Põllumajandustoodete tarneahelate kindlustamine COVID-19 ajal ELi reaktsioon oli kiire, kuid liikmesriigid ei kasutanud toetust piisavalt sihipäraselt

Kokkuvõte

I COVID-19 pandeemia mõjutas nii põllumajandustoodete tarneahelaid (n-ö talust taldrikule) kui ka mitut põllumajandusturgu. EL võttis vastuseks rea erakorralisi toetusmeetmeid.

II Käesoleva auditi eesmärk oli hinnata, kas EL reageeris asjakohaselt ohule, mida pandeemia põllumajandustoodete tarneahelatele kujutas. Hindasime, kas EL reageeris kiiresti pandeemia põhjustatud häiretele põllumajandus- ja toiduainesektoris, ja uurisime, kas ELi toetus oli suunatud sektoritele ja ettevõtetele, kes seda kõige enam vajasid. Komisjoni meetmed võeti vastu 2020. aastal ja meie hindasime nende rakendamist kuni 2021. aasta lõpuni. Loodame, et meie audit aitab parandada meetmete kavandamist tulevaste kriiside korral, mis võivad põllumajandustoodete tarneahelaid mõjutada.

III Jõudsime järeldusele, et komisjoni reaktsioon ohule, mida COVID-19 pandeemia põllumajandustoodete tarneahelatele kujutas, oli enamikus aspektides asjakohane, kuid mitte piisavalt sihipärane.

IV Leidsime, et komisjon reageeris pandeemiale kiiresti. Komisjon koostas kaupade liikumist ja elutähtsate kutsealade töötajaid puudutavad kasulikud suunised, mis leevendasid häireid põllumajandus- ja toiduainesektoris. 712 miljoni euro suuruses summas otsetoetusi anti kiiresti, tehes seda Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) veel kasutamata vahendite ümberjaotamise teel. Leidsime, et selle meetme võtsid enamasti kasutusele liikmesriigid, kelle EAFRD vahenditest oli 2019. aasta lõpus märkimisväärne osa veel kasutamata.

V Liikmesriigid reageerisid pandeemiale peamiselt oma eelarvevahenditega ja komisjon kehtestas menetlused riigiabi andmise hõlbustamiseks. Tuvastasime nii liikmesriikidevahelise konkurentsimoonutuste ohu kui ka liiga suurte toetuste ohu, kui riigiabiga toetati sektoreid, mis said raha ka ELi-lt.

VI Liikmesriigid ei kasutanud otsetoetusi piisavalt sihipäraselt. Kõnealust meedet kasutanud 14 liikmesriigist viis tegi ELi rahastuse kättesaadavaks kõigile kahju kannatanud põllumajandustootjatele, ülejäänud üheksa aga suunasid abi valitud sektoritele ja toetasid saajaid olenemata sellest, kas nad olid kahju kandnud.

VII EL võttis vastu ka eraladustamiseks ja veini erakorraliseks destilleerimiseks mõeldud abimeetmed, mille eesmärk oli stabiliseerida turgu liigse pakkumise vähendamise kaudu. Eraladustamist kasutati vähe, eriti lihasektoris. Erakorralist destilleerimist, mille eelarve oli 293 miljonit eurot, rakendati meie auditeeritud liikmesriikides märkimisväärsete erinevustega. Ebaselged olid destilleerijatele jääva toetuse suuruse määramise reeglid.

VIII Eelpool loetletud leidude põhjal soovitasime komisjonil jagada häid tavasid, et parandada ÜPP meetmete kasutamise sihipärasust, ning koostada ettepanek selgete eeskirjade jaoks tulevaste kriiside puhuks.

Sissejuhatus

COVID-19 pandeemia ja põllumajandustoodete tarneahelad

01 ELi ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) eesmärk on tagada stabiilne taskukohase hinnaga toiduga varustamine ja võimaldada põllumajandustootjatele mõistlik elatustase¹. COVID-19 pandeemia mõjutas põllumajandustoodete tarneahelaid (n-ö talust taldrikule), põhjustades häireid ja majanduslikku kahju saagile, logistikale, töötlemisele ja hankimisele.

02 Pandeemia alguses sulgesid mitmed liikmesriigid rahvatervise kaalutlustel ühepoolselt oma piirid, hoolimata komisjoni soovitusest², et mistahes piirangud inimeste ja kaupade vabale liikumisele peaksid olema koordineeritud. Toodete vedu, eriti piiriülene, oli samadel põhjustel keeruline. Paljud toiduainetöötlemisettevõtted suleti erakorraliste meetmete või personalipuuduse tõttu. Külalismajanduse sektor suleti, kuid samas oli töötajaid puudu supermarketites ja kauplustel oli probleeme tarnega³.

ELi meetmed põllumajandus- ja toidutootmissektori toetamiseks COVID-19 pandeemia ajal

03 Põllumajandus- ja toidutootmissektoriga seotud meetmete eest vastutavad eelkõige liikmesriigid. Komisjon annab sektori toetamiseks suuniseid ja teeb ettepanekuid finantsmeetmete kohta⁴. Komisjon ja liikmesriigid haldavad neid meetmeid ühiselt. Liikmesriigid valivad toetusesaajad ja rakendavad komisjoni pakutud meetmeid. Komisjon vastutab ka liikmesriikides kavandatud riigiabi kavade heakskiitmise eest. Joonisel 1 esitatakse ELi võetud meetmete ajatelg.

04 Eelkõige võttis EL kasutusele järgmised meetmed (vt lisateavet tabelis 1 ja I lisas):

• komisjoni suunised, mille eesmärk oli tagada tõhus toiduainete tarneahel ELis, kvalifitseerides hooajatöötajad toiduainesektori toetamise eesmärgil elutähtsate kutsealade töötajateks;
• otsetoetused põllumajandustootjatele ja VKEdele kindlasummaliste maksetena (maaelu arendamise meede nr 21), laenud ja tagatised, suuremad ettemaksed ja suurem riigiabi põllumajandustootjatele ja toiduainetöötlemisettevõtetele kehtiva ajutise raamistiku alusel;
• erakorralised turumeetmed eraladustamistoetuse, veini erakorralise destilleerimise ja turutoetusprogrammide paindliku rakendamise näol;
• ÜPP paindlikkusmeetmed, ÜPP maksetaotluste tähtaegade pikendamine ja põllumajandusettevõtete kohapealsete kontrollide ajutine asendamine alternatiivsete tõendusallikatega, nagu satelliidipildid või geosildistatud fotod, et minimeerida põllumajandustootjate ja inspektorite vahelist füüsilist kontakti.

05 COVID-19 pandeemia ei ole ainus väline sündmus, mis on ELi põllumajandus- ja toiduainesektorit mõjutanud. Euroopa julgeolekut, sealhulgas toiduainete tarnekindlust on oluliselt mõjutanud ka Venemaa sissetung Ukrainasse 24. veebruaril 2022. Neile kahele omavahel mitteseotud sündmusele reageerimiseks on rakendatud sarnaseid meetmeid. II lisas tutvustatakse Ukrainas peetava sõja puhkemise järel kasutusele võetud toiduga kindlustatuse meetmeid ja COVID-19 kriisiga võitlemiseks kasutusele võetud meetmeid.

Auditi ulatus ja käsitlusviis

06 Auditi eesmärk oli hinnata, kas EL reageeris piisavalt ohule, mida COVID-19 pandeemia põllumajandustoodete tarneahelatele kujutas. Selle uurimisel võtsime arvesse enneolematuid väljakutseid toidutarneahelatele kogu ELis ja häireid põllumajandustoodete turgudel. Euroopa Parlamenti huvitas meie hinnang toidutarneahelate suhtes pärast COVID-19 pandeemiat võetud turumeetmete toimimise kohta.

07 Meie peamisele auditiküsimusele vastamiseks hindasime, kas EL reageeris kiiresti, et hoida ära põllumajandustoodete tarneahelate katkemine, ning kas ELi toetus oli hästi suunatud ja arvestas põllumajandustootjate vajadusi. Muu hulgas uurisime ELi suuniseid, erakorralisi toetusi, turumeetmeid ja riigiabi.

08 Kontrollisime ELi meetmete rakendamist viies liikmesriigis (Kreeka, Hispaania, Prantsusmaa, Poola ja Rumeenia), mis moodustasid vastavalt 69% ja 87% meetme nr 21 ja erakorralise destilleerimise raames erakorralise abina eraldatud summadest (vt joonis 2).

09 Meie audit hõlmas 2020. ja 2021. aastat, mille jooksul rakendati enamik kasutusele võetud meetmetest. Auditi tõendusmaterjali allikad on järgmised:

• vaatasime läbi riigisisesed/piirkondlikud õigusaktid ja statistika;
• viie valitud liikmesriigi ametiasutuste täidetud küsimustik COVID-19 pandeemia ajal käivitatud ELi toetusmeetmete kasutamise kohta;
• hilisemad kontaktid viie valitud liikmesriigi riiklike või piirkondlike ametiasutustega;
• intervjuud komisjoni ametnikega ja komisjoni dokumentide läbivaatamine.

Meie audit ei hõlma komisjoni poolt Ukrainas peetavale sõjale reageerimiseks võetud meetmeid.

10 Loodame, et meie töö aitab komisjonil parandada selliste tulevaste kriisidele reageerimise meetmete kavandamist ja suunamist, mille eesmärk on toetada põllumajandus- ja toidutootmissektorit ning toetada põllumajandustoodete tarneahelaid.

Tähelepanekud

EL reageeris pandeemiale kiiresti

11 Hindasime,

1. kas komisjon ja liikmesriigid kindlustasid kiiresti ELi-ülese kaubaveo. Hindasime komisjoni rolli roheliste transpordikoridoride suuniste koostamisel ja seda, kuidas komisjon suuniste kohaldamist jälgis;
2. kas komisjon kehtestas põllumajandustootjatele mõeldud otsetoetuse kiiresti esimeste kuude jooksul pärast pandeemia algust;
3. kas komisjon ja liikmesriigid võtsid kiiresti kasutusele riigiabimeetmed põllumajandustootjate toetamiseks ja on astunud samme tagamaks, et need ei tooks kaasa konkurentsi moonutamist ega liiga suurte toetuste maksmist.

Komisjoni suunised piirihaldusmeetmete kohta leevendasid häireid põllumajandus- ja toiduainesektoris

12 Komisjon andis pandeemia alguses välja roheliste transpordikoridoride suunised kaupade⁶ ja hooajatööliste⁷ liikumise kohta. 23. märtsil 2020 lõi komisjon roheliste transpordikoridoride⁸ süsteemi ning kutsus liikmesriike üles võtma kasutusele vajalikud tegevus- ja korralduslikud meetmed, et tagada ühtse turu toimimine kõikide kaupade, sealhulgas põllumajanduslike toiduainete puhul.

13 Roheliste transpordikoridoride suuniste eesmärk oli tagada pidev kaubavoog ELis ja transporditöötajate vaba liikumine. Rohelised transpordikoridorid on peamised piiriületuspunktid, kus kontrolliks kuluv aeg ei tohiks olla pikem kui 15 minutit.

14 Komisjon tegi koostööd Euroopa Liidu Kosmoseprogrammi Ametiga mobiilirakenduse väljatöötamiseks. Rakendus Galileo Green Lane pakub andmeid vastavuse kohta komisjoni teatisega, mis käsitleb rohelise transpordikoridori rakendamist. Piirikontrolli töötajad ja kaubaveo kasutajad registreerivad rakenduses piiriületusajad 178 üleeuroopalise transpordivõrgu (TEN-T) piiriületuskohas. See aitab rakenduse kasutajatel oma teekondi paremini planeerida. 2022. aasta novembri seisuga toimib rakendus endiselt ja seda kasutatakse transpordi hõlbustamiseks jätkuva kriisi ajal, mille on põhjustanud Venemaa sissetung Ukrainasse.

15 Komisjoni andmed kinnitasid, et keskmine piiriületusaeg piiripunktides oli 3. juunist 2020 kuni 31. detsembrini 2021 vähem kui üks minut⁹ pikem kui kavandatud 15-minutine maksimumaeg. 2020. aasta juunile eelneva perioodi kohta struktureeritud andmed puuduvad. Joonis 3 näitab keskmist piiriületusaega nädalas. Rohelise transpordikoridori jaoks seatud maksimumaeg ületati peamiselt 2020. aasta juunist augustini ning 2021. aasta maist augustini. Need perioodid langesid kokku COVID-19 erinevate lainete ajal liikmesriikides kehtestatud reisipiirangutega.

16 Pandeemia puhkedes lõi komisjon riikliku transpordi kontaktpunktide võrgustiku (NTCPN), mis pakub liikmesriikidele mitteametlikku platvormi transpordiprobleemide väljatoomiseks ja nende üle arutamiseks, ühiste lahenduste leidmiseks ja parimate tavade jagamiseks. Liikmesriigid, kellega auditi käigus konsulteerisime, olid arvamusel, et need kohtumised aitasid ELi kaubaveoalast koostööd sujuvamaks muuta.

17 Komisjoni roll hõlmas ka piiriületusaegade hoolikat jälgimist ja NTCPNi koosolekute kasutamist selleks, et lahendada koostöös asjaomaste liikmesriikidega probleeme, mis viivitusi põhjustavad. 2022. aasta novembri seisuga on NTCPN jätkuvalt foorum liikmesriikide ja komisjoni vahel teabe jagamiseks.

18 Kõigi viie auditeeritud liikmesriigi ametiasutused kommenteerisid positiivselt transpordisuuniseid, mida nad pidasid tõhusaks juhendiks COVID-19 tingimustes piiriületuste haldamisel. Näiteks rõhutasid Rumeenia ametivõimud, et rohelised transpordikoridorid aitasid kaasa ravimite ja muude esmatähtsate kaupade (näiteks põllumajandustoodete) liikumise säilimisele.

Kiiresti loodi otsetoetuste raamistik

19 22. aprillil 2020, vaid kuu aega pärast pandeemia väljakuulutamist¹⁰, esitas komisjon määruse ettepaneku¹¹, mis sisaldab konkreetseid meetmeid vastuseks COVID-19 puhangule uue meetme nr 21 alusel erakorralise ajutise EAFRD toetuse andmiseks. Määrus¹² võeti vastu 24. juunil 2020. Pakutud abi koosnes ühekordsest kindlasummalisest toetusest, mis moodustas kuni 5000 eurot põllumajandustootja kohta (2020. aasta juunis otsustasid kaasseadusandjad komisjoni ettepanekut muuta, suurendades põllumajandustootjate maksimaalset toetussummat 7000 euroni) ja 50 000 eurot VKE kohta. Liikmesriigid pidid objektiivsete ja mittediskrimineerivate kriteeriumide alusel näitama, et toetust anti kõige enam mõjutatud ettevõtetele¹³.

20 Meedet nr 21, mille eelarve on 712 miljonit eurot, ei rahastatud ELi põllumajanduseelarve suurendamisest. Liikmesriigid jaotasid teistest EAFRD meetmetest kasutamata jäänud vahendid ümber. Meetmele eraldatud EAFRD toetus ei tohtinud ületada 2% EAFRD kogutoetusest perioodi 2014–2020 maaelu arengukavale.

21 Meedet nr 21 kasutasid enamasti liikmesriigid, kellel oli 2019. aasta lõpus palju kasutamata EAFRD vahendeid. Näiteks Poola oli selleks ajaks kulukohustustega sidunud 57% oma EAFRD eelarvest (ELi 27 liikmesriigist kõige madalam näitaja) ja tal oli suurim meetme nr 21 eelarve. Meetme nr 21 valinud 14 liikmesriigist 13 olid 2019. aasta lõpuks kulukohustustega sidunud vähem kui 90% oma EAFRD eelarvest.

EL võttis kiiresti kasutusele riigiabimeetmed, kuid need tõid kaasa konkurentsi moonutamise ja liiga suurte toetuste maksmise

22 Komisjon võttis 19. märtsil 2020 vastu riigiabi ajutise raamistiku¹⁴, mis võimaldas liikmesriikidel kasutada riigiabi eeskirjade pakutavat paindlikkust majanduse toetamiseks COVID-19 pandeemia ajal.

23 Saksamaa, Hispaania, Austria ja Slovakkia kiitsid heaks katusprogrammid, mis sisaldasid abi, kuid need riigid ei avaldanud eraldi põllumajanduse toetuseks mõeldud summat. Ülejäänud liikmesriikides kavandati metsandus-, vesiviljelus- ja põllumajandussektorile üle 9 miljardi euro riigiabi. Riigiabi võis anda toetuste, tagasimakstavate ettemaksete, maksusoodustuste, laenude või subsideeritud tagatistena. Liikmesriikide valitud sektoritele antud riigiabi oli rahaliselt palju suurem kui ELi otsetoetus (vt punkt 20).

24 2022. aasta mai seisuga oli põllumajandusele tegelikult antud riigiabi vähemalt 1,5 miljardit eurot. Komisjoni andmetel ei esitanud 10 liikmesriiki konkreetselt põllumajandussektori näitajaid, mistõttu puudub tal ülevaade põllumajandusele antud riigiabist.

25 Komisjon peab tagama, et riigiabi ei killustaks ELi siseturgu ja et säiliksid võrdsed võimalused¹⁵. Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 107¹⁶ ei nõua komisjonilt liikmesriikide riigiabimeetmete eelarvete võrdlemist. Abi andmine ühe liikmesriigi teatavale sektorile, kui teine liikmesriik ei anna sama liiki abi või kui toetus on ühes liikmesriigis palju suurem, võib konkurentsi moonutada.

26 Komisjoni sõnul annavad riigiabikavade kontrollid ja toetuse üldised ülemmäärad teatava kindluse, et liikmesriikide vahel ei toimu kahjulikku võidusubsideerimist¹⁷, kuna ajutine raamistik järgib ELTLi riigiabi eeskirjade mudelit. Sellegipoolest võib liikmesriikidevahelise koordineerimise puudumine konkurentsi moonutada¹⁸.

27 Liikumispiirangud mõjutasid eriti aiandussektorit, sest taime- ja lillepoed suleti ning nõudlus langes 80%¹⁹. Tabelis 2 on toodud selle sektori kahe suurima taime- ja lilletootja (Madalmaad ja Hispaania) antud riigiabi maht. Kui Madalmaades moodustas riigiabi peaaegu 9% sektori käibest, siis Hispaanias oli see palju väiksem. Ühe sektori nii erinev toetamine võib tekitada kõlvatut konkurentsi.

28 Hispaanias hinnati Andaluusia maaelu arengukavas lamba- ja kitsekasvatuse valdkonna kahjudeks 8,6 miljonit eurot. Meetmest nr 21 anti sellele sektorile toetust 8,7 miljonit eurot. Lisaks sai sektor 10 miljonit eurot riiklikku abi²⁰. See toob mõne toetusesaaja puhul kaasa ülemäärase hüvitamise ohu, nagu näitab näide, kus riigiabi ja ELi meetme nr 21 toetus kattusid.

29 1. selgitus illustreerib erakorralise destilleerimisega seotud võimaliku kulude ülemäärase hüvitamise teisi juhtumeid.

Allikas: SA.56985 (2020/N) – Prantsusmaa – SA.59520 (2020/N) – Rumeenia.

Pandeemiale reageerimiseks ELi otsetoetuse andmisel ei suunanud liikmesriigid seda piisavalt kõige enam toetust vajanud ettevõtjatele

30 Põllumajandussektori ja maakogukondade majandushäired põhjustasid likviidsus- ja rahavooprobleeme põllumajandustootjatele ja põllumajandustooteid töötlevatele VKEdele, mis komisjoni sõnul vajasid kiiresti toetust.

31 Vastuseks ohule, mida COVID-19 pandeemia põllumajandustoodete tarneahelatele kujutas, võtsid komisjon ja liikmesriigid kasutusele otsetoetused, eraladustamise ja muud meetmed, et aidata põllumajandustootjatel negatiivsele majanduslikule mõjule vastu seista. Hindasime, kas

• meede nr 21 oli suunatud nii kõige enam toetust vajanud sektoritele ja ettevõtjatele, ning kas sellega ei toetatud kriisist puutumata põllumajandustootjaid;
• komisjoni pakutud erakorralised turumeetmed olid turu vajadustele vastavad ja
• veinisektori toetust rakendati järjekindlalt.

Meede nr 21: liikmesriigid ei suunanud toetust piisavalt kriisist kõige enam mõjutatud sektoritele ja toetusesaajatele

32 Kooskõlas õigusraamistiku ja sellest tulevate ülesannetega (vt punkt 03) määras komisjon kindlaks toetuskõlblikkuse tingimused ja valikukriteeriumid ning eeldas, et liikmesriigid suunavad toetuse nendele sektoritele või toetusesaajatele, keda COVID-19 kriis kõige enam mõjutas²¹. Kõik meetmed kiitis komisjon heaks maaelu arengukavade läbivaatamise teel. Kokku otsustas 14 liikmesriiki lisada oma maaelu arengukavasse meetme nr 21, mille kogueelarve oli 712 miljonit eurot.

33 Neist viis liikmesriiki – Eesti, Prantsusmaa (Guadeloupe, Prantsuse Guajaana ja Mayotte), Horvaatia, Leedu ja Sloveenia tegid toetuse kättesaadavaks kõigile põllumajandustootjatele, võttes kasutusele erinevad toetusmäärad kuni ülempiirini välja. Neil viiel liikmesriigil olid eriklauslid, mis seostasid toetuse rahalise kahjuga (võrreldes pandeemiaeelse aastaga). Ülejäänud üheksa liikmesriiki toetasid konkreetseid põllumajandussektoreid, kuid ei seostanud toetust rahalise kahjuga (vt joonis 4). Samas ei nõutud õigusraamistikus, et toetuse suurus oleks seotud konkreetse toetusesaaja kantud hinnangulise rahalise kahjuga.

34 Vaatasime üle meetme nr 21 rakendamise viies liikmesriigis: Kreeka, Hispaania (Andaluusia), Prantsusmaa (Guadeloupe ja Prantsuse Guajaana), Poola ja Rumeenia. Guadeloupe ja Prantsuse Guajaana toetasid kõiki sektoreid, suunates abi neile, kes seda vajasid. Ülejäänud neli auditeeritud liikmesriiki toetasid valitud mõjutatud sektoreid, kuid toetus ei põhinenud kannatanud põllumajandustootjate konkreetsete kahjude hindamisel.

35 Mõjutatud põllumajandussektoris võib juhtuda, et mitte kõik põllumajandustootjad ei ole finantsraskustes. Õigusraamistik võimaldas anda toetust mõjutatud sektoreile tervikuna, suunamata seda kõige enam toetust vajanud tootjatele. Sellega kaasneb aga oht aidata põllumajandustootjaid, keda kriis ei mõjutanud.

36 Andaluusia otsustas meetme nr 21 raames toetada oma viinamarja- ja veinitootjaid. Andaluusia arvutas viinamarjatootjate kantud kahjud ühtse määra alusel kuni 10 hektari suuruste viinamarjaistandustega tootjatele kas 336 eurot hektari kohta (kaitstud päritolunimetus või kaitstud päritolunimetusega viinamarjaistandused) või 198 eurot hektari kohta (kaitsmata päritolunimetusega viinamarjaistandused)²². Üle 10 hektari suurused tootjad said aga kindla summa – 7000 eurot. See võis kaasa tuua 11–20 hektari suuruste viinamarjaistandustega tootjate kahjude liigse hüvitamise (vt tabel 3).

Komisjon eraldas raha eraladustamiseks, kuid seda kasutati vähe

37 Komisjon ja liikmesriigid tegid kindlaks turusektorid, mida COVID-19 kriis ja vajadus eraladustamise järele kõige enam mõjutasid, ning toetasid neid. Komisjon eeldas, et see mõjutab kõige rohkem liha- ja piimaturgu, ning lõi nende jaoks eraladustamise toetusmeetme. See võimaldas tooted kaheks kuni kuueks kuuks ajutiselt turult kõrvaldada.

38 Piima-, veise-, lamba- ja kitsesektori eraladustamise toetuse maht oli alla 10 miljoni euro (peaaegu pool sellest või jaoks). Või ja juustu eraladustamise kavad võtsid kasutusele vastavalt 16 ja 15 liikmesriiki, samas kui vähem kui pooled liikmesriigid taotlesid toetust liha ja lõssipulbri eraladustamiseks (vt tabel 4).

39 Lamba- ja kitsesekasvatussektoris kasutas eraladustuskava ainult Hispaania (140 tonni). Tootjad ei pidanud seda toetust atraktiivseks, kuna toetust ei saanud tagasiulatuvalt taotleda juba laos oleva liha eest. Ladustamise vajadus tekkis sektoris juba enne komisjoni määruse avaldamist²³. Seevastu juustu puhul väitsid Prantsuse ametiasutused, et eraladustamismeetme rakendamine piirdus juba laos olnud toodetega²⁴, seega kasutasid nad ainult 37% eraldisest. Need näited viitavad võimalikele puudustele meetmete kavandamisel, näiteks vajaduste hindamise puudumise tõttu enne meetmete kasutuselevõttu.

Märkimisväärsed erinevused veinisektori toetuse rakendamisel liikmesriikides viisid veinitootjate ebajärjekindla kohtlemiseni

40 Komisjoni hinnangul põhjustas COVID-19 pandeemia veiniturul märkimisväärseid häireid²⁵. Veini turustamist ja müüki piirasid liikumispiirangud, eriti tegevuse peatamine hotellindussektoris. Veinisektorit mõjutasid ka ELi peamise veiniekspordituru USA kehtestatud täiendavad imporditariifid ja ELi suured veinivarud, mis 2019. aastal olid kõrgeimal tasemel pärast 2009. aastat²⁶.

41 Komisjon otsustas häirete kõrvaldamiseks võtta meetmeid veini lõplikuks (erakorraline destilleerimine) või ajutiseks (erakorraline ladustamine) turult kõrvaldamiseks. Ta võttis need kasutusele veinisektori riiklike toetusprogrammide raames.

42 Veini destilleerimine on veini töötlemine denatureeritud alkoholiks, mida tarbitakse muuks otstarbeks kui inimtoiduks, kõrvaldades veini lõplikult turult (vt joonis 5).

43 Komisjon toetas kümnes liikmesriigis veini turult kõrvaldamist erakorralise destilleerimise teel. ELi kulutused meetmele ulatusid 293 miljoni euroni. Tabelis 5 esitatakse meie auditeeritud neljas liikmesriigis (need moodustasid peaaegu 90% ELi vastavatest kogukulutustest) sellele meetmele kulutatud ELi ja liikmesriikide vahendite summad ning destilleeritud veini kogused. ELi poolt neile liikmesriikidele eraldatud raha jäi vahemikku 33–92 eurot hektoliitri destilleeritud veini kohta.

Ebaselged eeskirjad toetuse suuruse kohta, mida destilleerijad võivad saada, võivad kaasa tuua liiga suurte toetuste maksmise

44 Erakorralise destilleerimise meetme eesmärk oli parandada veinitootjate majanduslikku olukorda²⁷. Meetme raames võisid ELi toetust saada nii veinitootjad kui ka destilleerijad. Rahastamiskõlblikud kulud hõlmasid destilleerijatele tarnitud veini maksumust, transpordikulusid ja destilleerimiskulusid. Eeskirjade järgi pidid liikmesriigid määrama objektiivsete ja mittediskrimineerivate kriteeriumide alusel kindlaks toetusesaajatele antava toetuse summa.

45 Prantsusmaa, Rumeenia ja Hispaania valisid toetusesaajateks piiritusetehased. Destilleerijate toetusesaajateks muutmine takistas aga riiklike ametiasutuste suutlikkust keskenduda suurimates raskustes olevatele veinitootjatele, kuna ametiasutustel ei olnud kontrolli selle üle, kes tootjatest raha saavad. Kreeka otsustas anda seda toetust veinitootjatele (vt 2. selgitus).

Allikas: Kreeka ametlik väljaanne, nr 2764 ja 3275.

46 Kui toetusesaajad on piiritusetehased, on nad kohustatud sõlmima veinitootjatega tarnelepingud. Nad maksavad veinitootjatele destilleeritud veini eest ja saavad hüvitist vastavalt destilleeritud veini kogusele. Sõltuvalt riigisisestest eeskirjadest võib piiritusetehastel olla oma töötlemiskulude katteks antava toetuse suuruse ja veini ostuhinna puhul teatud kaalutlusõigus.

47 III lisa näitab, kuidas toetus piiritusetehaste ja veinitootjate vahel jagati. Kõige suurema osa ELi toetustest said piiritusetehased Rumeenias, kus see moodustas keskmiselt 15% ELi toetusest. Tabel 6 näitab, et EL andis Prantsusmaa, Rumeenia ja Hispaania piiritusetehastele kokku kuni 22 miljonit eurot rahalist toetust nende destilleerimise töötlemiskulude ja mõnel juhul ka veini transpordikulude katmiseks.

48 Erakorralise destilleerimise meetme raames said piiritusetehased Prantsusmaal, Hispaanias ja Rumeenias

• hüvitist tooraine (vein) kulude eest (100% ELi vahenditest);
• lisatoetust veini alkoholiks töötlemiseks ja transpordikulude hüvitist;
• tulu tööstuslikuks kasutamiseks mõeldud alkoholi müügist.

49 Joonis 6 näitab, kuidas üks Rumeenia piiritusetehas sai erakorralise destilleerimise meetmest ebaproportsionaalselt palju hüvitist. 2020. aastal hüvitati selle piiritusetehase töötlemis- ja transpordikulud summas 37 eurot/hl. Võrdluseks: Prantsusmaa ja Hispaania piiritusetehased said selliste kulude katteks maksimaalselt 5 eurot/hl.

50 Prantsuse ja Kreeka veinitootjad said hüvitist riigisiseste eeskirjadega kehtestatud hinna ulatuses vastavalt turult destilleerimiseks eemaldatud veini tüübile. Prantsuse seadusandlus sätestab nii piiritusetehaste kaudu veinitootjatele makstava veinihinna kui ka piiritusetehastele töötlemise ja transpordikulude eest makstava hüvitise. Hispaania ja Rumeenia veinitootjad said (2020. aastal) piiritusetehastega kokku lepitud summa. Nendes kahes liikmesriigis leidsime juhtumeid, kus piiritusetehased leppisid veinitootjatega kokku erinevad hinnad sama tüüpi veini destilleerimise eest.

51 Näiteks Rumeenias maksis üks piiritusetehas riigi ametiasutuste esitatud andmete kohaselt ühele veinitootjale destilleerimiseks saadetud sama tüüpi veini eest 11% vähem kui teisele. Selle tulemusena ei koheldud kõiki veinitootjaid veini turult kõrvaldamise eest saadud toetuse puhul võrdselt. See kujutab endast liikmesriigi sees veinitootjate diskrimineerimist ja nende eeskirjade eiramist²⁸, milles sätestatakse, et liikmesriigid peavad määrama toetuse suuruse objektiivsete ja mittediskrimineerivate kriteeriumide alusel.

52 Rumeenia toetas erakorralist destilleerimist kahe taotlusvooru kaudu (esimene etapp 2020. aastal ja teine etapp 2021. aastal). Teises etapis probleem lahendati ja 2021. aastal koheldi veinitootjaid võrdselt.

Destilleerimiseks mõeldud veinide hinnas ei võetud kõigil juhtudel arvesse kriisiolukorda

53 Tabel 7 võrdleb meie auditeeritud liikmesriikides erakorraliseks destilleerimiseks mõeldud veini ostuhindu, mida maksti piiritusetehastele või veinitootjatele. Kaitstud päritolunimetuse (KPN) ja kaitstud geograafilise tähisega (KGT) veinide ja muude veinide puhul pakkus Rumeenia auditeeritud liikmesriikide hulgas kõrgeimat hinda (muude veinide puhul kehtis see ainult esimeses etapis).

54 Rumeenia ametiasutused määrasid erakorralise destilleerimise meetmete esimeses etapis destilleerimiseks mõeldud veini hinna Eurostati viie aasta kaalutud keskmise (2015–2019) alusel, st 93 eurot hektoliitri kohta kaitstud päritolunimetuse ja kaitstud geograafilise tähisega veinide puhul ning 73 eurot hektoliitri kohta muude veinide puhul. Need hinnad moodustavad vastavalt 92% ja 93% viie aasta kaalutud keskmisest. Prantsusmaa kehtestas kaitstud päritolunimetuseta ja kaitstud geograafilise tähiseta veinide hinnaks 68 eurot hektoliitri kohta, mis moodustab 98% Eurostati viie aasta kaalutud keskmisest (2015–2019) veinihinnast. Neis hindades ei võetud arvesse kriisiolukorda, kus hinnad on tavaliselt madalamad kui häireteta turul. Rumeenia ja Prantsusmaa hinnad olid meie uuritud liikmesriikide seas kõrgeimad. Teiste auditeeritud liikmesriikide veini ostuhinnad (tabel 7) olid müügihindade kaalutud keskmisest tunduvalt madalamad (Eurostati andmed²⁹).

55 Üks Rumeenia piiritusetehas oli ka veinitootja. See veinitehas tarnis veini oma piiritusetehasele (75% 2020. aastal destilleeritud veini rahalisest väärtusest) hinnaga kuni 101 eurot hektoliitri kohta. See ületas Rumeenia ametivõimude kehtestatud hinna 94 eurot hektoliitri kohta.

Erakorraline ladustamine oleks võinud olla tõhusam kui erakorraline destilleerimine

56 Erakorraline destilleerimine oli ajutine meede, mis võimaldas veini lõplikult turult kõrvaldada ja aitas veiniturgu uuesti tasakaalu viia. Erinevalt teistest põllumajandustoodetest oleks veini saanud ladustada, mis oleks 2021. aastal järgnenud kehva saagi tagajärgi leevendanud. Erakorralise destilleerimise meede oli palju kulukam kui eraladustamine, mille jaoks ladustamistaristu oli juba olemas.

57 Näiteks Prantsusmaa ametivõimude andmetel läks erakorraline destilleerimine maksma 208 miljonit eurot (millest 127 miljonit eurot rahastas EL) 2,6 miljoni destilleeritud hektoliitri eest, samas kui eraladustamine läks maksma 52 miljonit eurot (millest 13 miljonit eurot rahastab EL) 5,5 miljoni hektoliitri eest.

Järeldused ja soovitused

58 Jõudsime järeldusele, et komisjoni reaktsioon ohule, mida COVID-19 pandeemia põllumajandustoodete tarneahelatele kujutas, oli üldiselt asjakohane. Leidsime, et komisjon reageeris kiiresti ja selle meetmed aitasid piirata katkestusi põllumajandustoodete tarnetes. ELi otsetoetused ei olnud aga piisavalt sihipärased.

59 Kõigi viie auditeeritud liikmesriigi ametiasutused leidsid, et komisjoni pakutud suunised ELis kaupade pideva liikumise tagamiseks oli tõhus juhendmaterjal piiriületuse haldamiseks COVID-19 pandeemia ajal (punktid 12–18). Meede nr 21 oli kiire viis kasutamata EAFRD vahendite ümberjaotamiseks, et anda põllumajandus- ja toiduainesektorile erakorralist ajutist toetust. Meedet kasutas 14 liikmesriiki. Leidsime, et need olid ka liikmesriigid, kellel oli 2019. aasta lõpus kõige rohkem kulukohustustega sidumata vahendeid (punktid 19–21).

60 Liikmesriikides valitud sektoritele antud riigiabi oli rahaliselt palju suurem kui ELi eraldatud toetus. Riigiabi suurus oli liikmesriikides väga erinev, mis võib omakorda konkurentsi moonutada. Mõnel juhul leidsime näiteid ELi toetuse ja riigiabi kattumisest, mis võib põhjustada ülemäärast hüvitamist (punktid 22–29).

61 Meede nr 21 ei keskendunud sektoritele ja ettevõtjatele, kes vajasid kõige enam toetust. Seda kasutanud 14 liikmesriigist viiel olid eriklauslid, mis seostasid toetuse rahalise kahjuga võrreldes pandeemiaeelse aastaga. Ülejäänud üheksa liikmesriiki toetasid konkreetseid põllumajandussektoreid, kuid ei seostanud toetust rahalise kahjuga. Õigusraamistik seda ka ette ei näinud. Mõjutatud sektorile kui tervikule toetuse pakkumine, suunamata seda kõige enam toetust vajavatele isikutele, toob kaasa ohu toetada kriisist puutumata jäänud põllumajandustootjaid (punktid 32–36). Komisjon võimaldas toetada ka eraladustamist, kuid seda kasutati vähe (punktid 37–39).

62 Veini erakorralise destilleerimisega kaasnes suure hulga veini püsiv turult kõrvaldamine, mis aitas taastada veinituru tasakaalu. Avastasime siiski olulisi erinevusi liikmesriikide toetuses veinisektorile – sealhulgas ebaselged eeskirjad toetuse suuruse kohta, mida destilleerijad võisid saada, ja destilleerimishinnad, mis ei võtnud arvesse kriisiolukorda (punktid 40–57).

Soovitus. Teha ettepanek selgete eeskirjade jaoks ning jagada häid tavasid, et parandada ÜPP meetmete kasutamise sihipärasust

Komisjon peaks:

1. lisama tulevaste kriisimeetmete jaoks koostatavatesse õigusaktidesse selged nõuded, et toetus põhineks objektiivsetel ja mittediskrimineerivatel kriteeriumidel; ning
2. tulevasteks kriisideks valmistumiseks jagama liikmesriikidega saadud kogemusi ja häid tavasid, et toetus keskenduks kõige rohkem abi vajavatele sektoritele ja toetusesaajatele.

Soovituste täitmise tähtaeg:

1. tulevaste kriiside korral
2. 2024

I auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Joëlle Elvinger, võttis käesoleva aruande vastu 1. märtsi 2023. aasta koosolekul Luxembourgis.

Lisad

I lisa. Võetud meetmete loend

Kaupade ja põllumajandustöötajate vaba liikumise suunised

• Rohelised transpordikoridorid, et toidu transport Euroopas jätkuks
• Toiduainesektori toetamise eesmärgil hooajatöötajate liigitamine elutähtsate kutsealade töötajateks

ÜPP paindlikkusmeetmed

• ÜPP maksetaotluste esitamise tähtaja pikendamine
• Füüsiliste kohapealsete kontrollide vähendamine ja ajastamisnõuete lõdvendamine

II lisa. Toiduga kindlustatuse meetmed COVID-19 pandeemiale ja Ukrainas peetavale sõjale reageerimiseks

III lisa. ELi toetuse jagamine erakorraliseks destilleerimiseks (2020)

Akronüümid ja lühendid

DG AGRI: põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat

DG MOVE: liikuvuse ja transpordi peadirektoraat

EAFRD: Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond

EAGF: Euroopa Põllumajanduse Tagatisfond

KGT: kaitstud geograafiline tähis

KPN: kaitstud päritolunimetus

NTCPN: riiklike transpordi kontaktpunktide võrgustik

VKEd: väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad

ÜPP: ühine põllumajanduspoliitika

Komisjoni vastused

https://www.eca.europa.eu/et/Pages/DocItem.aspx?did=63733

Ajatelg

https://www.eca.europa.eu/et/Pages/DocItem.aspx?did=63733

Ülevaate koostajad

Kontrollikoja eriaruande põllumajandustoodete tarneahelate kindlustamise kohta COVID-19 ajal võttis vastu loodusvarade säästva kasutamise valdkonnaga tegelev I auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Joëlle Elvinger. Auditit juhtis kontrollikoja liige Joëlle Elvinger, teda toetasid kabinetiülem Ildiko Preiss ja kabineti nõunik Paolo Pesce, valdkonnajuht Paul Stafford, auditijuht Aris Konstantinidis, vanemaudiitorid Celine Ollier ja Lorenzo Pirelli, audiitorid Lenka Hill, Xavier Ignasi Farrero Gonzalez ja Marika Meisenzahl ning praktikant Pedro Ferrao Batarda Marinheiro. Sekretariaadituge pakkus Judita Frangež.

Vasakult paremale: Joëlle Elvinger, Paul Stafford, Celine Ollier, Paolo Pesce, Aris Konstantinidis, Xavier Ignasi Farrero Gonzalez, Lenka Hill, Ildiko Preiss ja Judita Frangež.

Järelmärkused

¹ Ühise põllumajanduspoliitika lühitutvustus.

² C(2020) 499 final: Ettepanek nõukogu soovituse kohta, mis käsitleb koordineeritud lähenemisviisi vaba liikumise piiramisele COVID-19 pandeemiale reageerimisel.

³ „Preliminary impacts of the COVID-19 pandemic on European agriculture: a sector-based analysis of food systems and market resilience“, lk 31–35.

⁴ Põllumajandus- ja toiduainesektori toetamine koroonaviiruse puhangu tingimustes (Euroopa Komisjon).

⁵ Samas.

⁶ 2020/C 86 I/01, Suunised tervise kaitseks ning kaupade ja esmatähtsate teenuste kättesaadavuse tagamiseks ette nähtud piirihaldusmeetmete kohta.

⁷ 2020/C 235 I/01, Suunised hooajatöötajate kohta ELis COVID-19 puhangu kontekstis.

⁸ C(2020) 1897 final: Komisjoni teatis rohelise transpordikoridori rakendamise kohta piirihaldusmeetmeid käsitlevate suuniste alusel, et kaitsta inimeste tervist ning tagada kaupade ja esmatähtsate teenuste kättesaadavus.

⁹ Liikuvuse ja transpordi peadirektoraadi andmekogum, mis põhineb Galileo rakendusel.

¹⁰ WHO – Koroonaviiruse (COVID-19) pandeemia

¹¹ Komisjon kuulutab välja erakorralised meetmed põllumajandusliku toidutööstuse toetamiseks.

¹² Määrus (EL) 2020/872.

¹³ Samas, põhjendus 3.

¹⁴ Komisjoni teatis C(2020) 1863.

¹⁵ Komisjoni teatis C(2020)1863, lk 3.

¹⁶ ELi toimimise lepingu artikkel 107.

¹⁷ (2020/C 91 I/01): lõige 10.

¹⁸ „Preliminary impacts of the COVID-19 pandemic on European agriculture: a sector-based analysis of food systems and market resilience“, lk 83.

¹⁹ Samas, lk 27.

²⁰ Real Decreto 508/2020.

²¹ Määruse (EL) 2020/872 artikkel 39b.

²² Andaluusia maaelu arengukava, versioon 11.1

²³ Komisjoni rakendusmäärus (EL) 2020/595.

²⁴ Komisjoni rakendusmääruse (EL) nr 2020/591 põhjendus 11 ja artikli 3 lõige 2.

²⁵ Komisjoni delegeeritud määrus (EL) 2020/592, põhjendus 1.

²⁶ Samas, põhjendused 5–6.

²⁷ Komisjoni delegeeritud määrus 2020/592.

²⁸ Komisjoni delegeeritud määrus (EL) 2020/592, artikkel 3.

²⁹ Eurostati statistika – vein.

³⁰ Määrus (EL) nr 1303/2013, artikli 25a lõige 11 ja artikli 37 lõige 4.

³¹ Määrus (EL) 2020/872.

³² Määrus (EL) 2020/531.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (https://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2023

PDF	ISBN 978-92-847-9725-7	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/197721	QJ-AB-23-010-ET-N
HTML	ISBN 978-92-847-9751-6	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/020	QJ-AB-23-010-ET-Q

AUTORIÕIGUS

© Euroopa Liit, 2023

Euroopa Kontrollikoja taaskasutamispoliitika on kehtestatud Euroopa Kontrollikoja otsusega nr 6-2019 avatud andmete poliitika ja dokumentide taaskasutamise kohta.

Kui ei ole märgitud teisiti (nt eraldiseisvates autoriõiguse märgetes), on ELile kuuluv kontrollikoja sisu litsentsitud vastavalt litsentsile Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Reeglina on taaskasutamine lubatud, kui autoriõigustele on viidatud ja muudatused on ära märgitud. Kontrollikojale kuuluva sisu taaskasutajad ei tohi moonutada algset tähendust ega sõnumit. Kontrollikoda ei vastuta taaskasutamise tagajärgede eest.

Kui konkreetses sisus, näiteks kontrollikoja töötajatest tehtud fotodel, on kujutatud tuvastatavaid eraisikuid, või kui see sisaldab kolmandate isikute teoseid, tuleb teil taotleda täiendavaid õigusi.

Kui luba on saadud, tühistab ja asendab see eespool nimetatud üldise loa ja osutab selgelt mis tahes kasutuspiirangutele.

On võimalik, et ELile mittekuuluva sisu kasutamiseks või taasesitamiseks tuleb küsida luba otse autoriõiguse omajatelt.

Joonised 5 ja 6 ning tabel II lisa – ikoonid: nende jooniste kujundamisel on kasutatud Flaticon.com ressursse. © Freepik Company S.L. Kõik õigused kaitstud.

Tööstusomandi õigustega hõlmatud tarkvara või dokumendid, nagu patendid, kaubamärgid, registreeritud disainilahendused, logod ja nimed, ei kuulu kontrollikoja taaskasutamispoliitika alla.

Domeeni europa.eu alla koondatud Euroopa Liidu institutsioonide veebisaitidel leidub linke, mis viivad muudele veebisaitidele. Kontrollikoda ei vastuta nende sisu eest ja soovitab teil seetõttu tutvuda nende veebisaitide isikuandmete ja autoriõiguse kaitse põhimõtetega.

Kontrollikoja logo kasutamine

Kontrollikoja logo ei tohi kasutada ilma kontrollikoja eelneva nõusolekuta.

VÕTKE ELiga ÜHENDUST

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi keskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate veebist (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_et).

Telefoni teel või kirjutades
Europe Direct on teenistus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenistusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• järgmise vormi kaudu: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_et.

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Europa veebisaidil (european-union.europa.eu).

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab vaadata või tellida aadressil op.europa.eu/et/publications. Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust teenistusega Europe Direct või oma kohaliku dokumendikeskusega (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lexʼi (eur-lex.europa.eu).

ELi avatud andmed
Portaal data.europa.eu võimaldab juurdepääsu ELi institutsioonide, organite ja asutuste avatud andmete kogumitele. Neid võib tasuta alla laadida ning kasutada ärilisel ja mitteärilisel eesmärgil. Portaal pakub juurdepääsu ka suurele hulgale Euroopa riikide andmekogumitele.