Überprüfung des Bruttonationaleinkommens für die Zwecke der Finanzierung des EU-Haushalts: Risiken bei der Erstellung der Daten insgesamt gut berücksichtigt, doch bedarf es einer besseren Priorisierung bei der Vorgehensweise

Zusammenfassung

I Die Eigenmittel auf der Grundlage des Bruttonationaleinkommens (BNE) sind mit insgesamt 116 Milliarden Euro im Jahr 2021 die wichtigste Finanzierungsquelle für den EU-Haushalt. Die Kommission berechnet diese Eigenmittel als Prozentsatz des jährlichen BNE der Mitgliedstaaten, das einen makroökonomischen Indikator zur Messung des wirtschaftlichen Wohlstands eines Landes darstellt.

II Die Kommission verwendet BNE-Schätzungen zur Berechnung der Beiträge der Mitgliedstaaten und überarbeitet diese Schätzungen, sobald genauere Daten vorliegen. Jede Anpassung der Daten für einen gegebenen Mitgliedstaat wirkt sich auf die Beiträge der anderen Mitgliedstaaten aus. Gemäß den EU-Rechtsvorschriften ist die Kommission daher verpflichtet, die Quellen und Methoden zu überprüfen, die von den Mitgliedstaaten zur Erstellung ihrer BNE-Daten verwendet werden. Im Zuge der Überprüfungen, die vom statistischen Amt der Europäischen Union (Eurostat) durchgeführt werden, muss sichergestellt werden, dass die Mitgliedstaaten faire und vorhersehbare BNE-Beiträge an den EU-Haushalt abführen, wobei das Überprüfungsverfahren selbst kosteneffizient sein sollte.

III Eurostat organisiert seine Überprüfungen in mehrjährigen Zyklen, sodass die Prozesse ihrem Wesen nach lang sind. Sie umfassen eine detaillierte Analyse der von den Mitgliedstaaten gemeldeten BNE-Daten, um die Vergleichbarkeit, Zuverlässigkeit und Vollständigkeit und letztlich die Genauigkeit der in den EU-Haushalt eingezahlten Beträge zu gewährleisten. Je länger der Prozess ist und je mehr Probleme Eurostat ermittelt, desto geringer ist die Vorhersehbarkeit der Beiträge der Mitgliedstaaten. Dies könnte es den Mitgliedstaaten erschweren, gegebenenfalls zusätzliche Beträge zu zahlen.

IV Der Hof untersuchte den jüngsten abgeschlossenen BNE-Überprüfungszyklus (2016–2019), um zu bewerten, ob die Kommission ihn wirksam und effizient verwaltet hatte. Er analysierte, ob die Kommission die größten Risiken für die Vergleichbarkeit, Zuverlässigkeit und Vollständigkeit der BNE-Daten wirksam ermittelt und eingedämmt hatte. Darüber hinaus untersuchte er, ob der BNE-Überprüfungszyklus und die damit verbundene Kommunikation zeitnah erfolgten und effizient waren. Der Hof führte die Prüfung zum jetzigen Zeitpunkt durch, um einen abgeschlossenen Zyklus zu untersuchen, der auch Änderungen des Überprüfungsansatzes der Kommission umfasst. Er geht davon aus, dass seine Arbeit der Kommission helfen wird, ihren Überprüfungsansatz für den nächsten Zyklus, der 2025 beginnt, zu verbessern.

V Der Hof holte seine Prüfungsnachweise durch Aktenprüfungen der einschlägigen Unterlagen, zwei Umfragen und Befragungen bei der Kommission und den nationalen statistischen Ämtern der Mitgliedstaaten ein. Um die Effizienz von Eurostat zu bewerten, untersuchte er die Überprüfungsakten des Amts zu sechs Mitgliedstaaten (Irland, Spanien, Frankreich, Malta, Niederlande und Polen).

VI Der Hof gelangte zu dem Schluss, dass Eurostat bei der Ermittlung von mit einem hohen Risiko verbundenen Punkten insgesamt wirksam vorging, jedoch nicht alle diese Punkte zeitnah in Angriff nahm.

VII Der Hof stellte fest, dass die Risikobewertung von Eurostat im Allgemeinen gut konzipiert war und dass für alle Mitgliedstaaten die mit einem hohen Risiko verbundenen Punkte ermittelt wurden. Allerdings sollte die Arbeit an den Punkten mit den größten potenziellen Auswirkungen verstärkt prioritär behandelt werden. Insgesamt leistete Eurostat den nationalen statistischen Ämtern angemessene Unterstützung bei ihren Bemühungen, mit einem hohen Risiko verbundene Punkte anzugehen. Das Amt leitete mehrere Initiativen ein, um sich mit der Thematik der Globalisierung zu befassen, ohne dabei aber zeitnah zu reagieren.

VIII Im Allgemeinen wurde der Überprüfungszyklus wie geplant im Jahr 2019 abgeschlossen, und die Kommission lieferte den Mitgliedstaaten zeitnah Informationen über die Anpassungen ihrer Beiträge infolge von BNE-Überprüfungen. Am Ende des Zyklus waren jedoch noch viele Punkte offen, die sich auf die künftigen Beiträge der Mitgliedstaaten auswirken konnten. Der Hof stellte fest, dass Eurostat viele Punkte mit letztendlich geringen Auswirkungen auf das BNE überprüfte und dass es im Zusammenhang mit den von Eurostat zur Dokumentation seiner Überprüfungen verwendeten Instrumenten Ineffizienzen gab.

IX Auf der Grundlage der Ergebnisse seiner Prüfung empfiehlt der Hof der Kommission, mithilfe von Eurostat

• mit einem hohen Risiko verbundene Punkte verstärkt prioritär zu behandeln;
• den Mitgliedstaaten die Unterstützung zeitnäher zur Verfügung zu stellen und Entscheidungen dahin gehend, die Geltungsdauer von Vorbehalten einzuschränken, besser zu begründen;
• die Effizienz des Überprüfungszyklus weiter zu verbessern.

Einleitung

EU-Haushalt und BNE-Eigenmittel

01 Die Eigenmittel auf der Grundlage des Bruttonationaleinkommens (BNE) sind die wichtigste Finanzierungsquelle für den EU-Haushalt. Ihrer Berechnung liegt das BNE zugrunde, ein makroökonomischer Indikator zur Messung des wirtschaftlichen Wohlstands eines Landes. Die BNE-Eigenmittel dienen der „Restfinanzierung“ des EU-Haushalts („ausgleichendes Element“). Mit ihnen wird sichergestellt, dass ausreichende Einnahmen zur Deckung der Haushaltsausgaben vorhanden sind, nachdem alle anderen Einnahmequellen berücksichtigt wurden. Sie werden als Prozentsatz des jährlichen BNE der Mitgliedstaaten berechnet, der als einheitlicher Abrufsatz bezeichnet wird. Der Abrufsatz für das Haushaltsjahr 2021 beispielsweise betrug 0,84 %. Um die Vergleichbarkeit zwischen den Mitgliedstaaten zu gewährleisten, muss die BNE-Erstellung mit dem Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen auf nationaler und regionaler Ebene (ESVG 2010) im Einklang stehen¹.

02 Ursprünglich mussten die BNE-Eigenmittel nur dann erhoben werden, wenn die anderen Eigenmittel die Ausgaben nicht vollständig deckten. Im Laufe der Jahre sind sie jedoch zur größten Einnahmequelle für den EU-Haushalt geworden (siehe Abbildung 1). Die BNE-Beiträge der Mitgliedstaaten für 2021 sind in Anhang I aufgeführt.

03 Die BNE-Eigenmittel haben sich seit Ende der 1990er-Jahre in absoluten Zahlen verdreifacht, von etwa 40 Milliarden Euro auf rund 120 Milliarden Euro. Der Anteil der auf sie entfallenden Gesamteinnahmen der EU hat sich im selben Zeitraum fast verdoppelt – von 40 % auf 71 % im Jahr 2020 – und lag 2021 bei 63 %, was hauptsächlich an der Einführung einer neuen Eigenmittelquelle auf der Grundlage der nicht recycelten Verpackungsabfälle aus Kunststoff lag (siehe Abbildung 2). Der Anstieg im Laufe der Jahre war vor allem auf den Beitritt neuer Mitgliedstaaten, das progressive Wachstum des Haushalts und die Tatsache zurückzuführen, dass die mithilfe der anderen Eigenmittel generierten Einnahmen nicht im gleichen Tempo stiegen wie die Ausgaben. Auch wenn sie aufgrund der Einführung neuer Eigenmittel in naher Zukunft einen geringeren Anteil an den Gesamteinnahmen der EU ausmachen dürften, werden die BNE-Eigenmittel dennoch die Hauptquelle der EU-Einnahmen bleiben.

04 Die Verwaltung dieser Eigenmittel umfasst zwei wichtige Prozesse, die mit der Verwendung von Statistiken zur Berechnung der BNE-Beiträge der Mitgliedstaaten zusammenhängen: erstens das jährliche Haushaltsverfahren auf der Grundlage der vorausgeschätzten BNE-Daten und zweitens die Überprüfung der von den Mitgliedstaaten jährlich gemeldeten tatsächlichen BNE-Daten (siehe Anhang II).

05 Die Generaldirektion Haushalt (GD BUDG) der Kommission ist für das jährliche Haushaltsverfahren zuständig. Die Überprüfung der BNE-Daten sowohl auf Jahres- als auch auf Mehrjahresbasis liegt im Zuständigkeitsbereich von Eurostat (statistisches Amt der Europäischen Union). Gemäß der BNE-Verordnung² soll Eurostat die Vergleichbarkeit, Zuverlässigkeit und Vollständigkeit der Daten unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Kosteneffizienz überprüfen. Zur Anwendung dieses Grundsatzes (früher als Kosten-Nutzen-Grundsatz bezeichnet) werden der potenzielle Umfang und die potenzielle Bedeutung bestimmter Transaktionen aus der BNE-Erstellung beurteilt. Dadurch soll vermieden werden, dass unverhältnismäßige Mittel zur Berechnung unbedeutender Posten aufgewendet werden³. Der Begriff „Transaktionen“ wird in den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen häufig verwendet (siehe Kasten 1).

Berechnung und Abführung der BNE-Eigenmittel an den EU-Haushalt

06 Jedes Jahr im Mai berechnet die GD BUDG die Beiträge der Mitgliedstaaten anhand von BNE-Vorausschätzungen, die von der Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen der Kommission (GD ECFIN) zur Verfügung gestellt werden, und fordert die Zahlung in 12 Monatsraten an. Im darauffolgenden Februar werden die Beiträge anhand aktualisierter Daten auf der Grundlage der von Eurostat vorgenommenen Überprüfungen neu berechnet. Im März des Folgejahres erhebt die GD BUDG die geschuldeten Beträge von den Mitgliedstaaten, die zu wenig gezahlt haben, und verteilt sie auf die Mitgliedstaaten, die zu viel gezahlt haben, im Verhältnis zu ihrem aktualisierten Anteil am Gesamt-BNE der EU⁴.

07 Die BNE-Daten basieren auf Schätzungen, die über mehrere Jahre hinweg präzisiert werden, bis sie den erwarteten Genauigkeitsgrad erreichen. Die EU-Vorschriften für die Berechnung der Eigenmittel ermöglichen es daher, die Schätzungen für ein gegebenes Haushaltsjahr „n“ bis zum 30. November des Jahres „n+4“ zu revidieren. Der Revisionszeitraum kann verlängert werden, wenn die Kommission oder ein Mitgliedstaat der Auffassung ist, dass die Qualität der BNE-Daten verbessert werden muss⁵. Dies wird durch die Geltendmachung von „Vorbehalten“ zu BNE-Daten erreicht.

08 Da es sich bei den BNE-Eigenmitteln um ein ausgleichendes Element handelt, haben für einen bestimmten Mitgliedstaat zu hoch oder zu niedrig angesetzte BNE-Daten keinen Einfluss auf den als EU-Einnahmen insgesamt erhobenen Betrag. Allerdings verringern oder erhöhen falsch angesetzte Daten die Beiträge der anderen Mitgliedstaaten, bis das Problem erkannt und behoben ist. Je länger die BNE-Daten überarbeitet werden können und je mehr Vorbehalte geltend gemacht werden, desto geringer ist die Vorhersehbarkeit der Beiträge der Mitgliedstaaten.

09 In der Vergangenheit hat sich die kurzfristige Bereitstellung hoher Beträge an BNE-Eigenmitteln als für die Mitgliedstaaten problematisch erwiesen. Im Jahr 2014 beispielsweise führten Revisionen der BNE-Daten zu Anpassungen der Beiträge der Mitgliedstaaten in einer noch nie da gewesenen Höhe von fast 10 Milliarden Euro, wobei die Auswirkungen für einige Mitgliedstaaten größer waren als für andere. Das Vereinigte Königreich musste zusätzlich zu seinem ursprünglich berechneten Beitrag 2,1 Milliarden Euro an den EU-Haushalt abführen (21 % seines für das betreffende Jahr insgesamt veranschlagten nationalen Beitrags).

Überprüfung der BNE-Daten der Mitgliedstaaten

10 Für die Erstellung der BNE-Daten sind die nationalen statistischen Ämter (NSÄ) der Mitgliedstaaten zuständig⁶. Sie liefern Eurostat eine „BNE-Aufstellung“, in der die Quellen und Methoden zur Erstellung des BNE und seiner Komponenten im Einklang mit dem ESVG 2010 aufgeführt sind (siehe Kasten 2).

11 Die Überprüfung durch Eurostat umfasst die Untersuchung der für Eigenmittelzwecke verwendeten BNE-Daten. Dies umfasst die beiden folgenden wichtigsten Teilprozesse:

• die jährliche Überprüfung der von den Mitgliedstaaten in BNE-Fragebögen und Qualitätsberichten gemeldeten BNE-Daten und Änderungen der Quellen und Methoden;
• die mehrjährige Überprüfung („Überprüfungszyklus“) der statistischen Quellen und Methoden zur Berechnung des BNE, die in den BNE-Aufstellungen der Mitgliedstaaten beschrieben sind.

12 Eurostat wird bei seinen Überprüfungen von der BNE-Expertengruppe unterstützt. Diese Gruppe setzt sich aus Vertretern aller Mitgliedstaaten zusammen, den Vorsitz führt ein Vertreter der Kommission. Sie berät die Kommission in Bezug auf die Vergleichbarkeit, Zuverlässigkeit und Vollständigkeit der BNE-Berechnungen und äußert ihre diesbezügliche Sichtweise. Ferner untersucht sie Fragen im Zusammenhang mit der Umsetzung der BNE-Verordnung und gibt jährliche Stellungnahmen zur Eignung der von den Mitgliedstaaten für Eigenmittelzwecke übermittelten BNE-Daten ab. Bis 2019 wurden die Tätigkeiten der BNE-Expertengruppe vom BNE-Ausschuss ausgeführt.

Jährliche Überprüfung

13 Jedes Jahr überprüft Eurostat die von den Mitgliedstaaten gemeldeten Daten der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen in den BNE-Fragebögen, bei denen es sich um Tabellen mit BNE-Daten für mehrere Jahre handelt. Die Kontrollen betreffen unter anderem die formale und numerische Richtigkeit, die Kohärenz der Daten im Zeitverlauf und ihre Kohärenz mit veröffentlichten Zahlen. Eurostat überprüft auch Änderungen der in den Berichten über die Qualität beschriebenen Quellen und Methoden zur Erstellung des BNE. Die jährliche Überprüfung durch das Amt bildet die Grundlage für die förmliche Stellungnahme der BNE-Expertengruppe zur Verwendung der Daten für die Berechnung der Eigenmittel.

Mehrjährige Überprüfung

14 Der Schwerpunkt der mehrjährigen Überprüfung durch Eurostat liegt auf den BNE-Aufstellungen, bei denen es sich um umfassende Dokumente handelt, in denen die statistischen Quellen und Methoden beschrieben werden, die für die Erstellung der BNE-Daten über mehrere Jahre verwendet werden. Diese Tätigkeit umfasst eine detaillierte und standardisierte Analyse der Verfahren zur BNE-Erstellung, um die Vergleichbarkeit, Zuverlässigkeit und Vollständigkeit der Daten zu gewährleisten. Zu diesem Zweck führt Eurostat Überprüfungszyklen durch, die sich über mehrere Jahre erstrecken (in der Regel vier oder fünf Jahre). Die Ergebnisse der mehrjährigen Überprüfung fließen in die jährliche Stellungnahme der Expertengruppe zur Qualität der BNE-Daten ein.

15 Eurostat begann 2016 mit dem letzten bis dato abgeschlossenen mehrjährigen Überprüfungszyklus, dem Zyklus 2016–2019. Das Amt schloss seine Arbeit für alle Mitgliedstaaten außer Frankreich vor Ende 2019 ab (für Frankreich wurden die Überprüfungen aufgrund der verspäteten Vorlage seiner BNE-Aufstellung erst im Jahr 2021 abgeschlossen)⁷. Die GD BUDG schloss den Überprüfungszyklus im April 2020 offiziell ab. Die im Zyklus 2016–2019 durchgeführten Überprüfungen erstreckten sich auf die Quellen und Methoden, die von den Mitgliedstaaten zur Erstellung ihrer BNE-Daten ab 2010 verwendet wurden.

16 Die BNE-Daten bleiben nach der Geltendmachung von Vorbehalten offen (siehe Ziffer 07), bis die bei den Überprüfungen von Eurostat festgestellten Probleme gelöst sind. Dies kann mehrere Jahre dauern, geht in vielen Fällen über den förmlichen Abschluss des Überprüfungszyklus hinaus und kann somit die Vorhersehbarkeit der Beiträge der Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Daher ist es wichtig, die Überprüfungen wirksam auf die wichtigsten Punkte auszurichten und den Überprüfungszyklus so schnell wie möglich abzuschließen.

17 Im Jahr 2013 veröffentlichte der Hof einen Sonderbericht⁸ über seine Wirtschaftlichkeitsprüfung zum vorangegangenen Überprüfungszyklus, dem Zyklus 2007–2012. In dem Bericht wurde der Schluss gezogen, dass der mehrjährige Überprüfungszyklus nur bedingt wirksam war, da Eurostat seine Tätigkeit nicht in angemessener Weise geplant und priorisiert und nicht auf alle Mitgliedstaaten einen einheitlichen Ansatz angewandt hatte. Im Einklang mit den Empfehlungen des Hofes und um den Grundsatz der Kosteneffizienz anzuwenden, nahm Eurostat für den Zyklus 2016–2019 zwei zentrale Änderungen an seinem Überprüfungsansatz vor:

• Das Amt nahm eine Risikobewertung vor, um seine Überprüfungen zu priorisieren.
• Es wendete eine Wesentlichkeitsschwelle an, um seine Überprüfungen gezielt auszurichten und Vorbehalte nur bei Punkten mit erheblichen Auswirkungen geltend zu machen.

18 Der Überprüfungszyklus 2016–2019 begann mit der Übermittlung der BNE-Aufstellungen Ende März 2016. Er war durch die Einführung eines neuen Rechnungslegungsrahmens (ESVG 2010) geprägt, der gegenüber dem vorherigen Rahmen (ESVG 95⁹) mehrere Änderungen umfasste und daher zusätzliche Anstrengungen von Eurostat erforderte, um die Umsetzung in den Mitgliedstaaten zu überprüfen.

19 Die folgenden Phasen des Überprüfungszyklus umfassten die Risikobewertung und Überprüfungen im Wege von Aktenprüfungen anhand eines Fragebogens zur Bewertung der BNE-Aufstellungen (GNI Inventory Assessment Questionnaire, GIAQ) sowie Informationsreisen in die Mitgliedstaaten. Die Überprüfungen führten zur Geltendmachung von Aktionspunkten und Vorbehalten, die sich auf die BNE-Daten auswirken. Abbildung 3 gibt einen Überblick über die wichtigsten Elemente des Überprüfungszyklus 2016–2019; der indikative Zeitplan ist in Anhang III dargestellt.

20 Die von Eurostat vorgenommene Risikobewertung hatte drei wichtige Outputs:

• eine Liste der mit einem hohen Risiko verbundenen übergreifenden Punkte (siehe Anhang IV), die in allen Mitgliedstaaten durch „länderübergreifende Vergleiche“ überprüft werden sollten, darunter Punkte wie Globalisierung (siehe Kasten 3), Exporte und Importe sowie Finanzdienstleistungen;
• eine Risikoeinstufung für jeden Mitgliedstaat, um die Reihenfolge und den Umfang der Überprüfungen zu festzulegen;
• einen Pool spezifischer mit einem hohen Risiko verbundener Bereiche der BNE-Erstellung, aus dem die Bereiche auszuwählen waren, die in den einzelnen Mitgliedstaaten einer direkten Überprüfung unterzogen werden sollten, um dem Überprüfungspfad einer ausgewählten BNE-Komponente zu den Ausgangsdaten zu folgen und die Berechnung der wichtigsten zugrunde liegenden Zahlen zu überarbeiten.

21 Als Ergebnis ihrer Überprüfungsarbeit macht die Kommission Aktionspunkte (von Eurostat festgelegt) und Vorbehalte (von der GD BUDG auf der Grundlage eines technischen Vorschlags von Eurostat festgelegt) geltend. Die an die NSÄ gerichteten Aktionspunkte betreffen Probleme, die mögliche methodische Änderungen oder Korrekturen von Fehlern bei der Erstellung (Aktionspunkte „A“) oder Klarstellungen, Korrekturen oder Ergänzungen der in der BNE-Aufstellung enthaltenen Informationen erfordern (Aktionspunkte „B“).

22 Eurostat wandelt die Aktionspunkte „A“ in Vorbehalte um, wenn es der Auffassung ist, dass sie wesentliche Auswirkungen haben können (mehr als 0,1 % des BNE) und von den Mitgliedstaaten nicht fristgerecht behandelt wurden. Dies geschieht in der Regel am Ende des Überprüfungszyklus.

23 Vorbehalte ermöglichen es den Mitgliedstaaten, ihre BNE-Daten nach Ablauf des Vierjahreszeitraums zu überarbeiten (siehe Ziffer 07). Es gibt zwei wichtige Arten von Vorbehalten:

• allgemeine Vorbehalte, die die Erstellung aller BNE-Komponenten eines Mitgliedstaats betreffen;
• spezifische Vorbehalte, die einen Aspekt der BNE-Berechnung betreffen (transaktionsspezifische Vorbehalte), oder Punkte, die eine vergleichende Analyse der von den Mitgliedstaaten gewählten Lösungen erfordern (übergreifende Vorbehalte). Die Kommission macht auch verfahrensspezifische Vorbehalte geltend, um BNE-Daten über den Vierjahreszeitraum hinaus offen zu halten, bis sie ihre mehrjährigen Überprüfungen abschließt.

24 Sowohl Aktionspunkte als auch Vorbehalte können zu Revisionen der BNE-Daten der Mitgliedstaaten führen. Revisionen werden vorgenommen, um die Genauigkeit der Daten zu verbessern, wenn Datenquellen neue Informationen liefern, und/oder um methodische Verbesserungen einzuführen¹⁰. Alle paar Jahre nehmen die Länder große Revisionen ihrer Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen vor, die als Generalrevisionen bezeichnet werden, um neue Datenquellen und erhebliche Änderungen der statistischen Methoden einzubeziehen¹¹.

25 Generalrevisionen wirken sich auf die für das BNE, das BIP (Bruttoinlandsprodukt) und mehrere andere makroökonomische Indikatoren gemeldeten Daten für viele Jahre aus. 2012 wurde eine harmonisierte europäische Revisionspolitik eingeführt, um koordinierte und kohärente Revisionen in allen statistischen Bereichen, in allen Ländern und auf EU-Ebene zu gewährleisten. Dazu gehört die Empfehlung, ab 2014 alle fünf Jahre koordinierte Generalrevisionen durchzuführen. Die nächste koordinierte Generalrevision wird voraussichtlich 2024 stattfinden.

26 Die von Eurostat vorgenommenen Überprüfungen wirken sich auf den Zeitplan der Generalrevisionen aus, die wiederum Auswirkungen auf den Beginn des nächsten Überprüfungszyklus haben, da er auf den im Anschluss an diese Revisionen aktualisierten BNE-Aufstellungen beruht. Die Mitgliedstaaten benötigen die einschlägigen Informationen über die von Eurostat geltend gemachten Aktionspunkte in der Regel mindestens ein Jahr vor der Durchführung der Generalrevisionen, um sie bei der Erstellung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen berücksichtigen zu können. Die zeitnahe Geltendmachung von Aktionspunkten hängt von der rechtzeitigen Vorlage der BNE-Aufstellungen durch die Mitgliedstaaten sowie von der Effizienz des Überprüfungszyklus ab.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

27 Gegenstand dieser Wirtschaftlichkeitsprüfung ist der Überprüfungszyklus 2016–2019 in Bezug auf BNE-Daten für Eigenmittelzwecke. Der Hof wählte dieses Thema aus, da die BNE-Eigenmittel die größte Einnahmequelle der EU sind und es wichtig ist, im Einklang mit dem Grundsatz der Kosteneffizienz dafür zu sorgen, dass die Beiträge der Mitgliedstaaten zu dieser Quelle fair und vorhersehbar sind.

28 Der Hof führte die Prüfung zum jetzigen Zeitpunkt durch, um einen abgeschlossenen Zyklus zu untersuchen, der auch die beiden wichtigsten Änderungen des Überprüfungsansatzes der Kommission (Risikobewertung und Wesentlichkeitsschwelle) umfasst. Er geht davon aus, dass seine Arbeit der Kommission helfen wird, ihren Überprüfungsansatz für den nächsten Zyklus, der 2025 beginnt, zu verbessern.

29 Die Hauptprüfungsfrage des Hofes lautete, ob die Kommission den Überprüfungszyklus 2016–2019 wirksam und effizient verwaltet hatte. Im ersten Teil des vorliegenden Berichts werden die Wirksamkeit der Risikobewertung der Kommission und ihre Maßnahmen zur Minderung der größten Risiken für die Vergleichbarkeit, Zuverlässigkeit und Vollständigkeit der BNE-Daten untersucht. Im zweiten Teil wird bewertet, ob der Überprüfungszyklus und die Übermittlung seiner Ergebnisse zeitnah und effizient erfolgten.

30 Gegenstand der Prüfung waren die Verwaltungs- und Kontrollsysteme der Kommission zur Überprüfung und Bewertung der von den Mitgliedstaaten für Eigenmittelzwecke bereitgestellten BNE-Daten. Insbesondere untersuchte der Hof die Angemessenheit des von Eurostat für den Überprüfungszyklus 2016–2019 festgelegten Überprüfungsmodells. Er führte die Prüfung auf Kommissionsebene durch und legte den Schwerpunkt auf die Tätigkeiten, die Eurostat bis Januar 2022 im Zusammenhang mit dem Überprüfungszyklus 2016–2019 durchgeführt hatte.

31 Der Hof holte die Prüfungsnachweise im Wege von Aktenprüfungen der einschlägigen Unterlagen (Verfahren, Leitlinien, Überprüfungsakten usw.) ein. Er untersuchte die Überprüfungsakten des Amts zu einer Stichprobe, die sechs Mitgliedstaaten (Irland, Spanien, Frankreich, Malta, Niederlande und Polen) umfasste. Diese Länder wurden ausgewählt, um Vielfalt bezüglich der folgenden Aspekte zu erreichen: Höhe der BNE-Beiträge, Anzahl der Vorbehalte und Aktionspunkte, von Eurostat ermittelte Risikokategorien (gering, mittel und hoch), für die Überprüfungen zuständige Mitarbeiter von Eurostat und geografische Verteilung.

32 Außerdem befragte der Hof Vertreter der GD BUDG und des für die Überprüfungen zuständigen Eurostat-Referats, andere an damit verbundenen Tätigkeiten im Bereich Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen beteiligte Referate sowie Statistikexperten der NSÄ der sechs ausgewählten Mitgliedstaaten.

33 Er ergänzte die oben genannten Nachweisquellen durch eine Umfrage, die sich an die 28 NSÄ (26 Antworten bzw. eine Rücklaufquote von 93 %) und an die 28 nationalen Behörden richtete, die in den Mitgliedstaaten für die Bereitstellung der Eigenmittel für den EU-Haushalt zuständig sind (10 Antworten bzw. eine Rücklaufquote von 36 %). Mit den Umfragen sollten deren Meinungen dazu eingeholt werden, wie die Kommission den Überprüfungszyklus und das Verfahren zur Mitteilung von Haushaltsanpassungen infolge von Revisionen der BNE-Daten verwaltet.

34 Der Hof bewertete die Qualität der zur Erstellung des BNE verwendeten Quellen und Methoden nicht direkt. Er konsultierte jedoch zwei unabhängige Experten zu spezifischen Fragen wie den potenziellen Auswirkungen von Aktionspunkten auf das BNE und befasste sich mit mehreren Veröffentlichungen zu Themen im Zusammenhang mit den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen (insbesondere zur Globalisierung und zur Verwendung einer Wesentlichkeitsschwelle für die Überprüfung der Qualität statistischer Daten).

35 Wo nicht ausdrücklich darauf hingewiesen wird, dass sich der Hof auf die sechs ausgewählten Mitgliedstaaten bezieht, betreffen die Feststellungen alle Mitgliedstaaten, die im Überprüfungszyklus 2016–2019 erfasst sind.

Bemerkungen

Die Kommission ermittelte die bei der Erstellung der BNE-Daten mit einem hohen Risiko verbundenen Punkte wirksam, doch sollte deren Überprüfung stärker priorisiert werden

Im Rahmen seines Risikobewertungsprozesses ermittelte Eurostat wirksam die mit einem hohen Risiko verbundenen Punkte

36 Um wirksam zu sein, sollten die Überprüfungen durch Eurostat (und folglich die Bemühungen der NSÄ zur Verbesserung der BNE-Daten) auf die Punkte ausgerichtet sein, bei denen erhebliche Auswirkungen am wahrscheinlichsten sind („mit einem hohen Risiko verbundene Punkte“). Auf diese Weise können sie vorrangig behandelt werden. Zu diesem Zweck empfahl der Hof Eurostat in seinem Bericht aus dem Jahr 2013, ein Risikobewertungsmodell zur Priorisierung der zu überprüfenden Punkte einzuführen¹².

37 Der Hof untersuchte das Risikobewertungsmodell von Eurostat und die Art und Weise, wie es im Überprüfungszyklus 2016–2019 angewandt wurde, um übergreifende Punkte, Mitgliedstaaten und BNE-Komponenten zu ermitteln, die mit einem hohen Risiko verbunden waren.

38 Er stellte fest, dass Eurostat für den Überprüfungszyklus 2016–2019 unter Verwendung relevanter Risikobewertungskriterien ein strukturiertes und formalisiertes Risikobewertungsverfahren konzipiert und umgesetzt hatte. Im Einklang mit der Empfehlung des Hofes umfassten die Risikobewertungskriterien die spezifischen Risiken im Zusammenhang mit der Erstellung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen durch die Mitgliedstaaten und die relative Größe der betreffenden BNE-Komponenten. Bei den Kriterien zur Ermittlung von übergreifenden Punkten und zur Auswahl der Bereiche, die Gegenstand direkter Überprüfungen waren, wurden sowohl die Wahrscheinlichkeit als auch die Auswirkungen der Risiken berücksichtigt.

39 Seinem Zeitplan entsprechend ermittelte Eurostat im Jahr 2016 zu Beginn des Überprüfungszyklus 18 mit einem hohen Risiko verbundene übergreifende Punkte (siehe Anhang IV). Außerdem wurden die Mitgliedstaaten in drei Risikokategorien (sieben mit einem hohen Risiko, neun mit einem mittleren Risiko und 12 mit einem geringen Risiko verbundene Mitgliedstaaten) eingestuft, wonach sich die Mindestanzahl direkter Überprüfungen in jedem Mitgliedstaat richtete. Ferner führte Eurostat die Risikobewertung und entsprechende Aktualisierungen durch, auf deren Grundlage die Bereiche ausgewählt wurden, die Gegenstand einer direkten Überprüfung sein sollten.

40 Um die Vollständigkeit der Liste der von Eurostat ermittelten mit einem hohen Risiko verbundenen übergreifenden Punkte zu prüfen, verglich der Hof die auf nationaler Ebene veröffentlichten BNE-Daten für die Jahre 2010–2019 mit den BNE-Daten für Eigenmittelzwecke. Er wählte diese Jahre aus, da sich der Überprüfungszyklus 2016–2019 auf diesen Zeitraum erstreckte. Dieser Vergleich ermöglichte es dem Hof zu ermitteln, ob die Mitgliedstaaten erhebliche Probleme festgestellt hatten (die eine Revision ihrer BNE-Daten erforderlich machten), die bei der Risikobewertung durch Eurostat nicht festgestellt wurden. Er stieß auf keine derartigen Fälle.

41 Eurostat stellte dem BNE-Ausschuss sein Risikobewertungsmodell sowie die Liste der ermittelten übergreifenden Punkte und die Risikoeinstufungen der Mitgliedstaaten vor. Der BNE-Ausschuss stimmte der Anwendung dieses Modells und seinen Ergebnissen zu. Nach Abschluss des Überprüfungszyklus vertraten fast alle an der Umfrage des Hofes teilnehmenden NSÄ (96 %) die Auffassung, dass Eurostat die meisten oder alle mit einem hohen Risiko verbundenen übergreifenden Punkte ordnungsgemäß ermittelt hatte.

42 Aus den vorstehenden Fakten (siehe Ziffern 40 und 41) geht hervor, dass Eurostat alle relevanten mit einem hohen Risiko verbundenen Punkte in seine Bewertung einbezogen hat. Die angemessene Ermittlung risikobehafteter Bereiche bildete eine gute Grundlage für die Planung und Priorisierung der Überprüfungen durch Eurostat und für die wirksame Minderung der Risiken.

Die Ergebnisse der Risikobewertung wurden von Eurostat nicht vollumfänglich dazu genutzt, vorrangig die Punkte zu überprüfen, die mit dem höchsten Risiko verbunden waren

43 Der Hof untersuchte, ob Eurostat seine Überprüfungen im Einklang mit den Ergebnissen seiner Risikobewertung durchgeführt hatte und ob das Amt mit einem höheren Risiko verbundene Punkte wie geplant prioritär behandelt hatte. Er ging davon aus, dass Eurostat zunächst die mit einem höheren Risiko verbundenen Punkte (oder Mitgliedstaaten) und erst danach die mit einem geringeren Risiko verbundenen Punkte (oder Mitgliedstaaten) untersuchen würde. Außerdem erwartete er, dass während des Zyklus mehr Tätigkeiten zu den Punkten durchgeführt wurden, die mit einem hohen Risiko verbunden waren, als zu den mit einem mittleren oder einem geringen Risiko verbundenen Punkten. Ein solcher Ansatz würde den Mitgliedstaaten mehr Zeit geben, die mit einem höheren Risiko verbundenen Punkte vor Abschluss des Überprüfungszyklus anzugehen. Dies könnte potenziell die Zahl der Vorbehalte zu diesen Punkten verringern und die Beiträge der Mitgliedstaaten zum EU-Haushalt vorhersehbarer machen.

Priorisierung übergreifender Punkte

44 Im Jahr 2017 verwendete Eurostat die im Rahmen seiner ursprünglichen Überprüfungen gesammelten Informationen, um das Risikoniveau neu zu bewerten und die potenziellen Auswirkungen der 18 im Jahr 2016 ermittelten übergreifenden Punkte abzuschätzen (siehe Ziffer 39). Im Anschluss an diese Analyse strich Eurostat zwei Punkte von der Liste und verringerte den Umfang der geplanten Tätigkeiten für drei Punkte, bei denen davon ausgegangen wurde, dass sie ein geringeres Risiko aufwiesen. Eurostat bestätigte die früher ermittelte hohe Priorität für die verbleibenden 13 Punkte, wobei die potenziellen Auswirkungen von vier Punkten als „sehr groß“ und von neun als „groß“ eingestuft wurden.

45 Das Amt führte wie geplant länderübergreifende Vergleiche zu den mit einem hohen Risiko verbundenen übergreifenden Punkten durch, wobei es die BNE-Aufstellungen analysierte und in einigen Fällen Fragebögen an die NSÄ übermittelte. In Bezug auf die drei Punkte mit geringerer Priorität beschränkte sich Eurostat auf die Analyse von Informationen aus den BNE-Aufstellungen und erstellte weniger Fortschrittsberichte als bei den anderen Punkten. Bei den verbleibenden 13 übergreifenden Punkten erfolgte keine spezifische Priorisierung, obwohl Eurostat der Auffassung war, dass vier mit einem höheren Risiko verbunden waren als die anderen.

46 Der Hof analysierte die Auswirkungen der von Eurostat festgelegten Aktionspunkte „A“ für übergreifende Punkte, die die sechs geprüften Mitgliedstaaten betrafen, um zu überprüfen, ob sich die von Eurostat vorgenommene Bewertung der potenziellen Auswirkungen in diesen Mitgliedstaaten als zutreffend erwiesen hatte. Dabei berücksichtigte der Hof auch die Aktionspunkte, die in Vorbehalte umgewandelt wurden, sofern Informationen über ihre Auswirkungen verfügbar waren. Die vom Hof analysierten Aktionspunkte machten zahlenmäßig ein Viertel aller Aktionspunkte „A“ für übergreifende Punkte aus und gaben somit Aufschluss über die Bedeutung dieser Punkte.

47 Der Hof stellte fest, dass Eurostat für 14 der 18 übergreifenden Punkte Aktionspunkte der Kategorie „A“ geltend gemacht hatte. Die Analyse des Hofes ergab, dass die von Eurostat erwarteten hohen oder sehr hohen potenziellen Auswirkungen nur auf einen übergreifenden Punkt (Wohnungsdienstleistungen) zutrafen, der in den sechs Mitgliedstaaten eine durchschnittliche Auswirkung von 0,39 % des BNE hatte. Die Aktionspunkte für die verbleibenden 13 als mit einem „hohen Risiko“ verbunden eingestuften Punkte hatten relativ geringe Auswirkungen (durchschnittliche Auswirkung: 0,08 % des BNE). Darüber hinaus stellten 27 % der an der Umfrage des Hofes teilnehmenden NSÄ fest, dass einige übergreifende Punkte nicht für alle Mitgliedstaaten relevant waren oder nur geringfügige Auswirkungen auf ihre BNE-Daten hatten. Einige dieser Punkte waren Gegenstand spezifischer oder übergreifender Vorbehalte, sodass sich nach Abschluss der laufenden Arbeiten noch erhebliche Auswirkungen erweisen können.

48 Vor Beginn der Überprüfung ist es zwar schwierig, die potenziellen Auswirkungen eines bestimmten Problems abzuschätzen, während des laufenden Zyklus ist Eurostat jedoch besser in der Lage, die Auswirkungen zu bewerten, da mehr Informationen aus der Analyse der BNE-Aufstellung verfügbar werden. Diese Informationen führten jedoch nicht zu einer weitergehenden Priorisierung der Arbeit.

Priorisierung ausgehend vom Risikoniveau der Mitgliedstaaten

49 Wie in Ziffer 20 dargelegt, plante Eurostat, seine Überprüfungen ausgehend vom Risikoniveau der Mitgliedstaaten zu priorisieren. Das Amt sah vor, dies innerhalb der den einzelnen Sachbearbeitern zugewiesenen Portfolios von Mitgliedstaaten zu erreichen. Der Hof ging daher davon aus, dass Eurostat sich im ersten Teil des Überprüfungszyklus auf Mitgliedstaaten mit hohem und mittlerem Risiko konzentrieren und die Mitgliedstaaten mit geringem Risiko später im Zyklus zu überprüfen würde (siehe Anhang III).

50 Der Hof analysierte die Reihenfolge, in der die Sachbearbeiter bei ihren Überprüfungen Aktionspunkte geltend machten, um festzustellen, ob sie Mitgliedstaaten mit höherem Risiko prioritär behandelten. Die Geltendmachung von Aktionspunkten ist ein Schlüsselmoment des Überprüfungszyklus, da Eurostat zu diesem Zeitpunkt Informationen über die ermittelten Punkte an die Mitgliedstaaten sendet und diese mit deren Bearbeitung beginnen können. Dabei ließ er die für übergreifende Punkte festgelegten Aktionspunkte unberücksichtigt: Einige dieser Punkte hätten möglicherweise erst später im Überprüfungszyklus geltend gemacht werden können, da zuvor die von den Mitgliedstaaten verwendeten Methoden miteinander verglichen werden mussten.

51 Der Hof stellte fest, dass die Sachbearbeiter die Überprüfungen für drei der sieben Mitgliedstaaten mit einem hohen Risiko bereits in einem frühen Stadium des Überprüfungszyklus durchgeführt hatten, bevor sie die anderen Mitgliedstaaten in ihrem Portfolio bearbeiteten, die mit einem geringen Risiko verbunden waren. In Bezug auf die übrigen vier Mitgliedstaaten mit einem hohen Risiko stellte der Hof Folgendes fest:

• Bei zwei Mitgliedstaaten mit einem hohen Risiko hatten die Sachbearbeiter erst mit der Festlegung von Aktionspunkten begonnen, nachdem sie dies bereits für andere Mitgliedstaaten getan hatten (für einen Mitgliedstaat mit einem geringen Risiko und für einen mit einem hohen Risiko).
• Bei einem Mitgliedstaat mit einem hohen Risiko hatte der Sachbearbeiter gleichzeitig Überprüfungen für einen Mitgliedstaat mit einem geringen Risiko durchgeführt, wodurch die für das Land mit einem hohen Risiko verfügbare Zeit knapper wurde.
• Für den verbleibenden Mitgliedstaat mit einem hohen Risiko hatte der Sachbearbeiter relativ spät im Überprüfungszyklus (Juni 2017) damit begonnen, Aktionspunkte geltend zu machen, obwohl es keine anderen Mitgliedstaaten in seinem Portfolio gab.

52 Insgesamt hatten die Sachbearbeiter den Überprüfungen für Mitgliedstaaten mit einem mittleren Risiko Vorrang vor den Überprüfungen für Länder mit einem geringen Risiko eingeräumt. Der Hof ermittelte jedoch einen Fall, in dem der Sachbearbeiter drei Mitgliedstaaten überprüfen musste (einen Mitgliedstaat mit einem geringen Risiko und zwei mit einem mittleren Risiko) und die Überprüfungen für den Mitgliedstaat mit einem geringen Risiko prioritär behandelte.

53 Der Hof stellte fest, dass rund ein Viertel der transaktionsspezifischen Vorbehalte, die Eurostat am Ende des Überprüfungszyklus geltend machte, die vier Mitgliedstaaten mit hohem Risiko betrafen, die nicht effektiv prioritär behandelt worden waren (siehe Ziffer 51). Einige methodische Fragen können zwar einen komplexen Charakter haben und Vorbehalte erfordern, selbst wenn sie prioritär behandelt werden, doch hätten die Mitgliedstaaten mit hohem Risiko bei früherer Ermittlung eine bessere Chance gehabt, sie vor Abschluss des Zyklus zu behandeln.

Priorisierung durch direkte Überprüfungen

54 Wie in Ziffer 20 dargelegt, plante Eurostat, die Bereiche für die direkte Überprüfung aus einem Pool spezifischer Bereiche der BNE-Erstellung auszuwählen, die gemäß seinem Risikobewertungsmodell mit einem hohen Risiko behaftet sind. Eurostat behielt sich das Recht vor, die Zusammensetzung des Pools, die sich aus dem Risikobewertungsmodell ergab, auf der Grundlage qualitativer Überlegungen zu ändern. Im Risikobewertungsverfahren wurde die Mindestanzahl direkter Überprüfungen wie folgt festgelegt:

• Mitgliedstaaten mit einem geringen Risiko: 1;
• Mitgliedstaaten mit einem mittleren Risiko: 3;
• Mitgliedstaaten mit einem hohen Risiko: 4.

55 Der Hof überprüfte, ob das Amt das Risikobewertungsmodell angewandt hatte, um den Pool der Bereiche für die direkte Überprüfung zu ermitteln, ob es Bereiche aus dem Pool ausgewählt (oder andernfalls eine Begründung vorgelegt) und ob es die erforderliche Mindestanzahl direkter Überprüfungen für jede Risikokategorie durchgeführt hatte.

56 Er stellte fest, dass Eurostat wie geplant das Risikobewertungsmodell angewandt hatte, um den Pool von Bereichen für die direkte Überprüfung zu ermitteln. Bei acht der 28 Mitgliedstaaten hatten die Sachbearbeiter von Eurostat jedoch beschlossen, direkte Überprüfungen für Bereiche durchzuführen, die nicht in den Dossiers zur Risikobewertung ausgewählt worden waren, um die Mindestanzahl an Überprüfungen zu erreichen. Qualitative Überlegungen sind in dem Verfahren zwar vorgesehen, die Begründung für diese Entscheidungen wurde jedoch nicht dokumentiert. Dies erschwert es Eurostat, eine Übersicht über die Gründe zu erhalten, aus denen Sachbearbeiter die Ergebnisse der Risikobewertung ändern, und zu analysieren, inwieweit das Modell dadurch verbessert werden könnte, dass einige dieser Gründe zu Risikokriterien gemacht werden.

57 Eurostat führte für jeden Mitgliedstaat mindestens die Mindestanzahl direkter Überprüfungen durch, die aufgrund des Risikoniveaus erforderlich waren. Dies zeigt, dass das Amt die risikobehafteten Bereiche gut abdeckte und wie geplant mehr Zeit und Ressourcen für direkte Überprüfungen in Mitgliedstaaten mit einem höheren Risiko bereitstellte. Bei 11 der 28 Mitgliedstaaten führte Eurostat mehr als die erforderliche Mindestanzahl direkter Überprüfungen durch und wählte zwischen einem und vier zusätzlichen Bereichen für die Überprüfung aus.

Priorisierung der Aktionspunkte

58 Eurostat hat weder festgelegt noch angegeben, welche Priorität die NSÄ den mit einem höheren Risiko verbundenen Aktionspunkten einräumen sollten, die größere Auswirkungen haben könnten. So hat es beispielsweise die NSÄ nicht aufgefordert, die Arbeiten früher aufzunehmen, und keine kürzeren Fristen festgelegt. Es war jedem NSA überlassen, auf der Grundlage der mit Eurostat vereinbarten Fristen die Reihenfolge für die Behandlung der Aktionspunkte festzulegen.

59 Ohne Angaben von Eurostat zu vorrangigen Themen können die NSÄ beschließen, ihre Ressourcen für leichter zu behandelnde Aktionspunkte einzusetzen und komplexere Maßnahmen zu vertagen, die umfangreichere methodische Änderungen erfordern. Eurostat zufolge ist es plausibel anzunehmen, dass die in Vorbehalte umgewandelten Aktionspunkte komplexere und/oder umfangreichere Fragen betreffen als die Punkte, die schneller angegangen und abgeschlossen werden könnten, und dass die in Vorbehalte umgewandelten Aktionspunkte daher zu größeren Revisionen führen werden.

Eurostat unterstützte die Mitgliedstaaten bei der Bearbeitung der mit einem hohen Risiko verbundenen Punkte angemessen, reagierte auf die Thematik der Globalisierung aber nicht zeitnah

Unterstützung und Anleitung für die nationalen statistischen Ämter

60 Damit die Mitgliedstaaten die mit einem hohen Risiko verbundenen Punkte rechtzeitig angehen können, sollte Eurostat die NSÄ angemessen unterstützen und beraten.

61 Der Hof stellte fest, dass Eurostat die NSÄ bei ihren Bemühungen, die übergreifenden Punkte anzugehen, insgesamt wirksam unterstützt hatte. In erster Linie geschah dies durch die Einsetzung von Untergruppen zur Klärung methodischer Aspekte innerhalb der BNE-Expertengruppe, die Koordinierung der Arbeiten zur Entwicklung von Leitlinien mit anderen Eurostat-Referaten und internationalen Organisationen, die Organisation eines Workshops sowie die Einleitung eines Pilotprojekts zur Analyse der Tätigkeiten multinationaler Unternehmen (MNU). Das Amt erstellte Fortschritts- und Abschlussberichte mit Informationen über die Arbeit, die es zur Behandlung dieser Punkte durchführte, und über die von den verschiedenen NSÄ gewählten Lösungen.

62 Die NSÄ, die an der Umfrage des Hofes teilnahmen, gaben an, die Unterstützung, die Anleitung und die Informationen, die Eurostat während des Überprüfungszyklus bereitgestellt hatte, zu schätzen. Alle NSÄ berichteten entweder über eine gute oder über eine ausgezeichnete Zusammenarbeit mit Eurostat, und 88 % der NSÄ stimmten der Aussage zu, dass Eurostat in den meisten Fällen angemessene und zeitnahe Leitlinien bereitgestellt hatte. Darüber hinaus waren alle NSÄ der Auffassung, dass Eurostat ausreichende Informationen über den Umfang und die Fortschritte seiner Überprüfungen vorgelegt hatte.

63 Zwei NSÄ betonten, dass Eurostat die Orientierungshilfe für Tagegelder erst an die Hand gegeben hatte, nachdem der Vorbehalt geltend gemacht worden war. Dies sei auch in Bezug auf Spannen beim Handel mit finanziellen Vermögenswerten der Fall gewesen. Die NSÄ schlugen ferner vor, Eurostat solle klarere und/oder praktischere Leitlinien zur Verfügung stellen, mehr bilaterale Treffen zwischen Sachbearbeitern und den NSÄ organisieren und mehr technische Unterstützung leisten.

Umgang von Eurostat mit den Herausforderungen der Globalisierung

64 Globalisierung bedeutet, dass Unternehmen ihre Tätigkeiten auf internationaler Ebene organisieren und ihre Geschäftstätigkeit oder Vermögenswerte verlagern, um in den Genuss vorteilhafter Steuerregelungen zu kommen. Es ist für Eurostat und die NSÄ schwierig, diese Tätigkeiten in den BNE-Berechnungen korrekt zu erfassen, da jedes NSA lediglich Kenntnis der wirtschaftlichen Tätigkeiten der in seinem Zuständigkeitsbereich tätigen Organisationen hat.

65 Der Hof überprüfte, ob Eurostat rechtzeitig auf dieses Problem reagiert hatte und ob sein Ansatz (Anleitung und Unterstützung der NSÄ und schließlich Geltendmachung eines Vorbehalts) wirksam war, um hinreichende Gewähr für die Angemessenheit der im Zusammenhang mit den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen zur Messung der Auswirkungen der Globalisierung auf das BNE eingerichteten Systeme zu erlangen.

66 Der Hof stellte fest, dass die Probleme im Zusammenhang mit der Messung der Tätigkeiten von MNU in den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen bereits vor Beginn des BNE-Überprüfungszyklus 2016–2019 bestanden und von Eurostat früher hätten angegangen werden können. Bereits 2011 gab es mehrere Hinweise darauf, dass die Globalisierung und die damit verbundenen Änderungen der Rechnungssysteme erhebliche Auswirkungen auf die Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen haben würden, weshalb eine eingehendere Analyse erforderlich sein würde, um praktische Lösungen wie die auf EU-Ebene koordinierte Erstellung von MNU-Profilen („Profiling“) zu finden (siehe Kasten 4).

67 Eurostat hatte zwar das Risiko im Zusammenhang mit der Globalisierung ermittelt und die Mitgliedstaaten bereits in Bezug auf einige Aspekte der Globalisierung unterstützt, verfügte jedoch vor 2016 über kein System, das den Mitgliedstaaten dabei geholfen hätte, die Verlagerung von MNU-Tätigkeiten zu erkennen und eine wirksame Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zu gewährleisten, um die Erstellung von MNU-Profilen zu erleichtern.

68 Im Juli 2016 meldete Irland bezüglich seiner BNE-Daten für das Jahr 2015 einen Anstieg um 24 % (39 Milliarden Euro) im Vergleich zu 2014, der auf die Verlagerung von Vermögenswerten einiger weniger großer MNU zurückzuführen war. Eurostat untersuchte die Methodik, die den von Irland gemeldeten BNE-Daten zugrunde liegt, und der BNE-Ausschuss validierte diese Daten.

69 Nach der Ermittlung dieses Problems in Irland begann Eurostat, die Frage der Tätigkeiten von MNU konkreter anzugehen. Das Amt setzte neue Arbeitsgruppen zu diesem Thema ein und leitete Verfahren zur Informationssammlung und ein Pilotprojekt (siehe Ziffer 60) ein, um die Zuverlässigkeit der Erfassung von Globalisierungsaspekten in den BNE-Daten und die damit verbundenen Probleme zu ermitteln. Eurostat schlug ferner die Einführung eines Frühwarnsystems zur Erkennung von MNU-Umstrukturierungen vor. Hätte das Amt diese Initiativen früher auf den Weg gebracht, hätten die NSÄ frühzeitig relevante Informationen von MNU einholen können.

70 Am Ende des Überprüfungszyklus kam Eurostat zu dem Schluss, dass alle Mitgliedstaaten weitere Arbeiten zu globalisierungsbezogenen Punkten durchführen müssen. Die Kommission machte zu diesem Zweck einen übergreifenden Vorbehalt mit einer Frist im September 2022 geltend. Dies ist aufgrund seiner Komplexität und seines breiten Anwendungsbereichs der wichtigste der fünf übergreifenden Vorbehalte, die am Ende des Überprüfungszyklus 2016–2019 geltend gemacht wurden (siehe Anhang V). Während die anderen vier übergreifenden Vorbehalte für BNE-Daten ab 2010 gelten, beschloss die Kommission, die Anwendung des übergreifenden Vorbehalts zur Globalisierung auf die Jahre ab 2018 zu beschränken.

71 Die Beschränkung der Geltungsdauer dieses Vorbehalts schwächt die Vergleichbarkeit, Zuverlässigkeit und Vollständigkeit der von den Mitgliedstaaten von 2010 bis 2017 gemeldeten BNE-Daten¹³. Einige Mitgliedstaaten haben dieses Phänomen in ihren Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen vor 2018 möglicherweise nicht ordnungsgemäß ausgewiesen, während andere (z. B. Irland) zuverlässige Daten für diesen Zeitraum vorgelegt haben.

72 Die Kommission (Eurostat und GD BUDG) begründete die Beschränkung der Geltungsdauer damit, dass es in der Praxis schwierig sei, die erforderlichen Informationen von MNU für frühere Jahre zu erhalten. Sie vertrat die Auffassung, dass die Haushaltsunsicherheit, die durch einen seit Langem bestehenden BNE-Vorbehalt entstünde, nicht in einem angemessenen Verhältnis zu den potenziellen Auswirkungen auf das BNE stand¹⁴. Die Anwendung des Grundsatzes der Kosteneffizienz ist zwar gerechtfertigt, wenn über den Umfang eines Vorbehalts entschieden wird, doch sollte diese Entscheidung auf angemessenen Informationen über die möglichen Auswirkungen des betreffenden Aspekts beruhen. Wie die Kommission angab, berücksichtigte sie bei ihrer Entscheidung die Schlussfolgerung des Eurostat-Pilotprojekts zu MNU, bei dem keine wesentlichen Verzerrungen des BNE festgestellt wurden. Dieses Pilotprojekt betraf jedoch nur eine kleine Stichprobe von MNU und nur ein Jahr (2016). Daraus ergeben sich für die Jahre vor 2018 keine ausreichenden Nachweise.

73 Es gibt mehrere Hinweise darauf, dass sich die Globalisierung vor 2018 erheblich auf die Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen ausgewirkt hat, was zu Änderungen des BNE geführt haben könnte. So meldeten beispielsweise drei Mitgliedstaaten Eurostat im Jahr 2017, dass sie seit 2010 bestimmte Fälle von Standortverlagerungen durch Unternehmen mit erheblichen Vermögenswerten (mehr als 100 Millionen Euro) in ihr Land oder aus ihrem Land hinaus beobachtet hatten. Ein Mitgliedstaat übermittelte im September 2021 Informationen über erhebliche Revisionen seiner BNE-Daten im Zusammenhang mit drei BNE-Vorbehalten, einschließlich des Vorbehalts zur Globalisierung (der damals teilweise umgesetzt wurde). Die kombinierten Auswirkungen dieser drei Vorbehalte lagen im Zeitraum 2010–2019 zwischen -2,0 % (2010) und 16,3 % des BNE (2012).

74 In seinem Jahresbericht 2020 empfahl der Hof der Kommission für den Fall, dass sich die Auswirkungen der Aufhebung dieses Vorbehalts zwischen den Mitgliedstaaten erheblich unterscheiden sollten, die Qualität der BNE-Daten für frühere Jahre neu zu bewerten, um die Haushaltsbehörde über die möglichen Implikationen der sich ergebenden überarbeiteten Statistiken für den Einnahmenhaushalt seit 2010 zu informieren. Die Kommission nahm diese Empfehlung nicht an. Sie vertrat die Auffassung, dass die zeitliche Festlegung des globalisierungsbezogenen Vorbehalts, d. h. für die Jahre ab 2018, angemessen war.

75 Fast die Hälfte der NSÄ, die auf die Umfrage des Hofes antworteten, vertrat die Auffassung, dass die Geltungsdauer des übergreifenden Vorbehalts zur Globalisierung die Vergleichbarkeit, Zuverlässigkeit und Vollständigkeit der BNE-Daten der Mitgliedstaaten nicht gewährleistet. Einige der dafür angeführten Gründe betrafen die Komplexität und den spezifischen Charakter dieser Frage (die für Länder mit wettbewerbsorientierten Steuersystemen relevanter ist), die geringe Zahl der erfassten MNU und die Tatsache, dass sich der Vorbehalt nicht auf die Jahre vor 2018 erstreckt, was die Vergleichbarkeit der BNE-Schätzungen der Mitgliedstaaten beeinträchtigen könnte.

Der BNE-Überprüfungszyklus wurde wie geplant abgeschlossen, doch wurde seine Effizienz durch einige Schwachstellen beeinträchtigt

Insgesamt schloss die Kommission die Überprüfungen wie geplant ab und teilte ihre Ergebnisse rechtzeitig mit

76 Die Vorhersehbarkeit der BNE-Beiträge hängt von der Zeitnähe des Überprüfungszyklus ab und davon, wie schnell – gemessen an der Zahlungsfrist für Beiträge – die Kommission die Mitgliedstaaten über ihre Ergebnisse (Anpassungen der gezahlten Beiträge) informiert. Der Hof überprüfte, ob Eurostat den BNE-Überprüfungszyklus wie geplant (im Jahr 2019) abgeschlossen hatte und ob die GD BUDG die Mitgliedstaaten zeitnah über die Anpassungen ihrer BNE-Beiträge informiert hatte, um eine wirksame Haushaltsplanung zu ermöglichen.

77 Trotz der zahlreichen methodologischen Fragen aufgrund der Einführung eines neuen Rechnungslegungsrahmens (ESVG 2010) schloss Eurostat die geplanten Überprüfungen für den Zyklus 2016–2019 rechtzeitig ab, außer für Frankreich, was auf die verspätete Vorlage der französischen BNE-Aufstellung zurückzuführen war (siehe Ziffer 15). Nach wie vor sind jedoch Punkte in Form von Vorbehalten offen, was dazu führt, dass die Überprüfungen über den offiziellen Abschluss des Überprüfungszyklus hinaus andauern (siehe Ziffern 07 und 08).

78 Als Ergebnis ihrer Überprüfungen machte die Kommission rund 1 200 Aktionspunkte und 300 Vorbehalte geltend, was gegenüber dem vorangegangenen Überprüfungszyklus eine Zunahme darstellt (siehe Abbildung 4). Die Vorbehalte betreffen BNE-Daten aus mehr als 10 Jahren und können erhebliche Auswirkungen auf die künftigen Beiträge der Mitgliedstaaten haben. Die Mitgliedstaaten sollten all diese Vorbehalte bis spätestens September 2022 bearbeiten. Eurostat hob die meisten Vorbehalte zum vorangegangenen Überprüfungszyklus (im Allgemeinen mit Auswirkungen auf die Daten von 2002 bis 2010) bis 2017 auf.

79 In Bezug auf die Kommunikation stellte der Hof fest, dass die GD BUDG die Mitgliedstaaten zeitnah über die Anpassungen der BNE-Beiträge informiert hatte, was vor allem darauf zurückzuführen war, dass Änderungen der einschlägigen EU-Rechtsvorschriften mehr Zeit für die Zahlung boten.

80 Im Jahr 2016 wurde durch eine Änderung der EU-Verordnung über die Bereitstellung der Eigenmittelbeträge¹⁵ („Bereitstellungsverordnung“) mehr Zeit zwischen dem Datum eingeräumt, zu dem die GD BUDG die Mitgliedstaaten über die zu zahlenden Beträge informiert (1. Februar jedes Jahres), und dem Datum, an dem diese Beträge bereitgestellt werden müssen (1. Juni desselben Jahres). Eine weitere Änderung der Bereitstellungsverordnung wurde im April 2022 angenommen¹⁶. Mit ihr wurde die Frist für die Bereitstellung der Anpassungsbeträge der BNE-Eigenmittel erneut verlängert: von Juni eines jeden Jahres bis März des Folgejahres. Der Hof unterstützte diese Änderung, da sie für die Mitgliedstaaten zu mehr Sicherheit hinsichtlich der Haushaltsplanung führte und gleichzeitig in Bezug auf den EU-Haushalt neutral war¹⁷.

81 Die Antworten auf die Umfrage des Hofes unter den für die Bereitstellung von Eigenmitteln für den EU-Haushalt zuständigen nationalen Behörden bestätigen, dass die von der Kommission übermittelten Informationen über Anpassungen unter Berücksichtigung der Änderung der Bereitstellungsverordnung aus dem Jahr 2022 zeitnah erfolgen und ausreichen, um eine wirksame Haushaltsplanung auf nationaler Ebene zu ermöglichen (nach Angaben von neun der 10 nationalen Behörden, die antworteten).

Eurostat überprüfte viele Punkte mit letztendlich geringen Auswirkungen auf das BNE

82 Zur Verbesserung der Effizienz kann eine Wesentlichkeitsschwelle verwendet werden, um die Überprüfungen auf Punkte mit voraussichtlich großen Auswirkungen auf das BNE auszurichten. Eurostat führte für den Überprüfungszyklus 2016–2019 eine Wesentlichkeitsschwelle von 0,1 % des BNE ein. Das Amt vertrat die Auffassung, dass bei Punkten, deren Auswirkungen unterhalb dieses Schwellenwerts liegen, keine weiteren Maßnahmen erforderlich sind. Der Hof untersuchte, auf welcher Grundlage Eurostat die Wesentlichkeitsschwelle auf 0,1 % des BNE festgelegt hatte und inwieweit die Schwelle bei den vom Amt durchgeführten Überprüfungen berücksichtigt wurde.

Höhe der Wesentlichkeitsschwelle

83 Eurostat stützte sich bei der Festlegung der Wesentlichkeitsschwelle von 0,1 % nicht auf ein bestimmtes Modell und nahm nicht Bezug auf internationale statistische Verfahren. Die vom Hof vorgenommene Auswertung der Fachliteratur und die Umfrage unter den NSÄ ergaben, dass das Konzept der Wesentlichkeit in der Statistik nicht weit verbreitet ist. Die Anwendung eines Schwellenwerts ist durch die Einzigartigkeit des BNE-Überprüfungszyklus gerechtfertigt. Angesichts der finanziellen Auswirkungen, welche die statistischen Daten auf die Beiträge der Mitgliedstaaten zum EU-Haushalt haben, muss der Zyklus deren Qualität gewährleisten. Die vorgeschlagene Wesentlichkeitsschwelle wurde dem BNE-Ausschuss vorgelegt, der ihrer Anwendung als Mittel zustimmte, mit dem die Wahrung des Grundsatzes der Kosteneffizienz gewährleistet wird (siehe Ziffern 05 und 17).

84 Die von Eurostat gewählte Wesentlichkeitsschwelle von 0,1 % des BNE deutet darauf hin, dass die BNE-Daten engmaschig überprüft werden und die Toleranz für Ungenauigkeiten oder methodische Schwächen, die möglicherweise während des Überprüfungszyklus festgestellt werden, gering ist. In der vom Hof untersuchten Fachliteratur¹⁸ wird hervorgehoben, dass die Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen einen hochkomplexen Satz von Wirtschaftsstatistiken darstellen. Da sie eine Vielzahl interner und externer Datenquellen zu verschiedenen Aspekten der Wirtschaft zusammenfassen, um daraus das BNE und andere Schlüsselindikatoren abzuleiten, ist es schwierig, ein sehr hohes Maß an Genauigkeit zu gewährleisten. Laut dem Lehrbuch der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung zu Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen¹⁹ wäre es eine Illusion, davon auszugehen, dass die Höhe des BIP genauer als mit einer Schwankungsbreite von mehreren Prozentpunkten angegeben werden kann. Bei einigen BNE-Komponenten kann die implizite Schwankungsbreite (Messfehler) in den geschätzten Daten deutlich über 0,1 % liegen.

85 In Volkswirtschaften, deren BNE im Vergleich zum EU-Durchschnitt relativ gering ist, die aber den Einflüssen der Weltwirtschaft unterliegen, bedeutet der Schwellenwert von 0,1 % letztlich, dass fast jede finanzielle Transaktion oder Tätigkeit großer internationaler Unternehmen wesentlich wäre. So lag die Wesentlichkeitsschwelle in Malta im Jahr 2019 bei 13 Millionen Euro, während sie in Deutschland fast 300-mal höher war (3,6 Milliarden Euro). Der Aufwand, der erforderlich ist, um die Punkte oberhalb der Wesentlichkeitsschwelle zu untersuchen, könnte zu den in einigen Mitgliedstaaten verfügbaren Ressourcen daher unverhältnismäßig sein.

86 In ihren Antworten auf die Umfrage des Hofes vertraten 85 % der NSÄ die Auffassung, dass 0,1 % eine geeignete Wesentlichkeitsschwelle darstelle, während 11 % den Wert für zu niedrig angesetzt hielten. 39 % der Befragten gaben jedoch an, dass der Überprüfungszyklus nur teilweise effizient (35 %) oder nicht effizient (4 %) sei. Am häufigsten (90 % der Fälle) wurde die Antwort „teilweise effizient“ damit begründet, dass die Überprüfungen von Eurostat zu viele Punkte mit geringen Auswirkungen auf das BNE abdeckten.

Anwendung der Wesentlichkeitsschwelle

87 Der Hof erwartete, dass Eurostat die Wesentlichkeitsschwelle anwenden würde, wenn genügend Informationen vorlagen, um eine angemessene Bewertung der potenziellen Auswirkungen auf das BNE vornehmen zu können. Dadurch würden detaillierte Überprüfungen von Punkten, die sich als unwesentlich erweisen könnten, entfallen.

88 Gemäß den Verfahren von Eurostat sollte die Wesentlichkeitsschwelle in mehreren Phasen des Überprüfungszyklus berücksichtigt werden. Die Mitgliedstaaten sind nicht verpflichtet, Maßnahmen zu ergreifen, wenn sie nachweisen, dass die Auswirkungen eines Problems unwesentlich sind (siehe Tabelle 1).

89 Der Hof stellte fest, dass sich die NSÄ bei der Erstellung ihrer BNE-Aufstellungen generell dafür entschieden, unabhängig von der Wesentlichkeit eine vollständige Beschreibung der BNE-Komponenten vorzulegen. Da BNE-Aufstellungen von einem breiten Spektrum von Interessenträgern (einschließlich Eurostat) verwendet werden, die die vorgelegten Informationen unter verschiedenen Aspekten betrachten, ist dies ein vernünftiger Ansatz, um ihren Bedürfnissen gerecht zu werden.

90 Bei der Analyse der BNE-Aufstellungen zur Ermittlung von Mängeln und bei der Bitte um Klarstellungen bei den NSÄ berücksichtigten die Sachbearbeiter von Eurostat die Wesentlichkeit nicht, es sei denn, die NSÄ stellten diese Informationen ausdrücklich zur Verfügung. In Bezug auf die sechs vom Hof ausgewählten Mitgliedstaaten stellten die Sachbearbeiter den NSÄ mehr als 1 100 Fragen, um im Anschluss an ihre Analyse der BNE-Aufstellungen bestimmte Aspekte zu klären. Die meisten dieser Fragen wurden geklärt, bevor sie zu Aktionspunkten wurden, weil die NSÄ entweder die erforderlichen Informationen zur Verfügung stellten oder nachwiesen, dass der betreffende Punkt nicht wesentlich war. Die verbleibenden Fragen (etwa ein Viertel) wurden zu Aktionspunkten, von denen einige in Vorbehalte umgewandelt wurden (siehe Abbildung 5).

91 Hinsichtlich der vom Hof untersuchten Aktionspunkte machten die Sachbearbeiter keinen Gebrauch von vorhandenen Informationen aus der BNE-Aufstellung (z. B. zur Wesentlichkeit der betreffenden BNE-Komponente), öffentlichen Informationen oder anderen bei Eurostat verfügbaren Dokumenten oder Berichten, um die potenziellen Auswirkungen auf das BNE zu bewerten. Im Rahmen der Überprüfungsverfahren von Eurostat mussten die Sachbearbeiter nicht systematisch vorläufige Informationen über die erwarteten Auswirkungen der Aktionspunkte von den NSÄ einholen. Von den sechs vom Hof ausgewählten Mitgliedstaaten übermittelten nur die Niederlande diese Art von vorläufigen Informationen für alle Aktionspunkte, während die anderen NSÄ dies nur in einer sehr begrenzten Zahl von Fällen taten. Dies könnte darauf zurückzuführen sein, dass es schwierig ist, die Auswirkungen eines Aktionspunkts eindeutig nachzuweisen, bevor das zugrunde liegende methodische Problem gelöst ist.

92 Um festzustellen, ob diese vorläufigen Schätzungen der potenziellen Auswirkungen zuverlässig waren, holte der Hof die neuesten verfügbaren Informationen zu den endgültigen Schätzungen für die sechs Mitgliedstaaten ein. Von den Aktionspunkten, für die die NSÄ unwesentliche Auswirkungen prognostiziert hatten, hatten 75 % tatsächlich eine endgültige Auswirkung unterhalb der Wesentlichkeitsschwelle. Dies deutet darauf hin, dass die vorläufigen Schätzungen ein hohes Maß an Zuverlässigkeit boten. In den Fällen, in denen Eurostat solche Schätzungen erhielt, setzten die Sachbearbeiter ihre Überprüfungen fort und baten um zusätzliche Informationen, bis sie der Auffassung waren, dass das methodische Problem ausreichend behandelt worden war und die NSÄ alle Informationen über die endgültigen Auswirkungen auf das BNE vorgelegt hatten.

93 Für die sechs vom Hof analysierten Mitgliedstaaten wandte Eurostat die Wesentlichkeitsschwelle zumeist in der letzten Phase seiner Überprüfungen zu den Aktionspunkten an, um zu entscheiden, ob die NSÄ ihre BNE-Daten überarbeiten sollten, um die festgestellten Schwachstellen zu beheben. Dieser Ansatz beeinträchtigte die Effizienz des Überprüfungszyklus, da sowohl Eurostat als auch die NSÄ Ressourcen zur Lösung von Problemen bereitstellten, die nach vorläufigen Informationen wahrscheinlich unwesentlich waren.

94 Mit der Unterstützung unabhängiger Sachverständiger analysierte der Hof 15 Aktionspunkte eingehender. Er stellte fest, dass die Eurostat bei der Geltendmachung von Aktionspunkten (oder kurz danach) zur Verfügung stehenden Informationen es den Sachbearbeitern ermöglicht hätten zu entscheiden, ob der Punkt weiterverfolgt werden soll. Diese Informationen waren entweder öffentlich verfügbar, in den BNE-Aufstellungen enthalten oder von den NSÄ kurz nach der Geltendmachung der Aktionspunkte vorgelegt worden. Kasten 5 enthält Beispiele für Aktionspunkte, bei denen solche Informationen ohne Weiteres verfügbar und erhebliche Auswirkungen unwahrscheinlich waren.

95 In der Umfrage des Hofes stuften die meisten NSÄ die Arbeitsbelastung im Zusammenhang mit den Bitten um Klarstellungen, den Aktionspunkten und den Vorbehalten von Eurostat als hoch oder sehr hoch ein (siehe Abbildung 6).

Endgültige Auswirkungen von Aktionspunkten und Vorbehalten

96 Informationen über die endgültigen Auswirkungen von Aktionspunkten und Vorbehalten würden es Eurostat ermöglichen, die Effizienz seines Überprüfungsansatzes zu bewerten und Managemententscheidungen in diesem Bereich zu treffen. Dazu könnte eine Feinabstimmung der Risikobewertung oder der Anwendung der Wesentlichkeitsschwelle gehören. Der Hof stellte fest, dass Eurostat keinen Überblick über die Auswirkungen der Aktionspunkte auf das BNE erstellt hatte. Informationen über die Auswirkungen von Vorbehalten wurden für eine begrenzte Anzahl von Fällen in einer Übersichtsdatei mit Einzelheiten zu allen Vorbehalten bereitgestellt.

97 Der Hof analysierte die verfügbaren Informationen über die Auswirkungen der 130 Aktionspunkte „A“, die für die sechs ausgewählten Mitgliedstaaten festgelegt wurden, sowie die für deren Bearbeitung benötigte Zeit. Seine Analyse ergab, dass sich der Medianwert der Auswirkungen der 106 Aktionspunkte, für die die endgültigen Auswirkungen bekannt waren, auf 0,02 % des BNE belief, und dass 75 % nicht wesentlich waren. Bei mehr als der Hälfte der 130 Aktionspunkte dauerte die Schließung mindestens zwei Jahre, und 24 Aktionspunkte waren zum Zeitpunkt der Prüfung in Form von Vorbehalten noch offen. Dies deutet darauf hin, dass sie erhebliche Arbeit seitens der NSÄ erforderten. Abbildung 7 zeigt die Auswirkungen der 106 Aktionspunkte, für die diese Informationen zum Zeitpunkt der Prüfung zur Verfügung standen, sowie die Zeit, die für ihre Bearbeitung benötigt wurde.

98 Eurostat führt eine Liste der Punkte, die sich während der Überprüfungszyklen als unwesentlich erwiesen haben (und die sich aus Fragen, Aktionspunkten oder Vorbehalten ergeben). Das Amt verpflichtet die Mitgliedstaaten, diese Liste in jedem Überprüfungszyklus zu überprüfen, indem sie für jeden Punkt untersuchen, ob die potenziellen Auswirkungen immer noch unterhalb der Wesentlichkeitsschwelle liegen. Dies kann eine zusätzliche Belastung für die NSÄ darstellen, da sie Informationen zu zuvor als nicht wesentlich erachteten Punkten aktualisieren müssen. Im April 2022 unternahm Eurostat im Anschluss an die Prüfung des Hofes Schritte, um die Zahl der Punkte auf dieser Liste zu verringern und das Verfahren zur Beseitigung von Punkten in künftigen Überprüfungszyklen zu vereinfachen.

99 Die Analyse des Hofes zu den Auswirkungen der 39 bis Ende 2021 aufgehobenen Vorbehalte (von insgesamt 300 Vorbehalten) zeigt, dass 41 % keine wesentlichen Auswirkungen hatten und der Medianwert der Auswirkungen 0,15 % betrug. Dies deutet darauf hin, dass die Vorbehalte tendenziell Punkte betreffen, die etwas größere Auswirkungen haben als die Aktionspunkte, die während des Überprüfungszyklus abgeschlossen wurden.

Ineffizienzen im Überprüfungszyklus im Zusammenhang mit den zur Dokumentation verwendeten Instrumenten

100 Der Hof analysierte die von Eurostat für die Dokumentation von Überprüfungen verwendeten Instrumente, um zu bewerten, ob sie den Überprüfungszyklus und die Analyse der Ergebnisse dieses Zyklus im Sinne einer Effizienzverbesserung und Begrenzung des Verwaltungsaufwands erleichterten.

101 Der Hof stellte fest, dass die NSÄ die zentralen Informationen für die von Eurostat durchgeführte Analyse in verschiedenen Arten von Dokumenten vorgelegt und dabei Microsoft Word- und Excel-Vorlagen verwendet hatten. Die Sachbearbeiter von Eurostat dokumentierten die Überprüfungen in Word- und Excel-Dateien und kontaktierten die NSÄ per E-Mail zu Fragen, Aktionspunkten und Vorbehalten sowie zur Weiterverfolgung der Arbeit der NSÄ.

102 Allein durch die Anzahl der Dokumente und Instrumente wurde ein komplexes System geschaffen, sodass die Sachbearbeiter alle relevanten Informationen für die Länder oder Themen, für die sie zuständig waren, dokumentieren und aktualisieren mussten. Dieses System erschwerte es Überprüfern, internen/externen Prüfern und anderen Eurostat-Mitarbeitern, die einschlägigen Informationen zu finden und auszuwerten, ohne die Sachbearbeiter zu konsultieren. Trotz der Verwendung von Vorlagen zur Gewährleistung eines einheitlichen Ansatzes stellte der Hof mehrere Unterschiede in der Art und Weise fest, wie die NSÄ die einschlägigen Informationen übermittelten und die Sachbearbeiter von Eurostat ihre Arbeit dokumentierten (siehe Kasten 6). Dies gefährdet die Effizienz und Kohärenz der internen Überprüfung durch Eurostat.

103 Die Sachbearbeiter von Eurostat mussten mit den NSÄ mehrere Fragen klären, die mit einem stärker standardisierten Tool in einem integrierten und auf BNE-Überprüfungen zugeschnittenen IT-System unnötig gewesen wären. Ein weiterer Nachteil der von Eurostat verwendeten Instrumente bestand darin, dass sie nur begrenzte Möglichkeiten für automatische Kontrollen und Erinnerungen an die Nachverfolgung von Aktionspunkten boten. Der Hof stellte fest, dass die Sachbearbeiter von Eurostat keinen gemeinsamen Ansatz für die Übermittlung von Erinnerungen an die NSÄ verfolgten. Dies hätte die Zeitnähe verbessern können, da die Fristen nicht immer eingehalten wurden.

104 Ineffizienzen bezüglich der Dokumentation wirken sich auf die Zeitnähe der Überprüfungstätigkeit aus, da manuelle Kontrollen, das Versenden von Erinnerungen, das Auffinden relevanter Informationen bei der Überprüfung von Aktionspunkten usw. Zeit erfordern. Dies kann zu Verzögerungen bei der Bearbeitung von Aktionspunkten und der notwendigen Überarbeitung der BNE-Daten führen.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

105 Der Überprüfungszyklus 2016–2019 zum Bruttonationaleinkommen (BNE) war durch die Einführung eines neuen Rechnungslegungsrahmens für Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen (ESVG 2010) und eine erhebliche Änderung des Überprüfungsansatzes von Eurostat geprägt. Erstmals beruhte dieser Ansatz auf einer formalisierten Risikobewertung und umfasste die Anwendung einer Wesentlichkeitsschwelle. Durch diese Änderungen konnte Eurostat die Risiken für die Erstellung von BNE-Daten ermitteln und mindern, indem es seine Überprüfungen auf die wichtigsten Aspekte konzentrierte. Das Amt nutzte diese neuen Elemente des Überprüfungszyklus jedoch nicht in vollem Umfang, um seine Bemühungen sowie die der nationalen statistischen Ämter (NSÄ) darauf auszurichten, mit einem höheren Risiko verbundene Punkte zeitnah anzugehen.

106 Der Hof stellte fest, dass die Risikobewertung von Eurostat gut konzipiert war und dass die im Rahmen der BNE-Erstellung mit einem hohen Risiko verbundenen Punkte ermittelt wurden. Eurostat nutzte die Ergebnisse jedoch nicht vollumfänglich, um übergreifende Punkte sowie Mitgliedstaaten mit einem hohen Risiko vorrangig zu überprüfen. Das Amt führte für jeden Mitgliedstaat direkte Überprüfungen nach Risikoniveau durch, es gab jedoch Fälle, in denen die Sachbearbeiter Bereiche überprüften, die sich nicht aus der Risikobewertung ergaben, ohne die Begründung dafür zu dokumentieren. Eurostat hat es versäumt, die Aktionspunkte je nach Risiko zu priorisieren und den NSÄ die jeweilige Priorität mitzuteilen. Dies erhöht das Risiko, dass methodische Fragen mit größeren Auswirkungen erst angegangen werden, nachdem Punkte mit geringeren Auswirkungen behandelt wurden, was die Vorhersehbarkeit der Beiträge der Mitgliedstaaten zum EU-Haushalt beeinträchtigt (siehe Ziffern 36–59).

Empfehlung 1 – Mit einem hohen Risiko verbundene Punkte stärker prioritär behandeln

Die Kommission sollte mithilfe von Eurostat

1. bei einer hohen Anzahl zu behandelnder übergreifender Punkte diejenigen davon vorrangig bearbeiten, die in den meisten Mitgliedstaaten aller Wahrscheinlichkeit nach sehr große Auswirkungen haben werden, und Punkte mit potenziell geringeren Auswirkungen später im Überprüfungszyklus oder in künftigen Zyklen behandeln;
2. Überprüfungen von Mitgliedstaaten mit einem hohen Risiko systematisch prioritär behandeln, indem sichergestellt wird, dass diese Überprüfungen so früh wie möglich im Zyklus durchgeführt werden;
3. die Gründe für die Auswahl der Bereiche für die direkte Überprüfung in Fällen, in denen qualitative Überlegungen zum Tragen kommen, besser dokumentieren und diese Gründe analysieren, um zu entscheiden, ob zusätzliche relevante Kriterien in die bestehende Risikobewertung aufgenommen werden sollten;
4. in Zusammenarbeit mit den nationalen statistischen Ämtern analysieren, wie die Arbeit an Aktionspunkten stärker priorisiert werden kann, und dabei deren Risikoniveau berücksichtigen.

Zieldatum für die Umsetzung: 2025 (Beginn des Überprüfungszyklus, der auf den Zyklus 2020–2024 folgt)

107 Insgesamt unterstützte Eurostat die NSÄ in angemessener Weise in ihren Bemühungen, mit einem hohen Risiko verbundene übergreifende Punkte anzugehen, auch wenn sich die erforderliche Orientierungshilfe in zwei Fällen verzögerte. Der mit einem hohen Risiko verbundene Punkt der Globalisierung war im Überprüfungszyklus 2016–2019 der wichtigste übergreifende Punkt. Eurostat leitete mehrere Initiativen im Bereich der Globalisierung ein. Das Amt reagierte jedoch nicht zeitnah auf die sich abzeichnende Problematik und schränkte die Geltungsdauer des entsprechenden übergreifenden Vorbehalts ohne ausreichende Nachweise für seine potenziellen Auswirkungen ein. Daher gibt es keine hinreichende Gewähr für die Auswirkungen der Globalisierung auf die BNE-Daten vor 2018. In diesem Zusammenhang empfahl der Hof im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2020, dass die Kommission die Qualität der BNE-Daten für frühere Jahre neu bewerten sollte, falls sich die Auswirkungen der Aufhebung des Vorbehalts zur Globalisierung zwischen den Mitgliedstaaten erheblich unterscheiden (siehe Ziffern 60–75).

Empfehlung 2 – Den Mitgliedstaaten die Unterstützung zeitnäher zur Verfügung stellen und Entscheidungen, die Geltungsdauer von Vorbehalten einzuschränken, besser begründen

Die Kommission sollte mithilfe von Eurostat

1. rasch reagieren, wenn ein neuer mit einem hohen Risiko verbundener Punkt ermittelt wird, indem den nationalen statistischen Ämtern zeitnah Orientierungshilfen und Unterstützung zur Verfügung gestellt werden;
2. eine solide Kosten-Nutzen-Analyse auf der Grundlage ausreichender quantitativer und/oder qualitativer Informationen und des spezifischen Risikos in jedem betroffenen Mitgliedstaat durchführen, wenn beschlossen werden muss, die Geltungsdauer künftiger Vorbehalte einzuschränken.

Zieldatum für die Umsetzung: 2025 (Beginn des Überprüfungszyklus, der auf den Zyklus 2020–2024 folgt)

108 Der Überprüfungszyklus wurde insgesamt wie geplant im Jahr 2019 abgeschlossen. Die Kommission unterrichtete die Mitgliedstaaten rechtzeitig über Anpassungen, die sich aus den BNE-Überprüfungen ergeben, und berücksichtigte dabei die jüngsten Änderungen der Rechtsvorschriften, mit denen die Frist für die Bereitstellung von Beiträgen zum EU-Haushalt verlängert wurde. Dies ermöglicht eine wirksamere Haushaltsplanung auf nationaler Ebene (siehe Ziffern 76–81).

109 Am Ende des Zyklus waren jedoch noch viele Punkte in Form von Vorbehalten offen, die sich auf die künftigen Beiträge der Mitgliedstaaten auswirken konnten. Obwohl Eurostat seine Überprüfungen durch die Anwendung einer Wesentlichkeitsschwelle gezielt durchführen wollte, überprüfte das Amt viele Punkte mit letztendlich geringen Auswirkungen auf das BNE. Die verfügbaren Informationen über die potenziellen Auswirkungen sollten besser genutzt werden, um die entsprechenden Punkte zu einem früheren Zeitpunkt zu schließen. Darüber hinaus gab es im Zusammenhang mit den zur Dokumentation der Überprüfungen verwendeten Instrumenten Ineffizienzen im Überprüfungszyklus (siehe Ziffern 82–104).

Empfehlung 3 – Die Effizienz des Überprüfungszyklus weiter verbessern

Die Kommission sollte mithilfe von Eurostat

1. auf der Grundlage der Erfahrungen mit der Geltendmachung und Schließung/Aufhebung von Aktionspunkten und Vorbehalten für den Überprüfungszyklus 2016–2019 die Angemessenheit der derzeitigen Wesentlichkeitsschwelle analysieren;
2. in Zusammenarbeit mit den nationalen statistischen Ämtern analysieren, wie das Konzept der Wesentlichkeit besser integriert werden kann, wobei – sofern relevant – die potenziellen Auswirkungen auf das BNE in die Arbeit an Aktionspunkten einbezogen werden sollten. Dies sollte so früh wie möglich im Überprüfungsprozess geschehen, damit die Aktionspunkte abgeschlossen werden können;
3. prüfen, ob bestehende Instrumente verbessert oder neue IT-Tools eingeführt werden können, um eine integrierte Echtzeit-Nachverfolgung aller relevanten Informationen über BNE-Aufstellungen, geplante und abgeschlossene Überprüfungen, Aktionspunkte und Vorbehalte (zur Nutzung durch die Sachbearbeiter und das Management von Eurostat sowie gegebenenfalls durch das Personal der nationalen statistischen Ämter) zu ermöglichen.

Zieldatum für die Umsetzung: 2025 (Beginn des Überprüfungszyklus, der auf den Zyklus 2020–2024 folgt)

Dieser Bericht wurde von Kammer V unter Vorsitz von Herrn Jan Gregor, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 26. Oktober 2022 in Luxemburg angenommen.

Anhänge

Anhang I – BNE-Beiträge der Mitgliedstaaten zum EU-Haushalt 2021 (in Milliarden Euro)

Anhang II – Schlüsselprozesse bei der Berechnung der BNE-Eigenmittel

Anhang III – Indikativer Zeitplan für den Überprüfungszyklus 2016–2019 von Eurostat

Anhang IV – Liste der mit einem hohen Risiko verbundenen übergreifenden Punkte

Anhang V – Übergreifende Vorbehalte

Abkürzungen

BIP: Bruttoinlandsprodukt

BNE: Bruttonationaleinkommen

ESA: Europäisches System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen

Eurostat: statistisches Amt der Europäischen Union

GD BUDG: Generaldirektion Haushalt der Europäischen Kommission

GIAQ: GNI Inventory Assessment Questionnaire (Fragebogen zur Bewertung der BNE-Aufstellung)

MNU: multinationales Unternehmen

MwSt.: Mehrwertsteuer

NSA/NSÄ: nationales statistisches Amt/nationale statistische Ämter

Glossar

BNE-Aufstellung: Liste der für die Berechnung des BNE verwendeten Verfahren, Daten und sonstigen Elemente.

BNE-Ausschuss: bis 2019 bestehendes Gremium unter dem Vorsitz eines Vertreters der Kommission, das sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzte und das die Kommission bei ihrer BNE-Überprüfung und der Ausübung ihrer Durchführungsbefugnisse unterstützte.

BNE-Expertengruppe: Gremium unter dem Vorsitz eines Vertreters der Kommission, das sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt und das 2019 einige Aufgaben des BNE-Ausschusses übernommen hat.

BNE-Fragebogen: jährlich an Eurostat übermittelter Fragebogen mit den BNE-Daten der Mitgliedstaaten für das Vorjahr und etwaigen Änderungen der Zahlen für die Vorjahre.

BNE-Prozesstabelle: Mittel zur Darstellung numerischer Informationen zu den einzelnen Phasen der BNE-Erstellung, von den statistischen Quellen bis hin zu den endgültigen Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen.

BNE-Überprüfungszyklus: Überprüfung der statistischen Quellen und Methoden zur Berechnung des BNE für einen bestimmten Zeitraum.

BNE-Vorbehalt: Punkt, zu dem die Kommission einem Mitgliedstaat mitgeteilt hat, dass Änderungen an der Methodik erforderlich sind, die er zur Erstellung seiner BNE-Angaben verwendet. Vorbehalte unterscheiden sich von Aktionspunkten insofern, als die betreffenden BNE-Daten noch nach Ablauf des rechtlich vorgeschriebenen Vierjahreszeitraums überarbeitet werden können.

Bruttoinlandsprodukt: Standardmaßstab für den Wohlstand eines Landes, basierend auf dem Gesamtwert der in einem bestimmten Zeitraum (in der Regel ein Jahr) innerhalb der Volkswirtschaft produzierten Waren und Dienstleistungen.

Bruttonationaleinkommen: Standardmaßstab für den Wohlstand eines Landes, basierend auf den im Inland und Ausland erwirtschafteten Einkommen.

Fragebogen zur Bewertung der BNE-Aufstellung: von Eurostat verwendete Checkliste zur Gewährleistung der Kohärenz der Informationen, die das Amt zur Bewertung der Zuverlässigkeit, Vergleichbarkeit und Vollständigkeit der BIP- und BNE-Schätzungen der Mitgliedstaaten einsetzt.

Generalrevision: Änderungen an den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen, um neue Datenquellen und wesentliche Änderungen der statistischen Methodik zu berücksichtigen.

Länderübergreifender Vergleich: detaillierte vergleichende Analyse der Lösungen, die von den Mitgliedstaaten gewählt wurden, um ein Problem anzugehen, das allen gemeinsam ist.

Übergreifender Punkt: Aspekt der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen, den Eurostat in allen Mitgliedstaaten für problematisch hält.

Übergreifender Vorbehalt: BNE-Vorbehalt zu einem übergreifenden Punkt, der eine vergleichende Analyse der von den Mitgliedstaaten gewählten Lösungen erfordert.

Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen: Statistiken, die Informationen über die Wirtschaftstätigkeit eines Landes liefern.

Wesentlichkeitsschwelle: Begrenzung, die Eurostat verwendet, um über die Bedeutung von Konformitäts- oder Qualitätsproblemen zu entscheiden, die im Zuge seiner BNE-Überprüfungen festgestellt wurden.

Antworten der Kommission

https://www.eca.europa.eu/de/Pages/DocItem.aspx?did=62634

Zeitschiene

https://www.eca.europa.eu/de/Pages/DocItem.aspx?did=62634

Prüfungsteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politikbereichen und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Regelkonformität, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer V „Finanzierung und Verwaltung der Union“ unter Vorsitz von Jan Gregor, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Marek Opioła, Mitglied des Hofes. Herr Opioła wurde unterstützt von seiner Kabinettchefin Kinga Wiśniewska-Danek und dem Attaché Bernard Witkos, dem Leitenden Manager Alberto Gasperoni und der Aufgabenleiterin Diana Voinea. Zum Prüfungsteam gehörten außerdem Mircea-Cristian Martinescu und Anthony Balbi. Alexandra Mazilu und Jesús Nieto Muñoz leisteten Unterstützung bei der grafischen Gestaltung.

Von links nach rechts: Alberto Gasperoni, Kinga Wiśniewska-Danek, Marek Opioła, Diana Voinea, Bernard Witkos, Anthony Balbi.

Endnoten

¹ Verordnung (EU) Nr. 549/2013.

² Artikel 5 der Verordnung (EU) 2019/516.

³ Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1287/2003.

⁴ Artikel 10b Absatz 5 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 609/2014.

⁵ Artikel 10b Absatz 4 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 609/2014.

⁶ Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung (EU) 2019/516.

⁷ Siehe Jahresberichte des Hofes zu den Haushaltsjahren 2018, 2019 und 2020, Ziffer 4.18, Ziffer 3.21 bzw. Ziffer 3.9.

⁸ Sonderbericht 11/2013: „Für richtige Daten zum Bruttonationaleinkommen (BNE): Ein stärker strukturierter, gezielterer Ansatz würde die Wirksamkeit der Überprüfung durch die Kommission erhöhen“.

⁹ Verordnung (EG) Nr. 2223/96.

¹⁰ Umsetzung des ESVG 2010.

¹¹ A Harmonised European Revision Policy for Macroeconomic Statistics, Ausschuss für die Währungs-, Finanz- und Zahlungsbilanzstatistiken.

¹² Sonderbericht 11/2013, Empfehlung 4.

¹³ Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2020, Ziffer 3.11.

¹⁴ Europäische Kommission, Aktenvermerk, BNE-Vorbehalt zur Globalisierung, 24.9.2020.

¹⁵ Verordnung (EU, Euratom) 2016/804.

¹⁶ Verordnung (EU, Euratom) 2022/615.

¹⁷ Stellungnahme 02/2021, Ziffer 13.

¹⁸ Zu den wichtigsten Studien und Papieren, die der Hof untersuchte, gehören die folgenden: Understanding National Accounts, OECD, 2006 und 2014; Independent review of UK economic statistics, C. Bean, 2015; Documentation of statistics for National Accounts 2020, Statistics Denmark; Quality Dimensions of the Australian National Accounts, Australian Bureau of Statistics, 2007; Assessing Accuracy and Reliability: A Note Based on Approaches Used in National Accounts and Balance of Payments Statistics, Arbeitspapier des IWF, 2002; Statistical quality by design: certification, rules and culture, Statistics Netherlands, 2018.

¹⁹ Understanding National Accounts, Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, 2014.

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