Emisiile de gaze cu efect de seră generate în UE sunt bine raportate, dar este necesară o mai bună cunoaștere a situației în vederea unor reduceri viitoare

Sinteză

I

UE, în calitate de parte la Protocolul de la Kyoto (1997) și la Acordul de la Paris (2015), s-a angajat să participe la efortul mondial de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră. În conformitate cu aceste acorduri, UE intenționează să își reducă emisiile de gaze cu efect de seră cu 20 % până în 2020, cu 40 % până în 2030 și cu 80 -95 % până în 2050. Pentru a evalua progresele înregistrate în direcția atingerii acestor obiective, Comisia are nevoie de estimări privind emisiile din trecut și cele previzionate, precum și privind efectele politicilor și măsurilor care vizează reducerea emisiilor. Analiza panoramică a Curții din 2017 referitoare la acțiunile UE în domeniul energiei și al schimbărilor climatice a identificat inventarele emisiilor de gaze cu efect de seră ca fiind un domeniu de risc potențial în legătură cu care s-au desfășurat doar activități limitate de audit.

II

Auditul Curții s-a concentrat pe eforturile depuse de Comisie, asistată de Agenția Europeană de Mediu (AEM), pentru a asigura calitatea inventarului gazelor cu efect de seră din UE, precum și calitatea informațiilor privind viitoarele reduceri ale emisiilor. Curtea a constatat că datele privind emisiile din UE sunt raportate în mod corespunzător, dar Comisia are nevoie de o mai bună cunoaștere a situației în vederea unor reduceri viitoare ale emisiilor de gaze cu efect de seră.

III

Comisia raportează cu privire la gazele cu efect de seră către Secretariatul Convenției-cadru a Organizației Națiunilor Unite asupra schimbărilor climatice (CCONUSC), în conformitate cu cerințele internaționale, și furnizează date suplimentare Parlamentului European și Consiliului. Pentru a asigura calitatea acestor date, Regulamentul privind mecanismul de monitorizare și normele de punere în aplicare a acestuia a instituit un sistem al UE pentru revizuirea inventarelor emisiilor de gaze cu efect de seră ale statelor membre. Activitățile de audit ale Curții au evidențiat că Comisia, asistată de AEM, verifică în mod satisfăcător emisiile raportate și că inventarele gazelor cu efect de seră din UE au înregistrat îmbunătățiri în timp. Cu toate acestea, pentru sectorul exploatării terenurilor, schimbării destinației terenurilor și silviculturii (LULUCF), revizorii nu efectuează aceleași tipuri de verificări ca pentru alte sectoare. Acest sector este deosebit de relevant nu doar pentru obiectivele pentru 2030, ci și deoarece datele referitoare la acest sector prezintă o incertitudine statistică ridicată.

IV

Regulamentul privind mecanismul de monitorizare a instituit un sistem al UE și pentru revizuirea datelor referitoare la proiecțiile statelor membre. Numărul problemelor detectate în urma revizuirii realizate de Comisie și de CCONUSC a fost mai mic în 2017 decât în 2015, ceea ce indică o îmbunătățire a proiecțiilor naționale. Comisia nu a evaluat însă riscul unor deviații semnificative de la scenariul de referință al UE.

V

Pentru a obține reducerile de emisii scontate, UE a stabilit obiective care includ majoritatea datelor raportate. Primele obiective ale UE care includ sectorul LULUCF sunt pentru anul 2030, în timp ce, pentru transportul naval internațional, obiectivul convenit la nivel internațional este pentru anul 2050. Aviația internațională este deja inclusă în obiectivele UE pentru 2020.

VI

Curtea a constatat că foile de parcurs sectoriale pe termen lung acoperă aproape 70 % din emisiile raportate. Aceste foi de parcurs specifice sunt esențiale pentru dezvoltarea sectoarelor respective într-un mod sustenabil. Astfel de foi de parcurs specifice lipsesc însă pentru anumite sectoare-cheie, precum agricultura și LULUCF. Acest lucru afectează politicile și măsurile sectoriale pe termen scurt.

VII

Politicile și măsurile de atenuare au drept scop reducerea emisiilor viitoare. Comisia și AEM au introdus verificări privind calitatea informațiilor transmise de statele membre cu privire la politicile și la măsurile lor de atenuare. Comisia nu a comunicat însă estimări pentru impacturile pe care la au asupra emisiilor unele dintre politicile și măsurile de atenuare ale UE.

VIII

Pe baza acestor constatări, Curtea formulează în atenția Comisiei recomandări vizând să îmbunătățească:

1. procesul de revizuire pus în aplicare de Comisie pentru sectorul LULUCF;
2. cadrul pentru viitoarele reduceri ale emisiilor.

Introducere

Contextul internațional

01

Gazele cu efect de seră absorb și eliberează căldură (radiații infraroșii emise de soare) în atmosferă. Grupul Interguvernamental privind Schimbările Climatice (Intergovernmental Panel on Climate Change – IPCC) este un organism al Organizației Națiunilor Unite căruia i s-a încredințat sarcina de a evalua informațiile științifice referitoare la schimbările climatice. Acesta estimează că, până în prezent, emisiile de gaze cu efect de seră generate de activitatea umană au determinat creșterea cu aproximativ 1,0 °C a temperaturii mondiale față de nivelurile preindustriale. Printre efectele ulterioare ale acestei creșteri se numără creșterea nivelului mării și un număr mai mare de fenomene meteorologice extreme.

02

În 1992, națiunile planetei au semnat Convenția-cadru a Organizației Națiunilor Unite asupra schimbărilor climatice (CCONUSC), vizând stabilizarea concentrațiilor de gaze cu efect de seră „la un nivel care să prevină interferențele antropice (de origine umană) periculoase cu sistemul climatic”. Demersuri suplimentare au fost întreprinse în 1997, prin intermediul Protocolului de la Kyoto, care prevedea punerea în aplicare a unor măsuri și introducea obiective obligatorii de reducere a emisiilor pentru țările dezvoltate care l-au semnat. În calitate de părți la Protocolul de la Kyoto, țările dezvoltate s-au angajat, de asemenea, să instituie politici și măsuri menite să sprijine atingerea într-un mod sustenabil a obiectivelor de reducere a emisiilor formulate în protocol. Secretariatul CCONUSC monitorizează și raportează cu privire la punerea în aplicare a convenției și a Protocolului de la Kyoto.

03

Acordul de la Paris (2015) a fost semnat de 197 de țări. Obiectivul acestuia este de a limita creșterea temperaturii medii mondiale la o valoare „cu mult sub” 2 °C față de nivelurile preindustriale și de a încuraja eforturile pentru a limita „și mai mult” creșterea temperaturii medii mondiale la 1,5 °C față de nivelurile respective. Acordul de la Paris nu introduce obiective obligatorii de reducere a emisiilor pentru părțile semnatare, ci impune, mai degrabă, contribuții stabilite la nivel național la realizarea obiectivului mondial de limitare a creșterii temperaturii mondiale. Aceste contribuții includ atât reducerile realizate la sursă de țările în cauză în ceea ce privește emisiile provocate de activitatea umană, cât și absorbțiile de gaze cu efect de seră („absorbanții de carbon”).

04

Pentru a susține eforturile de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră și, astfel, de limitare a încălzirii globale, este necesar să se dispună de informații exacte cu privire la nivelurile emisiilor, la evoluțiile acestora și la politicile și măsurile care vizează îmbunătățirea situației. În acest scop, sunt necesare un cadru solid pentru monitorizarea și raportarea emisiilor de gaze cu efect de seră, precum și informații fiabile privind modificările pe care politicile și măsurile existente și planificate se preconizează că le vor determina la nivelul emisiilor.

05

Un astfel de cadru este stabilit atât de Protocolul de la Kyoto, cât și de Acordul de la Paris. Cadrul instituit de Protocolul de la Kyoto este valabil până la raportarea emisiilor pentru 2020 (deci până în 2022). Cadrul instituit de Acordul de la Paris va fi utilizat pentru prima dată pentru raportarea emisiilor pentru 2021 (care vor fi publicate în 2023). Aceste cadre includ proceduri de asigurare a calității (și anume, o revizuire a datelor de către Secretariatul CCONUSC și de către echipele de experți ale acestuia) și sunt sprijinite prin intermediul unor orientări din partea CCONUSC și a Grupului Interguvernamental privind Schimbările Climatice.

Contextul european

06

Statele membre ale UE reprezintă 6,9 % din populația mondială și 21,8 % din produsul intern brut al lumii¹. Ele au generat aproximativ 8,4 % din totalul la nivel mondial al emisiilor de gaze cu efect de seră în 2017².

07

UE a convenit să își reducă emisiile de gaze cu efect de seră³ cu 20 % până în 2020, cu 40 % până în 2030 și cu 80 -95 % până în 2050 față de nivelurile din 1990. Figura 1 de mai jos prezintă evoluția emisiilor până în prezent și progresele estimate în perspectiva anului 2050. Până în 2017, UE și-a redus emisiile cu 21,7 %⁴ față de nivelurile din 1990. Majoritatea gazelor cu efect de seră vizate de Protocolul de la Kyoto au urmat această tendință descendentă (a se vedea figura A din anexă).

08

Pentru a realiza aceste reduceri și pentru a respecta normele internaționale, UE și statele membre ale acesteia s-au angajat să raporteze anual către CCONUSC cifrele finale pentru emisiile lor de gaze cu efect de seră. Această raportare se face sub forma „inventarelor gazelor cu efect de seră” (a se vedea caseta 1). Pentru fiecare an, Agenția Europeană de Mediu publică inventarele intermediare ale UE, de regulă în luna octombrie a anului următor (n+1), iar șase luni mai târziu, în luna mai a anului n+2⁵, inventarele finale.

09

Pe baza Protocolului de la Kyoto și a convenției CCONUSC, UE și statele sale membre raportează Secretariatului CCONUSC și următoarele informații:

1. proiecții ale emisiilor viitoare, însoțite de informații privind modul în care au fost obținute aceste proiecții (de exemplu, instrumentele de modelare utilizate și factorii care le influențează);
2. informații privind politicile și măsurile de atenuare care sprijină realizarea în mod sustenabil a reducerilor de emisii, inclusiv sfera unor astfel de măsuri; legăturile lor cu politicile UE; informații ex ante și, dacă este cazul, ex post privind impactul acestora; și modul în care politicile și măsurile naționale contribuie la realizarea strategiilor naționale pe termen lung de dezvoltare cu emisii reduse de dioxid de carbon.

10

Proiecțiile sunt utilizate pentru a se estima progresele viitoare în ceea ce privește reducerea emisiilor și indică dacă politicile și măsurile de atenuare vor fi eficace. Figura 2 explică legăturile dintre obiective, proiecții, politici și măsuri. Proiecțiile iau în considerare nu doar rezultatele politicilor și măsurilor de atenuare, ci și un ansamblu mai larg de ipoteze și de parametri, care nu sunt reprezentați în figură.

11

Pentru a-și îndeplini angajamentele în materie de reducere a emisiilor și pentru a-și pune în aplicare angajamentele în materie de monitorizare și de raportare până în 2020, UE a adoptat următoarele acte legislative, care sunt obligatorii pentru statele membre:

1. Regulamentul privind mecanismul de monitorizare⁶ și normele de punere în aplicare a acestui regulament⁷, care stabilesc cadrul general de contabilizare și de raportare pentru gazele cu efect de seră generate de activitatea umană, pentru proiecțiile, pentru strategiile de dezvoltare cu emisii reduse de dioxid de carbon și pentru politicile și măsurile de atenuare;
2. sistemul de comercializare a certificatelor de emisii⁸, care stabilește un cadru și obiective de reducere a emisiilor generate de instalații industriale și energetice de mari dimensiuni⁹, precum și un plafon specific și un cadru de monitorizare și de raportare pentru emisiile generate de sectorul aviației în cadrul Spațiului Economic European;
3. Decizia privind partajarea eforturilor¹⁰, care stabilește obiective anuale obligatorii de reducere a emisiilor pentru fiecare stat membru în sectoarele energiei, industriei, agriculturii și deșeurilor, pentru activități care nu intră în domeniul de aplicare al sistemului de comercializare a certificatelor de emisii sau al altor acte legislative specifice [menționate la litera (d) de mai jos];
4. acte legislative specifice privind monitorizarea, raportarea și contabilizarea emisiilor și a absorbțiilor de dioxid de carbon care rezultă din exploatarea terenurilor, schimbarea destinației terenurilor și silvicultură (land use, land use change and forestry – LULUCF)¹¹, precum și a emisiilor provenite din transportul maritim internațional (navele care fac escală în porturile din Spațiul Economic European)¹².

12

Pentru a da curs Acordului de la Paris și în vederea atingerii obiectivelor UE de reducere a emisiilor pentru perioada de după 2020, UE și-a actualizat cadrul legislativ după cum urmează:

1. În 2018, a adoptat un nou cadru de contabilizare și de raportare pentru gazele antropice cu efect de seră, pentru proiecțiile privind emisiile, pentru strategiile de dezvoltare cu emisii reduse de carbon și pentru politicile și măsurile de atenuare, cadru aplicabil începând cu 2021 (Regulamentul privind guvernanța uniunii energetice și a acțiunilor climatice¹³).
2. A modificat sistemul de comercializare a certificatelor de emisii și a adoptat acte legislative noi privind obiectivele naționale de reducere a emisiilor pentru fiecare an până în 2030 (noul regulament privind partajarea eforturilor¹⁴).
3. A adoptat norme noi privind monitorizarea, raportarea și contabilizarea emisiilor și a absorbțiilor de dioxid de carbon din sectorul LULUCF¹⁵.
4. În 2019, Comisia a adoptat o propunere de revizuire a sistemului utilizat de UE pentru monitorizarea, raportarea și verificarea emisiilor de CO₂ generate de transportul maritim, în vederea alinierii acestuia la sistemul global de colectare a datelor pentru consumul de păcură al navelor care a fost introdus de Organizația Maritimă Internațională.

13

Legislația UE oferă un cadru pentru asigurarea calității datelor privind emisiile din trecut și privind proiecțiile, precum și a calității informațiilor privind politicile și măsurile. Figura 3 de mai jos indică modul în care sunt colectate, verificate și raportate datele. În partea centrală a figurii, sunt prezentate responsabilitățile Comisiei și ale Agenției Europene de Mediu (AEM) în ceea ce privește calitatea estimărilor statelor membre, elaborarea datelor agregate la nivelul UE și transmiterea acestor informații către CCONUSC. Comisia planifică, de asemenea, reduceri ale emisiilor generate în UE, propunând strategii, politici și măsuri adecvate, bazate pe o analiză a scenariilor.

14

AEM asistă Comisia Europeană (Direcția Generală Politici Climatice – DG CLIMA) în sarcina de asigurare a calității inventarului și a proiecțiilor agregate ale UE¹⁶. Acestea se bazează pe informațiile transmise de statele membre. În desfășurarea acestei activități, AEM și Comisia sunt sprijinite și de alți experți [ cum ar fi Centrul Comun de Cercetare (JRC) și Centrul Tematic European pentru Poluarea Aerului și Atenuarea Schimbărilor Climatice]. Aceste activități sunt desemnate, în cuprinsul raportului de față, cu termenul „revizuirea Comisiei”, deoarece acesteia din urmă îi revine răspunderea finală pentru calitatea acestor date.

15

Eurostat publică un set de date separat privind emisiile generate de consumul UE (cunoscut sub numele de „amprenta de carbon”). Acest set de date are la bază conturile naționale referitoare la emisiile atmosferice¹⁷, care se bazează, la rândul lor, pe inventarele gazelor cu efect de seră.

Sfera și abordarea auditului

16

Auditul Curții a acoperit concepția și funcționarea cadrului instituit de UE pentru raportarea și asigurarea calității datelor transmise începând din 2015 în temeiul Protocolului de la Kyoto și al Regulamentului privind mecanismul de monitorizare al UE.

17

Motivul pentru care s-a efectuat acest audit a fost faptul că analiza panoramică a Curții din 2017 referitoare la acțiunile UE în domeniul energiei și al schimbărilor climatice a identificat inventarele emisiilor de gaze cu efect de seră ca fiind un domeniu de risc potențial în legătură cu care s-au desfășurat doar activități limitate de audit. Curtea preconizează că concluziile și recomandările pe care le formulează vor oferi o contribuție utilă la îmbunătățirea procesului prin care Comisia revizuiește datele privind emisiile de gaze cu efect de seră și la ameliorarea cadrului pentru viitoarele reduceri ale emisiilor.

18

Întrebarea generală de audit a fost următoarea:

19

Pentru a răspunde la această întrebare generală de audit, Curtea:

1. a evaluat controalele de calitate efectuate cu privire la inventarul gazelor cu efect de seră al UE;
2. a examinat informațiile suplimentare privind reducerea planificată a emisiilor de gaze cu efect de seră din UE (proiecțiile UE și scenariul de referință al acesteia, strategiile pe termen lung și cuantificarea efectelor politicilor și ale măsurilor UE).

Curtea nu a verificat în mod direct informațiile și estimările elaborate de autoritățile statelor membre.

20

Curtea a examinat funcționarea procesului de asigurare a calității pus în aplicare de UE pentru inventarele, proiecțiile, politicile și măsurile instituite prin Regulamentul privind mecanismul de monitorizare și prin normele de punere în aplicare a acestuia. În acest scop, a fost constituit un eșantion compus din șase state membre. Principalele criterii de selecție au fost emisiile anuale din 2016 și numărul de recomandări formulate de CCONUSC în urma revizuirilor anuale ale inventarelor naționale din perioada 2015‑2017. Statele membre incluse în eșantion au fost Cehia, Germania, Franța, Italia, Polonia și România. Acestea au generat 56 % din emisiile din UE în 2016.

21

Curtea a colectat și a analizat probe de audit prin următoarele mijloace:

1. examinarea documentelor Comisiei privind controlul și asigurarea calității (manuale, liste de verificare, baze de date conținând constatări și recomandări, rapoarte întocmite în urma revizuirilor) corespunzătoare revizuirilor anuale din perioada 2015‑2018 cu privire la inventarele naționale și agregate la nivelul UE, precum și revizuirilor bienale cu privire la proiecțiile, politicile și măsurile naționale;
2. examinarea documentației relevante (studii de fundamentare și studii și evaluări ale impactului, precum și documentația de asigurare a calității aferentă acestora) pentru scenariul de referință al UE (proiecții) din 2013 și pentru cel din 2016 (care au servit drept bază pentru definirea politicilor și măsurilor de atenuare adoptate de UE în vederea realizării obiectivelor UE pentru 2020 și pentru 2030), precum și pentru politicile și măsurile UE comunicate către CCONUSC în cursul perioadei auditate (și anume, în 2015 și în 2017);
3. desfășurarea de interviuri cu membri ai personalului DG CLIMA, JRC, AEM și Eurostat pentru a obține informații în legătură cu gestionarea datelor UE privind emisiile, proiecțiile, politicile și măsurile, precum și analizarea acestor informații;
4. analizarea răspunsurilor la un chestionar trimis de Curte celor șase state membre din eșantionul său cu scopul de a obține informații suplimentare cu privire la calitatea inventarelor naționale de gaze cu efect de seră, a proiecțiilor, a politicilor și măsurilor, precum și cu privire la îmbunătățirea acestora;
5. organizarea de interviuri cu reprezentanți ai părților interesate¹⁸ și cu trei state membre, selectate de Curte pe baza bunelor practici identificate în răspunsurile lor la chestionar (Cehia, Franța și Polonia). Intenția Curții era aceea de a obține informații referitoare la revizuirile realizate de Comisie cu privire la inventarele naționale și agregate la nivelul UE și la politici și măsuri, precum și referitoare la utilizarea infrastructurilor și a instrumentelor de modelare pentru monitorizarea in situ și prin satelit a gazelor cu efect de seră și a fluxurilor acestora.

Observații

Comisia verifică și raportează în mod corespunzător datele privind emisiile în UE

22

Curtea a evaluat în ce măsură gama de date privind emisiile raportate de UE respectă cerințele internaționale. Totodată, Curtea a analizat funcționarea și rezultatele revizuirii realizate cu privire la calitatea inventarelor UE și ale statelor membre și a evaluat dacă inventarul UE s-a îmbunătățit în timp.

Rapoartele UE respectă cerințele internaționale și chiar le depășesc

23

Protocolul de la Kyoto impune ca UE și fiecare dintre statele sale membre să își reducă cu 20 %, până în 2020, emisiile reprezentate de principalele șapte gaze cu efect de seră, și anume: dioxidul de carbon (CO₂), metanul (CH₄), protoxidul de azot (N₂O), hidrofluorocarburile (HFC), perfluorocarburile (PFC), hexafluorura de sulf (SF₆) și trifluorura de azot (NF₃). Gama completă de gaze și de acorduri este prezentată în detaliu în figurile C și D din anexă. Liniile directoare ale IPCC specifică metodele de estimare a emisiilor și a absorbțiilor de aceste gaze, generate de sursele și de absorbanții care trebuie să fie avuți în vedere în cadrul Protocolului de la Kyoto: energie, procese industriale și utilizarea produselor, agricultură, LULUCF și deșeuri. Curtea a constatat că UE și statele membre au respectat aceste cerințe.

24

Inventarele UE și ale statelor membre trebuie să includă, în egală măsură, gazele, sursele și absorbanții care nu intră sub incidența angajamentelor de reducere a emisiilor prevăzute în Protocolul de la Kyoto, dar care intră sub incidența normelor de raportare ale CCONUSC. Aceste gaze, surse și absorbanți sunt raportate ca „elemente pro memoria”. Ele privesc emisiile generate de transportul naval internațional, de aviația internațională și de biomasa utilizată în scop energetic. Inventarul agregat la nivelul UE include date privind emisiile pentru toate aceste elemente pro memoria, în conformitate cu normele de raportare ale CCONUSC.

25

Regulamentul privind mecanismul de monitorizare al UE (a se vedea punctul 11) stabilește norme de raportare care merg mai departe decât cele stabilite în acordurile internaționale. Acest regulament prevede obligația Comisiei de a raporta cu privire la emisiile de carbon negru (funingine)¹⁹ și la impacturile asupra climei ale altor emisii decât cele de CO₂ generate de activitățile de aviație civilă din UE²⁰. Comisia publică un agregat la nivelul UE pentru carbon negru, pe baza datelor puse la dispoziție de statele membre. Comisia raportează și cu privire la impacturile altor emisii decât cele de CO₂ generate de activitățile de aviație²¹. Potrivit Raportului de mediu în sectorul referitor la aviației în Europa 2019, impacturile cauzate de emisiile de alte gaze decât CO₂ generate de activitățile de aviație depășesc impacturile cauzate de emisiile de CO₂. Datele științifice disponibile în prezent cu privire la astfel de impacturi sunt însă insuficiente pentru a le cuantifica cu exactitate²².

26

Comisia compilează, de asemenea, date privind emisiile generate de consumul de bunuri și de servicii în UE (incluzând importurile, dar excluzând exporturile). Aceste informații, cunoscute sub denumirea de „amprenta de carbon”, permit completarea cunoștințelor privind factorii economici care determină emisiile atmosferice și, în special, privind impactul UE asupra emisiilor la nivel mondial. Ele pot încuraja adoptarea unor abordări noi în ceea ce privește elaborarea de politici și pot contribui la definirea unor indicatori de producție și consum sustenabile²³.

27

Eurostat a estimat că amprenta de carbon a UE este de 7,2 tone de CO₂ pe persoană (2017). Calculul subiacent amprentei de carbon este însă unul complex²⁴.

Revizuirea de către Comisie și de către AEM a calității raportărilor privind emisiile este satisfăcătoare

28

Procesul pus în aplicare de Comisie și de AEM pentru revizuirea calității inventarelor naționale de gaze cu efect de seră se axează pe categorii de emisii care, dacă ar fi supraestimate sau subestimate, ar putea avea un efect semnificativ asupra inventarelor statelor membre și asupra inventarului agregat la nivelul UE. Procesul de revizuire pune accentul pe criteriile de calitate definite în liniile directoare ale CCONUSC: transparența, caracterul complet, consecvența, comparabilitatea și acuratețea. În completarea revizuirii, se realizează o urmărire a situației acțiunilor întreprinse în urma recomandărilor anterioare formulate de Comisie și de CCONUSC. CCONUSC revizuiește, de asemenea, estimările prezentate de statele membre și de Comisie (a se vedea figura 3).

29

Procesul de revizuire constă în verificări automatizate și manuale. Verificările automatizate identifică datele lipsă și eventualele discrepanțe în ceea ce privește emisiile, factorii de emisie și tendințele. Verificările manuale sunt efectuate de revizori experți, care apreciază dacă constatările în urma verificărilor automatizate corespund sau nu unor probleme reale și dacă datele și metodele sunt plauzibile, cu alte cuvinte, nu conduc la supraestimări sau la subestimări ale emisiilor. Examinatorii lucrează în echipe și constatările unui revizor sunt întotdeauna coroborate de un al doilea revizor.

30

Într-o primă etapă a procesului de revizuire, revizorii verifică estimările pentru toate sectoarele inventarelor gazelor cu efect de seră: energie, procese industriale și utilizarea produselor, agricultură, LULUCF și deșeuri. Ei documentează rezultatele verificărilor lor și comunică observațiile statelor membre. Într-o a doua etapă, revizorii verifică problemele de conformitate care nu au fost soluționate în prima etapă și care ar avea un efect semnificativ asupra estimării finale a emisiilor și pot adresa recomandări privind îmbunătățirea inventarelor. Activitățile de urmărire a situației acțiunilor întreprinse în urma recomandărilor anterioare ale Comisiei sau activitățile cu privire la problemele mai puțin semnificative detectate de verificările automatizate nu sunt însă documentate în mod adecvat de revizorii Comisiei. Curtea a constatat, de asemenea, că urmărirea asigurată de Comisie pentru problemele nesoluționate care fuseseră identificate în cadrul revizuirilor realizate de CCONUSC se baza pe informații incomplete comunicate de statele membre. În 2018, pentru eșantionul de state membre pe care le-a selectat, Curtea a identificat documente care atestă că revizorii Comisiei au urmărit situația acțiunilor întreprinse pentru soluționarea a 11 probleme care fuseseră semnalate în rapoartele de revizuire ale CCONUSC din 2016. Revizorii CCONUSC identificaseră însă 64 de probleme persistente în cursul revizuirilor efectuate în 2016.

31

Sectorul LULUCF (a se vedea caseta 2) nu este acoperit de obiectivul UE pentru 2020. Deși acest sector este inclus în prima etapă a procesului de revizuire, Comisia nu formulează în prezent recomandări și nici nu urmărește punerea în aplicare a majorității recomandărilor adresate de CCONUSC statelor membre. Datele referitoare la LULUCF raportate în inventarul agregat al UE indică faptul că acest sector absoarbe în prezent din atmosferă mai mult CO₂ decât emite (absorbția a 5,54 % din emisiile UE în 2017; a se vedea figura 6). Prin urmare, sectorul LULUCF este considerat un absorbant net de carbon. Datele referitoare la LULUCF prezintă însă o incertitudine statistică relativ ridicată²⁵. În urma adoptării recente a Regulamentului nr. 841/2018 referitor la LULUCF, care integrează acest sector în obiectivul pentru 2030, Comisia intenționează să efectueze un proces complet de revizuire pentru acest sector începând cu emisiile raportate în 2023 pentru anul 2021.

32

Regulamentul privind mecanismul de monitorizare al UE și regulamentul de punere în aplicare a acestuia²⁶ impun verificarea inventarelor din punctul de vedere al coerenței cu datele din alte surse, cum ar fi datele raportate pentru regulamentele privind sistemul de comercializare a certificatelor de emisii, statisticile privind energia, poluarea aerului și gazele fluorurate. Revizorii Comisiei verifică coerența inventarelor cu datele pentru care există obligația raportării și recurg la metode suplimentare pentru a verifica dacă estimările sunt rezonabile²⁷.

33

Datele satelitare, împreună cu datele obținute în urma unei monitorizări in situ, au potențialul de a îmbunătăți datele de activitate, de a verifica datele raportate și de a furniza informații suplimentare privind emisiile și absorbțiile pentru sectoarele în care estimările tind să fie mai incerte (a se vedea caseta 3).

34

Un stat membru (Regatul Unit) a utilizat date satelitare pentru a verifica datele privind sectorul LULUCF, în special evoluția suprafeței împădurite. De asemenea, acest stat a verificat estimările privind emisiile utilizând date obținute în urma monitorizării in situ pentru anumite gaze din inventarul național. Aceste verificări au condus la o mai bună estimare a emisiilor de metan și de anumite hidrofluorcarburi, care fuseseră supraestimate în inventare, precum și a emisiilor de protoxid de azot, care fuseseră subestimate. Comisia nu utilizează în prezent date satelitare pentru a verifica estimările privind emisiile sau datele privind sectorul LULUCF.

Inventarul gazelor cu efect de seră al UE s-a îmbunătățit în timp

35

Revizorii Comisiei formulează observații atunci când verificările lor pun în lumină cazuri în care estimările statelor membre privind emisiile de gaze cu efect de seră nu sunt în conformitate cu cerințele de raportare sau în care este posibil să existe supraestimări sau subestimări ale emisiilor.

36

Statele membre fie răspund la aceste observații în cursul revizuirii, fie își revizuiesc estimările. În cazul în care răspunsurile statelor membre nu remediază problemele ridicate de revizori, aceștia din urmă propun corecții tehnice ale estimărilor (cifre ajustate menite să înlocuiască estimările inițiale) sau recomandări în vederea unor îmbunătățiri viitoare.

37

În cazul statelor membre din eșantionul selectat de Curte, majoritatea observațiilor formulate în timpul revizuirii efectuate de Comisie au fost soluționate în cursul procesului de revizuire, astfel încât, în 2018, nu a fost necesar ca statele membre să corecteze estimările.

38

Metodologia de calcul al emisiilor de gaze cu efect de seră (a se vedea caseta 1) prezintă un grad inerent de incertitudine. Statele membre au raportat că au apelat într-o mai mare măsură la metodologii de estimare mai precise („de nivel superior”) pentru cele mai importante dintre sursele lor de emisii. Per ansamblu, gradul de incertitudine al inventarului agregat al UE a scăzut de la 6,2 % în 2016 la 5,8 % în 2018. CCONUSC a remarcat, de asemenea, progresele care au fost înregistrate de Comisie în ceea ce privește punerea în aplicare a recomandărilor referitoare la inventarul UE formulate în rapoartele sale de revizuire anterioare.

39

Comisia (DG CLIMA) și AEM au luat diverse măsuri pentru a îmbunătăți calitatea inventarelor statelor membre:

1. organizarea cu regularitate de reuniuni ale grupurilor de lucru și seminare de consolidare a capacităților împreună cu alte direcții generale ale Comisiei și cu statele membre, cu scopul de a sprijini procesul de revizuire și de a ajuta statele membre să își îmbunătățească datele;
2. organizarea unei serii de vizite de consolidare a capacităților în statele membre interesate²⁸;
3. elaborarea unor documente de orientare și încurajarea schimbului de cunoștințe cu privire la aspecte metodologice specifice;
4. instituirea unui sistem de revizuire și de îmbunătățire a inventarului agregat al UE, cu ajutorul experților din statele membre și al altor experți.

40

Cele șase state membre care au participat la sondajul Curții au răspuns că eforturile Comisiei de a promova schimbul de cunoștințe și de a furniza orientări au fost utile și că procesul de revizuire de către UE și orientările aferente au contribuit la îmbunătățirea inventarelor pe care le compilează. Aceste state au identificat, de asemenea, domeniile în care considerau că erau necesare orientări suplimentare (a se vedea caseta 4).

UE are nevoie de o mai bună cunoaștere a situației în vederea unor reduceri viitoare ale emisiilor de gaze cu efect de seră

41

Curtea a analizat funcționarea și rezultatele revizuirii realizate de către Comisie cu privire la calitatea proiecțiilor UE și ale statelor membre privind emisiile viitoare de gaze cu efect de seră. Pe lângă aceasta, Curtea a evaluat în ce măsură datele raportate privind emisiile sunt incluse în obiectivele pentru 2020 și 2030 pentru UE în ansamblu. În plus, Curtea a examinat activitățile Comisiei referitoare la strategiile, politicile și măsurile UE pentru reducerea emisiilor.

Comisia și AEM ajută statele membre să își amelioreze calitatea proiecțiilor

42

Proiecțiile constituie un element important al procesului de evaluare a progreselor și al ciclului de elaborare a politicilor. Ele pot indica faptul că sunt necesare politici și măsuri suplimentare de atenuare pentru a se atinge obiectivul prevăzut în materie de reduceri (a se vedea punctul 10). Statele membre și UE își elaborează proiecțiile folosind instrumente de modelare, pe baza unor ipoteze și a unor parametri, care includ, printre altele, efectele pe care le au asupra emisiilor toate politicile și măsurile lor (de exemplu, politicile legate de dezvoltarea infrastructurii și a transporturilor).

43

Comisia, asistată de AEM, revizuiește și însumează proiecțiile statelor membre pentru a obține proiecții agregate la nivelul UE. Curtea a verificat concepția și funcționarea acestui sistem de revizuire a calității pentru a se asigura că proiecțiile respectă cerințele internaționale și că se îmbunătățesc în timp.

44

În cazul celor șase state membre incluse în eșantionul Curții, revizuirea proiecțiilor naționale efectuată de Comisie a abordat toate principiile de calitate identificate în liniile directoare ale CCONUSC. În general, revizorii au raportat într-o manieră clară cu privire la aceste criterii și au comunicat în mod transparent constatările lor statelor membre, ținând seama și de constatările formulate în urma unor revizuiri anterioare efectuate de Comisie.

45

Rezultatele revizuirii efectuate de Comisie pentru cele șase state membre incluse în eșantionul Curții au arătat că, în 2017, numai un stat membru a trebuit să efectueze o corecție generală pentru o eroare, comparativ cu cinci state în 2015. Verificările efectuate de Comisie au fost mai riguroase în 2017 decât în 2015 și numărul constatărilor formulate în urma revizuirii a scăzut ușor în aceeași perioadă (a se vedea figura 4). În urma revizuirilor sale privind comunicările naționale și rapoartele bienale, CCONUSC a formulat mai puține recomandări în 2017 decât în 2015 cu privire la proiecțiile statelor membre, ceea ce indică faptul că acestea se îmbunătățiseră.

46

În răspunsurile lor la chestionarul Curții, cinci dintre cele șase state membre au declarat că, în opinia lor, orientările și asistența furnizate de Comisie și de Agenția Europeană de Mediu (a se vedea caseta 5) favorizaseră într-adevăr îmbunătățirea proiecțiilor naționale.

Comisia nu a evaluat riscul unor deviații semnificative de la scenariul de referință al UE

47

Proiecțiile UE agregă proiecțiile statelor membre (pe baza ipotezelor fiecărui stat membru). De asemenea, Comisia elaborează proiecții separate bazate pe propriile ipoteze²⁹ privind evoluția sistemului energetic al UE și a sistemului de transporturi al UE și privind impactul acestor sisteme asupra emisiilor de gaze cu efect de seră. Aceste proiecții includ secțiuni specifice privind tendințele în materie de emisii care nu sunt legate de energie, precum și privind diferitele interacțiuni între politicile din aceste sectoare. Proiecțiile Comisiei formează scenariul de referință al UE. Pe baza acestui scenariu și ținând seama de obiectivele de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră, Comisia evaluează dacă sunt necesare politici și măsuri suplimentare de atenuare din partea UE.

48

Comisia elaborează scenariul de referință al UE³⁰ pentru viitor plecând de la ipoteza că politicile și măsurile de atenuare actuale vor fi puse în aplicare integral și reducerile emisiilor propuse de aceste măsuri vor fi realizate. Informațiile raportate de Comisie către CCONUSC arată că proiecțiile agregate ale statelor membre pentru perioada de după 2023 indică reduceri mai scăzute ale emisiilor decât scenariul de referință al Comisiei din 2016 pentru aceeași perioadă (a se vedea figura 5).

49

UE a aprobat în 2007 obiectivele sale actuale în materie de reducere a emisiilor pentru 2020 și le-a atins în 2014. Curtea a raportat deja³¹ că obiectivele pentru 2030 și pentru 2050 vor fi atinse doar dacă se vor depune eforturi suplimentare semnificative (a se vedea, de asemenea, figura 1).

50

Pentru perioada de după 2023, în cazul în care se materializează proiecțiile agregate ale UE, politicile și măsurile de atenuare ale UE vor trebui să fie mai stricte decât cele propuse astăzi pe baza scenariului de referință. CCONUSC recomandă utilizarea unei analize de sensibilitate pentru proiecții³². Comisia efectuează astfel de analize atunci când elaborează noi politici. Cu toate acestea, ea nu a evaluat riscul unor deviații semnificative de la scenariul de referință al UE.

Obiectivele UE în materie de emisii pentru 2020 acoperă majoritatea sectoarelor pentru care sunt disponibile date

51

UE a stabilit obiective în raport cu care monitorizează reducerile emisiilor (a se vedea punctul 07). Figura 6 de mai jos prezintă datele raportate de UE în inventarul său, defalcate în două grupe: emisiile incluse în obiectivele UE pentru 2020 și emisiile care nu sunt incluse în aceste obiective.

52

Obiectivele UE pentru 2020 sunt conforme cu angajamentele asumate în cadrul Protocolului de la Kyoto și acoperă majoritatea sectoarelor-cheie care fac obiectul raportării: energie, procese industriale și utilizarea produselor, agricultură și deșeuri. Obiectivele UE acoperă, în plus, aviația internațională (toate zborurile de plecare), un element pro memoria în temeiul normelor de raportare ale CCONUSC, care nu intră, așadar, sub incidența angajamentelor asumate în cadrul Protocolului de la Kyoto. În 2017, acest sector a reprezentat 3,55 % din totalul emisiilor UE. UE l-a inclus în obiectivele sale globale de reducere a emisiilor. Aceste emisii prezintă relevanță, întrucât Organizația Aviației Civile Internaționale preconizează că, până în 2040, ele ar putea crește cu 300 % la nivel mondial în raport cu nivelurile din 2005³³.

53

UE dispune de norme pentru monitorizarea și raportarea emisiilor generate de transportul naval, în vederea completării datelor din inventar [a se vedea punctul 11 litera (d)]. În prezent, transportul naval internațional nu face parte din obiectivele UE în materie de reducere a emisiilor, dar Comisia a colaborat cu Organizația Maritimă Internațională, o agenție a ONU responsabilă de reglementarea transportului naval, care a adoptat un angajament internațional de reducere a emisiilor cu cel puțin 50 % până în 2050 comparativ cu nivelurile din 2008. În calitate de membre ale Organizației Maritime Internaționale, statele membre ale UE trebuie să ia măsuri în vederea îndeplinirii acestui angajament.

54

În 2011³⁴, Comisia a propus reducerea până în 2050 a emisiilor generate de acest sector. În 2018, navele care fac escală în porturile din Spațiul Economic European³⁵ au început să își monitorizeze și să își raporteze emisiile, dar pentru transportul naval internațional nu există obiective sau măsuri de reducere intermediare la nivelul UE. Emisiile generate de transportul naval internațional, care figurează ca element pro memoria conform normelor de raportare ale CCONUSC, au reprezentat 3,25 % din emisiile UE în 2017. Ele prezintă relevanță deoarece emisiile provenite de la navele care sosesc în porturile UE constituie o parte semnificativă din emisiile generate la nivel mondial de transportul naval³⁶. Organizația Maritimă Internațională estimează că emisiile generate la nivel mondial de transportul naval ar putea crește cu procente cuprinse între 50 % și 250 % până în 2050³⁷.

55

Obiectivele UE pentru 2020 nu includeau niciun angajament pentru sectorul LULUCF. În obiectivele sale pentru 2030³⁸, UE a introdus cerința ca statele membre să nu înregistreze nicio creștere a emisiilor din acest sector comparativ cu un anumit nivel de referință (cerință cunoscută sub numele de „regula bilanțului neutru sau pozitiv”). În cazul în care un stat membru contabilizează o creștere a emisiilor, acestea ar trebui să fie compensate integral [printr-o absorbție echivalentă de CO₂ din atmosferă grație unor măsuri luate în acest sector sau prin scăderea volumului aferent creșterii din alocările anuale de emisii ale statului respectiv în temeiul Regulamentului (UE) 2018/842 privind partajarea eforturilor].

Comisia a elaborat foi de parcurs sectoriale care acoperă aproape 70 % din emisii

56

Strategiile și foile de parcurs stabile pe termen lung sunt esențiale pentru a contribui la transformarea economică, la crearea de locuri de muncă, la creșterea economică și la realizarea obiectivelor mai ample de dezvoltare durabilă, precum și pentru a avansa în mod echitabil și rentabil în direcția obiectivului pe termen lung stabilit prin Acordul de la Paris (a se vedea punctul 12)³⁹.

57

Potrivit Protocolului de la Kyoto, părțile au obligația de a raporta cu privire la strategiile lor pe termen lung de dezvoltare cu emisii reduse de dioxid de carbon⁴⁰. În 2011, Comisia a prezentat o foaie de parcurs a UE pentru trecerea la o economie cu emisii scăzute de dioxid de carbon până în 2050⁴¹, document care stabilea acțiuni potențiale destinate să reducă emisiile și care acoperea toate sectoarele. Comisia a elaborat această foaie de parcurs în conformitate cu scenariul cel mai optimist din strategia globală a UE pentru 2050⁴². La solicitarea Parlamentului European și a Consiliului European și așa cum este prevăzut în Acordul de la Paris, Comisia a prezentat, la sfârșitul anului 2018, o viziune strategică pe termen lung pentru a deveni neutră din punctul de vedere al impactului asupra climei până în 2050⁴³. Această actualizare include analiza a opt căi potențiale de a reduce emisiile sau de a atinge obiectivul de neutralitate climatică până în 2050.

58

Comisia a elaborat, de asemenea, o serie de foi de parcurs pentru dezvoltarea unor sectoare care reprezintă aproape 70 % din totalul emisiilor, cum ar fi cel al transporturilor⁴⁴ și cel al energiei⁴⁵. Aceste foi de parcurs definesc obiectivele pe termen lung pentru dezvoltarea durabilă a acestor sectoare, în conformitate cu angajamentele UE în materie de schimbări climatice pentru 2050, și stabilesc o direcție pentru politicile și măsurile sectoriale pe termen scurt. Astfel de foi de parcurs specifice nu există însă și pentru alte sectoare-cheie, cum ar fi agricultura și LULUCF (a se vedea caseta 6 de mai jos).

Raportarea cu privire la politicile și măsurile UE este incompletă

59

În conformitate cu articolul 2 alineatul (3) din Protocolul de la Kyoto, țările ar trebui să depună eforturi pentru a pune în aplicare politici și măsuri în vederea reducerii la minimum a efectelor asupra climei. Conform normelor CCONUSC, țările trebuie să prezinte o dată la doi ani informații cu privire la impacturile estimate ale politicilor și măsurilor lor de atenuare.

60

Regulamentul privind mecanismul de monitorizare și normele de punere în aplicare a acestuia au instituit un sistem de asigurare a calității și de control al calității pentru a se asigura că atât Comisia, cât și statele membre raportează informațiile prevăzute în liniile directoare CCONUSC cu privire la politicile și măsurile lor de atenuare. Raportarea ar trebui să includă date privind efectele estimate ex ante și ex post ale politicilor și măsurilor (a se vedea punctul 09). Aceste informații sunt relevante pentru monitorizarea eficacității politicilor și măsurilor de atenuare. Informațiile privind efectele politicilor și măsurilor de atenuare au relevanță și pentru proiecții (a se vedea punctul 42).

61

Revizorii Comisiei au verificat calitatea informațiilor prezentate de statele membre cu privire la politicile și măsurile lor de atenuare în 2015 și în 2017 (ani pentru care era obligatorie prezentarea acestor informații). Numărul constatărilor referitoare la politicile și măsurile statelor membre formulate în urma acestei revizuiri a fost mai mic în 2017 (416 constatări) decât în 2015 (714 constatări).

62

În urma revizuirii efectuate de Comisie, s-a constatat că, în unele cazuri, statele membre raportau puține informații cu privire la efectele estimate (ex ante sau ex post) pe care politicile și măsurile naționale de atenuare le au asupra emisiilor (a se vedea figura 7).

63

În cadrul procesului său de elaborare a politicilor, UE trebuie să evalueze ex ante și ex post orice impacturi semnificative pe care politicile sale le au asupra mediului și a climei. Comisia a estimat astfel de efecte ex ante (la momentul evaluării impactului) pentru circa două treimi din politicile și măsurile UE de atenuare a schimbărilor climatice care figurau în comunicarea națională și în raportul bienal din 2017 transmise de UE către CCONUSC. Comisia a evaluat aceste efecte ex post pentru circa două cincimi din politicile și măsurile de atenuare a schimbărilor climatice, în cazul cărora, la momentul evaluării lor, trecuse suficient timp pentru ca o astfel de evaluare să fie posibilă.

64

Programul Organizației Națiunilor Unite pentru Mediu (UNEP) recomandă, de asemenea, utilizarea unor indicatori climatici ex ante și ex post⁴⁶. Indicatorii climatici pot face referire la reduceri cuantificate ale emisiilor obținute grație unor politici și măsuri. Indicatorii constituie instrumente utile, care pot contribui la elaborarea politicilor și la un proces decizional în cunoștință de cauză și care pot măsura progresele realizate în direcția unei economii eficiente din punctul de vedere al utilizării resurselor și cu emisii scăzute de dioxid de carbon. În 2014, Agenția Europeană de Mediu semnala însă că astfel de indicatori continuau să lipsească⁴⁷. În cursul auditului său, Curtea a constatat că această situație nu se schimbase⁴⁸.

65

Comisia a transmis către CCONUSC, în comunicările sale naționale și în rapoartele sale bienale din 2015 și din 2017, o listă a politicilor și măsurilor de atenuare, precum și informații privind efectele acestora, inclusiv estimări obținute prin modelare ale impactului cumulat al politicilor și măsurilor UE asupra emisiilor. Revizuirile de către CCONUSC ale comunicărilor naționale și ale rapoartelor bienale ale UE au evidențiat faptul că Comisia a raportat impacturi cuantificate pentru unele dintre politicile și măsurile individuale ale UE care au fost comunicate către CCONUSC (a se vedea tabelul 1). Curtea observă că rapoartele de revizuire ale CCONUSC au indicat faptul că Comisia furnizase, în 2017, o estimare a impacturilor pentru mai puține politici și măsuri decât în 2015.

Concluzii și recomandări

66

Întrebarea principală a auditului Curții a fost următoarea: „Comisia verifică în mod corespunzător inventarul gazelor cu efect de seră din UE și informațiile privind viitoarele reduceri ale emisiilor?”. Curtea a constatat că datele de care dispune UE cu privire la emisii sunt raportate în mod corespunzător, dar Comisia are nevoie de o mai bună cunoaștere a situației în vederea unor reduceri viitoare ale emisiilor de gaze cu efect de seră.

67

Inventarele gazelor cu efect de seră ale statelor membre, care sunt agregate pentru a se obține un inventar la nivelul UE, raportează estimări privind emisiile pentru toate gazele, sursele și absorbanții definiți în angajamentele prevăzute în Protocolul de la Kyoto și în Regulamentul privind mecanismul de monitorizare. Inventarele agregate la nivelul UE au inclus și elemente pro memoria. Luate în ansamblu, normele UE și informațiile raportate de Comisie către Parlament și Consiliu îndeplinesc cerințele impuse de normele internaționale și chiar le depășesc (punctele 23-27).

68

Comisia, asistată de AEM, revizuiește inventarele statelor membre care acoperă sectoarele principale și categoriile-cheie și utilizează verificări automatizate, coroborate ulterior de raționamentul experților. Revizorii verifică parametrii utilizați pentru estimări în raport cu surse externe de informații. Cu toate acestea, pentru sectorul LULUCF, revizorii nu efectuează aceleași tipuri de verificări ca pentru alte sectoare.

69

Sectorul LULUCF este deosebit de relevant și, în 2018, a fost integrat în obiectivele UE pentru 2030. Inventarul agregat al UE indică faptul că acest sector constituie un absorbant net de carbon în UE, însă gradul de incertitudine statistică care planează asupra datelor este ridicat (punctele 28-34).

70

Calitatea inventarelor a înregistrat anumite îmbunătățiri în timp. În cazul statelor membre din eșantionul selectat de Curte, majoritatea observațiilor formulate în timpul revizuirii efectuate de Comisie au fost soluționate în cursul procesului de revizuire, astfel încât, în 2018, Comisia nu a solicitat statelor membre să corecteze estimările. Gradul de incertitudine la nivel global al inventarului agregat al UE a scăzut în perioada 2016‑2018 (punctele 35-40).

Recomandarea 1 – Îmbunătățirea procesului de revizuire pus în aplicare de Comisie pentru sectorul LULUCF

Comisia ar trebui să își actualizeze orientările în materie de revizuire a inventarelor cu scopul de a consolida verificările pentru sectorul LULUCF și de a le alinia cu cele pe care le aplică pentru alte sectoare.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: 2022.

71

Comisia și AEM verifică, de asemenea, calitatea proiecțiilor statelor membre. Numărul problemelor detectate în urma revizuirii a fost mai mic în 2017 decât în 2015, ceea ce indică o îmbunătățire a proiecțiilor naționale. Până în prezent, proiecțiile agregate ale UE au la bază modelele și ipotezele naționale. Comisia va pune la dispoziția statelor membre interesate un instrument de modelare menit să armonizeze procesul (punctele 42-46).

72

Comisia elaborează un scenariu de referință al UE separat, bazat pe propriile ipoteze. Comisia efectuează analize de sensibilitate atunci când elaborează noi politici. Cu toate acestea, ea nu a evaluat riscul unor deviații semnificative de la scenariul de referință al UE (punctele 47-50).

73

Comisia utilizează datele privind sursele principale de emisii pentru a evalua progresele înregistrate în vederea atingerii obiectivelor în materie de reducere a emisiilor. Obiectivul stabilit la nivelul UE pentru 2020 a exclus emisiile și absorbțiile din sectorul LULUCF, precum și emisiile generate de transportul naval internațional (dar a inclus emisiile provenite din aviația internațională). Sfera obiectivului UE pentru 2030 a fost extinsă pentru a cuprinde și sectorul LULUCF, dar nu și transportul naval internațional. Organizația Maritimă Internațională s-a angajat să reducă la jumătate emisiile până în 2050. Cu toate acestea, nu există obiective sau măsuri intermediare de reducere la nivelul UE pentru acest sector. Navele care fac escală în porturile din Spațiul Economic European reprezintă 27 % din emisiile provenite din transportul naval internațional. Studiile estimează că aceste emisii vor crește semnificativ (punctele 51-55).

74

Comisia a prezentat, în 2018, o comunicare privind atingerea obiectivului de neutralitate climatică până în 2050, care acoperă toate sectoarele. De asemenea, ea a adoptat foi de parcurs sectoriale pe termen lung care acoperă aproape 70 % din emisiile raportate. Aceste foi de parcurs specifice definesc obiectivele pentru dezvoltarea durabilă a acestor sectoare, în conformitate cu angajamentele UE în materie de schimbări climatice pentru 2050, și stabilesc o direcție pentru politicile și măsurile sectoriale pe termen scurt. Pentru anumite sectoare importante însă, cum ar fi agricultura și LULUCF, Comisia nu a propus foi de parcurs specifice (punctele 56-58).

75

Comisia nu a comunicat estimări pentru impacturile pe care le au asupra emisiilor unele dintre politicile și măsurile de atenuare. În consecință, rapoartele transmise către CCONUSC nu prezintă o imagine completă a contribuției pe care o au politicile și măsurile de atenuare ale UE și cele naționale la reducerile emisiilor prevăzute pentru 2020, pentru 2030 și pentru 2050 (punctele 59-65).

Recomandarea 2 – Îmbunătățirea cadrului pentru viitoarele reduceri ale emisiilor

Comisia ar trebui să realizeze îmbunătățirea cadrului pentru viitoarele reduceri ale emisiilor:

1. analizând posibilitatea de a introduce măsuri intermediare și obiective de etapă la nivelul UE pentru transportul naval internațional, în conformitate cu angajamentul asumat la nivel mondial de a obține o reducere cu cel puțin 50 % a emisiilor în acest sector până în 2050;
2. asigurându-se că planurile strategice pentru sectorul agriculturii și pentru LULUCF contribuie la atingerea obiectivelor în materie de reducere a emisiilor pentru 2050 și verificând dacă statele membre au instituit politici și măsuri adecvate pentru aceste sectoare, în conformitate cu strategiile lor pe termen lung;
3. evaluând și raportând către CCONUSC impacturile pe care le au asupra emisiilor principalele politici și măsuri ale UE, cum ar fi sistemul de comercializare a certificatelor de emisii, regulamentele privind emisiile de CO₂ generate de transportul rutier, precum și alte sectoare vizate de Decizia privind partajarea eforturilor.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: 2023.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera I, condusă de domnul Nikolaos MILIONIS, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 25 septembrie 2019.

Anexă – Informații privind gazele cu efect de seră

Acronime și abrevieri

AEM: Agenția Europeană de Mediu

CCONUSC: Convenția-cadru a Organizației Națiunilor Unite asupra schimbărilor climatice

CFC: clorofluorocarburi

CH₄: metan

CO₂: dioxid de carbon

DG CLIMA: Direcția Generală Politici Climatice din cadrul Comisiei Europene

ETS: sistem de comercializare a certificatelor de emisii (Emissions Trading Scheme)

Haloni: compuși ai carbonului cu brom și alți halogeni

HCFC: hidroclorofluorocarburi

HFC: hidrofluorocarburi

HFE: eteri fluorurați și alcooli

IPCC: Grupul Interguvernamental privind Schimbările Climatice (Intergovernmental Panel on Climate Change)

JRC: Centrul Comun de Cercetare din cadrul Comisiei Europene

LULUCF: exploatarea terenurilor, schimbarea destinației terenurilor și silvicultura

N₂O: protoxid de azot

NF₃: trifluorură de azot

PFC: perfluorocarburi

SF₆: hexafluorură de sulf

Glosar

Absorbant de carbon: orice proces, activitate sau mecanism care elimină din atmosferă un gaz cu efect de seră, un aerosol sau un precursor al unui gaz cu efect de seră. În special pădurile, solurile și oceanele absorb din atmosferă și stochează CO₂, cu alte cuvinte constituie absorbanți de carbon.

Analiză de sensibilitate: analiză a impactului parametrilor și al ipotezelor utilizate asupra rezultatului proiecției.

Comunicarea națională și raportul bienal: raport adresat Secretariatului CCONUSC în care sunt prezentate în detaliu informații privind inventarele, proiecțiile, politicile și măsurile.

Controlul și asigurarea calității la nivelul UE (revizuirea Comisiei): un sistem planificat de proceduri de revizuire care să garanteze faptul că datele raportate îndeplinesc anumite criterii de calitate și reprezintă cele mai bune estimări posibile. Procedurile de control al calității sunt interne (aplicate de Comisie pentru inventarul agregat al UE), în timp ce revizuirea de asigurare a calității este efectuată de un revizor extern (de către Comisie pentru inventarele statelor membre).

Estimarea ex ante și ex post a impacturilor politicilor și măsurilor asupra climei: UE trebuie să evalueze impacturile politicilor și măsurilor sale, inclusiv impacturile asupra climei (efectele), atât înainte de adoptarea lor (ex ante), cât și după punerea lor în aplicare (ex post).

Gaze cu efect de seră: emisii de gaze și de alte componente gazoase ale atmosferei, atât naturale, cât și antropice, care absorb și reemit radiații infraroșii.

Inventare ale gazelor cu efect de seră: estimările înregistrate pentru emisiile de gaze cu efect de seră din trecut, însoțite de informații descriptive privind compilarea lor și asigurarea calității.

LULUCF: sector care face obiectul inventarului gazelor cu efect de seră și care include emisiile și absorbțiile de gaze cu efect de seră rezultate din exploatarea directă de către om a terenurilor, din schimbarea destinației terenurilor și din silvicultură.

Obiectivele UE de reducere a emisiilor: obiective de reducere a emisiilor într-o anumită măsură și până la o anumită dată (de exemplu, cu 20 % până în 2020).

Politici și măsuri de atenuare: acțiuni implementate pentru a reduce emisiile și, prin urmare, pentru a atenua schimbările climatice.

Proiecții privind emisiile de gaze cu efect de seră: reprezintă estimări ale emisiilor viitoare de gaze cu efect de seră, însoțite de informații descriptive privind compilarea lor și asigurarea calității.

Sistemul de comercializare a certificatelor de emisii: un sistem internațional de comercializare a certificatelor de emisii instituit în cadrul Uniunii Europene. Acesta vizează reducerea emisiilor prin stabilirea unui plafon pentru cantitatea totală de anumite gaze cu efect de seră care pot fi emise de instalațiile acoperite de sistem. Plafonul este redus în timp, astfel încât totalul emisiilor să scadă.

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii specifice ale bugetului UE. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit I – Utilizarea durabilă a resurselor naturale, condusă de domnul Nikolaos Milionis, membru al Curții de Conturi Europene. Auditul a fost condus de domnul Nikolaos Milionis, membru al Curții de Conturi Europene, care a fost sprijinit de: Kristian Sniter, șef de cabinet, și Matteo Tartaggia, atașat în cadrul cabinetului; Robert Markus, manager principal; Oana Dumitrescu, coordonatoare; Lucia Roșca, Liia Laanes, Natalia Krzempek și Bertrand Tanguy, auditori. Richard Moore și Michael Pyper au asigurat sprijin lingvistic.

De la stânga la dreapta: Kristian Sniter, Oana Dumitrescu, Michael Pyper, Nikolaos Milionis, Matteo Tartaggia, Lucia Roșca, Natalia Krzempek.

Note

¹ Raportul Eurostat intitulat The EU in the world, 2018.

² Raportul privind inventarul UE din 2019.

³ Concluziile Consiliului European din 8‑9 martie 2007, din 4 februarie 2011 și din 23‑24 octombrie 2014.

⁴ Acest procent include aviația internațională, pentru a asigura comparabilitatea cu datele comunicate în cadrul obiectivelor UE.

⁵ De exemplu, inventarele pentru 2017 au fost publicate în mai 2019.

⁶ Regulamentul (UE) nr. 525/2013 al Parlamentului European și al Consiliului privind un mecanism de monitorizare și de raportare a emisiilor de gaze cu efect de seră, precum și de raportare, la nivel național și al Uniunii, a altor informații relevante pentru schimbările climatice și de abrogare a Deciziei nr. 280/2004/CE (JO L 165, 18.6.2013, p. 13).

⁷ Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 749/2014 al Comisiei privind structura, formatul, procedurile de transmitere și revizuirea informațiilor raportate de statele membre în temeiul Regulamentului (UE) nr. 525/2013 al Parlamentului European și al Consiliului și Regulamentul delegat (UE) nr. 666/2014 al Comisiei de stabilire a cerințelor substanțiale pentru un sistem de inventariere al Uniunii pe baza modificărilor potențialelor de încălzire globală și a orientărilor privind inventarierea convenite la nivel internațional în temeiul Regulamentului (UE) nr. 525/2013 al Parlamentului European și al Consiliului.

⁸ Directiva 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității și de modificare a Directivei 96/61/CE a Consiliului (Text cu relevanță pentru SEE) (JO L 275, 25.10.2003, p. 32).

⁹ O serie de audituri anterioare efectuate de Curtea de Conturi Europeană au vizat componente ale sistemului de comercializare a certificatelor de emisii; a se vedea Raportul special nr. 06/2015 privind sistemul de comercializare a certificatelor de emisii și Raportul special nr. 24/2018, intitulat „Demonstrarea la scară comercială a captării și stocării dioxidului de carbon și a producției inovatoare de energie din surse regenerabile în UE: în ultimul deceniu, progresele scontate nu au fost obținute”.

¹⁰ Decizia nr. 406/2009/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind efortul statelor membre de a reduce emisiile de gaze cu efect de seră astfel încât să respecte angajamentele Comunității de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră până în 2020 (JO L 140, 5.6.2009, p. 136).

¹¹ Decizia nr. 529/2013/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 21 mai 2013 privind normele de contabilizare și planurile de acțiune referitoare la emisiile și absorbțiile de gaze cu efect de seră care rezultă din activități legate de exploatarea terenurilor, schimbarea destinației terenurilor și silvicultură (JO L 165, 18.6.2013, p. 80).

¹² Regulamentul (UE) 2015/757 al Parlamentului European și al Consiliului privind monitorizarea, raportarea și verificarea emisiilor de dioxid de carbon generate de transportul maritim și de modificare a Directivei 2009/16/CE (JO L 123, 19.5.2015, p. 55).

¹³ Regulamentul (UE) 2018/1999 al Parlamentului European și al Consiliului privind guvernanța uniunii energetice și a acțiunilor climatice (JO L 328, 21.12.2018, p. 1).

¹⁴ Regulamentul (UE) 2018/842 al Parlamentului European și al Consiliului privind reducerea anuală obligatorie a emisiilor de gaze cu efect de seră de către statele membre în perioada 2021‑2030 în vederea unei contribuții la acțiunile climatice de respectare a angajamentelor asumate în temeiul Acordului de la Paris (JO L 156, 19.6.2018, p. 26).

¹⁵ Regulamentul (UE) 2018/841 al Parlamentului European și al Consiliului cu privire la includerea emisiilor de gaze cu efect de seră și a absorbțiilor rezultate din activități legate de exploatarea terenurilor, schimbarea destinației terenurilor și silvicultură în cadrul de politici privind clima și energia pentru 2030 și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 525/2013 și a Deciziei nr. 529/2013/UE (JO L 156, 19.6.2018, p. 1).

¹⁶ În conformitate cu articolul 24 din Regulamentul (UE) nr. 525/2013 privind mecanismul de monitorizare și cu articolul 42 din Regulamentul (UE) nr. 2018/1999 privind guvernanța.

¹⁷ A se vedea, de asemenea, Raportul special nr. 16/2019 al Curții, intitulat „Conturile economice de mediu europene: utilitatea lor pentru factorii de decizie poate fi îmbunătățită”.

¹⁸ Secretariatul CCONUSC, Organizația Meteorologică Mondială (OMM) și Sistemul integrat de observare a carbonului (Integrated Carbon Observation System – ICOS), un proiect la nivelul UE finanțat prin cel de Al șaptelea program-cadru pentru cercetare.

¹⁹ Particule fine de materie, care au atât un efect de răcire, cât și un efect de încălzire a atmosferei.

²⁰ Cum ar fi aerosolii și formarea norilor, cu un efect indirect de încălzire a atmosferei.

²¹ Raportul COM/2018/716 al Comisiei către Parlamentul European și Consiliu: „UE și Acordul de la Paris privind schimbările climatice: bilanțul progreselor realizate la Conferința părților de la Katowice”.

²² The European Aviation Environmental Report, 2019 (Raportul de mediu în sectorul aviației în Europa 2019).https://www.easa.europa.eu/eaer/.

²³ Raportul tehnic nr. 20/2013 al AEM: European Union CO₂ emissions: different accounting perspectives.

²⁴ A se vedea, de asemenea, caseta 3 din Raportul special nr. 16/2019 al Curții, intitulat „Conturile economice de mediu europene: utilitatea lor pentru factorii de decizie poate fi îmbunătățită”.

²⁵ A se vedea raportul privind inventarul UE din 2019.

²⁶ Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 749/2014 al Comisiei privind structura, formatul, procedurile de transmitere și revizuirea informațiilor raportate de statele membre în temeiul Regulamentului (UE) nr. 525/2013 al Parlamentului European și al Consiliului (JO L 203, 11.7.2014, p. 23).

²⁷ Revizorii compară datele statelor membre cu datele privind activitatea (existența și amploarea/producția) în raport cu diferite surse de emisii. Aceste date sunt preluate din statistici europene și internaționale, de la organizații mondiale ale sectorului industrial, de la Eurocontrol și de la proiecte ale UE care vizează colectarea și modelarea unor astfel de date de activitate.

²⁸ Bulgaria (2018), Estonia (2018), Cipru (2018), Malta (2017 și 2018).

²⁹ Atunci când definește aceste ipoteze, Comisia consultă toate statele membre.

³⁰ Cel mai recent scenariu de referință al UE este din 2016. Cel anterior s-a referit la anul 2013.

³¹ Analiza panoramică referitoare la acțiunile UE în domeniul energiei și al schimbărilor climatice, 2017.

³² Conform documentului intitulat Report on the workshop on emission projections from Parties included in Annex I to the Convention (FCCC/SBSTA/2004/INF.15 din 20 octombrie 2004), o astfel de analiză ar fi utilă „deoarece este necesar să se înțeleagă impactul schimbărilor apărute la nivelul parametrilor și al ipotezelor esențiale”.

³³ Comisia Europeană, Politici climatice, Reducing emissions from aviation.

³⁴ Carte albă – Foaie de parcurs pentru un spațiu european unic al transporturilor – Către un sistem de transport competitiv și eficient din punctul de vedere al resurselor [COM(2011) 144 final din 28 martie 2011].

³⁵ Regulamentul (UE) 2015/757 al Parlamentului European și al Consiliului privind monitorizarea, raportarea și verificarea emisiilor de dioxid de carbon generate de transportul maritim (JO L 123, 19.5.2015, p. 55).

³⁶ Potrivit unui studiu din 2009 comandat de DG Mediu: Technical support for European action to reducing greenhouse gas emissions from international maritime transport. Pe baza datelor din 2006, emisiile provenite de la navele care sosesc în porturile UE reprezintă 27 % din emisiile generate la nivel mondial de transportul naval.

³⁷ Third International Maritime Organization Greenhouse Gas Study 2014.

³⁸ Regulamentul (UE) 2018/841.

³⁹ Considerentul 35 al Regulamentului (UE) 1999/2018 privind guvernanța uniunii energetice și a acțiunilor climatice.

⁴⁰ În conformitate cu articolul 2 din Protocolul de la Kyoto și cu Decizia 1/CP.16. a CCONUSC.

⁴¹ Foaie de parcurs pentru trecerea la o economie competitivă cu emisii scăzute de dioxid de carbon până în 2050, Comunicare a Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor [COM(2011) 112 final din 8 martie 2011].

⁴² EU Renaissance: A successful roadmap to low-carbon Europe din raportul Comisiei Europene intitulat Global Europe 2050 (2012). https://ec.europa.eu/research/social-sciences/pdf/policy_reviews/global-europe-2050-report_en.pdf.

⁴³ Comunicare a Comisiei către Parlamentul European, Consiliul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social, Comitetul Regiunilor și Banca Europeană de Investiții: „O planetă curată pentru toți – O viziune europeană strategică pe termen lung pentru o economie prosperă, modernă, competitivă și neutră din punctul de vedere al impactului asupra climei” [COM(2018) 773 final din 28 noiembrie 2018].

⁴⁴ Carte albă – Foaie de parcurs pentru un spațiu european unic al transporturilor – Către un sistem de transport competitiv și eficient din punctul de vedere al resurselor [COM(2011) 144 final din 28 martie 2011].

⁴⁵ Comunicare a Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor: „Perspectiva energetică 2050” [COM(2011) 885 final din 15 decembrie 2011].

⁴⁶ Ghidul UNEP pentru indicatorii economiei verzi.

⁴⁷ Raportul tehnic al AEM 08/2014: Digest of EEA indicators.

⁴⁸ Pe lângă aceasta, în Raportul său special nr. 16/2019, intitulat „Conturile economice de mediu europene: utilitatea lor pentru factorii de decizie poate fi îmbunătățită”, Curtea a constatat că Comisia nu își exprimase în mod clar nevoile în materie de date pentru analiza politicii de mediu.

⁴⁹ Considerentul 4 din Directiva (UE) 2018/410.

Calendar

Etapa	Data
Adoptarea planului de audit/Demararea auditului	4.7.2018
Trimiterea oficială către Comisie (sau către o altă entitate auditată) a proiectului de raport	28.6.2019
Adoptarea raportului final după procedura contradictorie	25.9.2019
Primirea răspunsurilor oficiale ale Comisiei (sau ale altei entități auditate) în toate versiunile lingvistice	24.10.2019

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2019

PDF	ISBN 978-92-847-3835-9	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/289713	QJ-AB-19-016-RO-N
HTML	ISBN 978-92-847-3699-7	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/571918	QJ-AB-19-016-RO-Q

© Uniunea Europeană, 2019

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei. Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a unor fotografii sau a altor materiale pentru care Uniunea Europeană nu deține drepturile de autor, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorii drepturilor de autor.

Contactați UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

Găsiți informații despre UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: https://europa.eu/european-union/index_ro

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost la adresa: https://op.europa.eu/ro/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea https://europa.eu/european-union/contact_ro).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1952 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp/ro) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.