De uitstoot van broeikasgassen in de EU:
goed gerapporteerd, maar beter inzicht in toekomstige reducties nodig

Samenvatting

I

Als partij bij het Kyotoprotocol (1997) en de Overeenkomst van Parijs (2015) heeft de EU zich ertoe verbonden bij te dragen tot de mondiale inspanningen om de uitstoot van broeikasgassen te beperken. In overeenstemming met deze overeenkomsten streeft de EU naar een broeikasgasreductie van 20 % tegen 2020, een reductie van 40 % tegen 2030 en een reductie van 80-95 % tegen 2050. Om de vooruitgang in de richting van deze streefcijfers te beoordelen, heeft de Commissie schattingen nodig van emissies uit het verleden, van verwachte emissies en van de gevolgen van beleid en maatregelen die gericht zijn op emissiereducties. In ons overzicht over EU-maatregelen op het gebied van energie en klimaatverandering van 2017 wezen wij inventarissen van de uitstoot van broeikasgassen aan als potentieel risicogebied waarop beperkte controlewerkzaamheden waren uitgevoerd.

II

Onze controle was gericht op inspanningen van de Commissie, bijgestaan door het Europees Milieuagentschap (EEA), om de kwaliteit van de EU-broeikasgasinventaris en van de informatie over toekomstige emissiereducties te waarborgen. We stelden vast dat de EU-emissiegegevens naar behoren worden gerapporteerd, maar dat de Commissie een beter inzicht nodig heeft in toekomstige reducties van de uitstoot van broeikasgassen.

III

De Commissie brengt in overeenstemming met de internationale vereisten verslag uit over broeikasgassen aan het secretariaat van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC — United Nations Framework Convention on Climate Change) en verstrekt aanvullende gegevens aan het Europees Parlement en de Raad. Om de kwaliteit van deze gegevens te waarborgen, is in de verordening betreffende een bewakingssysteem en de uitvoeringsvoorschriften hierbij een EU-systeem vastgesteld voor het evalueren van de broeikasgasinventarissen van de lidstaten. Uit onze werkzaamheden bleek dat de Commissie, bijgestaan door het EEA, de gerapporteerde emissies op bevredigende wijze verifieert en dat de EU-broeikasgasinventarissen in de loop der tijd zijn verbeterd. Voor de sector landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw (LULUCF — land use, land-use change, and forestry) voeren de beoordelaars echter niet dezelfde soort controles uit als voor andere sectoren. Deze sector is niet alleen bijzonder relevant voor de streefcijfers voor 2030, maar ook omdat de gegevens van de LULUCF-sector statistisch gezien zeer onzeker zijn.

IV

In de verordening betreffende een bewakingssysteem is ook een EU-systeem voor de evaluatie van gegevens over de prognoses van de lidstaten vastgesteld. In de UNFCCC-evaluatie en die van de Commissie werd vastgesteld dat er in 2017 minder problemen voorkwamen dan in 2015, wat duidt op een verbetering van de nationale prognoses. De Commissie heeft het risico op aanzienlijke afwijkingen van het EU-referentiescenario echter niet beoordeeld.

V

Voor het verwezenlijken van emissiereducties heeft de EU streefcijfers vastgesteld waarin de meeste gerapporteerde gegevens zijn opgenomen. Voor de LULUCF-sector zijn de eerste EU-streefcijfers voor 2030, terwijl het internationaal overeengekomen streefcijfer voor de internationale scheepvaart voor 2050 is. De internationale luchtvaart is reeds opgenomen in de EU-streefcijfers voor 2020.

VI

We constateerden dat sectorale stappenplannen op lange termijn betrekking hebben op bijna 70 % van de gerapporteerde emissies. Dergelijke specifieke stappenplannen zijn van essentieel belang voor de duurzame ontwikkeling van de desbetreffende sectoren. Voor een aantal belangrijke sectoren, zoals landbouw en LULUCF, zijn er echter geen specifieke stappenplannen. Dit heeft gevolgen voor het beleid en de maatregelen op kortere termijn.

VII

Matigingsbeleid en -maatregelen zijn gericht op het beperken van de toekomstige emissies. De Commissie en het EEA hebben controles ingevoerd van de kwaliteit van de door de lidstaten ingediende informatie over hun matigingsbeleid en -maatregelen. De Commissie heeft echter geen schattingen van de impact van sommige EU-beleidslijnen en -maatregelen op emissies gerapporteerd.

VIII

Op basis van deze bevindingen doen wij aanbevelingen aan de Commissie die gericht zijn op de verbetering van:

1. het evaluatieproces van de Commissie voor de LULUCF-sector;
2. het kader voor toekomstige emissiereducties.

Inleiding

Internationale context

01

Broeikasgassen nemen warmte (infraroodstraling van de zon) op en laten deze weer los in de atmosfeer. De Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering (IPCC — Intergovernmental Panel on Climate Change) is het orgaan van de Verenigde Naties dat het wetenschappelijk onderzoek in verband met de klimaatverandering beoordeelt. De IPCC schat dat de door de mens veroorzaakte uitstoot van broeikasgassen tot nu toe een wereldwijde temperatuurstijging van ongeveer 1,0 °C heeft veroorzaakt ten opzichte van het pre-industriële niveau. Deze stijging leidt onder meer tot een stijging van het zeeniveau en meer extreme weersomstandigheden.

02

In 1992 ondertekenden de landen van de wereld het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC), dat erop gericht is de concentraties van broeikasgassen “op een niveau te stabiliseren waarbij gevaarlijke, door de mens teweeggebrachte effecten op het klimaatsysteem worden voorkomen”. In 1997 werden verdere stappen gezet met het Kyotoprotocol, waarbij maatregelen werden vastgesteld en bindende emissiereductiestreefcijfers werden ingevoerd voor de ontwikkelde landen die het protocol ondertekenden. Als onderdeel van het Kyotoprotocol verbonden de ontwikkelde landen zich er ook toe beleid en maatregelen uiteen te zetten om bij te dragen tot de duurzame verwezenlijking van de emissiereductiestreefcijfers van het protocol. Het secretariaat van het UNFCCC is verantwoordelijk voor de monitoring van en rapportage over het verdrag en de handhaving van het Kyotoprotocol.

03

De Overeenkomst van Parijs (2015) werd ondertekend door 197 landen. Het doel van de overeenkomst is de gemiddelde wereldwijde temperatuurstijging te beperken tot beduidend minder dan 2 °C boven het pre-industriële niveau en inspanningen te bevorderen om de gemiddelde wereldwijde temperatuurstijging nog verder te beperken, tot 1,5 °C boven dit niveau. De Overeenkomst van Parijs bevat geen bindende emissiereductiestreefcijfers voor de ondertekenende partijen; in plaats daarvan worden hierin verplichte nationaal bepaalde bijdragen tot de algemene doelstelling om de wereldwijde temperatuurstijging te beperken, opgelegd. Deze bijdragen omvatten zowel de reducties van door de mens veroorzaakte emissies bij de bron als verwijderingen (“koolstofputten”) van broeikasgassen door de landen.

04

Inspanningen om de uitstoot van broeikasgassen te reduceren en zo de opwarming van de aarde te beperken zijn gebaat bij nauwkeurige informatie over emissieniveaus, trends en de beleidslijnen en maatregelen die de inspanningen moeten verbeteren. Dit vereist een deugdelijk kader voor de monitoring van en rapportage over de uitstoot van broeikasgassen, evenals betrouwbare informatie over verwachte veranderingen van emissies als gevolg van bestaande en geplande beleidslijnen en maatregelen.

05

In zowel het Kyotoprotocol als de Overeenkomst van Parijs zijn dergelijke kaders vastgesteld. Het kader van het Kyotoprotocol is geldig tot en met de rapportage over de emissies voor 2020 (in 2022). Het kader van de Overeenkomst van Parijs zal voor het eerst worden gebruikt voor de rapportage over de emissies voor 2021 (die in 2023 moet worden uitgebracht). Deze kaders omvatten procedures voor kwaliteitsborging (d.w.z. een evaluatie van de gegevens door het secretariaat van het UNFCCC en zijn teams van deskundigen) en worden ondersteund door middel van richtsnoeren van het UNFCCC en de Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering.

Europese context

06

De EU-lidstaten vertegenwoordigen 6,9 % van de wereldbevolking en 21,8 % van het wereldwijde bruto binnenlands product¹. In 2017 veroorzaakten zij 8,4 % van de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen².

07

De EU is overeengekomen haar uitstoot van broeikasgassen te beperken³ — met 20 % tegen 2020, met 40 % tegen 2030 en met 80 % tot 95 % tegen 2050 ten opzichte van 1990. In figuur 1 hieronder is de trend op het gebied van emissies tot nu toe en de geschatte vooruitgang in de richting van 2050 weergegeven. Tot 2017 beperkte de EU haar emissies met 21,7 %⁴ ten opzichte van de niveaus van 1990. Voor de meeste broeikasgassen die onder het Kyotoprotocol vallen, gold deze neerwaartse trend (zie figuur A in de bijlage).

08

Om deze reducties te verwezenlijken en om te voldoen aan de internationale regels, hebben de EU en haar lidstaten zich ertoe verbonden elk jaar verslag uit te brengen aan het secretariaat van het UNFCCC over hun definitieve uitstoot van broeikasgassen. Dit doen zij in de vorm van “broeikasgasinventarissen” (zie tekstvak 1). Voor een bepaald jaar publiceert het Europees Milieuagentschap doorgaans in oktober van het daaropvolgende jaar (N+1) tussentijdse EU-inventarissen en zes maanden later, in mei N+2, definitieve inventarissen⁵.

09

Op grond van het Kyotoprotocol en het UNFCCC brengen de EU en haar lidstaten ook verslag uit over de volgende informatie aan het secretariaat van het UNFCCC:

1. prognoses van toekomstige emissies, die vergezeld gaan van informatie over de manier waarop zij tot deze prognoses zijn gekomen (bijv. modelleringsinstrumenten en factoren die hierop van invloed zijn);
2. informatie over matigingsbeleid en -maatregelen waarmee de duurzame verwezenlijking van emissiereducties wordt ondersteund, waaronder de omvang van dergelijke maatregelen; de samenhang ervan met EU-beleid; informatie vooraf en, waar van toepassing, achteraf over de impact hiervan; en de manier waarop nationale beleidslijnen en maatregelen bijdragen tot het verwezenlijken van nationale langetermijnstrategieën voor koolstofarme ontwikkeling.

10

De prognoses worden gebruikt om de toekomstige vooruitgang op het gebied van emissiereducties te schatten en de doeltreffendheid van matigingsbeleid en -maatregelen aan te geven. In figuur 2 wordt uitgelegd hoe streefdoelen, prognoses en beleid en maatregelen met elkaar samenhangen. In de prognoses worden niet alleen de resultaten van matigingsbeleid en -maatregelen in aanmerking genomen, maar ook een grotere reeks aannames en parameters die niet in de figuur worden weergegeven.

11

Om haar emissiereductie-, monitoring- en rapportageverbintenissen voor 2020 na te komen, heeft de EU de volgende specifieke wetgeving vastgesteld die bindend is voor de lidstaten:

1. de verordening betreffende een bewakingssysteem⁶ en de uitvoeringsvoorschriften⁷ hierbij, waarin het algemene boekhoudkundige en rapportagekader voor door de mens veroorzaakte broeikasgassen in de EU, prognoses, strategieën voor koolstofarme ontwikkeling en matigingsbeleid en -maatregelen zijn vastgesteld;
2. het emissiehandelssysteem⁸, waarin een kader en streefcijfers zijn vastgesteld voor de beperking van emissies van grootschalige energie- en industriële installaties⁹, evenals een specifiek plafond en een monitorings- en rapportagekader voor emissies van de luchtvaart binnen de Europese Economische Ruimte;
3. de beschikking inzake de verdeling van de inspanningen¹⁰, waarin bindende jaarlijkse emissiereductiestreefcijfers voor elke lidstaat werden vastgesteld in de energie-, industrie-, landbouw- en afvalsectoren, voor activiteiten die niet onder het toepassingsgebied vallen van het emissiehandelssysteem of van andere specifieke wetgeving (zoals aangemerkt onder d) hieronder);
4. specifieke wetgeving inzake monitoring, rapportage en boekhouding voor emissies en verwijderingen van koolstofdioxide als gevolg van landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw (LULUCF)¹¹ en voor emissies van de internationale maritieme scheepvaart (schepen die havens in de Europese Economische Ruimte aandoen)¹².

12

Als antwoord op de Overeenkomst van Parijs en de EU-emissiereductiestreefcijfers voor de periode na 2020 heeft de EU haar wetgevingskader als volgt bijgewerkt:

1. In 2018 stelde zij een nieuw boekhoudkundig en rapportagekader vast voor anthropogene broeikasgassen, emissieprognoses, strategieën voor koolstofarme ontwikkeling en matigingsbeleid en -maatregelen, dat vanaf 2021 van toepassing is (de verordening inzake de governance van de energie-unie en van de klimaatactie¹³).
2. Zij paste het emissiehandelssysteem aan en stelde nieuwe wetgeving vast inzake nationale emissiereductiestreefcijfers voor elk jaar tot 2030 (de nieuwe verordening inzake de verdeling van de inspanningen¹⁴).
3. Zij stelde nieuwe regels vast inzake de monitoring, rapportage en boekhouding met betrekking tot emissies en verwijderingen van koolstofdioxide in de LULUCF-sector¹⁵.
4. In 2019 stelde de Commissie een voorstel vast om het EU-systeem voor de monitoring, rapportage en verificatie van CO₂-emissies van maritiem vervoer te herzien, teneinde dit af te stemmen op het wereldwijde systeem voor gegevensverzameling met betrekking tot het olieverbruik van schepen dat werd ingevoerd door de Internationale Maritieme Organisatie.

13

De EU-wetgeving voorziet in een kader om de kwaliteit te waarborgen van de gegevens over emissies uit het verleden en over prognoses en van de informatie over beleid en maatregelen. In figuur 3 hieronder wordt weergegeven hoe de gegevens worden verzameld, geverifieerd en gerapporteerd. In het midden worden de verantwoordelijkheden van de Commissie en het Europees Milieuagentschap (EEA) weergegeven voor de kwaliteit van de schattingen van de lidstaten bij het voorbereiden van de samengevoegde EU-gegevens en het indienen van deze informatie bij het secretariaat van het UNFCCC. De Commissie plant bovendien EU-emissiereducties door passende strategieën, beleidslijnen en maatregelen voor te stellen op basis van de analyse van scenario's.

14

Het EEA verleent bijstand aan de Europese Commissie (directoraat-generaal Klimaat — DG CLIMA) bij de kwaliteitsborging van de samengevoegde EU-inventaris en -prognoses¹⁶. Deze zijn op de door de lidstaten ingediende informatie gebaseerd. Andere deskundigen (zoals het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (JRC) en het Europees thematisch centrum inzake luchtverontreiniging en beperking van de klimaatverandering) ondersteunen het EEA en de Commissie bij deze werkzaamheden. In dit verslag noemen we deze werkzaamheden “evaluatie van de Commissie”, aangezien de Commissie de eindverantwoordelijke blijft voor de kwaliteit van deze gegevens.

15

Eurostat publiceert een afzonderlijke gegevensverzameling over emissies die worden veroorzaakt door consumptie in de EU (de zogenaamde koolstofvoetafdruk). Deze gegevensverzameling is afgeleid van de nationale luchtemissierekeningen¹⁷, die op hun beurt zijn gebaseerd op de broeikasgasinventarissen.

Reikwijdte en aanpak van de controle

16

Onze controle had betrekking op de opzet en het functioneren van het EU-kader voor rapportage en kwaliteitsborging voor gegevens die sinds 2015 in het kader van het Kyotoprotocol en de EU-verordening betreffende een bewakingssysteem werden gerapporteerd.

17

Wij voerden deze controle uit omdat wij, in ons overzicht over EU-maatregelen op het gebied van energie en klimaatverandering van 2017, inventarissen van de uitstoot van broeikasgassen aanwezen als potentieel risicogebied waarop beperkte controlewerkzaamheden waren uitgevoerd. Wij verwachten dat onze conclusies en aanbevelingen nuttige input kunnen leveren voor de verbetering van het evaluatieproces van de Commissie voor gegevens over de uitstoot van broeikasgassen en van het kader voor toekomstige emissiereducties.

18

De algemene controlevraag luidde:

19

Om onze algemene controlevraag te beantwoorden, hebben wij:

1. de kwaliteitscontroles van de EU-broeikasgasinventaris beoordeeld;
2. de aanvullende informatie over de geplande beperking van de uitstoot van broeikasgassen in de EU geëvalueerd (EU-prognoses en -referentiescenario, langetermijnstrategieën, kwantificering van de gevolgen van EU-beleid en -maatregelen).

We hebben de informatie en schattingen die werden verstrekt door de autoriteiten van de lidstaten niet rechtstreeks gecontroleerd.

20

We hebben de werking van het EU-proces voor kwaliteitsborging voor inventarissen, prognoses, beleid en maatregelen gecontroleerd dat werd ingevoerd bij de verordening betreffende een bewakingssysteem en de uitvoeringsvoorschriften hierbij, door middel van een steekproef van zes lidstaten. De belangrijkste criteria voor de selectie waren de jaarlijkse emissies in 2016 en het aantal UNFCCC-aanbevelingen in de jaarlijkse evaluaties van de nationale inventarissen voor de periode 2015‑2017. De lidstaten in de steekproef waren Tsjechië, Duitsland, Frankrijk, Italië, Polen en Roemenië. Zij veroorzaakten 56 % van de EU-emissies in 2016.

21

We verzamelden en analyseerden ons controlebewijs door:

1. een evaluatie van de documenten van de Commissie inzake kwaliteitsbewaking en -borging (handleidingen, controlelijsten, databanken van bevindingen en aanbevelingen, beoordelingsverslagen) met betrekking tot de jaarlijkse evaluaties van de nationale en samengevoegde EU-inventarissen en tweejaarlijkse evaluaties van nationale prognoses, beleidslijnen en maatregelen voor de periode 2015‑2018;
2. een evaluatie van relevante documentatie (ondersteunende studies, effectbeoordelingen en evaluaties, en de documentatie inzake kwaliteitsborging hiervan) voor de EU-referentiescenario's (prognoses) van 2013 en 2016 (die de basis vormden voor het vaststellen van EU-matigingsbeleid en -maatregelen voor het behalen van de EU-streefcijfers voor 2020 en 2030) en voor de EU-beleidslijnen en -maatregelen die in de gecontroleerde periode (d.w.z. in 2015 en 2017) werden meegedeeld aan het secretariaat van het UNFCCC;
3. gesprekken met personeelsleden van DG CLIMA, het JRC, het EEA en Eurostat om informatie te verkrijgen over het beheer van de EU-gegevens over emissies, prognoses, beleid en maatregelen, en een analyse van deze informatie;
4. een analyse van de antwoorden op een vragenlijst die wij verstuurden aan de zes lidstaten in onze steekproef om aanvullende informatie te verkrijgen over de kwaliteit en verbetering van de nationale broeikasgasinventarissen, prognoses, beleidslijnen en maatregelen;
5. gesprekken met vertegenwoordigers van belanghebbenden¹⁸ en drie lidstaten, die wij selecteerden op basis van goede praktijken die wij vaststelden in hun antwoorden op de vragenlijst (Tsjechië, Frankrijk en Polen). We wilden informatie verkrijgen over de evaluaties van de Commissie van de nationale en samengevoegde EU-inventarissen, beleidslijnen en maatregelen, en over het gebruik van infrastructuren en modelleringsinstrumenten voor de op satellieten gebaseerde en in-situ-monitoring van broeikasgassen en de stromen hiervan.

Opmerkingen

De Commissie controleert en rapporteert de EU-emissiegegevens naar behoren

22

We controleerden in hoeverre de reeks emissiegegevens die door de EU wordt gerapporteerd, voldoet aan de internationale vereisten. We onderzochten ook de werking en resultaten van de kwaliteitsevaluatie van de inventarissen van de EU en de lidstaten en beoordeelden of de EU-inventaris in de loop der tijd was verbeterd.

EU-verslagen voldoen aan en overtreffen internationale vereisten

23

Op grond van het Kyotoprotocol moeten de EU en al haar lidstaten hun emissies van de zeven belangrijkste broeikasgassen tegen 2020 met 20 % beperken. Dit zijn koolstofdioxide (CO₂), methaan (CH₄), distikstofoxide (N₂O), fluorkoolwaterstoffen (HFK's), perfluorkoolstoffen (PFK's), zwavelhexafluoride (SF₆) en stikstoftrifluoride (NF₃). Alle gassen en overeenkomsten zijn uiteengezet in figuur C en figuur D van de bijlage. In de IPCC-richtsnoeren zijn methoden gespecificeerd voor het schatten van de emissies en verwijderingen van deze gassen, die afkomstig zijn uit de bronnen en putten die in aanmerking moeten worden genomen op grond van het Kyotoprotocol: energie, industriële processen en gebruik van producten, landbouw, LULUCF en afval. We stelden vast dat de EU en de lidstaten deze vereisten naleefden.

24

In de inventarissen van de EU en de lidstaten moeten ook gassen, bronnen en putten worden opgenomen die niet vallen onder de emissiereductieverbintenissen in het kader van het Kyotoprotocol, maar wel onder de rapportageregels van het UNFCCC. Deze gassen, bronnen en putten worden aangemerkt als “pro-memorieposten” in de verslaglegging. Deze posten hebben betrekking op emissies van de internationale scheepvaart, de internationale luchtvaart en biomassa voor energieverbruik. De samengevoegde EU-inventaris omvat gegevens over emissies voor al deze pro-memorieposten, in overeenstemming met de rapportageregels van het UNFCCC.

25

In de EU-verordening betreffende een bewakingssysteem (zie paragraaf 11) zijn rapportageregels vastgesteld die verder gaan dan die van internationale overeenkomsten. De verordening vereist dat de Commissie verslag uitbrengt over emissies van zwarte koolstof (roet)¹⁹ en de niet-CO₂-effecten van de burgerluchtvaart in de EU op het klimaat²⁰. De Commissie publiceert een geaggregeerd cijfer op EU-niveau voor zwarte koolstof op basis van door de lidstaten verstrekte gegevens. De Commissie brengt ook verslag uit over de niet-CO₂-effecten van de luchtvaart²¹. Volgens het Milieuverslag over de Europese Luchtvaart van 2019 zijn de niet-CO₂-effecten van de luchtvaart groter dan de CO₂-effecten. De momenteel beschikbare wetenschappelijke gegevens over dergelijke effecten volstaan echter niet om deze nauwkeurig te kwantificeren²².

26

De Commissie bereidt ook gegevens voor over emissies die worden veroorzaakt door het verbruik van goederen en diensten in de EU (met inbegrip van de invoer, maar met uitzondering van de uitvoer). Deze informatie, die ook wel de koolstofvoetafdruk wordt genoemd, maakt het mogelijk ook de drijvende economische krachten achter luchtemissies, en met name achter de EU-impact op de wereldwijde emissies, te begrijpen. Dit begrip kan aanleiding geven tot nieuwe benaderingen op het gebied van beleidsvorming en bijdragen tot de vaststelling van indicatoren van duurzame productie en consumptie²³.

27

Eurostat heeft de koolstofvoetafdruk van de EU geschat op 7,2 ton CO₂ per persoon (2017). De onderliggende berekening voor de koolstofvoetafdruk is echter complex²⁴.

De kwaliteitsevaluatie door de Commissie en het EEA van de gerapporteerde emissies is toereikend

28

Het kwaliteitsevaluatieproces van de Commissie en het EEA van nationale broeikasgasinventarissen is gericht op categorieën van emissies die, indien deze worden over- of onderschat, aanzienlijke gevolgen zouden hebben voor de inventarissen van de lidstaten en de samengevoegde EU-inventaris. Het evaluatieproces is gericht op de kwaliteitscriteria die in de UNFCCC-richtsnoeren zijn vastgesteld: transparantie, volledigheid, consistentie, vergelijkbaarheid en nauwkeurigheid. De evaluatie wordt aangevuld met de follow-up van eerdere aanbevelingen van de Commissie en het secretariaat van het UNFCCC. Het secretariaat van het UNFCCC evalueert bovendien de schattingen die door de lidstaten en de Commissie worden ingediend (zie figuur 3).

29

Het evaluatieproces bestaat uit geautomatiseerde en handmatige controles. Bij geautomatiseerde controles worden ontbrekende gegevens en potentiële discrepanties in emissies, emissiefactoren en trends vastgesteld. Deskundige beoordelaars voeren handmatige controles uit waarbij zij beoordelen of de bevindingen van de geautomatiseerde controles echte problemen zijn en of de gegevens en methoden aannemelijk zijn, namelijk dat ze niet leiden tot over- of onderschattingen van emissies. De beoordelaars werken in teams en de bevindingen van een beoordelaar worden altijd bevestigd door een tweede beoordelaar.

30

In de eerste fase van het evaluatieproces verifiëren de beoordelaars de schattingen voor alle sectoren van de broeikasgasinventarissen: energie, industriële processen en gebruik van producten, landbouw, LULUCF en afval. De beoordelaars documenteren de resultaten van hun controles en delen hun opmerkingen mee aan de lidstaten. In de tweede fase verifiëren de beoordelaars de nalevingskwesties die in de eerste fase niet werden opgelost en die een aanzienlijke impact zouden hebben op de definitieve schatting van de emissies en kunnen zij aanbevelingen doen om de inventarissen te verbeteren. De beoordelaars van de Commissie zorgen echter niet voor een goede documentatie van hun follow-up van eerdere aanbevelingen van de Commissie of hun werkzaamheden met betrekking tot minder belangrijke kwesties die bij de geautomatiseerde controles zijn opgespoord. We stelden bovendien vast dat de follow-up door de Commissie van onopgeloste kwesties die in het kader van UNFCCC-evaluaties werden vastgesteld, op onvolledige door de lidstaten gerapporteerde informatie was gebaseerd. In 2018 hebben we voor de geselecteerde lidstaten documentatie gevonden waaruit bleek dat de beoordelaars van de Commissie follow-up hadden gegeven aan elf kwesties die aan de orde waren gesteld in de beoordelingsverslagen van het secretariaat van het UNFCCC van 2016. De beoordelaars van het secretariaat van het UNFCCC hadden evenwel 64 aanhoudende kwesties vastgesteld in hun evaluaties van 2016.

31

De LULUCF-sector (zie tekstvak 2) valt niet onder het EU-streefcijfer voor 2020. Hoewel LULUCF is opgenomen in de eerste stap van de evaluatie, doet de Commissie momenteel geen aanbevelingen en geeft zij geen follow-up aan de meeste UNFCCC-aanbevelingen die tot de lidstaten zijn gericht. De LULUCF-gegevens die worden gemeld in de samengevoegde EU-inventaris duiden erop dat deze sector momenteel meer CO₂ uit de atmosfeer verwijdert dan hij uitstoot (verwijdering van 5,54 % van de EU-emissies in 2017; zie figuur 6). De LULUCF-sector wordt dus beschouwd als nettokoolstofput. De LULUCF-gegevens zijn statistisch gezien echter relatief zeer onzeker²⁵. Naar aanleiding van de recente vaststelling van Verordening (EU) 2018/841 inzake LULUCF, waarbij de sector wordt opgenomen onder het streefcijfer voor 2030, wil de Commissie een volledig evaluatieproces voor deze sector uitvoeren, beginnend met de emissies die in 2023 worden gemeld voor het jaar 2021.

32

De EU-verordening betreffende een bewakingssysteem en de uitvoeringsverordening hierbij²⁶ vereisen dat de consistentie wordt geverifieerd van de inventarissen met gegevens uit andere bronnen, zoals gegevens die zijn gerapporteerd in het kader van de wetgeving inzake het ETS, energiestatistieken, luchtverontreiniging en gefluoreerde gassen. De beoordelaars van de Commissie controleren de consistentie van de inventarissen met de vereiste gegevens en gebruiken aanvullende methoden om te verifiëren of de schattingen redelijk zijn²⁷.

33

Satellietgegevens, samen met in-situ-monitoringgegevens, bieden potentieel om activiteitsgegevens te verbeteren, gerapporteerde gegevens te verifiëren en aanvullende informatie over emissies en verwijderingen te verstrekken voor sectoren waarin de schattingen vaak minder zeker zijn (zie tekstvak 3).

34

Eén lidstaat (het Verenigd Koninkrijk) heeft satellietgegevens gebruikt om gegevens met betrekking tot de LULUCF-sector te verifiëren, in het bijzonder ten aanzien van veranderingen in bosbedekking. Het Verenigd Koninkrijk voerde ook een verificatie van de emissieschattingen uit met gebruikmaking van in-situ-monitoringgegevens voor bepaalde gassen in de nationale inventaris. Deze verificaties leidden tot een betere schatting van de emissies van methaan en bepaalde fluorkoolwaterstoffen, die in de inventarissen waren overschat, en van distikstofoxide-emissies, die waren onderschat. De Commissie gebruikt op dit moment geen satellietgegevens om de emissieschattingen of LULUCF-gegevens te verifiëren.

De EU-broeikasgasinventaris is in de loop der jaren verbeterd

35

De beoordelaars van de Commissie stellen opmerkingen op wanneer zij bij hun controles gevallen vinden waarin de schattingen van lidstaten van de uitstoot van broeikasgassen niet overeenstemmen met de rapportagevereisten of waarin sprake is van mogelijke over- of onderschatting van emissies.

36

De lidstaten antwoorden tijdens de evaluatie op dergelijke opmerkingen of herzien hun schattingen. Als de door de beoordelaars aan de orde gestelde problemen niet worden verholpen in de antwoorden van de lidstaten, stellen de beoordelaars technische correcties van de schattingen voor (aangepaste cijfers die de oorspronkelijke schattingen moeten vervangen) of doen zij aanbevelingen voor toekomstige verbeteringen.

37

Voor onze steekproef van lidstaten gold dat de meeste opmerkingen die tijdens de evaluatie van de Commissie werden gemaakt, werden opgelost tijdens het evaluatieproces en dat de lidstaten in 2018 geen schattingen hoefden te corrigeren.

38

De methode voor het berekenen van de uitstoot van broeikasgassen (zie tekstvak 1) brengt een mate van onzekerheid met zich mee. De lidstaten rapporteerden een toegenomen gebruik van nauwkeurigere methoden (d.w.z. van een hoger niveau) voor de schatting van hun belangrijkste emissiebronnen. De onzekerheid van de samengevoegde EU-inventaris nam over het algemeen af van 6,2 % in 2016 tot 5,8 % in 2018. Het secretariaat van het UNFCCC heeft ook nota genomen van de vooruitgang die de Commissie heeft geboekt bij het opvolgen van de aanbevelingen met betrekking tot de EU-inventaris die in zijn vorige beoordelingsverslagen zijn geformuleerd.

39

De Commissie (DG CLIMA) en het EEA namen verschillende maatregelen om de kwaliteit van de inventarissen van de lidstaten te verbeteren:

1. regelmatige werkgroepvergaderingen en seminars voor capaciteitsopbouw met andere directoraten-generaal van de Commissie en de lidstaten organiseren om het evaluatieproces te ondersteunen en de lidstaten te helpen hun gegevens te verbeteren;
2. een aantal bezoeken voor capaciteitsopbouw aan geïnteresseerde lidstaten organiseren²⁸;
3. richtsnoeren opstellen en het delen van kennis over specifieke methodologische kwesties aanmoedigen;
4. een systeem voor de evaluatie en verbetering van de samengevoegde EU-inventaris opzetten, met behulp van deskundigen van de lidstaten en andere deskundigen.

40

De zes lidstaten waarnaar wij enquêtes stuurden, antwoordden dat de inspanningen van de Commissie om het delen van kennis en begeleiding te bevorderen nuttig waren geweest en dat de EU-evaluatie en bijbehorende richtsnoeren hadden bijgedragen tot het verbeteren van hun inventarissen. Zij noemden ook gebieden waarvoor volgens hen aanvullende richtsnoeren nodig waren (zie tekstvak 4).

De EU heeft meer inzicht nodig in toekomstige reducties van de uitstoot van broeikasgassen

41

We onderzochten de werking en resultaten van de kwaliteitsevaluatie van de Commissie van de prognoses van de EU en de lidstaten van de toekomstige uitstoot van broeikasgassen. We beoordeelden ook in hoeverre de gemelde emissiegegevens werden opgenomen in de streefcijfers voor 2020 en 2030 voor de EU in haar geheel. Daarnaast onderzochten we de werkzaamheden van de Commissie op het gebied van EU-strategieën, -beleid en -maatregelen voor emissiereducties.

De Commissie en het EEA helpen de lidstaten de kwaliteit van hun prognoses te verbeteren

42

Prognoses zijn een belangrijk onderdeel van de beoordeling van de vooruitgang en de beleidsvormingscyclus. Zij kunnen duidelijk maken of er behoefte is aan aanvullende matigingsbeleidslijnen en -maatregelen om het beoogde reductiestreefcijfer te behalen (zie paragraaf 10). De lidstaten en de EU ontwikkelen hun prognoses aan de hand van modelleringsinstrumenten, op basis van aannames en parameters, die onder meer de effecten van al hun beleid en maatregelen op het gebied van emissies omvatten (bijv. beleid in verband met de ontwikkeling van infrastructuur en vervoer).

43

De Commissie, bijgestaan door het EEA, beoordeelt en telt de prognoses van de lidstaten bij elkaar op om te komen tot samengevoegde EU-prognoses. We controleerden de opzet en werking van het systeem voor kwaliteitsevaluatie om ervoor te zorgen dat de prognoses voldoen aan de internationale vereisten en in de loop der tijd beter worden.

44

Bij de evaluatie van de Commissie van de nationale prognoses van de zes lidstaten in onze steekproef kwamen alle kwaliteitsbeginselen aan bod die in de UNFCCC-richtsnoeren waren aangemerkt. Over het algemeen brachten de beoordelaars op duidelijke wijze verslag uit over deze criteria, deelden hun bevindingen op transparante wijze mee aan de lidstaten en hielden rekening met de bevindingen van eerdere evaluaties van de Commissie.

45

Uit de resultaten van de evaluatie van de Commissie voor de zes lidstaten in onze steekproef bleek dat slechts één lidstaat in 2017 een algemene foutcorrectie moest uitvoeren, ten opzichte van vijf lidstaten in 2015. De controles van de Commissie waren in 2017 grondiger dan in 2015 en het aantal bevindingen in het kader van de evaluatie nam in dezelfde periode marginaal af (zie figuur 4). Het secretariaat van het UNFCCC deed in 2017 in zijn evaluaties van de nationale mededelingen en tweejaarlijkse verslagen minder aanbevelingen dan in 2015 met betrekking tot de prognoses van de lidstaten, wat erop duidt dat deze waren verbeterd.

46

Vijf van de zes lidstaten verklaarden in hun antwoord op onze vragenlijst dat zij van mening waren dat de richtsnoeren en ondersteuning van de Commissie en het Europees Milieuagentschap (zie tekstvak 5) inderdaad verbeteringen van de nationale prognoses mogelijk hadden gemaakt.

De Commissie heeft het risico op aanzienlijke afwijkingen van het EU-referentiescenario niet beoordeeld

47

De EU-prognoses zijn een samenvoeging van de prognoses van de lidstaten (op basis van de aannames van elke lidstaat). De Commissie stelt ook afzonderlijke prognoses op, op basis van haar eigen aannames²⁹ met betrekking tot de ontwikkeling van de energie- en vervoersystemen van de EU en de impact daarvan op broeikasgasemissies. Deze prognoses omvatten specifieke hoofdstukken over emissietrends die geen verband houden met energie, en over de diverse interacties tussen het beleid in deze sectoren. De prognoses van de Commissie vormen het EU-referentiescenario. Op basis van het EU-referentiescenario en de doelstellingen inzake de vermindering van broeikasgasemissies beoordeelt de Commissie de behoefte aan aanvullende EU-matigingsbeleidslijnen en -maatregelen.

48

Bij het opstellen van het EU-referentiescenario³⁰ voor de toekomst gaat de Commissie ervan uit dat de huidige matigingsbeleidslijnen en -maatregelen volledig worden gehandhaafd en dat de emissiereducties die in deze maatregelen worden voorgesteld, worden behaald. De informatie die de Commissie aan het secretariaat van het UNFCCC rapporteerde, duidt erop dat de emissiereducties in de samengevoegde prognoses van de lidstaten voor de periode na 2023 lager zijn dan die in het referentiescenario van de Commissie van 2016 voor dezelfde periode (zie figuur 5).

49

De EU kwam de huidige emissiereductiestreefcijfers voor 2020 in 2007 overeen en behaalde het streefcijfer in 2014. We hebben er reeds op gewezen³¹ dat de streefcijfers voor 2030 en 2050 niet zullen worden gehaald zonder aanzienlijke extra inspanningen (zie ook figuur 1).

50

Voor de periode na 2023 geldt dat indien de samengestelde EU-prognoses juist blijken, EU-matigingsbeleid en -maatregelen strikter moeten zijn dan momenteel voorgesteld op basis van het referentiescenario. Het secretariaat van het UNFCCC beveelt het gebruik van een gevoeligheidsanalyse voor prognoses aan³². De Commissie voert dergelijke analyses uit wanneer zij nieuwe beleidslijnen ontwikkelt. De Commissie heeft het risico op aanzienlijke afwijkingen van het EU-referentiescenario echter niet beoordeeld.

EU-emissiestreefcijfers voor 2020 betreffen de meeste sectoren waarvoor gegevens beschikbaar zijn

51

De EU heeft streefcijfers vastgesteld aan de hand waarvan zij de emissiereducties monitort (zie paragraaf 07). In figuur 6 hieronder worden de gegevens weergegeven die door de EU in haar inventaris zijn gerapporteerd, verdeeld in twee groepen: emissies die zijn opgenomen onder de EU-streefcijfers voor 2020 en de emissies die dat niet zijn.

52

De EU-streefcijfers voor 2020 zijn in overeenstemming met de verbintenissen in het kader van het Kyotoprotocol en omvatten de meeste gemelde belangrijke sectoren: energie, industriële processen en gebruik van producten, landbouw en afval. Daarnaast omvatten de EU-streefcijfers de internationale luchtvaart (alle uitgaande vluchten), een pro-memoriepost in het kader van de rapportageregels van het UNFCCC en dus geen onderdeel van de verbintenissen in het kader van het Kyotoprotocol. Deze sector veroorzaakte in 2017 3,55 % van de EU-emissies. De EU heeft deze sector opgenomen in haar algemene reductiestreefcijfers. Deze emissies zijn relevant, omdat de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie voorspelt dat deze tegen 2040 wereldwijd met 300 % kunnen toenemen ten opzichte van de niveaus van 2005³³.

53

De EU beschikt over regels voor de monitoring en rapportage van emissies van de scheepvaart, die inventarisgegevens moeten aanvullen (zie paragraaf 11, (d)). De internationale scheepvaart valt momenteel niet onder de EU-emissiereductiestreefcijfers, maar de Commissie heeft samengewerkt met de Internationale Maritieme Organisatie, een agentschap van de VN dat verantwoordelijk is voor de regulering van de scheepvaart en een internationale verbintenis heeft vastgesteld om de emissies tegen 2050 met ten minste 50 % te verminderen ten opzichte van de niveaus van 2008. Als leden van de Internationale Maritieme Organisatie moeten de lidstaten van de EU deze verbintenis nakomen.

54

De Commissie deed in 2011 een voorstel³⁴ om de emissies van deze sector tegen 2050 te beperken. In 2018 begonnen de schepen die havens in de Europese Economische Ruimte aandeden³⁵ hun emissies te monitoren en te rapporteren, maar er bestaan geen tussentijdse EU-streefcijfers of reductiemaatregelen voor de internationale scheepvaart. De emissies van de internationale scheepvaart, die in de rapportageregels van het UNFCCC worden aangemerkt als pro-memoriepost, waren in 2017 goed voor 3,25 % van de EU-emissies. Deze emissies zijn relevant, omdat emissies van schepen die EU-havens aandoen een aanzienlijk deel van de wereldwijde emissies van de scheepvaart vertegenwoordigen³⁶. De Internationale Maritieme Organisatie schat dat de wereldwijde emissies van de scheepvaart tegen 2050 tussen 50 % en 250 % kunnen toenemen³⁷.

55

De EU-streefcijfers voor 2020 omvatten geen verbintenissen voor de LULUCF-sector. In haar streefcijfers voor 2030³⁸ voerde de EU de vereiste in dat de emissies van de lidstaten in deze sector niet mogen toenemen ten opzichte van een uitgangswaarde (de “regel voor geen debet” genoemd). Wanneer een lidstaat een stijging van de emissies meldt, moet deze volledig worden gecompenseerd (door een gelijkwaardige verwijdering van CO₂ uit de atmosfeer door middel van maatregelen in deze sector of door de aftrek van het volume van de stijging van de nationale jaarlijkse emissieruimten in het kader van de verordening inzake de verdeling van de inspanningen (Verordening (EU) 2018/842)).

De Commissie heeft sectorale stappenplannen ontwikkeld die betrekking hebben op bijna 70 % van de emissies

56

Stabiele langetermijnstrategieën en stappenplannen zijn van cruciaal belang om bij te dragen tot economische transformatie, werkgelegenheid, groei en de verwezenlijking van bredere doelstellingen op het gebied van duurzame ontwikkeling, en om op billijke en kosteneffectieve wijze te werken aan de verwezenlijking van de langetermijndoelstelling van de Overeenkomst van Parijs (zie paragraaf 12)³⁹.

57

Het Kyotoprotocol vereist dat de partijen verslag uitbrengen over hun langetermijnstrategieën voor koolstofarme ontwikkeling⁴⁰. In 2011 heeft de Commissie een EU-routekaart naar een koolstofarme economie in 2050⁴¹ gepresenteerd, die mogelijke maatregelen om emissies terug te dringen omvat en alle sectoren bestrijkt. De Commissie heeft deze ontwikkeld in overeenstemming met het gunstigste scenario van de algemene EU-strategie voor 2050⁴². Op verzoek van het Europees Parlement en de Europese Raad en zoals bepaald in de Overeenkomst van Parijs heeft de Commissie eind 2018 een strategische langetermijnvisie voor klimaatneutraliteit tegen 2050⁴³ gepresenteerd. Deze herziening omvat de analyse van acht mogelijke trajecten om de emissies te beperken of om tegen 2050 klimaatneutraliteit te verwezenlijken.

58

De Commissie ontwikkelde ook meerdere stappenplannen voor de ontwikkeling van sectoren die bijna 70 % van de emissies veroorzaken, zoals voor vervoer⁴⁴ en energie⁴⁵. In dergelijke stappenplannen zijn de langetermijndoelstellingen vastgesteld voor de duurzame ontwikkeling van deze sectoren, in overeenstemming met de klimaatverbintenissen van de EU voor 2050, en is een richting bepaald voor sectorale beleidslijnen en maatregelen op kortere termijn. Voor andere belangrijke sectoren, zoals landbouw en LULUCF, bestaan dergelijke specifieke stappenplannen echter niet (zie tekstvak 6 hieronder).

Rapportage over EU-beleid en -maatregelen is onvolledig

59

Krachtens artikel 2, lid 3, van het Kyotoprotocol moeten landen ernaar streven beleidslijnen en maatregelen uit te voeren om de effecten op het klimaat tot een minimum te beperken. In de UNFCCC-richtsnoeren is bepaald dat de landen om de twee jaar informatie over de geschatte effecten van hun matigingsbeleidslijnen en -maatregelen moeten rapporteren.

60

Bij de verordening betreffende een bewakingssysteem en de uitvoeringsvoorschriften hierbij is een systeem voor kwaliteitsborging en -bewaking ingevoerd om ervoor te zorgen dat zowel de Commissie als de lidstaten de informatie over hun matigingsbeleid en -maatregelen rapporteren die vereist is op grond van de UNFCCC-richtsnoeren. De rapportage moet gegevens bevatten over de voor- en achteraf geschatte effecten van het beleid en de maatregelen (zie paragraaf 09). Deze informatie is relevant voor de monitoring van de doeltreffendheid van de matigingsbeleidslijnen en -maatregelen. Informatie over de effecten van matigingsbeleid en -maatregelen is ook relevant voor prognoses (zie paragraaf 42).

61

De beoordelaars van de Commissie hebben de kwaliteit van de door de lidstaten ingediende informatie over hun matigingsbeleid en -maatregelen in 2015 en 2017 geverifieerd (verplichte jaren van indiening). De evaluatie van 2017 resulteerde in minder bevindingen in verband met beleid en maatregelen van de lidstaten (416 bevindingen) dan in 2015 (714 bevindingen).

62

In de evaluatie van de Commissie werd vastgesteld dat de lidstaten in sommige gevallen weinig informatie rapporteerden over de (voor- of achteraf) geschatte effecten van de nationale matigingsbeleidslijnen en -maatregelen op emissies (zie figuur 7).

63

De EU moet, als onderdeel van haar besluitvormingsproces, voor- en achteraf alle aanzienlijke milieu- en klimaateffecten van EU-beleid beoordelen. De Commissie schatte dergelijke effecten vooraf (op het moment van de effectbeoordeling) voor ongeveer twee derde van de EU-matigingsbeleidslijnen en -maatregelen die zijn opgenomen in de nationale mededeling en het tweejaarlijkse verslag van de EU aan het secretariaat van het UNFCCC van 2017. De Commissie evalueerde deze effecten achteraf voor ongeveer twee vijfde van de matigingsbeleidslijnen en -maatregelen, waarvoor op het moment van de evaluatie ervan voldoende tijd was verstreken om een dergelijke evaluatie mogelijk te maken.

64

In het Milieuprogramma van de Verenigde Naties wordt het gebruik van klimaatindicatoren voor- en achteraf ook aanbevolen⁴⁶. Klimaatgerelateerde indicatoren kunnen verwijzen naar gekwantificeerde emissiereducties die zijn verwezenlijkt met beleid en maatregelen. Indicatoren zijn nuttige instrumenten als basis voor de beleids- en besluitvorming en om de vooruitgang in de richting van een hulpbronnenefficiënte, koolstofarme economie te meten. Het Europees Milieuagentschap gaf in 2014 echter aan dat dergelijke indicatoren nog steeds nodig waren⁴⁷. We constateerden dat dit nog steeds het geval was tijdens onze controle⁴⁸.

65

In de nationale mededelingen en tweejaarlijkse verslagen van de EU van 2015 en 2017 verstrekte de Commissie aan het secretariaat van het UNFCCC een lijst van matigingsbeleid en -maatregelen en informatie over de effecten hiervan, met inbegrip van schattingen van de cumulatieve impact van EU-beleid en -maatregelen op emissies als gevolg van modellering. Uit de evaluaties van het secretariaat van het UNFCCC van de nationale mededelingen en tweejaarlijkse verslagen van de EU blijkt dat de Commissie gekwantificeerde effecten rapporteerde van enkele van de afzonderlijke EU-beleidslijnen en -maatregelen die aan het secretariaat van het UNFCCC waren meegedeeld (zie tabel 1). We wijzen erop dat uit de beoordelingsverslagen van het secretariaat van het UNFCCC bleek dat de Commissie in 2017 voor minder beleidslijnen en maatregelen een schatting van de effecten had verstrekt dan in 2015.

Conclusies en aanbevelingen

66

Onze belangrijkste controlevraag luidde: “voert de Commissie een passende controle uit van de EU-broeikasgasinventaris en de informatie over toekomstige emissiereducties?” We stelden vast dat de emissiegegevens van de EU naar behoren worden gerapporteerd, maar dat de Commissie een beter inzicht nodig heeft in toekomstige reducties van de uitstoot van broeikasgassen.

67

In de broeikasgasinventarissen van de lidstaten, die worden samengevoegd in een EU-inventaris, worden alle gassen, bronnen en putten gerapporteerd die zijn omschreven in de verbintenissen in het kader van het Kyotoprotocol en in de verordening betreffende een bewakingssysteem. De samengevoegde EU-inventarissen omvatten pro-memorieposten. De EU-regels en de rapportage door de Commissie aan het Parlement en de Raad als geheel voldoen aan en gaan verder dan de vereisten van de internationale regelgeving (zie de paragrafen 23-27).

68

De Commissie, bijgestaan door het EEA, evalueert de inventarissen van de lidstaten, gaat daarbij in op de belangrijkste sectoren en categorieën en maakt gebruik van geautomatiseerde controles die door deskundigen worden bevestigd. De beoordelaars verifiëren de parameters die voor de schattingen worden gebruikt aan de hand van externe informatiebronnen. Voor de LULUCF-sector voeren de beoordelaars echter niet dezelfde soort controles uit als voor andere sectoren.

69

De LULUCF-sector is bijzonder relevant en werd in 2018 opgenomen in de EU-streefcijfers voor 2030. Uit de samengevoegde EU-inventaris blijkt dat de sector in de EU een nettokoolstofput is, maar de gegevens zijn statistisch gezien zeer onzeker (zie de paragrafen 28-34).

70

De kwaliteit van de inventarissen is in de loop der jaren verbeterd. Voor onze steekproef van lidstaten gold dat de meeste opmerkingen die tijdens de evaluatie van de Commissie werden gemaakt, werden opgelost tijdens het evaluatieproces en dat de Commissie de lidstaten in 2018 niet verplichtte om schattingen te corrigeren. De algemene mate van onzekerheid voor de samengevoegde EU-inventaris nam af in de periode 2016‑2018 (zie de paragrafen 35-40).

Aanbeveling 1 — Het evaluatieproces van de Commissie voor de LULUCF-sector verbeteren

De Commissie moet haar evaluatierichtsnoeren voor inventarissen actualiseren om de controles in de LULUCF-sector te versterken en deze in overeenstemming te brengen met de controles in andere sectoren.

Tijdpad: 2022.

71

De Commissie en het EEA verrichten ook controles van de kwaliteit van de prognoses van de lidstaten. In de evaluatie werden er in 2017 minder problemen vastgesteld dan in 2015, wat duidt op een verbetering van de nationale prognoses. Tot nu toe worden de samengevoegde EU-prognoses gebaseerd op nationale modellen en aannames. De Commissie zal een modelleringsinstrument beschikbaar stellen om het proces voor geïnteresseerde lidstaten te harmoniseren (zie de paragrafen 42-46).

72

De Commissie ontwikkelt een afzonderlijk EU-referentiescenario op basis van haar eigen aannames. De Commissie voert gevoeligheidsanalyses uit wanneer zij nieuwe beleidslijnen ontwikkelt. De Commissie heeft het risico op aanzienlijke afwijkingen van het EU-referentiescenario echter niet beoordeeld (zie de paragrafen 47-50).

73

De Commissie gebruikt de gegevens van de belangrijkste emissiebronnen om de vooruitgang in de richting van de reductiestreefcijfers te beoordelen. Voor het streefcijfer voor 2020 dat op EU-niveau werd vastgesteld, werden emissies en verwijderingen van de LULUCF-sector en emissies van de internationale scheepvaart buiten beschouwing gelaten (maar de emissies en verwijderingen van de internationale luchtvaart werden wel opgenomen). De reikwijdte van het EU-streefcijfer voor 2030 is uitgebreid tot de LULUCF-sector, maar de internationale scheepvaart valt hier nog steeds niet onder. De Internationale Maritieme Organisatie heeft zich ertoe verbonden de emissies tegen 2050 te halveren. Er zijn echter geen tussentijdse EU-streefcijfers of reductiemaatregelen voor deze sector. Schepen die havens in de Europese Economische Ruimte aandoen, veroorzaken 27 % van de emissies van de internationale scheepvaart. In studies wordt voorspeld dat deze emissies aanzienlijk zullen toenemen (zie de paragrafen 51-55).

74

In 2018 heeft de Commissie een mededeling gepresenteerd over het bereiken van klimaatneutraliteit tegen 2050, waarbij alle sectoren worden bestreken. De Commissie heeft sectorale stappenplannen op lange termijn aangenomen die betrekking hebben op bijna 70 % van de gerapporteerde emissies. In dergelijke specifieke stappenplannen zijn de doelstellingen vastgesteld voor de duurzame ontwikkeling van deze sectoren, in overeenstemming met de klimaatverbintenissen van de EU voor 2050, en is een richting bepaald voor sectorale beleidslijnen en maatregelen op kortere termijn. De Commissie stelde echter geen specifieke stappenplannen voor bepaalde belangrijke sectoren voor, zoals landbouw en LULUCF (zie de paragrafen 56-58).

75

De Commissie heeft geen schattingen van de impact van sommige matigingsbeleidslijnen en -maatregelen op emissies gerapporteerd. Als gevolg hiervan bieden de verslagen voor het secretariaat van het UNFCCC geen volledig overzicht van de bijdrage van EU- en nationale matigingsbeleidslijnen en -maatregelen tot de beoogde emissiereducties voor 2020, 2030 en 2050 (zie de paragrafen 59-65).

Aanbeveling 2 — Het kader voor toekomstige emissiereducties verbeteren

De Commissie moet het kader voor toekomstige emissiereducties verbeteren door:

1. te beoordelen of tussentijdse maatregelen en mijlpalen op EU-niveau moeten worden ingevoerd voor de internationale scheepvaart, in overeenstemming met de wereldwijde verbintenis om de emissies in deze sector tegen 2050 met ten minste 50 % te beperken;
2. ervoor te zorgen dat de strategische plannen voor de landbouw en LULUCF bijdragen tot het bereiken van de reductiestreefcijfers voor 2050 en te verifiëren dat de lidstaten passende beleidslijnen en maatregelen voor deze sectoren vaststellen in overeenstemming met hun langetermijnstrategieën;
3. de impact van belangrijke EU-beleidslijnen en -maatregelen op emissies te beoordelen en hierover verslag uit te brengen aan het secretariaat van het UNFCCC, zoals het emissiehandelssysteem, de verordeningen inzake CO₂-emissies van het wegvervoer en andere sectoren die vallen onder de beschikking inzake de verdeling van de inspanningen.

Tijdpad: 2023.

Dit verslag werd door kamer I onder leiding van de heer Nikolaos MILIONIS, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op 25 september 2019.

Bijlage — Informatie over broeikasgassen

Acroniemen en afkortingen

CFK's: Chloorfluorkoolstoffen

CH₄: Methaan

CO₂: Koolstofdioxide

DG CLIMA: Directoraat-generaal Klimaat van de Europese Commissie

EEA: Europees Milieuagentschap (European Environment Agency)

ETS: Emissiehandelssysteem (Emissions Trading Scheme)

Halonen: Verbindingen van koolstof met broom en andere halogenen

HCFK's: Chloorfluorkoolwaterstoffen

HFE's: Gefluoreerde ethers en alcoholen

HFK's: Fluorkoolwaterstoffen

IPCC: Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering (Intergovernmental Panel on Climate Change)

JRC: Het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek van de Europese Commissie (Joint Research Centre)

LULUCF: Landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw (Land Use, Land Use Change and Forestry)

N₂O: Distikstofoxide

NF₃: Stikstoftrifluoride

PaM's: Beleidslijnen en maatregelen (Policies and measures)

PFK's: Perfluorkoolstoffen

SF₆: Zwavelhexafluoride

UNFCCC: Het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (United Nations Framework Convention on Climate Change)

Verklarende woordenlijst

Broeikasgasinventarissen: broeikasgasinventarissen zijn opgeslagen schattingen van de uitstoot van broeikasgassen uit het verleden, vergezeld van een omschrijving van de samenstelling hiervan en de kwaliteitsborging.

Broeikasgassen: broeikasgassen zijn emissies van gassen en andere gasvormige bestanddelen van de atmosfeer, zowel natuurlijke als antropogene, die infrarode straling absorberen en weer uitstralen.

Emissiehandelssysteem: een internationaal emissiehandelssysteem dat in de Europese Unie is ingevoerd. Het is gericht op het beperken van de emissies door een plafond vast te stellen voor het totaal aan broeikasgassen dat mag worden uitgestoten door installaties die onder het systeem vallen. Het plafond wordt in de loop der tijd verlaagd, zodat de totale emissies terugvallen.

EU-emissiereductiestreefcijfers: doelstellingen om de emissies in een bepaalde mate en voor een bepaalde datum te beperken (bijv. met 20 % tegen 2020).

EU-kwaliteitsbewaking en -borging (evaluatie door de Commissie): gepland systeem van evaluatieprocedures om te waarborgen dat de gerapporteerde gegevens voldoen aan bepaalde kwaliteitscriteria en de best mogelijke schattingen vormen. Kwaliteitsbewakingsprocedures zijn intern (door de Commissie voor de samengevoegde EU-inventaris), terwijl de kwaliteitsbeoordeling wordt uitgevoerd door een externe beoordelaar (door de Commissie voor de inventarissen van de lidstaten).

Gevoeligheidsanalyse: een analyse van de impact van de parameters en de aannames die zijn gebruikt op de uitkomst van de prognose.

Koolstofput: alle processen, activiteiten en mechanismen waarbij een broeikasgas, een aerosol of een precursor van een broeikasgas uit de atmosfeer wordt verwijderd. Met name bossen, bodems en oceanen verwijderen CO₂ uit de atmosfeer en slaan het op en zijn dus koolstofputten.

LULUCF: een sector van de broeikasgasinventaris die de emissies en verwijdering van broeikasgassen omvat die het gevolg zijn van rechtstreeks op de mens terug te voeren landgebruik, veranderingen in landgebruik en bosbouw.

Matigingsbeleid en -maatregelen: beleid en maatregelen zijn acties die worden ingevoerd om de emissies te beperken en de klimaatverandering tegen te gaan.

Nationale mededeling en tweejaarlijks verslag: verslag aan het secretariaat van het UNFCCC met gedetailleerde informatie over inventarissen, prognoses, beleid en maatregelen.

Prognoses van broeikasgassen: prognoses zijn schattingen van de toekomstige uitstoot van broeikasgassen, vergezeld van een omschrijving van de samenstelling hiervan en de kwaliteitsborging.

Schatting voor- en achteraf van de gevolgen voor het klimaat van beleid en maatregelen: de EU moet de impact van haar beleid en maatregelen, met inbegrip van de gevolgen voor het klimaat (effecten), evalueren voordat zij deze vaststelt (vooraf) en na de invoering ervan (achteraf).

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma's of beheersthema's met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico's voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer I “Duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen”, die onder leiding staat van ERK-lid Nikolaos Milionis. De controle werd geleid door ERK-lid Nikolaos Milionis, ondersteund door Kristian Sniter, kabinetschef, en Matteo Tartaggia, kabinetsattaché; Robert Markus, hoofdmanager; Oana Dumitrescu, taakleider; Lucia Roşca, Liia Laanes, Natalia Krzempek en Bertrand Tanguy, controleurs. Richard Moore en Michael Pyper verleenden taalkundige ondersteuning.

Van links naar rechts: Kristian Sniter, Oana Dumitrescu, Michael Pyper, Nikolaos Milionis, Matteo Tartaggia, Lucia Roşca, Natalia Krzempek.

Voetnoten

¹ Verslag van Eurostat, “The EU in the world”, 2018.

² EU-inventarisatierapport van 2019.

³ Conclusies van de Europese Raad van 8 en 9 maart 2007, van 4 februari 2011 en van 23 en 24 oktober 2014.

⁴ In dit cijfer is ook de internationale luchtvaart meegerekend, zodat een vergelijking kan worden gemaakt met de gegevens die in het kader van de EU-streefcijfers worden gerapporteerd.

⁵ Zo werden de inventarissen voor 2017 in mei 2019 gepubliceerd.

⁶ Verordening (EU) nr. 525/2013 van het Europees Parlement en de Raad betreffende een bewakings- en rapportagesysteem voor de uitstoot van broeikasgassen en een rapportagemechanisme voor overige informatie op nationaal niveau en op het niveau van de Unie met betrekking tot klimaatverandering, en tot intrekking van Beschikking nr. 280/2004/EG (PB L 165 van 18.6.2013, blz. 13).

⁷ Uitvoeringsverordening (EU) nr. 749/2014 van de Commissie betreffende de structuur, de indeling, de indieningsprocedure en de beoordeling van de informatie die door de lidstaten is verstrekt op grond van Verordening (EU) nr. 525/2013 van het Europees Parlement en de Raad en Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 666/2014 van de Commissie tot vaststelling van de materiële voorschriften voor een inventarisatiesysteem van de Unie en teneinde rekening te houden met wijzigingen in de aardopwarmingsvermogens en internationaal overeengekomen richtsnoeren voor inventarisering overeenkomstig Verordening (EU) nr. 525/2013 van het Europees Parlement en de Raad.

⁸ Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG van de Raad (Voor de EER relevante tekst) (PB L 275 van 25.10.2003, blz. 32).

⁹ Eerdere controles van de ERK hadden betrekking op onderdelen van het emissiehandelssysteem; zie Speciaal verslag nr. 06/2015 “De integriteit en de uitvoering van de EU-ETS” en Speciaal verslag nr. 24/2018 “Demonstratie van koolstofafvang en -opslag en innovatieve hernieuwbare energiebronnen op commerciële schaal in de EU: beoogde vooruitgang in het afgelopen decennium niet gerealiseerd”.

¹⁰ Beschikking nr. 406/2009/EG van het Europees Parlement en de Raad inzake de inspanningen van de lidstaten om hun broeikasgasemissies te verminderen om aan de verbintenissen van de Gemeenschap op het gebied van het verminderen van broeikasgassen tot 2020 te voldoen (PB L 140 van 5.6.2009, blz. 136).

¹¹ Besluit nr. 529/2013/EU van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2013 inzake boekhoudregels met betrekking tot broeikasgasemissies en -verwijderingen als gevolg van activiteiten met betrekking tot landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw en inzake informatie betreffende acties met betrekking tot deze activiteiten (PB L 165 van 18.6.2013, blz. 80).

¹² Verordening (EU) 2015/757 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de monitoring, de rapportage en de verificatie van kooldioxide-emissies door maritiem vervoer en tot wijziging van Richtlijn 2009/16/EG (PB L 123 van 19.5.2015, blz. 55).

¹³ Verordening (EU) 2018/1999 van het Europees Parlement en de Raad inzake de governance van de energie-unie en van de klimaatactie (PB L 328 van 21.12.2018, blz. 1).

¹⁴ Verordening (EU) 2018/842 van het Europees Parlement en de Raad betreffende bindende jaarlijkse broeikasgasemissiereducties door de lidstaten van 2021 tot en met 2030 teneinde bij te dragen aan klimaatmaatregelen om aan de toezeggingen uit hoofde van de Overeenkomst van Parijs te voldoen (PB L 156 van 19.6.2018, blz. 26).

¹⁵ Verordening (EU) 2018/841 van het Europees Parlement en de Raad inzake de opname van broeikasgasemissies en -verwijderingen door landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw in het klimaat- en energiekader 2030, en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 525/2013 en Besluit nr. 529/2013/EU (PB L 156 van 19.6.2018, blz. 1).

¹⁶ Overeenkomstig artikel 24 van Verordening (EU) nr. 525/2013 (verordening betreffende een bewakingssysteem) en artikel 42 van Verordening (EU) 2018/1999 (governanceverordening).

¹⁷ Zie ook ons Speciaal verslag nr. 16/2019 “Europese milieu-economische rekeningen: het nut voor beleidsmakers kan worden vergroot”.

¹⁸ Het secretariaat van het UNFCCC, de Wereld Meteorologische Organisatie (WMO) en het Integrated Carbon Observation System (ICOS), een EU-breed project dat wordt gefinancierd in het kader van het zevende kaderprogramma voor onderzoek.

¹⁹ Fijnstof dat zowel een verkoelend als een verwarmend effect heeft op de atmosfeer.

²⁰ Zoals aerosolen en de vorming van wolken, met een indirect verwarmend effect op de atmosfeer.

²¹ Verslag COM/2018/716 van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad “De EU en de Overeenkomst van Parijs: balans van de vooruitgang, COP Katowice”.

²² The European Aviation Environmental Report of 2019. https://www.easa.europa.eu/eaer/

²³ Technisch rapport nr. 20/2013 van het EEA: “European Union CO₂ emissions: different accounting perspective”.

²⁴ Zie ook tekstvak 3 van ons Speciaal verslag nr. 16/2019 “Europese milieu-economische rekeningen: het nut voor beleidsmakers kan worden vergroot”.

²⁵ Zie EU-inventarisatierapport van 2019.

²⁶ Uitvoeringsverordening (EU) nr. 749/2014 van de Commissie betreffende de structuur, de indeling, de indieningsprocedure en de beoordeling van de informatie die door de lidstaten is verstrekt op grond van Verordening (EU) nr. 525/2013 (PB L 203 van 11.7.2014, blz. 23).

²⁷ De beoordelaars vergelijken de gegevens van de lidstaten met gegevens over activiteiten (het bestaan en de omvang, d.w.z. output) in verband met verschillende emissiebronnen. Deze gegevens zijn afkomstig van Europese en internationale statistieken, wereldwijde organisaties van de industrie, Eurocontrol en EU-projecten die gericht zijn op het verzamelen en modelleren van dergelijke activiteitsgegevens.

²⁸ Bulgarije (2018), Estland (2018), Cyprus (2018) en Malta (2017 en 2018).

²⁹ De Commissie raadpleegt alle lidstaten bij het vaststellen van deze aannames.

³⁰ Het recentste EU-referentiescenario komt uit 2016. Het vorige scenario werd in 2013 vastgesteld.

³¹ Overzicht over EU-maatregelen op het gebied van energie en klimaatverandering, 2017.

³² Volgens het verslag over de workshop inzake emissieprognoses van de in bijlage I bij het Raamverdrag opgenomen partijen (FCCC/SBSTA/2004/INF.15 van 20 oktober 2004) zou een dergelijke analyse nuttig zijn omdat inzicht moet worden verkregen in de impact van veranderingen in belangrijke parameters en aannames.

³³ Europese Commissie, Klimaat, Reducing emissions from aviation.

³⁴ Witboek “Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte — werken aan een concurrerend en zuinig vervoerssysteem”, COM(2011) 144 definitief van 28 maart 2011.

³⁵ Verordening (EU) 2015/757 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de monitoring, de rapportage en de verificatie van kooldioxide-emissies door maritiem vervoer (PB L 123 van 19.5.2015, blz. 55).

³⁶ Volgens een studie van 2009 in opdracht van DG Milieu getiteld “Technical support for European action to reducing greenhouse gas emissions from international maritime transport”, waarbij gebruik werd gemaakt van gegevens van 2006, vertegenwoordigden deze 27 % van de wereldwijde emissies van de scheepvaart.

³⁷ Internationale Maritieme Organisatie, Third Greenhouse Gas Study, 2014.

³⁸ Verordening (EU) 2018/841.

³⁹ Overweging 35 van Verordening (EU) 2018/1999 inzake de governance van de energie-unie en van de klimaatactie.

⁴⁰ In overeenstemming met artikel 2 van het Kyotoprotocol en Besluit 1/CP.16 van het secretariaat van het UNFCCC.

⁴¹ De “Routekaart naar een concurrerende koolstofarme economie in 2050”. Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's, COM(2011) 112 definitief van 8 maart 2011.

⁴² “EU Renaissance: A successful roadmap to low-carbon Europe” uit het verslag van de Europese Commissie “Global Europe 2050” (2012). https://ec.europa.eu/research/social-sciences/pdf/policy_reviews/global-europe-2050-report_en.pdf

⁴³ Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Europese Raad, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de Regio's en de Europese Investeringsbank: “Een schone planeet voor iedereen — Een Europese strategische langetermijnvisie voor een bloeiende, moderne, concurrerende en klimaatneutrale economie”, COM(2018) 773 final van 28 november 2018.

⁴⁴ Witboek “Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte — werken aan een concurrerend en zuinig vervoerssysteem”, COM(2011) 144 definitief van 28 maart 2011.

⁴⁵ Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's: “Stappenplan Energie 2050”, COM(2011) 885 definitief van 15 december 2011.

⁴⁶ UNEP-richtsnoeren voor indicatoren van de groene economie.

⁴⁷ EEA, Technisch rapport nr. 08/2014 “Digest of EEA indicators”.

⁴⁸ Daarnaast constateerden wij in ons Speciaal verslag nr. 16/2019 “Europese milieu-economische rekeningen: het nut voor beleidsmakers kan worden vergroot” dat de Commissie de behoefte aan gegevens voor de analyse van milieubeleid niet duidelijk tot uitdrukking had gebracht.

⁴⁹ Overweging 4 van richtlijn (EU) 2018/410.

Tijdlijn

Gebeurtenis	Datum
Vaststelling van het controleplan (APM, audit planning memorandum)/aanvang van de controle	4.7.2018
Ontwerpverslag officieel verzonden aan de Commissie (of andere gecontroleerde)	28.6.2019
Vaststelling van het definitieve verslag na de contradictoire procedure	25.9.2019
Officiële antwoorden in alle talen ontvangen van de Commissie (of andere gecontroleerde)	24.10.2019

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2019

PDF	ISBN 978-92-847-3847-2	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/83887	QJ-AB-19-016-NL-N
HTML	ISBN 978-92-847-3701-7	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/580539	QJ-AB-19-016-NL-Q

© Europese Unie, 2019.

Overname met bronvermelding toegestaan.
Voor gebruik of overname van foto's of andere materialen die niet onder het auteursrecht van Europese Unie vallen, moet u rechtstreeks toestemming vragen aan de houders van het desbetreffende auteursrecht.

Hoe neemt u contact op met de EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen),
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e-mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/index_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen op: https://op.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1952 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp/nl) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.