Emisije stakleničkih plinova u EU-u:
dostavljaju se odgovarajući podatci, ali potreban je bolji uvid u buduća smanjenja

Sažetak

I

Kao stranka potpisnica Protokola iz Kyota (1997.) i Pariškog sporazuma (2015.) EU se obvezao na sudjelovanje u globalnim naporima koji se ulažu u smanjenje emisija stakleničkih plinova. U skladu s tim sporazumima cilj je EU-a smanjiti emisije stakleničkih plinova za 20 % do 2020., za 40 % do 2030. i za 80 % – 95 % do 2050. godine. Komisiji su za procjenu napretka u dostizanju tih ciljnih vrijednosti potrebne procjene prijašnjih i projiciranih emisija, kao i učinaka politika i mjera za smanjenje emisija. U panoramskom pregledu Suda o mjerama EU-a u području energije i klimatskih promjena iz 2017. utvrđeno je da su inventari emisija stakleničkih plinova područje u kojem potencijalno postoji rizik i u kojem su provedene ograničene revizijske aktivnosti.

II

Revizija koju je proveo Sud bila je usmjerena na napore koje je Komisija, uz pomoć Europske agencije za okoliš (EEA), uložila u osiguravanje kvalitete inventara emisija stakleničkih plinova u EU-u i informacija o budućim smanjenjima emisija. Sud je utvrdio da se dostavljaju odgovarajući podatci o emisijama u EU-u, ali i da je Komisiji potreban bolji uvid u buduća smanjenja emisija stakleničkih plinova.

III

Komisija izvješćuje Tajništvo Okvirne konvencije Ujedinjenih naroda o promjeni klime (UNFCCC) o emisijama stakleničkih plinova u skladu s međunarodnim zahtjevima i pruža dodatne podatke Europskom parlamentu i Vijeću. Kako bi se osigurala kvaliteta tih podataka, Uredbom o mehanizmu za praćenje i njezinim provedbenim pravilima uspostavljen je sustav EU-a za pregled inventara stakleničkih plinova država članica. Revizija koju je proveo Sud pokazala je da Komisija uz pomoć EEA-e provjerava dostavljene podatke o emisijama na zadovoljavajući način te da su se inventari stakleničkih plinova u EU-u s vremenom poboljšali. Međutim, kad je riječ o sektoru korištenja zemljišta, prenamjene zemljišta i šumarstva (sektor LULUCF), ocjenjivači ne obavljaju iste vrste provjera kao i za druge sektore. Taj sektor igra posebno važnu ulogu ne samo za ciljne vrijednosti za 2030., nego i zbog toga što su podatci o tom sektoru obilježeni visokom statističkom nesigurnošću.

IV

Uredbom o mehanizmu za praćenje uspostavljen je i sustav EU-a za pregled podataka o projekcijama država članica. I pregledom koji je obavila Komisija i onim koji je obavio UNFCCC za 2017. utvrđen je manji broj problematičnih pitanja nego za 2015., što upućuje na to da su se nacionalne projekcije poboljšale. Međutim, Komisija nije procijenila rizik od znatnih odstupanja od referentnog scenarija EU-a.

V

EU je s ciljem smanjenja emisija utvrdio ciljne vrijednosti kojima je obuhvaćena većina podataka koji se dostavljaju. Prve ciljne vrijednosti za sektor LULUCF utvrđene su za 2030. godinu, dok je za međunarodni pomorski promet na međunarodnoj razini dogovorena ciljna vrijednost za 2050. godinu. Međunarodni zračni promet već je obuhvaćen ciljnim vrijednostima EU-a za 2020.

VI

Sud je utvrdio da je dugoročnim sektorskim planovima djelovanja obuhvaćeno gotovo 70 % emisija za koje se dostavljaju podatci. Takvi konkretni planovi ključni su za održiv razvoj relevantnih sektora. Međutim, za određene ključne sektore, kao što su poljoprivreda i LULUCF, nisu izrađeni takvi konkretni planovi. To nepovoljno utječe na kratkoročnije sektorske politike i mjere.

VII

Cilj je politika i mjera za ublažavanje klimatskih promjena smanjiti buduće emisije. Komisija i EEA uvele su provjere kvalitete informacija koje države članice dostavljaju u vezi sa svojim politikama i mjerama za ublažavanje. Međutim, Komisija nije iznijela procjene učinaka određenih politika i mjera EU-a na emisije.

VIII

Na temelju tih nalaza Sud iznosi preporuke Komisiji usmjerene na poboljšanje:

1. procesa pregleda koji obavlja za sektor LULUCF
2. okvira za buduća smanjenja emisija.

Uvod

Međunarodni kontekst

01

Staklenički plinovi apsorbiraju i otpuštaju toplinu (infracrveno sunčevo zračenje) u atmosferu. Međuvladin panel o klimatskim promjenama (IPCC) tijelo je Ujedinjenih naroda nadležno za ocjenjivanje znanstvenog istraživanja u području klimatskih promjena. IPCC procjenjuje da su zbog emisija stakleničkih plinova uzrokovanih ljudskim djelovanjem globalne temperature dosad porasle za otprilike 1,0 °C iznad predindustrijske razine. Učinci koji su proizašli iz tog porasta uključuju podizanje razine mora i ekstremnije vremenske događaje.

02

Države diljem svijeta potpisale su 1992. godine Okvirnu konvenciju Ujedinjenih naroda o promjeni klime (UNFCCC) s ciljem uspostave stabilnosti koncentracije stakleničkih plinova „na razini koja će spriječiti opasno [antropogeno, tj. ljudskim djelovanjem prouzročeno] uplitanje u klimatski sustav”. Daljnji koraci poduzeti su 1997. potpisivanjem Protokola iz Kyota kojim su za razvijene zemlje potpisnice uvedene mjere i obvezujuće ciljne vrijednosti smanjenja emisija. Potpisivanjem Protokola iz Kyota razvijene zemlje također su se obvezale na utvrđivanje politika i mjera za potporu dostizanju ciljnih vrijednosti smanjenja emisija iz Protokola na održiv način. Tajništvo UNFCCC-a prati primjenu Konvencije i Protokola iz Kyota i izvješćuje o njoj.

03

Pariški sporazum (2015.) potpisalo je 197 zemalja. Cilj je tog sporazuma ograničiti povećanje globalne prosječne temperature na razinu koja je „znatno niža” od 2 °C iznad razine u predindustrijskom razdoblju te promicati ulaganje napora u „još veće” ograničavanje povišenja globalne prosječne temperature, i to na 1,5 °C iznad predindustrijske razine. Pariškim sporazumom ne uvode se obvezujuće ciljne vrijednosti smanjenja emisija za stranke potpisnice, već je njime predviđeno utvrđivanje nacionalno određenih doprinosa ostvarenju općeg cilja ograničavanja povećanja globalne temperature. Ti doprinosi uključuju smanjenje emisija uzrokovanih ljudskim djelovanjem koje relevantne zemlje trebaju ostvariti na izvoru emisija, kao i uklanjanje stakleničkih plinova („ponor ugljika”).

04

Ulaganje napora u smanjenje emisija stakleničkih plinova i time u ograničavanje globalnog zagrijavanja olakšava se dostupnošću točnih informacija o razinama emisija i njihovu kretanju te politikama i mjerama usmjerenima na njihovo poboljšanje. Za to je potreban kvalitetan okvir za praćenje emisija stakleničkih plinova i izvješćivanje o njima, kao i pouzdane informacije o projiciranim promjenama u emisijama koje bi se trebale postići s pomoću postojećih i planiranih politika i mjera.

05

Takvi su okviri predviđeni i Protokolom iz Kyota i Pariškim sporazumom. Okvir predviđen Protokolom iz Kyota valjan je do dostavljanja podataka o emisijama za 2020. godinu (odnosno do 2022. godine). Okvir iz Pariškog sporazuma prvi će se put upotrijebiti za dostavljanje podataka o emisijama za 2021. godinu (predmetne informacije objavit će se 2023.). Ti okviri uključuju postupke za osiguravanje kvalitete (tj. pregled podataka koji obavljaju Tajništvo UNFCCC-a i njegovi stručni timovi), pri čemu su UNFCCC i Međunarodni panel o klimatskim promjenama izradili smjernice za potporu pri provedbi tih postupaka.

Europski kontekst

06

U državama članicama EU-a živi 6,9 % svjetskog stanovništva te one ostvaruju 21,8 % svjetskog bruto domaćeg proizvoda¹. Tijekom 2017. u njima je nastalo otprilike 8,4 % emisija stakleničkih plinova u svijetu².

07

EU se obvezao smanjiti svoje emisije stakleničkih plinova³ za 20 % do 2020., za 40 % do 2030. i za od 80 % do 95 % do 2050. u odnosu na razinu iz 1990. godine. Na slici 1. u nastavku prikazano je dosadašnje kretanje emisija i procijenjeni napredak do 2050. godine. EU je do 2017. smanjio svoje emisije za 21,7 %⁴ u odnosu na razinu iz 1990. godine. Takvo silazno kretanje zabilježeno je za većinu stakleničkih plinova obuhvaćenih Protokolom iz Kyota (vidi sliku A u prilogu).

08

Kako bi postigli ta smanjenja i pridržavali se međunarodnih pravila, EU i njegove države članice obvezali su se na to da će svake godine UNFCCC-u dostavljati podatke o svojim konačnim emisijama stakleničkih plinova. To čine u obliku „inventara stakleničkih plinova” (vidi okvir 1.). Za svaku danu godinu Europska agencija za okoliš objavljuje privremene inventare EU-a, i to u pravilu u listopadu sljedeće godine (n + 1), dok šest mjeseci kasnije, u svibnju godine n + 2, objavljuje konačne inventare⁵.

09

Na temelju Protokola iz Kyota i Konvencije UNFCCC-a EU i njegove države članice također dostavljaju Tajništvu UNFCCC-a sljedeće informacije:

1. projekcijama budućih emisija zajedno s informacijama o načinu njihove izrade (tj. alatima za izradu modela i faktorima koji na njih utječu)
2. informacijama o politikama i mjerama za ublažavanje klimatskih promjena kojima se pruža potpora održivom postizanju smanjenja emisija, uključujući opseg takvih mjera, njihove poveznice s politikama EU-a, ex ante i, u relevantnim slučajevima, ex post informacije o njihovu učinku, kao i način na koji nacionalne politike i mjere doprinose provedbi nacionalnih dugoročnih strategija niskougljičnog razvoja.

10

Projekcije se upotrjebljavaju za procjenu budućeg napretka u smanjenju emisija te upućuju na područja u kojima će politike i mjere za ublažavanje klimatskih promjena biti djelotvorne. Na slici 2. pojašnjavaju se poveznice među ciljnim vrijednostima i projekcijama te politikama i mjerama. Projekcijama se ne uzimaju u obzir samo rezultati politika i mjera za ublažavanje klimatskih promjena, već i širi skup pretpostavki i parametara koji nisu prikazani na slici.

11

Kako bi EU postigao smanjenje emisija na koje se obvezao i ispunio svoje obveze praćenja i izvješćivanja do 2020. godine, donio je sljedeće posebne i za države članice obvezujuće zakonske akte:

1. Uredbu o mehanizmu za praćenje⁶ i njezina provedbena pravila⁷, kojima se utvrđuje opći okvir za obračun i izvješćivanje za emisije stakleničkih plinova uzrokovane ljudskim djelovanjem, projekcije, strategije niskougljičnog razvoja te politike i mjere za ublažavanje klimatskih promjena
2. sustav trgovanja emisijama⁸, kojim se utvrđuju okvir i ciljne vrijednosti smanjenja emisija iz velikih energetskih i industrijskih postrojenja⁹, kao i konkretnu gornju granicu te okvir za praćenje i izvješćivanje za emisije u zračnom prometu u Europskom gospodarskom prostoru
3. Odluku o raspodjeli tereta¹⁰, kojom se za svaku državu članicu utvrđuju obvezujuće godišnje ciljne vrijednosti smanjenja emisija u energetskom, industrijskom i poljoprivrednom sektoru te sektoru voda za aktivnosti koje nisu obuhvaćene područjem primjene sustava trgovanja emisijama ili drugim posebnim zakonodavstvom (vidi točku (d) u nastavku)
4. posebno zakonodavstvo o praćenju, izvješćivanju i obračunu za emisije i uklanjanja ugljikovog dioksida nastalog korištenjem zemljišta, prenamjenom zemljišta i šumarstvom (LULUCF)¹¹ te o emisijama iz međunarodnog pomorskog prometa (s brodova koji pristaju u lukama u Europskom gospodarskom prostoru)¹².

12

Kao odgovor na potpisivanje Pariškog sporazuma i utvrđivanje ciljnih vrijednosti smanjenja emisija u EU-u nakon 2020. godine EU je ažurirao svoj zakonodavni okvir:

1. 2018. godine donio je novi okvir za obračun i izvješćivanje za antropogene stakleničke plinove, projekcije emisija, strategije niskougljičnog razvoja te politike i mjere za ublažavanje koji će se primjenjivati od 2021. (Uredba o upravljanju energetskom unijom i djelovanjem u području klime¹³)
2. izmijenio je sustav trgovanja emisijama i donio novo zakonodavstvo o nacionalnim ciljnim vrijednostima smanjenja emisija za svaku godinu do 2030. (nova Uredba o raspodjeli tereta¹⁴)
3. donio je nova pravila o praćenju, izvješćivanju i obračunu za emisije i uklanjanja ugljikova dioksida iz sektora LULUCF¹⁵
4. Komisija je 2019. donijela prijedlog o izmjeni sustava EU-a za praćenje emisija CO₂ iz pomorskog prometa te za izvješćivanje o njima i njihovu provjeru kako bi se taj sustav uskladio s globalnim sustavom prikupljanja podataka o potrošnji loživih ulja na brodovima koji je uvela Međunarodna pomorska organizacija.

13

Zakonodavstvom EU-a pruža se okvir za osiguravanje kvalitete podataka o prijašnjim emisijama i o projekcijama, kao i informacija o relevantnim politikama i mjerama. Na slici 3. u nastavku prikazan je način na koji se podatci prikupljaju i provjeravaju te na koji se o njima izvješćuje. U središnjem stupcu prikazane su odgovornosti Komisije i Europske agencija za okoliš (EEA) u pogledu kvalitete procjena koje izrađuju države članice, pripreme objedinjenih podataka na razini EU-a i podnošenja tih informacija UNFCCC-u. Komisija planira smanjenja emisija u EU-u i predlaganjem odgovarajućih strategija te politika i mjera na temelju analize scenarija.

14

EEA pomaže Europskoj komisiji (Glavnoj upravi za klimatsku politiku – GU CLIMA) zajamčiti kvalitetu objedinjenog inventara EU-a i projekcija¹⁶. Inventar i projekcije temelje se na informacijama koje dostavljaju države članice. Drugi stručnjaci (kao što su Zajednički istraživački centar (JRC) i Europski tematski centar za pitanja onečišćenja zraka i ublažavanje klimatskih promjena) pružaju Komisiji i EEA-i potporu u njihovim aktivnostima. U ovom izvješću te se aktivnosti nazivaju „pregledom koji obavlja Komisija” jer Komisija snosi krajnju odgovornost za kvalitetu tih podataka.

15

Eurostat objavljuje poseban skup podataka o emisijama koje su nastale potrošnjom roba i usluga u EU-u (koji se naziva ugljičnim otiskom). Taj se skup podataka temelji na nacionalnim računima emisija u zrak¹⁷ koji se pak temelje na inventarima stakleničkih plinova.

Opseg revizije i revizijski pristup

16

Sud je u okviru ove revizije ispitao način na koji je osmišljen okvir za izvješćivanje i osiguravanje kvalitete koji se primjenjuje na podatke koji se dostavljaju od 2015. na temelju Protokola iz Kyota i Uredbe o mehanizmu EU-a za praćenje, kao i funkcioniranje tog okvira.

17

Sud je ovu reviziju proveo jer je u njegovu panoramskom pregledu o mjerama EU-a u području energije i klimatskih promjena iz 2017. utvrđeno da su inventari emisija stakleničkih plinova područje u kojem potencijalno postoji rizik i u kojem su provedene ograničene revizijske aktivnosti. Sud očekuje da će njegovi zaključci i preporuke biti koristan izvor informacija za poboljšanje procesa pregleda podataka o emisijama stakleničkih plinova koji obavlja Komisija, kao i za poboljšanje okvira za buduća smanjenja emisija.

18

Glavno revizijsko pitanje Suda glasilo je:

19

Kako bi odgovorio na glavno revizijsko pitanje, Sud je:

1. obavio procjenu provjera kvalitete inventara stakleničkih plinova u EU-u
2. ispitao dodatne informacije o planiranom smanjenju emisija stakleničkih plinova u EU-u (projekcije i referentni scenarij EU-a, dugoročne strategije, kvantifikacija učinaka politika i mjera EU-a).

Sud nije izravno provjerio informacije i procjene koje izrađuju relevantna tijela država članica.

20

Sud je na temelju uzorka od šest država članica provjerio način na koji funkcionira proces EU-a za osiguravanje kvalitete koji se primjenjuje na inventare, projekcije, politike i mjere i koji je uveden Uredbom o mehanizmu za praćenje i njezinim provedbenim pravilima. Glavni kriteriji za odabir bile su godišnje emisije 2016. i broj preporuka UNFCCC-a iznesenih u godišnjim izvješćima o pregledu nacionalnih inventara za razdoblje 2015. – 2017. Države članice u uzorku bile su Češka, Njemačka, Francuska, Italija, Poljska i Rumunjska. Te su države članice 2016. godine prouzročile 56 % emisija u EU-u.

21

Sud je prikupio i analizirao revizijske dokaze na sljedeće načine:

1. pregledom dokumentacije Komisije o kontroli kvalitete i dobivanju jamstva (priručnici, kontrolni popisi, baze podataka o nalazima i preporukama te izvješća o pregledu) povezane s godišnjim pregledom nacionalnih inventara i objedinjenog inventara EU-a te pregledom nacionalnih projekcija te relevantnih politika i mjera koji se obavlja na dvogodišnjoj razini
2. pregledom relevantne dokumentacije (popratne studije, procjene i evaluacije učinka te povezana dokumentacija o dobivanju jamstva) u vezi s referentnim scenarijem EU-a (projekcije) iz 2013. i 2016. godine (koje su činile temelj za utvrđivanje politika i mjera EU-a za ublažavanje klimatskih promjena u svrhu dostizanja ciljnih vrijednosti EU-a za 2020. i 2030.), kao i dokumentacije u vezi s politikama i mjerama EU-a o kojima je UNFCCC obaviješten tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom (tj. 2015. i 2017.)
3. obavljanjem razgovora s osobljem GU-a CLIMA, JRC-a, EEA-e i Eurostata u svrhu prikupljanja informacija o upravljanju podatcima EU-a o emisijama, projekcijama, politikama i mjerama, kao i analizom tih informacija
4. analizom odgovora na anketu kojom je obuhvaćeno šest država članica iz uzorka i koju je Sud proveo radi prikupljanja dodatnih informacija o kvaliteti i poboljšanju nacionalnih inventara stakleničkih plinova, projekcija, politika i mjera
5. obavljanjem razgovora s predstavnicima dionika¹⁸ i relevantnim subjektima iz triju država članica koje je Sud odabrao na temelju toga što je u njihovim odgovorima na anketu utvrdio primjere dobre prakse (Češka, Francuska i Poljska). Sud je nastojao prikupiti informacije o pregledu nacionalnih inventara, objedinjenog inventara EU-a te relevantnih politika i mjera koji obavlja Komisija, kao i o uporabi infrastruktura i alata za izradu modela u svrhu in situ i satelitskog praćenja emisija stakleničkih plinova i njihovih tokova.

Opažanja

Komisija provjerava podatke o emisijama u EU-u i dostavlja ih na odgovarajući način

22

Sud je procijenio mjeru u kojoj opseg podataka o emisijama koje EU dostavlja ispunjava međunarodne zahtjeve. Sud je također ispitao provedbu i rezultate pregleda kvalitete inventara EU-a i država članica te procijenio je li se inventar EU-a s vremenom poboljšao.

Izvješća EU-a ne samo da ispunjavaju međunarodne zahtjeve, nego idu i korak dalje

23

U skladu s Protokolom iz Kyota EU i sve njegove države članice do 2020. moraju smanjiti emisije sedam glavnih stakleničkih plinova za 20 %, tj. emisije ugljikova dioksida (CO₂), metana (CH₄), dušikova oksida (N₂O), fluorougljikovodika (HFC-ovi), perflourougljika (PFC-ovi), sumporova heksafluorida (SF₆) i dušikova trifluorida (NF₃). Cjeloviti popisi plinova i relevantnih sporazuma dostupni su na slici C i slici D u prilogu. U smjernicama IPCC-a navode se metode za procjenu emisija i uklanjanja emisija tih plinova iz izvora i ponora koji su u Protokolu iz Kyota navedeni kao relevantni: energija, industrijski procesi i upotreba proizvoda, poljoprivreda, sektor LULUCF i otpad. Sud je utvrdio da su EU i države članice ispunili predmetne zahtjeve.

24

U inventare EU-a i država članica također je potrebno uključivati plinove, izvore i ponore koji nisu obuhvaćeni obvezama smanjenja emisija iz Protokola iz Kyota, već su predviđeni pravilima UNFCCC-a o izvješćivanju. Ti se plinovi, izvori i ponori pri izvješćivanju navode kao „memorandumske stavke”. Odnose se na emisije iz međunarodnog pomorskog prometa, međunarodnog zračnog prometa i biomase koja se upotrebljava za proizvodnju energije. Objedinjeni inventar EU-a uključuje podatke o emisijama za sve te memorandumske stavke, u skladu s pravilima UNFCCC-a o izvješćivanju.

25

Uredbom o mehanizmu EU-a za praćenje (vidi odlomak 11.) utvrđuju se pravila o izvješćivanju koja idu korak dalje od onoga što je utvrđeno u međunarodnim sporazumima. U skladu s relevantnom Uredbom Komisija je dužna izvješćivati o emisijama crnog ugljika (čađe)¹⁹ i učincima civilnog zračnog prometa na klimu koji nisu posljedica emisija CO₂²⁰. Komisija objavljuje objedinjenu vrijednost na razini EU-a za crni ugljik na temelju podataka koje dostavljaju države članice. Osim toga, Komisija izvješćuje o učincima zračnog prometa koji nisu posljedica emisija CO₂²¹. Prema izvješću o utjecaju europskog zrakoplovstva na okoliš iz 2019. učinci zračnog prometa koji nisu bili posljedica emisija CO₂ premašili su učinke emisija CO₂. Međutim, trenutačno dostupni znanstveni podatci o takvim učincima nisu dovoljni za njihovu preciznu kvantifikaciju²².

26

Komisija također priprema podatke o emisijama koje su nastale potrošnjom robe i usluga u EU-u (uključujući uvoz, ali ne i izvoz). Te informacije, koje se nazivaju ugljičnim otiskom, služe kao dopunske informacije za razumijevanje gospodarskih čimbenika zbog kojih se emisije otpuštaju u zrak i, posebice, učinka EU-a na emisije u svijetu. Time se može potaknuti primjena novog pristupa donošenju politika i doprinijeti utvrđivanju pokazatelja održive proizvodnje i potrošnje²³.

27

Eurostat je procijenio ugljični otisak EU-a na 7,2 tone CO₂ po osobi (2017.). Međutim, vrijednost ugljičnog otiska temelji se na složenom izračunu²⁴.

Pregled kvalitete dostavljenih podataka o emisijama koji obavljaju Komisija i EEA na zadovoljavajućoj je razini

28

U procesu pregleda kvalitete nacionalnih inventara stakleničkih plinova koji obavljaju Komisija i EEA naglasak se stavlja na emisije koje bi u slučaju da su prikazane manjima ili većima od stvarnih mogle imati znatan učinak na inventare država članica i objedinjeni inventar EU-a. Proces pregleda usmjeren je na kriterije kvalitete koji su utvrđeni u smjernicama UNFCCC-a: transparentnost, cjelovitost, usklađenost, usporedivost i točnost. Pregled se nadopunjuje provjerom mjera poduzetih u pogledu prijašnjih preporuka Komisije i UNFCCC-a. UNFCCC također pregledava procjene koje podnose države članice i Komisija (vidi sliku 3.).

29

Proces pregledavanja sastoji se od automatiziranih i ručnih provjera. Automatiziranim provjerama utvrđuju se nedostajući podatci i moguća odstupanja u emisijama, faktorima emisija i trendovima. Stručni ocjenjivači obavljaju ručne provjere u okviru kojih prosuđuju upućuju li nalazi automatiziranih provjera uistinu na određeno problematično pitanje, kao i jesu li podatci i primijenjene metode pouzdani, tj. takvi da ne vode do procjenjivanja vrijednosti emisija većima ili manjima od stvarnih. Ocjenjivači rade u timovima te nalaze jednog ocjenjivača uvijek potvrđuje drugi ocjenjivač.

30

U prvom koraku procesa pregledavanja ocjenjivači provjeravaju procjene za sve sektore obuhvaćene inventarima stakleničkih plinova: energija, industrijski procesi i upotreba proizvoda, poljoprivreda, sektor LULUCF i otpad. Ocjenjivači dokumentiraju rezultate pregleda i obavještavaju države članice o svojim opažanjima. U drugom koraku ocjenjivači provjeravaju problematična pitanja u vezi s usklađenošću podataka koja nisu riješena tijekom prvog koraka i koja bi imala znatan učinak na konačnu procjenu emisija te mogu iznijeti preporuke za poboljšanje inventara. Međutim, ocjenjivači iz Komisije ne dokumentiraju na odgovarajući način provjeru mjera poduzetih u pogledu prijašnjih preporuka Komisije ili svoje aktivnosti u vezi s manje važnim problematičnim pitanjima otkrivenima tijekom automatskih provjera. Sud je također utvrdio da je Komisija mjere poduzete u pogledu neriješenih pitanja koja je UNFCCC utvrdio tijekom obavljanja pregleda provjeravala na temelju nepotpunih informacija država članica. Sud je pronašao dokumentaciju koja pokazuje da je Komisija za države članice iz njegova uzorka 2018. provjerila mjere poduzete u pogledu 11 problematičnih pitanja istaknutih u izvješćima UNFCCC-a o pregledu iz 2016. godine. Međutim, ocjenjivači iz UNFCCC-a utvrdili su u svojim pregledima obavljenima 2016. godine 64 postojanih problematičnih pitanja.

31

Sektor LULUCF (vidi okvir 2.) nije obuhvaćen ciljnom vrijednošću EU-a za 2020. godinu. Iako je sektor LULUCF obuhvaćen prvim korakom pregleda, Komisija trenutačno ne iznosi preporuke te za većinu preporuka UNFCCC-a upućenih državama članicama ne provjerava mjere koje su poduzete u pogledu tih preporuka. Podatci o sektoru LULUCF navedeni u objedinjenom inventaru EU-a upućuju na to da se u tom sektoru trenutačno uklanja više ugljikova dioksida iz atmosfere nego što ga se ispušta (2017. uklonjeno je 5,54 % emisija u EU-u, vidi sliku 6.). Stoga se smatra da sektor LULUCF ima funkciju neto ponora ugljika. Međutim, podatci za taj sektor obilježeni su razmjerno visokom statističkom nesigurnošću²⁵. Nakon nedavnog donošenja Uredbe 2018/841 o sektoru LULUCF kojom se taj sektor uključuje u ciljnu vrijednost za 2030., Komisija planira provoditi cjelovit proces pregleda za taj sektor počevši od podataka za 2021. godinu koji će se dostaviti 2023.

32

U skladu s Uredbom o mehanizmu EU-a za praćenje i njezinim provedbenim pravilima²⁶ potrebno je provjeravati jesu li podatci u inventarima usklađeni s podatcima iz drugih izvora kao što su podatci dostavljeni za sustav trgovanja emisijama, statistiku o energetici, podatci u vezi s onečišćenjem zraka i podatci dostavljeni na temelju uredbe o fluoriranim plinovima. Ocjenjivači iz Komisije provjeravaju usklađenost inventara s potrebnim podatcima te primjenjuju dodatne metode kako bi provjerili razumnost procjena²⁷.

33

Satelitski podatci, zajedno s podatcima prikupljenima in situ praćenjem, mogli bi omogućiti poboljšanje podataka o aktivnostima, provjeravanje dostavljenih podataka i pružanje dodatnih informacija o emisijama i uklanjanjima stakleničkih plinova u sektorima u kojima procjene mogu biti manje pouzdane (vidi okvir 3.).

34

Jedna država članica (Ujedinjena Kraljevina) upotrebljava satelitske podatke za provjeru podataka o sektoru LULUCF, posebice o promjenama u pokrivenosti šumama. Također je obavila provjere procjena emisija služeći se podatcima prikupljenima in situ praćenjem za određene plinove u nacionalnom inventaru. Te su provjere omogućile bolju procjenu emisija metana i određenih fluorougljikovodika, čije su vrijednosti u inventarima prikazane većima od stvarnih, kao i emisija dušikova oksida, čija je vrijednost prikazana manjom od stvarne. Komisija se trenutačno ne služi satelitskim podatcima za provjeru procjena emisija ili podataka o sektoru LULUCF.

Inventar stakleničkih plinova u EU-u s vremenom se poboljšao

35

Ako tijekom svojih provjera utvrde slučajeve u kojima procjene emisija stakleničkih plinova koje su izradile države članice nisu u skladu sa zahtjevima u pogledu izvješćivanja ili u kojima postoji mogućnost da su emisije procijenjene manjima ili većima od stvarnih, ocjenjivači iz Komisije iznose preporuke.

36

Države članice ili odgovaraju na te preporuke tijekom postupka pregleda ili preispituju svoje procjene. U slučaju da države članice u svojim odgovorima ne uzmu u obzir pitanja koja su istaknuli ocjenjivači, oni iznose prijedloge tehničkih ispravaka procjena (usklađene vrijednosti kojima bi se trebale zamijeniti izvorne vrijednosti) ili preporuke za buduća poboljšanja.

37

Kad je riječ o državama članicama iz uzorka Suda, za većinu opažanja iznesenih tijekom pregleda koji je obavila Komisija povezana pitanja riješena su tijekom procesa pregleda 2018. te se od država članica nije tražilo da isprave procjene.

38

Metodologija za izračun emisija stakleničkih plinova (vidi okvir 1.) po svojoj prirodi donosi visok stupanj nesigurnosti. Države članice istaknule su da se u sve većoj mjeri služe preciznijim metodologijama procjene za najvažnije izvore emisija („metodologije više razine”). Cjelokupno gledajući, nesigurnost u pogledu podataka u objedinjenom inventaru EU-a smanjila se u razdoblju 2016. – 2018. sa 6,2 % na 5,8 %. UNFCCC je također primijetio napredak Komisije u poduzimanju mjera u pogledu preporuka iz prijašnjih izvješća o pregledu koje su se odnosile na inventar EU-a.

39

Komisija (GU CLIMA) i EEA poduzele su razne mjere za poboljšanje kvalitete inventara država članica:

1. organizirani su redoviti sastanci radnih skupina i seminari za izgradnju kapaciteta sa sudionicima iz drugih glavnih uprava Komisije i država članica u svrhu unaprjeđenja procesa pregleda i pružanja pomoći državama članicama u poboljšanju podataka
2. organiziran je niz posjeta zainteresiranim državama članicama u svrhu izgradnje kapaciteta²⁸
3. sastavljeni su dokumenti sa smjernicama te se poticala razmjena znanja o posebnim metodološkim pitanjima
4. uz pomoć država članica i drugih stručnjaka uspostavljen je sustav za pregledavanje i poboljšavanje objedinjenog inventara EU-a.

40

Šest država članica u kojima je Sud proveo anketu odgovorilo je da su napori koje je Komisija uložila u promicanje razmjene znanja i smjernica donijeli koristi te da su pregled obavljen na razini EU-a i povezane smjernice doprinijeli poboljšanju njihovih inventara. Također su navele područja u kojima smatraju da su potrebne dodatne smjernice (vidi okvir 4.).

EU-u je potreban bolji uvid u buduća smanjenja emisija stakleničkih plinova

41

Sud je ispitao provedbu i rezultate pregleda kvalitete koji Komisija obavlja za projekcije EU-a i država članica u vezi s budućim emisijama stakleničkih plinova. Također je procijenjena mjera u kojoj su dostavljeni podatci o emisijama uzeti u obzir u ciljnim vrijednostima za 2020. i 2030. koje su utvrđene na razini EU-a. Osim toga, Sud je ispitao aktivnosti koje je Komisija provela u pogledu strategija, politika i mjera EU-a za smanjenje emisija.

Komisija i EEA pomažu državama članicama poboljšati kvalitetu njihovih projekcija

42

Projekcije čine važan dio procjene napretka i ciklusa razvoja politika. One mogu uputiti na potrebu za dodatnim politikama i mjerama za ublažavanje klimatskih promjena kako bi se dostigla predviđena ciljna vrijednost smanjenja (vidi odlomak 10.). Države članice i EU izrađuju svoje projekcije s pomoću alata za izradu modela, na temelju pretpostavki i parametara koji, među ostalim, uključuju učinke svih njihovih politika i mjera na emisije (npr. uključujući politike povezane s razvojem infrastrukture i prometa).

43

Komisija uz pomoć EEA-e pregledava projekcije država članica i izračunava njihovu zbirnu vrijednost kako bi iznijela objedinjene projekcije na razini EU-a. Sud je provjerio način na koji je osmišljen i na koji funkcionira sustav za pregled kvalitete čiji je cilj zajamčiti da projekcije ispunjavaju međunarodne zahtjeve i da se s vremenom poboljšavaju.

44

Pregledom koji je Komisija obavila za nacionalne projekcije iz šest država članica obuhvaćenih uzorkom Suda uzeta su u obzir sva načela kvalitete utvrđena u smjernicama UNFCCC-a. Općenito gledajući, ocjenjivači su jasno izvijestili o tim kriterijima te su obavijestili države članice o svojim nalazima na transparentan način, uzimajući u obzir nalaze prethodnih pregleda koje je obavila Komisija.

45

Rezultati pregleda koji je Komisija obavila za šest država članica iz uzorka Suda pokazali su da je 2017. opći ispravak pogreške trebala uvesti jedna država članica, dok je 2015. to trebalo učiniti njih pet. Provjere koje je Komisija obavila 2017. bile su temeljitije od onih iz 2015. te je u istom razdoblju zabilježeno blago smanjenje broja nalaza utvrđenih u okviru pregleda (vidi sliku 4.). UNFCC je na temelju pregleda nacionalnih priopćenja i dvogodišnjih izvješća koji je obavio 2017. iznio manji broj preporuka o projekcijama država članica nego 2015., što upućuje na to da su se one poboljšale.

46

Pet od šest država članica navelo je u svojem odgovoru na upitnik koji je proveo Sud da smatraju da su smjernice i pomoć Komisije i Europske agencije za okoliš (vidi okvir 5.) uistinu potaknule poboljšanje nacionalnih projekcija.

Komisija nije procijenila rizik od znatnih odstupanja od referentnog scenarija EU-a

47

Projekcije na razini EU-a zbirna su vrijednost projekcija država članica (koje se temelje na pretpostavkama svake pojedine države članice). Komisija izrađuje i zasebne projekcije na temelju vlastitih pretpostavki²⁹ o razvoju energetskih i prometnih sustava u EU-u i njihovu učinku na emisije stakleničkih plinova. Te projekcije uključuju zasebne skupove koji se odnose na trendove u pogledu emisija koje nisu povezane s energijom i različita međudjelovanja politika u tim sektorima. Projekcije Komisije tvore referentni scenarij EU-a. Na temelju tog referentnog scenarija i ciljeva smanjenja emisija stakleničkih plinova Komisija procjenjuje potrebu za dodatnim politikama i mjerama EU-a za ublažavanje klimatskih promjena.

48

Komisija izrađuje referentni scenarij EU-a³⁰ za budućnost pod pretpostavkom da će se tekuće politike i mjere za ublažavanje klimatskih promjena provesti u cijelosti te da će se postići smanjenja emisija predviđena tim mjerama. Informacije koje je Komisija dostavila UNFCCC-u upućuju na to da objedinjene projekcije država članica za razdoblje nakon 2023. pokazuju nižu stopu smanjenja emisija od one iz referentnog scenarija Komisije iz 2016. za isto razdoblje (vidi sliku 5.).

49

EU je svoje tekuće ciljne vrijednosti smanjenja emisija za 2020. dogovorio 2007. godine i dostigao ih 2014. Sud je već istaknuo³¹ da se ciljne vrijednosti za 2030. i 2050. godinu neće dostići bez ulaganja znatnih dodatnih napora (vidi također sliku 1.).

50

Ako se ostvare objedinjene projekcije na razini EU-a nakon 2023., politike i mjere EU-a za ublažavanje klimatskih promjena morat će biti strože od onih koje su trenutačno predložene na temelju referentnog scenarija. UNFCCC preporučuje provedbu analize osjetljivosti za projekcije³². Komisija provodi takve analize pri osmišljavanju novih politika. Međutim, Komisija nije procijenila rizik od znatnih odstupanja od referentnog scenarija EU-a.

Ciljnim vrijednostima emisija EU-a za 2020. obuhvaćena je većina sektora za koje su dostupni podatci

51

EU je utvrdio ciljne vrijednosti na temelju kojih prati smanjenje emisija (vidi odlomak 07.). Na slici 6. u nastavku prikazani su podatci koje je EU naveo u svojem inventaru podijeljeni u dvije skupine: emisije koje su obuhvaćene ciljnim vrijednostima EU-a za 2020. i emisije koje nisu obuhvaćene tim ciljnim vrijednostima.

52

Ciljne vrijednosti EU-a za 2020. usklađene su s obvezama iz Protokola iz Kyota te obuhvaćaju većinu ključnih sektora za koje se dostavljaju podatci: energija, industrijski procesi i upotreba proizvoda, poljoprivreda i otpad. Povrh toga, ciljnim vrijednostima EU-a obuhvaćen je međunarodni zračni promet (svi odlazni letovi), koji se u skladu s pravilima UNFCCC-a o izvješćivanju kategorizira kao memorandumska stavka i time nije obuhvaćen obvezama iz Protokola iz Kyota. Na taj je sektor 2017. otpadalo 3,55 % emisija u EU-u. EU je uključio taj sektor u svoje opće ciljne vrijednosti smanjenja emisija. Te emisije igraju važnu ulogu jer Međunarodna organizacija civilnog zrakoplovstva prognozira da bi do 2040. na svjetskoj razini mogle porasti za 300 % u usporedbi s razinama iz 2005. godine³³.

53

EU je utvrdio pravila za praćenje emisija iz pomorskog prometa i dostavljanje podataka o njima s ciljem nadopunjavanja podataka u inventarima (vidi odlomak 11. točku (d)). Iako međunarodni pomorski promet trenutačno nije obuhvaćen ciljnim vrijednostima EU-a za smanjenje emisija, Komisija je surađivala s Međunarodnom pomorskom organizacijom – agencijom UN-a odgovornom za reguliranje pomorskog prometa – koja je donijela odluku o uvođenju međunarodne obveze smanjenja emisija do 2050. za najmanje 50 % u odnosu na 2008. godinu. Kao članice Međunarodne pomorske organizacije države članice EU-a dužne su poduzeti mjere kako bi ispunile tu obvezu.

54

Komisija je 2011.³⁴ predložila smanjenje emisija u tom sektoru do 2050. godine. Od 2018. prate se emisije brodova koji pristaju u lukama u Europskom gospodarskom prostoru³⁵ i dostavljaju se podatci o njima, ali za međunarodni pomorski promet nisu utvrđene nikakve prijelazne ciljne vrijednosti na razini EU-a ili mjere smanjenja emisija. Emisije iz međunarodnog pomorskog prometa, koje se u skladu s pravilima UNFCCC-a o izvješćivanju kategoriziraju kao memorandumska stavka, činile su 2017. 3,25 % emisija u EU-u. One igraju važnu ulogu jer emisije s brodova koji pristižu u luke u EU-u zauzimaju znatan udio u svjetskim emisijama iz pomorskog prometa³⁶. Međunarodna pomorska organizacija procjenjuje da bi emisije iz pomorskog prometa na svjetskoj razini do 2050. godine mogle porasti za 50 % – 250 %³⁷.

55

Ciljne vrijednosti EU-a za 2020. ne obuhvaćaju obveze za sektor LULUCF. EU je u svojim ciljnim vrijednostima za 2030.³⁸ uveo zahtjev u skladu s kojim se emisije u tom sektoru u državama članicama ne bi trebale povećati u odnosu na određene polazne vrijednosti (tzv. „pravilo o neutralnoj ili pozitivnoj bilanci”). Ako određena država članica zabilježi povećanje emisija, potrebno ga je u cijelosti nadoknaditi (uklanjanjem jednakovrijedne količine CO₂ iz atmosfere aktivnostima u tom sektoru ili oduzimanjem količine povećanja iz nacionalnih godišnjih emisijskih kvota u skladu s Uredbom (EU) 2018/842 o raspodjeli tereta).

Komisija je izradila sektorske planove djelovanja kojima je obuhvaćeno gotovo 70 % emisija

56

Stabilne dugoročne strategije i planovi djelovanja ključni su za doprinošenje gospodarskoj preobrazbi, zapošljavanju, rastu i postizanju općih ciljeva održivog razvoja, kao i za ostvarivanje pomaka prema postizanju dugoročnog cilja iz Pariškog sporazuma na pošten i isplativ način (vidi odlomak 12.)³⁹.

57

Protokolom iz Kyota predviđeno je da su njegove stranke potpisnice dužne izvješćivati o svojim dugoročnim strategijama niskougljičnog razvoja⁴⁰. Komisija je 2011. objavila plan EU-a za prijelaz na niskougljično gospodarstvo do 2050.⁴¹ u kojem su utvrđene moguće mjere za smanjenje emisija u svim sektorima. Komisija je osmislila taj plan na temelju najpovoljnijeg scenarija iz globalne strategije EU-a za 2050. godinu⁴². Na zahtjev Europskog parlamenta i Europskog vijeća te u skladu s odredbama iz Pariškog sporazuma Komisija je na kraju 2018. iznijela stratešku dugoročnu viziju za postizanje klimatske neutralnosti do 2050. godine⁴³. Ta ažurirana inačica uključuje analizu osam mogućih smjerova djelovanja za smanjenje emisija ili postizanja klimatske neutralnosti do 2050. godine.

58

Komisija je također izradila niz planova djelovanja za razvoj sektora u kojima nastaje gotovo 70 % emisija, kao što su promet⁴⁴ i energija⁴⁵. U takvim se planovima utvrđuju dugoročni ciljevi za održiv razvoj tih sektora u skladu s klimatskim obvezama EU-a za 2050. i utvrđuje smjer djelovanja za kratkoročnije sektorske politike i mjere. Međutim, za druge ključne sektore, kao što su poljoprivreda i LULUCF, nisu izrađeni takvi posebni planovi (vidi okvir 6. u nastavku).

Izvješćivanje o politikama i mjerama EU-a nije cjelovito

59

U skladu s člankom 2. stavkom 3. Protokola iz Kyota zemlje potpisnice trebale bi težiti provedbi politika i mjera tako da svedu učinke na klimu na najmanju mjeru. U skladu sa smjernicama UNFCCC-a te bi zemlje svake dvije godine trebale dostavljati informacije o procijenjenim učincima svojih politika i mjera za ublažavanje klimatskih promjena.

60

Uredbom o mehanizmu za praćenje i njezinim provedbenim pravilima uspostavljen je sustav osiguravanja i kontrole kvalitete kako bi se zajamčilo da i Komisija i države članice dostavljaju informacije o svojim politikama i mjerama za ublažavanje klimatskih promjena u skladu sa smjernicama UNFCCC-a. Tim bi dostavljenim informacijama trebali biti obuhvaćeni podatci o ex ante i ex post učincima politika i mjera (vidi odlomak 09.). Te informacije igraju važnu ulogu u praćenju djelotvornosti tih politika i mjera. Informacije o učincima politika i mjera za ublažavanje klimatskih promjena također su važne za projekcije (vidi odlomak 42.).

61

Ocjenjivači iz Komisije provjerili su kvalitetu informacija koje su države članice 2015. i 2017. (obvezne godine izvješćivanja) dostavile u vezi sa svojim politikama i mjerama za ublažavanje klimatskih promjena. Broj nalaza povezanih s politikama i mjerama država članica utvrđenih pregledom bio je manji za 2017. (416 nalaza) nego za 2015. godinu (714 nalaza).

62

Pregledom koji je Komisija obavila utvrđeno je da su države članice u nekim slučajevima navele malu količinu informacija o procijenjenim (ex ante ili ex post) učincima koje su nacionalne politike i mjere za ublažavanje imale na emisije (vidi sliku 7.).

63

EU u okviru procesa donošenja politika treba obaviti ex ante i ex post procjenu svih bitnih učinaka politika EU-a na okoliš i klimu. Komisija je obavila ex ante procjenu takvih učinaka (pri obavljanju procjene učinka) za otprilike dvije trećine politika i mjera EU-a za ublažavanje klimatskih promjena navedenih u nacionalnom priopćenju i dvogodišnjem izvješću EU-a UNFCCC-u za 2017. godinu. Komisija je obavila ex post evaluaciju tih učinaka za otprilike dvije petine predmetnih politika i mjera za ublažavanje klimatskih promjena, i to za one politike i mjere za koje je do trenutka evaluacije prošlo dovoljno vremena da bi se ona mogla obaviti.

64

Uporaba ex ante i ex post klimatskih pokazatelja preporučuje se i u skladu s Programom Ujedinjenih naroda za okoliš⁴⁶. Pokazatelji povezani s klimom mogu se odnositi na kvantificirana smanjenja emisija postignuta zahvaljujući provedbi politika i mjera. Pokazatelji su koristan alat kao izvor informacija za donošenje politika i odluka, kao i za mjerenje napretka u uspostavi resursno učinkovitog niskougljičnog gospodarstva. Međutim, Europska agencija za okoliš upozorila je 2014. da i dalje postoji potreba za takvim pokazateljima⁴⁷. Sud je tijekom obavljanja revizije utvrdio da je to i dalje slučaj⁴⁸.

65

U okviru nacionalnih priopćenja i dvogodišnjih izvješća iz 2015. i 2017. Komisija je UNFCCC-u dostavila popis politika i mjera za ublažavanje klimatskih promjena te informacije o njihovim učincima, uključujući procjene ukupnog učinka politika i mjera EU-a na emisije koje su izrađene na temelju modela. U izvješćima o pregledu nacionalnih priopćenja i dvogodišnjih izvješća EU-a koji je obavio UNFCCC upućuje se na to da je Komisija dostavila kvantificirane učinke za neke od pojedinačnih politika i mjera EU-a o kojima je UNFCCC obaviješten (vidi tablicu 1.). Sud ističe da izvješća UNFCCC-a o pregledu iz 2017. upućuju na to da je Komisija iznijela procjenu učinka za manji broj politika i mjera nego 2015. godine.

Zaključci i preporuke

66

Glavno revizijsko pitanje Suda bilo je: „Obavlja li Komisija odgovarajuće provjere inventara stakleničkih plinova u EU-u i informacija o budućim smanjenjima emisija?” Sud je utvrdio da se dostavljaju odgovarajući podatci o emisijama u EU-u, ali i da je Komisiji potreban bolji uvid u buduća smanjenja emisija stakleničkih plinova.

67

U inventarima stakleničkih plinova država članica, koji zajedno čine objedinjeni inventar EU-a, navode se podatci o procjenama emisija za sve plinove, izvore i ponore koji su predviđeni obvezama iz Protokola iz Kyota i Uredbom o mehanizmu za praćenje. Objedinjeni inventari EU-a uključuju memorandumske stavke. Cjelokupno gledajući, pravila EU-a te podatci koje Komisija dostavlja Parlamentu i Vijeću ne samo da ispunjavaju zahtjeve propisane međunarodnim pravilima, nego idu i korak dalje (odlomci 23. – 27.).

68

Pregledom inventara država članica koji Komisija obavlja uz pomoć EEA-e uzimaju se u obzir glavni sektori i ključne kategorije te se on obavlja s pomoću automatiziranih provjera čiji se rezultati potvrđuju na temelju stručne prosudbe. Ocjenjivači provjeravaju parametre koji su upotrijebljeni za procjene u odnosu na vanjske izvore informacija. Međutim, kad je riječ o sektoru LULUCF, ocjenjivači ne obavljaju iste vrste provjera kao i za druge sektore.

69

Sektor LULUCF igra posebno važnu ulogu te je 2018. ugrađen u ciljne vrijednosti EU-a za 2030. godinu. Objedinjeni inventar EU-a upućuje na to da taj sektor ima funkciju neto ponora ugljika u EU-u, ali postoji velika statistička nesigurnost u pogledu tih podataka (odlomci 28. – 34.).

70

Kvaliteta inventara s vremenom se poboljšala. Kad je riječ o državama članicama iz uzorka Suda, za većinu opažanja iznesenih tijekom pregleda koji je obavila Komisija povezana pitanja riješena su tijekom procesa pregleda 2018. te Komisija nije tražila od država članica da isprave procjene. Opća razina nesigurnosti povezana s objedinjenim inventarom EU-a smanjila se u razdoblju 2016. – 2018. (odlomci 35. – 40.).

1. preporuka – Potrebno je poboljšati proces pregleda koji Komisija obavlja za sektor LULUCF

Komisija bi trebala ažurirati svoje smjernice za pregled inventara u svrhu poboljšanja provjera koje se obavljaju u sektoru LULUCF te uskladiti te provjere s onima koje se obavljaju u drugim sektorima.

Preporučeni rok: 2022.

71

Komisija i EEA provjeravaju i kvalitetu projekcija država članica. Pregledom koji je obavljen za 2017. utvrđen je manji broj problematičnih pitanja nego za 2015., što upućuje na to da su se nacionalne projekcije poboljšale. Objedinjene projekcije na razini EU-a zasad se temelje na nacionalnim modelima i pretpostavkama. Komisija će zainteresiranim državama članicama staviti na raspolaganje alat za izradu modela u svrhu usklađivanja relevantnog procesa (odlomci 42. – 46.).

72

Komisija na temelju vlastitih pretpostavki izrađuje zasebni referentni scenarij EU-a. Komisija pri osmišljavanju novih politika provodi analize osjetljivosti. Međutim, Komisija nije procijenila rizik od znatnih odstupanja od referentnog scenarija EU-a (odlomci 47. – 50.).

73

Komisija se za procjenu napretka u dostizanju ciljnih vrijednosti služi podatcima iz glavnih izvora emisija. Ciljna vrijednost utvrđena na razini EU-a za 2020. ne obuhvaća emisije i uklanjanja emisija u sektoru LULUCF, kao ni emisije iz međunarodnog pomorskog prometa (ali uključuje emisije iz međunarodnog zračnog prometa). Opseg ciljne vrijednosti EU-a za 2030. proširen je te je njome obuhvaćen sektor LULUCF, ali ne i međunarodni pomorski promet. Međunarodna pomorska organizacija obvezala se na smanjenje emisija na polovicu do 2050. godine. Međutim, za taj sektor nisu utvrđene nikakve prijelazne ciljne vrijednosti EU-a ili mjere smanjenja emisija. Plovila koja pristaju u lukama u Europskom gospodarskom prostoru uzrokuju 27 % emisija iz međunarodnog pomorskog prometa. Prema projekcijama iz studija te će se emisije znatno povećati (odlomci 51. – 55.).

74

Komisija je 2018. objavila komunikaciju o postizanju klimatske neutralnosti do 2050. godine kojom su obuhvaćeni svi sektori. Komisija je donijela dugoročne sektorske planove djelovanja kojima je obuhvaćeno gotovo 70 % emisija za koje se dostavljaju podatci. U takvim se posebnim planovima utvrđuju ciljevi za održiv razvoj tih sektora u skladu s klimatskim obvezama EU-a za 2050. i utvrđuje smjer djelovanja za kratkoročnije sektorske politike i mjere. Međutim, Komisija nije predložila posebne planove djelovanja za određene ključne sektore, kao što su poljoprivreda i sektor LULUCF (odlomci 56. – 58.).

75

Komisija nije iznijela procjene učinaka određenih politika i mjera za ublažavanje klimatskih promjena na emisije. Slijedom toga, izvješćima koja se podnose UNFCCC-u ne pruža se cjelovita slika toga kako će politike i mjere za ublažavanje klimatskih promjena na razini EU-a i na nacionalnim razinama doprinijeti planiranom smanjenju emisija za 2020., 2030. i 2050. godinu (odlomci 59. – 65.).

2. preporuka – Potrebno je poboljšati okvir za buduća smanjenja emisija

Komisija bi trebala poboljšati okvir za buduća smanjenja emisija, i to:

1. procjenom argumenata za uvođenje prijelaznih mjera i ključnih etapa na razini EU-a za međunarodni pomorski promet u skladu s globalnom obvezom postizanja smanjenja emisija u tom sektoru za najmanje 50 % do 2050. godine
2. jamčenjem toga da se strateškim planovima za poljoprivredu i sektor LULUCF doprinosi dostizanju ciljnih vrijednosti smanjenja emisija za 2050. i provjeravanjem toga jesu li države članice utvrdile odgovarajuće politike i mjere za te sektore u skladu s njihovim dugoročnim strategijama
3. procjenom učinaka ključnih politika i mjera EU-a na emisije i dostavljanjem tih procjena UNFCCC-u, kao što su sustav trgovanja emisijama i uredbe o emisijama CO₂ iz cestovnog prometa i drugih sektora obuhvaćenih Odlukom o raspodjeli tereta.

Preporučeni rok: 2023.

Ovo je izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Nikolaos Milionis, na sastanku održanom u Luxembourgu 25. rujna 2019.

Prilog – Informacije o stakleničkim plinovima

Pokrate i skraćeni nazivi

CFC-ovi: klorofluorougljici

CH₄: metan

CO₂: ugljikov dioksid

EEA: Europska agencija za okoliš

GU CLIMA: Glavna uprava Europske komisije za klimatsku politiku

Haloni: spojevi ugljika s bromom i drugim halogenima

HCFC-ovi: klorofluorougljikovodici

HFC-ovi: fluorougljikovodici

HFE-ovi: fluorirani eteri i alkoholi

IPCC: Međuvladin panel o klimatskim promjenama

JRC: Zajednički istraživački centar Europske komisije

LULUCF: korištenje zemljišta, prenamjena zemljišta i šumarstvo

N₂O: dušikov oksid

NF₃: dušikov trifluorid

PFC-ovi: perflourougljici

SF₆: sumporov heksafluorid

UNFCCC: Okvirna konvencija Ujedinjenih naroda o promjeni klime

Pojmovnik

Analiza osjetljivosti: analiza učinka primijenjenih parametara i pretpostavki na ishod određene projekcije.

Ciljne vrijednosti smanjenja emisija u EU-u: ciljevi smanjenja emisija u određenoj mjeri i u određenom roku (npr. 20 % do 2020. godine).

Ex ante i ex post procjena učinaka politika i mjera na klimu: EU je dužan obaviti evaluaciju učinaka svojih politika i mjera, uključujući učinaka (utjecaja) na klimu, prije njihova donošenja (ex ante), kao i nakon njihove provedbe (ex post).

Inventari stakleničkih plinova: inventari stakleničkih plinova evidentirane su procjene prijašnjih emisija stakleničkih plinova kojima se prilažu opisne informacije o načinu njihove izrade i osiguravanju kvalitete.

Kontrola i osiguravanje kvalitete na razini EU-a (pregled koji obavlja Komisija): planirani sustav postupaka pregleda čija je svrha zajamčiti da podatci koji se dostavljaju ispunjavaju određene kriterije kvalitete i da čine najbolje moguće procjene. Postupci kontrole kvalitete provode se na unutarnjoj razini (na razini Komisije za objedinjeni inventar EU-a), dok preglede radi osiguravanja kvalitete obavljaju vanjski ocjenjivači (na razini Komisije za inventare država članica).

LULUCF: sektor u inventaru stakleničkih plinova koji obuhvaća emisije i uklanjanja stakleničkih plinova koji su nastali korištenjem zemljišta, prenamjenom zemljišta i šumarskim djelatnostima koje su izravna posljedica ljudskog djelovanja.

Nacionalno priopćenje i dvogodišnje izvješće: izvješće koje se podnosi Tajništvu UNFCCC-a i koje sadržava detaljne informacije o inventarima, projekcijama, politikama i mjerama.

Politike i mjere za ublažavanje: politike i mjere aktivnosti su koje se provode s ciljem smanjenja emisija i time ublažavanja klimatskih promjena.

Ponor ugljika: svaki proces, djelatnost ili mehanizam kojim se iz atmosfere uklanja staklenički plin, aerosol ili prethodnik stakleničkog plina. CO₂ iz atmosfere posebice uklanjaju šume, tla i oceani, tj. djeluju kao ponori ugljika.

Projekcije stakleničkih plinova: projekcije su procjene budućih emisija stakleničkih plinova kojima se prilažu opisne informacije o njihovoj izradi i osiguravanju kvalitete.

Staklenički plinovi: staklenički plinovi emisije su plinova i drugih plinovitih sastavnih dijelova atmosfere, kako prirodnih tako i antropogenih, koji apsorbiraju i ponovno emitiraju infracrvenu radijaciju.

Sustav trgovanja emisijama: međunarodni sustav trgovanja emisija uspostavljen u okviru Europske unije. Svrha mu je smanjiti emisije utvrđivanjem gornje granice ukupne količine određenih stakleničkih plinova koje mogu ispuštati postrojenja obuhvaćena tim sustavom. Gornja granica s vremenom se smanjuje kako bi se smanjile ukupne emisije.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Nikolaos Milionis i koje je specijalizirano za rashodovno područje održive uporabe prirodnih resursa. Reviziju je predvodio član Suda Nikolaos Milionis, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Kristian Sniter, ataše u njegovu uredu Matteo Tartaggia, glavni rukovoditelj Robert Markus, voditeljica radnog zadatka Oana Dumitrescu te revizori Lucia Roşca, Liia Laanes, Natalia Krzempek i Bertrand Tanguy. Jezičnu podršku pružali su Richard Moore i Michael Pyper.

Slijeva nadesno: Kristian Sniter, Oana Dumitrescu, Michael Pyper, Nikolaos Milionis, Matteo Tartaggia, Lucia Roşca, Natalia Krzempek.

Bilješke

¹ Izvješće Eurostata „The EU in the world” (EU u svijetu), 2018.

² Izvješće EU-a o inventarima stakleničkih plinova iz 2019.

³ Zaključci Europskog vijeća od 8. i 9. ožujka 2007., 4. veljače 2011. te 23. i 24. listopada 2014.

⁴ Taj postotak uključuje emisije iz međunarodnog zračnog prometa kako bi se omogućila usporedivost s podatcima dostavljenima u vezi s ciljnim vrijednostima EU-a.

⁵ Na primjer, inventari za 2017. objavljeni su u svibnju 2019.

⁶ Uredba (EU) br. 525/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o mehanizmu za praćenje i izvješćivanje o emisijama stakleničkih plinova i za izvješćivanje o drugim informacijama u vezi s klimatskim promjenama na nacionalnoj razini i razini Unije te stavljanju izvan snage Odluke br. 280/2004/EZ (SL L 165, 18.6.2013., str. 13.).

⁷ Provedbena uredba Komisije (EU) br. 749/2014 o strukturi, formatu, postupcima podnošenja i pregledu informacija koje države članice dostavljaju u skladu s Uredbom (EU) br. 525/2013 Europskog parlamenta i Vijeća te Delegirana uredba Komisije (EU) br. 666/2014 o uspostavi materijalnih zahtjeva za sustav inventara Unije i uzimanju u obzir promjena potencijala globalnog zagrijavanja i međunarodno dogovorenih smjernica za inventare u skladu s Uredbom (EU) br. 525/2013 Europskog parlamenta i Vijeća.

⁸ Direktiva 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice i o izmjeni Direktive Vijeća 96/61/EZ (Tekst značajan za EGP) (SL L 275, 25.10.2003., str. 32.).

⁹ Određeni elementi sustava trgovanja emisija obuhvaćeni su revizijama koje je Sud prethodno proveo, vidi tematsko izvješće br. 6/2015 „Cjelovitost i primjena sustava EU-a za trgovanje emisijama” i tematsko izvješće br. 24/2018 „Demonstriranje hvatanja i skladištenja ugljika te inovativnih obnovljivih izvora energije na komercijalnoj razini u EU-u: tijekom posljednjeg desetljeća nije ostvaren predviđeni napredak”.

¹⁰ Odluka br. 406/2009/EZ Europskog parlamenta i Vijeća o naporima koje poduzimaju države članice radi smanjenja emisija stakleničkih plinova s ciljem ostvarenja ciljeva Zajednice vezanih za smanjenje emisija stakleničkih plinova do 2020. godine (SL L 140, 5.6.2009., str. 136.).

¹¹ Odluka br. 529/2013/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2013. o pravilima za obračun emisija i uklanjanja stakleničkih plinova koji nastaju iz djelatnosti povezanih s korištenjem zemljišta, prenamjenom zemljišta i šumarstvom te informacijama o mjerama povezanima s tim djelatnostima (SL L 165, 18.6.2013., str. 80.).

¹² Uredba (EU) 2015/757 Europskog parlamenta i Vijeća o praćenju emisija ugljikova dioksida iz pomorskog prometa, izvješćivanju o njima i njihovoj verifikaciji te o izmjeni Direktive 2009/16/EZ (SL L 123, 19.5.2015., str. 55.).

¹³ Uredba (EU) 2018/1999 Europskog parlamenta i Vijeća o upravljanju energetskom unijom i djelovanju u području klime (SL L 328, 21.12.2018., str. 1.).

¹⁴ Uredba (EU) 2018/842 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2018. o obvezujućem godišnjem smanjenju emisija stakleničkih plinova u državama članicama od 2021. do 2030. kojim se doprinosi mjerama u području klime za ispunjenje obveza u okviru Pariškog sporazuma (SL L 156, 19.6.2018., str. 26.).

¹⁵ Uredba (EU) 2018/841 Europskog parlamenta i Vijeća o uključivanju emisija i uklanjanja stakleničkih plinova iz korištenja zemljišta, prenamjene zemljišta i šumarstva u okvir za klimatsku i energetsku politiku do 2030. te o izmjeni Uredbe (EU) br. 525/2013 i Odluke br. 529/2013/EU (SL L 156, 19.6.2018., str. 1.).

¹⁶ U skladu s člankom 24. Uredbe (EU) br. 525/2013 o mehanizmu za praćenje i člankom 42. Uredbe (EU) br. 2018/1999 o upravljanju.

¹⁷ Vidi također tematsko izvješće Suda br. 16/2019 „Europski ekonomski računi okoliša: korisnost za donositelje politika može se povećati”.

¹⁸ Tajništvo UNFCCC-a, Svjetska meteorološka organizacija (WMO) i Integrirani sustav za promatranje tokova ugljika (ICOS) – projekt na razini EU-a koji se financira iz Sedmog okvirnog programa za istraživanje.

¹⁹ Sitne čestice koje imaju i učinak hlađenja i učinak zagrijavanja atmosfere.

²⁰ Primjerice aerosoli i nastanak oblaka, koji imaju neizravan učinak zagrijavanja atmosfere.

²¹ COM/2018/716, Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću: „EU i Pariški sporazum o klimi: Analiza napretka na Konferenciji COP u Katowicama”.

²² Izvješće o utjecaju europskog zrakoplovstva na okoliš iz 2019. https://www.easa.europa.eu/eaer/.

²³ Tehničko izvješće Europske agencije za okoliš br. 20/2013: European Union CO₂ emissions: different accounting perspectives (Emisije CO₂ u Europskoj uniji: različite perspektive obračuna)

²⁴ Vidi također okvir 3. u tematskom izvješću Suda br. 16/2019 „Europski ekonomski računi okoliša: korisnost za donositelje politika može se povećati”.

²⁵ Vidi izvješće EU-a o inventarima stakleničkih plinova iz 2019.

²⁶ Provedbena uredba Komisije (EU) br. 749/2014 o strukturi, formatu, postupcima podnošenja i pregledu informacija koje države članice dostavljaju u skladu s Uredbom (EU) br. 525/2013 Europskog parlamenta i Vijeća (SL L 203, 11.7.2014., str. 23.).

²⁷ Ocjenjivači uspoređuju podatke država članica s podatcima o aktivnostima (postojanje i opseg odnosno ukupna proizvodnja) u vezi s različitim izvorima emisija. Ti se podatci preuzimaju iz europskih i međunarodnih statistika, iz svjetskih industrijskih organizacija, od Eurocontrola i iz projekata EU-a čiji je cilj prikupiti takve podatke o aktivnostima i izraditi povezane modele.

²⁸ Bugarska (2018.), Estonija (2018.), Cipar (2018.), Malta (2017. i 2018.).

²⁹ Pri definiranju tih pretpostavki Komisija se savjetuje sa svim državama članicama.

³⁰ Najnoviji referentni scenarij EU-a onaj je iz 2016. godine. Prethodni se odnosio na 2013. godinu.

³¹ Panoramski pregled o mjerama EU-a u području energije i klimatskih promjena, 2017.

³² U skladu s izvješćem o radionici na temu projekcija emisija stranaka iz Priloga I. Konvenciji (FCCC/SBSTA/2004/INF.15 od 20. listopada 2004.) takva analiza bila bi korisna „zbog potrebe za razumijevanjem učinka promjena u ključnim parametrima i pretpostavkama”.

³³ Europska komisija, klimatska politika, Reducing emissions from aviation (Smanjenje emisija iz zračnog prometa).

³⁴ Bijela knjiga „Plan za jedinstveni europski prometni prostor – ususret konkurentnom prometnom sustavu u kojem se učinkovito gospodari resursima”, COM(2011) 144 final od 28. ožujka 2011.

³⁵ Uredba (EU) 2015/757 Europskog parlamenta i Vijeća o praćenju emisija ugljikova dioksida iz pomorskog prometa, izvješćivanju o njima i njihovoj verifikaciji (SL L 123, 19.5.2015., str. 55.).

³⁶ Prema studiji iz 2009. koju je naručio GU za okoliš, Technical support for European action to reducing greenhouse gas emissions from international maritime transport (Tehnička potpora za mjere koje Europa poduzima u svrhu smanjenja emisija stakleničkih plinova iz međunarodnog pomorskog prometa), u kojoj su upotrijebljeni podatci iz 2006., te su emisije činile 27 % emisija iz pomorskog prometa.

³⁷ Third International Maritime Organization Greenhouse Gas Study (Treća studija Međunarodne pomorske organizacije stakleničkim plinovima), 2014.

³⁸ Uredba (EU) 2018/841.

³⁹ Uvodna izjava 35. Uredbe (EU) 2018/1999 o upravljanju energetskom unijom i djelovanjem u području klime.

⁴⁰ U skladu s člankom 2. Protokola iz Kyota i Odlukom UNFCCC-a 1/CP.16.

⁴¹ „Plan za prijelaz na konkurentno gospodarstvo s niskom razinom ugljika 2050. godine”. Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija, COM(2011) 112 final, 8. ožujka 2011.

⁴² EU Renaissance: A successful roadmap to low-carbon Europe (Renesansa EU-a: uspješan plan za Europu s niskim emisijama ugljika” u izvješću Europske komisije Global Europe 2050 (Globalna Europa 2050.), 2012. https://ec.europa.eu/research/social-sciences/pdf/policy_reviews/global-europe-2050-report_en.pdf.

⁴³ Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Europskom vijeću, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru, Odboru regija i Europskoj investicijskoj banci: „Čist planet za sve – Europska strateška dugoročna vizija za prosperitetno, moderno, konkurentno i klimatski neutralno gospodarstvo”, COM/2018/773 final od 28. studenoga 2018.

⁴⁴ Bijela knjiga „Plan za jedinstveni europski prometni prostor – ususret konkurentnom prometnom sustavu u kojem se učinkovito gospodari resursima”, COM(2011) 144 final od 28. ožujka 2011.

⁴⁵ Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija „Energetski plan do 2050.”, COM(2011) 885 final od 15. prosinca 2011.

⁴⁶ Vodič Programa Ujedinjenih naroda za zaštitu okoliša (UNEP) za pokazatelje zelenog gospodarstva.

⁴⁷ Tehničko izvješće EEA-e br. 8/2014 „Digest of EEA indicators” (Zbirka pokazatelja EEA-e).

⁴⁸ Povrh toga, Sud je u okviru tematskog izvješća br. 16/2019 „Europski ekonomski računi okoliša: korisnost za donositelje politika može se povećati” utvrdio da Komisija nije jasno izrazila potrebe u pogledu podataka za analizu politika u području okoliša.

⁴⁹ Uvodna izjava 4. Direktive (EU) 2018/410.

Kronologija

Događaj	Datum
Donošenje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije	4. 7. 2018.
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu revizije)	28. 6. 2019.
Usvajanje završnog izvješća nakon raspravnog postupka	25. 9. 2019.
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta revizije) na svim jezicima	24. 10. 2019.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2019.

PDF	ISBN 978-92-847-3837-3	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/84770	QJ-AB-19-016-HR-N
HTML	ISBN 978-92-847-3688-1	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/823237	QJ-AB-19-016-HR-Q

© Europska unija, 2019.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Za svaku uporabu ili reprodukciju fotografija ili druge građe koja nije zaštićena autorskim pravom Europska unija dopuštenje treba zatražiti izravno od vlasnika prava.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko internetske stranice: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1952. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.