Обезпечаване на веригите за доставки на селскостопански продукти по време на пандемията от COVID-19 Навременна подкрепа от ЕС, но недостатъчно добре насочена от държавите членки

Кратко изложение

I Пандемията от COVID-19 засегна веригите за доставки на селскостопански продукти от фермата до трапезата, както и няколко пазара на тези продукти. В отговор ЕС прие редица извънредни мерки за подпомагане.

II Целта на настоящия одит беше да оцени дали ответните действия на ЕС в отговор на заплахата, която пандемията създаде за веригите за доставки на селскостопански продукти, са били подходящи. Европейската сметна палата оцени дали ЕС е реагирал бързо на смущенията в хранително-вкусовата промишленост, причинени от пандемията, и провери дали подкрепата от Съюза е била насочена към най-нуждаещите се сектори и бенефициенти. Мерките на Комисията са приети през 2020 г., като одиторите разгледаха тяхното изпълнение до края на 2021 г. С одита ЕСП се надява да допринесе за подобряване на разработването на мерки при евентуални бъдещи кризи, засягащи веригите за доставки на селскостопански продукти.

III ЕСП заключи, че действията на Комисията в отговор на заплахата за тях са били подходящи в повечето отношения, но недостатъчно целенасочени.

IV Одиторите констатираха, че Комисията е реагирала бързо в контекста на пандемията. Тя е издала полезни насоки за движението на стоки и работници от критично значение, благодарение на които са смекчени смущенията в хранително-вкусовата промишленост. Директно подпомагане, в размер на 712 млн. евро, е било осигурено бързо чрез преразпределение на неусвоени средства от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР). ЕСП констатира, че тази мярка е използвана предимно от държави членки със значителен неусвоен бюджет по ЕЗФРСР към края на 2019 г.

V Основните фискални средства, използвани за справяне с пандемията, са дошли от националните бюджети, като Комисията е въвела процедури за улесняване получаването на държавна помощ. Одиторите установиха риск от нарушаване на конкуренцията между държавите членки, както и риск от свръхкомпенсиране, когато с държавна помощ е подпомогнат сектор, който е получил и средства от ЕС.

VI Директното подпомагане не е достатъчно добре насоченo от държавите членки. Пет от 14-те държави членки, използвали тази мярка, са предоставили средствата от ЕС на всички земеделски стопани, които са претърпели загуби, докато останалите девет са ги насочили към избрани сектори и са подпомогнали бенефициентите, независимо от това дали те са претърпели загуби.

VII ЕС е приел и мерки под формата на частно складиране и кризисна дестилация на вино, с цел да се стабилизира пазарът чрез намаляване на свръхпредлагането. Частното складиране е било слабо използвано, особено в месопреработвателния сектор. Кризисната дестилация, с бюджет от 293 млн. евро, е осъществена със значителни разлики в одитираните от ЕСП държави членки. Правилата за размера на подпомагането, което дестилаторите са можели да задържат, са били неясни.

VIII Въз основа на направените констатации ЕСП препоръчва на Европейската комисия да следва добри практики, с цел да подобри насочването на мерките по ОСП и да предложи ясни правила при евентуални бъдещи кризи.

Въведение

Пандемията от COVID-19 и веригите за доставки на селскостопански продукти

01 Общата селскостопанска политика (ОСП) на ЕС има за цел да гарантира стабилни доставки на храни на достъпни цени и да даде възможност на земеделските производители да поддържат жизнения си стандарт¹. Пандемията от COVID-19 е засегнала веригите за доставки на селскостопански продукти от фермата до трапезата, причинявайки смущения и икономически щети на реколтата, логистиката, преработката и снабдяването.

02 В началото на пандемията редица държави членки едностранно са затворили границите си по съображения, свързани с общественото здраве, въпреки препоръката на Комисията² за следване на координиран подход към всякакви ограничения на свободното движение на хора и стоки. Транспортирането на продукти, особено през границите, е било предизвикателство по същите причини. Много предприятия за преработка на храни са затворили поради извънредни мерки или недостиг на персонал. Секторът на хотелиерството и ресторантьорството е спрял да работи, а супермаркетите не са разполагали с достатъчно персонал и са били изправени пред проблеми с доставките³.

Действия на ЕС в подкрепа на хранително-вкусовата промишленост по време на пандемията от COVID-19

03 Отговорността за мерките, свързани с хранително-вкусовата промишленост, се носи преди всичко от държавите членки. Комисията издава насоки и предлага финансови мерки в подкрепа на сектора⁴. Тя и държавите членки споделят управлението на тези мерки. Държавите членки избират бенефициентите и изпълняват мерките, предложени от Комисията. Последната отговаря също и за одобряването на схемите за държавна помощ, които държавите членки могат да поискат да приложат. На фигура 1 е представен графикът на мерките, приети от ЕС.

04 По-специално ЕС е въвел следните мерки (за повече подробности вж. таблица 1 и приложение I):

• насоки на Комисията, целящи да осигурят ефективна верига за доставки на храни в ЕС, като определят сезонните работници като работници „от критично значение“ с цел подкрепа за сектора на храните;
• директно подпомагане за земеделските производители и МСП под формата на еднократни плащания (мярка 21 за развитие на селските райони), заеми и гаранции, по-големи авансови плащания и по-голяма държавна помощ в рамките на временната рамка за земеделските производители и предприятията за преработка на храни;
• извънредни пазарни мерки под формата на помощ за частно складиране, кризисна дестилация на вино и гъвкавост при прилагането на програмите за подкрепа на пазара;
• мерки за гъвкавост по ОСП, удължаване на крайните срокове за подаване на заявления за плащания по ОСП и временно заместване на проверките на място в земеделските стопанства с алтернативни доказателствени източници, например сателитни изображения или геолокализирани снимки, за да се сведе до минимум физическият контакт между земеделските стопани и инспекторите.

05 Пандемията от COVID-19 не е единственото външно събитие, оказало въздействие върху хранително-вкусовата промишленост на ЕС. Нахлуването на Русия в Украйна на 24 февруари 2022 г. повлия значително върху сигурността в Европа, в това число и върху сигурността на доставките на храни. За преодоляването на тези две несвързани събития са приети сходни мерки. За сведение, в приложение II са представени мерките за продоволствена сигурност, въведени поради войната в Украйна, наред с мерките във връзка с кризата от COVID-19.

Обхват и подход на одита

06 С настоящия одит ЕСП провери дали действията на Съюза в отговор на заплахата, която пандемията от COVID-19 породи за веригите за доставки на селскостопански продукти, са били подходящи. Одиторите разгледаха тази тема, като взеха предвид безпрецедентните предизвикателства пред веригите за доставки в хранително-вкусовата промишленост в ЕС и нарушените пазари на селскостопански продукти. Европейският парламент прояви интерес към оценката на ЕСП за функционирането на пазарните мерки във връзка с веригите за доставки на храни след пандемията от COVID-19.

07 За да отговори на основния одитен въпрос, ЕСП оцени дали действията на ЕС за предотвратяване на прекъсването на веригите за доставки на селскостопански продукти са били бързи и дали подпомагането от Съюза е било добре насочено и е отговаряло на нуждите на земеделските стопани. Като част от оценката одиторите разгледаха насоките на ЕС, извънредното подпомагане, пазарните мерки и държавната помощ.

08 ЕСП провери изпълнението на мерките на ЕС в пет държави членки (Гърция, Испания, Франция, Полша и Румъния), на които се падат 69 % и 87 % от сумите, отпуснати съответно като извънредна помощ по мярка 21 и за кризисна дестилация (вж. фигура 2).

09 Одитът на ЕСП обхвана периода 2020—2021 г., през който са изпълнени по-голямата част от въведените мерки. Одиторите събраха одитни доказателства посредством:

• преглед на националното/регионалното законодателство и статистически данни;
• въпросник, попълнен от националните органи в петте избрани държави членки, относно използването на мерките на ЕС за подпомагане, въведени по време на пандемията от COVID-19;
• последващи действия с националните или регионалните органи в петте избрани държави членки;
• интервюта със служители на Комисията и преглед на нейна документация.

Одитът не обхваща действията на Комисията в отговор на войната в Украйна.

10 ЕСП очаква работата ѝ да помогне на Комисията да подобри планирането и насочването на бъдещите мерки за ответни действия при кризи, предназначени за подпомагане на хранително-вкусовата промишленост и обезпечаване на веригите за доставки на селскостопански продукти.

Констатации и оценки

Действията на ЕС в отговор на пандемията са били бързи

11 ЕСП оцени:

1. дали Комисията и държавите членки са осигурили бързо движението на стоки в ЕС. Одиторите оцениха ролята на Комисията при изготвянето на насоките относно „зелените ленти за преминаване“ и как тя е следила за тяхното прилагане.
2. дали Комисията е осигурила бързо директно подпомагане за земеделските стопани през първите месеци от началото на пандемията;
3. дали Комисията и държавите членки са въвели бързо мерки за държавна помощ в подкрепа на земеделските стопани и дали са предприели стъпки, с които да се следи, че те не водят до нарушаване на конкуренцията и до свръхкомпенсиране.

Насоките на Комисията за мерки за управление на границите са смекчили смущенията в хранително-вкусовата промишленост

12 В началото на пандемията Комисията е издала насоки за „зелени ленти за преминаване“ относно движението на стоките⁶ и сезонните работници⁷. На 23 март 2020 г. тя е създала системата „Зелени ленти за преминаване“⁸ и е приканила държавите членки да въведат необходимите оперативни и организационни мерки, за да гарантират функционирането на единния пазар за всички стоки, включително за селскостопанските и хранителните продукти.

13 Целта на насоките за „зелените ленти за преминаване“ е била да се осигури непрекъснат поток на стоки в ЕС и свободно движение на транспортните работници. За такива ленти са били определени ключови гранични пунктове, където проверките не е следвало да надвишават 15 минути.

14 Комисията е работила съвместно с Агенцията на ЕС за космическата програма за разработване на мобилно приложение. Приложението „Galileo Green Lane“ („Зелена лента за преминаване на „Галилео“) предоставя данни за спазването на Съобщението на Комисията относно прилагането на зелените ленти за преминаване. Служителите, извършващи граничен контрол, и ползвателите на приложението в областта на товарния транспорт записват времето за преминаване на 178 гранични пункта от трансевропейската транспортна мрежа (TEN-T). Това помага на потребителите на приложението да планират по-добре своите пътувания. Към ноември 2022 г. приложението продължава да функционира и се използва за улесняване на транспорта в продължаващата криза след нахлуването на Русия в Украйна.

15 Данни на Комисията потвърждават, че средното време за преминаване на границите на контролно-пропускателните пунктове е било по-малко от една минута⁹ над максималните 15 минути в периода от 3 юни 2020 г. до 31 декември 2021 г. Не са налични структурирани данни за периода преди юни 2020 г. На фигура 3 е показано средното седмично време за преминаване на границите. Максималното време за преминаване през зелените ленти е било най-често превишавано от юни до август 2020 г. и от май до август 2021 г. Тези периоди съвпадат с ограниченията за пътуване в държавите членки по време на различните вълни на пандемията от COVID-19.

16 От самото начало на пандемията Комисията е създала Мрежа от национални звена за контакт по въпросите на транспорта (NTCPN), която предоставя на държавите членки неофициална платформа за обсъждане на проблемите в областта на транспорта, намиране на общи решения и обмен на добри практики. Държавите членки, с които ЕСП се консултира по време на одита, бяха на мнение, че тези срещи са помогнали за оптимизиране на сътрудничеството на ЕС в областта на товарния транспорт.

17 Ролята на Комисията също така е включвала внимателно наблюдение на времето за преминаване на границите и използване на срещите на Мрежата от национални звена за контакт по въпросите на транспорта (NTCPN) за разрешаване на проблеми, причиняващи забавяния, в сътрудничество със съответните държави членки. Към ноември 2022 г. мрежата продължава да бъде форум за обмен на информация между държавите членки и Комисията.

18 Органите във всичките пет одитирани държави членки се изказаха положително за насоките за транспорт, които според тях са били ефективно ръководство за управление на граничните пунктове по време на пандемията от COVID-19. Например румънските власти подчертаха, че зелените ленти за преминаване са допринесли за поддържането на доставките на лекарства и други основни стоки, като селскостопански продукти.

Рамката за директно подпомагане е създадена бързо

19 На 22 април 2020 г., само месец след обявяването на пандемията¹⁰, Комисията е предложила регламент¹¹ със специални мерки за предоставяне на извънредно временно подпомагане по ЕЗФРСР по новата мярка 21 в отговор на избухването на COVID-19. Регламентът¹² е приет на 24 юни 2020 г. Това подпомагане се е състояло от еднократно плащане в размер до 5 000 евро на земеделски стопанин (през юни 2020 г. съзаконодателите са решили да изменят предложението на Комисията, като увеличат максималния размер на подпомагането за земеделски стопани на 7 000 евро) и 50 000 евро на МСП. От държавите членки се е изисквало да докажат, че подпомагането е насочено към засегнатите в най-голяма степен лица въз основа на обективни и недискриминационни критерии¹³.

20 Мярка 21 с бюджет от 712 млн. евро не е била финансирана чрез увеличаване на бюджета на ЕС за селско стопанство. Държавите членки са преразпределили неусвоените средства от други мерки по ЕЗФРСР. Приносът от ЕЗФРСР за тази мярка е следвало да не надхвърля 2 % от общата сума на приноса на фонда за програмата за развитие на селските райони за периода 2014—2020 г.

21 Мярка 21 е използвана предимно от държави членки с големи неизразходвани бюджети по ЕЗФРСР в края на 2019 г. Към дадения момент Полша например е била усвоила 57 % от бюджета си по ЕЗФРСР (най-ниският от всички 27 държави членки на ЕС) и е имала най-голям бюджет по мярка 21. Тринадесет от 14-те държави членки, които са избрали мярка 21, са усвоили по-малко от 90 % от бюджета си по ЕЗФРСР към края на 2019 г.

ЕС е въвел мерки за държавна помощ бързо, но те са довели до риск от нарушаване на конкуренцията и свръхкомпенсиране

22 Комисията е приела бързо временната рамка за мерки за държавна помощ¹⁴ на 19 март 2020 г., която е позволила на държавите членки да използват гъвкавостта, предвидена в правилата за държавна помощ, за да се подкрепи икономиката по време на пандемията от COVID-19.

23 Германия, Испания, Австрия и Словакия са одобрили рамкови схеми, които са включвали помощ, но не са оповестявали отделно сумата за селското стопанство. За останалите държави членки предвидената в бюджета държавна помощ за секторите на горското стопанство, аквакултурите и селското стопанство възлиза на над 9 млрд. евро. Държавната помощ е можела да бъде под формата на безвъзмездна финансова помощ, възстановяеми аванси, данъчни предимства, заеми или субсидирани гаранции. Подкрепата, предоставена от държавите членки под формата на държавна помощ за избрани сектори, е била много по-значителна в парично изражение от директното подпомагане от ЕС (вж. точка 20).

24 Към май 2022 г. действително предоставената държавна помощ за селското стопанство възлиза на най-малко 1,5 млрд. евро. Според Комисията 10 държави членки не са докладвали конкретно данни за селскостопанския сектор, поради което тя няма общ поглед върху държавната помощ за този сектор.

25 Комисията следва да гарантира, че вътрешният пазар на ЕС не е разпокъсан от държавни помощи и че не се нарушават еднаквите условия на конкуренция¹⁵. Член 107 от ДФЕС¹⁶ не изисква от Комисията да сравнява бюджета за мярката за държавна помощ с този на други държави членки. Предоставянето на помощ за даден сектор в една държава членка в случаите, когато в друга не се предоставя същият вид помощ или когато субсидията е много по-висока в една държава членка, би могло да доведе до нарушаване на конкуренцията.

26 Според Комисията извършените от нея проверки на схемите за държавна помощ и общите тавани за подпомагане дават известна сигурност, че няма да има прекомерна надпревара за предоставяне на субсидии между държавите членки¹⁷, тъй като временната рамка следва модела на ДФЕС за правилата за държавната помощ. Въпреки това липсата на координация между държавите членки създава риск от нарушаване на конкуренцията¹⁸.

27 Секторът на градинарството е бил особено засегнат по време на ограниченията на свободата на движение, тъй като магазините за растения и цветя са били затворени и търсенето е намаляло с 80 %¹⁹. На таблица 2 по-долу е показана държавната помощ за този сектор за двата най-големи по стойност производители на растения и цветя (Нидерландия и Испания). Докато държавната помощ в Нидерландия е достигнала почти 9 % от производствената стойност в този сектор, в Испания тя е била далеч по-ниска. Тази разлика в подпомагането на даден сектор може да доведе до нелоялна конкуренция.

28 В Испания по Програмата за развитие на селските райони на Андалусия загубите в сектора на овцевъдството и козевъдството са оценени на 8,6 млн. евро. По мярка 21 за този сектор е предоставено подпомагане в размер на 8,7 млн. евро. Той е получил и 10 млн. евро национална помощ²⁰. Следователно съществува риск от свръхкомпенсиране на някои бенефициенти, както е видно от този пример, където държавната помощ и подпомагането от ЕС чрез мярка 21 се припокриват.

29 В каре 1 са показани допълнителни случаи на потенциално свръхкомпенсиране при кризисна дестилация.

Източник: SA.56985 (2020/N) — Франция, SA.59520 (2020/N) — Румъния.

Държавите членки не са насочили в достатъчна степен директното подпомагане от ЕС в отговор на пандемията към нуждаещите се бенефициенти

30 Икономическите сътресения в селскостопанския сектор и селските общности са довели до проблеми с ликвидността и паричните потоци на земеделските стопани и МСП, преработващи селскостопански продукти, които според Комисията спешно са се нуждаели от подпомагане.

31 В отговор на проблемите, които пандемията от COVID-19 е създала за веригите за доставки на селскостопански продукти, Комисията и държавите членки са въвели директно подпомагане, частно складиране и други мерки, за да помогнат на земеделските стопани да устоят на икономическия трус. ЕСП оцени дали:

• мярка 21 е била насочена както към секторите, така и към бенефициентите, които са имали най-голяма нужда от подкрепа, и затова не е подкрепяла земеделски стопани, които не са били засегнати от кризата;
• извънредните пазарни мерки, предложени от Комисията, са били подходящи за нуждите на пазара; и
• подпомагането на лозаро-винарския сектор е извършено последователно.

Мярка 21 — Държавите членки не са насочили в достатъчна степен подпомагането към най-засегнатите от кризата сектори и бенефициенти

32 В съответствие с правната рамка и съответните отговорности (вж. точка 03) Комисията е разчитала държавите членки да насочат средствата към секторите или бенефициентите, които са най-засегнати от кризата от COVID-19, като определят условия за допустимост и критерии за подбор²¹. Всички мерки са били одобрени от Комисията чрез преразглеждане на ПРСР. Общо 14 държави членки са избрали да включат мярка 21 в своите ПРСР, с общ бюджет от 712 млн. евро.

33 Пет от тези държави членки — Естония, Франция (Гваделупа, Френска Гвиана и Майот), Хърватия, Литва и Словения — са предоставили подкрепа на всички земеделски стопани, като са приели различни проценти на подпомагане до максималния размер. Тези пет държави членки са имали специални клаузи, които са обвързвали подпомагането с финансовите загуби в сравнение с годината преди пандемията. Останалите девет държави членки са подпомогнали конкретни селскостопански сектори, но не са обвързали подкрепата с финансовите загуби (вж. фигура 4). Правната рамка обаче не е изисквала равнището на подкрепа да бъде обвързано с финансовите загуби, оценени на равнището на отделния бенефициент.

34 ЕСП извърши преглед на изпълнението на мярка 21 в пет държави членки: Гърция, Испания (Андалусия), Франция (Гваделупа и Френска Гвиана), Полша и Румъния. Гваделупа и Френска Гвиана са предоставили подпомагане на всички сектори, насочено към нуждаещите се. Останалите четири одитирани държави членки са предоставили подпомагане за избраните засегнати сектори, но не и подкрепа въз основа на конкретна оценка на загубите на земеделските стопани.

35 В рамките на засегнатия селскостопански сектор може да се окаже, че не всички земеделски стопани изпитват финансови затруднения. Предоставянето на подпомагане на даден засегнат сектор като цяло, без то да е насочено към най-нуждаещите се бенефициенти, е позволено съгласно тази правна рамка. Това обаче поражда риск да се подпомагат земеделски стопани, които не са реално засегнати от кризата.

36 Андалусия е решила да подпомогне своите производители на грозде и вино по мярка 21. Тя е изчислила загубите, понесени от производителите на грозде, въз основа на единна ставка от 336 евро/ха (лозя със защитено наименование за произход или ЗНП) или 198 евро/ха (лозя без ЗНП) за производители с до 10 хектара лозя²². Производителите с повече от 10 хектара обаче са получили фиксирана сума от 7 000 евро. Това може да е довело до свръхкомпенсиране на загубите за производителите с лозя между 11 и 20 хектара (вж. таблица 3).

Комисията е отпуснала средства за частно складиране, но усвояването им е било слабо

37 Комисията и държавите членки са определили пазарните сектори, засегнати най-силно от кризата от COVID-19, и необходимостта от частно складиране, за което са предоставили помощ. Комисията е очаквала пазарите на месо и млечни продукти да бъдат най-силно засегнати и е въвела мярка за подкрепа на частното складиране на тези пазари. Тази мярка е позволявала временно изтегляне на продукти от пазара за период между два и шест месеца.

38 Помощта за частно складиране в секторите на млечните продукти, говеждото, овчето и козето месо е била по-малко от 10 млн. евро (почти половината от тях за масло). От схемите за частно складиране на масло и сирене са се възползвали съответно 16 и 15 държави членки, докато за схемите за месо и обезмаслено мляко на прах са кандидатствали по-малко от половината държави членки (вж. таблица 4).

39 Само Испания е използвала схемата за частно складиране в сектора на овчето и козето месо (140 тона). Това подпомагане не е счетено за привлекателно от производителите, тъй като помощта не е можело да се прилага със задна дата за вече складирано месо. Необходимостта от складиране в този сектор е възникнала преди публикуването на Регламента на Комисията за предоставяне на помощ за частно складиране на овче и козе месо и за предварително определяне на нейния размер²³. За разлика от това, за сиренето френските власти са заявили, че прилагането на мярката за частно складиране е ограничено до продукти, които вече са на склад²⁴, така че те са използвали само 37 % от отпуснатите средства. Тези примери показват възможни недостатъци в разработването на мерките, например поради липсата на оценка на нуждите преди въвеждането на мерките.

Значителните различия в изпълнението на средствата за лозаро-винарския сектор от страна на държавите членки са довели до нееднакво третиране на винопроизводителите

40 Комисията е преценила, че пандемията от COVID-19 е предизвикала значителни смущения на пазара на вино²⁵. Ограниченията на свободата на движение, особено преустановяването на дейностите в сектора на хотелиерството и ресторантьорството, са ограничили разпространението и продажбата на вино. Лозаро-винарският сектор е бил засегнат и от допълнителните вносни мита, наложени от Съединените американски щати, които са основният пазар за износ на вино от ЕС, както и от големите запаси от вино в ЕС, които през 2019 г. са били на най-високото си равнище от 2009 г. насам²⁶.

41 Комисията е взела решение да стартира мерки за окончателно (кризисна дестилация) или временно (кризисно съхранение) изтегляне на вино от пазара, за да се справи със смущенията. Тя е въвела тези мерки в рамките на националните програми за подпомагане на лозаро-винарския сектор.

42 Дестилация на вино е преработката на вино в денатуриран алкохол за употреба, различна от консумация от човека, като по този начин виното се изтегля окончателно от пазара (вж. фигура 5).

43 Комисията e предоставила подпомагане за изтеглянето на вино от пазара за целите на кризисна дестилация в 10 държави членки. Разходите на ЕС за тази мярка са достигнали 293 милиона евро. В таблица 5 са показани средствата от ЕС и националните средства, изразходвани за тази мярка, заедно с обема на дестилираното вино в четири от одитираните от ЕСП държави членки, на които се падат почти 90 % от общите разходи на Съюза. Финансирането от ЕС за тези държави членки варира от 33 до 92 евро на хектолитър дестилирано вино.

Неясните правила за размера на подпомагането, което дестилаторите са можели да задържат, са довели до случаи на непропорционално компенсиране

44 Целта на мярката за кризисна дестилация е била да се спомогне за подобряването на икономическото положение на винопроизводителите²⁷. И винопроизводителите, и дестилаторите са можели да се възползват от подпомагането на ЕС по мярката. Допустимите разходи са включвали цената на виното, доставено на дестилаторите, транспортните разходи и разходите за дестилация. Съгласно правилата държавите членки е трябвало да определят размера на подпомагането за бенефициентите въз основа на обективни и недискриминационни критерии.

45 Франция, Румъния и Испания са избрали дестилерии като бенефициенти. Определянето на дестилерии за бенефициенти обаче е възпрепятствало възможността на националните органи да се насочат към винопроизводителите в най-голямо затруднение, тъй като органите не са имали контрол върху това кои производители получават средствата. Гърция е избрала да направи винопроизводителите бенефициенти на това подпомагане (вж. каре 2).

Източник: Гръцки национален законодателен вестник, № 2764 и № 3275.

46 Когато бенефициентите са дестилерии, те са задължени да сключат договори за доставка с винопроизводителите. Те плащат на винопроизводителите за виното, което трябва да се дестилира, и получават компенсация съобразно дестилираното количество. В зависимост от националните правила дестилериите могат да имат известна свобода на преценка относно размера на подпомагането, което задържат за разходите си за преработка и за покупната цена на виното.

47 В приложение III е посочено как е било разпределено подпомагането между дестилериите и винопроизводителите. Най-високият процент на подпомагане от ЕС, задържан от дестилериите, е в Румъния, възлизащ средно на 15 %. В таблица 6 е показано, че ЕС е предоставил на френските, румънските и испанските дестилерии обща финансова помощ в размер до 22 млн. евро за разходите им за преработка, свързани с дестилацията, и в някои случаи за разходите за транспортиране на виното.

48 Съгласно мярката за кризисна дестилация, дестилериите във Франция, Испания и Румъния:

• са заплатили за суровината (виното) и са получили 100 % възстановяване на разходите от фондовете на ЕС;
• са получили допълнително подпомагане за преработка на виното в алкохол и компенсация за направените транспортни разходи;
• са получили приходите от продажбата на получения алкохол за промишлена употреба.

49 На фигура 6 е показано как една дестилерия в Румъния се е възползвала непропорционално от мярката за кризисна дестилация. През 2020 г. тази дестилерия е задържала 37 евро/хл за преработка и транспортни разходи. За сравнение, френските и испанските дестилерии са можели да задържат максимум 5 евро/хл за такива разходи.

50 Френските и гръцките винопроизводители са получили цена, определена от националните правила в зависимост от вида вино, изтеглено от пазара с цел дестилация. Френското законодателство е определило както цената на виното, която да се плаща на винопроизводителите чрез дестилериите, така и компенсацията, която да се изплаща на последните за разходите за преработка и транспорт. Винопроизводителите в Испания и Румъния (само за 2020 г.) са получили сума, договорена с дестилериите. В тези две държави членки ЕСП установи случаи, при които дестилериите са договорили различни цени с винопроизводителите за един и същ вид вино за дестилация.

51 Например в Румъния, по данни, предоставени от националните органи, една дестилерия е платила на един производител на вино с 11 % по-малко отколкото на друг за доставката на един и същ вид вино за дестилация. В резултат на това не всички винопроизводители са били третирани еднакво по отношение на подпомагането, което са получили при изтеглянето на своето вино от пазара. Това представлява дискриминация на винопроизводителите в рамките на една държава членка и неспазване на правилата²⁸, според които държавите членки трябва да определят размера на подпомагането за бенефициентите въз основа на обективни и недискриминационни критерии.

52 Румъния е предоставила подпомагане за кризисна дестилация чрез две покани за представяне на предложения (първи етап през 2020 г. и втори през 2021 г.). Тя е коригирала проблема до втория етап на дестилация и през 2021 г. винопроизводителите са били третирани еднакво.

Цените на виното за дестилация не са отразявали кризисната ситуация във всички случаи

53 В таблица 7 са сравнени цените в одитираните от ЕСП държави членки за закупуване на вино за кризисна дестилация, платени на дестилериите или на винопроизводителите. За вината със ЗНП (защитено наименование за произход) и ЗГУ (защитено географско указание) и за други вина Румъния е предложила най-висока цена от одитираните държави членки (за категория „Други вина“ това е така само през първия етап).

54 Румънските власти са определили цената на виното за дестилация въз основа на петгодишната претеглена средна стойност на Евростат (2015—2019 г.), т.е. 93 евро/хл за вина със ЗНП и ЗГУ и 73 евро/хл за други вина по време на първия етап на мерките за кризисна дестилация. Тези цени представляват съответно 92 % и 93 % от петгодишната среднопретеглена стойност. За вината без ЗНП/ЗГУ Франция е определила цена от 68 евро/хл, която представлява 98 % от цената на виното въз основа на петгодишната среднопретеглена стойност на Евростат (2015—2019 г.). Тези цени не са отразявали кризисната ситуация, при която цените обикновено са по-ниски, отколкото при ненарушен пазар. Румънските и френските цени са най-високи сред разгледаните от ЕСП държави членки. Покупните цени на виното в другите одитирани държави членки (таблица 7) са доста по-ниски от среднопретеглените продажни цени (по данни на Евростат²⁹).

55 Една дестилерия в Румъния е била и винопроизводител. Нейната винарска изба е „доставяла“ вино на собствената си дестилерия (75 % от стойността на виното, което е дестилирала през 2020 г.) на цена до 101 евро за хектолитър. Това надхвърля цената от 94 евро на хектолитър, определена от румънските власти.

Кризисното съхранение е могло да бъде по-ефективен вариант за действие, отколкото кризисната дестилация

56 Кризисната дестилация е била временна мярка, която е позволила окончателно изтегляне на виното от пазара и е спомогнала за възстановяване на баланса на този пазар. За разлика от други селскостопански продукти, виното е могло да бъде складирано, което е щяло да смекчи последиците от по-слабата реколта през следващата 2021 година. Мярката за кризисна дестилация е била много по-скъпа от частното складиране, за което вече е имало изградена инфраструктура.

57 Например според френските органи кризисната дестилация е струвала 208 млн. евро (от които 127 млн. евро финансиране от ЕС) за 2,6 млн. хектолитра дестилирано вино, докато частното складиране е струвало 52 млн. евро (от които 13 млн. евро финансиране от ЕС) за 5,5 млн. хектолитра.

Заключения и препоръки

58 ЕСП заключи, че действията на Комисията в отговор на заплахата, която пандемията от COVID-19 създаде за веригите за доставки на селскостопански продукти, като цяло са били подходящи. Одиторите констатираха, че Комисията е реагирала бързо и нейните мерки са помогнали да се ограничат смущенията в доставките на селскостопански продукти. Въпреки това директното подпомагане от ЕС не е било достатъчно целенасочено.

59 Органите във всичките пет одитирани държави членки смятат, че предложените от Комисията насоки за осигуряване на непрекъснат поток от стоки в ЕС са ефективно ръководство за управление на преминаването на границите по време на пандемията от COVID-19 (точки 12—18). Мярка 21 е представлявала бърз начин за преразпределяне на неусвоените средства от ЕЗФРСР с цел отпускане на извънредно временно подпомагане за хранително-вкусовата промишленост. Четиринадесет държави членки са използвали мярката, като ЕСП констатира, че те съответстват на държавите членки с най-голям размер неизразходвани средства към края на 2019 г. (точки 19—21).

60 Подкрепата под формата на държавна помощ, предоставена от държавите членки на избрани сектори, е много по-значителна в парично изражение от отпуснатото от ЕС финансиране. Размерът на държавната помощ се различава значително в държавите членки, което може би е довело до нарушаване на конкуренцията. В някои случаи ЕСП откри примери за припокриване между подпомагането от ЕС и държавната помощ, което може би е довело до свръхкомпенсиране (точки 22—29).

61 Мярка 21 не е била насочена към секторите и бенефициентите с най-голяма нужда от подпомагане. От 14-те държави членки, използвали мярка 21, пет са имали специални клаузи за обвързване на подпомагането с финансовите загуби в годината преди пандемията. Останалите девет са подпомогнали конкретни селскостопански сектори, но не са обвързали подпомагането с финансовите загуби. Това не се е изисквало според правната рамка. Предоставянето на подпомагане на даден засегнат сектор като цяло, без насочването му към най-нуждаещите се бенефициенти, крие риск от подпомагане на стопани, които не са засегнати от кризата (точки 32—36). Комисията също така е предоставила помощ за частно складиране, но усвояването ѝ е било слабо (точки 37—39).

62 Кризисната дестилация на вино е довела до трайно изтегляне на количества вино от пазара и е спомогнала за възстановяване на баланса на този пазар. Въпреки това ЕСП констатира значителни различия в подпомагането на държавите членки за лозаро-винарския сектор, включително неясни правила за размера на подпомагането, което дестилаторите са можели да задържат, и цени за дестилация, които не са отразявали кризисната ситуация (точки 40—57).

Препоръка — Да се предложат ясни правила и да се обменят добри практики с цел да се подобри насочеността на мерките по ОСП

Комисията следва:

1. да включи в законодателните предложения за мерки при бъдещи кризи ясни правила за предоставяне на подкрепа въз основа на обективни и недискриминационни критерии; и
2. да се подготви за бъдещи кризи, да споделя извлечените поуки и добрите практики с държавите членки с цел да достига по-целенасочено секторите и бенефициентите с най-големи затруднения.

Целеви срок за изпълнение —

1. при евентуални бъдещи кризи
2. 2024 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I с ръководител Joëlle Elvinger — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 1 март 2023 г.

Приложения

Приложение I—Списък на приетите мерки

Насоки за свободно движение на стоки и селскостопански работници

• Зелени ленти за преминаване, за да се поддържа снабдяването с храни в Европа
• Сезонните работници са определени като работници от критично значение с цел подкрепа за сектора на храните

Мерки за гъвкавост по ОСП

• Удължаване на крайния срок за подаване на заявленията за плащания по ОСП
• По-малко физически проверки на място и свобода на действие по отношение на изискванията относно сроковете

Приложение II— Мерки за продоволствена сигурност в отговор на пандемията от COVID-19 и войната в Украйна

Приложение III—Разпределение на подпомагането от ЕС за кризисна дестилация (2020 г.)

Акроними и съкращения

ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ (AGRI): Генерална дирекция „Земеделие и развитие на селските райони“ на Европейската комисия

ГД „Мобилност и транспорт“ (MOVE): Генерална дирекция „Мобилност и транспорт“ на Европейската комисия

ЕЗФРСР: Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони

ЕФГЗ: Европейски фонд за гарантиране на земеделието

ЗГУ: Защитено географско указание

ЗНП: Защитено наименование за произход

МСП: Малки и средни предприятия

ОСП: Обща селскостопанска политика

ПРСР: Програма за развитие на селските райони

NTCPN: Мрежа от национални звена за контакт по въпросите на транспорта

Отговори на Комисията

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=63733

Хронология

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=63733

Екип на ЕСП

Настоящият специален доклад на ЕСП относно обезпечаване на веригите за доставки на селскостопански продукти по време на COVID-19 беше приет от Одитен състав I „Устойчиво използване на природните ресурси“, с ръководител Joëlle Elvinger — член на ЕСП. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Joëlle Elvinger, с подкрепата на Ildiko Preiss — ръководител на нейния кабинет, и Paolo Pesce — аташе в кабинета; Paul Stafford — главен ръководител; Aris Konstantinidis — ръководител на задача; Celine Ollier и Lorenzo Pirelli — старши одитори, Lenka Hill, Xavier Ignasi Farrero Gonzalez и Marika Meisenzahl — одитори, и Pedro Ferrao Batarda Marinheiro — стажант. Judita Frangež предостави административна помощ.

От ляво надясно: Joëlle Elvinger, Paul Stafford, Celine Ollier, Paolo Pesce, Aris Konstantinidis, Xavier Ignasi Farrero Gonzalez, Lenka Hill, Ildiko Preiss и Judita Frangež.

Бележки

¹ Общата селскостопанска политика на ЕС накратко.

² C(2020) 499 final „Предложение за препоръка на Съвета относно координиран подход за ограничаване на свободното движение в отговор на пандемията от COVID-19“.

³ Preliminary impacts of the COVID-19 pandemic on European agriculture: a sector-based analysis of food systems and market resilience, стр. 31—35.

⁴ „Подкрепа за секторите на селското стопанство и хранително-вкусовата промишленост в условията на пандемия от коронавирус“, Европейска комисия.

⁵ Пак там.

⁶ 2020/C 86 I/01 „Насоки за мерки за управление на границите с цел опазване на здравето и гарантиране на наличността на стоки и основни услуги“.

⁷ 2020/C 235 I/01 „Насоки относно сезонните работници в ЕС в контекста на разпространението на COVID-19“.

⁸ C(2020) 1897 final „Съобщение на Комисията относно прилагането на зелените ленти за преминаване, предвидени в Насоките за мерки за управление на границите с цел опазване на здравето и гарантиране на наличността на стоки и основни услуги“.

⁹ Набор от данни на ГД „Мобилност и транспорт“, въз основа на приложението на „Галилео“.

¹⁰ СЗО, Coronavirus disease (COVID-19) pandemic.

¹¹ „Комисията обявява извънредни мерки в подкрепа на хранително-вкусовия сектор“.

¹² Регламент (ЕС) 2020/872.

¹³ Пак там, съображение 3.

¹⁴ Съобщение C(2020)1863.

¹⁵ Съобщение C(2020)1863, стр. 3.

¹⁶ ДФЕС, член 107.

¹⁷ (2020/C 91 I/01): точка 10.

¹⁸ Preliminary impacts of the COVID-19 pandemic on European agriculture: a sector-based analysis of food systems and market resilience, стр. 83.

¹⁹ Пак там, стр. 27.

²⁰ Кралски указ 508/2020.

²¹ Регламент (ЕС) 2020/872, член 39 б.

²² Програма за развитие на селските райони на Андалусия, версия 11.1.

²³ Регламент за изпълнение (ЕС) 2020/595 на Комисията.

²⁴ Регламент за изпълнение (ЕС) 2020/591 на Комисията, съображение 11 и член 3, параграф 2.

²⁵ Делегиран регламент (ЕС) 2020/592 на Комисията, съображение 1.

²⁶ Пак там, съображения 5—6.

²⁷ Делегиран регламент (ЕС) 2020/592 на Комисията.

²⁸ Делегиран регламент (ЕС) 2020/592 на Комисията, член 3.

²⁹ Статистика на Евростат — вино.

³⁰ Регламент (ЕС) № 1303/2013, член 25а, параграф 11 и член 37, параграф 4.

³¹ Регламент (ЕС) 2020/872.

³² Регламент (ЕС) 2020/531.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (https://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2023 г.

PDF	ISBN 978-92-847-9763-9	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/327686	QJ-AB-23-010-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-9760-8	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/982	QJ-AB-23-010-BG-Q

АВТОРСКИ ПРАВА

© Европейски съюз, 2023 г.

Политиката на ЕСП относно повторната употреба е определена в Решение № 6-2019 на Европейската сметна палата относно политиката за свободно достъпни данни и повторната употреба на документи.

Освен ако не е посочено друго (напр. в отделни известия за авторските права), създаденото от ЕСП съдържание, притежавано от ЕС, е лицензирано по Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Това означава, че като правило повторната употреба е позволена, при условие че са посочени първоначалните източници и всички извършени промени. Лицето, което използва информацията на ЕСП повторно, следва да не изменя първоначалния смисъл или послание на документите. ЕСП не носи отговорност за последствия, възникнали в резултат на повторното използване.

Необходимо е да се получи допълнително разрешение в случаите, когато дадено съдържание изобразява разпознаваеми частни лица, например на снимки на персонала на ЕСП, или когато е включено съдържание на трети страни.

В случаите, когато е получено такова разрешение, то отменя и заменя горепосоченото общо разрешение и ясно посочва всички ограничения при използването.

За използването или възпроизвеждането на съдържание, което не е собственост на ЕС, може да е необходимо да се потърси разрешение директно от носителите на авторските права.

Фигури 5 и 6 и таблица в Приложение II — изображения: Фигурите са създадени с ресурси от Flaticon.com. © Freepik Company S.L. Всички права запазени.

Софтуер или документи, обхванати от правата на индустриална собственост, като патенти, търговски марки, регистрирани дизайни, лого и наименования, са изключени от политиката на ЕСП за повторно използване.

Уебсайтовете на всички институции на Европейския съюз, включени в домейна europa.eu, съдържат препратки към сайтове на трети страни. Тъй като ЕСП не контролира съдържанието им, моля, запознайте се с тяхната политика за поверителност на данните и с политиката за авторските права.

Използване на логото на ЕСП

Логото на ЕСП не може да бъде използвано без предварително разрешение.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици центрове Europe Direct. Адреса на най-близкия до Вас център ще намерите онлайн (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_bg).

По телефона или като ни пишете
Europe Direct е служба, която отговаря на въпросите Ви за Европейския съюз. Можете да се свържете с нея:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори могат да таксуват обаждането),
• на стационарен телефонен номер +32 22999696,
• чрез следния формуляр european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на сайта Europa (european-union.europa.eu).

Публикации на ЕС
Можете да разгледате или да поръчате публикации на op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации могат да бъдат получени от Europe Direct или от местния център за документация (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете EUR-Lex (eur-lex.europa.eu).

Отворени данни на ЕС
Порталът data.europa.eu предоставя достъп до отворени набори от данни от институциите, органите и агенциите на ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели. Порталът предоставя достъп и до множество набори от данни от европейските държави.