Sécurisation des chaînes d’approvisionnement en produits agricoles pendant la pandémie de COVID-19 La réponse de l’UE a été rapide, mais mal ciblée par les États membres

Synthèse

I La pandémie de COVID-19 a eu un impact sur les chaînes d’approvisionnement en produits agricoles, de la ferme à la table, et a touché plusieurs marchés agricoles. L’UE a adopté toute une série de mesures de soutien exceptionnelles pour y faire face.

II Notre audit visait à examiner si la réponse de l’UE à la menace que la pandémie faisait peser sur les chaînes d’approvisionnement en produits agricoles avait été appropriée. Nous avons voulu savoir si l’UE avait rapidement réagi aux perturbations causées par la pandémie dans le secteur agroalimentaire et si elle avait ciblé aussi bien les secteurs que les bénéficiaires qui avaient le plus besoin de soutien. Les mesures de la Commission ont été adoptées en 2020 et nous avons couvert leur mise en œuvre jusqu’à la fin de 2021. Nous espérons que notre audit permettra d’améliorer la conception des mesures à prendre lors de toute crise future qui aurait une incidence sur les chaînes d’approvisionnement en produits agricoles.

III Nous avons conclu que la réponse apportée par la Commission à la menace que la pandémie de COVID-19 faisait peser sur les chaînes d’approvisionnement en produits agricoles était appropriée à pratiquement tous égards, mais qu’elle était insuffisamment ciblée.

IV Nous avons constaté que la Commission a rapidement réagi à la pandémie. Elle a élaboré des lignes directrices utiles sur la libre circulation des marchandises et des travailleurs essentiels, ce qui a permis de limiter la désorganisation du secteur agroalimentaire. Le soutien direct, doté d’un budget de 712 millions d’euros, a été mis en œuvre rapidement grâce à la réaffectation des fonds inutilisés du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader). Nous avons constaté que cette mesure avait principalement été adoptée par les États membres disposant encore, fin 2019, d’un volume important de fonds inutilisés relevant du Feader.

V La principale réponse budgétaire à la pandémie est venue des budgets nationaux, la Commission mettant en place des procédures pour faciliter les aides d’État. Nous avons décelé un risque de distorsion de concurrence entre les États membres, ainsi qu’un risque de surcompensation lorsque les secteurs bénéficiant de financements de l’UE étaient également soutenus par des aides d’État.

VI Les États membres n’ont pas suffisamment ciblé le soutien direct. Cinq des 14 États membres qui ont eu recours à cette mesure ont mis le financement de l’UE à la disposition de tous les agriculteurs victimes de pertes, tandis que les neuf autres ont ciblé des secteurs particuliers et soutenu des bénéficiaires indépendamment du fait qu’ils aient ou non subi des pertes.

VII L’UE a également adopté des mesures sous la forme de stockage privé et de distillation de crise des vins afin de stabiliser le marché en réduisant l’offre excédentaire. Le recours au stockage privé a été faible, en particulier dans le secteur de la viande. La distillation de crise, dotée d’un budget de 293 millions d’euros, a été mise en œuvre avec des différences notables entre les États membres que nous avons audités. Les règles relatives au montant de l’aide retenu par les distillateurs n’étaient pas claires.

VIII Sur la base de ces constatations, nous recommandons à la Commission de diffuser de bonnes pratiques afin d’améliorer le ciblage des mesures de la PAC et de proposer des règles claires en cas de nouvelle crise.

Introduction

La pandémie de COVID-19 et les chaînes d’approvisionnement en produits agricoles

01 La politique agricole commune (PAC) de l’UE a pour objectif de garantir un approvisionnement stable en denrées alimentaires à un prix abordable et d’assurer un niveau de vie décent aux agriculteurs¹. La pandémie de COVID-19 a eu des répercussions sur les chaînes d’approvisionnement en produits agricoles de la ferme à la table, causant des perturbations et des dommages économiques au niveau des récoltes, de la logistique, de la transformation et des achats.

02 Au début de la pandémie, un certain nombre d’États membres ont unilatéralement fermé leurs frontières pour des raisons de santé publique, malgré la recommandation de la Commission² en faveur d’une approche coordonnée de toute restriction à la libre circulation des personnes et des marchandises. Le transport de produits, en particulier par-delà les frontières, était difficile pour les mêmes raisons. De nombreuses usines de transformation de denrées alimentaires ont fermé en raison de mesures d’urgence ou de pénuries de personnel. Le secteur de l’hôtellerie et de la restauration a été mis à l’arrêt, tandis que les supermarchés étaient en sous-effectif et confrontés à des problèmes d’approvisionnement³.

Actions de l’UE visant à soutenir le secteur agroalimentaire pendant la pandémie de COVID-19

03 La responsabilité des mesures liées au secteur agroalimentaire incombe en premier lieu aux États membres. La Commission publie des lignes directrices et propose des mesures financières pour soutenir le secteur⁴. La Commission et les États membres se partagent la gestion de ces mesures. Les États membres sélectionnent les bénéficiaires et mettent en œuvre les mesures proposées par la Commission. Celle-ci est également chargée d’approuver les régimes d’aides d’État que les États membres pourraient souhaiter mettre en œuvre. La figure 1 présente la chronologie des mesures adoptées par l’UE.

04 L’UE a notamment introduit les mesures suivantes (voir tableau 1 et annexe I pour plus de détails):

• des lignes directrices de la Commission visant à garantir une chaîne d’approvisionnement alimentaire efficace dans l’UE, qui qualifient les travailleurs saisonniers de «travailleurs essentiels» pour soutenir le secteur alimentaire;
• un soutien direct aux agriculteurs et aux PME sous la forme de paiements forfaitaires («mesure 21» de développement rural), de prêts et de garanties, d’une augmentation des avances et d’une augmentation des aides d’État au titre de l’encadrement temporaire pour les agriculteurs et les entreprises de transformation alimentaire;
• des mesures de marché exceptionnelles sous la forme d’aides au stockage privé, d’une distillation de crise des vins et d’une certaine souplesse dans la mise en œuvre des programmes de soutien du marché;
• des mesures d’assouplissement de la PAC: prolongation des délais pour les demandes de paiement au titre de la PAC et remplacement temporaire des contrôles sur place dans les exploitations par d’autres sources de preuve telles que l’imagerie satellite ou les photos géolocalisées, afin de réduire au minimum les contacts physiques entre les agriculteurs et les inspecteurs.

05 La pandémie de COVID-19 n’est pas le seul événement extérieur qui a eu des répercussions sur le secteur agroalimentaire de l’UE. L’invasion de l’Ukraine par la Russie le 24 février 2022 a eu une incidence considérable sur la sécurité en Europe, y compris celle de l’approvisionnement alimentaire. Ces deux événements sans lien entre eux ont été traités au moyen de mesures similaires. À titre d’information, l’annexe II présente les mesures de sécurité alimentaire décidées à la suite de la guerre en Ukraine, en parallèle de celles introduites en réaction à la crise de la COVID‑19.

Étendue et approche de l’audit

06 Notre audit avait pour objet de déterminer si la réponse de l’UE à la menace que la pandémie de COVID-19 faisait peser sur les chaînes d’approvisionnement en produits agricoles a été appropriée. Si nous avons choisi ce sujet, c’est en raison des défis sans précédent auxquels sont confrontées les chaînes d’approvisionnement agroalimentaire dans l’ensemble de l’UE, et de la perturbation des marchés des produits agricoles. Le Parlement européen a manifesté son intérêt pour notre évaluation du fonctionnement des mesures de marché relatives aux chaînes d’approvisionnement alimentaire à la suite de la pandémie de COVID-19.

07 Pour répondre à notre principale question d’audit, nous avons examiné si la réponse de l’UE visant à prévenir la perturbation des chaînes d’approvisionnement en produits agricoles avait été rapide et si le soutien de l’UE était bien ciblé et répondait aux besoins des agriculteurs. Dans le cadre de notre évaluation, nous avons analysé les lignes directrices de l’UE, les aides exceptionnelles, les mesures de marché et les aides d’État.

08 Nous avons vérifié la mise en œuvre des mesures de l’UE dans cinq États membres (la Grèce, l’Espagne, la France, la Pologne et la Roumanie), qui représentaient ensemble 69 % des montants d’aide exceptionnelle alloués au titre de la mesure 21 et 87 % de ceux octroyés pour la distillation de crise (voir figure 2).

09 Notre audit a porté sur les exercices 2020 et 2021, au cours desquels la majorité des mesures introduites ont été mises en œuvre. Nous avons collecté les éléments probants par différents moyens:

• un examen de la législation nationale/régionale et des données statistiques;
• un questionnaire rempli par les autorités nationales des cinq États membres sélectionnés concernant leur utilisation des mesures de soutien de l’UE lancées pendant la pandémie de COVID-19;
• un suivi avec les autorités nationales ou régionales des cinq États membres sélectionnés;
• des entretiens avec des fonctionnaires de la Commission et un examen de la documentation de cette dernière.

Notre audit ne couvre pas les actions de la Commission visant à répondre à la guerre en Ukraine.

10 Nous attendons de nos travaux qu’ils aident la Commission à améliorer la conception et le ciblage des mesures à prendre lors des crises futures pour soutenir le secteur agroalimentaire et sécuriser les chaînes d’approvisionnement en produits agricoles.

Observations

La réponse de l’UE à la pandémie a été rapide

11 Nous avons examiné:

1. si la Commission et les États membres avaient rapidement assuré la circulation des marchandises dans l’ensemble de l’UE. Nous avons évalué le rôle joué par la Commission dans l’élaboration des lignes directrices relatives aux voies réservées et avons vérifié comment elle contrôlait leur application;
2. si la Commission avait rapidement mis en place un soutien direct aux agriculteurs dès les premiers mois de la pandémie;
3. si la Commission et les États membres avaient rapidement introduit des mesures d’aide d’État pour soutenir les agriculteurs et pris des dispositions pour que celles-ci n’entraînent pas de distorsion de la concurrence et de surcompensation.

Les lignes directrices de la Commission relatives aux mesures de gestion des frontières ont atténué les perturbations dans le secteur agroalimentaire

12 La Commission a publié ses lignes directrices sur les voies réservées visant à garantir la circulation des marchandises⁶ et sur les travailleurs saisonniers⁷ au début de la pandémie. Le 23 mars 2020, elle a créé le système des «voies réservées»⁸ et invité les États membres à mettre en place les mesures opérationnelles et organisationnelles nécessaires pour assurer le fonctionnement du marché unique pour tous les biens, y compris les produits agroalimentaires.

13 L’objectif des lignes directrices relatives aux voies réservées était d’assurer la continuité de la circulation des marchandises au sein de l’UE et la libre circulation des travailleurs du secteur des transports. Les voies réservées étaient des points de passage frontaliers clés, où les contrôles ne devaient pas durer plus de 15 minutes.

14 La Commission a œuvré, avec l’Agence de l’Union européenne pour le programme spatial, au développement d’une application mobile à cette fin. L’application «Galileo Green Lane» fournit des données sur le respect de la communication de la Commission sur la mise en œuvre des voies réservées. Les agents chargés du contrôle aux frontières et les usagers du transport de marchandises enregistrent dans l’application les temps de franchissement aux 178 points de passage frontaliers du réseau transeuropéen de transport (RTE-T), ce qui aide les utilisateurs de l’application à mieux planifier leurs déplacements. En novembre 2022, l’application était toujours opérationnelle et utilisée pour faciliter les transports dans le contexte de la crise actuelle faisant suite à l’invasion de l’Ukraine par la Russie.

15 Les données de la Commission ont confirmé que, entre le 3 juin 2020 et le 31 décembre 2021, le temps moyen nécessaire pour franchir les frontières aux points de contrôle dépassait de moins d’une minute⁹ la limite des 15 minutes. Aucune donnée structurée n’est disponible pour la période antérieure à juin 2020. La figure 3 indique le temps moyen de franchissement des frontières, semaine par semaine. Le plafond des 15 minutes a été principalement dépassé entre juin et août 2020 et entre mai et août 2021. Ces périodes ont coïncidé avec les restrictions de déplacement mises en place dans les États membres lors des différentes vagues de COVID-19.

16 Dès le début de la pandémie, la Commission a mis en place un réseau de points de contact nationaux pour les transports, qui constituait une plateforme informelle permettant aux États membres de soulever des questions de transport et d’en discuter, de trouver des solutions communes et de partager les bonnes pratiques. Les États membres que nous avons consultés dans le cadre de notre audit estimaient que ces réunions avaient contribué à rationaliser la coopération de l’UE dans le domaine du transport de marchandises.

17 Le rôle de la Commission consistait également à suivre de près les temps nécessaires au franchissement des frontières et à mettre à profit les réunions du réseau pour résoudre les problèmes entraînant des retards, en collaboration avec les États membres concernés. En novembre 2022, ce réseau de points de contact nationaux pour les transports continue d’être un forum d’échange d’informations entre les États membres et la Commission.

18 Les autorités des cinq États membres audités ont émis des observations positives sur les lignes directrices en matière de transports, qu’elles considèrent avoir été un guide efficace pour gérer le passage des frontières pendant la pandémie de COVID-19. Par exemple, les autorités roumaines ont souligné que les voies réservées avaient contribué à maintenir la circulation des médicaments et d’autres biens essentiels, tels que les produits agricoles.

Le cadre de soutien direct a été rapidement mis en place

19 Le 22 avril 2020, soit seulement un mois après la déclaration de la pandémie¹⁰, la Commission a proposé un règlement¹¹ prévoyant des mesures spécifiques visant à octroyer un soutien temporaire exceptionnel du Feader au titre de la nouvelle mesure 21 en réaction à la pandémie de COVID-19. Ce règlement¹² a été adopté le 24 juin 2020. Ce soutien consistait en un paiement forfaitaire unique pouvant aller jusqu’à 5 000 euros par agriculteur (en juin 2020, les colégislateurs ont décidé de modifier la proposition de la Commission en portant le montant maximal de l’aide aux agriculteurs à 7 000 euros) et à 50 000 euros par PME. Les États membres étaient tenus de démontrer que l’aide ciblait les personnes les plus touchées, sur la base de critères objectifs et non discriminatoires¹³.

20 La mesure 21, dotée d’un budget de 712 millions d’euros, n’a pas été financée par une augmentation du budget de l’UE pour l’agriculture, mais au moyen d’une réaffectation, par les États membres, de fonds non dépensés provenant d’autres mesures du Feader. La participation à cette mesure au titre du Feader ne pouvait pas excéder 2 % de la participation totale du Feader au programme de développement rural pour 2014-2020.

21 La mesure 21 a été principalement retenue par les États membres disposant encore fin 2019 d’un volume important de fonds inutilisés relevant du Feader. La Pologne, par exemple, avait engagé 57 % de son enveloppe Feader à ce moment-là (soit le taux le plus faible sur l’ensemble des 27 États membres) et disposait du budget le plus élevé au titre de la mesure 21. À la fin de 2019, 13 des 14 États membres ayant opté pour la mesure 21 avaient engagé moins de 90 % de leurs fonds Feader.

L’UE a rapidement introduit des mesures d’aide d’État, mais celles-ci ont entraîné un risque de distorsion de la concurrence et de surcompensation

22 La Commission a rapidement adopté un «encadrement temporaire» des aides d’État¹⁴ le 19 mars 2020, ce qui a permis aux États membres de recourir à la souplesse offerte par les règles en la matière pour soutenir l’économie pendant la pandémie de COVID-19.

23 L’Allemagne, l’Espagne, l’Autriche et la Slovaquie ont autorisé des régimes «cadres» qui incluaient des aides, mais n’ont pas indiqué séparément quels montants étaient dédiés à l’agriculture. En ce qui concerne les autres États membres, les aides d’État budgétisées en faveur des secteurs de la sylviculture, de l’aquaculture et de l’agriculture ont dépassé les 9 milliards d’euros. Les aides d’État peuvent prendre la forme de subventions, d’avances remboursables, d’avantages fiscaux, de prêts ou de garanties subventionnées. Le soutien apporté par les États membres aux secteurs sélectionnés sous la forme d’aides d’État a été beaucoup plus important en termes monétaires que le financement direct par l’UE (voir point 20).

24 En mai 2022, les aides d’État effectivement accordées à l’agriculture s’élevaient au moins à 1,5 milliard d’euros. Selon la Commission, dix États membres n’ont pas communiqué de données spécifiques au secteur agricole, de sorte qu’elle ne dispose pas d’une vue d’ensemble des aides d’État en faveur de l’agriculture.

25 La Commission est tenue de veiller à ce que le marché intérieur de l’UE ne soit pas fragmenté par les aides d’État et à ce que les conditions de concurrence équitables restent intactes¹⁵. L’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE)¹⁶ n’impose pas à la Commission de comparer le budget de la mesure d’aide d’État avec celui d’autres États membres. L’octroi d’une aide à un secteur donné dans un État membre alors qu’un autre État membre n’accorde pas le même type d’aide, ou d’une subvention beaucoup plus élevée dans l’un des États membres pourrait fausser la concurrence.

26 Selon la Commission, les contrôles effectués sur les régimes d’aides d’État et les plafonds globaux des aides offrent un certain degré de garantie qu’il n’y a pas de course aux subventions préjudiciable entre les États membres¹⁷, étant donné que l’encadrement temporaire suit le modèle des règles du TFUE en matière d’aides d’État. Néanmoins, le manque de coordination entre les États membres risque de fausser la concurrence¹⁸.

27 Le secteur horticole a été particulièrement touché pendant le confinement en raison de la fermeture des magasins de fleurs et de plantes, entraînant une baisse de la demande de 80 %¹⁹. Le tableau 2 ci-après indique les aides d’État octroyées à ce secteur dans les deux États membres qui, en valeur, produisent le plus de plantes et de fleurs (les Pays-Bas et l’Espagne). Alors que les aides d’État aux Pays-Bas ont atteint près de 9 % de la valeur de la production pour ce secteur, elles étaient nettement inférieures en Espagne. Cette différence de soutien à un secteur est susceptible de créer une concurrence déloyale.

28 En Espagne, le programme de développement rural de l’Andalousie a estimé les pertes du secteur ovin et caprin à 8,6 millions d’euros. La mesure 21 a permis de fournir à ce secteur un soutien de 8,7 millions d’euros. En outre, le secteur a bénéficié d’une aide nationale de 10 millions d’euros²⁰. Il existe donc un risque de surcompensation pour certains bénéficiaires, comme le montre cet exemple, où les aides d’État et le soutien de l’UE au titre de la mesure 21 ont fait double emploi.

29 L’encadré 1 illustre d’autres cas de surcompensation potentielle en ce qui concerne la distillation de crise.

Sources: SA.56985 (2020/N) - France ; SA.59520 (2020/N) - Roumanie.

Les États membres n’ont pas suffisamment ciblé les bénéficiaires dans le besoin lorsqu’ils ont fourni un soutien direct de l’UE en réaction à la pandémie

30 Les perturbations économiques du secteur agricole et des communautés rurales ont entraîné des problèmes de liquidité et de trésorerie pour les agriculteurs et les PME actives dans la transformation de produits agricoles, qui, selon la Commission, avaient un besoin urgent de soutien.

31 En réponse à la menace que faisait peser la pandémie de COVID-19 sur les chaînes d’approvisionnement en produits agricoles, la Commission et les États membres ont introduit diverses mesures, dont le soutien direct et le stockage privé, afin d’aider les agriculteurs à amortir l’impact économique de la crise. Nous avons évalué si:

• la mesure 21 ciblait les secteurs et les bénéficiaires qui avaient le plus besoin d’aide, et ne soutenait donc pas les agriculteurs qui n’étaient pas touchés par la crise;
• les mesures de marché exceptionnelles proposées par la Commission étaient adaptées aux besoins du marché;
• le soutien au secteur vitivinicole avait été mis en œuvre de manière cohérente.

Mesure 21: l’aide des États membres ne ciblait pas suffisamment les secteurs et les bénéficiaires les plus touchés par la crise

32 Conformément au cadre juridique et aux responsabilités correspondantes (voir point 03), la Commission s’est appuyée sur les États membres pour apporter un soutien aux secteurs ou aux bénéficiaires les plus touchés par la crise de la COVID-19, en déterminant des conditions d’éligibilité et des critères de sélection²¹. Toutes les mesures ont été approuvées par la Commission dans le cadre des révisions des plans de développement rural (PDR). Au total, 14 États membres ont choisi d’inclure la mesure 21 dans leur PDR, pour un budget total de 712 millions d’euros.

33 Cinq de ces États membres – l’Estonie, la France (Guadeloupe, Guyane française et Mayotte), la Croatie, la Lituanie et la Slovénie – ont mis à la disposition de tous les agriculteurs un soutien fondé sur différents taux d’aide jusqu’à la limite maximale. À cet égard, ils ont appliqué des clauses spécifiques liant le soutien aux pertes financières enregistrées par rapport à l’année précédant la pandémie. Les neuf autres États membres ont soutenu des secteurs agricoles spécifiques, mais n’ont pas établi de lien entre l’aide accordée et les pertes financières subies (voir figure 4). Cependant, rien dans le cadre juridique n’exigeait que le niveau de soutien soit lié aux pertes financières évaluées au niveau des bénéficiaires.

34 Nous avons examiné la mise en œuvre de la mesure 21 dans cinq États membres: la Grèce, l’Espagne (Andalousie), la France (Guadeloupe et Guyane française), la Pologne et la Roumanie. La Guadeloupe et la Guyane française ont apporté un soutien à tous les secteurs, en ciblant ceux qui en avaient besoin. Les quatre autres États membres audités ont apporté une aide à certains secteurs touchés, mais n’ont pas fondé ce soutien sur une évaluation au cas par cas des pertes subies par les agriculteurs.

35 Dans un secteur agricole touché, il se peut que les agriculteurs ne rencontrent pas tous des difficultés financières. Le fait de fournir un soutien à un secteur touché dans son ensemble sans cibler les bénéficiaires qui en ont le plus besoin était autorisé par le cadre juridique. Cette approche entraîne toutefois le risque de soutenir des agriculteurs qui n’ont pas été touchés par la crise.

36 L’Andalousie a décidé de soutenir ses producteurs de raisin et de vin au titre de la mesure 21. Elle a calculé les pertes subies par les producteurs de raisin sur la base d’un taux forfaitaire s’élevant à 336 euros/ha (vignobles d’appellation d’origine protégée ou AOP), ou à 198 euros/ha (vignobles non AOP) pour les producteurs comptant jusqu’à 10 hectares de vignobles²². Cependant, les producteurs cultivant plus de 10 hectares ont perçu un montant fixe de 7 000 euros. Cela peut avoir entraîné une surcompensation des pertes subies par les producteurs détenant entre 11 et 20 hectares de vignobles (voir tableau 3).

La Commission a alloué des fonds au stockage privé, mais le taux d’utilisation a été faible

37 La Commission et les États membres ont recensé les secteurs de marché les plus frappés par la crise de la COVID-19 ainsi que le besoin de stockage privé, pour lequel ils ont fourni une aide. La Commission s’attendait à ce que les marchés de la viande et des produits laitiers soient les plus touchés et a introduit une mesure pour y soutenir le stockage privé. Cette mesure a permis le retrait temporaire des produits du marché pour une période comprise entre deux et six mois.

38 L’aide au stockage privé dans les secteurs laitier, bovin, ovin et caprin a été inférieure à 10 millions d’euros (dont près de la moitié pour le beurre). Les régimes de stockage privé pour le beurre et le fromage ont été adoptés respectivement par 16 et 15 États membres, tandis que moins de la moitié des États membres ont introduit des demandes pour les régimes relatifs à la viande et au lait écrémé en poudre (voir tableau 4).

39 Seule l’Espagne a utilisé le régime de stockage privé pour le secteur ovin et caprin (140 tonnes). Ce soutien n’a pas été jugé attrayant par les producteurs, car l’aide ne pouvait pas être octroyée rétroactivement pour de la viande déjà mise en stock. La nécessité d’un stockage dans ce secteur était antérieure à la publication du règlement de la Commission²³. À l’inverse, pour le fromage, les autorités françaises ont décrété que la mise en œuvre de la mesure de stockage privé était limitée aux produits déjà mis en stock²⁴, de sorte qu’elles n’ont utilisé que 37 % de l’allocation. Ces exemples indiquent d’éventuelles lacunes dans la conception des mesures, liées par exemple à une absence d’évaluation des besoins avant l’introduction de ces dernières.

Les différences significatives dans la mise en œuvre, par les États membres, des aides octroyées au secteur vitivinicole ont entraîné des incohérences dans le traitement des producteurs de vin

40 La Commission a estimé que la pandémie de COVID-19 avait considérablement perturbé le marché vitivinicole²⁵. Les confinements, en particulier la suspension des activités dans le secteur de l’hôtellerie et de la restauration, ont limité la distribution et la vente de vin. Le secteur vitivinicole a également été touché par des droits à l’importation supplémentaires imposés par les États-Unis, le principal marché d’exportation du vin de l’Union, et par le niveau élevé des stocks de vin de l’UE, qui, en 2019, étaient au plus haut depuis 2009²⁶.

41 Afin de remédier à cette perturbation, la Commission a décidé de mettre en place des mesures permettant de retirer le vin du marché de manière définitive (distillation de crise) ou temporaire (stockage en cas de crise). Elle les a introduites dans le cadre des programmes nationaux d’aide au secteur vitivinicole.

42 La distillation du vin consiste à transformer le vin en alcool dénaturé à des fins autres que la consommation humaine, ce qui revient à le retirer définitivement du marché (voir figure 5).

43 La Commission a apporté son soutien au retrait du vin du marché en vue d’une distillation de crise dans dix États membres. Les dépenses de l’UE pour cette mesure se sont élevées à 293 millions d’euros. Le tableau 5 montre les fonds européens et nationaux consacrés à cette mesure, ainsi que le volume de vin distillé dans quatre des États membres que nous avons audités, qui représentaient près de 90 % des dépenses totales de l’UE. Le financement de l’Union en faveur de ces États membres allait de 33 à 92 euros par hectolitre de vin distillé.

Le manque de clarté des règles relatives au montant de l’aide que les distillateurs pouvaient conserver a donné lieu à des cas de compensation disproportionnée

44 L’objectif des mesures relatives à la distillation de crise était de contribuer à l’amélioration de la situation économique des producteurs de vin²⁷. Tant les producteurs de vin que les distillateurs pouvaient bénéficier de l’aide de l’UE au titre de la mesure. Les dépenses éligibles comprenaient le coût du vin livré aux distillateurs, les frais de transport et les frais de distillation. En vertu des règles applicables, les États membres devaient fixer le montant de l’aide octroyée aux bénéficiaires sur la base de critères objectifs et non discriminatoires.

45 La France, la Roumanie et l’Espagne ont choisi les distilleries comme bénéficiaires. De ce fait, les autorités nationales n’ont pas pu se concentrer sur les producteurs de vin les plus en difficulté, étant donné qu’elles n’avaient aucun contrôle sur le choix des producteurs qui bénéficiaient des fonds. La Grèce a choisi d’octroyer cette aide aux producteurs de vin (voir encadré 2).

Source: Journal officiel grec, n^os 2764 et 3275.

46 Lorsque les bénéficiaires sont des distilleries, celles-ci sont tenues d’établir des contrats de fourniture avec les producteurs de vin. Les distilleries payent aux producteurs de vin le vin à distiller et reçoivent une compensation en fonction de la quantité de vin distillée. En fonction des règles nationales, les distilleries peuvent disposer d’une certaine marge d’appréciation en ce qui concerne le montant de l’aide retenu pour couvrir leurs frais de transformation et le prix d’achat du vin.

47 L’annexe III précise la répartition de l’aide entre les distilleries et les producteurs de vin. Le pourcentage le plus élevé de l’aide de l’UE retenu par les distilleries a été enregistré en Roumanie et représentait en moyenne 15 % de l’aide de l’UE. Le tableau 6 montre que l’UE a fourni aux distilleries françaises, roumaines et espagnoles un soutien financier combiné allant jusqu’à 22 millions d’euros pour couvrir les coûts de transformation (distillation) et, dans certains cas, les coûts de transport du vin.

48 Dans le cadre de la mesure de distillation de crise, les distilleries de France, d’Espagne et de Roumanie ont:

• payé la matière première (vin) et obtenu un remboursement de 100 % provenant des fonds de l’UE;
• bénéficié d’un soutien supplémentaire pour la transformation du vin en alcool et d’une compensation pour les frais de transport exposés;
• perçu le produit de la vente de l’alcool obtenu à des fins industrielles.

49 La figure 6 montre comment une distillerie roumaine a bénéficié de manière disproportionnée de la mesure de distillation de crise. En 2020, cette distillerie a retenu 37 euros/hl pour les frais de transformation et de transport. À titre de comparaison, les distilleries françaises et espagnoles ne pouvaient retenir plus de 5 euros/hl pour ce type de coûts.

50 Les producteurs de vin français et grecs ont obtenu un prix fixé par la réglementation nationale en fonction du type de vin retiré du marché en vue de la distillation. La législation française avait fixé à la fois le prix du vin à payer aux producteurs de vin par l’intermédiaire des distilleries et la compensation à verser aux distilleries pour les frais de transformation et de transport. Les producteurs de vin en Espagne et en Roumanie (uniquement pour 2020) ont perçu un montant fixé par contrat avec les distilleries. Dans ces deux États membres, nous avons relevé des cas où les distilleries avaient convenu avec les producteurs de vin des prix différents pour le même type de vin à distiller.

51 En Roumanie par exemple, selon les données fournies par les autorités nationales, une distillerie a payé à un producteur de vin 11 % de moins qu’à un autre pour la livraison du même type de vin à distiller. En conséquence, les producteurs de vin n’ont pas tous été traités de la même manière en ce qui concerne l’aide obtenue lors du retrait de leur vin du marché. Il s’agit là d’une discrimination entre producteurs de vin d’un même État membre, et d’un non-respect des règles²⁸, selon lesquelles les États membres doivent fixer le montant de l’aide aux bénéficiaires sur la base de critères objectifs et non discriminatoires.

52 La Roumanie a apporté son soutien à la distillation de crise dans le cadre de deux appels à manifestation d'intérêt (première phase en 2020 et seconde phase en 2021). Elle a rectifié le problème lors de la deuxième phase de distillation et, en 2021, les producteurs de vin ont été traités équitablement.

Les prix du vin pour la distillation ne reflétaient pas la situation de crise dans tous les cas

53 Le tableau 7 compare les prix dans les États membres que nous avons contrôlés pour l’achat de vin destiné à la distillation de crise, payés soit aux distilleries, soit aux producteurs de vin. Pour les vins AOP (appellation d’origine protégée) et IGP (indication géographique protégée) ainsi que les autres vins, la Roumanie est le pays qui a octroyé le prix le plus élevé parmi les États membres audités (pour les «autres vins», ce ne fut le cas que lors de la première phase).

54 Les autorités roumaines ont établi le prix du vin pour distillation sur la base de la moyenne pondérée sur cinq ans d’Eurostat (2015-2019), soit 93 euros/hl pour les vins AOP et IGP et 73 euros/hl pour les autres vins lors de la première phase des mesures de distillation de crise. Ces prix correspondent respectivement à 92 % et 93 % de la moyenne pondérée sur cinq ans. Pour les vins ne relevant pas d’une AOP/IGP, la France a fixé un prix de 68 euros/hl, soit 98 % du prix du vin sur la base de la moyenne pondérée sur cinq ans d’Eurostat (2015-2019). Ces prix ne reflétaient pas la situation de crise, lors de laquelle les prix sont normalement inférieurs à ceux d’un marché non perturbé. Les prix roumains et français étaient les plus élevés parmi ceux des États membres que nous avons examinés. Les prix d’achat du vin dans les autres États membres audités (tableau 7) étaient nettement inférieurs à la moyenne pondérée des prix de vente (données Eurostat²⁹).

55 Une distillerie en Roumanie produisait également du vin. Sa cave «livrait» du vin à sa propre distillerie (75 % du vin, en valeur, qu’elle distillait en 2020) à un prix allant jusqu’à 101 euros par hectolitre, soit un montant supérieur aux 94 euros par hectolitre fixés par les autorités roumaines.

Le stockage de crise aurait pu être une solution plus efficiente que la distillation de crise

56 La distillation de crise était une mesure temporaire qui a permis le retrait définitif de volumes de vin du marché vitivinicole, dont elle a contribué à rétablir l’équilibre. Contrairement à d’autres produits agricoles, le vin aurait pu être stocké, ce qui aurait atténué les effets de la mauvaise récolte suivante de 2021. Dans les cas où des infrastructures de stockage existaient déjà, la mesure de distillation de crise était beaucoup plus coûteuse que le stockage privé.

57 Par exemple, selon les autorités françaises, la distillation de crise a coûté 208 millions d’euros (dont 127 millions d’euros de financement de l’UE) pour 2,6 millions d’hectolitres distillés, tandis que le stockage privé a coûté 52 millions d’euros (dont 13 millions d’euros de financement de l’UE) pour 5,5 millions d’hectolitres.

Conclusions et recommandations

58 Nous avons conclu que la réponse apportée par la Commission à la menace que la pandémie de COVID-19 faisait peser sur les chaînes d’approvisionnement en produits agricoles était appropriée. Nous avons constaté que la Commission avait réagi rapidement et que ses mesures ont contribué à limiter la perturbation de l’approvisionnement en produits agricoles. Cependant, le soutien direct de l’UE n’était pas suffisamment ciblé.

59 Les autorités des cinq États membres audités ont estimé que les lignes directrices proposées par la Commission pour assurer la continuité de la circulation des marchandises au sein de l’UE constituaient un guide efficace pour gérer le passage des frontières pendant la pandémie de COVID-19 (points 12 à 18). La mesure 21 a été un moyen rapide de réaffecter les fonds du Feader non utilisés à l’octroi d’un soutien temporaire exceptionnel au secteur agroalimentaire. Quatorze États membres y ont eu recours, et nous avons constaté qu’il s’agissait des pays dont le montant de fonds non engagés était le plus élevé à la fin de 2019 (points 19 à 21).

60 Le soutien apporté par les États membres aux secteurs sélectionnés en matière d’aides d’État a été beaucoup plus important en termes monétaires que le financement de l’UE. Les niveaux d’aides d’État différaient grandement d’un État membre à l’autre, ce qui a pu fausser la concurrence. Dans certains cas, nous avons relevé des exemples de chevauchement entre le soutien de l’UE et les aides d’État, ce qui a pu donner lieu à une surcompensation (points 22 à 29).

61 La mesure 21 n’a pas mis l’accent sur les secteurs et les bénéficiaires qui avaient le plus besoin d’aide. Sur les 14 États membres qui ont eu recours à la mesure 21, cinq disposaient de clauses spécifiques liant le soutien aux pertes financières enregistrées par rapport à l’année précédant la pandémie. Les neuf autres États membres ont soutenu des secteurs agricoles spécifiques, mais n’ont pas établi de lien entre le soutien et les pertes financières. Cela n’était pas exigé par le cadre juridique. Le fait de fournir un soutien à un secteur touché dans son ensemble sans cibler les bénéficiaires qui en ont le plus besoin entraîne le risque de soutenir des agriculteurs qui n’ont pas été touchés par la crise (points 32 à 36). La Commission a également mis à disposition une aide au stockage privé, mais celle-ci a été peu utilisée (points 37 à 39).

62 La distillation de crise a entraîné le retrait définitif de certains volumes de vin du marché vitivinicole, dont elle a contribué à rétablir l’équilibre. Toutefois, nous avons constaté d’importantes différences dans le soutien apporté par les États membres au secteur vitivinicole, notamment en ce qui concerne le manque de clarté des règles relatives au montant de l’aide que les distillateurs pouvaient conserver et les prix de la distillation, qui ne reflétaient pas la situation de crise (points 40 à 57).

Recommandation – Proposer des règles claires et diffuser les bonnes pratiques afin d’améliorer le ciblage des mesures de la PAC

La Commission devrait prendre les mesures ci-après:

1. inclure, dans les propositions législatives relatives aux mesures en cas de nouvelle crise, des règles claires visant à fournir un soutien sur la base de critères objectifs et non discriminatoires;
2. en prévision d’une nouvelle crise éventuelle, diffuser les enseignements tirés et les bonnes pratiques dans les États membres, afin que ceux-ci ciblent les secteurs et les bénéficiaires qui en ont le plus besoin.

Quand?

1. en cas de nouvelle crise,
2. en 2024.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par Joëlle Elvinger, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 1^er mars 2023.

Annexes

Annexe I – Liste des mesures adoptées

Lignes directrices en matière de libre circulation des marchandises et des travailleurs agricoles

• Voies réservées pour maintenir la circulation des produits alimentaires en Europe
• Travailleurs saisonniers qualifiés de «travailleurs essentiels» pour soutenir le secteur alimentaire

Mesures de flexibilité de la PAC

• Prolongation des délais pour les demandes de paiement au titre de la PAC
• Réduction des contrôles physiques sur place et marge de manœuvre pour les exigences en matière de délais

Annexe II – Mesures de sécurité alimentaire en réaction à la COVID-19 et à la guerre en Ukraine

Annexe III – Répartition de l’aide de l’UE en faveur de la distillation de crise (2020)

Acronymes et sigles

AOP: appellation d’origine protégée

DG AGRI: direction générale de l’agriculture et du développement rural

DG MOVE: direction générale de la mobilité et des transports

Feader: Fonds européen agricole pour le développement rural

FEAGA: Fonds européen agricole de garantie

IGP: indication géographique protégée

PAC : politique agricole commune de l’UE

PDR: programme de développement rural

PME: petites et moyennes entreprises

Réponses de la Commission

https://www.eca.europa.eu/fr/Pages/DocItem.aspx?did=63733

Calendrier

https://www.eca.europa.eu/fr/Pages/DocItem.aspx?did=63733

Équipe de la Cour des comptes européenne

Le présent rapport spécial de la Cour, relatif à la sécurisation des chaînes d’approvisionnement en produits agricoles pendant la pandémie de COVID-19, a été adopté par la Chambre I (Utilisation durable des ressources naturelles), présidée par Joëlle Elvinger, Membre de la Cour. L’audit a été effectué sous la responsabilité de Joëlle Elvinger, assistée de: Ildikó Preiss, cheffe de cabinet; Paolo Pesce, attaché de cabinet; Paul Stafford, manager principal; Aris Konstantinidis, chef de mission; Céline Ollier et Lorenzo Pirelli, auditeurs confirmés; Lenka Hill, Xavier Ignasi Farrero Gonzalez et Marika Meisenzahl, auditeurs; Pedro Ferrao Batarda Marinheiro, stagiaire. Les travaux de secrétariat ont été assurés par Judita Frangež.

De gauche à droite: Joëlle Elvinger, Paul Stafford, Céline Ollier, Paolo Pesce, Aris Konstantinidis, Xavier Ignasi Farrero Gonzalez, Lenka Hill, Ildikó Preiss et Judita Frangež.

Notes

¹ La politique agricole commune en bref.

² C(2020) 499 final: Proposition de recommandation du Conseil relative à une approche coordonnée de la restriction de la libre circulation en réaction à la pandémie de COVID-19.

³ Premières incidences de la pandémie de COVID-19 sur l’agriculture européenne: analyse sectorielle des systèmes alimentaires et de la résilience des marchés, p. 31 à 35.

⁴ Soutenir le secteur agroalimentaire durant la pandémie due au coronavirus, Commission européenne.

⁵ Ibid.

⁶ 2020/C 86 I/01 – Lignes directrices relatives aux mesures de gestion des frontières visant à protéger la santé publique et à garantir la disponibilité des biens et des services essentiels.

⁷ 2020/C 235 I/01 – Lignes directrices concernant les travailleurs saisonniers dans l’Union européenne dans le contexte de la pandémie de COVID-19

⁸ C(2020) 1897 final: Communication de la Commission sur la mise en œuvre des voies réservées prévues par les lignes directrices relatives aux mesures de gestion des frontières visant à protéger la santé publique et à garantir la disponibilité des biens et des services essentiels.

⁹ Ensemble de données fourni par la DG MOVE, sur la base de l’application Galileo.

¹⁰ WHO - Coronavirus disease (COVID-19) pandemic.

¹¹ Coronavirus: la Commission annonce des mesures exceptionnelles pour soutenir le secteur agroalimentaire.

¹² Règlement (UE) 2020/872.

¹³ Ibid., considérant 3.

¹⁴ Communication C(2020) 1863.

¹⁵ Communication C(2020) 1863, p. 3.

¹⁶ TFUE, article 107.

¹⁷ (2020/C 91 I/01): paragraphe 10.

¹⁸ Premières incidences de la pandémie de COVID-19 sur l’agriculture européenne: analyse sectorielle des systèmes alimentaires et de la résilience des marchés, p. 83.

¹⁹ Ibid., p. 27.

²⁰ Real Decreto 508/2020.

²¹ Règlement (UE) 2020/872, article 39 ter.

²² Programme de développement rural de l’Andalousie, version 11.1.

²³ Règlement d’exécution (UE) 2020/595 de la Commission.

²⁴ Règlement d’exécution (UE) 2020/591 de la Commission, considérant 11 et article 3, paragraphe 2.

²⁵ Règlement délégué (UE) 2020/592 de la Commission, considérant 1.

²⁶ Ibid., considérants 5 et 6.

²⁷ Règlement délégué (UE) 2020/592 de la Commission.

²⁸ Règlement délégué (UE) 2020/592 de la Commission, article 3.

²⁹ Statistiques d’Eurostat – vin.

³⁰ Règlement (UE) n° 1303/2013, article 25 bis, paragraphe 11, et article 37, paragraphe 4.

³¹ Règlement (UE) 2020/872.

³² Règlement (UE) 2020/531.

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