ELi jõupingutused pangandussektoris rahapesuga võitlemiseks on killustatud ja meetmete rakendamine on ebapiisav

Kokkuvõte

I

Rahapesu on kuritegevusest saadud tulu n-ö seadustamine, mille kaudu suunatakse tulu tavamajandusse, et varjata selle ebaseaduslikku päritolu. Euroopas ulatub kahtlaste tehingute väärtus Europoli hinnangul sadadesse miljarditesse eurodesse, mis võrdub 1,3%-ga ELi sisemajanduse koguproduktist (SKP). Kogu maailmas hinnatakse selliste tehingute mahuks peaaegu 3% maailma SKPst.

II

EL võttis oma esimese rahapesuvastase direktiivi vastu 1991. aastal, viimati ajakohastati seda 2018. aastal, et võidelda rahapesust tulenevate siseturgu ähvardavate ohtude vastu ja seeläbi tõkestada terrorismi rahastamist. Rahapesuvastase direktiivi tulemuslikkus sõltub selle rakendamisest liikmesriikide tasandil.

III

Oma osa on ka mitmel ELi asutusel. Euroopa Komisjon (edaspidi „komisjon“) töötab välja poliitikameetmed, jälgib direktiivide ülevõtmist ja teeb riskianalüüsi. Euroopa Pangandusjärelevalve (EBA) teeb analüüse, uurib liidu õiguse rikkumisi ning kehtestab järelevalveasutuste ja tööstuse jaoks üksikasjalikud standardid. 2020. aastal suurendati märkimisväärselt nii EBA õiguslikke volitusi kui ka volitusi rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse valdkonnas. Euroopa Keskpank (EKP) võtab euroala pankade usaldatavusnõuete täitmise järelevalves arvesse rahapesu ja terrorismi rahastamise riski ning on alates 2019. aastast jaganud riiklike järelevalveasutustega asjakohast ja vajalikku teavet rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse kohta.

IV

Arvestades ELi rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitlusega seotud poliitika tähtsust ning reformide praegust tempot, otsustasime auditeerida selle tõhususe ja mõjususe aspekte. Meie aruande eesmärk on teavitada sidusrühmi ja anda soovitusi poliitika väljatöötamise ja rakendamise edasiseks toetamiseks. Vaatlesime ELi tegevust selles valdkonnas, keskendudes pangandussektorile ja uurides, kas ELi meetmeid on edukalt rakendatud.

V

Üldiselt leidsime, et rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise vallas ja meetmete võtmises küsimustes, kus risk on juba tuvastatud, valitseb ELi tasandil institutsiooniline killustatus ja vilets koordineerimine. Tegelikkuses toimub rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse alane järelevalve endiselt peamiselt liikmesriikide tasandil, kusjuures ELi järelevalveraamistik ei ole võrdsete tingimuste tagamiseks piisav.

VI

Komisjon on kohustatud avaldama loetelu riikidest väljaspool ELi (nn kolmandad riigid), kes kujutavad endast siseturule avalduvat rahapesu ohtu. Puudusi täheldati suhtluses loetellu kantud kolmandate riikidega ja samuti seoses Euroopa välisteenistuse poolse koostöö puudumisega. Lisaks ei ole EL siiani vastu võtnud enda loetelu suure riskiga kolmandate riikidest. Komisjon teeb ka iga kahe aasta järel siseturu riskihindamise. Selles ei näidata aja jooksul toimunud muutusi, puudub geograafiline fookus ning ei seata riske tähtsuse järjekorda.

VII

Leidsime, et komisjon hindas liikmesriikidepoolset direktiivide ülevõtmist aeglaselt, kuna liikmesriikide suhtlus oli vilets ja komisjoni ressursid olid piiratud. EBA töötajad uurisid põhjalikult võimalikke ELi õiguse rikkumisi. Meie leidsime aga tõendeid EBA järelevalvenõukogu arutelude käigus selle liikmete mõjutamiseks tehtud lobitöö kohta. Samuti leidsime, et Euroopa Keskpank on teinud paljulubava alguse teabe jagamisel rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitlusega tegelevate riiklike järelevalveasutustega, ehkki mõned otsustusmenetlused kulgesid aeglaselt. Materjal, mida riiklikud järelevalveasutused meiega jagasid, oli riikide erinevatest tavadest tulenevalt märkimisväärselt erineva kvaliteediga, mistõttu töötab EBA selle kohta välja ajakohastatud suuniseid.

VIII

Soovitame komisjonil teha järgmist:

1. tõsta rahapesu ja terrorismi rahastamise risk selgemalt esile ja teha koostööd Euroopa välisteenistusega loetletud kolmandate riikide osas;
2. võimaluse korral eelistada õigusloomes määrusi direktiividele;
3. luua raamistik liidu õiguse rikkumise uurimiseks esitatavate taotlustega tegelemiseks.

IX

Soovitame EBA-l teha järgmist:

1. kehtestada eeskirjad, mis takistavad teistel EBA järelevalvenõukogu liikmetel arutelu käigus arutlusringi liikmeid mõjutada;
2. koostada juhendid, mis hõlbustavad ühtlustatud teabevahetust riiklike ja ELi tasandi järelevalveasutuste vahel.

X

Soovitame Euroopa Keskpangal teha järgmist:

1. kehtestada tõhusamad sisemised otsustusmenetlused;
2. muuta oma järelevalvetavasid niipea kui EBA suunised on vastu võetud.

XI

Eelseisev seadusandlik reform on komisjonile, Euroopa Parlamendile ja ELi nõukogule (edaspidi „nõukogu“) võimalus lahendada tuvastatud puudused ning kõrvaldada ELi rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse raamistiku killustatus.

Sissejuhatus

Mis on rahapesu?

01

Rahapesu võib aset leida kogu majanduses, alates hasartmängudest kuni kaubanduse ja kinnisvaraostudeni. Teatavates etappides peavad rahapesuga tegelejad siiski enamikel juhtudel kasutama ka pangandussüsteemi, eriti ebaseadusliku tulu konverteerimisel ja ümberpaigutamisel (tuntud ka n-ö eksitamisena). Lisateavet rahapesu toimumise kohta leiate jooniselt 1. Viimased Eurostati andmed¹ näitavad tõepoolest, et enam kui pooltes ELi liikmesriikides teatasid kahtlastest tehingutest üle 75%-l juhtudest krediidiasutused. Seetõttu võivad pangandussektori ennetusmeetmed olla tõhus vahend rahapesutsükli katkestamiseks.

02

Üks rahapesuga seonduv oht on terrorismi rahastamine, vt 1. selgitus. Rahapesu tõkestamise ja terrorismi rahastamise vastu võitlemise poliitika on seotud ja üldiselt käsitletakse neid samade poliitikavahenditega, mida nimetatakse rahapesu ja terrorismi rahastamise vastaseks võitluseks.

Avaliku sektori meetmed rahapesu vastu võitlemiseks

03

Riikide rahapesuvastase võitluse poliitikameetmed eesmärgiga rahapesu tõkestada ja selle eest karistusi määrata ulatuvad 1970. aastatesse. Üleilmselt on selles osas keskse tähtsusega organ valitsustevaheline rahapesuvastane töökond, mille asutasid 1989. aastal G7 riigid ja mis asub Pariisis. Rahapesuvastase töökonna 39 liikme hulka kuuluvad USA, Venemaa ja Hiina, samuti Euroopa Komisjon ja 14 ELi liikmesriiki.

04

Rahapesuvastane töökond kehtestab standardeid ning edendab tõhusat tegevust rahapesu, terrorismi rahastamise ja rahvusvahelise finantssüsteemi terviklikkust kahjustavate muude ohtude vastases võitluses. Selle suunised hõlmavad nüüd ka finantsasutuste ennetavaid meetmeid, samuti soovitusi reguleerivatele asutustele, järelevalveasutustele ja õiguskaitseorganitele antavateks volitusteks. Töökond hõlbustab vastastikuste hindamisaruannete süsteemi toimimist, mis on liikmetevaheline perioodiliste vastastikuste eksperdihindamiste süsteem eesmärgiga analüüsida, kui hästi töökonna standardeid ja soovitusi praktikas rakendatakse. EL ei keskendu liikmeeriikide tasandi rakendamise vastastikusele hindamisele samal määral kui seda tehakse rahapesuvastase töökonna lähenemisviisi puhul.

05

1991. aastal võttis EL rahapesuvastase töökonna standarditele tuginedes vastu rahapesuvastase direktiivi, et takistada kurjategijatel kasutada ära kapitali vaba liikumist siseturul ja ühtlustada liikmesriikide jõupingutusi rahapesuga võitlemiseks. EL on sellest ajast alates rahapesuvastast direktiivi neli korda ajakohastanud, kuna rahapesuvastase töökonna standardeid on edasi arendatud, muutes eeskirjad iga kord rangemaks. See kajastab rahapesu ja rahapesuga tegelevate isikute kasutatavate uute meetodite kahjulike mõjudega üha suuremat arvestamist üleilmsel tasandil, tugevdades samas raamistikku muude karistusõigusnormidega. Rohkem teavet õigusraamistiku kohta on esitatud I lisas.

06

Rahapesuga seotud süütegude eest kohtu alla andmine ja nende eest karistamine ELis on liikmesriikide otsustada, kes kohaldavad erinevaid kriminaalasjade menetlemise standardeid ja karistusi. Muudest rahapesuvastase töökonna riikidest erinevalt järgitakse USAs rahapesueeskirjade ja -karistuste täitmisele pööramisel üldiselt rohkem karistamisele suunatud korda ning viimastel aastatel on USAs tegutsevatele ELi pankadele määratud suuri trahve ja muid karistusi. Täpsemad üksikasjad on esitatud IV lisas.

ELi ja liikmesriikide ülesanded

07

ELi rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse raamistik on siiani eksisteerinud enamasti ELi toimimise lepingu artikli 114 kohaste direktiivide kujul. See erineb muudest finantsteenuseid käsitlevate õigusaktide valdkondadest, kus on rohkem levinud määruste ja direktiivide kombineerimine. Seetõttu töötavad ELi asutused rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse jaoks välja poliitikameetmed, tagavad suunised ja järelevalve, kuid õigusakte rakendatakse liikmesriikides. ELi tasandil puudub ühtne rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse järelevalveasutus. Liikmesriikide määratud rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse järelevalveorganite ülesanne on tagada, et rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse eeskirjadega hõlmatud finantseerimis- ja muud asutused täidaksid oma kohustusi, ja kui nad seda ei tee, peavad nad võtma parandusmeetmeid. See võib hõlmata rahalisi karistusi ja piiranguid äritegevusele. Samuti on finantseerimisasutused kohustatud kahtlasest tegevusest teatama oma liikmesriigi rahapesu andmebüroodele, vt ka joonis 2.

08

Erinevalt USAst puudub ELis kõigi sektorite jaoks ühine rahapesuga tegelev järelevalveasutus. Igal liikmesriigil on pankade ja muude kohustatud isikute kontrollimiseks oma pädev järelevalveasutus (või järelevalveasutused). ELi asutustel on vähe otseseid volitusi. Järelevalveasutused toimivad väga erineval viisil, mis võib kaasa tuua ebavõrdse kohtlemise liikmesriikides². USAs on finantskuritegude õiguskaitse võrgustik (Financial Crimes Enforcement Network, FinCEN) peamine rahapesu ja terrorismi rahastamise vastast võitlust reguleeriv asutus ning see jälgib panku, finantseerimisasutusi ja füüsilisi isikuid. FinCENi tegevusel on ülemaailmne ulatus, kuna sellel on õigus keelata väljaspool USAd asuvatel pankadel omada korrespondentpangandussuhteid USA pankadega, kui FinCENil on mõistlik alus järeldada, et pangal on rahapesu vallas olulisi probleeme³.

09

Komisjoni finantsstabiilsuse, finantsteenuste ja kapitaliturgude liidu peadirektoraat⁴ koordineerib rahapesu ja terrorismi rahastamise vastast võitlust käsitlevat ELi poliitikat. Komisjoni ülesanne on tuua esile ELi finantssüsteemi ohustavaid riske ja esitada asjakohastele sidusrühmadele vajalikke soovitusi. Samuti vastutab ta poliitika väljatöötamise ning ELi õigusaktide ülevõtmise ja rakendamise tagamise eest liikmesriikides. Seetõttu on komisjonil keskne roll ELis rahapesu ja terrorismi rahastamise vastast võitlust reguleeriva kindla raamistiku väljatöötamise selle rakendamise edendamisel. Euroopa välisteenistusel ja Europolil on oma roll ka komisjoni jaoks asjakohase teabe kogumisel rahapesu ja terrorismi rahastamise kohta.

10

Alates 2020. aastast on EBA ülesanne ELi finantssektori rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse juhtimine, koordineerimine ja jälgimine. Enne seda hõlmas EBA töö üksnes pangandussektorit, sealhulgas regulatiivsete dokumentide koostamist (nagu juhendid, rahapesu ja terrorismi rahastamise riske käsitlevad arvamused ja aruanded). EBA-l on ka pädevus uurida riiklike järelevalveasutuste kahtlustatavaid ELi õiguse rikkumise juhtumeid. EBA-l puudub aga järelevalvepädevus ja volitused tagada õigusaktide täitmine.

11

Euroala suurpankade usaldatavusnõuete täitmise järelevalve eest vastutab Euroopa Keskpank (EKP). Rahapesu ja terrorismi rahastamise seosed usaldatavuse küsimustega on muutunud EKP jaoks üha enam huvi pakkuvaks teemaks, kuna rahapesu ja terrorismi rahastamise oht võib põhjustada järelevalveprobleeme ja kogu sektori jaoks maineriski. Alates 2019. aastast on EKP hakanud oma usaldatavusnõuete täitmise järelevalvesse lõimima rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse kaalutlusi, mida käsitletakse järelevalvealase läbivaatamise ja hindamise protsessis. EBA ja teiste Euroopa järelevalveasutuste toel on EKP sõlminud teabevahetuse lepingud umbes 50 rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse järelevalveasutusega. EKPs järelevalvega tegelevad üksused hindavad seda teavet, lisavad selle oma usaldatavusnõuete täitmise järelevalvetöösse ja kehtestavad vajaduse korral asjakohaseid usaldatavusnõudeid.

12

Europol toetab liikmesriike nende võitluses rahapesu ja terrorismi rahastamise vastu. ELi peamised osalejad on esitatud joonisel 2.

Ülevaade poliitika hetkeseisust

13

ELi rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse ülesehituse teemal käiva poliitilise arutelu üks peamisi aspekte on ELi rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse keskse järelevalve puudumine ja asjaolu, et see toob kaasa riigiti ebavõrdsed tingimused⁵.

14

2020. aasta mais võttis komisjon vastu rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse tegevuskava sisaldava teatise, mis koosneb mitmest sambast⁶ ning suure riskiga kolmandate riikide kindlakstegemise muudetud metoodikast. Komisjon teeb ettepaneku koostada ühtsed eeskirjad ning luua rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse ühtne järelevalveorgan. Nimetatud ettepanekut toetas üldjoontes hiljem ka Euroopa Parlament⁷.

15

2020. aasta novembris avaldas nõukogu järeldused,⁸ mis üldiselt toetavad neid poliitikaeesmärke. Eelmises punktis nimetatud ja sambaid käsitlevaid õigusaktide ettepanekuid oodatakse komisjonilt 2021. aasta mai keskpaigaks.

Auditi ulatus ja käsitlusviis

16

Arvestades ELi rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitlusega seotud poliitika tähtsust, hiljutist suurt tähelepanu pälvinud rahapesu ja terrorismi rahastamise juhtumeid pangandussektoris ning praegust huvi reformide järele, otsustasime auditeerida nimetatud poliitika tõhususe ja mõjususe aspekte. Meie aruande eesmärk on teavitada sidusrühmi ja anda soovitusi poliitika väljatöötamise ja rakendamise edasiseks toetamiseks.

17

Peamine auditiküsimus oli see, kas ELi tegevus rahapesu vastases võitluses pangandussektoris on hästi ellu viidud. Kuigi keskendume oma auditis pangandussektorile, võivad järeldused olla asjakohased ka rahapesu ja terrorismi rahastamise poliitikameetmete jaoks teistes valdkondades. Käesoleva auditi ulatus ei hõlma rahapesu andmebüroosid. Alaküsimused on järgmised.

• Kas EL koostab kolmandate riikide nimekirja, mille abil tuvastatakse ELi ähvardavad konkreetsed ohud?
• Kas komisjon hindas asjakohaselt siseturgu mõjutavaid rahapesuriske?
• Kas komisjon hindas asjakohaselt ELi õigusaktide ülevõtmist riigisisestesse õigusaktidesse?
• Kas komisjon ja EBA võtsid õigeaegselt ja tõhusalt meetmeid ELi rahapesu ja terrorismi rahastamise vastast võitlust reguleerivate õigusaktide võimalike rikkumiste korral?
• Kas EKP lõimis oma pankade usaldatavusnõuete täitmise järelevalvesse tõhusalt ka rahapesu ja terrorismi rahastamise riskid ning jagas tulemuslikult teavet liikmeriikide järelevalveasutustega?

18

Meie auditeeritavad olid komisjon (peamiselt finantsstabiilsuse, finantsteenuste ja kapitaliturgude liidu peadirektoraat, DG FISMA), Euroopa Pangandusjärelevalve (EBA) ja Euroopa Keskpank (EKP). Arutasime auditileide ka Euroopa välisteenistusega. Lisaks viisime läbi elektroonilise küsitluse rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse eksperdirühma 27 liikmesriigi seas. Küsitlus puudutas rahapesu ja terrorismi rahastamise poliitika rakendamise aspekte (nt riskihindamist ja direktiivide ülevõtmist) liikmesriikide tasandil. Saime vastused 20 riigist. Viitame küsitlusele kogu aruande tekstis. Samuti tegime intervjuud rahapesu ja terrorismi rahastamise vastast võitlust reguleerivas poliitikas ning järelevalve valdkonnas osalevate ametiasutustega neljast liikmesriigist. Valisime need vastavalt suurusele, asukohale ning rahapesu ja terrorismi rahastamise riskidele. Mitmes valdkonnas tegime üksikasjalikku tööd, mis põhines kas liikmesriikidest või pankadest koostatud valimil, kusjuures valikukriteeriume on selgitatud aruande vastavates osades. Arutasime oma esialgseid leide eksperdirühmaga.

19

Meie auditikriteeriumid lähtuvad rahapesuvastase töökonna⁹ ja Baseli pangajärelevalve komitee kehtestatud rahvusvahelistest standarditest¹⁰. Kasutasime ka õigusraamistikku (rahapesuvastane direktiiv, kapitalinõuete direktiiv, ühtse järelevalvemehhanismi määrus ja EBA määrus) ning EBA koostatud asjakohaseid juhendeid. Vajaduse korral võrdlesime EBA tegevust tema kodukorras sätestatud reeglitega. Õigusaktide ülevõtmise osas lähtusime komisjoni enda parema õigusloome suunistest. Komisjoni tehtud riskihindamise analüüsimisel rakendasime asjakohaseid riskihindamise standardeid.

Tähelepanekud

ELi loetelu riskantsetetest kolmandatest riikidest ei vasta ELi ähvardavatele võimalikele ohtudele

20

Komisjon on õiguslikult kohustatud tuvastama väljaspool ELi asuvad riigid, mille rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse raamistikus on strateegilisi puudusi, mis kujutavad endast ohtu ELi finantssüsteemile¹¹. Komisjon võtab suure riskiga kolmandate riikide loetelu vastu delegeeritud õigusaktiga¹². Kui komisjon sellised kolmandad riigid¹³ kindlaks teeb, tähendab see, et kohustatud isikud (sh pangad) on sunnitud loetellu kantud riikide füüsiliste isikute ja ettevõtjatega suheldes viivitamatult rakendama palju rangemaid meetmeid (eelkõige tõhustatud hoolsuskohustust). Selle eesmärk on kaitsta siseturu nõuetekohast toimimist ja piirata pestud raha voogu ELi. EL peab arvestama üle 200 riigi ja territooriumiga. Riigi loetellu kandmine võib põhjustada viivitusi ja kulusid äritegevuses ELi ettevõtjatele ja kodanikele, kes soovivad nende riikidega äri teha, ja vastupidi. See võib viia ka riskide vähendamiseni, kui ettevõtjad teevad strateegilise otsuse lõpetada regulatiivse koormuse tõttu teatavatel turgudel tegutsemine.

21

Hindasime asjakohastele standarditele tuginedes, kas komisjoni protsess kolmandate riikide loetelu koostamiseks on tõhus ja tulemuslik.

Komisjoni meetod sisendite kogumiseks kolmandate riikide loetelu koostamiseks oli tõhus, kuid seda takistas Euroopa välisteenistuse aeglane koostöö

22

Vastavalt rahapesuvastasele direktiivile on komisjonil kohustus oma hinnangute andmisel arvestada usaldusväärsete ja ajakohaste teabeallikatega, sealhulgas kolmandate riikide rahapesu ja terrorismi rahastamise vastast võitlust reguleerivate raamistikega. Esimese sammuna võttis komisjon 2018. aasta juulis vastu ja avaldas komisjoni talituste töödokumendi, milles tutvustati kolmandate riikide jurisdiktsioonide kindlakstegemise töökorda¹⁴ (2018. aasta metoodika).

23

Metoodika põhineb rahapesuvastase direktiivi nõuetel, rahapesuvastase töökonna standarditel, metoodikal ja parimatel tavadel. Samuti võetakse selles ELi kolmandate riikide suhtes võetava poliitika aluseks rahapesuvastase töökonna loetellu kandmise protseduur, millele lisatakse Europoli ja Euroopa välisteenistuse kogutud riigipõhised andmed. Lähtepunkt on uusim vastastikuse hindamise aruanne, mille on koostanud rahapesuvastane töökond või asjaomane piirkondlik organ. Komisjoni lähenemisviis erineb mõnevõrra USA omast. USA lähenemisviisi kohaselt on kolmandate riikide riskid erineval tasemel ning rõhk on pigem sanktsioonidel.

24

Komisjon kasutab ka muid loetellu kandmise protsesse, millega käsitletakse väljastpoolt ELi pärinevaid rahapesu ja terrorismi rahastamise ohte, täpsemalt puudutab see maksualast koostööd mittetegevate jurisdiktsioonide loetelu ja ka piiravate meetmete (sanktsioonide) loetelu. Neid võrreldakse III lisas. Nii maksualased kui ka sanktsioonide loetelud on loodud selleks, et soodustada muutusi väljaspool ELi, samas kui rahapesu ja terrorismi rahastamise vastast võitlust käsitlev kolmandate riikide loetelu on oma olemuselt peamiselt kaitsev. Ka need mõlemad loetelud on nõukogu otsuste tulemus.

25

Selle metoodika (vt punkt 22) alusel kohustub komisjon ka Europolilt ja Euroopa välisteenistuselt teavet koguma, kuna neil on asjakohased teadmised, sealhulgas Euroopa välisteenistuse puhul ka kolmandate riikide rahapesu ja terrorismi rahastamise riske puudutavad riigipõhised andmed. Riikide nimekirja koostamise ja prioriteetsuse kindlaksmääramise käigus nõudis komisjon ametlikult nii Europolilt kui ka Euroopa välisteenistuselt teavet kolmandate riikide kindlakstegemiseks.

26

Tabelis 1 on esitatud ajakava, mida komisjon järgib kolmandate riikide loetelu koostamisel ja ajakohastamisel.

27

Europol esitas komisjonile õigeaegselt ja järjekindlalt teavet riikide nimekirja koostamiseks ja prioriteetide seadmiseks. Euroopa välisteenistus ei esitanud algselt üldse komisjoni kirjalikult nõutud teavet ning panustas protsessi alles hiljem. Riigipõhiste andmete puudumine ajal, mil seda algselt taotleti, vähendas protsessi tõhusust.

28

Probleeme oli ka kolmandate riikidega suhtlemisel. Vastavalt metoodikale pidid komisjon ja Euroopa välisteenistus tegutsema kooskõlastatult ja tagama, et asjaomasele kolmandale riigile edastatakse täielik ja õigeaegne teave delegeeritud õigusakti vastuvõtmise kohta. Me ei leidnud tõendeid selle kohta, et seda oleks põhjalikult tehtud.

29

Komisjon võtab delegeeritud õigusaktiga vastu suure riskiga kolmandate riikide loetelu. See kohustab komisjoni konsulteerima enne akti vastu võtmist liikmesriikide esindajate eksperdirühmadega.

30

Komisjon suhtles nõukoguga rahapesu ja terrorismi rahastamist käsitleva eksperdirühma kaudu ja palus andmeid riikide riskiprofiilide ning rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse alaste hinnangute ettevalmistamiseks ja delegeeritud õigusakti eelnõu koostamiseks. Riikide riskiprofiilide ning rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse hinnangute (nn riigitoimikute) ettevalmistamise konsultatsiooni käigus 2018. aasta novembris (vt tabel 1) esitasid peaaegu pooled liikmesriigid komisjonile asjakohaseid andmeid.

Komisjoni hinnangud on täielikud, kuid tuginevad suuresti rahapesuvastase töökonna aruannetele

31

Metoodika kohaselt peab komisjon koostama iga hinnatava riigi kohta riigiprofiili, kirjeldades ohte ja riske, ning andma kaheksa komponendi analüüsi põhjal üldise hinnangu asjaomase kolmanda riigi mahajäämuse tasemele.

32

Kümnest riigist koosneva valimi analüüsi põhjal järeldame, et komisjonil õnnestus tõhusalt koguda teavet kolmandate riikide riskide kohta ja koondada see konkreetsete riikide profiilidesse, mida ta hindamisel kasutas. Üldiselt sisaldasid riigiprofiilid enamikul juhtudel täielikku ja asjakohast teavet, mis on kokku pandud nii organisatsioonisiseste kui ka avalikult kättesaadavate teabeallikate põhjal. Siiski tuginevad need suuresti rahapesuvastase töökonna metoodikat kasutades koostatud vastastikuse hindamise aruannetele, millest mõned on kuni kümme aastat vanad.

33

Komisjoni metoodikas ei kasutata igale komponendile ja/või antud hinnangule määratud kaalutegurit ega hindamiskriteeriume, kusjuures jurisdiktsioonide valik põhineb lõppkokkuvõttes ekspertide hinnangul. Samas ei tuvastanud me valimis vastuolusid komisjoni valitud või valimata jäänud jurisdiktsioonide vahel.

ELi enda kolmandate riikide loetelu koostamise esimene katse ebaõnnestus ja seetõttu ei hõlma ELi praegune loetelu rohkem andmeid kui on esitatud rahapesuvastase töökonna loetelus

34

Komisjon võttis 13. veebruaril 2019 vastu delegeeritud õigusakti, kus loetletakse 23 suure riskiga kolmandat riiki (vt tabel 1). Delegeeritud õigusakt sai jõustuda ainult juhul, kui Euroopa Parlament ja nõukogu ei ole ühe kuu jooksul pärast õigusakti teatavakstegemist esitanud selle suhtes vastuväiteid. 7. märtsil 2019 otsustas nõukogu ühehäälselt komisjoni esitatud loetelu eelnõu tagasi lükata. Paljud liikmesriigid väljendasid muret, et nendega peetud konsulteerimisprotsessi viidi ellu kiirustades. Seevastu kiitis Euroopa Parlament oma 14. märtsi 2019. aasta resolutsioonis delegeeritud õigusakti heaks.

35

Pärast nõukogupoolset tagasilükkamist tegi komisjon 2020. aasta mais ettepaneku võtta vastu uus delegeeritud õigusakt (vt tabel 1). See põhines loetelu vastavusse viimisel rahapesuvastase töökonna protsessiga, võttes arvesse ainult töökonna loetellu kantud ja sealt kustutatud riike. Nimetatud loetelu ulatus oli kitsam. Parlament ega nõukogu ei lükanud seda tagasi ja see on praegu jõus. Teavitamise eesmärgil esitame allpool 2019. aasta veebruari loetelu, loetledes riigid, mis ei kuulunud sel ajal rahapesuvastase töökonna loetellu (vt tabel 2).

36

Üldiselt ei ole ELi enda kolmandate riikide loetelu koostamine olnud tulemuslik. EL ei ole siiani kokku leppinud kolmandate riikide loetelus, mis läheks kehtivast rahapesuvastase töökonna loetelust kaugemalt ja milles käsitletaks konkreetseid ELiga seotud ohte. Riskidega tegeletakse ainult riikide tasandil ja seejuures ei käsitleta konkreetseid üksuseid ega sektoreid nagu ELi sanktsioonide loetelus.

37

2020. aasta mais avaldas komisjon ka täpsustatud metoodika, mida kasutada praegu toimuva uue loetelu koostamisel. See põhineb eelmisel metoodikal ja hõlmab suuremat koostööd kolmandate riikidega. See tähendab tegelikult, et uue kolmanda riigi loetellu kandmine võib võtta kuni 12 kuud. Meie tähelepanekud eelmise metoodika puuduste kohta on praeguse metoodika rakendamisel endiselt asjakohased.

Komisjoni ELi siseturu riskianalüüsil puudub geograafiline suunitlus, selles ei seata prioriteete ja selles esitatud andmed on ebapiisavad

38

Lähtudes neljandast rahapesuvastasest direktiivist on komisjonil kohustus hinnata konkreetseid siseturgu mõjutavaid ja piiriülese tegevusega seotud rahapesu ja terrorismi rahastamise riske ning esitada vastav aruanne iga kahe aasta järel või vajaduse korral sagedamini. Seda nimetatakse riigiüleseks riskihindamiseks. Esimene riigiülene riskihindamine tehti 2017. aastal ja teine 2019. aastal. Seda liiki riskide kaardistamise eesmärk on tuvastada probleemide sügavus ja asukoht liidus, et aidata töötada välja asjakohaseid parandusmeetmeid. See on ka peamine tööriist nii poliitikakujundajatele kui ka pankadele, näidates neile, kuhu suunata oma meetmed, et rahapesu ja terrorismi rahastamise riski kõige tõhusamalt vähendada. Ka liikmesriikidel on kohustus teha riigipõhiseid riskihindamisi, kuid me ei hinnanud neid. Eelnevale lisaks on komisjon kohustatud ka koguma liikmesriikidelt statistikat rahapesu kvantitatiivsete mahtude kohta.

39

Hindasime asjakohaste standardite põhjal, kas komisjoni riigiülese riskihindamise tegemise ja statistika avaldamise protsess oli tõhus ja tulemuslik.

Komisjoni metoodikas ei prioriseerita sektoreid riskipõhiselt, sellel puudub geograafiline suunitlus ning see ei näita aja jooksul toimunud muutusi

40

Komisjoni metoodika põhineb rahapesuvastase töökonna lähenemisviisil. See lähenemine hõlmab kõiki vajalikke üksikasju kooskõlas riskijuhtimise standarditega (vt tabel 3).

41

Riigiülese riskihindamise tegemiseks kasutatud lähenemisviisi eesmärk on hinnata ELi tasandil tuvastatud haavatavusi rahapesuriskide süstemaatilise analüüsi kaudu, mis on seotud rahapesu ja terrorismi rahastamise võimalike toimepanijate kasutatavate tehnikatega.

42

Komisjoni töö 2019. aasta riigiülese riskihindamise jaoks koosnes analüüsist ja kaasnevast hindamisest kõigi 47 toote ja teenuse kohta, tuues välja asjakohased ohud, haavatavused ja järeldused (vt tabel 3).

43

Riigiülest riskihindamist ajakohastati sidusrühmadega, sealhulgas liikmesriikide, kutseorganisatsioonide ja valitsusväliste organisatsioonidega toimuva teabevahetuse käigus saadud andmete põhjal. Meie küsitluses leidis 50% liikmesriikidest, et riigiülene riskihindamine oli riiklikul tasandil poliitika väljatöötamisel väga kasulik, ning 40% vastas, et see oli mõnevõrra kasulik.

44

Komisjon ei esita valdkondlikke hinnanguid prioriteetsuse tasemete kaupa (koguskoori saamiseks korrutatakse näiteks oht haavatavusega), vaid esitab need kutsevaldkondade kaupa. Siiski on komisjoni lisatud teatises esitatud kokkuvõte eri valdkondadega seotud riskidest. Komisjon ei teinud sektoripõhist hindamist selle kohta, kas üldise ohu või haavatavuse tase aastatel 2017–2019 tõusis. Lisaks raskendab võrreldava statistika puudumine komisjonil eri sektoritest lähtuvaid ohte võrrelda (vt ka punkt 48).

45

Riskihindamise metoodika põhjal, mille komisjon töötas välja rahapesu ja terrorismi rahastamist käsitleva eksperdirühma abiga, peetakse pärast ohtude ja haavatavuste analüüsimist tuvastatud jääkriskide mõju kõigil juhtudel „pidevalt märkimisväärseks“. See on tõend puuduva prioriseerimise kohta hindamise elluviimisel.

46

Analüüsi jaoks valisime 47 toote ja teenuse seast välja kolmese valimi (e-raha; finantsvahendus ja varahaldus-privaatpangandus), kuna need on pangandussektori jaoks asjakohased ja neil oli kõrge haavatavuse skoor. Meie järeldused on järgmised:

• kuigi märkasime eri sidusrühmade panust toimikute koostamisse, ei olnud seda võimalik antud hinnanguga selgelt seostada;
• leidsime, et skoorides tehtud muudatused ei olnud põhjendatud, eriti kui järeldused muutusid kriitilisemaks;
• geograafiline suunitlus puudub, kuigi see oleks olnud mõne sektori puhul asjakohane;
• komisjonil on lubatud kord kahe aasta tagant tehtavate värskenduste vahel ajakohastada kiire innovatsiooniga valdkondi, kuid ta ei ole seda kunagi teinud;
• soovituste täitmise kontrollimise ajaks ei pruugi kaks aastat olla piisav aeg, et komisjon saaks kontrollida meetmete elluviimist.

47

2017. aasta riigiülese riskihindamise soovituste täitmist kontrolliti 2019. aasta hindamise väljaande koostamisel. Kolme uuritud valdkonna puhul ei leidnud me 2019. aasta riigiüleses riskihindamises kusagilt viidet nimetatud soovituste täitmise kontrolli järeldustele sektorite tasandil. Siiski sisaldab komisjoni poolt Euroopa Parlamendile ja nõukogule esitatud aruanne üldist ülevaadet soovituste täitmisest¹⁶.

Komisjon ei ole esitanud rahapesu ja terrorismi rahastamise alast statistikat

48

Varasematel aastatel on Euroopas rahapesu ulatuse kohta tehtud vähe usaldusväärseid hindamisi, seda kas vastavalt valdkonnale, toimumissagedusele või rahalises mõttes. Alates 2020. aasta jaanuarist on komisjon olnud kohustatud koguma ja seejärel esitama statistikat küsimustes, mis puudutavad tema rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse süsteemide toimimist. Ka liikmesriigid on kohustatud komisjonile sellist statistikat esitama¹⁷. Komisjon (DG FISMA) on võtnud meetmeid nende andmete kogumiseks liikmesriikidelt, ehkki ei ole neid seni avaldanud. Lisaks puudub Eurostatil metoodika rahapesu kvantitatiivset mahtu käsitlevate andmete kogumiseks ja hindamiseks.

49

Üldiselt oleme seisukohal, et komisjon ei sea oma kord kahe aasta tagant tehtavas hindamises riski selgelt esikohale ja selles puudub ka geograafiline mõõde. Lisaks ei avalda komisjon rahapesu ja terrorismi rahastamise kohta statistikat, mis võimaldaks prioriteetide määramist hõlbustada. Koos pärsivad need komisjoni, poliitikakujundajate ja kohustatud isikute võimet võtta meetmeid rahapesu ja terrorismi rahastamise riski maandamiseks.

ELi rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse alaste õigusaktide ülevõtmine on keeruline ja ebaühtlane ning komisjoni hindamisprotsess aeglane

50

ELi rahapesu tõkestamise õigusraamistik koosneb peaaegu täielikult direktiividest (mida tuleb rakendada liikmesriikide õigusaktides), mitte määrustest. Direktiivi jõustumiseks riikide tasandil peavad ELi riigid võtma vastu riigisisese meetme, mis kujutab endast tavaliselt õigusakti. Kui liikmesriik ei rakenda ELi õigust, on komisjonil lõplik õigus algatada ametlikke rikkumismenetlusi¹⁸ Euroopa Liidu Kohtus.

51

Meie auditi käigus uuriti, kas komisjon hindab tulemuslikult ELi rahapesu ja terrorismi rahastamise vastast võitlust käsitleva õigusraamistiku ülevõtmist¹⁹ vastavalt asjakohastele standarditele, sealhulgas rahapesuvastasele direktiivile, komisjoni enda parema õigusloome suunistele ja muudele liidusisestele juhistele. Sellele küsimusele vastamiseks hindasime komisjoni neljanda rahapesuvastase direktiivi täitmise kontrollimist. Direktiiv jõustus 15. juulil 2015. aastal ja 28 liikmesriiki olid kohustatud võtma selle riigisisesesse õigusesse üle ja teatama komisjonile kõikidest riigisisestest rakendusmeetmetest 26. juuniks 2017. Vaatamata sellele, et neljanda rahapesuvastase direktiivi ülevõtmine oli veel käimas, jõustus viies rahapesuvastane direktiiv 2018. aasta keskel.

52

Tegime hindamise kolmest liikmesriigist koosneva valimi ja 69-st neljanda rahapesuvastase direktiivi artiklist viie põhjal. Valisime artiklid, mis olid ELi pangandussektori jaoks asjakohased ja millega seotud vastavusprobleeme tuvastati enamikus liikmesriikides²⁰. Keskendusime oma hindamises vastavuskontrolli protsessi kahele esimesele etapile, st teavitamise ja ülevõtmise kontrollile, kuna enamik komisjoni vastavuskontrollidest on veel pooleli. Meie auditi ulatus ei hõlmanud õigusaktide rakendamise hindamist liikmesriikides. Komisjoni vastavuskontrolli protsessi on selgitatud joonisel 3.

Komisjon võttis direktiivide ülevõtmise soodustamiseks kasulikke meetmeid

53

Liikmesriikide toetamiseks on komisjon töötanud välja vastavust edendavad vahendid²¹. Ajavahemikul 2015. aasta septembrist kuni 2016. aasta aprillini, st enne ülevõtmise tähtaega, korraldas komisjon viis seminari kõigile liikmesriikidele. Üldiselt leidsime, et need hõlmasid kõiki neljanda rahapesuvastase direktiivi ülevõtmisega seotud olulisi teemasid. Meie küsitlus näitas, et 20 liikmesriigist 17 (85%) pidasid komisjoni suuniseid kasulikuks²² ja 70% vastasid, et seminarid olid nende ülevõtmise toetamisel väga kasulik meetod²³. Ühe probleemina osutasid liikmesriigid asjaolule, et viies rahapesuvastane direktiiv jõustus 2018. aasta keskel, samal ajal kui neljanda rahapesuvastase direktiivi meetmeid alles üle võeti. See avaldas survet haldussuutlikkusele, kuna tagada tuli ülevõtmismeetmete rakendamine.

54

Vaatamata komisjoni sellisele tegevusele alustas komisjon enne ülevõtmise tähtaega alates 2017. aasta juulist kuni 2019. aasta märtsini kõigi liikmesriikide suhtes rikkumismenetlusi teabe mitte edastamise või puuduliku edastamise tõttu²⁴. Nädal hiljem olid ainult kuus liikmesriiki kinnitanud, et nad on direktiivi täielikult üle võtnud, seitse kinnitas osalist ülevõtmist ja 15 ei olnud teatanud neljanda rahapesuvastase direktiivi ühegi meetme ülevõtmisest. Kuid meie valim näitas, et mõned liikmesriigid olid ülehinnanud meetmete ülevõtmise ulatust. See süvendab veelgi olukorda, kus vaatamata ELi tasandil avaldatud soovile tagata ühtsus, rakendatakse rahapesuvastast võitlust käsitlevat õigust liikmesriikide tasandil ebaühtlaselt, suurendades ühtse turu haavatavust rahapesu ja terrorismi rahastamise ohu suhtes (vt ka punkt 09).

Puudused komisjoni tellitud töös

55

Komisjon tellis neljanda rahapesuvastase direktiivi vastavuskontrolli välistöövõtjalt, kes pidi kontrollima kõigi 28 liikmesriigi riigisiseste rakendusmeetmete ülevõtmist ja nõuetele vastavust. Sisesuunistes²⁵ nõutakse, et komisjon vaataks läbi välistöövõtja aruanded. Meie audititöö kinnitas, et neid organisatsioonisiseseid juhendeid järgiti.

56

Menetluse edasist käiku käsitlevas lepingus ei olnud ette nähtud varuplaani, nii et kui leping lõppes, langes kogu 28 liikmesriigi ülevõtmise hindamise koormus komisjoni töötajatele. See on eriti oluline neljanda rahapesuvastase direktiivi puhul, kus enamik liikmesriike kinnitas kokkulepitud tähtajaks kas osalist või mitteülevõtmist ja mitu liikmesriiki teatas suurest hulgast ülevõtmismeetmetest, mis mõnel juhul viidi ellu nelja aasta jooksul (ajavahemikus 2016–2020).

57

Tegelikkuses suutis komisjon rikkumismenetluse alustamiseks kiiresti tegutseda alles siis, kui liikmesriik ei teatanud täielikust ega osalisest ülevõtmisest. Meie valimis tegi seda üks liikmesriik. Komisjon saatis liikmesriigile kuu aega pärast 2017. aasta juunis möödunud tähtaega ametliku kirja.

58

Meie valimi juhtumite puhul kulus komisjonil ülevõtmise üldkontrollide, sealhulgas neljanda rahapesuvastase direktiiviga seotud rikkumismenetluste lõpuleviimiseks vähemalt 20 kuud ja kõige rohkem 40 kuud (vt tabel 4)²⁶. See on komisjoni enda suunises seatud eesmärgist oluliselt pikem aeg²⁷. Seda soodustas ka liikmesriikide neljanda rahapesuvastase direktiivi ülevõtmiseks ja sellest teatamiseks kulunud aeg ning ülevõtmismeetmete puudulikkus. Lisaks saab vastavuskontrolli alustada alles siis, kui ülevõtmise kontroll (sealhulgas võimalik rikkumismenetlus täieliku ülevõtmisega seotud probleemide osas) on lõpule viidud,²⁸ mis võib protsessi aeglustada. Liikmesriigid teatasid kahe kuni viie aasta jooksul väga paljudest ülevõetud meetmetest (vt joonis 4).

59

Vastavuskontrollide osas (vt punkt 52) ilmes meie ülevaatest, et komisjoni dokumentatsiooni kvaliteet pärast seda, kui välistöövõtja oli oma töö lõpetanud, oli riigiti märkimisväärselt erinev. Ühe valimisse kuulunud riigi puhul ei suutnud komisjon esitada dokumente oma töötajate võetud struktureeritud järelmeetmete kohta. Kui vastavuskontrolli vorm välja arvata, ei olnud komisjoni vastaval üksusel välja töötatud üksusepõhiseid suuniseid ja töötajate voolavus oli suur. Komisjonil puudus strateegia, mis tagaks spetsiifilisi teemasid puudutava nn institutsionaalse mälu. Seda hoolimata asjaolust, et ELi rahapesu ja terrorismi rahastamise vastast võitlust käsitlevat õigusakti muudetakse juba viiendat korda.

Paljud liikmesriigid ei teinud komisjoniga täielikku koostööd

60

Neljas rahapesuvastane direktiiv on keeruline direktiiv, mida enamikus liikmesriikides ei võeta üle ühe õigusaktina, vaid see nõuab eri õigusaktide vastuvõtmist või muutmist. Meie küsitlusele vastanud 20 liikmesriigist 19 (95%) nõustusid, et neljanda rahapesuvastase direktiivi ülevõtmise suurim raskus oli õigusakti keerukus, samas kui 60% tõi peamise probleemina välja inimressursid. Üks meie valimisse kuulunud liikmesriik teatas oma 64 meetmest viies etapis: kolmest meetmest teatati enne tähtaja möödumist, 10 meetmest pärast tähtaega 2017. aastal, 16 meetmest 2018. aastal, 34 meetmest 2019. aastal ja ühest meetmest 2020. aastal. Sellest näitest ilmneb, kui keeruline oli ülevõtmisprotsess teatud liikmesriikides, kus protsess hõlmas sageli mitut ministeeriumi³¹.

61

Liikmesriigid pidid esitama komisjonile selgitavad dokumendid, sealhulgas ülevõtmistabelid³². Meie valim näitas, et liikmesriigid seda alati ei teinud ja mõned isegi sõnaselgelt keeldusid. Meie auditis leiti, et mitte kõik liikmesriigid ei teatanud oma riigisisestest rakendusmeetmetest ka selleks loodud andmebaasi kaudu, mis takistas neljanda rahapesuvastase direktiivi ülevõtmise hindamist. See kõik kokku suurendas komisjoni töökoormust.

62

Euroopa Liidu Kohus otsustas näiteks 2019. aastal³³, et liikmesriikidel lasub tõendamiskohustus esitada piisavalt selget ja täpset teavet direktiivi ülevõtmismeetmete kohta. Neljanda rahapesuvastase direktiivi ülevõtmine toimus aga suures osas enne eespool nimetatud kohtuotsust.

Komisjonil oli protsessi juhtimiseks liiga vähe ressursse

63

Finantsstabiilsuse, finantsteenuste ja kapitaliturgude liidu peadirektoraadi rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse järelevalve eest vastutav üksus koosneb praegu 17 täistööajale taandatud töötajast, ja on seega viimastel aastatel laienenud. Ta vastutab ka rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse alase õigusloome, juhtumite käsitlemise, EBA-le esitatud liidu õiguse rikkumist puudutavate taotluste, kolmandate riikide loetelu koostamise ja riigiülese riskihindamise eest.

64

Aastatel 2017–2019 oli üksuses väike arv töötajaid, kellel oli üldiselt väga palju erinevaid tööülesandeid. Meie enda arvutuste põhjal võib öelda, et üks ametnik vastutas mõnel juhul nelja kuni kuue liikmesriigi eest ja töötajate voolavus oli suur.

65

Inimressursside puudus soodustas viivituste tekkimist võrreldes komisjoni enda suunistega, millele on osutatud eelmistes punktides. Mõne liikmesriigi jaoks jäi komisjonil ülevõtmise kontrolli tegemiseks puudu asjakohase keeleoskusega komisjoni töötajatest ja seetõttu sõltus ta suuresti tõlgetest, mis protsessi omakorda aeglustas.

66

Üldiselt ei olnud komisjoni rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse alane hindamine tulemuslik. See oli seotud mitme teguriga, nagu õigusaktide keerukus, liikmesriikide ebaühtlane tegevus ning rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse ülesannete täitmiseks komisjonis eraldatud vahendite vähesus. Lisaks tähendas direktiividele tuginemine ELi rahapesu ja terrorismi rahastamise vastast võitlust käsitleva õiguse aeglast ja ebaühtlast rakendamist.

Komisjon ja EBA ei kasutanud oma „liidu õiguse rikkumiste“ menetlemisega seotud volitusi tõhusalt

67

Siseturu tõrgeteta toimimise peamine tingimus on rahapesu käsitlevate ELi õigusaktide järjepidev rakendamine kogu liidus. Õiguslikust alusest (edaspidi lihtsuse huvides „EBA määrus“³⁴) lähtuvalt on EBA-l volitused uurida rahapesu ja terrorismi rahastamise vastast võitlust käsitleva liidu õiguse võimalikke rikkumisi liikmesriikide tasandil. See võib aga tähendada ebapiisavat järelevalvet, mis võib võimaldada pankadel tegeleda suures mahus rahapesu ja terrorismi rahastamisega.

68

EBA-l on liidu õiguse rikkumiste menetlemise volitused alates selle loomisest 2010. aastal. Liidu õiguse rikkumiste menetlemine on sätestatud EBA määruses kui ka kodukorras. Menetluskord, ajakava ja peamised kaasatud sidusrühmad on esitatud V lisas.

69

Neid uurimisi saab EBA teha omal algatusel või mitme muu asutuse, sealhulgas komisjoni taotlusel. Seetõttu on kogu protsess, sealhulgas juhtumi üleandmine komisjonilt EBA-le, asjakohane liidu õiguse võimalike rikkumiste käsitlemise tõhususe ja mõjususe hindamiseks. See on oluline ka seetõttu, et komisjon vastutab täielikult ELi õiguse nõuetekohase kohaldamise eest liidu tasandil (vt ka punkt 51). Täpsemalt uurisime, kas komisjon tegutseb tõhusalt, kui ta peab tegelema rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse alase ELi õiguse võimalike rikkumistega, ning kas EBA uurib neid juhtumeid tulemuslikult ja õigeaegselt. Uurisime, kas komisjon kasutab oma volitusi (eriti oma (sise)menetlusi) rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse alase ELi õiguse võimalike rikkumiste valdkonnas, et paluda EBA-l uurida väidetavat liidu õiguse rikkumist või kohaldamata jätmist³⁵. Lisaks hindasime, kas EBA uurib liidu õiguse võimalikke rikkumisi kooskõlas EBA määrusest tulenevate volitustega.

70

Alates 2015. aastast on EBA-le mitmest allikast laekunud kokku 48 juhtumit, mis on seotud eri liiki õigusega, näiteks usaldatavusnõuete täitmise järelevalvega. EBA pole kunagi omaalgatuslikult alustanud ühtegi rahapesu ja terrorismi rahastamise alast uurimist. Üheksa neist 48-st juhtumist olid seotud rahapesu ja terrorismi rahastamisega ning neist üheksast vaatasime läbi komisjoni poolt EBA-le esitatud neli taotlust, milles käsitleti rahapesu ja terrorismi rahastamisega seotud liidu õiguse rikkumisi aastatel 2016–2019. Meie eesmärk oli uurida nende kahe asutuse omavahelist koordineeritust.

Komisjon kasutas liidu õiguse rikkumist puudutavate taotluste korral juhtumipõhist lähenemisviisi

71

Komisjonil puuduvad organisatsioonisisesed suunised, mille alusel esitada EBA-le taotlusi juhtumite uurimiseks. Komisjon esitas taotlusi juhtumipõhiselt ja enamasti esitati need mõni päev pärast meedias ilmunud aruandeid rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitlusega seotud probleemide kohta liikmesriikides. Ametlikke konsultatsioone komisjoni erinevate talituste ei toimunud.

72

Kolme korral neljast uuritud juhtumist palus komisjon EBA-l tagada, et teatav finantseerimisasutus täidaks EBA määruse artikli 1 lõikes 2 esitatud nõudeid, ja uurida liidu õiguse võimalikku rikkumist või kohaldamata jätmist. Seda vaatamata asjaolule, et EBA õiguslikud volitused olid siis seotud riiklike järelevalveasutuste ja mitte otseselt finantseerimisasutuste tegevusega.

73

Sisemise konsulteerimise puudumine ja EBA volituste vale tõlgendamine viitab sellele, et komisjoni lähenemisviis oli vaid juhtumipõhine.

EBA käsitles liidu õiguse rikkumisega seotud väiteid ülemääraste viivitustega

74

Komisjoni neljast taotlusest kahte otsustas EBA mitte uurida ja seda alles pärast märkimisväärset viivitust. Ühel juhul tegutses EBA kiiresti tõendite viivitamatuks kogumiseks, kuid ei võtnud siis enam kui aasta jooksul edasisi meetmeid. Teise juhtumi korral ei tehtud tõendite kogumiseks mitte midagi. EBA ametlik vastus komisjonile oli kiri, mis saadeti ühel juhul 13 kuu ja teisel juhul 26 kuu pärast. Selles öeldi kokkuvõtvalt, et EBA-l ei olnud olulist väljavaadet liidu õiguse rikkumise uurimise alustamiseks, pidades silmas eelmises asjas tehtud otsust (vt punktid 78–79).

75

Me ei leidnud uuritud EBA dokumentidest sellele viivitusele selget põhjendust. Selline viivitamine ei ole kooskõlas hea halduse ega ELi asutuste ja institutsioonide vastastikuse koostöö põhimõtetega. Ka liidu õiguse rikkumiste menetlemise protsessi tõhusus on piiratud, kuna taotlustele vastamine (kas uurimine algatada või otsustada juhtumit mitte uurida) võttis liiga kaua aega. Viivitus tähendas, et selle aja jooksul oli komisjonil vähem võimalusi nende juhtumitega seoses meetmeid võtta.

76

Kahe teise juhtumi korral algatas EBA uurimise, mille tulemusel esitati EBA järelevalvenõukogule liidu õiguse rikkumisi käsitlev soovituse projekt. Mõlemal juhul leidsime, et EBA töötajad menetlesid uuritavat juhtumist põhjalikult, järgides organisatsioonisiseseid eeskirju. Ühel juhul otsustas EBA järelevalvenõukogu, et tegemist on liidu õiguse rikkumisega, kuid teisel juhul mitte.

EBA kõrgel tasemel otsuste langetamist mõjutasid riikide huvid

77

Esimese kahe uuritud juhtumi korral tuvastas EBA järelevalvenõukogu kahe kuu pikkuse õigusaktis ettenähtud ajavahemiku jooksul, et liidu õigust on rikutud, ja esitas soovituse asjaomasele riiklikule järelevalveasutusele. Järelevalvenõukogu teavitas EBAt viivitamata võetud meetmetest. Komisjon otsustas pärast EBAga konsulteerimist vastavalt oma volitustele, et kõnealused meetmed ei olnud liidu õiguse järgimise tagamiseks piisavad ega asjakohased. Seejärel esitas komisjon asjaomasele riiklikule järelevalveasutusele arvamuse, milliseid meetmeid oleks edaspidi võtta vaja. Üldiselt leidsime esimesel juhul tõendeid EBA ja komisjoni tõhusa ja tulemusliku koostöö kohta nende vastavate ülesannete täitmisel kooskõlas EBA määrusega.

78

Teisel juhul viis EBA liidu õiguse rikkumise uurimise lõpule kahe kuu pikkuse õigusaktis ettenähtud ajavahemiku jooksul. Uurimine hõlmab arutlusringi kokkukutsumist, kuhu kuuluvad EBA esimees ja veel kuus EBA järelevalvenõukogu liiget liikmesriikidest, kelle ametiasutusi uurimine ei puuduta. Antud juhul vaadati liidu õiguse rikkumise soovituse projekt arutlusringis läbi ja saadeti seejärel EBA järelevalvenõukogu täiskogule ülevaatamiseks. Leidsime kirjalikke tõendeid arutlusringi liikmetele suunatud lobitöö katsetest ajal, mil arutlusringis arutati võimalikku soovitust EBA järelevalvenõukogule. Lõpuks lükkas EBA järelevalvenõukogu soovituse projekti tagasi.

79

Seoses sedalaadi lobitööga seotud kehtivate standarditega kohaldatakse kõigi EBA järelevalvenõukogu liikmete suhtes EBA määruse artiklit 42, milles on sätestatud, et „nad ei küsi ega võta vastu juhiseid [---] liikmesriikide valitsustelt ega muudelt avalik- või eraõiguslikelt isikutelt“. Sama artikli kohaselt peavad liikmesriigid või ametiasutused (nt riiklikud järelevalveasutused) tagama, et nad „ei püüa järelevalvenõukogu liikmeid nende ülesannete täitmisel mõjutada“. Kuigi EBA on vastu võtnud liidu õiguse rikkumiste uurimisega seotud üksikasjaliku kodukorra, ei sisalda see konkreetseid suuniseid selle kohta, kas arutlusringi liikmed peaksid leppima sellega, kui EBA järelevalvenõukogu muud liikmed nendega kontakti otsivad, või kas need muud järelevalvenõukogu liikmed võivad proovida teha arutlusringi liikmetele suunatud lobitööd.

80

Komisjon ei osalenud oma hääleõiguseta staatuse tõttu selle teema arutelul ning teda teavitati otsusest ja selle põhjendustest ametlikult alles kümme päeva pärast EBA järelevalvenõukogu koosolekut. Hiljem samal aastal jõudis komisjon järeldusele, et see juhtum tekitas „küsimusi tuleviku kohta: nt kuidas tagada järelevalve tegijate vastutus liidu õiguse täitmise tagamisega seotud tegevuse eest, eriti kui tegutsetakse minimaalset ühtlustamist nõudvate direktiivide alusel“³⁶.

81

Juba 2014. aastal oli komisjon seisukohal, et EBA juhtimine võimaldab tal mõnikord teha otsuseid, mis on suunatud pigem liikmesriikide kui ELi laiematele huvidele³⁷. Meie enda aruandest EBA stressitestide kohta (nr 10/2019) ilmnes, et riiklike ametiasutuste domineeriv roll tähendas seda, et ELi seisukohta ei võetud piisavalt arvesse³⁸. Eespool kirjeldatud lobitöö esinemissagedus on lisatõend selle kohta, et riiklikud järelevalveasutused on EBA juhtimisraamistikus liiga domineerivad.

82

Uus EBA määrus jõustus 1. jaanuaril 2020 ja selles kehtestatakse mõned muudatused liidu õiguse rikkumiste menetluses üldiselt ning seoses rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitlusega. Eelmistes punktides välja toodud peamised juhtimispuudujäägid EBAs on siiski säilinud.

Komisjoni ja EBA vahel puudub ametlik teabevahetus

83

Mõlemas liidu õiguse rikkumise uurimises kasutas EBA komisjoniga, kes on EBA järelevalvenõukogu hääleõiguseta liige, dokumentide jagamiseks väga erinevat lähenemisviisi.

84

Esimesel juhul (vt punkt 77) jagas ta soovituse projekti EBA järelevalvenõukogu komisjoni esindajaga. Teisel juhul (vt punktid 78–79) keeldus EBA enne EBA järelevalvenõukogu koosolekut komisjoniga üldse dokumente jagamast, põhjendades seda oma asutamismääruses sätestatud ametisaladuse nõuetega. Ta esitas soovituse projekti komisjonile alles kuu aega pärast otsuse vastuvõtmist.

85

Samuti leidsime, et pärast seda, kui komisjon on saatnud EBA-le taotluse liidu õiguse võimaliku rikkumise menetluse kohta, ei toimu EBA ja komisjoni vahel ametlikku teabevahetust, vaid suhtlus on pigem mitteametlik. Kuigi tol ajal kehtinud EBA määruses seda ei nõutud, oleks kahe poole vaheline ametlik korrapärane teabevahetus parandanud selgust ja jälgitavust nende sammude osas, mida EBA kavatses pärast komisjoni sellist taotlust teha, ja võimaldanuks komisjonil väljendada oma ootusi tähtaegade ja prioriteetide kohta, kui ta esitas EBA-le korraga mitu liidu õiguse rikkumisega seotud taotlust.

86

Üldiselt on liidu õiguse rikkumiste menetlemine ebatõhus. Komisjon kasutab taotluste esitamisel juhtumipõhist lähenemisviisi ja EBA järelevalvenõukogu (hoolimata töötajatepoolsest tõhusast ettevalmistustööst) ei sea liidu õiguse rikkumiste menetlemise volituste kasutamisel esikohale ELi huve.

EKP on hakanud lõimima rahapesu ja terrorismi rahastamise riske usaldatavusnõuete täitmise järelevalvesse, kuid edenemisest hoolimata ei ole teabevahetus täielikult tõhus

87

2014. aasta lõpus võttis EKP vastutuse krediidiasutuste (edaspidi lihtsuse mõttes „pangad“) usaldatavusnõuete täitmise järelevalve eest pangandusliidus³⁹, mis tegelikkuses tähendab umbes 120 euroala panga või pangagrupi otsest järelevalvet.

88

Usaldatavusnõuete täitmise ning rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse järelevalve eesmärgid ja lähenemisviisid on erinevad. Rahapesust ja terrorismi rahastamisest tulenevad riskid ja usaldatavusnõuete järgimise probleemid võivad kattuda ja need kaks järelevalveliiki võivad olla vastastikku täiendavad. Näiteks võib rahapesule ja terrorismi rahastamisele toetuv ärimudel suurendada panga maksejõuetuse riski. Rahapesu ja terrorismi rahastamise juhtumite olemasolu võib viidata ka usaldatavusjärelevalvet puudutavale kehvale riskijuhtimisele.

89

2013. aastal EKP-le antud uute järelevalvevolitustega välistati konkreetselt, et pank võtab vastutuse finantssüsteemi rahapesu ja terrorismi rahastamise eesmärgil kasutamise ennetamise eest⁴⁰, need volitused jäeti rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse järelevalve eest vastutavatele riiklikele ametiasutustele. Ühtse järelevalvemehhanismi määruse põhjendustes märgiti, et EKP peaks tegema riiklike rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse eest vastutavate järelevalveasutustega täielikku koostööd⁴¹. Seda koostööd puudutava hilisema õiguskindlusetuse⁴² ületamiseks jõustusid 2018.⁴³ ja 2019. aastal konkreetset koostööd hõlbustavad õigusaktid⁴⁴.

90

Riiklikud rahapesu ja terrorismi rahastamise järelevalveasutused on liikmesriikides tavaliselt osa samast riigiasutusest, mis teeb järelevalvet pankade usaldatavusnõuete täitmise üle. Üldiselt osutasid liikmesriigid, kellega me rääkisime, et nende riikides pakkus selline ülesehitus võimalikku koostoimeefekti.

91

Ühtne järelevalvemehhanism loodi 2014. aastal, kuid meie keskendume oma auditis arengutele 2018. aastast kuni 2020. aasta juunini. Meie tähelepanu keskmes oli uurida, kas EKP kasutas oma usaldatavusnõuete täitmise järelevalves tulemuslikult rahapesu ja terrorismi rahastamise valdkonnas tuvastatud riskitegureid.

92

Kontrollisime ka seda, kas EKP ja riiklike järelevalveasutuste vahelise tõhusa teabevahetuse hõlbustamiseks on välja töötatud sobiv raamistik. Hindasime, kas rahapesu ja terrorismi rahastamise riskide usaldatavusnõuete järgimise tõhusaks lõimimiseks EKP usaldatavusnõuete täitmise järelevalvesse on välja töötatud kindel metoodika, nimelt järelevalve läbivaatamise ja hindamise protsessi (SREP) raames.

93

Vaatasime läbi kohaldatavad EBA juhendeid, EKP SREPi järelevalve käsiraamatu, asutusesisesed kontrollid EKPs ja seonduva statistilise teabe. Uurisime ka nende rakendamist valimi põhjal, kuhu kuulus 12 panka⁴⁵, mida EKP otseselt kontrollib. Seda tehes keskendusime kahele viimasele 2018. ja 2019. aastal lõpule viidud SREPi tsüklile. Koostasime valimi riskipõhiselt, keskendudes pankadele, kus EKP-l oli riiklike järelevalveasutustega kõige tihedam side, tagades samas ka geograafilise hajutatuse.

Vaatamata edenemisele ei ole teabevahetus riiklike järelevalveasutuste ja EKP vahel endiselt täielikult tõhus

94

Meie intervjuude põhjal EKP töötajatega toimus enne 2019. aastat suhtlus EKP ning riiklike rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse järelevalve tegijate vahel mitteametlikult tavalise järelevalve käigus, kuigi mitte tingimata järjekindlalt ja struktureeritult. Me ei leidnud selle kohta mingeid tõendeid, kuna meie hinnatud SREPi tsüklid seda ajavahemikku ei hõlmanud.

95

Lisaks on enamikul riiklikest usaldatavusnõuete täitmise järelevalvet tegevatest asutustest ka rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse järelevalvevolitused (vt joonis 5) ja neid nimetatakse integreeritud järelevalveasutusteks. Teabe jagamise ulatus nendes järelevalveasutuste sees on erinev selliste tegurite tõttu nagu organisatsiooniline struktuur ja riigisisesed õigusaktid. Mõnel juhul ei jagatud teavet organisatsioonisiseselt, mis rõhutab rolli, mida EKP võib mängida teabevahetuse hõlbustamisel.

96

2019. aasta alguses allkirjastasid EKP ja riiklikud järelevalveasutused lepingu teabevahetuse praktilise korralduse kohta (rahapesu tõkestamise leping)⁴⁶. Rahapesu tõkestamise lepingus määratleti üldiselt teave, mida mõlemad pooled peavad jagama, sealhulgas menetlused, mida tuleb järgida taotluste või omaalgatuslike teabevahetuste põhjal. Üksikasjad on esitatud VII lisas.

97

Rahapesu tõkestamise lepingu kasutamise hõlbustamiseks lõi EKP 2018. aasta lõpus ühise järelevalvemehhanismi raames horisontaalse koordineerimise funktsiooni, mille tarbeks eraldati kuus täistööajaga töötajat, et see toimiks keskse kontaktpunktina riiklike järelevalveasutuste ja EKP järelevalvega tegelevate töötajate vahel.

98

Alates rahapesu tõkestamise lepingu jõustumisest 2019. aasta jaanuaris kuni 2019. aasta novembrini ei saanud EKP iga-aastase korrapärase tsükli raames ühegi olulise finantsasutuse kohta riiklikelt järelevalveasutustelt rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse alast järelevalveteavet. Lisaks ei toimunud nimetatud ajavahemikul rahapesu tõkestamise lepingu alusel EKP ja riiklike järelevalveasutuste vahelist teabevahetust umbes kolmandiku pankade üle, mille suhtes teeb EKP otsest järelevalvet.

99

Seevastu ajavahemikul 2019. aasta detsembrist kuni 2020. aasta juunini edastati EKP-le iga-aastase korrapärase tsükli raames 152 teabekomplekti 110 panga kohta. Lisateave EKP otsese järelevalve all olevat 120 suurt panka käsitleva teabevahetuse kohta on esitatud tabelis 5.

100

Tabelis 5 esitatud andmetest ja meie audititööst ilmneb, et pärast rahapesu tõkestamise lepingu sõlmimist 2019. aasta alguses on teabevahetus muutunud tihedamaks ja järjepidevamaks, kuna korrapärane teabevahetus EKP ning rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitlusega tegelevate ametiasutuste vahel muutus alates 2020. aasta algusest sagedasemaks.

101

EKP kehtestas riiklikele järelevalveasutustele standardsed vormid rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitlusega seotud teabe taotlemiseks ja edastamiseks (seda nii tavapäraste kui ka juhtumipõhiste taotluste jaoks). EKP lõi ka raamistiku rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitlusega tegelevate asutuste teavitamiseks, mis hõlmas näiteks organisatsioonisisese juhtimise puudustega seotud järelevalvemeetmeid.

102

Täheldasime kohati kuni kuue kuu pikkusi viivitusi teabe edastamisel EKP-lt riiklikele järelevalveasutustele, näiteks seoses rahapesu ja terrorismi rahastamise vastast võitlust käsitlevate väljavõtetega SREPi otsustest, teabe edastamisel EKP mittekohapealselt järelevalvelt ja teabe edastamisel kahtlaste viivislaenutehingute kohta. Kuigi rahapesu tõkestamise lepingule ei ole sätestatud selgeid tähtaegu, tuleneb suur osa viivitustest EKPs vajaliku juhtkonna heakskiidu mitmeastmelisusest⁴⁷. EKP juhtidel on teabe jagamiseks väga vähe volitusi. See võib põhjustada viivitusi riiklike järelevalveasutuste poolsete meetmete võtmisel.

103

Riiklike järelevalveasutuste esitatud materjal (nt kohapealse kontrolli aruanded) oli erineva ulatuse ja kvaliteediga ning seda ei esitatud alati õigeaegselt. Mõnel juhul jagasid riiklikud järelevalveasutused EKP tegelikke väljavõtteid või isegi täielikke kohapealse kontrolli aruandeid. Teiste pankade jaoks esitati ainult kokkuvõtlik materjal.

104

EBA töötab välja juhendeid usaldatavusnõuete täitmise järelevalve, rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse järelevalveasutuste ning rahapesu andmebüroode vahelise koostöö ja teabevahetuse kohta. Juhendid avaldatakse eeldatavasti avalikuks aruteluks 2021. aasta teises kvartalis ja neis antakse selgemaid suuniseid.

Riiklikud järelevalveasutused kasutavad erinevat metoodikat ja EBA suunised järelevalve hindamiseks ei ole piisavalt konkreetsed

105

Meie pankade valimi kohta leidsime ka, et riiklikud järelevalveasutused kasutavad oma rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse hinnangutes väga erinevat metoodikat, rakendades näiteks riski hindamiseks erinevaid kaale ja kriteeriume. Seda põhjustab peamiselt õigusraamastiku vähene ühtlustatus. Seetõttu suureneb eri jurisdiktsioonide pankade usaldatavusnõuete järgimise järelevalve puhul oht, et EKP kasutab rahapesu ja terrorismi rahastamise riskiga seotud usaldatavusküsimuste arvestamisel ebajärjekindlat hindamist, kuigi EKP pädevusse ei kuulu selliste punktiskooride ja riskimeetodite vaidlustamine. EBA peab praegu konsultatsioone kehtivate rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse alast järelevalvet käsitlevate suuniste muutmise üle.

106

Selge viide rahapesuvastasele tegevusele lisati EBA muudetud SREPi juhistesse⁴⁸ alles 2018. aasta juulis, kuigi vaid üldiselt. Ka EKP enda organisatsioonisisesed juhised olid üldist laadi.

107

Selge õiguslik alus rahapesu ja terrorismi rahastamise riski lõimimiseks usaldatavusnõuete täitmise järelevalve alla jõustus alles 2019. aasta juunis (vt punkt 89). See vajas ülevõtmist ka liikmesriikide tasandil.

108

Pärast nõukogu taotlust asjakohaste suuniste koostamiseks avaldas EBA kaks arvamust. Ühtlustatud õigusraamistiku ja EBA üksikasjalike juhendite puudumise tõttu ei ole aga usaldatavusnõuete täitmist kontrollivatel järelevalveasutustel üldiselt ja eriti EKP-l kogu teavet ja täielikke töövahendeid, et kajastada SREPi raames järjekindlalt rahapesu ja terrorismi rahastamise riskide mõju usaldatavusnõuete järgimisele.

109

EKP ajakohastas oma järelevalve käsiraamatut 2020. aasta alguses vastavalt kehtivatele EBA suunistele. Järelevalvepraktika kohaselt ajakohastatakse organisatsioonisiseseid käsiraamatuid, kui on olemas EBA suunised näiteks selle kohta, kuidas rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitlusega seotud probleemid ja järelevalvekaalutlused võivad SREPi üldhinnangut mõjutada.

110

SREPi 2018. ja 2019. aasta tsüklite puhul ei teinud EKP järjepidevuse kontrolli, et näha, kuidas rahapesu ja terrorismi rahastamise probleemid nende SREPi hinnanguid mõjutasid, ehkki seda tehti 2020. aasta SREP-tsükli puhul⁴⁹. Meie valimisse kuuluvate pankade puhul leidsime siiski tõendeid selle kohta, et EKP arvestas rahapesu ja terrorismi rahastamisega seotud teavet oma 2018. ja 2019. aasta SREPi otsustes. Pankadele, kelle puhul tuvastati rahapesu ja terrorismi rahastamisega seotud puudusi, esitas EKP soovitused usaldatavusnõuete järgimise ebakõlade kõrvaldamiseks. Vähestel juhtudel kaalusid töötajad riiklike järelevalveasutuste esitatud teavet, kuid hindasid seda usaldatavusnõuete täitmise seisukohast ebaoluliseks. SREPi otsused (või nende asjakohased osad) saadeti nii pankadele kui ka riiklikele järelevalveasutustele. EKP ei vastuta riiklike järelevalveasutuste põhitegevuse kontrollimise eest, vaid lihtsalt selle eest, et need oleksid sellisest teabest teadlikud.

111

Üldiselt on EKP teinud hea alguse rahapesu ja terrorismi rahastamise riski lõimimiseks usaldatavusnõuete täitmise järelevalve alla. EKP peab oma otsustes olema tulemuslikum ning EKP ja riiklikud järelevalveasutused peavad tulevased EBA suunised oma kodukorda lõimima.

Järeldused ja soovitused

112

112 Üldiselt leidsime, et ELi tasandi rahapesu ja terrorismi rahastamise vastu võitlemise meetmetes on puudujääke. Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamisel ja meetmete võtmisel küsimustes, kus risk on juba tuvastatud, valitseb ELi tasandil institutsiooniline killustatus ja vilets koordineerimine (vt punktid 50–66). Meie auditeeritud ELi asutustel on praegu piiratud vahendid, et tagada rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse raamistike piisav rakendamine liikmesriikide tasandil (vt punktid 67–86; 87–111). ELis puudub ühtne järelevalveasutus rahapesu ja terrorismi rahastamise valdkonnas ning ELi volitused seoses rahapesu ja terrorismi käsitlemisega jagunevad mitme asutuse vahel ja koordineerimine liikmesriikidega toimub sellest eraldi.

113

Praegu kasutab ELi oma pangandussektori kaitsmiseks rahapesu ja terrorismi rahastamise eest õiguslikke nõudeid, mis on esitatud peamiselt direktiividena. Liikmesriigid on kohustatud need üle võtma ja kannavad põhilist vastutust rahapesu ja terrorismi rahastamise vastu võitlemise eest oma riiklike järelevalveraamistike kaudu. Liikmesriigid vastutavad ka eeskirjade täitmise tagamise eest. Tegelikult on ELi rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse alase õiguse kohaldamine liikmesriigiti erinev.

114

2019. aasta kolmandate riikide loetelu koostamisel kasutas komisjon tulemuslikult ka muu hulgas Europoli kogutud teavet ja rakendas oma metoodikat asjakohaselt (punktid 31–37). Esialgu ei esitanud Euroopa välisteenistus komisjonile loetelu koostamiseks nõutud teavet ja suhtlus loetellu kantud kolmandate riikidega oli ebajärjekindel (punkt 28). Hoolimata komisjoni katsetest koostada ELi enda loetelu, ei ole siiani suudetud rahapesuvastase töökonna loetelust kaugemale jõuda, kuna puudub nõukogu heakskiit (punktid 35–36).

115

Komisjoni riskihindamise metoodikas ei prioriseerita riigiüleses riskihindamises selgelt rahapesu ja terrorismi rahastamise riske ega näidata selgelt, kui hinnatavad sektorid on muutunud (punkt 44). Komisjon ei ole riigiülest riskihindamist vastavalt oma volitustele kiiresti ajakohastanud ega võta arvesse geograafilist mõõdet (punkt 46). Komisjon ei ole veel avaldanud rahapesu ja terrorismi rahastamise statistikat (kuigi on kohustatud seda nüüd tegema), mistõttu on praegu raske hinnata rahapesu ja terrorismi rahastamise ulatust ELis (punkt 48).

1. soovitus. Komisjon peaks oma riskihinnangud tulemuslikumaks muutma

Komisjon peaks tegema järgmist:

1. kasutama kogu riigiülese riskihindamise käigus rohkem sektorite riskipõhist prioriseerimist: alates kavandamisest kuni järelmeetmeteni, täpsustades, millal ja miks need sektorid muutuvad; ajakohastama riigiülese riskihindamise käigus kiiresti uuenevaid sektoreid ja lisama sellele vajaduse korral geograafilise mõõtme;
2. rakendama uut metoodikat ELi enda kolmandate riikide loetelu koostamiseks; Euroopa välisteenistuse ja liikmesriikidega koostööd tehes tagama teabe lõimimise riskihindamisse ja varajase suhtluse loetellu kantud kolmandate riikidega;
3. võtma kasutusele töövahendid kolmandate riikide rahapesu ja terrorismi rahastamise riski vähendamiseks üksuse või sektori tasandil.

Tähtaeg: 2021. aasta lõpp

116

Rahapesuvastase direktiivi ülevõtmine on keeruline ja enamikul juhtudel tegid liikmesriigid seda aeglaselt. Paljudel juhtudel teatati komisjonile ülevõtmisest puudulikult või pärast tähtaja lõppu (punktid 60–62). Sellegipoolest tuvastasime juhtumeid, kus komisjon tegi hindamise suurema viivitusega, kui on soovitatud komisjoni enda organisatsioonisisestes suunistes (punkt 58). Komisjoni töö direktiivide ülevõtmise hindamisel oli puudulik (vt punkt 65) ning töö tellimine allhankijatelt seadis teatavaid piiranguid (punkt 56). Kokkuvõttes pärssisid need tegurid komisjoni suutlikkust võtta meetmeid juhul, kui õigusakte ei olnud üle võetud.

117

Kõnealune aeglane ülevõtmine oli üks põhjustest, mis viisid ebajärjekindla õigusraamistiku tekkeni kõigis liikmesriikides (punkt 58), ja samuti suurendas see ohtu, et rahapesijad kasutavad ära raamistiku nõrku kohti. Komisjoni seminarid olid kasulik vahend liikmesriikide haldussuutlikkuse toetamiseks (punkt 53). Komisjoni kvaliteetsetest suunistest hoolimata võttis õigusaktide ülevõtmine liikmesriikidel kaua aega ja samuti ülehinnati ulatust, mil määral nad seda olid teinud (vt punkt 54). Üldiselt on näha, et sellise keerulise valdkonna puhul nagu rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse alased õigusaktid, saab võrdseid tingimusi tõhusamalt saavutada pigem määruste kui direktiivide abil.

2. soovitus. Komisjon peaks tagama rahapesu ja terrorismi rahastamise vastast võitlust käsitlevate õigusaktide järjepideva ja kohese mõju

Komisjon peaks võimalikult suures ulatuses kasutama määruseid ja mitte direktiive.

Tähtaeg: 2021. aasta lõpp

118

Mis puutub kooskõlastamisse, siis enne EBA-le liidu õiguse rikkumist puudutavate taotluste esitamist teeb komisjon ise esialgse analüüsi, tuginedes peamiselt avalikult kättesaadavatele aruannetele (punkt 71).

119

Üldiselt viisid EBA töötajad õigeaegselt ja kooskõlas organisatsioonisiseste suunistega läbi uurimisi liidu õiguse rahapesu ja terrorismi rahastamisega seotud väidetavate rikkumiste kohta (punkt 76). Siiski võttis EBA-l liiga palju aega, et otsustada, kas teatavaid juhtumeid uurida või mitte (punktid 74 ja 75 ), ning ta ei teinud omal algatusel ühtegi rahapesu ja terrorismi rahastamise alast uurimist (punkt 70). EBAst leidsime tõendeid arutlusringi liikmetele suunatud lobitöö kohta, kui seal arutati liidu õiguse rahapesu ja terrorismi rahastamisega seotud võimalikku rikkumist. EBA ei ole kehtestanud konkreetseid eeskirju, mille rakendamise abil sellist lobitööd vältida (punktid 78 ja 79). Liidu õiguse rikkumiste käsitlemiseks ei ole EBA otsustusprotsess piisavalt ELi tasandile suunatud, kuna seda mõjutavad riiklikud järelevalveasutused, ja juhtumite lõpetamine ilma uurimise alustamiseta näitab, et EBA uurib liidu õiguse rahapesu ja terrorismi rahastamisega seotud rikkumisi vastumeelselt. Sellest tulenevalt on EBA pärast oma volituste jõustumist 2010. aastal vaid korra otsustanud, et kontrollitud juhul oli tegemist liidu õiguse rahapesu ja terrorismi rahastamisega seotud rikkumisega.

120

Kokkuvõttes viitab see sellele, et liidu õiguse rikkumiste mehhanism ei aita kaasa rahapesu ja terrorismi rahastamise vastast võitlust käsitleva õiguse ühtsele kohaldamisele kogu ELis, seades ohtu ühtse turu terviklikkuse.

3. soovitus. EBA ja komisjon peaksid rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamiseks tulemuslikumalt kasutama oma liidu õiguse rikkumise menetlemise volitusi

Komisjon peaks tegema järgmist:

1. kehtestama peadirektoraatide tasandil organisatsioonisisesed suunised rahapesu ja terrorismi rahastamisega seotud liidu õiguse rikkumise taotluste esitamiseks;
2. kasutama juhtumite kohta kogutud teavet, kui ta kasutab oma õiguslikke volitusi ELi õiguse kohaldamise tagamiseks;
3. tegema ettepanekuid õigusaktide muutmiseks, et pakkuda õigusselgust selle kohta, millist teavet peaks liidu õiguse rikkumiste uurimisega tegelev pädev asutus selle protsessi käigus komisjoniga jagama.

EBA peaks tegema järgmist:

4. tagama, et otsus uurimise või uurimata jätmise kohta võetaks vastu asjatult viivitamata, nii pea kui on saabunud teade liidu õiguse rikkumise kohta;
5. kehtestama eeskirjad, mis takistavad teistel EBA järelevalvenõukogu liikmetel arutelu käigus arutlusringi liikmeid mõjutada.

Tähtaeg: 2021. aasta lõpp

121

Kooskõlas uute kohustustega on EKP töötanud välja raamistiku rahapesu ja terrorismi rahastamisega seotud andmete lõimimiseks usaldatavusnõuete täitmise järelevalve alla ja ta vahetab riiklike järelevalveasutustega aktiivselt teavet rahapesu ja terrorismi rahastamise riskide kohta. Samas pärsib EKP kohmakas otsustusprotsess seda, kui tõhusalt EKPst teavet edastatakse (punkt 102). EKP-l ei ole vastutust ega volitusi uurida, kuidas riiklikud järelevalveasutused tema saadetud teavet kasutavad. ELi tasandil puudub rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse järelevalvega tegelev asutus, nii et lõppkokkuvõttes vastutavad nõuetele vastavuse jälgimise ja meetmete võtmise eest riiklikud järelevalveasutused (punkt 07).

122

Riiklikud rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse järelevalve asutused on hakanud EKP-le esitama pankade kohta aruandeid, mis on usaldatavusjärelevalve osas asjakohased. Kuid nende aruannete ulatus on riigisisese praktika tõttu erinev ja EBA ajakohastatud suunised rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse järelevalve tegijatele on alles väljatöötamisel (punkt 117). See vähendab EKP suutlikkust neid tõhusalt oma järelevalvehindamistesse kaasata (punktid 108 ja 109). Oma valimi põhjal järeldame, et EKP lõimib rahapesu ja terrorismi rahastamise riski nüüd usaldatavusnõuete täitmise järelevalve alla (punktid 110 ja 111).

4. soovitus. EBA ja EKP peaksid töötama selle nimel, et rahapesu ja terrorismi rahastamise risk võetaks paremini arvesse usaldatavusnõuete täitmise järelevalves

EBA peaks tegema järgmist:

1. täiustama oma suuniseid rahapesu ja terrorismi rahastamise riskide lisamiseks usaldatavusnõuete täitmise järelevalve alla;

Tähtaeg: 2022. aasta esimese kvartali lõpp

2. viima lõpule rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse alase järelevalve riskipõhiste juhendite koostamise, et tagada järelevalve all olevate üksuste kohta koostatud rahapesu vastast võitust käsitlevate hinnangute suurem järjepidevus;

Tähtaeg: 2021. aasta lõpp

3. täpsustama koostöö ja teabevahetuse juhendites jagatava teabe sisu ning teabevahetuse ajakavad.

Tähtaeg: 2021. aasta lõpp

EKP peaks tegema järgmist:

4. kehtestama organisatsioonisisene poliitika rahapesu ja terrorismi rahastamisega seotud teabe tõhusamaks jagamiseks riiklike järelevalveasutustega;

Tähtaeg: 2022. aasta teise kvartali lõpp

5. uuendama pärast EBA ajakohastatud juhendite avaldamist oma metoodikat rahapesu ja terrorismi rahastamise riskide lõimimiseks usaldatavusnõuete täitmise järelevalvesse.

Tähtaeg: 2022. aasta teise kvartali lõpp

123

Arvestades piiriülese integratsiooni head taset ELi pangandussektoris, kujutavad ELi rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse raamistiku praeguse ülesehituse ja rakendamise puudused (vt punkt 112) ohtu finantsturu terviklikkusele ja üldsuse usaldusele. Eelseisev seadusandlik reform (vt punktid 13–15) on komisjonile, Euroopa Parlamendile ja nõukogule võimalus lahendada tuvastatud puudused (vt punktid 36, 49, 66 ja 86) ning kõrvaldada ELi rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse raamistiku killustatus.

IV auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Alex BRENNINKMEIJER, võttis käesoleva aruande vastu 20. mai 2021. aasta koosolekul Luxembourgis.

Lisad

I lisa. ELi õigusraamistik

II lisa. Neljanda ja viienda rahapesuvastase direktiivi võrdlus

Neljas rahapesuvastane direktiiv 2015/849	Viies rahapesuvastane direktiiv 2018/843
Avaldatud: 20. mail 2015 Jõustus: 26. juunil 2017	Avaldatud: 19. juunil 2018 Jõustus: 10. jaanuaril 2020
• Nõutud on ELi tasandil riigiülene riskihindamine ja riiklik riskihindamine • Tegelikult kasu saavad omanikud • Ka teistes liikmesriikides tegutsevate ettevõtjate päritolu- ja asukohavastutus • Rahapesu andmebüroode suuremad volitused • Lihtsustab hoolsuskohustust • Hasartmängud: laiendamine kõigile hasartmänguteenustele • Riikliku taustaga isikute muudetud ja laiendatud määratlus • Kahtlustäratava tegevuse teated • Andmete säilitamise kohustust võib pikendada kuni 10 aastat • Rahapesuvastase võitluse kontrollide käivitamiseks mõeldud sularahamaksete künnis langetati 10 000 euroni	• Rahapesu andmebüroode tõhusam töö koos parema juurdepääsuga teabele tsentraliseeritud pangakontode registrite kaudu • Tulemuslikum koostöö rahapesuvastaste järelevalveasutuste ja EKP vahel • EBA tugevam järelevalveroll • Suure riskiga kolmandate riikide hindamise kriteeriumide laiendamine ja nendest riikidest pärit finantsvoogude ühtselt kõrgete kaitsemeetmete tagamine • Ettemaksekaartide anonüümsuse kaotamine • Tegelikult kasusaavate omanike registrite ühendamine ELi tasandil • Riikliku taustaga isikute loetelu • Ettevõtjate ja usaldusfondide omandiõiguse läbipaistvuse suurendamine • Krüptoraha käsitlevad uued eeskirjad

III lisa. Loetellu kandmise erinev kord ELis

	Koostööd mittetegevad maksujurisdiktsioonid	Piiravad meetmed (sanktsioonid)	Rahapesuvastase võitluse teemaline kolmandate riikide loetelu
Loetelu	• Maksualast koostööd mittetegevate maksujurisdiktsioonide loetelu	• ELi enda sanktsioonide loetelu, sealhulgas ÜRO Julgeolekunõukogus kokku lepitud meetmed (ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsioonide rakendamiseks)	• Suure riskiga kolmandad riigid, kelle rahapesu ja terrorismi rahastamise vastases korras on strateegilisi puudusi
ELi eesmärgid	➢ Parandada üleilmselt head maksuhaldustava (üldeesmärk). ➢ Tagada, et ELi rahvusvahelised partnerid järgiksid ELi liikmesriikidega samu standardeid. ➢ Soodustada koostöö kaudu positiivseid muudatusi maksualastes õigusaktides ja tavades. ➢ Võidelda maksupettuste ja maksudest kõrvalehoidumise, maksustamise vältimise ja rahapesu vastu; vahend võrdsete tingimuste tagamiseks. ➢ Avaldada survet maksuparadiisidele, et nad rakendaksid eeskirju ja standardeid eesmärgiga saavutada läbipaistvus, aus maksukonkurents ja rahvusvaheliste standardite rakendamine maksubaasi kahanemise / kasumi ümberpaigutamise vältimiseks.	➢ ELi ühise välis- ja julgeolekupoliitika (ÜVJP) vahend, mille kaudu saab EL vajaduse korral sekkuda, et vältida konflikte või reageerida tekkivatele või praegustele kriisidele. ➢ Tuua muudatusi poliitikasse või tegevusse. ➢ Rakendada ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsioone või soodustada ÜVJP eesmärke, nimelt edendada rahvusvahelist rahu/julgeolekut, vältida konflikte, toetada demokraatiat, õigusriiki, inimõigusi ja kaitsta rahvusvahelise õiguse põhimõtteid. ➢ Toetada võitlust terrorismi ja massihävitusrelvade leviku vastu.	➢ Poliitika, mille eesmärk on kaitsta siseturu terviklikkust kolmandate riikide jurisdiktsioonide eest, mis kujutavad endast märkimisväärset ohtu liidu finantssüsteemile.
Eelvaliku koostamine	➢ Valikuetapp: liikmesriigid valitakse välja näitajate neutraalse tulemustabeli põhjal. ➢ Sõelumisetapp: võetakse arvesse maksualase läbipaistvuse ja teabevahetuse ülemaailmse foorumi tööd ning OECD kaasavat raamistikku maksubaasi kahanemise ja kasumi ümberpaigutamise vastu võitlemiseks. Üldised hindamiskriteeriumid: vastavus mitmele OECD standardile.	➢ Mõned karistusrežiimid on kehtestanud ÜRO Julgeolekunõukogu, teised võtab EL autonoomselt vastu Euroopa välisteenistuse, liikmesriikide, ELi delegatsioonide ja Euroopa Komisjoni teabe põhjal. ➢ Piiravad meetmed peavad alati olema kooskõlas rahvusvahelise õigusega, austama inimõigusi / põhivabadusi, eelkõige nõuetekohast menetlust ja õigust tõhusale õiguskaitsevahendile.	➢ Komisjon võtab arvesse rahapesuvastaselt töökonnalt ja teistelt rahapesuvastase töökonna sarnastelt piirkondlikelt asutustelt saadud teavet, hõlmates muu asjakohase avaliku teabe kokkuvõtet, ja arvestab teiste ELi asutuste (nt Europol, Euroopa välisteenistus) käsutuses olevat teavet.
ELi institutsioonide peamine roll	➢ Loetelu põhineb komisjoni teatisel tõhusa maksustamise välistrateegia kohta, mis esitati 2016. aasta maksustamise vältimise vastases paketis; Euroopa Komisjoni ülesanne on näitajate neutraalse tulemustabeli koostamine. ➢ Euroopa Liidu Nõukogu (käitumisjuhendi töörühm (äriühingute maksustamine)): peab riigid läbi vaatama ja loetellu kandma; võtab lõpuks nimekirja vastu / muudab seda.	➢ Euroopa Liidu Nõukogu: karistusrežiimide vastuvõtmine (määrus), uuendamine või tühistamine liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ettepanekute põhjal. ➢ Euroopa Komisjon: • valmistab ette sanktsioonide määruste ettepanekute vastuvõtmise nõukogus; • esindab komisjoni sanktsioonidega seotud aruteludel liikmesriikidega nõukogu välissuhete nõunike töörühmas; • võtab teatavad ÜRO sanktsioonid üle ELi õigusesse; • jälgib ELi sanktsioonide rakendamist / täitmise tagamist kõikides liikmesriikides; • toetab liikmesriike nende jõupingutustes sanktsioonide rakendamiseks; • suurendab ELi vastupanuvõimet kolmandate riikide vastu võetud territoriaalsete sanktsioonide suhtes. ➢ Euroopa välisteenistus: vastutab karistusrežiimide ettevalmistamise ja läbivaatamise eest koostöös liikmesriikide, asjaomaste ELi delegatsioonide ja Euroopa Komisjoniga.	➢ Komisjon on õiguslikult kohustatud tuvastama väljaspool ELi asuvad riigid, mille rahapesuvastase võitluse raamistikus on puudujääke, mis kujutavad endast ohtu ELi finantssüsteemile. Selleks kasutatakse komisjoni enda 2016. aasta maksude tulemustabelit, milles reastatakse riigid vastavalt majanduslikule seosele ELiga, finantssektori suhtelisele suurusele ja korruptsiooni ulatusele. ➢ Komisjon võtab suure riskiga kolmandate riikide loetelu vastu delegeeritud õigusaktiga: kohustus enne vastuvõtmist konsulteerida rahapesu ja terrorismi rahastamist käsitleva eksperdirühma ja ka Euroopa Parlamendiga. ➢ Loetelu ettepaneku teeb Euroopa Komisjon, parlament või nõukogu võivad ettepaneku 30 päeva jooksul tagasi lükata.
Uuendamine	➢ Vähemalt kord aastas; alates 2020. aastast kaks korda aastas.	➢ ELi enda kehtestatud sätted vaadatakse läbi vähemalt kord 12 kuu jooksul. Nõukogu võib igal ajal otsustada neid muuta, pikendada või ajutiselt peatada.	➢ Vähemalt kord aastas, kuid võib ka sagedamini.
Eesmärk	➢ Loetellu saab kanda üksnes väljaspool ELi asuvaid jurisdiktsioone. ➢ Samuti võib loetellu kanda jurisdiktsioone, mis on ELi ülemeremaad ja -territooriumid (kuid ei kuulu ise ELi koosseisu).	➢ ELi mittekuuluvate riikide valitsused (nende poliitika tõttu). ➢ Ettevõtjad (vahend sihipäraste poliitikameetmete elluviimiseks). ➢ Rühmitused ja organisatsioonid (näiteks terrorirühmitused). ➢ Füüsilised isikud (kes toetavad sihikule võetud poliitikameetmeid või on seotud terroristliku tegevusega jne). ➢ Sanktsioonid avaldavad mõju kolmandates riikides, kuid meetmeid kohaldatakse ainult ELi jurisdiktsiooni piires; nendega kehtestatud kohustused on siduvad ELi kodanikele ja ELis asuvatele või siin ettevõtlusega tegelevatele isikutele.	➢ Euroopa Majanduspiirkonda (EMP) mittekuuluvad riigid ja territooriumid. Põhimõtteliselt võivad need hõlmata ELi ülemeremaid ja -territooriume, mis ise ei kuulu ELi.
Mõju	➢ ELi kaitsemeetmed maksundusvälistes valdkondades: • ELi institutsioonid/liikmesriigid peavad ELi loetelu arvesse võtma järgmistes valdkondades: välispoliitika, arengukoostöö ja majandussuhted kolmandate riikidega; • Euroopa Komisjon peaks seda arvestama ELi rahastamis- ja investeerimistegevuse, muu hulgas Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fondi ja Euroopa Kestliku Arengu Fondi rakendamisel. ➢ ELi kaitsemeetmed maksuvaldkondades:	➢ ELis on kehtestatud üle 40 erineva karistusrežiimi. Sõltuvalt sanktsioonide liigist võib see kaasa tuua relvaembargo, riiki lubamise piirangu (reisikeelud), vara külmutamise või muude majanduslike meetmete, näiteks impordi- ja ekspordipiirangute kehtestamise.	➢ See mõjutab ELis asuvaid ettevõtjaid, kes teevad koostööd loetelus oleva riigi isikute või ettevõtjatega. ELi ettevõtjad (näiteks pangad) peavad loetelus oleva kolmanda riigiga suheldes võtma kliendi suhtes rakendatavad tugevdatud hoolsusmeetmed. See on tavapärasest hoolsuskohustusest kõrgemal tasemel ja võib hõlmata suuremat kontrolli seoses kliendi isikusamasuse, tegelikult kasu saavate omanike ja/või rahastamisallikatega.

IV lisa. EL ja USA

Rahapesuvastase töökonna soovitus		ELi toimimisviis	Tasand	USA toimimisviis	Tasand
1	Hinnata riske ja rakendada riskipõhist lähenemisviisi	EL avaldab riigiülese riskihindamise iga kahe aasta järel. EBA avaldab aeg-ajalt ka valdkondlikke riskihindamisi. Liikmesriigid peavad avaldama ka oma riskihindamised. Eeldatakse, et järelevalveasutused ja kohustatud isikud võtavad seda oma tegevuses arvesse.	Liikmesriikide ja ELi tasand	Mitme asutuse koostöö riskide hindamiseks koos iga-aastaste või kaks korda aasta jooksul elluviidavate ajakohastamistega: USAs on kehtestatud märkimisväärne hulk lisaprotsesse, et tuvastada ja hinnata mitmesuguseid väljundeid tekitavaid rahapesu ja terrorismi rahastamise riske. Selleks et toetada presidendi riiklikke julgeolekustrateegiaid, valmistatakse ette riskihindamisi asjakohaste valitsusasutuste poolt, milles osalevad rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitlusega seotud luure-, õiguskaitse- ja poliitikaametid, sealhulgas finantskuritegude õiguskaitse võrgustik (FinCEN), mis aitab kaasa aruandluskorrast tuvastatud rahapesu ja terrorismi rahastamise riskide ja suundumuste käsitlemisele.	Föderaalne tasand
9	Finantseerimisasutuste saladuse hoidmise seadused	Liikmesriigid peavad kehtestama seadused, et tagada teabe jagamine maksuhaldurite ja õiguskaitseasutustega. Rahapesuvastase direktiivi kohaselt peavad järelevalveasutustel olema volitused sundida pooli esitama kogu teave, mis on oluline nõuetele vastavuse kontrollimiseks.	Liikmesriikide tasand	Finantspuutumatuse õiguse seadusega (12 USC 3401–22.) reguleeritakse seda, kuidas USA föderaalasutused finantseerimisasutustelt teavet saavad ja millistel asjaoludel võivad nad seda avaldada. Selles pannakse paika teatavad kaitsemeetmed, enne kui pangad saavad klientide teavet õiguskaitse- või järelevalveasutustele avaldada.	Föderaalne tasand
10-11	Kliendi suhtes rakendatavad hoolsusmeetmed ja andmete säilitamine	ELi pankadel on keelatud pidada anonüümseid pangakontosid ja nad on kohustatud võtma uute ja olemasolevate ettevõtjate klientide suhtes rakendatavaid hoolsusmeetmeid. Nad on kohustatud teatud aja jooksul andmeid säilitama ja neid järelevalveasutustele edastama (nõudmise korral).	Liikmesriikide tasand	Anonüümsete pangakontode või ilmselgelt fiktiivsete nimedega kontode omamine ei ole sõnaselgelt keelatud. Pangad peavad siiski rakendama riskipõhiseid menetlusi kõigi klientide isikusamasuse kontrollimiseks, et pank saaks kujundada välja põhjendatud veendumuse, et ta teab kliendi tegelikku isikusamasust. Pankadelt ei nõuta sõnaselgelt klientide nimel tegutsema volitatud isikute isikusamasuse tuvastamist ega kontrollimist. Pangad on üldjuhul kohustatud andmeid säilitama vähemalt viis aastat.	Osariigi tasand
12-16	Lisameetmed konkreetsete klientide ja tegevuste jaoks	Riikliku taustaga isikute ja korrespondentpangandusega seotud meetmeid käsitletakse liikmesriikide tasandil. Raha, väärtuse ja pangaülekannete suhtes rakendatakse mõningaid otseselt kohaldatavatel ELi seadustel põhinevaid kohustusi, näiteks rahaülekannete määrus (määrus 2015/847).	Liikmesriikide ja ELi tasand	Korrespondentpanganduse osas peab iga asjaomane pank kehtestama asjakohased konkreetsed põhimõtted, protseduurid ja kontrollid, mis on põhjendatult kavandatud nimetatud kontode kaudu rahapesujuhtumite tuvastamiseks ja neist teatamiseks. Rahalise väärtuse osas kehtivad nii ametlike kui ka mitteametlike panga- ja ülekandeteenuse pakkujate suhtes pangasaladuse seaduse (Bank Secrecy Act, BSA) nõuded, sealhulgas registreerimine finantskuritegude õiguskaitse võrgustikus.
17-19	Usaldusväärsus, kontroll ja finantskontsernid	Liikmesriigid võivad lubada kohustatud isikutel tugineda kolmandatele isikutele, et tagada nõuetekohane hoolsus vastavalt teatavatele standarditele. Piiriüleste pankade rahapesu tõkestamise kontrollide jaoks on olemas standardid ja riiklikud järelevalveasutused peaksid tegema koostööd kolleegiumides. Suure riskiga kolmandate riikide puhul võtab EL vastu loetelu ja eeldatavasti võtavad järelevalve all olevad üksused nende suure riskiga kolmandate riikidega suheldes tugevdatud hoolsusmeetmeid.	Liikmesriikide ja ELi tasand	Hõlmatud finantseerimisasutused peavad töötama välja rahapesu tõkestamise programmid, sealhulgas vähemalt: a) töötama välja vastavad sisemised põhimõtted, menetlused ja kontrollid; b) määrama nõuetele vastavuse eest vastutava isiku, kes on piisavalt asjatundlik, et tagada kõigi pangasaladuse seadusest tulenevate kohustuste täitmine; c) omama kestvat koolitusprogrammi, ja d) omama programmide testimiseks sõltumatut vastavuskontrollifunktsiooni. Suure riskiga riikides peavad finantseerimisasutused kohaldama teatavate välispankade kategooriate jaoks tugevdatud hoolsusmeetmeid korrespondentkontode suhtes, mis on avatud või mida hoitakse USAs. Finantskuritegude õiguskaitse võrgustik võtab nimetatud loetelu vastu föderaalsel tasandil.	Osariigi tasand
20-21	Kahtlastest tehingutest teatamine	ELi liikmesriikide kohustatud isikud peavad kahtlastest tegevustest või tehingutest teatama riiklikule rahapesu andmebüroole. Kõnealuste rahapesu andmebüroode tarbeks on loodud platvorm ELi tasandil teabe jagamiseks (FIU.net). ELi politseiamet Europol kogub ja levitab ka teavet rahapesumustrite kohta.	Liikmesriikide ja ELi tasand	USA nõuab hõlmatud finantseerimisasutustelt kahtlastest tehingutest teavitamist. Finantseerimisasutusi suunatakse õiguskaitseasutustele viivitamata teatama rikkumistest, mis nõuavad kiiret tähelepanu, näiteks käimasolevad rahapesuskeemid ja terroristlik tegevus. Kui viivitamatut teavitamist ei nõuta, tuleb kahtlastest tehingutest teatada finantskuritegude õiguskaitse võrgustikule.	Osariigi tasand
24-25	Juriidiliste isikute ja kokkulepete läbipaistvus ja tegelikult kasu saavad omanikud	ELi rahapesu tõkestamise õigusaktidega kohustatakse liikmesriike looma keskregistritesse tegelikult kasu saavaid omanikke käsitleva teabe registrid, mis peavad olema omavahel ühendatud. Nende suhtes, kes nimetatud nõudeid ei järgi, tuleb kohaldada sanktsioone. Tegelikult kasu saavate omanike ja neid käsitleva teabe ELi tasandi registrit ei ole aga veel loodud.	Liikmesriikide tasand	USA juriidiliste isikute moodustamist reguleeritakse osariikide õigusega. Kõigis 56 osariigis, territooriumil ja Columbia ringkonnas on juriidiliste isikute moodustamiseks ja nende juhtimiseks võetud vastu oma seadused. Föderaalseadus kehtib nende suhtes ka siis, kui need on moodustatud teatavates valdkondades (nt kriminaalõigus, väärtpaberiõigus, maksustamine). 2016. aastal leidis rahapesuvastane töökond, et USA-l on selles valdkonnas puudujääke kooskõlastamisel, eriti kuna pädevatele asutustele ei edastatud juriidiliste isikute tegelikult kasu saavate omanike ja kontrolli kohta alati piisavat, täpset ja õigeaegset teavet ning neil ei olnud võimalik sellele õigeaegselt juurde pääseda.	Osariigi tasand
26-28	Reguleerimine ja järelevalve	Reguleerivad õigusaktid on kehtestatud ELi tasandil ja need on peamiselt direktiivi vormis. Neis sätestatakse teatavate ELi asutuste, näiteks komisjoni ja EBA kohustused. Ka liikmesriigid peavad teatavad nõuded riigisisestesse õigusaktidesse üle võtma. Kõigis liikmesriikides peab olema selle jurisdiktsiooni kuuluvaid kohustatud isikuid kontrolliv rahapesu järelevalveasutus või -asutused. Tegelikkuses kehtestatakse ELi tasandil regulatiivsed tehnilised standardid, mida pangad ja riiklikud järelevalveasutused järgima peaksid. ELi tasandi järelevalve seisneb selles, et komisjonil on õigus algatada rikkumismenetlusi, kui liikmesriik ei suuda õigusakte kehtestada. Samuti võib EBA viia läbi uurimise ja anda soovitusi, kui on tuvastatud liidu rahapesuvastaste õigusaktide võimalik rikkumine.	Liikmesriikide ja ELi tasand	Nii finantssüsteemi kui ka raskete kuritegude ja terrorismi rahvusvahelise olemuse tõttu on föderaalvalitsus võtnud rahapesu ja terrorismi rahastamise valdkonna õigusloomes ja selle täitmise tagamisel peamise rolli. Osariigi õigust saab mõjutada, kui kongress sätestab sõnaselgelt ülimuslikkuse klausli, kui osariigi õigus on vastuolus föderaalse õigusega ja kui osariikidel on keelatud reguleerida tegevust valdkonnas, mille kohta kongress on kindlaks määranud, et seda peavad reguleerima ainult föderaalsed ametiasutused. Finantskuritegude õiguskaitse võrgustik on delegeerinud kontrolli- ja õiguskaitsevolitused föderaalsetele reguleerivatele asutustele (USA Valuutakontrolliamet (Office of the Comptroller of the Currency, OCC), USA Föderaalreserv, USA Föderaalne Hoiusekindlustuse Korporatsioon (Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC), USA Riiklik Krediidiühistu Administratsioon (National Credit Union Administration, NCUA) jne). Õiguslik alus on 1970. aastast pärinev pangasaladuse seadus ja selle rakendusmäärused, mida tugevdas 2001. aastal vastu võetud USA sisejulgeoleku seadus (Patriot Act). USA rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse süsteemis pannakse suurt rõhku õiguskaitsealastele meetmetele. Kõigil õiguskaitseasutustel (föderaalsetel, osariigi, kohalikel) on otsene juurdepääs finantskuritegude õiguskaitse võrgustikule esitatud kahtlustäratava tegevuse teadetele. Eriti kaalukas näitaja on ametitevaheline töökondade põhimõte, mille alusel integreeritakse kõigi tasandite (föderaalse, osariigi, kohaliku tasandi) ametivõimud. Seda lähenemisviisi kasutatakse laialdaselt rahapesu ja terrorismi rahastamise ning eelnevate uurimiste läbiviimiseks ning see on osutunud väga edukaks olulistes, suurtes ja keerulistes juhtumites.	Föderaalne ja osariigi tasand
33	Statistika	Lähtuvalt ELi õigusraamistikust on liikmesriikidel kohustus koguda rahapesu käsitlevat statistikat ja esitada see Eurostatile, ELi statistikaametile. Seejärel on Eurostat kohustatud seda statistikast avaldama, kuid õiguslik kohustus varsti alles jõustub. Seni on aga rahapesu ja terrorismi rahastamise mahtude kohta olemas vähe süstemaatilisi kvantitatiivseid andmeid.	Liikmesriikide ja ELi tasand	USA haldab põhjalikku statistikat, välja arvatud osariikide rahapesualaste õigusrikkumistega seotud uurimiste, kohtu alla andmiste ja süüdimõistvate kohtuotsuste kohta või statistikat osariigi tasandil külmutatud, arestitud ja konfiskeeritud vara kohta.	Föderaalne ja osariigi tasand
35	Sanktsioonid	Juhul kui avastatakse järelevalve-eeskirjade rikkumisi, on liikmesriigid kohustatud andma rahapesu teemaga tegelevatele järelevalveasutustele volitused ja vahendid sanktsioonide rakendamiseks. Tegelikkuses on sanktsioonide olemus ja raskusaste jurisdiktsiooniti erinev.	Liikmesriikide tasand	Kehtestatud on hulk proportsionaalseid ja hoiatavaid kriminaal-, tsiviil- ja halduskaristusi, alates distsiplinaarkirjadest kuni trahvide ja vangistusteni. Finantskuritegude õiguskaitse võrgustik võib pangasaladuse seaduse rikkumiste korral algatada menetluse seaduse täitmise tagamiseks. Tal on föderaalne õiguskaitsealane ainuvastutus finantseerimisasutuste ja asjaomaste finantssektoriväliste ettevõtjate ja kutsealade esindajate üle. Lisaks tsiviilrahatrahvidele saab finantskuritegude õiguskaitse võrgustik võtta ka muid ametlikke ja mitteametlikke haldusmeetmeid. Ka teistel asutustel (näiteks USA Väärtpaberite ja Börsitehingute Komisjon) on vastavalt neid käsitlevatele õigusaktidele volitused mitmesuguste järelevalvemeetmete võtmiseks.	Föderaalne tasand

Allikas: Euroopa Kontrollikoja kokkuvõte, mis põhineb rahapesuvastase töökonna, finantskuritegude õiguskaitse võrgustiku, komisjoni ja EBA mitmesugustel dokumentidel.

V lisa. Liidu õiguse rikkumise juhtumite menetlemise etapid

Etapp	Protsess	Sidusrühm	Ajakava
Taotlus	Määruse 1093/2010 (EBA asutamismäärus) artiklis 17 sätestatakse EBA volitused uurida liidu õiguse väidetavaid rikkumisi või kohaldamata jätmist omal algatusel või teatavate asutuste taotlusel ning viia ellu teatavate asutuste poolseid liidu õiguse rikkumisi käsitlevaid uurimisi. EBA määruses ei ole sätestatud, kuidas ja millal seda tehakse, st ühelgi neist asutustest (sealhulgas komisjonil) ei ole seaduslikke kohustusi selle osas, kuidas ja millal ta peaks EBA-le taotluse esitama.	Taotluse peavad EBA-le esitama üks või mitu pädevat asutust – Euroopa Parlament, nõukogu, komisjon või pangandussektori sidusrühmade kogu.	Taotlust saab esitada igal ajal ja EBA-l ei ole konkreetset õiguslikku kohustust mis tahes aja jooksul taotlusele vastata.
Eeluurimine	Esialgne hinnang liidu õiguse väidetava rikkumise kohta.	EBA viib liidu õiguse väidetava rikkumisega seotud faktide väljaselgitamiseks läbi eeluurimisi, sealhulgas suhtleb pädevate asutustega.	Selle ajavahemiku jaoks ei ole kehtestatud konkreetset õigusaktist tulenevat tähtaega.
Uurimine	Ametlik protsess, et otsustada, kas on toimunud liidu õiguse rikkumine.	EBA eesistuja otsustab, kas alustada liidu õiguse rikkumise uurimist või mitte. EBA kodukorras nähakse ette kutsuda kokku arutlusring, kuhu kuuluvad eesistuja ja kuus järelevalvenõukogu liiget, keda uurimine ei puuduta. Arutlusringis otsustatakse, kas uurimine lõpetatakse soovitust vastu võtmata või kui liidu õiguse rikkumine on kindlaks tehtud, siis koostatakse järelevalvenõukogule soovitus liidu õiguse rikkumise menetlemiseks.	EBA võib hiljemalt kahe kuu jooksul pärast uurimise algatamist esitada asjaomasele pädevale asutusele soovituse liidu õiguse järgimise tagamiseks vajalike meetmete kohta.
Soovitus	Järelevalvenõukogu teeb otsuse, et tegemist on liidu õiguse rikkumisega, ja esitab soovituse asjaomasele pädevale asutusele.	Soovituse vastuvõtmise otsus tehakse EBA järelevalvenõukogus, mis koosneb 27 pädeva asutuse järelevalve tegijatest.	Soovituse vastuvõtmise otsus tuleb teha kahe kuu jooksul pärast uurimise algatamist (vt eelmine punkt).
Teabevahetus	Soovituse edastamine riigi pädevale asutusele.	Soovituses loetletakse liidu õiguse järgimiseks vajalikud meetmed.	Riigi pädev asutus peab sellele vastama kümne päeva jooksul.
Arvamus	Kui pädev asutus ei ole seda järginud, võib komisjon esitada riigi pädevale asutusele ametliku arvamuse.	Komisjon võib tegutseda pärast EBA-lt saadud teavet või omal algatusel.	Komisjon võib sellise ametliku arvamuse esitada hiljemalt kolme kuu jooksul pärast soovituse vastuvõtmist ja pikendada seda ühe kuu võrra.

Allikas: EBA määrus, EBA kodukord.

VI lisa. Ülevõtmise kontroll

Ülevõtmise tähtaeg	26. juuni 2017
Tähtajaks või enne teatamata jätmisega seotud rikkumismenetluste algatamist esitatud liikmesriikide teatised	6
Nende liikmesriikide arv, kes ei olnud teatanud käesoleva auditi ajaks (juuli 2020) täielikust ülevõtmisest	8
Teatamata jätmise ja mittetäielikkuse tõttu algatatud rikkumismenetluste arv	28
Mittetäielikku ülevõtmist käsitlevate rikkumismenetluste kogukestus (kuudes)52	Rohkem kui 36 (pooleli)53

Allikas: Euroopa Komisjoni andmete põhjal tehtud Euroopa Kontrollikoja analüüs.

VII lisa. Teabevahetuse liigid EKPs

Kategooriad	Iga-aastase korrapärase teabevahetus (saadetud ja vastuvõetud)	Juhtumipõhine teabevahetus omal algatusel (saadetud ja vastuvõetud)	Juhtumipõhiste taotluste alusel toimuv teabevahetus (saadetud ja vastuvõetud)
Vahetatud teave	EKP iga-aastane SREPi otsuste väljavõtete jagamine rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitlusega tegelevate asutustega (jagatud omaalgatuslikult) Rahapesu ja terrorismi rahastamise riskiskoorid ja hinnangud; avatud süsteemide ühendamise aruanded ja sanktsioonid (EKP saadab rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitlusega tegelevatele asutustele kord aastas teabetaotluse)	Muu asjakohane teave, mis tuleneb mõlema funktsiooni järelevalvest	Muu asjakohane teave, mis tuleneb mõlema funktsiooni järelevalvest

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Euroopa Keskpanga esitatud teabe põhjal.

Akronüümid ja lühendid

AMLD: Anti-money laundering Directive

BCBS: Basel Committee on Banking Supervision

BOS: Board of Supervisors

BUL: Breach of Union law

CFT: Combatting the financing of terrorism

CRD: Capital requirements directive

EBA: Euroopa Pangandusjärelevalve

EEAS: Euroopa välisteenistus

EGMLTF: Expert Group on Anti-money Laundering and Counter Terrorist Financing

EIOPA: Euroopa Kindlustus- ja Tööandjapensionide Järelevalve

EKP: Euroopa Keskpank

ESMA: Euroopa Väärtpaberiturujärelevalve

FATF: Financial Action Task Force

FINCen: finantskuritegude õiguskaitse võrgustik

FIU: Financial intelligence unit

FTE: Full-time equivalent

LFN: Letter of formal notice

MER: Mutual evaluation report

ML/TF: Money laundering and terrorist financing

SKP: sisemajanduse koguprodukt

SNRA: Supra-national risk assessment

SSM: ühtne järelevalvemehhanism

Mõisted

Ametlik kiri: kui asjaomane ELi riik ei teavita meetmetest, millega direktiivide sätted täielikult üle võetakse, ega paranda ELi õiguse kahtlustatavat rikkumist, võib komisjon käivitada ametliku rikkumismenetluse. Rikkumismenetlus algab ametliku kirjaga, millega Euroopa Komisjon palub liikmesriigil esitada oma seisukohad täheldatud rikkumise kohta.

Baseli pangajärelevalve komitee: esmane üleilmne standardite kehtestaja pankade usaldatavusnõuete järgimiseks ja korrapärase koostöö foorum pangandusjärelevalve küsimustes.

Delegeeritud õigusakt: õiguslikult siduv akt, mida komisjon kasutab, kui parlament ja nõukogu ei esita vastuväiteid, ELi õigusaktide vähemoluliste osade täiendamiseks või muutmiseks, näiteks lisades rakendusmeetmete kohta üksikasju.

DG FISMA: Euroopa Komisjoni finantsstabiilsuse, finantsteenuste ja kapitaliturgude liidu peadirektoraat; koordineerib rahapesuvastase võitluse peadirektoraadi tegevust komisjoni juures.

ELi õigusaktide ülevõtmine: menetlus, mille kohaselt ELi liikmesriigid võtavad ELi direktiivide sisu oma riigisisesesse õigusesse, et muuta neis sisalduvad eesmärgid, nõuded ja tähtajad vahetult kohaldatavaks.

Euroopa järelevalveasutused: Euroopa järelevalveasutused on Euroopa Pangandusjärelevalve (EBA), Euroopa Kindlustus- ja Tööandjapensionide Järelevalve (EIOPA) ning Euroopa Väärtpaberiturujärelevalve (ESMA). Euroopa järelevalveasutused tegelevad finantsjärelevalve ühtlustamisega ELis ja aitavad tagada eeskirjade järjepideva kohaldamise võrdsete tingimuste loomiseks. Samuti on need volitatud hindama finantssektori riske ja haavatavusi.

Euroopa Keskpank (EKP): Amsterdami lepinguga 1998. aastal asutatud Euroopa institutsioon; alates 2014. aastast euroala suurte pankade otsene usaldatavusnõuete täitmise järelevalve tegija ühtse järelevalvemehhanismi kaudu.

Euroopa Liidu Kohus: Euroopa Liidu Kohus tõlgendab ELi õigust, et tagada selle ühesugune kohaldamine kõigis ELi liikmesriikides, ning lahendab õigusvaidlusi liikmesriikide valitsuste ja ELi institutsioonide vahel.

Euroopa Pangandusjärelevalve (EBA): 2011. aastal loodud ELi asutus; üks kolmest Euroopa järelevalveasutusest ja peamine reguleeriv asutus panganduse reguleerimise ja järelevalve valdkonnas, töötab välja regulatiivseid tehnilisi standardeid, mille komisjon peab heaks kiitma; omab volitusi rahapesuvastase võitluse standardite täitimise tagamiseks.

Euroopa välisteenistus (EEAS): Euroopa välisteenistus on ELi diplomaatiline teenistus. Selle eesmärk on muuta ELi välispoliitika sidusamaks ja tõhusamaks, suurendades sel viisil Euroopa üleilmset mõju. See haldab ELi diplomaatilisi suhteid liiduväliste riikidega ning viib ellu ELi välis- ja julgeolekupoliitikat.

Europol: Euroopa Liidu õiguskaitseasutus, mis muu hulgas toetab liikmesriike nende võitluses rahapesu ja terrorismi vastu.

Järelevalvealase läbivaatamise ja hindamise protsess (SREP): euroala suurte pankade kontrollimiseks ette nähtud iga-aastane järelevalveprotsess, mida juhib EKP. See sisaldab järelevalveasutuste jaoks ühtlustatud vahendeid panga riskiprofiili uurimiseks neljast vaatepunktist – ärimudel, juhtimine ja risk, kapital, likviidsus.

Kolmas riik: kolmas riik tähendab riiki või territooriumi, mis ei kuulu Euroopa Ühendusesse.

Krediidiasutus: ettevõtja, näiteks pank, kelle tegevus on avalikkuselt hoiuste või muude tagasimakstavate vahendite vastuvõtmine ja laenude andmine.

Põhjendatud arvamus: kui asjaomane ELi riik ei teavita meetmetest, millega direktiivide sätted täielikult üle võetakse, ega paranda ELi õiguse kahtlustatavat rikkumist, võib komisjon käivitada ametliku rikkumismenetluse. Pärast ametliku kirja saatmist ja kui komisjon on jõudnud järeldusele, et riik ei täida ELi õigusest tulenevaid kohustusi, võib ta menetluse teise etapina saata põhjendatud arvamuse – ametliku taotluse ELi õiguse järgimiseks.

Rahapesu andmebüroo: riiklik pädev asutus, mis vastutab rahapesuvastaste õigusaktide täitmise tagamise eest liikmesriigis. Vastutab kohustatud isikute, sealhulgas teiste ELi liikmesriikide ja kolmandate riikide esitatud aruannete kogumise, analüüsi ja levitamise eest ning vajaduse korral õiguskaitseasutustega suhtlemise eest.

Rahapesuvastane direktiiv: ELi õigusakt ning peamine õiguslik vahend Euroopa Liidu finantssüsteemi rahapesuks ja terrorismi rahastamiseks kasutamise ennetamiseks; esimene direktiiv võeti vastu 1990. aastal, millele järgnesid kordusdirektiivid kuni viimase, 2018. aastal vastu võetud viienda direktiivini.

Rahapesuvastane töökond: valitsustevaheline organ, mille asutasid 1989. aastal liikmesriikide jurisdiktsioonide ministrid. Sellesse kuulub 39 liiget, muu hulgas Euroopa Komisjon ja 14 liikmesriiki. Eesmärk on kehtestada standardeid ning edendada rahapesu, terrorismi rahastamise ja rahvusvahelise finantssüsteemi terviklikkust kahjustavate muude ohtude vastase võitluse eesmärgil võetavate õiguslike, regulatiivsete ja operatiivsete meetmete tulemuslikku rakendamist. Töökond on n-ö poliitikakujundaja, mis töötab vajaliku poliitilise tahte loomiseks, et viia nimetatud valdkondades ellu riiklikke seadusandlikke ja regulatiivseid reforme.

Rahapesuvastase võitluse järelevalve tegija: liikmesriigi ametiasutus, kelle ülesanded on rahapesu ja terrorismi rahastamise vastast võitlust reguleeriva korra järelevalve, kohustatud isikute kontrollimine jurisdiktsiooni rahapesuvastase võitluse korra järgimise osas ning trahvide määramine nõuetele mittevastavuse eest.

Rikkumismenetlus: Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklite 258–260 kohaselt on see peamine õiguslike nõuete täitmise tagamise mehhanism, mida komisjon kasutab liikmesriigi suhtes juhul, kui ta on arvamusel, et liikmesriik rikub oma ELi õigusest tulenevaid kohustusi.

Terrorismi rahastamise vastane võitlus: tõhus rahapesu ja terrorismi rahastamise vastane võitlus on turgude ja ülemaailmse finantsraamistiku terviklikkuse kaitsmiseks hädavajalik, kuna need aitavad leevendada finantskuritarvitusi hõlbustavaid tegureid.

Usaldatavusnõuete täitmise järelevalve: finantseerimisasutuste (sealhulgas pankade) otsene järelevalve, tagamaks, et nad ei järgiks eeskirju mitte ainult õiguslikus mõttes, vaid toimiksid usaldusväärselt ja heaperemehelikult kogu õigusraamistiku vaimus.

Vastavuskontroll: kontroll eesmärgiga veenduda, kas ELi direktiivi asjakohased sätted sisalduvad täpselt riigisisestes rakendusaktides.

Ülevõtmise kontroll: riigisiseste rakendusmeetmete ja direktiivi sätetele vastavuse hindamine.

Auditirühm

Euroopa Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade juhtimisega seotud teemasid. Auditiülesannete valimisel ja kavandamisel püüab kontrollikoda maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi turgude reguleerimise ja konkurentsivõimelise majanduse valdkondade auditeerimise eest vastutav IV auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Alex Brenninkmeijer. Auditit juhtis kontrollikoja liige Mihails Kozlovs, keda toetasid kabinetiülem Edite Dzalbe ja kabineti nõunik Laura Graudina, valdkonnajuht Zacharias Kolias, auditijuht Shane Enright ning audiitorid Giorgos Tsikkos, Helmut Kern, Marc Hertgen, Marion Schiefele, Katja Mravlak ja Nadiya Sultan. Õigusküsimustes nõustas jurist Andreea-Maria Feipel-Cosciug. Keelealast abi osutas Michael Pyper.

Järelmärkused

¹ Vt Eurostati aruanne „Money laundering in Europe“ (Rahapesu Euroopas), 2013.

² EBA jõudis hiljuti järeldusele, et „sama finantseerimisasutuse sama rikkumine põhjustab seetõttu tõenäoliselt erinevate sanktsioonide ja meetmete kehtestamist sõltuvalt sellest, milline pädev asutus karistamise eest vastutab; samas võidakse sanktsioone või meetmeid üldse mitte kehtestada“. „EBA Report on European Commission’s call for advice on the future EU legal framework on AML/CFT“ (EBA aruanne Euroopa Komisjoni üleskutse kohta nõu saamiseks rahapesu ja terrorismi rahastamise vastast võitlust käsitleva tulevase õigusraamistiku osas), september 2020, punkt 88, lk 23.

³ See võib viia panga maksejõuetuseni.

⁴ 2020. aasta jaanuaris võttis finantsstabiilsuse, finantsteenuste ja kapitaliturgude liidu peadirektoraat rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse reguleerimise vastutuse komisjoni õigus- ja tarbijaküsimuste peadirektoraadilt üle.

⁵ Seda on rõhutanud Baseli juhtimisinstituut oma Baseli rahapesuvastase võitluse indeksis: Ranking money laundering and terrorist financing risks around the world (Rahapesu ja terrorismi rahastamise riskide järjestamine kogu maailmas), (2020. aasta väljaanne, lk 4): „See kehv tulemus on kooskõlas rahapesuvastase võitluse sätete rikkumisega Euroopa pankades viimase paari aasta jooksul [---] on tekitanud ärevust rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitlusega seotud pangandus- ja pangavälise järelevalve kvaliteedi pärast.“

⁶ Euroopa Komisjoni tegevuskava, mis käsitleb liidu terviklikku poliitikat rahapesu ja terrorismi rahastamise ärahoidmiseks, mai 2020.

⁷ Euroopa Parlamendi resolutsioon liidu tervikliku poliitika kohta rahapesu ja terrorismi rahastamise ärahoidmiseks – komisjoni tegevuskava ja muud viimase aja arengud, juuli 2020.

⁸ Euroopa Liidu Nõukogu järeldused, mis käsitlevad rahapesuvastase võitluse ja terrorismi rahastamise tõkestamise strateegilisi prioriteete, november 2020.

⁹ Rahapesuvastase töökonna 2012. aasta soovitused, muudetud 2019. aasta juunis.

¹⁰ Baseli pangajärelevalve komitee, „Introduction of guidelines on interaction and cooperation between prudential and AML/CFT supervision“ (Suunised usaldatavusnõuete täitmise ning rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse järelevalveasutuste vahelise koostoime ja koostöö kohta) ning „Core Principles for Effective Banking Supervision“ (Tõhusa pangandusjärelevalve üldpõhimõtted).

¹¹ Vastavalt ELi direktiivide 2015/849 (neljas rahapesuvastane direktiiv) ja 2018/843 (viies rahapesuvastane direktiiv) artiklile 9.

¹² Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 290.

¹³ Mõiste „kolmas riik“ viitab jurisdiktsioonidele (riikidele ja territooriumidele) väljaspool ELi.

¹⁴ Euroopa Komisjoni töödokument „Methodology for identifying high risk third countries under Directive (EU) 2015/849“ (Metoodika suure riskiga kolmandate riikide kindlakstegemiseks vastavalt direktiivile (EL) 2015/849).

¹⁵ Skaala vahemikus 1 (vähetähtis) kuni 4 (väga tähtis).

¹⁶ Euroopa Komisjoni aruanne siseturgu mõjutavate ja piiriülese tegevusega seotud rahapesu ja terrorismi rahastamise riskide hindamise kohta, jaotis 4 – Soovitused.

¹⁷ Viienda rahapesuvastase direktiivi artikli 6 lõike 2 punkt b ning artikkel 44; need kohustused on määratud komisjonile, mis võib hõlmata Eurostati ja/või muude peadirektoraatide, näiteks finantsstabiilsuse, finantsteenuste ja kapitaliturgude liidu peadirektoraadi vastutust.

¹⁸ Need on Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklitest 258 ja 260 tulenevad komisjoni volitused.

¹⁹ See on Euroopa Liidu lepingu artikli 17 kohaselt komisjoni kohustus.

²⁰ Artikkel 13 klientide suhtes rakendatavate hoolsusmeetmete kohta; artikkel 18 kliendi suhtes rakendatavate tugevdatud hoolsusmeetmete kohta; artikkel 30 tegelikult kasu saavaid omanikke käsitleva teabe ja keskregistri kohta; artikkel 45 lisameetmete kohta kolmanda riigi õiguse kohaldamisel ja artikkel 50 koostöö kohta Euroopa järelevalveasutustega.

²¹ Lisateavet leiate Euroopa Kontrollikoja ülevaatest nr 07/2018 „ELi õigusaktide rakendamine: Euroopa Komisjoni järelevalvekohustused vastavalt Euroopa Liidu lepingu artikli 17 lõikele 1“.

²² 25% vastasid, et seminarid olid „väga kasulikud“, ja 60% vastasid „mõnevõrra kasulikud“.

²³ Lisaks väitsid 20 liikmesriigist 12 (60%) meie küsitlusele vastates, et mitteametlikud kontaktid, nt kahepoolsed kohtumised komisjoniga, olid „väga kasulikud“.

²⁴ Nädal hiljem olid kuus liikmesriiki kinnitanud täielikku ülevõtmist ja 15 ei olnud veel ühestki meetmest teatanud.

²⁵ Euroopa Komisjoni parema õigusloome suunised, vahend nr 37, lk 285.

²⁶ Alates 2020. aasta septembrist.

²⁷ Euroopa Komisjoni parema õigusloome suunised, vahend nr 37.

²⁸ Ülevõtmise kontroll algab ülevõtmise tähtaja möödumisel.

²⁹ Kooskõlas Euroopa Komisjoni parema õigusloome suuniste vahendiga nr 37: „Komisjoni eesmärk on viia ülevõtmise kontroll lõpule kuue kuu jooksul pärast ülevõtmistähtaja möödumist. Kui liikmesriigid ei teata ülevõtmismeetmetest tähtajaks, algatatakse niipea kui võimalik rikkumismenetlus. Sel juhul algab kuuekuuline ajavahemik meetmetest teatamisest.“ Kuna selle perioodi lõppu ei ole paremas õigusloomes märgitud, arvutasime selle alates ülevõtmise tähtajast kuni rikkumismenetluse algatamiseni (riigid 1 ja 3) ning deklaratsiooni puudumisel (riik 2) alates esimesest teatamisest kuni juhtumi lõpetamiseni.

³⁰ Idem.

³¹ Lisaks väitsid 12 meie küsitlusele vastanud 20 liikmesriigist (60%), et neljanda rahapesuvastase direktiivi ülevõtmisega oli seotud neli või enam keskvalitsuse ministeeriumi.

³² Vt „Liikmesriikide ja komisjoni 28. septembri 2011. aasta ühine poliitiline deklaratsioon selgitavate dokumentide kohta“.

³³ Euroopa Liidu Kohtu 8. juuli 2019. aasta otsus komisjon vs. Belgia, C 543/17, mida korrati 16. juuli 2020. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Iirimaa, C 550/18, ECLI:EU:C:2020:564, punkt 74.

³⁴ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. novembri 2010. aasta määrus (EL) nr 1093/2010, millega asutatakse Euroopa Järelevalveasutus (Euroopa Väärtpaberiturujärelevalve), muudetakse otsust nr 716/2009/EÜ ning tunnistatakse kehtetuks komisjoni otsus 2009/78/EÜ (ELT L 331, 15.12.2010, lk 12–47), viimati muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. detsembri 2019. aasta määrusega (EL) 2019/2175.

³⁵ EBA määruse artikli 17 lõike 2 kohaselt.

³⁶ Euroopa Komisjoni aruanne ELi krediidiasutustega seotud hiljutiste väidetavate rahapesujuhtumite hindamise kohta, 2019.

³⁷ Euroopa Komisjoni aruanne Euroopa järelevalveasutuste ja Euroopa Finantsjärelevalve Süsteemi toimimise kohta, 2014.

³⁸ Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 10/2019: Kogu ELi hõlmavad pankade stressitestid: pankade kohta on esitatud erakordses koguses andmeid, kuid koordineerimist ja riskidele keskendumist on vaja parandada, punkt 113.

³⁹ Vastavalt nõukogu 15. oktoobri 2013. aasta määruse (EL) nr 1024/2013, millega antakse Euroopa Keskpangale eriülesanded seoses krediidiasutuste usaldatavusnõuete täitmise järelevalve poliitikaga („ühtse järelevalvemehhanismi määrus“), artikli 33 lõikele 2.

⁴⁰ ELTLi artikli 127 lõige 6 ja ühtse järelevalvemehhanismi määruse põhjendus 28.

⁴¹ Ühtse järelevalvemehhanismi määruse põhjendus 29.

⁴² Samal ajal ei sätestatud õigusaktides vastavaid erandeid ametisaladuse hoidmise nõuetest. Viienda rahapesuvastase direktiivi põhjenduses 19 käsitletakse seda küsimust järgnevalt: „ei tohiks konfidentsiaalse teabe vahetamist ning koostööd krediidiasutuste ja finantseerimisasutuste rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamisega tegelevate pädevate asutuste ning usaldatavusnõuete täitmise üle järelevalvet tegevate asutuste vahel takistada õigusliku ebakindlusega, mis võib tekkida, kui selles valdkonnas puuduvad sõnaselged sätted. Õigusraamistiku selgemaks muutmine on eriti oluline ka seetõttu, et usaldatavusnõuete täitmise järelevalve on mitmel juhul tehtud ülesandeks järelevalveasutustele, kes ei tegele rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamisega, nagu Euroopa Keskpank (EKP).“

⁴³ Viies rahapesuvastane direktiiv jõustus 2018. aasta juunis.

⁴⁴ Viies kapitalinõuete direktiiv jõustus 2019. aasta juunis.

⁴⁵ Täpsemalt 12 olulise järelevalve alla kuuluva grupi krediidiasutused.

⁴⁶ EBA, Multilateral Agreement on the practical modalities for exchange of information on AML/CFT between the ECB and CAs (Mitmepoolne leping rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse alase teabe vahetamise praktiliste üksikasjade kohta EKP ja pädevate asutuste vahel), 2019.

⁴⁷ Küsimus tõstatati ka Euroopa Kontrollikoja eriaruandes nr 29/2016 „Ühtne järelevalvemehhanism – hea algus, kuid vaja on täiendavaid parandusi“, punkt 185.

⁴⁸ EBA, Guidelines on the revised common procedures and methodologies for the supervisory review and evaluation process (SREP) and supervisory stress testing (Euroopa Pangandusjärelevalve juhendid järelevalvealase läbivaatamise ja hindamise protsessi ning stressitestimise läbivaadatud ühiste menetluste ja meetodite kohta), 2018.

⁴⁹ See jäi meie valimiperioodist välja.

⁵⁰ Euroopa Väärtpaberiturujärelevalve (ESMA).

⁵¹ Euroopa Kindlustus- ja Tööandjapensionide Järelevalve (EIOPA).

⁵² Alates 2020. aasta septembrist.

⁵³ Pikima rikkumismenetluse kestus.

Ajakava

Sündmus	Kuupäev
Auditiplaani vastuvõtmine / auditi algus	3.3.2020
Aruande projekti ametlik saatmine komisjonile (või mõnele teisele auditeeritavale)	26.3.2021
Aruande lõplik vastuvõtmine pärast ärakuulamismenetlust	20.5.2021
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse ametlike vastuste saamine kõigis keeltes	24.6.2021
EKP ametlike vastuste saamine kõigis keeltes	12.5.2021
EBA ametlike vastuste saamine kõigis keeltes	19.5.2021

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-6229-3	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/602204	QJ-AB-21-013-ET-N
HTML	ISBN 978-92-847-6206-4	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/807353	QJ-AB-21-013-ET-Q

AUTORIÕIGUS

© Euroopa Liit, 2021.

Euroopa Kontrollikoja taaskasutamispoliitikat rakendatakse Euroopa Kontrollikoja otsusega nr 6–2019 avatud andmete poliitika ja dokumentide taaskasutamise kohta.

Kui ei ole märgitud teisiti (nt eraldiseisvates autoriõiguse märgetes), on ELile kuuluv kontrollikoja sisu litsentsitud vastavalt litsentsile Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). See tähendab, et taaskasutamine on lubatud, kui autoriõigustele on viidatud ja muudatused on ära märgitud. Taaskasutaja ei tohi moonutada dokumentide algset tähendust ega sõnumit. Kontrollikoda ei vastuta taaskasutamise tagajärgede eest.

Kui konkreetses sisus, näiteks kontrollikoja töötajatest tehtud fotodel, on kujutatud tuvastatavaid eraisikuid, või kui see sisaldab kolmandate isikute teoseid, tuleb teil taotleda täiendavaid õigusi. Kui luba on saadud, tühistab ja asendab see eespool nimetatud üldise loa ja osutab selgelt mis tahes kasutuspiirangutele.

On võimalik, et ELile mittekuuluva sisu kasutamiseks või taasesitamiseks peate küsima luba otse autoriõiguse omajatelt.

Tööstusomandi õigustega hõlmatud tarkvara või dokumendid, nagu patendid, kaubamärgid, registreeritud disainilahendused, logod ja nimed, ei kuulu kontrollikoja taaskasutamispoliitika alla ega ole teile litsentsitud.

Domeeni europa.eu alla koondatud Euroopa Liidu institutsioonide veebisaitidel leidub linke, mis viivad muudele veebisaitidele. Kontrollikoda ei vastuta nende sisu eest ja soovitab teil seetõttu tutvuda nende veebisaitide isikuandmete ja autoriõiguse kaitse põhimõtetega.

Euroopa Kontrollikoja logo kasutamine

Euroopa Kontrollikoja logo ei tohi kasutada ilma kontrollikoja eelneva nõusolekuta.

VÕTA ÜHENDUST ELIGA

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELI KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/index_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida järgmisel aadressil: https://op.europa.eu/et/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1952. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.