nous avons recueilli, pour notre sélection d'États membres, des documents indiquant que les examinateurs de la Commission avaient assuré le suivi de 11 problèmes soulevés dans les rapports des examinateurs de la CCNUCC de 2016. Or ces derniers y avaient recensé 64 problèmes persistants.

31

Les objectifs de l'UE à l'horizon 2020 ne portent pas sur le secteur UTCATF (voir encadré 2). Alors que ce secteur est inclus dans la première étape de l'examen, la Commission ne formule actuellement aucune recommandation, et n'assure aucun suivi de la plupart de celles adressées aux États membres par les experts de la CCNUCC. Les données sur l'UTCATF communiquées dans l'inventaire agrégé de l'UE montrent que ce secteur absorbe plus de CO₂ dans l'atmosphère qu'il n'en émet (absorption de 5,54 % des émissions de l'UE en 2017, voir figure 6). Le secteur UTCATF est donc considéré comme un puits de carbone net. Toutefois, les données qui le concernent sont caractérisées par une incertitude statistique relativement élevée²⁵. À la suite de l'adoption récente du règlement UTCATF (UE) 2018/841, qui impose la prise en compte de ce secteur dans les objectifs à l'horizon 2030, la Commission prévoit de le soumettre à un processus d'examen complet, en commençant par les émissions de l'année 2021 déclarées en 2023.

32

Le règlement sur le mécanisme de surveillance de l'UE et son règlement d'exécution²⁶ imposent de vérifier la cohérence des inventaires avec les données provenant d'autres sources, telles que celles déclarées au titre du SEQE, des statistiques relatives à l'énergie, de la pollution atmosphérique et du règlement relatif aux gaz à effet de serre fluorés. Les examinateurs de la Commission vérifient la cohérence des inventaires avec les données requises et utilisent d'autres méthodes pour vérifier si les estimations sont raisonnables²⁷.

33

Il est probable que les données satellitaires, ainsi que celles provenant de la surveillance in situ, permettront d'améliorer les données d'activité, de vérifier les données déclarées et de fournir des informations supplémentaires sur les émissions et les absorptions pour les secteurs où les estimations sont généralement plus incertaines (voir encadré 3).

34

Un État membre (le Royaume-Uni) a utilisé les données satellitaires pour vérifier les informations concernant le secteur UTCATF, notamment les modifications de la couverture forestière. Il a également examiné les estimations des émissions en utilisant des données de surveillance in situ pour certains gaz dans l'inventaire national. Ces vérifications ont donné lieu à de meilleures estimations des émissions de méthane et de certains hydrofluorocarbones, qui avaient été surestimées dans les inventaires, ainsi que des émissions de protoxyde d'azote, qui avaient en revanche été sous-estimées. Actuellement, la Commission n'utilise pas les données satellitaires pour vérifier les estimations des émissions ou les données UTCATF.

L'inventaire des gaz à effet de serre de l'UE s'est amélioré au fil du temps

35

Les examinateurs de la Commission formulent des observations lorsqu'ils relèvent, au cours de leurs contrôles, des cas où les estimations des émissions de gaz à effet de serre faites par les États membres ne sont pas conformes aux exigences en matière de déclaration ou lorsqu'il existe un risque de surestimation ou de sous-estimation des émissions.

36

Les États membres répondent à ces observations au cours de l'examen ou revoient leurs estimations. Si les réponses des États membres ne traitent pas des problèmes soulevés par les examinateurs, ces derniers proposent des corrections techniques à apporter aux estimations (des chiffres ajustés destinés à remplacer les estimations initiales) ou des recommandations d'améliorations.

37

En ce qui concerne les États membres de notre échantillon, la plupart des problèmes ayant donné lieu à des observations pendant l'examen de la Commission avaient été résolus au cours de ce dernier et n'ont appelé aucune correction des estimations par les États membres en 2018.

38

La méthode de calcul des émissions de gaz à effet de serre (voir encadré 1) comporte intrinsèquement un degré d'incertitude. Les États membres ont indiqué qu'ils utilisaient davantage des méthodes d'estimation plus précises («d'une catégorie supérieure») pour leurs sources d'émissions les plus importantes. Globalement, l'incertitude de l'inventaire agrégé de l'UE a diminué, passant de 6,2 % en 2016 à 5,8 % en 2018. Les experts de la CCNUCC ont aussi pris acte des progrès accomplis par la Commission en ce qui concerne les suites données aux recommandations concernant l'inventaire de l'UE, qu'ils avaient émises dans leurs précédents rapports d'examen.

39

La Commission (DG CLIMA) et l'AEE ont pris diverses mesures pour améliorer la qualité des inventaires des États membres:

1. l'organisation régulière de réunions de groupes de travail et de séminaires de renforcement des capacités avec d'autres directions générales de la Commission et les États membres, afin de promouvoir le processus d'examen et d'aider ces derniers à améliorer leurs données;
2. l'organisation de plusieurs visites ayant pour objectif de renforcer les capacités dans les États membres intéressés²⁸;
3. l'établissement de documents d'orientation et l'encouragement au partage des connaissances sur des problèmes spécifiques d'ordre méthodologique;
4. la mise en place d'un système pour examiner et améliorer l'inventaire agrégé de l'UE, avec l'aide des experts des États membres et d'autres experts.

40

Les six États membres auxquels nous avons adressé un questionnaire ont répondu que les efforts déployés par la Commission pour encourager le partage des connaissances et les orientations avaient été utiles, et que l'examen de l'UE et les orientations connexes avaient contribué à améliorer leurs inventaires. Ils ont aussi indiqué dans quels domaines ils estimaient que des orientations supplémentaires étaient nécessaires (voir encadré 4).

L'UE doit avoir une meilleure connaissance de la situation dans la perspective de futures réductions des émissions de gaz à effet de serre

41

Nous avons examiné le fonctionnement et les résultats de l'examen de la qualité réalisé par la Commission sur les projections de l'UE et des États membres concernant les futures émissions de gaz à effet de serre. Nous avons aussi évalué dans quelle mesure les données déclarées sur les émissions sont prises en compte dans les objectifs de 2020 et de 2030 pour l'UE prise dans son ensemble. En outre, nous avons examiné les travaux de la Commission sur les stratégies, les politiques et les mesures de l'UE visant à réduire les émissions.

La Commission et l'AEE aident les États membres à améliorer la qualité de leurs projections

42

Les projections sont un élément important de l'évaluation des progrès accomplis et du cycle d'élaboration des politiques. Elles peuvent indiquer que des politiques et mesures d'atténuation supplémentaires sont indispensables pour atteindre l'objectif de réduction prévu (voir point 10). Les États membres et l'UE établissent leurs projections en utilisant des outils de modélisation fondés sur des hypothèses et des paramètres, qui tiennent compte, entre autres, des effets de l'ensemble de leurs politiques et mesures sur les émissions (par exemple des politiques liées au développement des infrastructures et des transports).

43

Avec l'aide de l'AEE, la Commission examine et additionne les projections des États membres pour obtenir celles agrégées de l'UE. Nous avons contrôlé la conception et le fonctionnement du système en place pour l'examen de la qualité, afin de nous assurer que les projections respectent les exigences internationales et s'améliorent au fil du temps.

44

Dans les six États membres de notre échantillon, l'examen des projections nationales réalisé par la Commission a porté sur tous les principes de qualité définis dans les lignes directrices de la CCNUCC. En général, les examinateurs ont rendu compte de ces critères de manière claire et ont communiqué leurs constatations aux États membres de façon transparente, en tenant compte de celles formulées lors des examens réalisés précédemment par la Commission.

45

Les résultats de l'examen réalisé par la Commission pour les six États membres de notre échantillon ont montré qu'en 2017, un seul a dû procéder à une correction comme si l'erreur était généralisée, alors que c'était le cas pour cinq d'entre eux en 2015. Les contrôles de la Commission étaient plus approfondis en 2017 qu'en 2015 et le nombre de constatations formulées à la suite de l'examen a légèrement diminué au cours de la même période (voir figure 4). Après leurs travaux sur les communications nationales et les rapports biennaux, les examinateurs de la CCNUCC ont formulé moins de recommandations en 2017 qu'en 2015 concernant les projections des États membres, ce qui traduit une amélioration de celles-ci.

46

Dans leurs réponses à notre questionnaire, cinq des six États membres ont déclaré estimer que les orientations et l'assistance fournies par la Commission et par l'Agence européenne pour l'environnement (voir encadré 5) avaient en effet facilité l'amélioration des projections nationales.

La Commission n'a pas évalué le risque de voir des écarts considérables apparaître par rapport au scénario de référence de l'UE

47

Les projections de l'UE consistent en une agrégation de celles des États membres (sur la base des hypothèses de chacun de ceux-ci). La Commission produit aussi des projections distinctes, fondées sur ses propres hypothèses²⁹, concernant l'évolution des systèmes d'énergie et de transports de l'UE ainsi que leur incidence sur les émissions de gaz à effet de serre. Ces projections comportent des sections spécifiques sur les tendances en matière d'émissions non liées à l'énergie, ainsi que sur les diverses interactions entre les politiques dans ces secteurs. Les projections de la Commission constituent le scénario de référence de l'UE. Sur la base de ce dernier et des objectifs en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, la Commission évalue le besoin de politiques et de mesures d'atténuation supplémentaires de l'UE.

48

La Commission produit le scénario de référence de l'UE³⁰ pour le futur en partant de l'hypothèse que les politiques et mesures d'atténuation actuelles seront intégralement mises en œuvre et que les réductions d'émissions proposées par ces mesures seront réalisées. Les informations déclarées par la Commission au secrétariat de la CCNUCC montrent que les projections agrégées des États membres au delà de 2023 prévoient des réductions d'émission inférieures au scénario de référence de 2016 établi par la Commission pour la même période (voir figure 5).

49

L'UE a approuvé en 2007 ses objectifs actuels en matière de réduction des émissions pour 2020 et les a atteints en 2014. Nous avons déjà signalé³¹ que d'importants efforts supplémentaires étaient indispensables pour pouvoir atteindre les objectifs d'ici à 2030 et à 2050 (voir aussi figure 1).

50

Si les projections agrégées de l'UE se concrétisent, les politiques et mesures d'atténuation de l'UE devront, au-delà de 2023, être plus strictes que celles proposées aujourd'hui sur la base du scénario de référence. Les experts de la CCNUCC recommandent de soumettre les projections à une analyse de sensibilité³². La Commission effectue ces analyses lorsqu'elle élabore de nouvelles politiques. Toutefois, la Commission n'a pas évalué le risque de voir des écarts considérables apparaître par rapport au scénario de référence de l'UE.

Les objectifs en matière d'émissions de l'UE à l'horizon 2020 couvrent la plupart des secteurs pour lesquels des données sont disponibles

51

L'UE a défini des objectifs au regard desquels elle surveille les réductions d'émissions (voir point 07). La figure 6 présente les données déclarées par l'UE dans son inventaire, ventilées en deux groupes: les émissions incluses dans les objectifs de l'UE à l'horizon 2020 et celles qui ne le sont pas.

52

Les objectifs de l'UE à l'horizon 2020 sont conformes aux engagements du protocole de Kyoto et portent sur la plupart des secteurs clés qui font l'objet d'une déclaration: l'énergie, les procédés industriels et l'utilisation des produits, l'agriculture et les déchets. En outre, ces objectifs de l'UE tiennent compte de l'aviation internationale (tous les vols sortants), qui est un poste pour mémoire au titre des règles de déclaration de la CCNUCC et ne relève donc pas des engagements du protocole de Kyoto. En 2017, ce secteur a généré 3,55 % des émissions de l'UE, qui l'a intégré dans ses objectifs généraux en matière de réduction. Ces émissions sont à prendre en considération étant donné que l'Organisation de l'aviation civile internationale prévoit que, d'ici à 2040, elles pourraient connaître au niveau mondial une hausse de 300 % par rapport aux niveaux de 2005³³.

53

L'UE dispose de règles pour surveiller et déclarer les émissions liées au transport maritime, de manière à compléter les données des inventaires [voir point 11 d)]. Actuellement, le transport maritime international n'est pas concerné par les objectifs de l'UE en matière de réduction des émissions. Cependant, la Commission a collaboré avec l'Organisation maritime internationale, un organe des Nations unies chargé de réguler le transport maritime, qui s'est engagé à l'échelle internationale à réduire les émissions d'au moins 50 % d'ici à 2050 par rapport aux niveaux de 2008. En tant que membres de l'Organisation maritime internationale, les États membres de l'UE doivent prendre des mesures pour tenir cet engagement.

54

En 2011³⁴, la Commission a proposé de réduire les émissions provenant de ce secteur d'ici à 2050. En 2018, les navires faisant escale dans un port de l'Espace économique européen³⁵ ont commencé à surveiller et à déclarer leurs émissions. Toutefois, dans l'UE et au niveau intermédiaire, aucun objectif n'a été défini et aucune mesure des réductions n'a été effectuée pour le transport maritime international. Les émissions provenant de celui-ci, qui figurent parmi les postes pour mémoire en vertu des règles de déclaration de la CCNUCC, ont représenté 3,25 % des émissions de l'UE en 2017. Elles sont à prendre en considération, car les émissions produites par les navires arrivant dans des ports de l'UE représentent une part non négligeable de celles dues au transport maritime mondial³⁶. L'Organisation maritime internationale estime que les émissions du transport maritime mondial pourraient connaître une hausse de 50 % à 250 % d'ici à 2050³⁷.

55

Les objectifs de l'UE à l'horizon 2020 ne comportaient aucun engagement pour le secteur UTCATF. Dans ses objectifs pour 2030³⁸, l'UE fait obligation aux États membres de ne connaître aucune augmentation des émissions de ce secteur par rapport à une situation de référence (ce que l'on appelle «la règle du bilan neutre ou positif»). Lorsqu'un État membre enregistre une augmentation des émissions, celle-ci devrait être entièrement compensée (soit par une absorption équivalente de CO₂ de l'atmosphère grâce à l'adoption de mesures dans ce secteur, soit par la réduction, d'un volume équivalent à l'augmentation, des quotas annuels d'émissions fixés pour cet État membre au titre du règlement (UE) 2018/842 sur la répartition de l'effort).

La Commission a élaboré des feuilles de route sectorielles couvrant près de 70 % des émissions

56

Il est essentiel de définir des feuilles de route et des stratégies stables à long terme pour contribuer à la transformation économique, à la création d'emplois, à la croissance et à la réalisation des objectifs généraux de développement durable, ainsi que pour concourir de manière équitable et avec un bon rapport coût-efficacité à l'objectif à long terme fixé par l'accord de Paris (voir point 12)³⁹.

57

En vertu du protocole de Kyoto, les parties doivent déclarer leurs stratégies de développement à faible intensité de carbone et à long terme⁴⁰. En 2011, la Commission a présenté une feuille de route de l'UE vers une économie à faible intensité de carbone à l'horizon 2050⁴¹, qui définissait les actions possibles pour réduire les émissions et pour couvrir tous les secteurs. La Commission a élaboré cette feuille de route dans la logique du scénario le plus optimiste de la stratégie globale de l'UE pour 2050⁴². À la demande du Parlement européen et du Conseil européen, et conformément à l'accord de Paris, la Commission a présenté à la fin de 2018 une vision stratégique à long terme pour rendre l'UE neutre pour le climat à l'horizon 2050⁴³. Cette mise à jour comportait l'analyse de huit solutions envisageables pour réduire les émissions ou atteindre la neutralité pour le climat d'ici à 2050.

58

La Commission a aussi établi plusieurs feuilles de route pour le développement de secteurs responsables de près de 70 % des émissions, tels que les transports⁴⁴ et l'énergie⁴⁵. Ces feuilles de route définissent les objectifs à long terme pour le développement durable de ces secteurs, conformément aux engagements de l'UE relatifs au climat à l'horizon 2050, et donnent une orientation pour les politiques et mesures sectorielles à plus court terme. Cependant, il n'existe aucune feuille de route spécifique de ce type pour d'autres secteurs clés tels que l'agriculture et l'UTCATF (voir encadré 6).

Les déclarations sur les politiques et mesures de l'UE sont incomplètes

59

L'article 2, paragraphe 3, du protocole de Kyoto dispose que les pays devraient s'efforcer d'appliquer des politiques et des mesures de manière à réduire au minimum les effets sur le climat. Les lignes directrices établies dans le cadre de la CCNUCC exigent des pays qu'ils communiquent tous les deux ans des informations sur les incidences estimatives de leurs politiques et mesures d'atténuation.

60

Le règlement sur le mécanisme de surveillance et ses modalités d'exécution ont entraîné la mise en place d'un système d'assurance et de contrôle de la qualité afin de veiller à ce que la Commission et les États membres déclarent les informations sur leurs politiques et mesures d'atténuation, requises par les lignes directrices établies dans le cadre de la CCNUCC. La déclaration doit contenir des données sur les estimations ex ante et ex post des effets des politiques et mesures (voir point 09). Ces informations sont utiles à la surveillance de l'efficacité des politiques et des mesures d'atténuation. Les informations sur les effets de celles-ci présentent aussi un intérêt pour les projections (voir point 42).

61

Les examinateurs de la Commission ont vérifié la qualité des informations transmises par les États membres sur leurs politiques et mesures d'atténuation en 2015 et en 2017 (années où leur présentation était obligatoire). Le nombre de constatations formulées à la suite de cet examen était moins élevé en 2017 (416 constatations) qu'en 2015 (714 constatations).

62

L'examen réalisé par la Commission a montré que les États membres avaient dans certains cas communiqué peu d'informations sur les estimations (ex ante ou ex post) des effets des politiques et mesures nationales d'atténuation sur les émissions (voir figure 7).

63

Dans le cadre de son processus d'élaboration des politiques, l'UE doit évaluer ex ante et ex post toutes les incidences majeures de ses politiques sur l'environnement et sur le climat. La Commission a estimé ces effets en amont (lors de l'évaluation des impacts) pour environ deux tiers des politiques et mesures prises par l'Union pour atténuer le changement climatique énumérées dans la communication nationale et le rapport biennal de l'UE de 2017 transmis au secrétariat de la CCNUCC. La Commission a évalué a posteriori ces effets pour approximativement deux cinquièmes des politiques et mesures d'atténuation du changement climatique, pour lesquelles un délai suffisant s'était écoulé pour permettre une telle appréciation.

64

Le programme des Nations unies pour l'environnement recommande aussi d'utiliser des indicateurs ex ante et ex post pour le climat⁴⁶. Les indicateurs relatifs au climat peuvent porter sur les réductions chiffrées d'émissions réalisées grâce aux politiques et mesures. Ils constituent des outils utiles pour servir de base à l'élaboration de politiques et éclairer la prise de décisions, ainsi que pour mesurer les progrès accomplis vers une économie à faible intensité de carbone et économe en ressources. Cependant, l'Agence européenne pour l'environnement a signalé, en 2014, que ces indicateurs faisaient encore défaut⁴⁷. Nous avons constaté que c'était toujours le cas au moment de notre audit⁴⁸.

65

Dans les communications nationales et les rapports biennaux de l'UE de 2015 et de 2017, la Commission a fourni au secrétariat de la CCNUCC une liste de politiques et mesures d'atténuation et des informations sur leurs effets, y compris des estimations, obtenues par modélisation, de leur incidence cumulée sur les émissions. Les examens, par les experts de la CCNUCC, des communications nationales et rapports biennaux de l'UE montrent que la Commission a déclaré au secrétariat de celle-ci des incidences chiffrées pour certaines politiques et mesures de l'UE (voir tableau 1). Nous relevons qu'en 2017, les rapports des examinateurs de la CCNUCC indiquaient que la Commission avait fourni une estimation des incidences pour moins de politiques et de mesures qu'en 2015.

Conclusions et recommandations

66

La question d'audit principale était la suivante: «La Commission vérifie-t-elle de façon appropriée l'inventaire des gaz à effet de serre de l'UE et les informations sur les futures réductions d'émissions?» Nous avons constaté que les données sur les émissions de l'UE étaient déclarées de façon appropriée, mais que la Commission devrait avoir une meilleure connaissance de la situation dans la perspective de futures réductions des émissions de gaz à effet de serre.

67

Les inventaires des gaz à effet de serre des États membres, agrégés pour établir un inventaire de l'UE, servent à déclarer les estimations d'émissions sur tous les gaz, sources et puits définis dans les engagements du protocole de Kyoto et dans le règlement sur le mécanisme de surveillance. Les inventaires agrégés de l'UE comportaient des points pour mémoire. Prises dans leur ensemble, les règles de l'UE et les informations communiquées par la Commission au Parlement et au Conseil respectent et dépassent les exigences imposées par les règles internationales (voir points 23 à 27).

68

Lorsqu'elle examine les inventaires des États membres avec l'aide de l'AEE, la Commission se penche sur les principaux secteurs et les catégories clés et s'appuie sur des contrôles automatisés corroborés par le jugement d'experts. Les examinateurs ont recours à des sources externes d'information pour vérifier les paramètres utilisés pour les estimations. Cependant, pour le secteur UTCATF, ils ne réalisent pas les mêmes types de contrôles que pour les autres secteurs.

69

Le secteur UTCATF est particulièrement important et, en 2018, il a été intégré dans les objectifs de l'UE à l'horizon 2030. L'inventaire agrégé de l'UE montre que ce secteur est un puits de carbone net dans l'UE, mais l'incertitude statistique concernant les données correspondantes est élevée (voir points 28 à 34).

70

La qualité des inventaires s'est améliorée au fil du temps. Pour notre échantillon d'États membres, la plupart des problèmes soulevés dans les observations formulées pendant l'examen de la Commission avaient été résolus au cours du processus d'examen et cette dernière n'a pas demandé aux États membres de corriger leurs estimations en 2018. Le niveau global d'incertitude pour l'inventaire agrégé de l'UE a diminué au cours de la période 2016‑2018 (voir points 35 à 40).

Recommandation n° 1 – Améliorer le processus mis en œuvre par la Commission pour examiner le secteur UTCATF

La Commission devrait actualiser ses lignes directrices relatives aux examens des inventaires, afin de renforcer les contrôles dans le secteur UTCATF et de les aligner sur ceux effectués dans les autres secteurs.

Quand? En 2022.

71

La Commission et l'AEE contrôlent également la qualité des projections des États membres. Le nombre de problèmes détectés en 2017 lors des examens a diminué par rapport à 2015, ce qui est révélateur d'une amélioration des projections nationales. Jusqu'à présent, les projections agrégées de l'UE ont été fondées sur des modèles et des hypothèses nationaux. Pour uniformiser le processus, la Commission mettra un outil de modélisation à la disposition des États membres intéressés (voir points 42 à 46).

72

La Commission établit séparément un scénario de référence de l'UE fondé sur ses propres hypothèses. Elle effectue des analyses de sensibilité lorsqu'elle élabore de nouvelles politiques. Toutefois, la Commission n'a pas évalué le risque de voir des écarts considérables apparaître par rapport au scénario de référence de l'UE (voir points 47 à 50).

73

La Commission utilise les données provenant des principales sources d'émissions pour évaluer les progrès accomplis vers la réalisation des objectifs en matière de réduction. Les objectifs fixés au niveau de l'UE pour 2020 ne tenaient pas compte des émissions et des absorptions de l'UTCATF, ainsi que des émissions du transport maritime international (mais bien de celles de l'aviation internationale). La portée des objectifs de l'UE pour 2030 a été étendue au secteur UTCATF, mais pas à celui du transport maritime international. L'Organisation maritime internationale s'est engagée à réduire les émissions dues à ce dernier de moitié d'ici à 2050. Cependant, dans ce secteur, il n'existe ni objectif intermédiaire au niveau de l'UE ni mesures de réduction. Les navires faisant escale dans les ports de l'Espace économique européen représentent 27 % des émissions provenant du transport maritime international. Selon des études, ces émissions devraient augmenter considérablement (voir points 51 à 55).

74

En 2018, la Commission a présenté une communication, qui couvre tous les secteurs et vise à atteindre la neutralité pour le climat d'ici à 2050. La Commission a adopté des feuilles de route sectorielles à long terme couvrant près de 70 % des émissions déclarées. Ces feuilles de route spécifiques définissent les objectifs pour le développement durable de ces secteurs, conformément aux engagements de l'UE relatifs au climat à l'horizon 2050, et donnent une orientation pour les politiques et mesures sectorielles à plus court terme. Cependant, la Commission n'a proposé aucune feuille de route spécifique pour certains secteurs clés tels que l'agriculture et le secteur UTCATF (voir points 56 à 58).

75

La Commission n'a présenté aucune estimation concernant les incidences de certaines politiques et mesures d'atténuation sur les émissions. Dès lors, les rapports transmis au secrétariat de la CCNUCC ne donnent pas une vue complète de la contribution des politiques et mesures d'atténuation de l'UE et des États membres aux réductions d'émissions prévues pour 2020, pour 2030 et pour 2050 (voir points 59 à 65).

Recommandation n° 2 – Améliorer le cadre de référence en vue de futures réductions d'émissions

La Commission devrait améliorer le cadre de référence en vue de futures réductions d'émissions. Pour ce faire, elle devrait:

1. évaluer s'il y a lieu d'introduire des mesures et des étapes intermédiaires au niveau de l'UE pour le transport maritime international, conformément à l'engagement pris au niveau mondial de réduire d'au moins 50 % les émissions de ce secteur d'ici à 2050;
2. s'assurer que les plans stratégiques pour l'agriculture et le secteur UTCATF contribuent à la réalisation des objectifs de réduction à l'horizon 2050, et vérifier si les États membres établissent pour ces secteurs des politiques et mesures appropriées conformes à leurs stratégies à long terme;
3. évaluer et déclarer au secrétariat de la CCNUCC les incidences des principales politiques et mesures de l'UE sur les émissions, telles que le système d'échange de quotas d'émission, les règlements sur les émissions de CO₂ provenant du transport routier ainsi que d'autres secteurs couverts par la décision sur la répartition de l'effort.

Quand? En 2023.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par M. Nikolaos MILIONIS, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 25 septembre 2019.

Annexe – Informations sur les gaz à effet de serre

Acronymes, sigles et abréviations

AEE – Agence européenne pour l'environnement

CCNUCC – Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques

CFC – Chlorofluorocarbones

CH₄ – Méthane

CO₂ – Dioxyde de carbone

DG CLIMA – Direction générale de l'action pour le climat de la Commission européenne

GIEC – Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat

Halons – Composés du carbone avec du brome et d'autres halogènes

HCFC – Hydrochlorofluorocarbones

HFC – Hydrofluorocarbones

HFE – Éthers et alcools fluorés

JRC – Centre commun de recherche (Joint Research Centre) de la Commission européenne

N₂O – Protoxyde d'azote

NF₃ – Trifluorure d'azote

PFC – Perfluorocarbones ou hydrocarbures perfluorés

SEQE – Système d'échange de quotas d'émission

SF₆ – Hexafluorure de soufre

UTCATF – Utilisation des terres, changement d'affectation des terres et foresterie

Glossaire

Analyse de sensibilité – Analyse de l'impact des paramètres et des hypothèses utilisés sur le résultat de la projection.

Communication nationale et rapport biennal – Rapport, transmis au secrétariat de la CCNUCC, qui présente des informations détaillées sur les inventaires, les projections, les politiques et les mesures.

Contrôle et assurance de la qualité au niveau de l'UE (examen réalisé par la Commission) – Système planifié de procédures d'examen, qui vise à garantir que les données déclarées remplissent certains critères de qualité et représentent les meilleures estimations possibles. Les procédures de contrôle de la qualité sont internes (mises en œuvre par la Commission pour l'inventaire agrégé de l'UE), tandis que l'examen d'assurance de la qualité est réalisé par un examinateur externe (par la Commission dans le cas des inventaires des États membres).

Estimation ex ante et ex post des incidences des politiques et des mesures sur le climat – L'UE doit évaluer les incidences de ses politiques et mesures, y compris celles sur le climat (effets), avant leur adoption (ex ante) et après leur mise en œuvre (ex post).

Gaz à effet de serre – Émissions de gaz et d'autres constituants gazeux de l'atmosphère, tant naturels qu'anthropiques, qui absorbent et réémettent le rayonnement infrarouge.

Inventaires des gaz à effet de serre – Estimations enregistrées des émissions passées de gaz à effet de serre, accompagnées d'informations descriptives sur leur compilation et sur l'assurance de la qualité.

Objectifs de l'UE en matière de réduction des émissions – Objectifs visant à réduire les émissions dans une certaine mesure et un certain délai (par exemple 20 % d'ici à 2020).

Politiques et mesures d'atténuation – Actions mises en place pour réduire les émissions et, par suite, pour atténuer le changement climatique.

Projections relatives aux gaz à effet de serre – Estimations des futures émissions de gaz à effet de serre, accompagnées d'informations descriptives sur leur établissement et sur l'assurance de la qualité.

Puits de carbone – Tout processus, toute activité ou tout mécanisme, qui retire de l'atmosphère un gaz à effet de serre, un aérosol ou un précurseur de gaz à effet de serre. En particulier, les forêts, les sols et les océans absorbent et stockent du CO₂ de l'atmosphère et sont donc des puits de carbone.

Système d'échange de quotas d'émission – Système international d'échange de quotas d'émission mis en place au sein de l'Union européenne. Il vise à réduire les émissions en plafonnant la quantité totale de certains gaz à effet de serre dont les émissions sont autorisées pour les installations couvertes par le système. Le plafond est abaissé au fil du temps de manière à faire diminuer la quantité totale d'émissions.

UTCATF – Secteur de l'inventaire des gaz à effet de serre qui couvre les émissions et les absorptions de gaz à effet de serre résultant d'activités directement anthropiques relatives à l'utilisation des terres, au changement d'affectation des terres et à la foresterie.

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

L'audit de la performance objet du présent rapport a été réalisé par la Chambre I (Utilisation durable des ressources naturelles), présidée par M. Nikolaos Milionis, Membre de la Cour. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. Nikolaos Milionis, Membre de la Cour, assisté de: M. Kristian Sniter, chef de cabinet; M. Matteo Tartaggia, attaché de cabinet; M. Robert Markus, manager principal; M^me Oana Dumitrescu, chef de mission; M^mes Lucia Roşca, Liia Laanes et Natalia Krzempek ainsi que M. Bertrand Tanguy, auditeurs. L'assistance linguistique a été assurée par MM. Richard Moore et Michael Pyper.

De gauche à droite: Kristian Sniter, Oana Dumitrescu, Michael Pyper, Nikolaos Milionis, Matteo Tartaggia, Lucia Roşca et Natalia Krzempek.

Notes

¹ Eurostat, rapport intitulé «The EU in the world», 2018.

² EU inventory report, 2019.

³ Conclusions du Conseil européen des 8 et 9 mars 2007, du 4 février 2011, ainsi que des 23 et 24 octobre 2014.

⁴ Ce pourcentage inclut l'aviation internationale, afin d'assurer la comparabilité avec les données communiquées dans le cadre des objectifs de l'UE.

⁵ À titre d'exemple, les inventaires concernant 2017 ont été publiés en mai 2019.

⁶ Règlement (UE) n° 525/2013 du Parlement européen et du Conseil relatif à un mécanisme pour la surveillance et la déclaration des émissions de gaz à effet de serre et pour la déclaration, au niveau national et au niveau de l'Union, d'autres informations ayant trait au changement climatique et abrogeant la décision n° 280/2004/CE (JO L 165 du 18.6.2013, p. 13).

⁷ Règlement d'exécution (UE) n° 749/2014 de la Commission relatif à la structure, à la présentation, aux modalités de transmission et à l'examen des informations communiquées par les États membres en vertu du règlement (UE) n° 525/2013 du Parlement européen et du Conseil, ainsi que règlement délégué (UE) n° 666/2014 de la Commission établissant les exigences de fond applicables à un système d'inventaire de l'Union et tenant compte des modifications des potentiels de réchauffement planétaire et des lignes directrices relatives aux inventaires arrêtées d'un commun accord au niveau international, en application du règlement (UE) n° 525/2013 du Parlement européen et du Conseil.

⁸ Directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil (JO L 275 du 25.10.2003, p. 32).

⁹ De précédents audits de la Cour des comptes européenne ont porté sur des éléments du système d'échange de quotas d'émission. Voir rapport spécial n° 06/2015 sur le «système d'échange de quotas d'émission» et rapport spécial n° 24/2018 intitulé «Démonstration du captage et du stockage du carbone ainsi que des énergies renouvelables innovantes à l'échelle commerciale dans l'UE: les progrès enregistrés au cours de la dernière décennie n'ont pas répondu aux attentes».

¹⁰ Décision n° 406/2009/CE du Parlement européen et du Conseil relative à l'effort à fournir par les États membres pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre afin de respecter les engagements de la Communauté en matière de réduction de ces émissions jusqu'en 2020 (JO L 140 du 5.6.2009, p. 136).

¹¹ Décision (UE) n° 529/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 relative aux règles comptables concernant les émissions et les absorptions de gaz à effet de serre résultant des activités liées à l'utilisation des terres, au changement d'affectation des terres et à la foresterie et aux informations concernant les actions liées à ces activités (JO L 165 du 18.6.2013, p. 80).

¹² Règlement (UE) 2015/757 du Parlement européen et du Conseil concernant la surveillance, la déclaration et la vérification des émissions de dioxyde de carbone du secteur du transport maritime et modifiant la directive 2009/16/CE (JO L 123 du 19.5.2015, p. 55).

¹³ Règlement (UE) 2018/1999 du Parlement européen et du Conseil sur la gouvernance de l'union de l'énergie et de l'action pour le climat (JO L 328 du 21.12.2018, p. 1).

¹⁴ Règlement (UE) 2018/842 du Parlement européen et du Conseil relatif aux réductions annuelles contraignantes des émissions de gaz à effet de serre par les États membres de 2021 à 2030 contribuant à l'action pour le climat afin de respecter les engagements pris dans le cadre de l'accord de Paris (JO L 156 du 19.6.2018, p. 26).

¹⁵ Règlement (UE) 2018/841 du Parlement européen et du Conseil relatif à la prise en compte des émissions et des absorptions de gaz à effet de serre résultant de l'utilisation des terres, du changement d'affectation des terres et de la foresterie dans le cadre d'action en matière de climat et d'énergie à l'horizon 2030, et modifiant le règlement (UE) n° 525/2013 et la décision (UE) n° 529/2013 (JO L 156 du 19.6.2018, p. 1).

¹⁶ Conformément aux dispositions de l'article 24 du règlement (UE) n° 525/2013 sur le mécanisme de surveillance et de l'article 42 du règlement (UE) 2018/1999 sur la gouvernance.

¹⁷ Voir aussi notre rapport spécial n° 16/2019 intitulé «Les comptes économiques européens de l'environnement pourraient être encore plus utiles aux responsables politiques».

¹⁸ Le secrétariat de la CCNUCC, l'Organisation météorologique mondiale (OMM) et le système intégré d'observation du carbone (ICOS), un projet à l'échelle de l'UE financé par le 7^e programme-cadre pour la recherche.

¹⁹ Des particules fines qui ont à la fois pour effet de refroidir et de réchauffer l'atmosphère.

²⁰ Par exemple les aérosols et la formation de nuages, qui ont un effet indirect de réchauffement de l'atmosphère.

²¹ Document COM(2018) 716, rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil – L'UE et l'accord de Paris sur le climat: bilan des progrès réalisés à la COP de Katowice.

²² Rapport environnement sur l'aviation européenne de 2019 (https://www.easa.europa.eu/eaer/).

²³ Rapport technique n° 20/2013 de l'AEE intitulé «European Union CO₂ emissions: different accounting perspectives».

²⁴ Voir aussi l'encadré 3 de notre rapport spécial n° 16/2019 intitulé «Les comptes économiques européens de l'environnement pourraient être encore plus utiles aux responsables politiques».

²⁵ Voir EU inventory report, 2019.

²⁶ Règlement d'exécution (UE) n° 749/2014 de la Commission relatif à la structure, à la présentation, aux modalités de transmission et à l'examen des informations communiquées par les États membres en vertu du règlement (UE) n° 525/2013 (JO L 203 du 11.7.2014, p. 23).

²⁷ Les examinateurs comparent les données des États membres avec celles sur les activités (l'existence ainsi que l'ampleur ou la production) relatives aux différentes sources d'émission. Ces données proviennent des statistiques européennes et internationales, d'organisations mondiales de l'industrie, d'Eurocontrol et de projets de l'UE qui visent à recueillir et à modéliser ce type de données d'activité.

²⁸ La Bulgarie (2018), l'Estonie (2018), Chypre (2018), ainsi que Malte (2017 et 2018).

²⁹ La Commission consulte tous les États membres lorsqu'elle définit ces hypothèses.

³⁰ Le dernier scénario de référence de l'UE remonte à 2016. Le précédent était de 2013.

³¹ Analyse panoramique sur l'action de l'UE dans le domaine de l'énergie et du changement climatique, 2017.

³² Selon le rapport sur l'atelier relatif aux projections d'émissions des Parties figurant à l'annexe I de la convention (document FCCC/SBSTA/2004/INF.15 du 20 octobre 2004), cette analyse serait utile «car il faut comprendre l'incidence des modifications apportées aux principaux paramètres et hypothèses».

³³ Commission européenne, Action pour le climat, document intitulé «Reducing emissions from aviation».

³⁴ Livre blanc – Feuille de route pour un espace européen unique des transports – Vers un système de transport compétitif et économe en ressources, COM(2011) 144 final du 28 mars 2011.

³⁵ Règlement (UE) 2015/757 du Parlement européen et du Conseil concernant la surveillance, la déclaration et la vérification des émissions de dioxyde de carbone du secteur du transport maritime (JO L 123 du 19.5.2015, p. 55).

³⁶ Selon une étude de 2009 commandée par la DG Environnement et intitulée «Technical support for European action to reducing greenhouse gas emissions from international maritime transport», qui était fondée sur des données de 2006, elles représentaient 27 % des émissions dues au transport maritime mondial.

³⁷ Troisième étude de l'Organisation maritime internationale sur les gaz à effet de serre, 2014.

³⁸ Règlement (UE) 2018/841.

³⁹ Considérant 35 du règlement (UE) 2018/1999 sur la gouvernance de l'union de l'énergie et de l'action pour le climat.

⁴⁰ Conformément aux dispositions de l'article 2 du protocole de Kyoto et à la décision 1/CP.16 adoptée par la conférence des parties à la CCNUCC.

⁴¹ Feuille de route vers une économie compétitive à faible intensité de carbone à l'horizon 2050 – Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, COM(2011) 112 final du 8 mars 2011.

⁴² «EU Renaissance: A successful roadmap to low-carbon Europe», dans le rapport de la Commission européenne intitulé Global Europe 2050, 2012 (https://ec.europa.eu/research/social-sciences/pdf/policy_reviews/global-europe-2050-report_en.pdf).

⁴³ Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, au Comité des régions, au Comité économique et social et à la Banque européenne d'investissement – Une planète propre pour tous — Une vision européenne stratégique à long terme pour une économie prospère, moderne, compétitive et neutre pour le climat, COM(2018) 773 final du 28 novembre 2018.

⁴⁴ Livre blanc – Feuille de route pour un espace européen unique des transports – Vers un système de transport compétitif et économe en ressources, COM(2011) 144 final du 28 mars 2011.

⁴⁵ Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Feuille de route pour l'énergie à l'horizon 2050, COM(2011) 885 final du 15 décembre 2011.

⁴⁶ PNUE, Guide for Green Economy Indicators.

⁴⁷ AEE, rapport technique n° 08/2014 intitulé «Digest of EEA indicators».

⁴⁸ En outre, dans notre rapport spécial n° 16/2019 intitulé «Les comptes économiques européens de l'environnement pourraient être encore plus utiles aux responsables politiques», nous faisons observer que la Commission n'avait pas clairement exprimé les besoins de données en vue de l'analyse des politiques environnementales.

⁴⁹ Considérant 4 de la directive (UE) 2018/410.

Calendrier

Étape	Date
Adoption du plan d'enquête / Début de l'audit	4.7.2018
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission (ou à toute autre entité auditée)	28.6.2019
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire	25.9.2019
Réception des réponses officielles de la Commission (ou de toute autre entité auditée) dans toutes les langues	24.10.2019

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