
Integrazione della dimensione di genere nel bilancio dell’UE: è tempo di tradurre le parole in azione
Contenuto del documento“Integrare la dimensione di genere” significa promuovere attivamente la parità tra uomo e donna in tutte le fasi e in tutti i settori dell’elaborazione e dell’attuazione delle politiche. L’UE ha l’obbligo, sancito dal trattato, di promuovere la parità tra uomini e donne in tutte le proprie attività, una condizione su cui si fonda l’integrazione della dimensione di genere. Nel presente audit, la Corte ha valutato se, a partire dal 2014, la dimensione di genere sia stata integrata nel bilancio dell’UE per promuovere la parità tra uomini e donne. La conclusione a cui è giunta è che la Commissione non ha ancora tenuto fede al proprio impegno di integrare la dimensione di genere nel bilancio dell’UE. La Corte formula una serie di raccomandazioni per migliorare il quadro posto in essere dalla Commissione a sostegno dell’integrazione della dimensione di genere e per accrescere l’attenzione prestata alla parità di genere nella formazione del bilancio dell’UE.
Relazione speciale della Corte dei conti europea presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo comma, del TFUE.
Sintesi
ILa parità di genere è uno dei valori fondamentali dell’Unione europea, ed è anche ampiamente riconosciuta come importante fattore trainante della crescita economica. “Integrare la dimensione di genere” significa promuovere attivamente la parità tra uomo e donna in tutte le fasi e in tutti i settori dell’elaborazione e dell’attuazione delle politiche. Il trattato sul funzionamento dell’Unione europea costituisce la base per l’integrazione della dimensione di genere in quanto sancisce l’obbligo per l’UE di promuovere la parità tra uomini e donne in tutte le sue attività.
IILa Commissione si è impegnata ad integrare la dimensione di genere e il Parlamento europeo e i Consiglio hanno sottolineato la necessità che l’UE rispetti gli impegni assunti ad alto livello in materia di integrazione della dimensione di genere. Le tre istituzioni, nel negoziare i quadri finanziari pluriennali (QFP) per i periodi 2014‑2020 e 2021‑2027 sono state concordi nell’affermare l’importanza di considerare la parità di genere nella formazione del bilancio dell’UE.
IIIL’audit della Corte tiene conto dell’interesse manifestato dalle principali parti interessate in questo campo e si rivela più che mai pertinente dal momento che la Commissione ha pubblicato di recente una nuova strategia sulla parità di genere. Giunge inoltre al momento opportuno, dato che nell’ambito del nuovo QFP 2021‑2027 e dello strumento Next Generation EU verrà spesa una somma ingente di fondi UE.
IVLa Corte ha valutato se, a partire dal 2014, la dimensione di genere sia stata integrata nel bilancio dell’UE per promuovere la parità tra uomini e donne. In particolare, ha valutato se il quadro della Commissione per sostenere l’integrazione della dimensione di genere fosse appropriato; se il ciclo di bilancio dell’UE abbia tenuto conto della parità di genere; e se tale aspetto sia stato incorporato nei cinque programmi di finanziamento UE selezionati: tre dei cinque Fondi strutturali e di investimento europei, oltre al Fondo europeo agricolo di garanzia e ad Erasmus+. Nel loro insieme, tali programmi rappresentano il 66 % del QFP 2014‑2020. La Corte ha altresì analizzato alcune delle proposte di finanziamento fondamentali della Commissione collegate al QFP 2021‑2027 e allo strumento Next Generation EU.
VLa conclusione a cui è giunta è che la Commissione non ha ancora tenuto fede al proprio impegno di integrare la dimensione di genere nel bilancio dell’UE. La Corte ha rilevato che la strategia della Commissione in materia di parità di genere non ha promosso a sufficienza l’integrazione della dimensione di genere, e che il quadro istituzionale, seppur rinforzato, non sosteneva ancora appieno questo aspetto. La Corte ha riscontrato che il ciclo di bilancio dell’UE non ha tenuto adeguatamente conto della parità di genere. La Commissione ha prestato scarsa attenzione all’analisi di genere delle politiche e dei programmi esaminati dalla Corte. Ha fatto un uso limitato di dati disaggregati per genere e di indicatori relativi al genere e ha pubblicato poche informazioni sull’impatto complessivo del bilancio dell’UE sulla parità di genere. Tuttavia, nei settori in cui i requisiti giuridici sono stati definiti in dettaglio, ciò ha agevolato l’integrazione della dimensione di genere nei programmi.
VILa Corte raccomanda alla Commissione di:
- rafforzare il quadro istituzionale per sostenere l’integrazione della dimensione di genere;
- effettuare analisi di genere delle esigenze e degli impatti e aggiornare i propri orientamenti per legiferare meglio;
- raccogliere, analizzare e riferire sistematicamente sui dati esistenti, disaggregati per genere, relativi ai programmi di finanziamento dell’UE;
- utilizzare obiettivi e indicatori legati al genere per monitorare i progressi compiuti;
- sviluppare un sistema di monitoraggio dei fondi stanziati e utilizzati a sostegno della parità di genere e riferire annualmente sui risultati conseguiti in termini di parità di genere, e
- valutare se i piani degli Stati membri per la ripresa e la resilienza affrontino la questione della parità di genere, e riferire in merito.
Introduzione
Parità di genere e crescita economica
01La parità di genere è uno dei valori fondamentali dell’Unione europea, come sancito agli articoli 2 e 3 del trattato sull’Unione europea. Fa riferimento al principio secondo cui donne e uomini dovrebbero avere gli stessi diritti, le stesse responsabilità e le stesse opportunità. La presente relazione utilizza i termini “donne” e “uomini”, usati nei trattati dell’UE. La Corte riconosce, tuttavia, che le identità di genere non si limitano a questi due descrittori.
02La parità di genere è ampiamente riconosciuta come importante fattore trainante della crescita economica1. La strategia della Commissione europea sulla parità di genere per il periodo 2020‑20252, osserva che “(l)a parità di genere fa aumentare i posti di lavoro e la produttività”, citando uno studio dell’Istituto europeo per l’uguaglianza di genere (EIGE)3. Lo studio suddetto stima che il miglioramento della parità di genere potrebbe portare a un aumento del PIL pro capite dell’UE compreso tra il 6,1 % e il 9,6 % entro il 2050, con un impatto potenziale sul PIL in determinati Stati membri fino al 12 % entro il 2050. Cfr. figura 1.
Figura 1
Impatto del miglioramento della parità di genere sul PIL degli Stati membri dell’UE nel 2050
Fonte: EIGE, Economic Benefits of Gender Equality in the European Union. Nell’indice sull’uguaglianza di genere pubblicato dall’EIGE, gli Stati membri sono stati raggruppati in base al loro livello di parità di genere nel settore del lavoro. Gli impatti stimati consistono in un aumento del PIL compreso fra il 12 % circa entro il 2050 (“impatto elevato”) e il 4 % circa (“impatto basso”).
Gli studi sugli effetti della crisi determinata dalla COVID-19 condotti per conto della Commissione4 indicano che le donne sono colpite in modo sproporzionato in termini economici. Il Parlamento europeo5 riconosce che la pandemia ha esacerbato le disuguaglianze strutturali di genere esistenti e si è espresso a favore dell’utilizzo dell’integrazione della dimensione di genere e del bilancio di genere nella risposta al problema della ripresa dalla pandemia di COVID-19, nonché dell’applicazione degli insegnamenti tratti dagli effetti dannosi delle crisi economiche precedenti sulla parità di genere.
04Diversi studi6 hanno concluso che, negli ultimi anni, il sostegno alla parità di diritti è diminuito in alcuni paesi. Secondo la Commissione, i progressi verso la piena parità di genere “vanno a rilento”: “Nell’indice sull’uguaglianza di genere dell’UE del 2019 gli Stati membri hanno ottenuto in media 67,4 punti su 100, migliorando di appena 5,4 punti il punteggio dal 2005 ad oggi”7. La situazione varia però sensibilmente da uno Stato membro all’altro8. L’indice sull’uguaglianza di genere è elaborato dall’EIGE e misura la parità di genere in sei settori: lavoro, conoscenza, potere, denaro, salute e tempo. La Commissione9 ha evidenziato nel mercato del lavoro uno dei settori principali in cui si manifesta la disuguaglianza di genere. Ha rilevato che nel 2017, la partecipazione delle donne al mercato del lavoro dell’UE era di circa 11,5 punti percentuali inferiore a quella degli uomini e che la retribuzione media delle donne era inferiore di circa il 16 %.
L’integrazione della dimensione di genere: uno strumento per conseguire la parità di genere
05L’integrazione della dimensione di genere è uno strumento per conseguire la parità di genere. L’idea di base è semplice: la parità tra donne e uomini deve essere promossa attivamente in tutte le fasi dell’elaborazione e dell’attuazione delle politiche, anche nei settori con i quali sembra non avere alcun nesso. L’integrazione della dimensione di genere è incentrata sui processi e sulle pratiche organizzative in tutti i settori della pubblica amministrazione e delle politiche pubbliche e mira a eliminare le distorsioni di genere. L’organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) raccomanda che l’integrazione della dimensione venga adottata parallelamente ad un’azione mirata specifica volta a promuovere la parità di genere10.
06L’integrazione della dimensione di genere può essere attuata attraverso una combinazione di metodi e strumenti. Le analisi di genere sono uno strumento fondamentale lungo tutto il ciclo programmatico. Servono ad individuare le differenze, in termini di condizioni e bisogni, fra donne e uomini (valutazione delle esigenze di genere) e a stimare le conseguenze di una politica o di un programma per le donne e per gli uomini (valutazioni d’impatto di genere ex ante ed ex post). Il monitoraggio e la valutazione di genere devono essere effettuati sulla base di chiari obiettivi e indicatori relativi al genere per seguire i progressi compiuti verso il loro conseguimento. Le analisi, il monitoraggio e la valutazione di genere richiedono dati affidabili disaggregati per genere11 da raccogliere e analizzare sistematicamente.
07Compilare un bilancio di genere significa applicare, a tutti i livelli del processo di bilancio, l’integrazione della dimensione di genere. Tale modalità di formazione del bilancio si avvale degli strumenti descritti per introdurre modifiche delle spese e delle entrate pubbliche al fine di correggere le disuguaglianze.
L’impegno dell’UE a promuovere l’integrazione della dimensione di genere
08In virtù dell’articolo 8 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), l’UE è tenuta a promuovere la parità fra uomini e donne in tutte le sue attività, gettando così le basi per l’integrazione della dimensione di genere.
09L’UE si è inoltre impegnata ad attuare l’integrazione della dimensione di genere nella dichiarazione e nella piattaforma d’azione ONU di Pechino del 1995 e nel quadro degli obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS) delle Nazioni Unite, adottati nel 2015. La parità di genere è oggetto di uno specifico obiettivo di sviluppo sostenibile, “Raggiungere l’uguaglianza di genere ed emancipare tutte le donne e le ragazze” (OSS 5), ma è anche importante in quanto componente trasversale per il conseguimento di tutti gli altri OSS.
10Il Parlamento europeo e il Consiglio hanno ripetutamente sottolineato la necessità che l’UE rispetti gli impegni ad alto livello in materia di integrazione della dimensione di genere e hanno espresso un forte sostegno all’integrazione di questo aspetto nel quadro finanziario pluriennale (QFP) e nel bilancio dell’UE. Nel negoziare il QFP 2014‑2020, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione avevano convenuto di integrare, ove opportuno, nelle procedure di bilancio per il QFP suddetto, “elementi capaci di rispondere alle problematiche di genere”12. Tale approccio è stato ribadito per il QFP 2021‑2027 e per lo strumento Next Generation EU. Nel luglio 202013, il Consiglio europeo ha concluso che il QFP 2021‑2027 avrebbe dovuto promuovere le pari opportunità attraverso l’integrazione della prospettiva di genere.
11La figura 2 contiene una panoramica delle principali risoluzioni e conclusioni del Parlamento europeo e del Consiglio sulla parità di genere e l’integrazione di tale dimensione a partire dal 2014.
Figura 2
Risoluzioni del Parlamento europeo e conclusioni del Consiglio sulla parità di genere e l’integrazione di tale dimensione a partire dal 2014
Fonte: Corte dei conti europea.
L’impegno e le responsabilità della Commissione in materia di integrazione della dimensione di genere
12Nel 1996 la Commissione ha formalizzato il proprio impegno a favore dell’integrazione della dimensione di genere nella Comunicazione “Integrare la parità di opportunità tra le donne e gli uomini nel complesso delle politiche e azioni comunitarie”14, in cui afferma quanto segue: “Tenere sistematicamente conto delle differenze che sussistono tra le condizioni, situazioni e necessità delle donne e degli uomini nell’insieme delle politiche e azioni comunitarie […] è il principio ispiratore del mainstreaming adottato dalla Commissione.”
13Dal 1996 la Commissione ha sviluppato il proprio impegno a favore dell’integrazione della dimensione di genere, alla cui attuazione partecipano diversi dipartimenti. Cfr. figura 3.
Figura 3
Integrazione della dimensione di genere: attori e responsabilità all’interno della Commissione
Fonte: Corte dei conti europea.
L’EIGE è un’agenzia dell’UE istituita per promuovere la parità di genere, che ha iniziato la propria attività operativa nel 2010. Dal 2011, opera nell’ambito di competenza della direzione generale Giustizia e consumatori (DG JUST). Tra i compiti dell’EIGE figurano la fornitura di consulenza in materia di integrazione della dimensione di genere in tutti gli organismi dell’UE e l’ideazione di strumenti per sostenere l’integrazione della parità di genere in tutte le politiche dell’UE.
Estensione e approccio dell’audit
15L’audit della Corte era inteso appurare se la dimensione di genere fosse stata integrata nel bilancio dell’UE fra il 2014 e febbraio 2021. Esso tiene conto dell’interesse manifestato dalle principali parti interessate in questo campo e si rivela più che mai pertinente dal momento che la Commissione ha pubblicato di recente una nuova strategia sulla parità di genere. Giunge inoltre opportuno, dato che nell’ambito del nuovo QFP 2021‑2027 e dello strumento Next Generation EU verrà spesa una somma ingente di fondi UE.
16La Corte ha valutato se il quadro della Commissione per promuovere la parità di genere tramite l’integrazione di questo aspetto nel bilancio dell’UE fosse appropriato, esaminando il documento sull’“impegno strategico per la parità di genere 2016‑2019” e il quadro istituzionale della Commissione per il periodo 2014‑201915. La Corte ha inoltre analizzato i ruoli e le responsabilità della Commissione nel periodo 2019‑202416 nonché la nuova strategia sulla parità di genere per il periodo 2020‑2025.
17Ha poi valutato se la parità di genere fosse stata adeguatamente presa in considerazione nel ciclo di bilancio dell’UE. L’audit è stato incentrato sul QFP 2014‑2020, compresi i singoli bilanci annuali dell’UE per tale periodo e i relativi documenti di rendicontazione. La Corte ha altresì analizzato alcune delle proposte di finanziamento fondamentali della Commissione collegate al QFP 2021‑2027 e allo strumento Next Generation EU.
18Ha valutato se la parità di genere fosse stata integrata nei programmi di finanziamento dell’UE selezionati. L’audit della Corte ha riguardato Erasmus +, nonché tre dei cinque Fondi strutturali e d’investimento europei (Fondi SIE): il Fondo sociale europeo (FSE), il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR). Gli auditor della Corte hanno svolto un esame documentale di 12 programmi in due Stati membri (Spagna e Romania). Tali programmi sono stati selezionati perché rispondevano a una serie di criteri, tra cui la posizione nell’indice dell’EIGE, l’uso del pacchetto di strumenti dell’EIGE per il bilancio di genere, l’importo dei finanziamenti dei fondi SIE ad essi assegnati e l’importanza relativa dei finanziamenti in percentuale del PIL.
19La Corte ha stipulato un contratto con un esperto indipendente per valutare in che misura fosse stata presa in considerazione la parità di genere nell’ambito del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA). L’esperto ha utilizzato quattro studi di casi relativi a Spagna, Irlanda, Romania e Svezia, selezionati in base a considerazioni quali l’equilibrio geografico e le diverse caratteristiche delle aziende agricole in ciascun paese.
20Nell’insieme, tutti i fondi selezionati rappresentano il 66 % del QFP 2014‑2020 (1 087 miliardi di euro).
21Benché siano citati esempi concernenti l’aiuto allo sviluppo, questo settore non rientra nell’oggetto dell’audit. La relazione speciale della Corte sugli aiuti umanitari dell’UE all’istruzione17 comprende analisi pertinenti all’integrazione della dimensione di genere in tale settore. L’audit della Corte non ha riguardato le politiche che non hanno attinenza con i programmi di finanziamento dell’UE (come le misure volte a migliorare la rappresentanza delle donne nelle posizioni dirigenziali della Commissione), né le misure di regolamentazione (come la direttiva sull’equilibrio tra attività professionale e vita familiare). Sono state escluse anche azioni mirate (come i programmi volti a combattere la violenza contro le donne).
22Le direzioni generali della Commissione (DG) più pertinenti ai fini dell’audit erano la DG JUST, la DG BUDG e le DG che avevano la responsabilità primaria dei programmi di finanziamento dell’UE selezionati. Per il FEAGA e il FEASR, la DG pertinente era la DG AGRI, per il FESR la DG REGIO, per l’FSE la DG EMPL e per Erasmus+ la DG EAC. Anche il segretariato generale della Commissione era pertinente ai fini dell’audit della Corte, come del resto Eurostat e l’EIGE.
23La Corte si è servita della pertinente legislazione dell’UE e degli impegni internazionali (paragrafo 09) per stabilire i criteri in base ai quali espletare l’audit, nonché degli orientamenti e delle istruzioni impartite dalla Commissione, dagli Stati membri e dall’EIGE. Sono stati inoltre utilizzati criteri generalmente accettati elaborati da organizzazioni internazionali: in particolare, il Consiglio d’Europa e l’OCSE.
Osservazioni
La Commissione non dispone ancora di un quadro pienamente efficace per sostenere l’integrazione della dimensione di genere nel bilancio dell’UE
24Questa sezione della relazione verte sul quadro posto in essere dalla Commissione per attuare l’integrazione della dimensione di genere nel bilancio dell’UE. La figura 4 illustra i prerequisiti fondamentali per un quadro di sostegno all’integrazione della dimensione di genere, quale descritto dall’OCSE e dal Consiglio d’Europa e inserito nel contesto della Commissione.
Figura 4
Prerequisiti per il quadro della Commissione a sostegno dell’integrazione della dimensione di genere
Fonte: Corte dei conti europea, sulla base di: OCSE, Toolkit for Mainstreaming and Implementing Gender Equality, 2018; OCSE, Designing and Implementing gender budgeting. A path to action, 2019; Consiglio d’Europa, Gender budgeting: practical implementation Handbook, 2009.
La strategia della Commissione in materia di parità di genere non promuove a sufficienza l’integrazione della dimensione di genere
25La Corte ha valutato se fosse stata posta in essere un’adeguata strategia dell’UE per la parità di genere, compresa l’integrazione della dimensione di genere. A tal fine sono stati applicati i criteri indicati nella figura 4.
Per il periodo 2016-2019, la Commissione ha sostituito alla precedente strategia sulla parità di genere un documento non vincolante
26Quando la Commissione stava elaborando il quadro strategico dell’UE sulla parità di genere per il periodo a partire dal 2016, varie parti interessate l’hanno invitata a definire in una strategia i propri obiettivi in materia di parità di genere. Cfr. figura 5.
27Tutte e tre le strategie concernenti la parità di genere elaborate a partire dal 1996, anno in cui la Commissione si è formalmente impegnata a integrare la dimensione di genere (paragrafo 12), sono state adottate dal collegio dei commissari in comunicazioni della Commissione. La Commissione 2014‑2019, tuttavia, non ha definito i propri obiettivi in materia di parità di genere in una strategia pubblicata sotto forma di comunicazione. Al contrario, sono stati definiti in un documento di lavoro a sé stante (SWD), intitolato “Impegno strategico per la parità di genere 2016‑2019”18. I documenti di lavoro dei servizi della Commissione (SWD) sono documenti puramente informativi che non impegnano giuridicamente o politicamente la Commissione.
28I successivi inviti delle parti interessate a rafforzare lo status del documento mediante l’adozione di una comunicazione non sono stati accolti. Cfr. nuovamente figura 5.
29La Commissione ha giustificato tale decisione con la linea d’azione da essa adottata di evitare l’uso di comunicazioni sulle strategie settoriali. La Corte osserva tuttavia che la Commissione ha adottato altre strategie sotto forma di comunicazione19 Secondo una valutazione del documento di impegno strategico 2016‑2019, effettuata per conto della Commissione nel 201920, la pubblicazione dell’impegno sotto forma di SWD ha costituito un “declassamento politico rispetto alla strategia precedente”, limitandone così l’impatto. Una conclusione simile è stata tratta nel 2019 dalla commissaria per la Giustizia, i consumatori e la parità di genere per il periodo 2014‑201921.
Figura 5
Invito rivolto dalle parti interessate alla Commissione affinché definisca in una strategia gli obiettivi in materia di parità di genere
Fonte: Corte dei conti europea, sulla base di: Lettera aperta di EWL ed ILGA, del marzo 2015, al vicepresidente della Commissione europea; lettera dei ministri per le pari opportunità di 21 Stati membri alla commissaria JUST del giugno 2015; risoluzioni del Parlamento europeo del 9 giugno 2015 e del 3 febbraio 2016; conclusioni del Consiglio del 7 dicembre 2015 e del 16 giugno 2016.
Il documento “Impegno strategico per la parità di genere 2016-2019” non comprendeva un piano per l’attuazione e il monitoraggio dell’integrazione della dimensione di genere
30Il documento sull’impegno strategico 2016‑2019 non ha definito un piano di attuazione per l’integrazione della dimensione di genere. Imponeva di tener conto della parità di genere nelle valutazioni di impatto e nelle valutazioni ex post, ma non stabiliva indicatori per monitorare i progressi. Non comprendeva altre azioni volte ad attuare l’integrazione della dimensione di genere, quali la raccolta di dati disaggregati per genere, l’inclusione di obiettivi legati al genere in tutti i programmi dell’UE o attività di formazione. Il documento di lavoro a corredo della precedente strategia per il periodo 2010‑2015 comprendeva tutte le azioni summenzionate22.
31Le consultazioni23 condotte per preparare il documento di impegno strategico 2016‑2019 hanno portato a una serie di proposte di azioni specifiche: ad esempio, effettuare un’analisi di genere delle politiche dell’UE, progredire nel bilancio di genere, sfruttare appieno le competenze dell’EIGE e fornire formazione in materia di genere a tutto il personale della Commissione. Nessuna di esse è stata però inclusa nel documento finale. A detta della Commissione, ciò era imputabile al fatto che si trattava di un documento di lavoro, che non la impegna giuridicamente o politicamente.
32Il documento di impegno strategico 2016‑2019 dispone che la DG JUST rediga relazioni di attuazione interne e pubblichi relazioni annuali sui progressi compiuti. Nessuno di questi documenti ha consentito di monitorare l’attuazione dell’integrazione della dimensione di genere. Anziché redigere relazioni di attuazione interne, la DG JUST ha elaborato tabelle interne, ma non ha convalidato le informazioni raccolte, né le ha diffuse al di fuori dei membri di un gruppo interservizi (GI) sulla parità di genere composto da rappresentanti delle DG. Le relazioni annuali sullo stato di avanzamento della parità di genere (“relazioni sulla parità tra donne e uomini nell’UE”) comprendevano informazioni fattuali raccolte presso varie DG, in particolare su azioni mirate. La Commissione considerava queste relazioni annuali uno strumento di comunicazione con i cittadini e la società civile, anziché uno strumento di monitoraggio.
33Non ha monitorato i progressi complessivi in materia di integrazione della dimensione di genere. Il Consiglio e l’EIGE hanno elaborato una serie di indicatori per monitorare regolarmente l’attuazione degli impegni dell’UE riguardo all’integrazione della dimensione di genere nel quadro della dichiarazione e della piattaforma d’azione di Pechino. Questa serie di indicatori è stata pensata unicamente per gli Stati membri. Eurostat ha individuato una serie di indicatori per monitorare i progressi dell’UE verso il conseguimento degli obiettivi di sviluppo sostenibili (OSS) e ogni anno riferisce al riguardo. Questa serie di indicatori non comprende, tuttavia, l’indicatore specifico suggerito dalle Nazioni Unite per il monitoraggio dell’integrazione della dimensione di genere nell’ambito dell’OSS 5.
La nuova strategia per la parità di genere 2020‑2025 rafforza l’impegno della Commissione a favore dell’integrazione della dimensione di genere, ma mancano ancora azioni specifiche
34Nel marzo 2020, il collegio dei commissari per il periodo 2019‑2024 ha rafforzato l’impegno della Commissione in materia di integrazione della dimensione di genere adottando la comunicazione sulla strategia per la parità di genere 2020‑202524. Cfr. figura 6.
Figura 6
Impegni e strategie della Commissione (CE) in materia di parità di genere e integrazione di tale dimensione a partire dal 1996
Fonte: Corte dei conti europea.
La strategia per la parità di genere 2020‑2025 afferma che la Commissione “migliorerà tale integrazione inserendo sistematicamente una prospettiva di genere in ogni fase dell’elaborazione delle politiche in tutti i settori di azione dell’UE, sia interni che esterni”. Tuttavia, come il documento di impegno strategico 2016‑2019 (paragrafo 30), la strategia non include azioni specifiche volte a tenere sistematicamente conto della parità di genere in tutti i settori di intervento dell’UE.
Benché si stia rafforzando, il quadro istituzionale della Commissione non sostiene ancora appieno l’attuazione dell’integrazione della dimensione di genere
36La Corte ha valutato se la Commissione disponesse di un quadro istituzionale adeguato a sostegno dell’integrazione della dimensione di genere. A tal fine sono stati applicati i criteri indicati nella figura 4.
La Commissione in carica nel periodo 2014-2019 non ha posto in essere i meccanismi necessari per attuare e monitorare l’integrazione della dimensione di genere
37Dal 2010, l’unità della Commissione responsabile delle questioni legate alla parità di genere fa parte della DG JUST. Tuttavia, il mandato della commissaria per la Giustizia, i consumatori e la parità di genere per il periodo 2014‑2019 non prevedeva l’obiettivo di guidare e monitorare l’integrazione della dimensione di genere in tutta la Commissione. Né tantomeno l’integrazione della dimensione di genere era un obiettivo contemplato dai piani strategici e di gestione della DG JUST dal 2016 al 2020. Ciò è in contrasto con il periodo 2009‑2014, in cui il mandato della commissaria responsabile di questo settore comprendeva un obiettivo relativo all’integrazione della dimensione di genere e anche la DG JUST perseguiva l’obiettivo specifico di rafforzare tale integrazione.
38Fra le altre direzioni generali della Commissione, solo il piano strategico della DG DEVCO perseguiva obiettivi concernenti l’inclusione della parità di genere nel proprio settore di intervento. Cfr. riquadro 1. Il mandato della commissaria per il bilancio in carica nel periodo 2014‑2019 e gli obiettivi della DG BUDG non contenevano alcun riferimento all’integrazione della dimensione di genere nel bilancio dell’UE. Nel coordinare le politiche il segretariato generale non ha considerato l’integrazione della dimensione di genere alla stregua di un obiettivo.
39Le direzioni generali non avevano l’obbligo di nominare membri del personale o unità per sostenere l’integrazione della dimensione di genere a livello strategico. Pochissime DG avevano membri del personale, un’unità o un settore, responsabili esplicitamente delle questioni relative alla parità di genere, sebbene nella maggior parte delle DG vi fossero effettivi incaricati di partecipare al GI diretto dalla DG JUST. Nella valutazione del documento di impegno strategico 2016‑2019 svolta nel 2019 per conto della Commissione, si raccomandava di affidare ad alti funzionari la responsabilità di svolgere un ruolo guida per quanto riguarda le questioni di genere e di mantenere i contatti con la DG JUST.
40La Commissione non ha chiesto alle proprie DG di adottare un piano di attuazione per l’integrazione della dimensione di genere. Nel 2015, invece, la commissaria per la Giustizia, i consumatori e la parità di genere ha scritto a tutti gli altri commissari chiedendo come intendessero tenere conto della parità di genere nei rispettivi portafogli.
Riquadro 1
L’integrazione della dimensione di genere nel settore della cooperazione allo sviluppo (DG DEVCO)
Il mandato del commissario per la cooperazione internazionale e lo sviluppo nel periodo 2014‑2019 e gli obiettivi della DG DEVCO per il periodo 2016‑2020 hanno ribadito l’impegno del commissario e della DG suddetta a realizzare l’integrazione della dimensione di genere in tutti gli aspetti della politica di sviluppo.
Tale impegno è stato attuato attraverso il piano d’azione sulla parità di genere nelle relazioni esterne per il periodo 2016‑2020. Uno dei tre indicatori chiave di performance monitorati dalla DG DEVCO era la percentuale di iniziative di cooperazione e sviluppo finanziate dall’UE che promuovono la parità di genere.
Insieme alla DG JUST, la DG DEVCO è l’unica direzione generale della Commissione che dispone di un’unità apposita che si occupa di parità di genere.
La DG DEVCO gestisce anche la EU International Partnerships Academy, una piattaforma che offre corsi online sulla parità di genere aperti al pubblico.
Il documento di impegno strategico 2016‑2019 ha assegnato il ruolo di monitoraggio e guida dell’integrazione della dimensione di genere in tutta la Commissione al GI sulla parità di genere. Tale gruppo non aveva però il potere di adempiere a tale compito in maniera efficace. Alcuni membri del gruppo erano formalmente responsabili della parità di genere nell’ambito della propria DG. Nella valutazione svolta nel 2019 per conto della Commissione, si raccomandava di migliorare il coordinamento fra le DG all’interno del GI, al fine di integrare in modo più coerente la parità di genere nella definizione delle politiche.
42Nel documento di impegno strategico per il periodo 2016‑2019 si affermava inoltre che il GI avrebbe dovuto contemplare la pubblicazione, nel 2017, di una relazione sull’integrazione della dimensione di genere all’interno della Commissione. Così non è stato. Nella valutazione svolta nel 2019 per conto della Commissione, si ravvisava in tale omissione un’importante lacuna e si raccomandava quindi di redigere la relazione suddetta. La Commissione non ha ancora appurato se ciò sia stato fatto.
La Commissione in carica nel 2014‑2019 non ha fornito alle DG formazione o competenze sufficienti per realizzare in maniera efficace l’integrazione della dimensione di genere
43La Commissione non disponeva di una strategia di formazione riguardo all’integrazione della dimensione di genere, ma offriva solo un corso introduttivo facoltativo. Pochissime DG, nessuna delle quali è oggetto dell’audit della Corte, offrivano una formazione sulla parità di genere attinente ai propri settori di attività. Per facilitare la condivisione interna di informazioni e prassi, nel 2014 la DG JUST ha creato un sito intranet sull’integrazione della dimensione di genere, senza però aggiornarlo regolarmente.
44L’EIGE mette a punto strumenti utilizzabili dalle autorità pubbliche a vari livelli, anche a livello dell’UE (paragrafo 13). Ha elaborato orientamenti e strumenti sull’integrazione della dimensione di genere25, che comprendono orientamenti sull’analisi di genere e sulla valutazione dell’impatto di genere, sul bilancio di genere e sulla formazione in materia di parità di genere. Nella relazione speciale sulle agenzie dell’UE26, la Corte ha raccomandato alla Commissione di “far sì che le competenze tecniche e le altre potenzialità delle agenzie siano costantemente utilizzate”.
45La Corte ha riscontrato che la Commissione si era valsa in misura limitata degli strumenti e delle competenze dell’EIGE in materia di integrazione della dimensione di genere, specie per quanto riguarda il bilancio di genere. Nel 2019, ad esempio, l’EIGE ha messo a punto un kit di strumenti per il bilancio di genere nei fondi SIE 2021‑2027. Il kit comprendeva un sistema di monitoraggio dei fondi destinati alla parità di genere, che era stato testato da diversi Stati membri. Sebbene la Commissione abbia accolto con favore il kit di strumenti, ha caldamente raccomandato all’EIGE di non pubblicare il sistema di monitoraggio assieme alla restante parte del kit27. Contemporaneamente allo sviluppo di questo strumento da parte dell’EIGE, la Commissione ha istituito un sottogruppo sul monitoraggio delle spese connesse al genere, senza coinvolgere l’EIGE.
La Commissione in carica nel 2019-2024 ha chiarito ruoli e responsabilità in materia di integrazione della parità di genere
46Nell’ambito della Commissione 2019‑2024, la commissaria per l’uguaglianza non è responsabile solo per la parità di genere ma per l’uguaglianza in tutte le sue forme. È stata creata una task force per l’uguaglianza per fornire sostegno alla commissaria e facilitare l’integrazione delle azioni a favore della parità in relazione a sei motivi di discriminazione: il sesso, la razza e l’origine etnica, la religione o le convinzioni personali, la disabilità, l’età e l’orientamento sessuale. La task force è presieduta e gestita dal Segretariato generale. Tutte le DG sono state invitate a nominare un coordinatore per l’uguaglianza.
47La task force è responsabile dell’attuazione dell’integrazione della parità di genere nell’ambito della Commissione. Nel febbraio 2021, la task force ha pubblicato orientamenti per tutte le DG sull’integrazione della parità di genere in sede di elaborazione, attuazione e valutazione delle politiche e dei programmi dell’UE. Il suo programma di lavoro per il 2020 prevede inoltre l’elaborazione di una strategia di formazione sull’integrazione della parità di genere. L’EIGE non fa parte della task force e non ha avuto contatti regolari con essa durante il periodo sottoposto ad audit.
48Le nuove disposizioni conferiscono un ruolo centrale al Segretariato generale, che si è impegnato a garantire che nell’elaborazione delle politiche venga tenuto conto della parità. La DG BUDG è il servizio centrale della Commissione responsabile della gestione del bilancio dell’UE durante l’intero ciclo annuale e pluriennale. Tra i suoi compiti figurano la guida della pianificazione strategica di bilancio e del processo di bilancio annuale, nonché la presentazione di relazioni sull’esecuzione del bilancio28. Pertanto, può svolgere un ruolo chiave per quanto riguarda l’integrazione della dimensione di genere nel bilancio dell’UE. Tuttavia, non le sono state attribuite responsabilità relativamente importanti.
Il ciclo di bilancio dell’UE non ha tenuto adeguatamente conto della parità di genere
49Questa sezione esamina se la Commissione abbia tenuto conto della parità di genere nell’attuale ciclo di bilancio dell’UE. La Corte segue le quattro azioni indicate nella figura 7.
Figura 7
Azioni per integrare la parità di genere nel processo di bilancio dell’UE
Fonte: Corte dei conti europea, sulla base di: OCSE, Toolkit for Mainstreaming and Implementing Gender Equality, 2018; OCSE, Designing and Implementing gender budgeting. A path to action, 2019; Consiglio d’Europa, Gender budgeting: practical implementation Handbook, 2009.
La Commissione ha prestato scarsa attenzione all’analisi di genere delle politiche e dei programmi esaminati dalla Corte
50Il kit di strumenti dell’OCSE del 2018 descrive le principali caratteristiche di un’analisi di genere adeguata. Sottolinea l’importanza di un’analisi di genere basata su dati concreti in tutte le fasi del ciclo programmatico e si concentra in particolare sulle valutazioni delle necessità di genere e sulle valutazioni d’impatto di genere (paragrafo 06).
51Essendo i bilanci annuali dell’UE inquadrati in un QFP settennale, è importante tener conto della parità di genere nel redigere il QFP. La proposta legislativa generale per il QFP è corredata di proposte settoriali che coprono i principali programmi di finanziamento dell’UE. Nell’ambito dell’agenda “Legiferare meglio” della Commissione, queste proposte sono soggette a valutazioni d’impatto.
52La Corte ha valutato se le proposte settoriali relative ai programmi di finanziamento dell’UE controllati nell’ambito dei QFP 2014‑2020 e 2021‑2027 contenessero un’analisi di genere nel quadro delle otto valutazioni d’impatto. Ha inoltre verificato se le proposte legislative generali per i QFP e il piano Next Generation EU comprendessero un requisito per l’integrazione della dimensione di genere.
53La Commissione dispone di orientamenti per valutare il potenziale impatto economico, sociale e ambientale delle proposte legislative nello svolgimento delle valutazioni d’impatto. Le linee guida applicabili al QFP 2014‑202029 contengono orientamenti per individuare e valutare l’impatto della legislazione proposta sul genere. Le valutazioni d’impatto esaminate dalla Corte non contenevano alcuna valutazione di questo tipo. Riportavano pochi riferimenti alla parità di genere e non rappresentavano un’analisi di genere adeguata (paragrafo 06).
54Gli orientamenti della Commissione in materia di valutazione d’impatto per il QFP 2021‑202730 raccomandano che la parità di genere sia presa in considerazione nell’elaborazione delle politiche, benché solo quando sia “adeguato” procedere in tal senso. Delle otto valutazioni d’impatto analizzate dagli auditor della Corte, solo la valutazione d’impatto dell’FSE+ conteneva una limitata analisi di genere, mentre la valutazione d’impatto della PAC riportava una breve descrizione della situazione delle donne nelle zone rurali. Nessuna delle altre valutazioni d’impatto conteneva una spiegazione del motivo per cui non sarebbe stato “adeguato” effettuare una valutazione. L’analisi dell’organismo della Commissione incaricato di valutare la qualità delle valutazioni d’impatto (ossia il comitato per il controllo normativo) conferma che raramente viene fatto riferimento alla parità di genere nelle valutazioni d’impatto. Nel 2017 e nel 2018, solo sei delle 129 valutazioni d’impatto esaminate dal comitato facevano riferimento alla parità di genere.
55Le proposte legislative generali della Commissione per entrambi i QFP menzionavano l’integrazione della dimensione di genere o la “parità” solo in termini generali e solo in relazione al settore della giustizia. La proposta relativa allo strumento Next Generation EU contiene un riferimento che sottolinea l’importanza delle misure per la parità di genere. Essa rileva alcune ripercussioni sulle donne della crisi dovuta alla COVID-19. Ad esempio, osserva che la crisi è stata particolarmente difficile per i genitori soli, l’85 % dei quali sono donne.
56La Corte rammenta l’esistenza di un impegno a tener conto della parità di genere nell’ambito del dispositivo per la ripresa e la resilienza, la parte più cospicua dello strumento Next Generation EU. I piani nazionali di ripresa e resilienza dovranno spiegare in che modo le misure proposte dovrebbero contribuire alla parità di genere e alle pari opportunità per tutti, nonché all’integrazione di tali obiettivi. La valutazione di tali piani da parte della Commissione riguarderà anche il loro contributo alla resilienza sociale degli Stati membri e la loro capacità di attenuare in maniera efficace gli effetti sociali della crisi COVID-19. Sulla base di tale valutazione, il Consiglio decide se approvarli. La relazione della Commissione sull’attuazione del dispositivo per la ripresa e la resilienza, che sarà presentata a metà del 2022, comprenderà una valutazione del modo in cui i piani di ripresa e resilienza degli Stati membri avranno contribuito ad affrontare le disuguaglianze tra donne e uomini. Tuttavia, come rilevato dalla Corte nel parere sul dispositivo per la ripresa e la resilienza31, data l’assenza di indicatori comuni sarà difficile monitorare e dare seguito ai risultati conseguiti, anche per quanto riguarda la parità di genere.
57Per consentire un’adeguata analisi di genere ed essere in grado di elaborare politiche appropriate basate su dati concreti, i responsabili delle politiche devono avere accesso a statistiche che riflettano accuratamente le differenze e le disuguaglianze tra i generi. Tali statistiche aiutano a monitorare l’impatto delle politiche, rivelano dove è possibile fare di più per colmare i divari di genere32 e consentono di misurare le differenze tra donne e uomini nel contesto di varie dimensioni sociali ed economiche33.
58La Corte ha pertanto esaminato la disponibilità di dati e statistiche basati su dati disaggregati tra donne e uomini (o “disaggregati per genere”). L’ufficio statistico dell’UE, Eurostat, produce dati disaggregati per genere a partire da circa i due terzi dei 2 786 insiemi di dati disponibili sui principali settori della politica sociale dell’UE34. Quanto ad altri settori di intervento dell’UE, fornisce informazioni disaggregate per genere per alcuni di essi, ma non tutti (ad esempio, non esistono informazioni di questo tipo sul numero di passeggeri trasportati). La Commissione dispone inoltre di un portale che consente al pubblico di accedere ai dati pubblicati dalle istituzioni e dagli organi dell’Unione europea35. Dei 15 749 insiemi di dati disponibili sul portale, circa un quarto appartiene alla categoria “Popolazione e società”, un ambito direttamente pertinente ai fini delle statistiche di genere. Circa la metà di tali insiemi di dati è ripartita per genere. L’EIGE produce statistiche di genere, compreso un indice sull’uguaglianza di genere (paragrafo 04). La banca dati sulle statistiche di genere dell’EIGE contiene dati su 1 888 indicatori.
59Nel loro insieme, queste fonti danno accesso a una grande quantità di dati disaggregati per genere. Nei Fondi esaminati, la Corte ha tuttavia riscontrato pochi elementi che ne suggeriscano un utilizzo sistematico da parte della Commissione nelle analisi di genere. Delle valutazioni d’impatto esaminate dalla Corte per entrambi i QFP, solo una (per il FSE+36) conteneva un riferimento a differenze connesse al genere, il che fa supporre che fossero stati utilizzati dati disaggregati per genere.
La Commissione ha fissato pochi obiettivi esplicitamente legati al genere
60Secondo il kit di strumenti dell’OCSE del 2018, i governi dovrebbero fissare obiettivi prestazionali legati al genere in diversi settori di attività che consentano loro di monitorare i progressi compiuti nel conseguimento degli obiettivi in materia di parità di genere. Il regolamento finanziario che disciplina il bilancio generale dell’UE non contiene requisiti specifici relativi agli obiettivi di genere, ma prevede un obbligo generale di stabilire gli obiettivi del programma.
61Gli obiettivi del programma sono elencati nelle “dichiarazioni programmatiche”. Si tratta di relazioni allegate al progetto di bilancio di ogni anno, che forniscono informazioni sui progressi compiuti negli esercizi precedenti verso il conseguimento degli obiettivi di un programma. La Corte ha valutato se le dichiarazioni programmatiche che accompagnano i progetti di bilancio annuali per il QFP 2014‑2020 riflettessero l’uso di obiettivi di genere in tutti i settori d’intervento. Per il QFP 2021‑2027, la Corte ha esaminato le proposte legislative per i programmi al fine di accertare se includano obiettivi legati al genere.
62Quattro dei 58 programmi di spesa del QFP 2014‑2020 (Diritti, uguaglianza e cittadinanza (DUC), Fondo sociale europeo (FSE), Erasmus + e il programma Health), includevano, fra i propri obiettivi, riferimenti espliciti alla promozione della parità di genere. Le proposte della Commissione per il programma DUC (divenuto programma “Cittadini, uguaglianza, diritti e valori”) e FSE+ riguardavano gli unici due programmi del QFP 2021‑2027 che includevano obiettivi con riferimenti espliciti alla parità di genere.
La Commissione non ha monitorato in maniera efficace il contributo del bilancio dell’UE al conseguimento della parità di genere
63Nel proprio pacchetto di strumenti del 2018, l’OCSE afferma che i meccanismi di monitoraggio consentono di valutare i progressi compiuti, di migliorare il processo decisionale e di adeguare i programmi e le risorse per ottenere un maggiore impatto. Il regolamento finanziario dell’UE stabilisce che il conseguimento degli obiettivi deve essere monitorato mediante indicatori di performance.
64La Commissione pubblica i dati relativi agli indicatori di performance nelle dichiarazioni programmatiche. Tali indicatori sono stabiliti nella normativa di base dei programmi, o nel diritto derivato in materia. La Corte ha valutato se le dichiarazioni programmatiche del QFP 2014‑2020 comprendessero indicatori per monitorare il conseguimento degli obiettivi legati al genere.
65Le dichiarazioni programmatiche pubblicate nel 2020, relative ai 58 programmi di spesa, contenevano più di 1 000 indicatori. Di questi, 29 indicatori relativi a cinque programmi riguardavano la parità di genere. Questi indicatori misurano i cambiamenti legati al genere nel corso del tempo, ad esempio il divario retributivo di genere. Diciannove di essi erano basati anche su dati disaggregati per genere, ad esempio il tasso di occupazione per genere. I programmi suddetti rappresentano il 21,7 % dell’importo totale del QFP 2014‑2020. Cfr. figura 8. Nelle proposte della Commissione per il QFP 2021‑2027, solo 10 dei 29 indicatori di genere individuati dalla Corte erano stati mantenuti.
Figura 8
Percentuale di programmi del QFP 2014-2020 con indicatori di genere
Fonte: Corte dei conti europea, sulla base di dati della Commissione.
La Commissione ha messo a disposizione poche informazioni sull’impatto complessivo del bilancio dell’UE sulla parità di genere
66Fornire informazioni al pubblico riguardo all’impatto del bilancio sulla parità di genere favorisce una vigilanza sistematica e la rendicontabilità37. Ciò può includere la pubblicazione dei fondi assegnati e utilizzati per gli obiettivi in materia di parità di genere e la presentazione di relazioni sulla performance dei programmi. Il controllo parlamentare ne risulta in tal modo agevolato. Cfr. riquadro 2.
Riquadro 2
Uso di dati ripartiti fra donne e uomini ai fini dell’analisi economica su cui si fonda la legge di bilancio
Dal 2004, tramite un allegato della legge di bilancio annuale, il governo svedese riferisce al parlamento in merito alle differenze economiche e all’evoluzione della distribuzione del reddito tra donne e uomini. L’allegato per il bilancio 2021 contiene un’analisi della distribuzione delle risorse finanziarie tra donne e uomini a partire dal 1995, comprese analisi dell’andamento del reddito da lavoro, delle pensioni, dei trasferimenti in materia di sicurezza sociale, delle imposte e del reddito disponibile complessivo. L’allegato termina con una descrizione dell’impatto delle riforme, durante il periodo 2019‑2021, sulla distribuzione delle risorse economiche tra donne e uomini. La stesura dell’allegato è di competenza del ministero delle Finanze.
Le due principali relazioni della Commissione sulla performance del bilancio dell’UE sono le dichiarazioni programmatiche allegate al progetto di bilancio annuale e la relazione annuale sulla gestione e il rendimento (AMPR) presentata per la procedura annuale di discarico. La Corte ha valutato se, in queste due relazioni, la Commissione avesse riferito in merito all’impatto complessivo del bilancio dell’UE e dei suoi programmi di finanziamento sulla parità di genere.
La Commissione ha aumentato la quantità di informazioni relative al genere che accompagnano il progetto di bilancio dell’UE, ma le ha presentate in modo frammentario
68Alcune dichiarazioni programmatiche contengono una sezione per riferire in merito all’integrazione della dimensione di genere. Delle 58 dichiarazioni programmatiche pubblicate nel 2016, il primo anno in cui sono state incluse queste informazioni, 20 contenevano questa sezione; nelle dichiarazioni programmatiche pubblicate nel 2020, il loro numero è salito a 3438. Ciò significa che il 59 % delle dichiarazioni programmatiche per i programmi di spesa, che rappresentano l’88 % del QFP 2014‑2020, contiene ora informazioni quantitative o qualitative relative al genere.
69La Corte vi ha però rilevato delle debolezze. Delle 34 dichiarazioni programmatiche pubblicate nel 2020 che contenevano informazioni relative al genere, solo 10 (il 29 %) hanno fornito stime finanziarie sul contributo del bilancio dell’UE alla parità di genere. Queste riguardavano programmi a titolo dell’FSE e del FESR, ma non del FEAGA, del FEASR o di Erasmus+. Tuttavia, poiché non esiste un sistema comune per monitorare i fondi assegnati e utilizzati per la parità di genere nell’ambito del bilancio dell’UE, le DG avevano utilizzato metodi diversi per stimare il contributo dei loro programmi alla parità di genere. Di conseguenza, è impossibile calcolare un contributo totale per l’intero bilancio dell’UE. La Commissione monitora l’assegnazione e l’utilizzo dei fondi in altre politiche trasversali. Cfr. riquadro 3. Non esisteva, invece, alcun sistema di monitoraggio per la parità di genere.
Riquadro 3
Monitoraggio delle risorse e fissazione di valori-obiettivo per l’azione per il clima
Per quanto riguarda l’azione per il clima, la Commissione utilizza un approccio per monitorare le risorse basato su un metodo sviluppato dall’OCSE39. Nell’analisi sul monitoraggio della spesa per il clima pubblicata nel 202040, la Corte ha riscontrato che tale approccio presentava il vantaggio di essere semplice e pragmatico, ma ribadiva i timori espressi nella relazione speciale sull’azione per il clima41 riguardo al rischio che le spese fossero sovrastimate.
Il monitoraggio può essere integrato da valori-obiettivo. A livello dell’UE, tali valori-obiettivo sono stabiliti di concerto con il Parlamento europeo e il Consiglio. Ad esempio, vi sono valori-obiettivo per il 20 % del QFP 2014‑2020 (circa 200 miliardi di euro) e per il 30 % del QFP 2021‑2027 e dello strumento Next Generation EU combinati (circa 550 miliardi di euro), da utilizzare per l’azione per il clima.
La figura 9 riassume le informazioni relative al genere presentate nelle dichiarazioni programmatiche, compresi gli obiettivi di genere (paragrafo 62), gli indicatori (paragrafo 65) ) e le stime finanziarie (paragrafo 69).
Figura 9
Panoramica delle informazioni relative al genere disponibili nelle dichiarazioni programmatiche
Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle dichiarazioni programmatiche allegate al progetto di bilancio generale per l’esercizio finanziario 2021.
Nella strategia per la parità di genere 2020‑2025, la Commissione si impegna a considerare le modalità di quantificazione della spesa relativa alla parità di genere a livello di programma nel QFP 2021‑2027. Nel novembre 2020, la Commissione, il Consiglio e il Parlamento europeo hanno convenuto che la Commissione dovrebbe sviluppare un metodo per quantificare le spese pertinenti a livello di programma nell’ambito del QFP 2021‑2027. In virtù di tale accordo interistituzionale, entro gennaio 2023 la Commissione attuerà tale metodo per alcuni programmi gestiti a livello centrale al fine di testarne la fattibilità42. Ciò significa che, a medio termine, la Commissione non sarà in grado di dimostrare l’importo dei fondi utilizzati in tutti i programmi di finanziamento dell’UE a sostegno della parità di genere.
L’AMPR conteneva pochissime informazioni sui risultati in materia di parità di genere
72L’AMPR fa parte del pacchetto integrato di informativa finanziaria e in materia di responsabilità della Commissione43 e rappresenta un contributo fondamentale per la procedura annuale di discarico. La sezione 1 dell’AMPR valuta i progressi compiuti verso il conseguimento degli obiettivi strategici. Nella relazione sulla performance del bilancio dell’UE44, la Corte ha richiamato l’attenzione sulle scarse informazioni messe a disposizione sul contributo dei programmi di spesa dell’UE alla parità di genere.
73Da quando la prima relazione annuale sulla gestione e il rendimento (AMPR)45 è stata pubblicata nel 2016, la Commissione non ha mai riferito specificamente sulla parità di genere come priorità orizzontale, né ha fornito alcuna analisi in singole sezioni. Per contro, l’AMPR include l’informativa sulla spesa relativa ad altre priorità orizzontali. Nell’AMPR del 201946 la Commissione ha affermato che gli obiettivi strategici orizzontali devono essere meglio integrati in tutto il bilancio, in particolare per quanto riguarda le spese connesse al clima, la protezione della biodiversità e gli OSS. La parità di genere non è stata altrimenti menzionata nell’AMPR.
La formulazione dettagliata dei requisiti giuridici ha facilitato l’integrazione della parità di genere nei programmi
74La sezione finale della relazione è incentrata sui singoli programmi e valuta se la Commissione abbia tenuto conto della parità di genere nell’ambito dell’FSE, del FESR e del FEASR, del FEAGA e di Erasmus+. Si è esaminato se siano state effettuate analisi di genere e se siano stati fissati obiettivi legati al genere. La Corte intendeva appurare se la Commissione fosse in grado di dimostrare i risultati dei programmi sulla parità di genere.
75L’esame ha riguardato nello specifico questi cinque Fondi non solo per la loro importanza finanziaria nell’ambito del QFP, ma anche perché hanno il potenziale per stimolare la crescita economica e contribuire alla parità di genere (paragrafo 02). L’FSE sostiene progetti in tutta l’UE nei settori dell’occupazione, dell’inclusione sociale, dell’istruzione e della formazione. Il FESR mira a promuovere uno sviluppo equilibrato nelle diverse regioni dell’UE. Il FEASR si concentra sulle particolari sfide cui sono confrontate le zone rurali dell’UE. Il FEAGA mira a garantire il reddito degli agricoltori mediante pagamenti diretti. Erasmus+ fornisce finanziamenti UE a sostegno dell’istruzione e della formazione al fine di promuovere la crescita.
I fondi SIE hanno un notevole potenziale per contribuire alla parità di genere, ma la Corte ha reperito poche informazioni sui risultati per il QFP 2014-2020
76Più della metà dei finanziamenti dell’UE vengono convogliati tramite i cinque Fondi strutturali e d’investimento europei, i quali sono soggetti a gestione congiunta da parte della Commissione e degli Stati membri. La Corte ha sottoposto ad audit l’FSE, il FESR e il FEASR, in Spagna e in Romania. Il lavoro della Corte ha riguardato gli accordi di partenariato di questi due paesi e 12 dei loro programmi.
77I requisiti giuridici in materia di parità di genere variano da un regolamento specifico dei fondi SIE all’altro. Tuttavia, il regolamento recante disposizioni comuni (RDC)47 stabilisce nel QFP 2014‑2020 disposizioni comuni per i fondi SIE. A norma dell’articolo 7 di tale regolamento, gli Stati membri e la Commissione devono provvedere affinché sia promossa la parità tra uomini e donne e si tenga conto della parità di genere in tutte le fasi della preparazione, dell’attuazione, del monitoraggio e della valutazione di tutti i programmi. In tutti i settori di attività occorre perseguire la parità di genere mediante l’uso di strumenti quali le valutazioni ex ante e le condizionalità ex ante, i comitati di sorveglianza, le procedure e i criteri di selezione.
78La proposta della Commissione relativa al nuovo RDC per il QFP 2021‑2027 non conteneva inizialmente disposizioni analoghe a quelle dell’articolo 7 dell’RDC 2014‑2020. Dopo le revisioni iniziali, disposizioni analoghe sono state reintegrate in una versione successiva del documento. Il nuovo RDC impone inoltre agli Stati membri di porre in essere un quadro strategico nazionale per la parità di genere al fine di poter utilizzare fondi SIE negli investimenti volti a migliorare l’equilibrio di genere nel mercato del lavoro, l’equilibrio tra vita professionale e vita privata o le infrastrutture per l’infanzia.
Nei programmi esaminati dalla Corte, la parità di genere è stata considerata in sede di preparazione del programma
79Per i programmi esaminati in Spagna e Romania, la Corte ha riscontrato che l’obbligo di tenere conto della parità di genere era stato rispettato con maggior frequenza durante la fase di preparazione che non durante le fasi di attuazione e monitoraggio. Tutti i programmi contenevano un’analisi di genere e la parità di genere era stata presa in considerazione, in misura diversa, nella loro impostazione. Inoltre, entrambi gli Stati membri avevano effettuato valutazioni ex ante per stabilire se le misure previste potessero verosimilmente riuscire a promuovere la parità di genere. La Corte ha riscontrato una serie di esempi in cui nelle procedure di selezione era stato incentivato lo svolgimento di analisi di genere. Cfr. riquadro 4.
Riquadro 4
Criteri di selezione che incentivano lo svolgimento di analisi di genere
La Spagna e la Romania includono nelle procedure di selezione criteri che incentivano i richiedenti di sovvenzioni per i progetti a svolgere analisi di genere.
Ad esempio, nel programma “Strategie di sviluppo urbano sostenibile e integrato” cofinanziato dal FESR, le autorità spagnole hanno chiesto a un organismo specializzato di valutare in che misura la dimensione di genere fosse stata integrata nelle proposte di progetti, utilizzando il relativo punteggio come criterio di selezione.
In Romania, i richiedenti il finanziamento nell’ambito di un programma FSE erano tenuti a descrivere in che modo il loro progetto contribuisse a uno o più aspetti orizzontali, fra cui la non discriminazione e la parità di genere. Le domande che comprendevano misure volte a combattere la discriminazione tra donne e uomini hanno ricevuto punti supplementari.
Gli obiettivi relativi al genere sono stati raramente presi in considerazione nei programmi esaminati dalla Corte e le informazioni disponibili circa il loro impatto sulla parità di genere erano limitate
80I programmi devono essere conformi agli obiettivi generali stabiliti nella normativa specifica che disciplina i Fondi da cui sono finanziati e nell’RDC. Gli Stati membri sono autorizzati a integrare i propri obiettivi legati al genere. La Spagna, ma non la Romania, aveva incluso obiettivi e indicatori specifici legati al genere per alcune priorità di investimento nell’ambito dell’FSE. Gli altri Fondi esaminati dalla Corte non contenevano obiettivi legati al genere.
81L’RDC impone a ciascuno Stato membro di presentare una relazione di attuazione annuale per ciascun programma. Specifica inoltre che le relazioni del 2016 e del 2018 devono contenere una valutazione delle azioni intraprese per promuovere la parità di genere e la non discriminazione.
82Le relazioni concernenti tutti i programmi selezionati comprendevano una sezione contenente i dati – perlopiù qualitativi, ma talvolta quantitativi – su azioni specifiche intraprese per promuovere la parità di genere e le disposizioni adottate per garantire che quest’ultima fosse presa in considerazione. Le relazioni non contenevano però informazioni sui risultati e sull’impatto.
83Sulla base di tali relazioni, la Commissione ha inoltre pubblicato relazioni sull’attuazione dei fondi SIE nel 2017 e nel 2019. Nel 2018 ha inoltre pubblicato una relazione di sintesi sull’attuazione dei programmi nell’ambito dei fondi SIE dal 2014 al 2017. Tali relazioni, tuttavia, contenevano poche informazioni relative alla parità di genere.
84La piattaforma Open Data dei fondi SIE della Commissione fornisce dati sui partecipanti alle attività finanziate, i quali non contengono però riferimenti al genere. Di conseguenza, non sono disponibili al pubblico dati consolidati, disaggregati per genere, sugli indicatori comuni per nessuno dei fondi SIE.
I pagamenti diretti agli agricoltori nell’ambito del FEAGA non contenevano riferimenti alla specificità di genere
85La politica agricola comune (PAC) rappresenta oltre un terzo dei finanziamenti dell’UE. Il FEAGA rappresenta circa tre quarti della PAC ed è utilizzato principalmente per fornire sostegno al reddito degli agricoltori mediante pagamenti diretti. Si tratta del principale programma a titolo del bilancio dell’UE, con una dotazione di oltre 300 miliardi di euro nel QFP 2014‑2020.
Il regolamento sui pagamenti diretti non tiene conto della parità di genere e limita la capacità degli Stati membri di considerare questo aspetto
86Il regolamento sui pagamenti diretti 2014‑2020 non prevede disposizioni giuridiche in materia di integrazione della dimensione di genere o di parità di genere. Nel parere sulle proposte della Commissione per la PAC dopo il 202048, la Corte ha sottolineato che uno Stato membro interessato, ad esempio, all’impatto dei pagamenti diretti sulla parità di genere avrà “poche opzioni” per modificare le modalità di distribuzione delle sovvenzioni, in quanto la struttura dei pagamenti diretti sarà in gran parte stabilita dalla proposta normativa dell’UE.
87Esempi di questo tipo sono stati riscontrati in due dei quattro casi di studio dell’esperto consultato dalla Corte (paragrafo 19). L’Andalusia (Spagna) applica i princìpi del bilancio di genere nel proprio bilancio regionale; circa il 90 % dei suoi programmi è usato per promuovere la parità di genere. Il Fondo di garanzia agricolo dell’Andalusia è però escluso, in quanto il sistema dei pagamenti diretti non lascia spazio ad azioni favorevoli alle donne49. La Svezia applica il bilancio di genere e dispone di dati di riferimento che dimostrano le disuguaglianze nel settore agricolo. Le autorità svedesi hanno tuttavia spiegato che, poiché attuano la politica in questione piuttosto che definirla, e dato che ai sensi del regolamento sui pagamenti diretti il bilancio di genere non è obbligatorio, non possono servirsene per correggere le disuguaglianze.
Le carenze dei dati e l’assenza di un’analisi di genere rischiano di perpetuare le disuguaglianze
88Le revisioni della PAC sono analizzate nelle valutazioni d’impatto, al fine di non esacerbare nell’UE le disuguaglianze tra agricoltori per età, dimensioni dell’azienda agricola o regione. Non si tiene esplicitamente conto delle differenze tra gli agricoltori di sesso maschile e quelli di sesso femminile. Nel parere sulla PAC dopo il 2020 (paragrafo 86), la Corte ha osservato che, nella sua valutazione d’impatto, la Commissione aveva preso in considerazione la parità di genere in relazione agli OSS, ma che ciò sembrava aver avuto un impatto limitato sulla proposta.
89Nel parere, la Corte ha inoltre criticato la mancanza di informazioni accurate sul reddito familiare degli agricoltori e l’assenza dell’obbligo per gli Stati membri di compilare statistiche sul reddito agricolo disponibile. Anche l’indisponibilità di tali statistiche ripartite per genere costituisce un’importante lacuna in materia di dati ai fini della determinazione degli effetti dei pagamenti diretti sulla parità di genere.
90Un’altra grave lacuna in materia di dati consiste nell’assenza di statistiche sui beneficiari di pagamenti diretti ripartiti per genere. Il regolamento sul FEAGA non prevede l’obbligo di fornire tali statistiche. La Commissione non disponeva di dati sulle percentuali dei pagamenti a favore delle donne e degli uomini. Tuttavia, lo studio di caso dell’esperto consultato dalla Corte ha rilevato che dai dati di cui dispone l’Ufficio svedese per l’agricoltura emerge che, nel 2019, il 16 % dei richiedenti in Svezia era costituito da donne, ma che a queste ultime è stato erogato solo il 7 % del sostegno. In Irlanda, inoltre, secondo l’Associazione irlandese degli agricoltori, nel 2019 il 10 % dei terreni ammissibili apparteneva ad agricoltrici, le quali hanno però ricevuto solo l’8 % dei pagamenti50. Poiché i pagamenti diretti sono pagamenti per superficie destinati agli agricoltori che dispongono di terreni per l’esercizio dell’attività agricola (“aziende agricole”), questi dati possono essere spiegati da diversi fattori.
91Uno studio commissionato dal Parlamento europeo nel 201951 ha rilevato che, per quanto riguarda i terreni e altri fattori di produzione, gli agricoltori di sesso femminile hanno un accesso, un controllo e una proprietà notevolmente inferiori rispetto ai loro omologhi maschili. Secondo il comitato delle organizzazioni professionali agricole52, è difficile per le donne accedere ai prestiti. Eurostat non dispone di informazioni disaggregate per genere sulla proprietà delle aziende agricole, ma produce dati sui titolari di aziende agricole. I titolari possono possedere l’azienda, ma anche darla in affitto, esserne gli affittuari o gli amministratori. Dai dati di Eurostat emerge che nel 2016 solo il 30 % circa dei titolari di aziende agricole in Europa era costituito da donne53.
92I dati Eurostat mostrano inoltre che le donne tendono ad avere aziende più piccole: nel 2016, le donne detenevano solo il 16 % delle aziende più grandi, contro il 35 % delle aziende più piccole54. Nel 2017 la Commissione ha stimato che la produzione per azienda era di gran lunga inferiore per le agricoltrici (poco meno di 12 000 euro nel 2013) rispetto agli agricoltori (quasi 40 000 euro). Ha inoltre stimato che le agricoltrici controllavano una superficie agricola nettamente inferiore (12 %) a quella condotta dagli uomini (61 %, mentre la parte restante è detenuta da società)55. Nel parere sulla PAC post 2020, la Corte ha rilevato che le cifre della Commissione “suggeriscono che gli uomini ricevono circa tre quinti di tali sussidi [ossia il sostegno al reddito degli agricoltori], le donne un ottavo, e le società il resto”.
93Tutto ciò indica che vi è la chiara necessità di un’analisi di genere del sostegno al reddito versato agli agricoltori attraverso i pagamenti diretti, compresa la distribuzione del reddito e il suo rapporto con la proprietà fondiaria, i terreni ammissibili e i beneficiari dei pagamenti. Ciò richiederà la raccolta e la diffusione di dati più ampi sulle donne in agricoltura. Già nel 2017 il Parlamento europeo56 aveva invitato la Commissione e gli Stati membri a misurare il contributo delle donne al reddito rurale e a individuare i ruoli delle donne nell’agricoltura. Aveva anche sottolineato la necessità da parte degli Stati membri di fornire statistiche aggiornate sulla proprietà fondiaria femminile.
La Commissione non ha tenuto conto della parità di genere in tutti gli aspetti di Erasmus+
94Erasmus+ è il programma dell’UE a sostegno dell’istruzione, della formazione, della gioventù e dello sport. La componente “mobilità” del programma offre ai discenti e al personale docente la possibilità di acquisire competenze attraverso lo studio, il lavoro e il volontariato all’estero.
95I considerando del regolamento che disciplina Erasmus+ nel QFP 2014‑2020 specificano che gli obiettivi del programma includono la promozione della parità tra uomini e donne. Sebbene il testo principale del regolamento non contenga disposizioni giuridiche vincolanti in materia di integrazione della dimensione di genere o di raccolta di dati disaggregati per genere, l’allegato I richiede di raccogliere dati disaggregati per genere per due dei 25 indicatori fondamentali del programma.
96La proposta legislativa per il programma Erasmus+ del QFP 2021‑2027 non conteneva inizialmente disposizioni giuridiche sull’integrazione della dimensione di genere né richiedeva la raccolta di dati disaggregati per genere. Tuttavia, il Parlamento europeo ha proposto un emendamento57 in base al quale tutti gli indicatori quantitativi per Erasmus+ devono essere ripartiti per genere.
La Commissione ha prestato poca attenzione alla parità di genere durante la preparazione del programma
97La valutazione d’impatto della Commissione per il programma Erasmus+ nel QFP 2014‑2020 ha tenuto conto della parità di genere, ma solo in misura limitata. Essa conteneva semplicemente una tabella con una descrizione degli impatti previsti di ciascuna proposta strategica sulla parità di genere, ma senza un’adeguata analisi delle esigenze e degli impatti di genere.
98La valutazione d’impatto del QFP 2021‑2027 ha ravvisato nella parità di genere una delle questioni che dovrebbero essere affrontate dal programma Erasmus+. La sfida posta dalla parità di genere è stata evidenziata anche nella consultazione pubblica del 2017 sul futuro di Erasmus+. È stata pertanto chiaramente individuata la necessità di tenere conto della parità di genere in tutto il programma Erasmus+. Ciononostante, nella proposta legislativa la Commissione si è limitata a proporre che la parità di genere sia promossa attivamente in un unico settore del programma Erasmus+: il settore “Sport”.
99La Commissione dispone dei dati necessari per realizzare un’analisi di genere o una valutazione dell’equilibrio di genere, anche per campo di studio, del programma Erasmus. Tuttavia, la relazione annuale 2019 di Erasmus+ non contiene informazioni sull’impatto o sui risultati in termini di genere, né dati disaggregati per genere. Benché vi siano riferimenti al numero totale di studenti o partecipanti, tali cifre non sono disaggregate per genere.
100Nelle dichiarazioni programmatiche pubblicate nel 2020, la Commissione ha affermato che l’equilibrio di genere tra i partecipanti a Erasmus+ era stato, fino a quel momento, “eccellente”, senza però quantificarlo. È giunta a questa conclusione nonostante uno studio del 2019, condotto dalla stessa Commissione58, indicasse l’esistenza di un significativo divario di genere nel programma Erasmus+, constatando che vi partecipano più donne che uomini. Gli ultimi dati disponibili della Commissione59 mostrano che nel periodo 2014‑2018 vi sono state notevoli differenze di genere tra i vari settori di studio. Nel settore informatico, ad esempio, i partecipanti di sesso maschile erano circa due volte e mezza più numerosi di quelli di sesso femminile, mentre nelle discipline artistiche e umanistiche prevaleva di gran lunga la partecipazione femminile. Ciò suggerisce la necessità di tenere conto della dimensione di genere nella pianificazione del programma Erasmus+ e di effettuare analisi di ampio respiro che vadano oltre il numero complessivo di partecipanti, suddivise per aree tematiche specifiche.
Conclusioni e raccomandazioni
101Nel complesso, l’integrazione della dimensione di genere non è stata ancora applicata in tutto il bilancio dell’UE. Il quadro per sostenere l’integrazione della dimensione di genere nel bilancio dell’UE non è stato ancora posto pienamente in essere. La Corte ha riscontrato che il ciclo di bilancio dell’UE non ha tenuto adeguatamente conto della parità di genere. È giunta alla conclusione che la Commissione non ha ancora tenuto fede al proprio impegno di integrare la dimensione di genere nel bilancio dell’UE.
102Più specificamente, la Corte ha riscontrato che la strategia della Commissione in materia di parità di genere non ha promosso a sufficienza l’integrazione della dimensione di genere. Per il periodo 2016‑2019, la Commissione ha sostituito alla precedente strategia sulla parità di genere un documento non vincolante che non comprendeva un piano per l’attuazione e il monitoraggio dell’integrazione della dimensione di genere. La nuova strategia per la parità di genere 2020‑2025 ha rafforzato l’impegno della Commissione a favore dell’integrazione della dimensione di genere, ma mancano ancora i presupposti fondamentali e azioni specifiche (paragrafi 25-35).
103La Corte ha rilevato che, benché si stia rafforzando, il quadro istituzionale della Commissione non sostiene ancora appieno l’attuazione dell’integrazione della dimensione di genere. La Commissione in carica nel periodo 2014‑2019 non ha posto in essere i meccanismi necessari per attuare e monitorare l’integrazione della dimensione di genere Non ha fornito alle DG formazione o consulenza sufficienti per realizzare in maniera efficace l’integrazione della dimensione di genere. La Commissione in carica nel 2019‑2024 ha chiarito ruoli e responsabilità in materia di integrazione della parità di genere. Le nuove disposizioni conferiscono un ruolo centrale al Segretariato generale, che si è impegnato a garantire che nell’elaborazione delle politiche venga tenuto conto della parità. Tuttavia, alla DG BUDG, che è responsabile della gestione del bilancio dell’UE e può svolgere un ruolo chiave per quanto riguarda l’integrazione della dimensione di genere nel bilancio dell’UE, non sono state attribuite responsabilità relativamente importanti. La Commissione prevede di sviluppare una strategia di formazione sull’integrazione della dimensione di genere (paragrafi 36-48).
Raccomandazione 1 – Rafforzare il quadro istituzionale della CommissionePer rafforzare il quadro istituzionale a sostegno dell’integrazione della dimensione di genere e tradurre il proprio impegno a favore dell’integrazione di questo aspetto in azioni specifiche, la Commissione dovrebbe:
- chiarire i ruoli relativi all’integrazione della dimensione di genere in tutti i settori di attività, nominare personale in ogni DG ed elaborare piani per l’attuazione dell’integrazione della dimensione di genere in tutti i settori di attività;
- accertarsi che la DG BUDG diriga, coordini e monitori l’integrazione della dimensione di genere nel bilancio dell’UE (bilancio di genere) in maniera efficace;
- mettere a disposizione di tutto il personale una formazione sull’integrazione della dimensione di genere; e
- accertarsi che le DG condividano informazioni e prassi e utilizzino in modo coerente gli strumenti e le competenze disponibili, inclusi quelli dell’EIGE, nell’attuare l’integrazione della dimensione di genere.
Termine: entro dicembre 2021.
104La Corte ha riscontrato che il ciclo di bilancio dell’UE non ha tenuto adeguatamente conto della parità di genere. La Commissione ha prestato scarsa attenzione all’analisi di genere delle politiche e dei programmi esaminati dalla Corte. Delle otto valutazioni d’impatto analizzate dagli auditor della Corte, solo quella relativa all’FSE+ conteneva una limitata analisi di genere, mentre la valutazione d’impatto della PAC riportava una breve descrizione della situazione delle donne nelle zone rurali. La Corte ha riscontrato che gli orientamenti della Commissione per valutare il potenziale impatto economico, sociale e ambientale delle proposte legislative non erano sufficientemente specifici e non garantivano che si tenesse adeguatamente conto della parità di genere. A giudizio della Corte, il ricorso ad analisi di genere è fondamentale per compiere progressi verso la parità di genere (paragrafi 50-55).
Raccomandazione 2 – Svolgere analisi di generePer integrare meglio la parità di genere nel ciclo di bilancio dell’UE, la Commissione dovrebbe:
- aggiornare gli orientamenti per legiferare meglio per valutare il potenziale impatto economico, sociale e ambientale delle proposte legislative, al fine di rafforzare l’analisi delle conseguenze sul genere; e
- effettuare analisi di genere delle esigenze e degli impatti per i programmi e gli strumenti di finanziamento dell’UE e riferire in merito ai risultati di tali analisi, o spiegare i motivi per cui non sono state effettuate, nelle valutazioni d’impatto, nelle valutazioni ex post e nelle relazioni sulla performance.
Termine: entro dicembre 2021.
Termine: a partire da gennaio 2022.
105Nel complesso, nei Fondi esaminati la Corte ha riscontrato pochi elementi che suggeriscano un utilizzo sistematico da parte della Commissione di dati disaggregati per genere nelle analisi di genere (paragrafi 57-59). Per i programmi sottoposti ad audit, la Corte ha rilevato che non sono disponibili al pubblico dati consolidati, disaggregati per genere, su alcun indicatore comune per nessuno dei fondi SIE (paragrafo 84). Sono state riscontrate gravi lacune nei dati del settore agricolo a causa della mancanza di statistiche disaggregate per genere sulla distribuzione del reddito agricolo, sulla proprietà fondiaria e sui beneficiari di pagamenti diretti nel FEAGA (paragrafi 89-93). Nelle relazioni relative a Erasmus+ si fa riferimento al numero totale di studenti o partecipanti, ma tali cifre non sono ripartite per genere, nonostante tale informazione sia disponibile (paragrafo 99).
Raccomandazione 3 – Raccogliere e analizzare dati disaggregati per genereAl fine di fornire una base migliore per le analisi di genere e consentire di misurare le differenze nella situazione delle donne e degli uomini nonché di monitorare e riferire gli effetti dell’integrazione della dimensione di genere, la Commissione dovrebbe:
- raccogliere, analizzare e riferire sistematicamente sui dati esistenti, disaggregati per genere, per i programmi di finanziamento dell’UE soggetti a gestione diretta;
- consolidare, analizzare e riferire sistematicamente in merito alle informazioni fornite dagli Stati membri in linea con i requisiti giuridici dei programmi di finanziamento dell’UE in regime di gestione concorrente;
- includere nelle prossime proposte legislative il requisito di raccogliere e comunicare sistematicamente dati disaggregati per genere riguardo ai programmi di finanziamento dell’UE.
Termine: a partire da gennaio 2022.
106La Corte osserva che la Commissione ha fissato pochi obiettivi esplicitamente legati al genere. Dei 58 programmi di spesa del QFP 2014‑2020, solo quattro includevano esplicitamente, fra i propri obiettivi, la promozione della parità di genere. Nelle proposte legislative della Commissione per il QFP 2021‑2027, solo due programmi includevano obiettivi con riferimenti espliciti alla parità di genere (paragrafi 60-62).
107La Commissione non ha monitorato in maniera efficace il contributo del bilancio dell’UE al conseguimento della parità di genere. Fra gli oltre 1 000 indicatori contenuti nelle dichiarazioni programmatiche pubblicate nel 2020, la Corte ha rilevato 29 indicatori connessi al genere in cinque programmi. Dei cinque programmi esaminati dagli auditor della Corte, solo il FESR e il programma Erasmus+ disponevano di indicatori relativi al genere. È probabile che il QFP 2021‑2027 preveda un numero ancora più ridotto di indicatori di questo tipo, dal momento che solo dieci di quelli rilevati dalla Corte sono stati mantenuti nella legislazione proposta (paragrafi 63-65). Tuttavia, nei settori in cui gli obblighi giuridici sono stati definiti in dettaglio, ciò ha agevolato l’integrazione della dimensione di genere nei programmi (paragrafi 74-100).
Raccomandazione 4 – Utilizzare obiettivi e indicatori legati al generePer tenere maggiormente conto della priorità orizzontale della parità di genere in tutto il bilancio dell’UE, e per consentire di monitorare i progressi compiuti, la Commissione dovrebbe:
- per i programmi e gli strumenti di finanziamento dell’UE per il periodo 2021‑2027, individuare e utilizzare dati pertinenti esistenti sulla parità di genere, inclusi gli indicatori per i quali si dispone di dati disaggregati per genere;
- per le future proposte legislative, includere obiettivi e indicatori di performance legati al genere in funzione dei risultati delle analisi di genere.
Termine: a partire da gennaio 2022.
108La Commissione ha messo a disposizione poche informazioni sull’impatto complessivo del bilancio dell’UE sulla parità di genere nelle due relazioni fondamentali sulla performance del bilancio dell’UE: le dichiarazioni programmatiche allegate ai progetti di bilancio di ogni esercizio e la relazione annuale sulla gestione e il rendimento (AMPR) pubblicate ai fini del discarico. Non essendo stato posto in essere un sistema comune per monitorare i fondi stanziati dalle DG a sostegno della parità di genere, la DG BUDG non è stata in grado di giungere a una stima globale significativa del contributo del bilancio dell’UE alla parità di genere. La Corte rileva che, nel novembre 2020, la Commissione, il Consiglio e il Parlamento europeo hanno convenuto che la Commissione dovrebbe sviluppare un metodo per quantificare le spese pertinenti a livello di programma nell’ambito del QFP 2021‑2027. In virtù di tale accordo, entro gennaio 2023 la Commissione attuerà tale metodo per alcuni programmi gestiti a livello centrale al fine di testarne la fattibilità. La Corte ha inoltre rilevato che la Commissione aveva proposto di destinare dei fondi ad alcune questioni strategiche orizzontali, ma non alla parità di genere (paragrafi 66-73).
Raccomandazione 5 – Migliorare la comunicazione sulla parità di generePer migliorare la rendicontabilità e la trasparenza di bilancio e garantire la disponibilità di informazioni affidabili sui fondi assegnati e utilizzati in materia di parità di genere a livello di programma nel QFP 2021‑2027, la Commissione dovrebbe:
- sviluppare un solido sistema per il monitoraggio dei fondi assegnati e utilizzati per sostenere la parità di genere applicabile a tutti i programmi di finanziamento dell’UE, compreso il dispositivo per la ripresa e la resilienza;
- riferire annualmente, nell’AMPR e nel progetto di bilancio, sui risultati conseguiti in termini di parità di genere e sull’importo dei fondi stanziati e utilizzati a favore della parità di genere in tutti i programmi di finanziamento dell’UE, compreso il dispositivo per la ripresa e la resilienza;
- analizzare l’opportunità di proporre una percentuale del bilancio dell’UE da utilizzare per sostenere la parità di genere.
Termine: entro dicembre 2022.
Termine: progressivamente, a partire da gennaio 2024 fino a copertura completa di tutti i programmi di finanziamento dell’UE.
Termine: al momento della preparazione delle proposte per il periodo successivo al 2027.
109La Corte rammenta l’esistenza di un impegno a tener conto della parità di genere nell’ambito del dispositivo per la ripresa e la resilienza, la parte più cospicua dello strumento Next Generation EU. I piani nazionali di ripresa e resilienza dovranno spiegare in che modo le misure proposte dovrebbero contribuire alla parità di genere e alle pari opportunità per tutti, nonché all’integrazione di tali obiettivi. Tuttavia, data la mancanza di indicatori comuni sarà difficile monitorare e dare seguito ai risultati conseguiti, anche riguardo alla parità di genere (paragrafo 56).
Raccomandazione 6 – Valutare se il dispositivo per la ripresa e la resilienza affronti la parità di genere, e riferire in meritoLa Commissione dovrebbe valutare le misure proposte incluse nei piani di ripresa e resilienza degli Stati membri e, di conseguenza, riferire se abbiano contribuito o meno alla parità di genere.
Termine: a partire da maggio 2021.
La presente relazione è stata adottata dalla Sezione V, presieduta da Tony Murphy, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, il 4 maggio 2021.
Per la Corte dei conti

Klaus-Heiner Lehne
Presidente
Abbreviazioni e acronimi
AMPR: Relazione annuale sulla gestione e la performance (Annual management and performance report)
DG AGRI: direzione generale della Commissione europea “Agricoltura e sviluppo rurale”
DG BUDG: direzione generale della Commissione europea “Bilancio”
DG DEVCO: direzione generale della Commissione europea “Cooperazione internazionale e sviluppo”
DG EAC: direzione generale della Commissione europea “Istruzione, gioventù, sport e cultura”
DG EMPL: direzione generale della Commissione europea “Occupazione, affari sociali e inclusione”
DG JUST: direzione generale della Commissione europea “Giustizia e consumatori”
DG REGIO: direzione generale della Commissione europea “Politica regionale e urbana”
DUC: Diritti, uguaglianza e cittadinanza
EIGE: Istituto europeo per l’uguaglianza di genere
Eurostat: Ufficio statistico dell’Unione europea
FEAGA: Fondo europeo agricolo di garanzia
FEASR: Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale
FESR: Fondo europeo di sviluppo regionale
Fondi SIE: Fondi strutturali e di investimento europei
FSE: Fondo sociale europeo
FSE+: Fondo sociale europeo Plus
GI: Gruppo interservizi sulla parità di genere
OCSE: Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico
OSS: Obiettivi di sviluppo sostenibile
QFP: quadro finanziario pluriennale
SWD: documento di lavoro dei servizi della Commissione
Glossario
Analisi di genere: esame delle differenze, in termini di condizioni e bisogni, fra donne e uomini (valutazione delle esigenze di genere) e delle (probabili) conseguenze di una politica o di un programma per le donne e per gli uomini (valutazioni di impatto di genere).
Beneficiario: persona fisica o giuridica che riceve una sovvenzione o un prestito dal bilancio UE oppure che trae vantaggio in ultima istanza da un’attività finanziata dall’UE.
Bilancio di genere: applicazione, a tutti i livelli del processo di bilancio, dell’integrazione della dimensione di genere.
Dati disaggregati per genere: dati raccolti e tabulati separatamente per donne e uomini, che consentono di misurare le differenze tra donne e uomini in termini di diverse dimensioni sociali ed economiche.
Discarico: decisione annuale adottata dal Parlamento europeo che concede alla Commissione l’approvazione finale della modalità di esecuzione del bilancio.
Erasmus+: programma dell’UE che sostiene l’istruzione, la formazione, la gioventù e lo sport in Europa principalmente fornendo agli studenti universitari la possibilità di studiare e maturare esperienze all’estero.
Fondi strutturali e di investimento europei: i cinque principali fondi dell’UE che, congiuntamente, sostengono lo sviluppo economico in tutta l’Unione, ossia il Fondo europeo di sviluppo regionale, il Fondo sociale europeo, il Fondo di coesione, il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca.
Fondo europeo agricolo di garanzia: Fondo dell’UE volto a finanziare i pagamenti diretti agli agricoltori e le misure di regolamentazione o sostegno dei mercati agricoli.
Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale: Fondo dell’UE volto a finanziare il contributo finanziario dell’Unione ai programmi di sviluppo rurale.
Fondo europeo di sviluppo regionale: Fondo dell’UE che rafforza la coesione economica e sociale nell’Unione europea finanziando investimenti che riducono gli squilibri tra le regioni.
Fondo sociale europeo: Fondo dell’UE finalizzato alla creazione di opportunità di istruzione e occupazione, nonché al miglioramento delle condizioni delle persone a rischio di povertà.
Genere: costruzione sociale e culturale che opera una distinzione tra gli attributi di donne e uomini, ragazze e ragazzi e, di conseguenza, percepisce donne e uomini come aventi ruoli e responsabilità distinti.
Gestione concorrente: modalità di esecuzione della spesa a valere sul bilancio dell’UE in cui la Commissione, a differenza di quanto avviene nella gestione diretta, delega l’esecuzione agli Stati membri, pur mantenendo la responsabilità finale.
Indicatori relativi al genere: misurazioni che mostrano cambiamenti nelle relazioni tra donne e uomini all’interno di un determinato settore.
Integrazione della dimensione di genere: considerare sistematicamente le questioni di genere in tutte le fasi del ciclo di vita delle politiche, degli strumenti, dei programmi e dei fondi.
Legiferare meglio: concetto guida della politica e del processo legislativo dell’UE, fondato sul principio che la regolamentazione dovrebbe conseguire i propri obiettivi al minor costo possibile ed essere elaborata all’insegna della trasparenza, sulla base di riscontri empirici e con il coinvolgimento dei cittadini e dei portatori di interessi.
Pagamenti diretti: nel settore agricolo, sostegno sotto forma di pagamento erogato direttamente agli agricoltori.
Parità di genere: principio secondo cui donne e uomini, ragazze e ragazzi dovrebbero godere degli stessi diritti, libertà e opportunità.
Quadro finanziario pluriennale: piano di spesa dell’UE che fissa priorità (in base agli obiettivi strategici) e massimali di spesa, in genere per sette anni. Ponendo un limite a ciascuna categoria di spesa, esso costituisce la struttura entro la quale sono fissati i bilanci annuali dell’UE.
Regolamento recante disposizioni comuni: regolamento che stabilisce le norme applicabili a tutti i cinque Fondi strutturali e d’investimento europei.
Relazione annuale sulla gestione e la performance (Annual management and performance report): relazione elaborata ogni anno dalla Commissione sulla gestione del bilancio dell’UE e sui risultati conseguiti.
Valutazione d’impatto: analisi degli effetti probabili (ex ante) o reali (ex post) di un’iniziativa strategica o di un’altra procedura.
Équipe di audit
Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti incarichi di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.
Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit V (“Finanziamento ed amministrazione dell’Unione”), presieduta da Tony Murphy, Membro della Corte. L’audit è stato diretto da Eva Lindström, Membro della Corte, coadiuvata da Katharina Bryan, capo di Gabinetto; Johan Stalhammar, attaché di Gabinetto; Karin Andersson, assistente di Gabinetto; Amanda Ramer, tirocinante presso il Gabinetto; Margit Spindelegger, prima manager; Elisa Gómez, (co)capoincarico; Rogelio Abarquero Grossi, (co)capoincarico; Giuseppe Diana e Marilena Elena Friguras, auditor; Quirino Mealha, esperto nazionale distaccato; Joniada Goçaj e Thomas Hebenstreit, tirocinanti; Jesús Nieto Muñoz ha fornito assistenza per le illustrazioni; Richard Moore ha prestato assistenza linguistica; Emanuele Fossati e Danilo De Pascalis hanno fornito supporto informatico; Bogomil Kovachev ha fornito supporto statistico; Valérie Tempez-Erasmi e Manuela Magliocca hanno fornito assistenza di segreteria.

Note
1 Ad esempio: McKinsey Global Institute, How advancing women’s equality can add $12 trillion to global growth, settembre 2015; Forum economico mondiale, Global Gender Gap Report 2020, dicembre 2019; FMI, Gender Inequality and Economic Growth: Evidence from Industry-Level Data, luglio 2020; FMI, Women, Work, and the Economy: Macroeconomic Gains from Gender Equity, dicembre 2013; Åsa Löfström, Università Umeå, Gender equality, economic growth and employment.
2 COM(2020) 152 final.
3 EIGE, Economic Benefits of Gender Equality in the European Union.
4 Commissione europea, Economic sectors at risk due to COVID-19 disruptions: will men and women in the EU be affected similarly?, 2020; Commissione europea, The impact of sex and gender in the COVID-19 pandemic, 2020.
5 Risoluzione del Parlamento europeo del 21 gennaio 2021. Prospettiva di genere nella crisi COVID-19 e nel periodo successivo alla crisi.
6 Ad esempio: Parlamento europeo, Backlash in Gender Equality and Women’s and Girls’ Rights, giugno 2018; UN Women, Democratic backsliding and the backlash against women’s rights: Understanding the current challenges for feminist politics; EIGE, Beijing + 25: the fifth review of the implementation of the Beijing Platform for Action in the EU Member States, 2020.
7 COM(2020) 152 final. “Un’Unione dell’uguaglianza: la strategia per la parità di genere 2020‑2025”.
8 EIGE, Gender Equality Index. View countries. edizione 2020.
9 SWD(2019) 101 final, 2019 report on equality between women and men in the EU.
10 OCSE, Toolkit for Mainstreaming and Implementing Gender Equality, 2018.
11 Nella presente relazione viene usato il termine “dati disaggregati per genere” in quanto si fa riferimento a dati ripartiti per uomini e donne.
12 Risoluzione legislativa del Parlamento europeo del 19 novembre 2013 sul progetto di regolamento del Consiglio che stabilisce il quadro finanziario pluriennale per il periodo 2014‑2020.
13 Conclusioni del Consiglio europeo del 17-21 luglio 2020.
14 COM(96) 67 final.
15 La Commissione 2014‑2019 è stata in carica dal 1° novembre 2014 al 30 novembre 2019.
16 La Commissione 2019‑2024 è entrata in funzione il 1° dicembre 2019.
17 Corte dei conti europea, relazione speciale 02/2021: “Aiuti umanitari dell’UE all’istruzione: sostengono i minori bisognosi, ma dovrebbero essere più a lungo termine e raggiungere più ragazze”.
18 SWD(2015) 278 final.
19 Ad esempio, la strategia per il mercato unico per beni e servizi (COM(2015) 550 final).
20 Evaluation of the strengths and weaknesses of the Strategic Engagement for Gender Equality 2016‑2019, commissionata dalla DG JUST nel 2019.
21 Verbale della riunione del forum di esperti dell’EIGE del 3-4 aprile 2019.
22 SEC(2010) 1079.
23 DG JUST, Visions for gender equality, 2015; comitato consultivo per la parità di opportunità tra donne e uomini, Opinion on Gender Equality in the EU in the 21st century: remaining challenges and priorities, 2014; DG JUST, Report on the Forum on the future of gender equality in the EU, 2015.
24 COM(2020) 152 final.
25 EIGE, Gender mainstreaming.
26 Corte dei conti europea, relazione speciale n. 22/2020: “Il futuro delle agenzie dell’UE: sono possibili una maggiore flessibilità e cooperazione”.
27 Verbale del 33°consiglio di amministrazione dell’EIGE del novembre 2019.
28 DG Bilancio, Piano strategico 2020‑2024.
29 SEC(2009) 92.
30 SWD(2017) 350 final.
31 Parere della Corte dei conti europea n. 6/2020 sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un dispositivo per la ripresa e la resilienza.
32 ONU, Integrating a Gender Perspective into Statistics, 2016.
33 EIGE, Glossary and thesaurus.
34 Banca dati Eurostat, 17.3.2021.
35 Portale Open data dell’UE, 17.3.2021.
36 SWD(2018) 289 final.
37 OCSE, Designing and Implementing gender budgeting. A path to action, 2019.
38 A cui se ne aggiunge un’altra per uno strumento speciale.
39 OECD DAC Rio Markers for Climate. Handbook.
40 Analisi della Corte dei conti europea n. 01/2020: “Monitorare la spesa per il clima nel bilancio dell’Unione europea”.
41 Relazione speciale della Corte n. 31/2016 “Spendere almeno un euro su cinque del bilancio UE per l’azione per il clima: i lavori in corso sono ambiziosi, ma rischiano fortemente di non essere sufficienti”.
42 Accordo interistituzionale fra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione sulla disciplina di bilancio, sulla cooperazione in materia di bilancio e sulla sana gestione finanziaria, nonché su nuove risorse proprie, compresa una tabella di marcia per l’introduzione di nuove risorse proprie.
43 Articolo 318 del TFUE e articolo 247, paragrafo 1, lettera e), del regolamento finanziario.
44 Corte dei conti europea, Relazione della Corte dei conti europea sulla performance del bilancio dell’UE – Situazione alla fine del 2019.
45 COM(2016) 446 final: Relazione annuale per il 2015 sulla gestione e il rendimento del bilancio dell’UE.
46 COM(2020) 265 final.
47 Regolamento (UE) n. 1303/2013.
48 Parere della Corte dei conti europea n. 7/2018 sulle proposte della Commissione di regolamenti concernenti la politica agricola comune per il periodo successivo al 2020.
49 Gender Impact Report on the 2020 Budget of the Autonomous Region of Andalusia, ottobre 2019.
50 Associazione irlandese degli agricoltori, Diversity Strategy Towards 2025, ottobre 2019.
51 Parlamento europeo, The professional status of rural women in the EU, 2019.
52 Comitato delle organizzazioni professionali agricole, Challenges and opportunities in achieving gender equality and the empowerment of rural women and girls, 2017.
53 Indicatori agricoli per superficie agricola, tipo di azienda agricola, produzione standard, sesso ed età del titolare e regioni NUTS 2, estratti nel dicembre 2020.
54 Dimensione economica basata sulla produzione standard in euro: piccole aziende < euro 8 000; aziende più grandi ≥ euro 25 000.
55 European Commission news, Future of CAP: Where are all the women?, 2017.
56 Risoluzione del Parlamento europeo del 4 aprile 2017. Le donne e il loro ruolo nelle zone rurali.
57 Risoluzione legislativa del Parlamento europeo del 28 marzo 2019 sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce “Erasmus”, emendamento 170.
58 Commissione europea, Erasmus+ higher education impact study, 2019.
59 Portale Open Data dell’UE, Erasmus mobility statistics 2014‑2018.
60 Accordo interistituzionale tra il Parlamento europeo, il Consiglio dell'Unione europea e la Commissione europea sulla disciplina di bilancio, sulla cooperazione in materia di bilancio e sulla sana gestione finanziaria, nonché sulle nuove risorse proprie, compresa una tabella di marcia verso l'introduzione di nuove risorse proprie.
Cronologia
Evento | Data |
---|---|
Adozione del piano di indagine (APM)/Inizio dell’audit | 13.12.2019 |
Trasmissione ufficiale del progetto di relazione alla Commissione (o ad altra entità sottoposta ad audit) | 10.3.2021 |
Adozione della relazione finale dopo la procedura in contraddittorio | 4.5.2021 |
Ricezione, in tutte le lingue, delle risposte ufficiali della Commissione (o di altra entità sottoposta ad audit) | 1.6.2021 |
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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2021
ISBN 978-92-847-6035-0 | ISSN 1977-5709 | doi:10.2865/272290 | QJ-AB-21-009-IT-N | |
HTML | ISBN 978-92-847-6062-6 | ISSN 1977-5709 | doi:10.2865/689679 | QJ-AB-21-009-IT-Q |
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