Säkrandet av jordbrukets leveranskedjor under covid-19-pandemin EU reagerade snabbt men medlemsstaterna riktade inte insatserna tillräckligt väl

Sammanfattning

I Covid-19-pandemin påverkade leveranskedjorna för jordbruksprodukter hela vägen från jord till bord och drabbade flera jordbruksmarknader. EU antog därför en rad exceptionella stödåtgärder.

II Syftet med denna revision var att bedöma om EU hanterade pandemins hot mot jordbruksprodukternas leveranskedjor på ett lämpligt sätt. Vi utvärderade huruvida EU reagerade snabbt på de störningar som pandemin framkallade i den jordbruksbaserade livsmedelssektorn och undersökte om EU:s stöd riktades mot både de sektorer och de mottagare som hade störst behov av det. Kommissionens åtgärder antogs under 2020 och vi har följt genomförandet av dem fram till slutet av 2021. Vi förväntar oss att vår revision kommer att bidra till en bättre utformning av åtgärderna vid eventuella framtida kriser som påverkar jordbruksprodukternas leveranskedjor.

III Vi drog slutsatsen att kommissionens sätt att hantera covid-19-pandemins hot mot jordbruksprodukternas leveranskedjor var lämpligt i de flesta avseenden men att insatserna inte riktades tillräckligt väl.

IV Vi konstaterade att kommissionen reagerade snabbt på pandemin. Den tog fram användbara riktlinjer för rörligheten för varor och kritiska yrkesgrupper som minskade störningarna i den jordbruksbaserade livsmedelssektorn. Direktstödet, vars budget uppgick till 712 miljoner euro, genomfördes relativt snabbt genom en omfördelning av outnyttjade medel från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu). Denna åtgärd utnyttjades främst av de medlemsstater som hade en betydande mängd outnyttjade Ejflu-medel kvar vid utgången av 2019.

V De finanspolitiska åtgärderna mot pandemin stod främst de nationella budgetarna för, och kommissionen inrättade förfaranden som gjorde det lättare att tillhandahålla statligt stöd. Vi såg en risk för snedvridning av konkurrensen mellan medlemsstaterna liksom en risk för överkompensation när en sektor fick både statligt stöd och medel från EU.

VI Medlemsstaterna riktade inte direktstödet tillräckligt väl. Fem av de 14 medlemsstater som tillämpade denna åtgärd gjorde EU-medel tillgängligt för alla jordbrukare som gick med förlust, medan de andra nio riktade stödet mot utvalda sektorer och gav mottagare stöd vare sig de gick med förlust eller inte.

VII EU antog också åtgärder i form av privat lagring och krisdestillation av vin för att stabilisera marknaden genom att minska överutbudet. Privat lagring tillämpades inte i någon större utsträckning, och i synnerhet inte inom köttsektorn. Genomförandet av krisdestillationsåtgärden, med en budget på upp till 293 miljoner euro, varierade stort mellan de medlemsstater vi granskade. Reglerna för hur stort stödbelopp destillatörerna skulle få behålla var otydliga.

VIII Utifrån dessa iakttagelser rekommenderar vi att kommissionen delar bästa praxis så att GJP-åtgärderna riktas bättre och att den föreslår tydliga regler för eventuella framtida kriser.

Inledning

Covid-19-pandemin och jordbruksprodukternas leveranskedjor

01 EU:s gemensamma jordbrukspolitik (GJP) ska säkra tillgången på livsmedel till rimliga priser och göra det möjligt för unionens jordbrukare att försörja sig¹. Covid-19-pandemin påverkade leveranskedjorna för jordbruksprodukter hela vägen från jord till bord genom att orsaka störningar och ekonomisk skada i skörde-, transport-, bearbetnings- och inköpsleden.

02 I början av pandemin stängde många medlemsstater ensidigt sina gränser av folkhälsoskäl, trots att kommissionen rekommenderade² en samordnad strategi för alla inskränkningar i den fria rörligheten för personer och varor. Transporterna av produkter försvårades av samma skäl, i synnerhet när de korsade gränserna. Många anläggningar för bearbetning av livsmedel stängde på grund av nödåtgärder eller personalbrist. Hotell- och restaurangbranschen stängde ner medan stormarknaderna var underbemannade och brottades med leveransproblem³.

EU:s åtgärder till stöd för den jordbruksbaserade livsmedelssektorn under covid-19-pandemin

03 Ansvaret för åtgärder som rör den jordbruksbaserade livsmedelssektorn vilar främst på medlemsstaterna. Kommissionen utfärdar riktlinjer och föreslår ekonomiska åtgärder som kan stödja sektorn⁴. Kommissionen och medlemsstaterna delar på förvaltningen av sådana åtgärder. Medlemsstaterna väljer ut stödmottagare och genomför de åtgärder som kommissionen föreslår. Kommissionen ansvarar också för att godkänna de statliga stödordningar som medlemsstaterna kan vilja genomföra. Figur 1 visar tidslinjen för de åtgärder som EU har antagit.

04 EU införde i synnerhet följande åtgärder (se tabell 1 och bilaga I för mer information):

• Kommissionens riktlinjer för en effektiv livsmedelskedja i EU, som angav att säsongsarbetare räknas som ”kritiska” för att stödja livsmedelssektorn.
• Direktstöd till jordbrukare och små och medelstora företag i form av engångsutbetalningar (”åtgärd 21” för landsbygdsutveckling), lån och garantier, större förskottsutbetalningar och högre statligt stöd genom den tillfälliga ramen för jordbrukare och företag som bearbetar livsmedel.
• Exceptionella marknadsåtgärder i form av stöd till privat lagring, krisdestillation av vin och flexibilitet vid genomförandet av marknadsstödjande program.
• Flexibilitetsåtgärder inom ramen för GJP med längre tidsfrister för ansökningar om jordbruksstöd samt tillfälliga kontroller med alternativa beviskällor, såsom satellitbilder eller geotaggade foton, i stället för kontroller på plats för att minimera den fysiska kontakten mellan jordbrukare och inspektörer.

05 Covid-19-pandemin är inte den enda yttre faktor som har påverkat EU:s jordbruksbaserade livsmedelssektor. Rysslands invasion av Ukraina den 24 februari 2022 har i hög grad påverkat Europas säkerhet, även i fråga om livsmedelsförsörjning. Dessa två av varandra oberoende händelser har hanterats med hjälp av likartade åtgärder. I bilaga II anges i informationssyfte de åtgärder som infördes för att trygga livsmedelsförsörjningen till följd av kriget i Ukraina jämte dem som infördes till följd av covid-19-krisen.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

06 I denna revision bedömde vi om EU hanterade covid-19-pandemins hot mot jordbruksprodukternas leveranskedjor på ett lämpligt sätt. Revisionen gjordes mot bakgrund av att leveranskedjorna för jordbruksbaserade livsmedel runtom i EU ställdes inför helt nya utmaningar och att marknaderna för jordbruksprodukter stördes. Europaparlamentet visade intresse för vår utvärdering av hur väl de marknadsåtgärder för livsmedlens leveranskedjor som vidtogs till följd av pandemin har fungerat.

07 För att besvara den viktigaste revisionsfrågan undersökte vi om EU reagerade snabbt för att förhindra störningar i leveranskedjorna för jordbruksprodukter och om EU:s stöd var välriktat och tillgodosåg jordbrukarnas behov. Som en del av vår undersökning granskade vi EU:s riktlinjer, exceptionella stödåtgärder och marknadsåtgärder samt det statliga stödet.

08 Vi granskade genomförandet av EU:s åtgärder i fem medlemsstater (Grekland, Spanien, Frankrike, Polen och Rumänien) som stod för 69 % respektive 87 % av de belopp som delats ut som exceptionellt stöd inom ramen för åtgärd 21 och för krisdestillation (se figur 2).

09 Vår revision omfattade åren 2020 och 2021 då merparten av de åtgärder som införts genomfördes. Vi samlade in revisionsbevis genom

• en genomgång av nationell/regional lagstiftning och statistik,
• ett frågeformulär som nationella myndigheter i de fem utvalda medlemsstaterna fyllde i om hur de använt de EU-stödåtgärder som infördes under covid-19-pandemin,
• uppföljning med nationella eller regionala myndigheter i de fem utvalda medlemsstaterna,
• intervjuer med tjänstemän från kommissionen och en genomgång av kommissionsdokument.

Vår revision omfattar inte de åtgärder som kommissionen vidtagit med anledning av kriget i Ukraina.

10 Vi förväntar oss att vårt arbete kan hjälpa kommissionen att vid framtida kriser förbättra utformningen av de åtgärder som ska stödja den jordbruksbaserade livsmedelssektorn och rikta åtgärderna bättre samt att säkra leveranskedjorna för jordbruksprodukter.

Iakttagelser

EU vidtog snabbt åtgärder med anledning av pandemin

11 Vi undersökte

1. om kommissionen och medlemsstaterna snabbt tryggade flödet av varor i hela EU samt bedömde kommissionens roll i utarbetandet av riktlinjerna för gröna körfält och hur den övervakade tillämpningen av riktlinjerna,
2. om kommissionen snabbt inrättade direktstöd till jordbrukare inom loppet av pandemins första månader,
3. om kommissionen och medlemsstaterna snabbt införde statliga stödåtgärder för att hjälpa jordbrukarna och om de vidtog åtgärder för att säkerställa att detta inte gav upphov till någon snedvridning av konkurrensen eller överkompensation.

Kommissionens riktlinjer för gränsförvaltningsåtgärder minskade störningarna i den jordbruksbaserade livsmedelssektorn

12 Kommissionen utfärdade riktlinjer för gröna körfält om rörligheten för varor⁶ och säsongsarbetare⁷ i början av pandemin. Den 23 mars 2020 inrättade kommissionen ett system med ”gröna körfält”⁸ och uppmanade medlemsstaterna att vidta nödvändiga driftsrelaterade och organisatoriska åtgärder för att säkerställa att den inre marknaden fungerade för alla varor, även jordbruksbaserade livsmedelsprodukter.

13 Syftet med riktlinjerna för gröna körfält var att säkerställa fortsatta flöden av varor inom EU och den fria rörligheten för transportarbetare. De gröna körfälten bestod av vissa utvalda, särskilt viktiga gränsövergångar där kontrollerna skulle ta högst 15 minuter.

14 Kommissionen tog tillsammans med EU:s rymdprogrambyrå fram en mobilapplikation. Appen ”Galileo Green Lane” innehåller uppgifter om hur väl kommissionens meddelande om genomförandet av gröna körfält efterlevs. Gränskontrollpersonal och godstransportarbetare använder appen till att registrera den tid det tar att korsa gränsen vid 178 gränsövergångar i det transeuropeiska transportnätet (TEN-T). På så sätt kan de som använder appen planera sina resor bättre. I november 2022 var appen fortfarande i drift och används nu för att underlätta transporter under den kris som uppstått till följd av Rysslands invasion av Ukraina.

15 Kommissionens uppgifter visade att det tak på 15 minuter som fastställts för att korsa gränsen vid kontrollerna i genomsnitt överskreds med mindre än en minut⁹ mellan den 3 juni 2020 och den 31 december 2021. Inga strukturerade uppgifter finns tillgängliga för perioden före juni 2020. Figur 3 visar den tid det i genomsnitt tog att korsa gränsen på veckobasis. Gränsvärdet för de gröna körfälten överskreds främst mellan juni och augusti 2020 och mellan maj och augusti 2021. Dessa perioder sammanföll med reserestriktioner i medlemsstaterna under covid-19-pandemins olika vågor.

16 Redan i början av pandemin inrättade kommissionen ett nätverk av nationella kontaktpunkter inom transport med en informell plattform där medlemsstaterna kunde belysa och diskutera transportproblem, hitta gemensamma lösningar och dela bästa praxis. De medlemsstater som vi tillfrågade under vår revision ansåg att dessa möten bidrog till att effektivisera EU-samarbetet kring godstransporter.

17 Kommissionen hade också i uppgift att noga övervaka den tid det tog att korsa en gränsövergång och att använda mötena inom nätverket för att, i samarbete med berörda medlemsstater, lösa problem som orsakade förseningar. Nätverket har fortsatt att vara ett forum för informationsutbyte mellan medlemsstaterna och kommissionen (uppgifter från november 2022).

18 Myndigheterna i alla fem granskade medlemsstater var positivt inställda till riktlinjerna för transporter, som de ansåg var en bra vägledning för förvaltningen av gränsövergångar under covid-19-pandemin. De rumänska myndigheterna framhöll till exempel att de gröna körfälten bidrog till att flödena av läkemedel och andra viktiga varor, såsom jordbruksprodukter, kunde upprätthållas.

Ramen för direktstöd inrättades snabbt

19 Den 22 april 2020, bara en månad efter att covid-19-utbrottet förklarats vara en pandemi¹⁰, lade kommissionen fram ett förslag till förordning¹¹ med särskilda åtgärder för att ge exceptionellt tillfälligt stöd från Ejflu inom ramen för den nya åtgärd 21 som skulle hantera utbrottet. Förordningen¹² antogs den 24 juni 2020. Stödet bestod av engångsutbetalningar på upp till 5 000 euro per jordbrukare (i juni 2020 beslutade medlagstiftarna att ändra kommissionens förslag genom att höja taket för stödet till 7 000 euro per jordbrukare) och 50 000 euro per litet eller medelstort företag. Medlemsstaterna skulle visa att stödet riktades mot dem som drabbades hårdast, på grundval av objektiva och icke-diskriminerande kriterier¹³.

20 Åtgärd 21, med en budget på 712 miljoner euro, finansierades inte genom en ökning av EU:s jordbruksbudget. I stället omfördelade medlemsstaterna outnyttjade medel från andra Ejflu-åtgärder. Ejflu-bidraget till åtgärd 21 fick inte vara högre än 2 % av Ejflus sammanlagda bidrag till landsbygdsutvecklingsprogrammet för perioden 2014–2020.

21 Åtgärd 21 utnyttjades främst av medlemsstater som hade en stor mängd outnyttjade Ejflu-medel i slutet av 2019. Polen hade till exempel vid den tidpunkten anslagit 57 % av sin Ejflu-budget (vilket var den lägsta andelen bland alla EU:s 27 medlemsstater) och hade störst budget för åtgärd 21. Av de 14 medlemsstater som valde att utnyttja åtgärd 21 hade 13 anslagit mindre än 90 % av sin Ejflu-budget vid utgången av 2019.

EU införde snabbt statliga stödåtgärder som dock riskerade att snedvrida konkurrensen och ge upphov till överkompensation

22 Kommissionen antog redan den 19 mars 2020 ramen för statliga stödåtgärder¹⁴ som gjorde det möjligt för medlemsstaterna att tillämpa den flexibilitet som reglerna för statligt stöd erbjöd för att stödja ekonomin under covid-19-pandemin.

23 Tyskland, Spanien, Österrike och Slovakien godkände övergripande ordningar som omfattade stöd, men de offentliggjorde inte hur stort belopp som avsatts specifikt för jordbruket. De övriga medlemsstaternas budget för statliga stöd för skogsbruks-, vattenbruks- och jordbrukssektorerna uppgick till över 9 miljarder euro. Det statliga stödet kunde ges i form av bidrag, återbetalningspliktiga förskott, skatteförmåner, lån eller subventionerade garantier. Det statliga stödet från medlemsstaterna till utvalda sektorer var klart högre än EU:s direktstöd i pengar räknat (se punkt 20).

24 I maj 2022 uppgick det statliga stöd som faktiskt beviljats jordbruket till minst 1,5 miljarder euro. Enligt kommissionen rapporterade tio medlemsstater inte in siffror specifikt för jordbrukssektorn, och den har därför ingen överblick över det statliga stödet till jordbruket.

25 Kommissionen ska se till att det statliga stödet inte leder till att EU:s inre marknad fragmenteras och att principen om lika villkor förblir oförändrad¹⁵. Artikel 107 i EUF-fördraget¹⁶ ålägger inte kommissionen att jämföra budgeten för det statliga stödet medlemsstaterna emellan. Om en viss sektor får stöd i en medlemsstat men inte i en annan, eller om subventionerna är klart högre i en medlemsstat, kan konkurrensen snedvridas.

26 Enligt kommissionen ger de kontroller som den gjort av de statliga stödordningarna och det övergripande stödtaket en viss garanti för att det inte uppstår skadliga subventionskapplöpningar i medlemsstaterna¹⁷, eftersom den tillfälliga ramen följer EUF-fördragets modell när det gäller regler för statligt stöd. Bristen på samordning medlemsstaterna emellan riskerar emellertid att leda till snedvriden konkurrens¹⁸.

27 Trädgårdsnäringen påverkades särskilt hårt under nedstängningarna eftersom växt- och blomsterbutikerna stängde och efterfrågan sjönk med 80 %¹⁹. Tabell 2 nedan visar det statliga stödet till denna sektor för de två största producenterna av växter och blommor sett till deras värde (Nederländerna och Spanien). Det statliga stödet i Nederländerna uppgick till nästan 9 % av sektorns produktionsvärde, medan det var mycket lägre i Spanien. Denna skillnad i stöd till en sektor skulle kunna skapa otillbörlig konkurrens.

28 I Spanien uppskattade man genom Andalusiens landsbygdsutvecklingsprogram att förlusterna inom får- och getköttssektorn uppgick till 8,6 miljoner euro. Denna sektor fick 8,7 miljoner euro i stöd genom åtgärd 21. Utöver det fick den 10 miljoner euro i nationellt stöd²⁰. Som exemplet visar finns det således en risk för att vissa stödmottagare överkompenserades när det statliga stödet och EU:s stöd genom åtgärd 21 överlappade varandra.

29 Ruta 1 visar andra fall där överkompensation kan ha uppstått vid krisdestillation.

Källa: SA.56985 (2020/N) – Frankrike och SA.59520 (2020/N) – Rumänien.

Medlemsstaterna riktade inte stödet tillräckligt väl mot de som behövde det när de gav direktstöd från EU med anledning av pandemin

30 De ekonomiska störningarna i jordbrukssektorn och landsbygdssamhällen ledde till att jordbrukare och små och medelstora företag som bearbetar jordbruksprodukter fick problem med likviditeten och kassaflödet, och enligt kommissionen behövde de akut stöd.

31 För att avvärja covid-19-pandemins hot mot jordbruksprodukternas leveranskedjor införde kommissionen och medlemsstaterna direktstöd, privat lagring och andra åtgärder som skulle hjälpa jordbrukarna att hantera de ekonomiska konsekvenserna. Vi undersökte huruvida

• åtgärd 21 riktades mot både de sektorer och de mottagare som var i störst behov av stöd, och alltså inte mot jordbrukare som inte påverkades av krisen,
• de exceptionella marknadsåtgärder som kommissionen föreslog var lämpliga för marknadens behov,
• stödet till vinsektorn genomfördes på ett konsekvent sätt.

Åtgärd 21: Medlemsstaterna riktade inte stödet tillräckligt väl mot de sektorer och mottagare som drabbades hårdast av krisen

32 I linje med den rättsliga ramen och de respektive ansvarsområdena (se punkt 03) förlitade sig kommissionen på att medlemsstaterna skulle rikta stödet mot de sektorer eller mottagare som påverkades mest av covid-19-krisen genom att fastställa villkor för stödberättigande och urvalskriterier²¹. Alla åtgärder godkändes av kommissionen genom ändringar av landsbygdsutvecklingsprogrammen. Sammanlagt 14 medlemsstater valde att införliva åtgärd 21 i sitt landsbygdsutvecklingsprogram, med en sammanlagd budget på 712 miljoner euro.

33 Fem av dessa medlemsstater, nämligen Estland, Frankrike (Guadeloupe, Franska Guyana och Mayotte), Kroatien, Litauen och Slovenien, gjorde stödet tillgängligt för alla jordbrukare och antog olika stödsatser upp till takbeloppet. Dessa fem medlemsstater hade särskilda bestämmelser som kopplade stödet till ekonomisk förlust jämfört med året före pandemin. De andra nio medlemsstaterna gav stöd till specifika jordbrukssektorer, men kopplade inte stödet till ekonomisk förlust (se figur 4). I den rättsliga ramen fanns dock inget krav på att stödnivån skulle kopplas till ekonomisk förlust som bedömts på stödmottagarnivå.

34 Vi granskade genomförandet av åtgärd 21 i följande fem medlemsstater: Grekland, Spanien (Andalusien), Frankrike (Guadeloupe och Franska Guyana), Polen och Rumänien. Guadeloupe och Franska Guyana gav stöd till alla sektorer, och riktade det mot dem som behövde det. De övriga fyra granskade medlemsstaterna gav stöd till utvalda drabbade sektorer men gav inget stöd på grundval av en bedömning av de enskilda jordbrukarnas förluster.

35 Alla jordbrukare inom en drabbad jordbrukssektor upplever inte nödvändigtvis ekonomiska svårigheter. Det var tillåtet enligt regelverket att ge stöd till en hel drabbad sektor utan att rikta det mot de mottagare som behövde det mest. Detta innebar dock att stödet riskerade att gå till jordbrukare som inte hade påverkats av krisen.

36 I Andalusien beslutade man att ge regionens druv- och vinproducenter stöd inom ramen för åtgärd 21. Druvproducenternas förluster beräknades på grundval av ett schablonbelopp om antingen 336 euro/hektar (för vingårdar med skyddad ursprungsbeteckning, så kallade SUB-vingårdar) eller 198 euro/hektar (för vingårdar utan sådan beteckning) för producenter med vingårdar som var mindre än 10 hektar²². Producenter med mer än 10 hektar fick däremot ett fast belopp på 7 000 euro. Detta kan ha lett till att förlusterna överkompenserades för producenter med vingårdar på mellan 11 och 20 hektar (se tabell 3).

Kommissionen anslog medel för privat lagring men de utnyttjades i mindre utsträckning

37 Kommissionen och medlemsstaterna identifierade vilka marknadssektorer som hade drabbats hårdast av covid-19-krisen och hur stort deras behov av privat lagring var, och gav stöd till dem. Kommissionen antog att kött- och mejerimarknaderna skulle drabbas hårdast och införde en åtgärd för att stödja privat lagring på dessa marknader. Åtgärden gjorde att produkter tillfälligt kunde dras tillbaka från marknaden i mellan två och sex månaders tid.

38 Stödet för privat lagring i mejeri- och nöt-, får- och getköttssektorerna uppgick till mindre än 10 miljoner euro (nästan hälften av det avsåg smör). Ordningarna för privat lagring av smör och ost utnyttjades av 16 respektive 15 medlemsstater, medan färre än hälften av medlemsstaterna ansökte om att tillämpa ordningarna för kött och skummjölkspulver (se tabell 4).

39 Det var bara Spanien som använde sig av stödet för privat lagring för får- och getköttssektorn (140 ton). Producenterna ansåg inte detta attraktivt eftersom det inte gick att ansöka retroaktivt för kött som redan lagrades. Lagringsbehovet inom denna sektor uppstod innan kommissionens förordning offentliggjordes²³. När det gäller ost uppgav de franska myndigheterna däremot att åtgärden för privat lagring endast avsåg produkter som redan fanns i lager²⁴, och de använde därför endast 37 % av de avsatta medlen. Dessa exempel visar på möjliga brister i åtgärdernas utformning som bland annat berodde på att ingen behovsutvärdering gjordes innan åtgärderna infördes.

Betydande skillnader i medlemsstaternas genomförande av stödet till vinsektorn gjorde att vinproducenter inte behandlades på ett konsekvent sätt

40 Kommissionen gjorde bedömningen att covid-19-pandemin orsakade betydande störningar på vinmarknaden²⁵. Nedstängningarna, i synnerhet inom hotell- och restaurangbranschen där verksamheten upphörde, ledde till minskad distribution och försäljning av vin. Vinsektorn påverkades också av att USA, som är EU:s största marknad för vinexport, införde ytterligare importtullar och av att EU:s vinlager 2019 låg på sin högsta nivå sedan 2009²⁶.

41 Kommissionen beslutade att införa åtgärder för att dra tillbaka vin från marknaden för gott (krisdestillation) eller tillfälligt (krislagring) för att hantera störningen. Den införde dessa åtgärder inom ramen för de nationella programmen för stöd till vinsektorn.

42 Vindestillation innebär att vinet görs om till denaturerad alkohol som används till annat än mänsklig konsumtion, och därmed dras vinet tillbaka från marknaden för gott (se figur 5).

43 Kommissionen tillhandahöll stöd för tillbakadragandet av vin från marknaden genom krisdestillation i tio medlemsstater. EU:s utgifter för denna åtgärd uppgick till 293 miljoner euro. I tabell 5 anges hur mycket EU-medel och nationella medel som gick till denna åtgärd tillsammans med de volymer vin som destillerades i fyra av de medlemsstater som vi granskade, vilka stod för nästan 90 % av EU:s sammanlagda utgifter. EU finansierade dessa medlemsstaters åtgärder med mellan 33 euro och 92 euro per hektoliter destillerat vin.

Otydliga regler för hur stort stödbelopp destillatörerna kunde behålla gav upphov till fall av oproportionerlig kompensation

44 Syftet med krisdestillationsåtgärden var att hjälpa vinproducenterna att förbättra sin ekonomiska situation²⁷. Både vinproducenter och destillatörer kunde få EU-stöd genom åtgärden. Stödberättigande utgifter var bland annat kostnaden för det vin som skickades till destillatörer, transportkostnader och destillationskostnader. Enligt reglerna var det medlemsstaterna som skulle fastställa vilket belopp stödmottagarna skulle få på grundval av objektiva och icke-diskriminerande kriterier.

45 Frankrike, Rumänien och Spanien utsåg destillerier till stödmottagare. Genom att utse destillatörer till stödmottagare blev det dock svårare för de nationella myndigheterna att rikta stödet mot de vinproducenter som hade det svårast, eftersom myndigheterna inte hade någon kontroll över vilka producenter som fick stöd. Grekland valde att utse vinproducenter till mottagare av detta stöd (se ruta 2).

Källa: Greklands officiella tidning, nr 2764 och 3275.

46 När det är destillerier som mottar stödet är de skyldiga att upprätta leveransavtal med vinproducenterna. De betalar vinproducenterna för det vin som ska destilleras och får kompensation utifrån mängden vin som destilleras. Beroende på vad som anges i de nationella reglerna kan destillerierna i viss mån efter eget gottfinnande avgöra hur stor del av stödbeloppet de kan behålla för sina kostnader för bearbetning och inköp av vinet.

47 I bilaga III anges hur stödet fördelades mellan destillerierna och vinproducenterna. Destillerierna fick behålla högst procentandel av EU:s stöd i Rumänien, i genomsnitt upp till 15 % av EU-stödet. Tabell 6 visar att EU gav franska, rumänska och spanska destillerier kombinerat ekonomiskt stöd på upp till 22 miljoner euro för deras kostnader för själva destillationen och, i vissa fall, för transporterna av vinet.

48 Inom ramen för krisdestillationsåtgärden gällde följande för destillerierna i Frankrike, Spanien och Rumänien:

• De betalade för råvaran (vinet) och ersattes till 100 % med medel från EU.
• De fick ytterligare stöd för att omvandla vinet till alkohol och kompensation för transportkostnaderna.
• De fick intäkterna från försäljningen av den framställda alkoholen för industriell användning.

49 Figur 6 visar hur ett destilleri i Rumänien gynnades oproportionerligt av krisdestillationsåtgärden. Under 2020 behöll detta destilleri 37 euro/hektoliter för bearbetnings- och transportkostnader. Som jämförelse kunde franska och spanska destillerier behålla högst 5 euro/hektoliter för dessa kostnader.

50 Franska och grekiska vinproducenter fick ett pris som fastställdes i de nationella reglerna och som berodde på vilken typ av vin som drogs tillbaka från marknaden för destillation. Fransk lagstiftning angav både viket pris vinproducenterna skulle få för vinet genom destillerierna och hur stor kompensation som skulle betalas ut till destillerierna för bearbetnings- och transportkostnader. Vinproducenterna i Spanien och Rumänien (endast för 2020) fick ett belopp som avtalades med destillerierna. I dessa två medlemsstater upptäckte vi att destillerierna i en del fall hade avtalat olika priser med vinproducenter trots att det var samma typ av vin som skulle destilleras.

51 I Rumänien betalade till exempel ett destilleri, enligt uppgifterna från de nationella myndigheterna, en vinproducent 11 % mindre än en annan trots att det var samma typ av vin som levererades för destillation. Således behandlades inte alla vinproducenter lika vad gäller det stöd de fick när de drog tillbaka sitt vin från marknaden. Detta utgör diskriminering mellan vinproducenter inom en medlemsstat och strider mot reglerna²⁸, som säger att medlemsstaterna ska fastställa mottagarnas stödbelopp på grundval av objektiva och icke-diskriminerande kriterier.

52 Rumänien tillhandahöll stöd för krisdestillation genom två ansökningsomgångar (den första fasen var 2020 och den andra 2021). I den andra destillationsfasen hade problemet åtgärdats, och år 2021 behandlades vinproducenterna lika.

Priserna på de viner som gick till destillation återspeglade inte alltid krissituationen

53 I tabell 7 jämförs de priser för inköp av vin som skulle krisdestilleras i de medlemsstater vi granskat och som betalades till antingen destillerier eller vinproducenter. För SUB-viner (viner med skyddad ursprungsbeteckning), SGB-viner (viner med skyddad geografisk beteckning) och andra viner erbjöd Rumänien det högsta priset i de medlemsstater vi granskade (för ”andra viner” var detta endast fallet under den första fasen).

54 De rumänska myndigheterna fastställde priset på det vin som skulle destilleras på grundval av Eurostats femåriga viktade genomsnitt (2015–2019), det vill säga 93 euro/hektoliter för SUB- och SGB-viner och 73 euro/hektoliter för andra viner under krisdestillationsåtgärdens första fas. Dessa priser motsvarar 92 % respektive 93 % av det femåriga viktade genomsnittet. Frankrike fastställde ett pris på 68 euro/hektoliter för viner som inte var SUB- eller SGB-viner, vilket var 98 % av vinpriset enligt Eurostats femåriga viktade genomsnitt (2015–2019). Dessa priser återspeglade inte krissituationen, eftersom priserna i kristider brukar vara lägre än på en marknad utan störningar. De rumänska och franska priserna var de högsta bland de medlemsstater vi granskade. Inköpspriserna för vin från de andra granskade medlemsstaterna (tabell 7) låg långt under försäljningsprisernas viktade genomsnitt (uppgifter från Eurostat²⁹).

55 Ett destilleri i Rumänien var även en vinproducent. Dess vineri ”levererade” vin till det egna destilleriet (75 % av värdet på det vin det destillerade under 2020) till ett pris på upp till 101 euro per hektoliter. Detta var högre än det pris på 94 euro per hektoliter som fastställts av de rumänska myndigheterna.

Krislagring kunde ha varit effektivare än krisdestillation

56 Krisdestillation var en tillfällig åtgärd som gjorde det möjligt att dra tillbaka vin för gott från marknaden och bidrog till att återställa balansen på vinmarknaden. Till skillnad från andra jordbruksprodukter kunde vinet ha lagrats, vilket skulle ha mildrat konsekvenserna av den efterföljande magra skörden år 2021. Krisdestillationsåtgärden var mycket dyrare än privat lagring i de fall då lagringsinfrastrukturen redan fanns.

57 Enligt de franska myndigheterna kostade till exempel krisdestillationen 208 miljoner euro (varav 127 miljoner euro betalades med EU-medel) för 2,6 miljoner destillerade hektoliter, medan den privata lagringen kostade 52 miljoner euro (varav 13 miljoner euro betalades med EU-medel) för 5,5 miljoner hektoliter.

Slutsatser och rekommendationer

58 Vår slutsats är att kommissionen på det stora hela vidtog lämpliga åtgärder när covid-19-pandemin hotade jordbrukets leveranskedjor. Vi konstaterade att kommissionen reagerade snabbt och att dess åtgärder bidrog till att minska störningarna i jordbruksproduktionens leveranser. EU:s direktstöd var emellertid inte tillräckligt välriktat.

59 Myndigheterna i alla fem granskade medlemsstater ansåg att de riktlinjer som kommissionen föreslagit för att säkerställa fortsatta flöden av varor inom EU var en bra vägledning för förvaltningen av gränsövergångar under covid-19-pandemin (punkterna 12–18). Genom åtgärd 21 kunde man snabbt omfördela outnyttjade medel från Ejflu till den jordbruksbaserade livsmedelssektorn för att ge den tillfälligt exceptionellt stöd. Fjorton medlemsstater använde sig av åtgärden, och vi konstaterade att det var de medlemsstater som hade mest outnyttjade medel i slutet av 2019 (punkterna 19–21).

60 Medlemsstaternas statliga stöd till utvalda sektorer var klart högre än EU:s finansiering i pengar räknat. Nivån på det statliga stödet varierade stort mellan medlemsstaterna, vilket skulle kunna snedvrida konkurrensen. I en del fall fann vi exempel på överlappningar mellan EU:s stöd och det statliga stödet, vilket skulle kunna leda till överkompensation (punkterna 22–29).

61 Åtgärd 21 riktades inte mot både de sektorer och de mottagare som var i störst behov av stöd. Fem av de 14 medlemsstater som använde sig av åtgärd 21 hade särskilda bestämmelser som kopplade stödet till ekonomiska förluster jämfört med året före pandemin. De andra nio medlemsstaterna gav stöd till specifika jordbrukssektorer, men kopplade inte stödet till ekonomiska förluster. Detta krävdes inte heller enligt den rättsliga ramen. Genom att ge stöd till hela den drabbade sektorn utan att rikta det mot de mottagare som var i störst behov av det riskerade man att stödja jordbrukare som inte hade påverkats av krisen (punkterna 32–36). Kommissionen erbjöd också stöd för privat lagring, men detta utnyttjades inte i någon större utsträckning (punkterna 37–39).

62 Krisdestillationen av vin gjorde att stora mängder vin drogs tillbaka för gott från marknaden och bidrog till att återställa balansen på vinmarknaden. Vi upptäckte dock stora skillnader i medlemsstaternas stöd till vinsektorn, bland annat att reglerna för hur stort stödbelopp destillatörerna kunde behålla var otydliga och att priserna för destillationen inte återspeglade krissituationen (punkterna 40–57).

Rekommendation – Föreslå tydliga regler och dela bästa praxis så att GJP-åtgärderna riktas bättre

Kommissionen bör göra följande:

1. I sina lagstiftningsförslag gällande framtida krisåtgärder införa tydliga regler för tillhandahållandet av stöd på grundval av objektiva och icke-diskriminerande kriterier.
2. Förbereda sig inför framtida kriser genom att dela lärdomar och bästa praxis med medlemsstaterna så att stödet riktas till de sektorer och mottagare som behöver det mest.

Måldatum för genomförande:

1. Vid eventuella framtida kriser.
2. 2024.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning I, med ledamoten Joëlle Elvinger som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 1 mars 2023.

Bilagor

Bilaga I – Förteckning över antagna åtgärder

Riktlinjer för fri rörlighet för varor och jordbruksarbetare

• Gröna körfält infördes för att säkerställa fortsatta flöden av livsmedel i hela EU
• Säsongsarbetare räknades som en ”kritisk yrkesgrupp” för att stödja livsmedelssektorn

Flexibilitetsåtgärder inom GJP

• Längre tidsfrister för ansökningar om jordbruksstöd
• Färre fysiska kontroller på plats och lättade tidsrelaterade krav

Bilaga II – Åtgärder för livsmedelstrygghet med anledning av covid-19 och kriget i Ukraina

Bilaga III – Fördelningen av EU-stöd för krisdestillation (2020)

Akronymer och förkortningar

EGFJ: Europeiska garantifonden för jordbruket.

Ejflu: Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling.

GD Jordbruk och landsbygdsutveckling: Europeiska kommissionens generaldirektorat för jordbruk och landsbygdsutveckling.

GD Transport och rörlighet: Europeiska kommissionens generaldirektorat för transport och rörlighet.

GJP: den gemensamma jordbrukspolitiken.

SGB: skyddad geografisk beteckning.

SUB: skyddad ursprungsbeteckning.

Kommissionens svar

https://www.eca.europa.eu/sv/Pages/DocItem.aspx?did=63733

Tidslinje

https://www.eca.europa.eu/sv/Pages/DocItem.aspx?did=63733

Vi som arbetat med revisionen

Revisionsrättens särskilda rapport om säkrandet av jordbrukets leveranskedjor under covid-19-pandemin har antagits av avdelning I hållbar användning av naturresurser, där ledamoten Joëlle Elvinger är ordförande. Arbetet leddes av revisionsrättens ledamot Joëlle Elvinger med stöd av Ildiko Preiss (kanslichef) och Paolo Pesce (attaché), Paul Stafford, (förstachef), Aris Konstantinidis (uppgiftsansvarig), Celine Ollier och Lorenzo Pirelli (högre revisorer), Lenka Hill, Xavier Ignasi Farrero Gonzalez och Marika Meisenzahl (revisorer) samt Pedro Ferrão Batarda Marinheiro (praktikant). Judita Frangež var sekreterare.

Från vänster: Joëlle Elvinger, Paul Stafford, Celine Ollier, Paolo Pesce, Aris Konstantinidis, Xavier Ignasi Farrero Gonzalez, Lenka Hill, Ildiko Preiss och Judita Frangež.

Slutnoter

¹ Översikt över EU:s gemensamma jordbrukspolitik.

² C(2020) 499 final: Förslag till rådets rekommendation om en samordnad strategi för inskränkningar i den fria rörligheten med anledning av covid-19-pandemin.

³ Preliminary impacts of the COVID-19 pandemic on European agriculture: a sector-based analysis of food systems and market resilience, s. 31–35.

⁴ Stöd under coronakrisen, Europeiska kommissionen.

⁵ Ibid.

⁶ 2020/C 86 I/01, Riktlinjer för gränsförvaltningsåtgärder för att skydda folkhälsan och säkerställa tillgången på varor och viktiga tjänster.

⁷ 2020/C 235 I/01, Riktlinjer om säsongsarbetare i EU i samband med Covid-19-pandemin.

⁸ C(2020) 1897 final: Meddelande från kommissionen om genomförandet av gröna körfält enligt riktlinjerna för gränsförvaltningsåtgärder för att skydda folkhälsan och säkerställa tillgången på varor och viktiga tjänster.

⁹ Dataset som tillhandahölls av GD Transport och rörlighet på grundval av appen Galileo Green Line.

¹⁰ WHO – Coronavirus disease (COVID-19) pandemic.

¹¹ Kommission tillkännager undantagsåtgärder till stöd för jordbruks- och livsmedelssektorn.

¹² Förordning (EU) 2020/872.

¹³ Ibid, skäl 3.

¹⁴ Meddelande C(2020)1863.

¹⁵ Meddelande C(2020)1863, s. 3.

¹⁶ Artikel 107 i EUF-fördraget.

¹⁷ Punkt 10 i 2020/C 91 I/01.

¹⁸ Preliminary impacts of the COVID-19 pandemic on European agriculture: a sector-based analysis of food systems and market resilience, s. 83.

¹⁹ Ibid, s. 27.

²⁰ Real Decreto 508/2020.

²¹ Artikel 39b i förordning (EU) 2020/872.

²² Andalusiens landsbygdsutvecklingsprogram, version 11.1.

²³ Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2020/595.

²⁴ Skäl 11 och artikel 3.2 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2020/591.

²⁵ Skäl 1 i kommissionens delegerade förordning (EU) 2020/592.

²⁶ Ibid, skälen 5 och 6.

²⁷ Kommissionens delegerade förordning 2020/592.

²⁸ Artikel 3 i kommissionens delegerade förordning (EU) 2020/592.

²⁹ Vinstatistik från Eurostat.

³⁰ Artiklarna 25a.11 och 37.4 i förordning (EU) nr 1303/2013.

³¹ Förordning (EU) 2020/872.

³² Förordning (EU) 2020/531.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (https://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2023

PDF	ISBN 978-92-847-9752-3	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/686224	QJ-AB-23-010-SV-N
HTML	ISBN 978-92-847-9757-8	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/120	QJ-AB-23-010-SV-Q

UPPHOVSRÄTT

© Europeiska unionen, 2023

Europeiska revisionsrättens policy för vidareutnyttjande av handlingar fastställs i beslut nr 6‑2019 om revisionsrättens policy för öppna data och vidareutnyttjande av handlingar.

Om inget annat anges (t.ex. i enskilda meddelanden om upphovsrätt) omfattas revisionsrättens innehåll som ägs av EU av den internationella licensen Creative Commons Erkännande 4.0 Internationell (CC BY 4.0). Det innebär att det är tillåtet att återanvända innehållet under förutsättning att ursprunget anges korrekt och att det framgår om ändringar har gjorts. Om du återanvänder revisionsrättens innehåll får du inte förvanska den ursprungliga innebörden eller det ursprungliga budskapet. Revisionsrätten ansvarar inte för eventuella konsekvenser av återanvändningen.

När enskilda privatpersoner kan identifieras i ett specifikt sammanhang, exempelvis på bilder av revisionsrättens personal, eller om verk av tredje part används, måste ytterligare tillstånd inhämtas.

Om ett sådant tillstånd beviljas upphävs och ersätts det allmänna godkännande som nämns ovan, och eventuella begränsningar av materialets användning måste tydligt anges.

För användning eller återgivning av innehåll som inte ägs av EU kan tillstånd behöva inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavarna.

Ikonerna i figurerna 5 och 6 samt tabellen i bilaga II: Dessa har tagits fram med hjälp av resurser från flaticon.com. © Freepik Company S.L. Med ensamrätt.

Programvara eller handlingar som omfattas av immateriella rättigheter, till exempel patent, varumärkesskydd, mönsterskydd samt upphovsrätt till logotyper eller namn, omfattas inte av revisionsrättens policy för vidareutnyttjande.

EU-institutionernas webbplatser inom domänen europa.eu innehåller länkar till webbplatser utanför den domänen. Eftersom revisionsrätten inte har någon kontroll över dem uppmanas du att ta reda på vilken integritets- och upphovsrättspolicy de tillämpar.

Användning av revisionsrättens logotyp

Revisionsrättens logotyp får inte användas utan revisionsrättens förhandsgodkännande.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på nätet (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_sv).

Ring eller skriv
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Skriv via formuläret på nätet (european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (european-union.europa.eu).

EU-publikationer
Läs eller beställ EU-publikationer på nätet (op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala dokumentationscentrum (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (eur-lex.europa.eu).

Öppna EU-data
Portalen data.europa.eu ger tillgång till öppna datamängder från EU:s institutioner, organ och byråer. De kan laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål. Portalen ger också tillgång till en stor mängd data från EU-länderna.