Assegurar as cadeias de abastecimento de produtos agrícolas durante a COVID-19 Resposta rápida pela UE, mas pouco direcionada pelos Estados-Membros

Síntese

I A pandemia de COVID-19 teve impacto nas cadeias de abastecimento de produtos agrícolas, do prado ao prato, e afetou diversos mercados agrícolas. A UE adotou uma série de medidas excecionais de apoio em resposta a esta situação.

II O objetivo desta auditoria consistia em avaliar se a UE deu uma resposta adequada à ameaça que a pandemia representava para as cadeias de abastecimento de produtos agrícolas. O Tribunal avaliou se a UE reagiu rapidamente às perturbações do setor agroalimentar provocadas pela pandemia e analisou se o apoio da UE estava direcionado para os setores e os beneficiários mais necessitados. As medidas da Comissão foram adotadas em 2020 e a auditoria incidiu sobre a sua aplicação até ao final de 2021. A auditoria do Tribunal deverá ajudar a melhorar a conceção de medidas em eventuais crises futuras que afetem as cadeias de abastecimento de produtos agrícolas.

III O Tribunal conclui que, em muitos aspetos, a Comissão deu uma resposta adequada, mas insuficientemente direcionada, à ameaça que a pandemia de COVID-19 representava para as cadeias de abastecimento de produtos agrícolas.

IV O Tribunal constatou que a Comissão reagiu rapidamente à pandemia, emitindo orientações úteis sobre a circulação de mercadorias e trabalhadores «críticos» que atenuaram as perturbações do setor agroalimentar. Foi rapidamente aplicado um apoio direto, com um orçamento de 712 milhões de euros, através da reafetação de fundos não utilizados do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER). O Tribunal constatou que esta medida foi tomada principalmente por Estados-Membros que dispunham de um orçamento significativo do FEADER por utilizar no final de 2019.

V A principal resposta orçamental à pandemia teve origem nos orçamentos nacionais e a Comissão aplicou procedimentos para facilitar o recurso aos auxílios estatais. O Tribunal detetou um risco de distorção da concorrência entre Estados-Membros, bem como o risco de sobrecompensação, nos casos em que os auxílios estatais apoiavam um setor que também recebia fundos da UE.

VI O apoio direto foi insuficientemente direcionado pelos Estados-Membros. Cinco dos 14 Estados-Membros que utilizaram esta medida disponibilizaram o financiamento da UE a todos os agricultores que sofreram perdas, enquanto os outros nove o direcionaram para setores selecionados e apoiaram beneficiários independentemente de terem ou não sofrido perdas.

VII A UE também adotou medidas sob a forma de armazenamento privado e destilação de crise, a fim de estabilizar o mercado através da redução do excesso de oferta. A adoção do armazenamento privado foi reduzida, especialmente no setor da carne. A destilação de crise, com um orçamento de 293 milhões de euros, foi aplicada com diferenças significativas entre os Estados-Membros auditados. As regras relativas ao montante do apoio conservado pelos destiladores não eram claras.

VIII Com base nestas constatações, o Tribunal recomenda que a Comissão partilhe boas práticas para direcionar melhor as medidas da PAC e proponha regras claras na eventualidade de futuras crises.

Introdução

A pandemia de COVID-19 e as cadeias de abastecimento de produtos agrícolas

01 A Política Agrícola Comum (PAC) da UE visa garantir um abastecimento estável de alimentos a preços acessíveis e assegurar um nível de vida digno aos agricultores europeus¹. A pandemia de COVID-19 teve impacto nas cadeias de abastecimento de produtos agrícolas, do prado ao prato, causando perturbações e danos económicos às colheitas, logística, transformação e aquisição.

02 No início da pandemia, vários Estados-Membros encerraram unilateralmente as suas fronteiras por motivos de saúde pública, apesar da recomendação² da Comissão de se aplicar uma abordagem coordenada de quaisquer restrições impostas à liberdade de circulação de pessoas e mercadorias. O transporte de produtos, especialmente transfronteiriço, era um desafio pelos mesmos motivos. Muitas unidades de transformação de alimentos encerraram devido a medidas de emergência ou à escassez de pessoal. O setor da hotelaria foi encerrado, enquanto os supermercados tinham falta de pessoal e enfrentavam problemas de abastecimento³.

Ações da UE para apoiar o setor agroalimentar durante a pandemia de COVID-19

03 A responsabilidade pelas medidas relacionadas com o setor agroalimentar incumbe principalmente aos Estados-Membros. A Comissão emite orientações e propõe medidas financeiras para apoiar o setor⁴ e partilha a gestão destas medidas com os Estados-Membros. Estes selecionam os beneficiários e aplicam as medidas propostas pela Comissão. A Comissão é igualmente responsável por aprovar os regimes de auxílio estatal que os Estados-Membros possam pretender aplicar. A figura 1 apresenta o calendário das medidas adotadas pela UE.

04 Em especial, a UE introduziu as seguintes medidas (ver mais pormenores no quadro 1 e no anexo I):

• orientações da Comissão para assegurar uma cadeia de abastecimento alimentar eficiente na UE, considerando os trabalhadores sazonais como «críticos» para apoiar o setor alimentar;
• apoio direto aos agricultores e às pequenas e médias empresas (PME) sob a forma de pagamentos de montante fixo ("medida 21" do desenvolvimento rural), empréstimos e garantias, adiantamentos mais elevados e auxílios estatais mais elevados ao abrigo do quadro temporário para os agricultores e as empresas de transformação de alimentos;
• medidas de mercado excecionais sob a forma de ajuda ao armazenamento privado, destilação de crise e flexibilidade na aplicação dos programas de apoio ao mercado;
• medidas de flexibilidade da PAC, prorrogando os prazos para os pedidos de pagamento ao abrigo da PAC e substituindo temporariamente os controlos no local nas explorações agrícolas por fontes alternativas de provas, como imagens por satélite ou fotografias com geomarcação, para minimizar o contacto físico entre agricultores e inspetores.

05 A pandemia de COVID-19 não foi o único acontecimento externo a ter impacto no setor agroalimentar da UE. A invasão da Ucrânia pela Rússia em 24 de fevereiro de 2022 teve um impacto significativo na segurança na Europa, incluindo na segurança do abastecimento alimentar. As medidas de resposta a estes dois acontecimentos não relacionados foram semelhantes. A título informativo, o anexo II apresenta as medidas de segurança alimentar introduzidas como consequência da guerra na Ucrânia, juntamente com as introduzidas em resultado da crise provocada pela COVID-19.

Âmbito e método da auditoria

06 A presente auditoria analisou se a UE deu uma resposta adequada à ameaça que a pandemia de COVID-19 representava para as cadeias de abastecimento de produtos agrícolas. O Tribunal analisou este tema dados os desafios sem precedentes que se colocaram às cadeias de abastecimento agroalimentar na UE e as perturbações dos mercados de produtos agrícolas. O Parlamento Europeu manifestou interesse na avaliação do Tribunal sobre o funcionamento das medidas de mercado relativamente às cadeias de abastecimento alimentar na sequência da pandemia de COVID-19.

07 Para responder à principal questão da auditoria, o Tribunal avaliou se a resposta da UE no sentido de evitar as perturbações das cadeias de abastecimento de produtos agrícolas foi rápida e se o apoio da UE estava bem direcionado e satisfazia as necessidades dos agricultores. No âmbito da avaliação, o Tribunal analisou as orientações da UE, o apoio excecional, as medidas de mercado e os auxílios estatais.

08 Verificou a aplicação das medidas da UE em cinco Estados-Membros (Grécia, Espanha, França, Polónia e Roménia), que representavam 69% e 87% dos montantes atribuídos enquanto ajuda excecional no âmbito da medida 21 e destilação de crise, respetivamente (ver figura 2).

09 A auditoria abrangeu 2020 e 2021, quando foi aplicada a maioria das medidas introduzidas. O Tribunal recolheu provas de auditoria mediante:

• uma análise da legislação nacional/regional e das estatísticas;
• um questionário a que responderam as autoridades nacionais dos cinco Estados-Membros selecionados sobre a respetiva utilização de medidas de apoio da UE lançadas durante a pandemia de COVID-19;
• acompanhamento junto das autoridades nacionais ou regionais nos cinco Estados-Membros selecionados;
• entrevistas com funcionários da Comissão e análise de documentação da Comissão.

A auditoria não abrange as ações da Comissão em resposta à guerra na Ucrânia.

10 O Tribunal prevê que o seu trabalho ajude a Comissão a melhorar a conceção e a orientação de futuras medidas de resposta a crises destinadas a apoiar o setor agroalimentar e a assegurar as cadeias de abastecimento de produtos agrícolas.

Observações

A resposta da UE à pandemia foi rápida

11 O Tribunal avaliou se:

1. a Comissão e os Estados-Membros asseguraram rapidamente o fluxo de mercadorias em toda a UE. O Tribunal avaliou a função da Comissão na elaboração das orientações relativas aos corredores verdes e de que forma esta acompanhou a aplicação das orientações;
2. a Comissão estabeleceu rapidamente um apoio direto aos agricultores nos primeiros meses da pandemia;
3. a Comissão e os Estados-Membros introduziram rapidamente medidas de auxílio estatal para apoiar os agricultores e se tomaram medidas para assegurar que estas não originavam distorção da concorrência e sobrecompensação.

As orientações da Comissão relativas às medidas de gestão das fronteiras atenuaram as perturbações do setor agroalimentar

12 A Comissão emitiu as orientações relativas à circulação de mercadorias (corredores verdes)⁶ e aos trabalhadores sazonais⁷ no início da pandemia. Em 23 de março de 2020, criou o sistema de «corredores verdes»⁸ e convidou os Estados-Membros a adotarem as medidas operacionais e organizacionais necessárias para assegurar o funcionamento do mercado único para todas as mercadorias, incluindo os produtos agroalimentares.

13 O objetivo das orientações relativas aos corredores verdes consistia em assegurar o fluxo contínuo de mercadorias na UE e a livre circulação dos trabalhadores do setor dos transportes. Os principais postos de fronteira foram designados como corredores verdes, nos quais os controlos não deveriam exceder 15 minutos.

14 A Comissão trabalhou com a Agência da UE para o Programa Espacial para desenvolver uma aplicação móvel, a «Galileo Green Lane», que fornece dados sobre a conformidade com a comunicação da Comissão sobre a implementação de corredores verdes. Os serviços de controlo das fronteiras e o pessoal dos transportes de mercadorias que utilizem a aplicação registam o tempo de passagem em 178 postos de passagem de fronteira da rede transeuropeia de transportes (RTE-T), o que ajuda os utilizadores da aplicação a planearem melhor as suas viagens. À data de novembro de 2022, a aplicação continua operacional e é utilizada para facilitar o transporte durante a crise em curso na sequência da invasão da Ucrânia pela Rússia.

15 Os dados da Comissão confirmaram que, entre 3 de junho de 2020 e 31 de dezembro de 2021, o tempo médio para passar as fronteiras em postos de controlo foi menos de um minuto⁹ acima do máximo de 15 minutos. Não estão disponíveis dados estruturados para o período anterior a junho de 2020. A figura 3 mostra o tempo médio de passagem semanal. O limite aplicável aos corredores verdes foi ultrapassado sobretudo entre junho e agosto de 2020 e entre maio e agosto de 2021, períodos que coincidiram com as restrições de viagem nos Estados-Membros durante as diversas vagas de COVID-19.

16 Desde o início da pandemia, a Comissão criou uma rede de pontos de contacto nacionais dos transportes, que oferece uma plataforma informal para os Estados-Membros destacarem e debaterem problemas relacionados com transportes, assinalarem soluções comuns e partilharem boas práticas. Os Estados-Membros que o Tribunal consultou durante a auditoria consideraram que estas reuniões ajudaram a otimizar a cooperação da UE em matéria de transporte de mercadorias.

17 A função da Comissão envolveu igualmente acompanhar de perto os tempos de passagem nas fronteiras e utilizar as reuniões da rede de pontos de contacto nacionais dos transportes para resolver problemas que provocavam atrasos na colaboração com os Estados-Membros pertinentes. Em novembro de 2022, a rede de pontos de contacto nacionais dos transportes continua a ser um fórum para partilha de informações entre os Estados-Membros e a Comissão.

18 As autoridades dos cinco Estados-Membros auditados formularam observações positivas sobre as orientações relativas aos transportes, que consideraram ser um guia eficaz para a gestão das passagens nas fronteiras durante a pandemia de COVID-19. Por exemplo, as autoridades romenas salientaram que os corredores verdes contribuíram para manter o fluxo de medicamentos e outros bens essenciais, como produtos agrícolas.

O quadro de apoio direto foi criado rapidamente

19 Em 22 de abril de 2020, apenas um mês após ter sido declarada a pandemia¹⁰, a Comissão propôs um regulamento¹¹ com medidas específicas de prestação de apoio temporário excecional no âmbito do FEADER ao abrigo da nova medida 21 em resposta ao surto de COVID-19. O regulamento¹² foi adotado em 24 de junho de 2020. Este apoio consistiu num único pagamento de montante fixo, no valor máximo de 5 000 euros por agricultor (em junho de 2020, os colegisladores decidiram alterar a proposta da Comissão, aumentando o montante máximo do apoio aos agricultores para 7 000 euros) e 50 000 euros por PME. Foi solicitado aos Estados-Membros que demonstrassem que o apoio estava direcionado para as pessoas mais afetadas, com base em critérios objetivos e não discriminatórios¹³.

20 A medida 21, com um orçamento de 712 milhões de euros, não foi financiada através de um aumento do orçamento da UE para a agricultura, tendo os Estados-Membros reafetado fundos não utilizados de outras medidas do FEADER. A contribuição deste Fundo para a medida não podia exceder 2% da contribuição total do mesmo para o programa de desenvolvimento rural relativo aos anos de 2014-2020.

21 A medida 21 foi utilizada principalmente pelos Estados-Membros com grandes orçamentos do FEADER não utilizados até ao final de 2019. A Polónia, por exemplo, tinha autorizado 57% do seu orçamento do FEADER nessa data (a menor percentagem de toda a UE-27), pelo que tinha o orçamento da medida 21 mais elevado. Dos 14 Estados-Membros que optaram pela medida 21, 13 tinham autorizado menos de 90% do orçamento do FEADER até ao final de 2019.

A UE introduziu rapidamente medidas de auxílio estatal, mas estas deram origem a um risco de distorção da concorrência e de sobrecompensação

22 A Comissão adotou rapidamente o quadro temporário relativo a medidas de auxílio estatal¹⁴, em 19 de março de 2020, o que permitiu aos Estados-Membros utilizarem a flexibilidade oferecida ao abrigo das regras relativas aos auxílios estatais para apoiar a economia durante a pandemia de COVID-19.

23 A Alemanha, a Espanha, a Áustria e a Eslováquia aprovaram regimes gerais que incluíam auxílio, mas não indicaram separadamente o montante para a agricultura. Relativamente aos restantes Estados-Membros, o orçamento das medidas de auxílio estatal para os setores das florestas, da aquicultura e da agricultura ascendeu a mais de 9 mil milhões de euros. O auxílio estatal podia assumir a forma de subvenções, adiantamentos reembolsáveis, benefícios fiscais, empréstimos ou garantias subsidiadas. O apoio prestado pelos Estados-Membros a setores selecionados a título de auxílio estatal foi muito mais significativo em termos monetários do que o apoio direto da UE (ver ponto 20).

24 Em maio de 2022, o auxílio estatal efetivamente concedido à agricultura elevava-se a, pelo menos, 1,5 mil milhões de euros. De acordo com a Comissão, 10 Estados‑Membros não comunicaram especificamente valores relativos ao setor agrícola, pelo que não dispõe de um panorama do auxílio estatal para a agricultura.

25 A Comissão deve impedir a fragmentação do mercado interno da UE pelos auxílios estatais e salvaguardar as condições de concorrência equitativas¹⁵. O artigo 107.º do TFUE¹⁶ não exige que a Comissão compare o orçamento afetado à medida de auxílios estatais com o de outros Estados-Membros. A concessão de auxílio a um determinado setor num Estado-Membro quando outro Estado-Membro não concede o mesmo tipo de auxílio, ou quando a subvenção é muito superior num Estado-Membro, pode distorcer a concorrência.

26 Segundo a Comissão, os controlos realizados em relação aos regimes de auxílios estatais e aos limites máximos globais de apoio oferecem um certo nível de garantia de que não ocorrem corridas prejudiciais às subvenções entre Estados-Membros¹⁷, dado que o quadro temporário segue o modelo das regras do TFUE em matéria de auxílios estatais. Contudo, a falta de coordenação entre os Estados-Membros corre o risco de distorcer a concorrência¹⁸.

27 O setor da horticultura foi especialmente afetado durante o confinamento, uma vez que as lojas de plantas e flores estavam encerradas e a procura diminuiu 80%¹⁹. O quadro 2 ilustra o auxílio estatal para este setor atribuído nos dois maiores produtores de plantas e flores por valor (os Países Baixos e a Espanha). Enquanto o auxílio estatal nos Países Baixos alcançou quase 9% do valor de produção para este setor, em Espanha foi bastante inferior. Esta diferença no apoio a um setor pode criar concorrência desleal.

28 Em Espanha, o Programa de Desenvolvimento Rural da Andaluzia estimou as perdas do setor dos ovinos e caprinos em 8,6 milhões de euros. A medida 21 forneceu apoio a este setor no valor de 8,7 milhões de euros. Além disso, o setor recebeu 10 milhões de euros em auxílios nacionais²⁰. Por conseguinte, existe um risco de sobrecompensação para alguns beneficiários, conforme demonstrado por este exemplo, em que o auxílio estatal e o apoio da UE através da medida 21 se sobrepunham.

29 A caixa 1 ilustra outros casos de possível sobrecompensação relativamente à destilação de crise.

Fonte: SA.56985 (2020/N) – França e - SA.59520 (2020/N) – Roménia.

Ao concederem apoio direto da UE em resposta à pandemia, os Estados-Membros não visaram suficientemente os beneficiários que necessitavam

30 As perturbações económicas do setor agrícola e das comunidades rurais deram origem a problemas de liquidez e fluxo de caixa para os agricultores e as PME que transformam produtos agrícolas, que, de acordo com a Comissão, necessitavam de apoio urgente.

31 Em resposta à ameaça que a pandemia de COVID-19 representava para as cadeias de abastecimento de produtos agrícolas, a Comissão e os Estados-Membros introduziram apoio direto, armazenamento privado e outras medidas para ajudar os agricultores a suportarem o impacto económico. O Tribunal avaliou se:

• a medida 21 estava direcionada tanto para os setores como para os beneficiários que mais necessitavam de ajuda, não apoiando, portanto, os agricultores não afetados pela crise;
• as medidas de mercado excecionais propostas pela Comissão eram adequadas às necessidades do mercado;
• o apoio ao setor vinícola foi aplicado de forma coerente.

Medida 21: os Estados-Membros não direcionaram suficientemente o apoio para os setores e beneficiários mais afetados pela crise

32 Em consonância com o quadro jurídico e as responsabilidades daí decorrentes (ver ponto 03), a Comissão confiou aos Estados-Membros a orientação do apoio para os setores ou beneficiários mais afetados pela crise provocada pela COVID-19, através da determinação das condições de elegibilidade e dos critérios de seleção²¹. Todas as medidas foram aprovadas pela Comissão através de revisões dos programas de desenvolvimento rural (PDR). No total, 14 Estados-Membros optaram por incluir a medida 21 no seu PDR, com um orçamento global de 712 milhões de euros.

33 Cinco destes Estados-Membros (a Estónia, a França em Guadalupe, na Guiana Francesa e em Maiote, a Croácia, a Lituânia e a Eslovénia), disponibilizaram o apoio a todos os agricultores, adotando diferentes taxas de apoio até ao limite máximo. Estes cinco Estados-Membros dispunham de cláusulas específicas que associavam o apoio às perdas financeiras em comparação com o ano anterior à pandemia. Os restantes nove Estados-Membros apoiaram setores agrícolas específicos, mas não associaram o apoio às perdas financeiras (ver figura 4). Porém, o quadro jurídico não exigia que o nível de apoio estivesse associado às perdas financeiras avaliadas ao nível de cada beneficiário.

34 O Tribunal analisou a execução da medida 21 em cinco Estados-Membros: Grécia, Espanha (Andaluzia), França (Guadalupe e Guiana Francesa), Polónia e Roménia. Guadalupe e a Guiana Francesa prestaram apoio a todos os setores, visando os mais necessitados. Os outros quatro Estados-Membros auditados concederam apoio a setores afetados selecionados, mas não o basearam em avaliações das perdas de cada agricultor.

35 Num setor agrícola afetado, é possível que nem todos os agricultores tenham dificuldades financeiras. A prestação de apoio a um setor afetado no seu todo, sem visar os beneficiários mais necessitados, era permitida pelo quadro jurídico, mas corre o risco de apoiar agricultores que não foram prejudicados pela crise.

36 A Andaluzia decidiu apoiar os seus produtores de vinho e de uvas ao abrigo da medida 21. Calculou as perdas incorridas pelos produtores de uvas que têm um máximo de 10 hectares de vinhas com base numa taxa fixa de 336 euros/ha (vinhas com denominação de origem protegida, DOP) ou 198 euros/ha (vinhas sem DOP)²². Contudo, os produtores com mais de 10 hectares receberam um montante fixo de 7 000 euros. Esta situação pode ter dado origem a uma sobrecompensação de perdas no caso dos produtores que têm entre 11 e 20 hectares de vinhas (ver quadro 3).

A Comissão afetou fundos para armazenamento privado, mas a aceitação foi reduzida

37 A Comissão e os Estados-Membros identificaram os setores do mercado mais afetados pela crise provocada pela COVID-19 e a necessidade de armazenamento privado, para os quais prestaram auxílio. A Comissão previu que os mercados de produtos lácteos e de carne seriam os mais afetados e introduziu uma medida para apoiar o armazenamento privado nesses mercados. Esta medida permitiu a retirada temporária de produtos do mercado durante um período que variou entre dois e seis meses.

38 A ajuda para o armazenamento privado nos setores dos produtos lácteos, dos bovinos, dos ovinos e dos caprinos foi inferior a 10 milhões de euros (quase metade do mesmo para manteiga). Os regimes para o armazenamento privado de manteiga e queijo foram adotados por 16 e 15 Estados-Membros, respetivamente, enquanto menos de metade dos Estados-Membros se candidatou aos regimes para carne e leite magro em pó (ver quadro 4).

39 Apenas a Espanha utilizou o regime de armazenamento privado para o setor dos ovinos e caprinos (140 toneladas). Os produtores não consideraram este apoio atrativo, uma vez que a ajuda não poderia ser aplicada de forma retroativa para a carne já armazenada. A necessidade de armazenamento neste setor era anterior à publicação do regulamento da Comissão²³. Em contrapartida, para o queijo, as autoridades francesas indicaram que a aplicação da medida de armazenamento privado estava limitada aos produtos que já se encontravam em armazém²⁴, pelo que apenas utilizaram 37% da dotação. Estes exemplos indicam possíveis falhas na conceção das medidas, por exemplo, devido à falta de avaliação das necessidades antes da sua introdução.

Diferenças significativas na aplicação pelos Estados-Membros do apoio ao setor vinícola levaram a um tratamento incoerente dos produtores de vinho

40 A Comissão considerou que a pandemia de COVID-19 causou perturbações significativas no mercado vitivinícola²⁵. Os confinamentos, especialmente a suspensão das atividades no setor da hotelaria, restringiram a distribuição e a venda de vinho. O setor vinícola foi também afetado por novos direitos de importação impostos pelos Estados Unidos, o principal mercado de exportação dos vinhos da União, e elevadas existências de vinho na UE, que em 2019 atingiram o seu nível mais elevado desde 2009²⁶.

41 A fim de resolver as perturbações, a Comissão decidiu lançar medidas para retirar o vinho do mercado definitivamente (destilação de crise) ou temporariamente (armazenamento de crise) e introduziu-as ao abrigo dos programas nacionais de apoio ao setor vinícola.

42 A destilação de vinho é a transformação de vinho em álcool desnaturado para utilizações impróprias para consumo humano, retirando o vinho definitivamente do mercado (ver figura 5).

43 A Comissão concedeu apoio para a retirada de vinho do mercado para destilação de crise em 10 Estados-Membros. As despesas da UE com esta medida atingiram os 293 milhões de euros. O quadro 5 mostra os fundos nacionais e da UE despendidos nesta medida, juntamente com o volume de vinho destilado em quatro dos Estados‑Membros auditados, que representaram quase 90% das despesas totais da UE. O financiamento da UE para estes Estados-Membros variou entre 33 euros e 92 euros por hectolitro de vinho destilado.

As regras pouco claras sobre o montante de apoio que os destiladores poderiam conservar deram origem a casos de compensação desproporcionada

44 O objetivo da medida de destilação de crise consistia em ajudar a melhorar a situação económica dos produtores de vinho²⁷. Podiam beneficiar de apoio ao abrigo da medida tanto os produtores de vinho como os destiladores. As despesas elegíveis incluíam o custo do vinho fornecido aos destiladores, os custos de transporte e os custos de destilação. De acordo com as regras, os Estados-Membros deviam estabelecer o montante do apoio a conceder aos beneficiários com base em critérios objetivos e não discriminatórios.

45 A França, a Roménia e a Espanha selecionaram destilarias como beneficiários. Contudo, selecionar os destiladores para serem os beneficiários prejudicou a capacidade das autoridades nacionais de se concentrarem nos produtores de vinho com maiores dificuldades, uma vez que não controlavam quais dos produtores recebiam os fundos. A Grécia optou por considerar os produtores de vinho como beneficiários deste apoio (ver caixa 2).

Fonte: Diário Oficial da Grécia, n.º 2764 e nº 3275.

46 Quando as destilarias são os beneficiários, são obrigadas a celebrar contratos de fornecimento com produtores de vinho. Pagam aos produtores pelo vinho a destilar e recebem compensação de acordo com a quantidade de vinho destilado. Consoante as regras nacionais, as destilarias podem ter algum poder discricionário relativamente ao montante de apoio conservado para os respetivos custos de transformação e o preço de compra do vinho.

47 O anexo III apresenta a forma como o apoio foi atribuído entre as destilarias e os produtores de vinho. A Roménia tinha a percentagem mais elevada de apoio da UE conservado pelas destilarias, ascendendo a uma média de 15% desse apoio. O quadro 6 mostra que a União prestou às destilarias francesas, romenas e espanholas apoio financeiro combinado num montante que atingiu os 22 milhões de euros para os respetivos custos de transformação de destilação e, em alguns casos, os custos de transporte do vinho.

48 No âmbito da medida de destilação de crise, as destilarias na França, Espanha e Roménia:

• pagaram pelas matérias-primas (vinho) e foram 100% reembolsadas por fundos da UE;
• receberam apoio adicional para a transformação do vinho em álcool e compensação pelos custos de transporte que efetuaram;
• receberam o produto das vendas do álcool resultante para utilização industrial.

49 A figura 6 mostra como uma destilaria na Roménia beneficiou desproporcionalmente ao abrigo da medida de destilação de crise. Em 2020, esta destilaria conservou 37 euros/hl para custos de transformação e transporte. Em comparação, as destilarias francesas e espanholas podiam conservar um máximo de 5 euros/hl para esses custos.

50 Os produtores de vinho franceses e gregos receberam um preço fixado pelas regras nacionais segundo o tipo de vinho retirado do mercado para destilação. A legislação francesa estabeleceu tanto o preço do vinho a pagar aos produtores de vinho através das destilarias como a compensação a pagar às destilarias pelos custos de transformação e transporte. Os produtores de vinho em Espanha e na Roménia (apenas em 2020) receberam um montante contratado com as destilarias. Nestes dois Estados-Membros, o Tribunal detetou casos em que as destilarias acordaram preços diferentes com os produtores de vinho para o mesmo tipo de vinho a destilar.

51 Por exemplo, na Roménia, de acordo com os dados fornecidos pelas autoridades nacionais, uma destilaria pagou a um produtor de vinho 11% menos do que a outro pelo fornecimento do mesmo tipo de vinho para destilação. Por conseguinte, nem todos os produtores de vinho foram tratados equitativamente no que diz respeito ao apoio que receberam quando retiraram o seu vinho do mercado. Esta situação constitui uma discriminação entre produtores de vinho num Estado-Membro e incumprimento das regras²⁸, que indicam que os Estados-Membros devem estabelecer o montante do apoio a conceder aos beneficiários com base em critérios objetivos e não discriminatórios.

52 A Roménia prestou apoio à destilação de crise através de dois convites à apresentação de propostas (primeira fase em 2020 e segunda em 2021). Retificou a questão para a segunda fase da destilação e, em 2021, os produtores de vinho foram tratados equitativamente.

Os preços do vinho para destilação não refletiam a situação de crise em todos os casos

53 O quadro 7 compara os preços nos Estados-Membros que o Tribunal auditou relativamente à compra de vinho para destilação de crise, pagos às destilarias ou aos produtores de vinho. Para vinhos com DOP e IGP (indicação geográfica protegida) e outros vinhos, a Roménia ofereceu o preço mais elevado dos Estados-Membros auditados (no caso dos «outros vinhos», esta situação só se verificou durante a primeira fase).

54 As autoridades romenas fixaram o preço do vinho para destilação com base numa média ponderada de cinco anos do Eurostat (2015-2019), ou seja, 93 euros/hl para vinhos com DOP e IGP e 73 euros/hl para outros vinhos durante a primeira fase das medidas de destilação de crise. Estes preços representam, respetivamente, 92% e 93% da média ponderada de cinco anos. A França, para vinhos sem DOP/IGP, fixou um preço de 68 euros/hl, que representa 98% do preço do vinho com base na média ponderada de cinco anos do Eurostat (2015-2019). Estes preços não refletiram a situação de crise, na qual os preços são habitualmente mais baixos do que num mercado sem perturbações. Os preços na Roménia e na França foram os mais elevados entre os Estados-Membros que o Tribunal analisou. Os preços de compra de vinho dos outros Estados-Membros auditados (quadro 7) foram bastante inferiores à média ponderada dos preços de venda (dados do Eurostat²⁹).

55 Uma destilaria na Roménia também era um produtor de vinho. A sua adega «forneceu» vinho à sua própria destilaria (75% em valor do vinho que destilou em 2020) a um preço que chegou a 101 euros por hectolitro. Este valor excedeu o preço de 94 euros por hectolitro fixado pelas autoridades romenas.

O armazenamento de crise poderia ter sido mais eficaz do que a destilação de crise

56 A destilação de crise foi uma medida temporária, que permitiu retirar definitivamente o vinho do mercado e ajudou a reequilibrar o mercado vitivinícola. Ao contrário de outros produtos agrícolas, o vinho poderia ter sido armazenado, o que teria atenuado os efeitos da posterior fraca colheita em 2021. A medida de destilação de crise foi muito mais dispendiosa do que o armazenamento privado, cujas infraestruturas já existiam.

57 Por exemplo, segundo as autoridades francesas, a destilação de crise custou 208 milhões de euros (dos quais 127 milhões de euros de financiamento da UE) para 2,6 milhões de hectolitros destilados, enquanto o armazenamento privado custou 52 milhões de euros (dos quais 13 milhões de euros de financiamento da UE) para 5,5 milhões de hectolitros.

Conclusões e recomendações

58 O Tribunal concluiu que, em geral, a Comissão deu uma resposta adequada à ameaça que a pandemia de COVID-19 representava para as cadeias de abastecimento agrícola. Constatou que a Comissão reagiu rapidamente e que as medidas que adotou ajudaram a limitar as perturbações no abastecimento de produtos agrícolas. Contudo, o apoio direto da UE foi insuficientemente direcionado.

59 As autoridades dos cinco Estados-Membros auditados consideraram que as orientações propostas pela Comissão para assegurar um fluxo contínuo de mercadorias na UE eram um guia eficaz para a gestão das passagens nas fronteiras durante a pandemia de COVID-19 (pontos 12 a 18). A medida 21 foi uma forma rápida de reafetar fundos do FEADER não utilizados para conceder apoio temporário excecional ao setor agroalimentar. Foi utilizada por 14 Estados-Membros e o Tribunal constatou que estes estavam correlacionados com os Estados-Membros que dispunham do montante mais elevado de fundos não autorizados no final de 2019 (pontos 19 a 21).

60 O apoio prestado pelos Estados-Membros a setores selecionados a título de auxílio estatal foi muito mais significativo em termos monetários do que o financiamento da UE. Os níveis de auxílio estatal apresentaram grandes diferenças entre Estados-Membros, o que podia distorcer a concorrência. Em alguns casos, o Tribunal detetou exemplos de sobreposição entre o apoio da UE e o auxílio estatal, que poderia dar origem a uma sobrecompensação (pontos 22 a 29).

61 A medida 21 não se concentrou nos setores e nos beneficiários com maior necessidade de apoio. De entre os 14 Estados-Membros que a utilizaram, cinco dispunham de cláusulas específicas que associavam o apoio às perdas financeiras em comparação com o ano anterior à pandemia. Os restantes nove Estados-Membros apoiaram setores agrícolas específicos, mas não associaram o apoio às perdas financeiras, o que não era exigido pelo quadro jurídico. A prestação de apoio a um setor afetado no seu todo, sem visar os beneficiários mais necessitados, corre o risco de apoiar agricultores que não foram prejudicados pela crise (pontos 32 a 36). A Comissão também disponibilizou ajuda ao armazenamento privado, mas a aceitação foi reduzida (pontos 37 a 39).

62 A destilação de vinho em casos de crise levou à retirada permanente de quantidades de vinho do mercado e ajudou a restabelecer o equilíbrio no mercado vitivinícola. Contudo, o Tribunal detetou diferenças significativas no apoio dos Estados-Membros ao setor vinícola, incluindo regras pouco claras sobre o montante de apoio que os destiladores podiam conservar e preços para destilação que não refletiam a situação de crise (pontos 40 a 57).

Recomendação – Propor regras claras e partilhar boas práticas para direcionar melhor as medidas da PAC

A Comissão deve:

1. nas propostas legislativas de medidas relativas a futuras crises, incluir regras claras para que a prestação de apoio se baseie em critérios objetivos e não discriminatórios;
2. a fim de se preparar para futuras crises, partilhar os ensinamentos retirados e as boas práticas com os Estados-Membros, para que sejam visados os setores e beneficiários mais necessitados.

Prazo de execução:

1. em caso de futuras crises
2. 2024

O presente relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Joëlle Elvinger, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 1 de março de 2023.

Anexos

Anexo I – Lista de medidas adotadas

Orientações relativas à circulação de mercadorias e aos trabalhadores agrícolas

• Corredores verdes para manter o fluxo de alimentos na Europa
• Trabalhadores sazonais considerados «trabalhadores críticos» para apoiar o setor alimentar

Medidas de flexibilidade da PAC

• Prorrogação do prazo para os pedidos de pagamento ao abrigo da PAC
• Redução dos controlos no local físicos e margem para os requisitos em matéria de prazos

Anexo II – Medidas de segurança alimentar em resposta à COVID-19 e à guerra na Ucrânia

Anexo III – Distribuição do apoio da UE para a destilação de crise (2020)

Siglas e acrónimos

DG AGRI: Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural

DG MOVE: Direção-Geral da Mobilidade e dos Transportes

DOP: denominação de origem protegida

FEADER: Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural

FEAGA: Fundo Europeu Agrícola de Garantia

IGP: indicação geográfica protegida

PAC: Política Agrícola Comum

PDR: programa de desenvolvimento rural

PME: pequenas e médias empresas

Respostas da Comissão

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=63733

Cronologia

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=63733

Equipa do TCE

O presente relatório especial do TCE sobre assegurar as cadeias de abastecimento de produtos agrícolas durante a COVID-19 foi adotado pela Câmara I – Utilização sustentável dos recursos naturais, presidida pelo Membro do TCE Joëlle Elvinger. A tarefa foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Joëlle Elvinger, com a colaboração de Ildikó Preiss, chefe de gabinete, e Paolo Pesce, assessor de gabinete; Paul Stafford, responsável principal; Aris Konstantinidis, responsável de tarefa; Céline Ollier, auditora principal, Lorenzo Pirelli, auditor principal, Lenka Hill, auditora, Xavier Ignasi Farrero González, auditor, Marika Meisenzahl, auditora, e Pedro Ferrão Batarda Marinheiro, estagiário. Judita Frangež prestou apoio de secretariado.

Da esquerda para a direita: Joëlle Elvinger, Paul Stafford, Céline Ollier, Paolo Pesce, Aris Konstantinidis, Xavier Ignasi Farrero González, Lenka Hill, Ildikó Preiss e Judita Frangež.

Notas

¹ A política agrícola comum.

² COM(2020) 499 final, «Proposta de recomendação do Conselho sobre uma abordagem coordenada das restrições impostas à liberdade de circulação em virtude da pandemia de COVID-19».

³ Preliminary impacts of the COVID-19 pandemic on European agriculture: a sector-based analysis of food systems and market resilience, pp. 31-35.

⁴ Apoio ao setor agroalimentar no contexto do surto de coronavírus, Comissão Europeia.

⁵ Ibid.

⁶ Comunicação da Comissão 2020/C 86 I/01, «Orientações relativas às medidas de gestão das fronteiras para proteger a saúde e garantir a disponibilidade de bens e serviços essenciais».

⁷ Comunicação da Comissão 2020/C 235 I/01, «Orientações sobre os trabalhadores sazonais na UE no contexto do surto de COVID-19».

⁸ C(2020) 1897 final, Comunicação da Comissão sobre a implementação de corredores verdes ao abrigo das orientações relativas às medidas de gestão das fronteiras para proteger a saúde e garantir a disponibilidade de bens e serviços essenciais.

⁹ Conjunto de dados fornecido pela DG MOVE, com base na aplicação «Galileo Green Lane».

¹⁰ OMS, Coronavirus disease (COVID-19) pandemic.

¹¹ Comissão anuncia medidas excecionais de apoio ao setor agroalimentar.

¹² Regulamento (UE) 2020/872.

¹³ Ibid., considerando 3.

¹⁴ Comunicação C(2020) 1863.

¹⁵ Comunicação C(2020) 1863, p. 3.

¹⁶ Artigo 107.º do TFUE.

¹⁷ Comunicação da Comissão (2020/C 91 I/01), ponto 10.

¹⁸ Preliminary impacts of the COVID-19 pandemic on European agriculture: a sector-based analysis of food systems and market resilience, p. 83.

¹⁹ Ibid., p. 27.

²⁰ Real Decreto 508/2020.

²¹ Regulamento (UE) 2020/872, artigo 39º-B.

²² Programa de Desenvolvimento Rural da Andaluzia, versão 11.1 [em espanhol].

²³ Regulamento de Execução (UE) 2020/595 da Comissão.

²⁴ Regulamento Delegado (UE) 2020/591 da Comissão, considerando 11 e artigo 3.º, n.º 2.

²⁵ Regulamento Delegado (UE) 2020/592 da Comissão, considerando 1.

²⁶ Ibid., considerandos 5 e 6.

²⁷ Regulamento Delegado (UE) 2020/592 da Comissão.

²⁸ Regulamento Delegado (UE) 2020/592 da Comissão, artigo 3.º.

²⁹ Estatísticas do Eurostat sobre o vinho [em inglês].

³⁰ Regulamento (UE) n.º 1303/2013, artigo 25.º-A, n.º 11, e artigo 37.º, n.º 4.

³¹ Regulamento (UE) 2020/872.

³² Regulamento de Execução (UE) 2020/531.

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