Krepitev zmogljivosti notranjih varnostnih sil v Nigru in Maliju: le zmeren in počasen napredek

Povzetek

I

Negotove razmere na območju Sahela v zahodni Afriki negativno vplivajo na razvoj tamkajšnjih držav in interese Evropske unije (EU). Skupna varnostna in obrambna politika (SVOP) je instrument EU, namenjen spopadanju z izzivi, ki izhajajo iz oboroženih konfliktov, politične nestabilnosti, terorizma, organiziranega kriminala in nezakonitih migracij. EU v okviru SVOP izvaja civilni misiji v Nigru in Maliju, ki zagotavljata usposabljanje, svetovanje in opremo za okrepitev zmogljivosti nacionalnih sil, odgovornih za notranjo varnost.

II

Evropska služba za zunanje delovanje (ESZD) je v imenu držav članic EU ustanovila misiji EU za krepitev zmogljivosti (EUCAP) Sahel v Nigru (2012) in Maliju (2014) ter načrtuje in upravlja njune operacije, medtem ko Komisija upravlja njune proračune, ki jih financira EU (69,46 milijona EUR za Niger za obdobje 2012–2017 in 66,48 milijona EUR za Mali za obdobje 2014–2017). Vsaka misija ima svojega vodjo, ki je odgovoren za operacije v zadevni državi. Več kot polovica osebja je bila napotena na misiji, plačujejo pa ga države članice EU. Preostalo osebje se plačuje iz proračunov misij.

III

Preučili smo, kako sta bili misiji EUCAP Sahel vzpostavljeni in upravljani, kako sta se izvajali in ali sta bili uspešni pri krepitvi zmogljivosti sil, odgovornih za notranjo varnost v Nigru in Maliju. Sodišče je opravilo pogovore z ESZD, Komisijo, obema misijama EUCAP Sahel, nacionalnimi organi ter notranjimi varnostnimi silami v Nigru in Maliju, pa tudi številnimi deležniki.

IV

Ugotovili smo, da sta misiji prispevali h krepitvi zmogljivosti sil, odgovornih za notranjo varnost, vendar je bil napredek upočasnjen zaradi težavnih delovnih razmer in operativne neučinkovitosti. Ugotovili smo tudi, da osebje misij ni prejelo ustreznih praktičnih smernic, za misijo EUCAP Sahel Niger pa tudi ne usposabljanja pred napotitvijo. ESZD in Komisija nista zagotovili dovolj podpore in sta v nekaterih primerih uporabljali postopke, ki niso bili primerni za delovne pogoje na terenu.

V

V obeh misijah je bilo veliko nezasedenih delovnih mest. V povprečju so bile zasedene samo tri četrtine delovnih mest. Postopki zaposlovanja so bili zamudni in pogosto neuspešni. Napotitev osebja iz držav članic EU je običajno trajala do dve leti. Misiji EUCAP Sahel imata dvoletna mandata in letna proračuna. Vse to zmanjšuje operativno učinkovitost misij, saj ne spodbuja srednje- in dolgoročnega načrtovanja. Kljub temu, da za misiji ni predvideno, da bi postali stalna organa v državah gostiteljicah, hkrati trenutno ni jasno začrtane poti za izhodno strategijo.

VI

Ugotovili smo, da se je v okviru dejavnosti misij obravnavala trajnost, vendar brez večjega uspeha. Deloma je bil vzrok za to pomanjkanje odgovornosti držav gostiteljic, deloma pa je bilo krivo to, da se v okviru misij niso namenjala zadostna sredstva za zagotavljanje trajnosti ter nadaljnjega spremljanja praktične uporabe znanja, pridobljenega na usposabljanju, in zagotovljene opreme.

VII

Misiji sta imeli slabe kazalnike smotrnosti, v revidiranem obdobju pa nista ustrezno spremljali in ocenjevali izvajanja nalog. Ocene učinka, ki jih je izvedla ESZD, niso bile povezne s spremljanjem in ocenjevanjem.

VIII

Ugotovili smo, da sta imeli misiji pomembno vlogo pri krepitvi zmogljivosti sil, odgovornih za notranjo varnost v Nigru in Maliju, pa tudi pri podpiranju drugih dejavnosti EU in njenih držav članic. Drugi donatorji, države članice EU, nacionalni organi in upravičenci do podpore v okviru misije EUCAP v Nigru in Maliju so na splošno pozitivno ocenili dejavnosti misije EUCAP Sahel.

IX

ESZD in Komisiji priporočamo, naj:

• sprejmeta ukrepe za izboljšanje operativne učinkovitosti misij;
• izboljšata stopnjo zasedenosti delovnih mest v misijah;
• določita mandate in proračun, ki bodo ustrezali operacijam, ter pripravita izhodno strategijo;
• se bolj osredotočata na trajnost;
• izboljšata kazalnike, spremljanje in ocenjevanje.

Uvod

Niger in Mali na območju Sahela

01

Niger in Mali sta nestabilni državi v zahodni Afriki. Sta mladi parlamentarni demokraciji s šibkim gospodarstvom in razvijajočimi se javnimi upravami. Prebivalci držav, ki sta bili leta 2016 glede na indeks človekovega razvoja med 188 državami uvrščeni na 187. in 175. mesto, so med najrevnejšimi na svetu. Niger in Mali sta šesta oziroma osma največja država v Afriki, nahajata pa se v južnem delu Sahare. Skozi ti dve državi prehajajo številni migranti na svoji poti v namembno državo.

02

Kljub mirovnemu sporazumu, podpisanemu junija 2015, in prisotnosti tujih mirovnih sil so v severnem Maliju še vedno dejavne ekstremistične skupine, nacionalne varnostne sile pa se soočajo s številnimi izzivi. Še vedno je veliko smrtnih žrtev in terorističnih napadov. Varnost Nigra je ogrožena zaradi nestabilnosti v sosednjih državah, tj. Libiji, Nigeriji in Maliju. Vlada se sooča z izzivi, kot so boj proti trgovcem z ljudmi in drugim nezakonitim dejavnostim.

03

EU je marca 2011 sprejela strategijo za varnost in razvoj na območju Sahela, ki temelji na predpostavki, da se razvoj in varnost dopolnjujeta ter da vprašanja, s katerimi se sooča območje Sahela, zahtevajo odziv na regionalni ravni. Leta 2014 so se Niger, Mali, Mavretanija, Čad in Burkina Faso dogovorili, da bodo ustanovili regionalno organizacijo, tj. „skupino petih” (G5), da bi okrepili sodelovanje pri razvoju in varnosti na območju Sahela (glej zemljevid). EU podpira to pobudo na področjih skupnega interesa, kot so varnost, nadzor nad migracijami, boj proti terorizmu, humanitarne razmere in razvoj.

Civilne misije v okviru skupne varnostne in obrambne politike

04

Skupna varnostna in obrambna politika (SVOP) EU določa strukture in zmogljivosti Unije za obrambo in krizno upravljanje ter je glavni del njene skupne zunanje in varnostne politike (SZVP)¹. Rezultat SVOP, ki je zajeta v členih od 42 do 46 Pogodbe o Evropski uniji, so misije² v tujini za ohranjanje miru, preprečevanje konfliktov in krepitev mednarodne varnosti v skladu z načeli ustanovne listine Združenih narodov.

05

EU je od leta 2003³ v okviru SVOP izvedla 22 civilnih misij v tretjih državah po vsem svetu. Deset misij, ki se februarja 2018 še vedno izvajajo, je večinoma usmerjenih v krepitev zmogljivosti in pravne države v državah gostiteljicah. Večina od njih zagotavlja podporo na področju reforme varnostnega sektorja in dobrega upravljanja, na primer EULEX⁴ Kosovo⁵in EUPOL⁶ Afganistan⁷. Druge obravnavajo tudi boj proti organiziranemu kriminalu, boj proti terorizmu in upravljanje meja (EUCAP Sahel Mali), od nedavnega pa tudi obvladovanje nezakonitih migracij (EUCAP Sahel Niger). EU trenutno izvaja tudi šest vojaških operacij, ki jih neposredno financirajo države članice EU in se ne financirajo iz proračuna EU. Za pregled civilnih misij v okviru SVOP in vojaških operacij glej Prilogo I.

06

Za civilne misije v okviru SVOP je pristojna visoka predstavnica Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko ter podpredsednica Komisije. Pod njenim nadzorom ESZD upravlja delo misij, Služba Evropske komisije za instrumente zunanje politike (FPI) pa upravlja njihov proračun. Direktorat za krizno upravljanje in načrtovanje (CMPD) v okviru ESZD izvaja politično in strateško načrtovanje misij ter razvija koncepte kriznega upravljanja za nove misije v okviru SVOP. Enota ESZD, odgovorna za ustanovitev in ohranjanje misij, je civilna zmogljivost za načrtovanje in izvajanje operacij (CPCC), katere direktor je tudi poveljnik civilnih operacij.

07

Države članice se o ustanovitvi in zaključku civilnih misij v okviru SVOP odločajo prek Sveta. Določijo cilje in mandate misij, odobrijo njihove delovne načrte in se odločijo, ali in za kako dolgo bodo podaljšale mandate. Svet skupaj z Evropskim parlamentom določi tudi proračun misij. V okviru 1 je predstavljen postopek od opredelitve krize do ustanovitve misij, na sliki 1 pa je ponazorjeno njihovo načrtovanje.

08

Civilna zmogljivost za načrtovanje in izvajanje operacij načrtuje in oblikuje okvir dela misije ter določi dejavnosti in kazalnike uspešnosti. Poleg tega zagotavlja informacije Službi za instrumente zunanje politike v zvezi s proračuni za misije in podpira direktorat za krizno upravljanje in načrtovanje pri pripravah rednih strateških pregledov napredka. Na sedežu civilne zmogljivosti za načrtovanje in izvajanje operacij v Bruslju je zaposlenih 68 oseb. Vodja misije prevzame poveljstvo na operativni ravni na terenu. Številni člani osebja misije so napoteni iz držav članic EU. Država, ki napoti osebje, plačuje plače osebja, ki ga pošlje, medtem ko se iz proračuna EU za misije izplačujejo dodatne dnevnice in premije za tveganje. Pogodbeno osebje zaposlujejo neposredno misije, večinoma pa je zadolženo za finance, logistiko, varnost in upravo.

Misiji Evropske unije EUCAP Sahel v Nigru in Maliju

09

EU za izvajanje svoje strategije na območju Sahela uporablja civilne misije v okviru SVOP in vojaške⁸ operacije ter druge instrumente EU⁹. Ustanovila je misiji v Nigru in Maliju, da bi se odzvala na grožnje za razvoj in notranjo varnost na območju Sahela ter za varnost EU. Cilj je bil okrepiti zmogljivost nacionalnih sil, odgovornih za notranjo varnost, z zagotavljanjem usposabljanja, svetovanja in opreme. Osebje obeh misij EUCAP Sahel zagotavlja to podporo v obliki zmogljivosti brez izvršilnih pooblastil¹⁰. Skrbi za krepitev zmogljivosti notranjih varnostnih sil (policija, žandarmerija, nacionalna garda) v državah gostiteljicah. V Nigru to vključuje vojsko, kadar je njena vloga povezana z notranjo varnostjo.

10

Svet je leta 2012 ustanovil misijo EUCAP Sahel Niger, „da bi podprli krepitev zmogljivosti nigerijskih varnostnih akterjev za boj proti terorizmu in organiziranemu kriminalu”¹¹. Države članice EU so leta 2015 razširile mandat misije na pomoč Nigru pri izvajanju nadzora nad nezakonitimi migracijami in boju proti njim ter na zbiranje informacij o tem področju. Glavni sedež in večina delovnih mest 169 članov osebja misije¹² je v glavnem mestu Niamey. Leta 2016 je bil v okviru misije odprt področni urad v Agadezu v Sahari. Glavne dejavnosti misije so:

• zagotavljanje usposabljanja v ključnih sektorjih, vključno s forenziko, taktičnim in tehničnim posredovanjem ter poučevanjem osebja v notranjih varnostnih silah, da lahko sami izvajajo usposabljanja;
• svetovanje notranjim varnostnim silam o načrtovanju in organizaciji tečajev;
• zagotavljanje pomoči notranjim varnostnim silam za sodelovanje (interoperabilnost) in usklajevanje njihovega dela;
• zagotavljanje opreme, kot so zemljevidi oddaljenih območij, programska oprema za človeške vire, terenska vozila, policijska forenzična oprema in mobilne delavnice za popravilo vozil;
• podpiranje spremembe nigerijske zakonodaje o nezakonitih migracijah in z njimi povezanem organiziranem kriminalu.

11

Svet je leta 2014 ustanovil misijo EUCAP Sahel Mali, katere cilj je bil „omogočiti malijskim oblastem, da ponovno vzpostavijo in ohranijo ustavni in demokratični red ter razmere za trajni mir v Maliju, hkrati pa z učinkovitim prestrukturiranjem državne uprave ponovno vzpostavijo in ohranijo nadzor in legitimnost državnih oblasti na celotnem malijskem ozemlju”¹³. Delovna mesta 194 članov osebja¹⁴ misije so v glavnem mestu Bamako. Nekatere od dejavnosti misije so:

• reformiranje politike in krepitev zmogljivosti za izboljšanje znanj in spretnosti na področju upravljanja meja;
• pregledovanje programov usposabljanja in zagotavljanje usposabljanja na področju operativnega upravljanja in upravljanja človeških virov, poklicne etike, javnega reda, obveščevalnih tehnik, strokovnega posredovanja, policijskega dela v zvezi s kaznivimi dejanji, boja proti terorizmu ter človekovih pravic in enakosti spolov;
• vzpostavitev mobilnih skupin za usposabljanje in ocenjevanje, da bi dosegli oddaljene regije.

12

V Prilogi II so prikazani mandat in cilji, ki jih je Svet določil za obe misiji EUCAP Sahel. Tabela 1 vsebuje pregled ključnih značilnosti misij.

Tabela 1

Podobnosti in razlike: EUCAP Sahel Niger in EUCAP Sahel Mali

	Obe	Niger	Mali
Začetek operacij		2012	2014
Dolžina mandata	2 leti z možnostjo podaljšanja
Glavni upravičenci	notranje varnostne sile: –policija –žandarmerija –nacionalna garda	tudi nigrske oborožene sile v povezavi z notranjo varnostjo
Sedež	Glavno mesto	Niamey	Bamako
Področni urad		Agadez
Razpoložljiva delovna mesta		169	194
Varnostni izzivi, ki so glavni cilj misij EUCAP	–prisotnost terorističnih skupin –nevarne meje –nezakonite migracije –širjenje radikalizacije	–vračanje nigrskih državljanov iz Libije –razpoložljivost orožja –nezakonita trgovina in tihotapske mreže –skupina Boko Haram/skesani teroristi	–šibka država in izguba nadzora na nekaterih delih malijskega ozemlja –prisotnost tihotapcev –korupcija –organizirani kriminal –nezadostno zaupanje med prebivalstvom in notranjimi varnostnimi silami

13

Svet je odobril 69,46 milijona EUR za misijo EUCAP Sahel Niger od julija 2012 do julija 2017 in 66,48 milijona EUR za misijo EUCAP Sahel Mali od aprila 2014 do januarja 2017. Od tega skupnega zneska je bilo pri vsaki misiji 53 % porabljenih za stroške osebja ter 19 % (Niger) in 24 % (Mali) za tekoče stroške, kot so najemnina, zavarovanje, stroški varovanja in avtomobili (glej graf 1). V misijah se je porabilo 77 %¹⁵ oziroma 67 %¹⁶ teh skupnih proračunskih sredstev.

Nedavni razvoj dogodkov

14

Civilne misije v okviru SVOP od leta 2015 zaradi spreminjajočih se varnostnih razmer opravljajo vse več različnih nalog. Kot primer lahko navedemo njihovo vse večje osredotočanje na krepitev zmogljivosti v boju proti terorizmu ter dodajanje dejavnosti, povezanih z zbiranjem in izmenjavo informacij na področju migracij. Visoka predstavnica Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko/podpredsednica Evropske komisije je na predstavitvi globalne strategije EU za zunanjo in varnostno politiko leta 2016 poudarila ključni pomen krepitve civilne zmogljivosti v tretjih državah¹⁷.

15

Visoka predstavnica Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko/podpredsednica Evropske komisije je v izvedbenem načrtu za varnost in obrambo¹⁸ pozvala države članice EU, „naj pristanejo na pregled struktur in zmogljivosti za načrtovanje in izvajanje misiji v okviru SVOP¹⁹“. Svet jo je novembra 2017 pozval, naj predstavi naslednje ukrepe na področju razvoja civilnih zmogljivosti, da bi se lahko do leta 2018²⁰ sklenil pakt o SVOP²¹. To je tretji korak v tristopenjskem procesu, ki se začne z v prihodnost usmerjenim dokumentom za razpravo, ki mu sledi načrt za razvoj civilne zmogljivosti, in v obliki pakta omogoča vsem deležnikom (zlasti državam članicam EU), da se zavežejo procesu krepitve civilnih misij v okviru SVOP.

16

Svet je pozval visoko predstavnico Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko/podpredsednico Evropske komisije, naj do maja 2018²² vzpostavi ključno zmogljivost odzivanja, ki jo bodo sestavljali okrepljena platforma za podporo misijam²³ in sredstva, namenjena obstoječim misijam. Zaradi večjega pomena civilnih misij v okviru SVOP bodo z letom 2018 ESZD dodeljena dodatna sredstva za okrepitev podpore za civilne misije v okviru SVOP.

Obseg revizije in revizijski pristop

17

Ta revizija je zajemala dve civilni misiji v okviru SVOP, ki ju je ustanovila EU, da bi okrepila zmogljivost sil, odgovornih za notranjo varnost v Nigru in Maliju²⁴. Postavili smo naslednja vprašanja:

• Ali je ESZD dobro načrtovala in izvajala misiji EUCAP Sahel?
• Ali sta misiji EUCAP Sahel okrepili zmogljivost varnostnih sil v Nigru in Maliju?

18

Revizija je zajemala obdobje od ustanovitve misije ter je vključevala obiske v Nigru in Maliju septembra 2017.

19

Sodišče je delo začelo s pregledom strategij, politik, načrtov in poročil o izvajanju. Sestalo se je z odgovornimi za upravljanje misij iz Bruslja: civilno zmogljivostjo za načrtovanje in izvajanje operacij ter direktoratom za krizno upravljanje in načrtovanje pri ESZD, generalnim direktoratom Komisije za mednarodno sodelovanje in razvoj ter Službo za instrumente zunanje politike. Sodišče je opravilo pogovore tudi s predstavniki Odbora za civilne vidike kriznega upravljanja (CIVCOM) štirih držav članic EU²⁵, posebnim predstavnikom EU za Sahel in nekdanjim vodjo misije EUCAP Sahel Niger.

20

Obiskalo je Niger in Mali, kjer je opravilo pogovore z osebjem obeh misij (tudi s tistim v področnem uradu v Agadezu v Nigru), predstavniki nacionalnih organov in notranjih varnostnih sil. Sestalo se je tudi z ustreznimi delegacijami EU ter predstavniki štirih držav članic EU²⁶ v Nigru in Maliju, pa tudi Združenih narodov, Japonske in Kanade. Opravilo je pogovore z mednarodnimi organizacijami in donatorji, vključenimi v varnostni sektor, kot so misija Združenih narodov za večrazsežnostno in celovito stabilizacijo v Maliju (MINUSMA), misija EU za usposabljanja v Maliju, CiviPol, Expertise France, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) in Mednarodna organizacija za migracije.

21

Pregledalo je dokumente in izvedlo preglede na kraju samem za 46 od skupaj 446 tečajev usposabljanja, ki so se izvajali v Nigru, ter 16 od skupaj 135 tečajev usposabljanja, ki so se izvajali v Maliju, 12 projektov, vzpostavljenih za nakup opreme ali obnovo prostorov za usposabljanje notranjih varnostnih sil v Nigru in devet projektov v Maliju. Poleg tega je Sodišče pregledalo delo osebja misij, ki zagotavlja svetovalne storitve v državah gostiteljicah.

Opažanja

Za odzive EU na potrebe po okrepitvi zmogljivosti varnostnih sil je značilna operativna neučinkovitost

22

Sodišče je preučilo, kako so Svet, ESZD, Komisija ter osebje v Nigru in Maliju ustanovili, vodili in upravljali obe misiji. Ocenilo je, ali je ESZD:

1. upoštevala spoznanja, pridobljena pri prejšnjih misijah v okviru SVOP;
2. dodelila dovolj človeških in logističnih virov za misiji;
3. zagotovila dovolj praktičnih smernic in usposabljanja za osebje misij pred napotitvijo;
4. upoštevala ustrezne upravne postopke;
5. ustrezno načrtovala misiji.

ESZD je pri ustanavljanju misije EUCAP Sahel Mali uporabila spoznanja, pridobljena v misiji EUCAP Sahel Niger

23

ESZD in Komisija sta obiskali Niger in Mali, da bi pred ustanovitvijo misij ocenili potrebe notranjih varnostnih sil po okrepitvi zmogljivosti. Ocenjevanje potreb Nigra se je začelo januarja 2012, do marca 2012 pa je ESZD pripravila podroben predlog v obliki koncepta kriznega upravljanja. Deloma zaradi hitenja pri ustanavljanju se je misija v prvih 18 mesecih svojega obstoja soočala z logističnimi in operativnimi težavami (glej okvir 2).

24

ESZD je leta 2014 ustanovila misijo EUCAP Sahel v Maliju kot pravni subjekt²⁸, kar je novi misiji omogočilo, da se izogne številnim težavam, do katerih je prišlo v misiji EUCAP Sahel Niger. ESZD je na podlagi izkušenj iz Nigra zagotovila, da:

• je bilo osebje takoj po ustanovitvi misije deležno ustreznih privilegijev, podeljenih diplomatom, in
• da je Svet odobril prvotni proračun za ustanovitev misije, da bi se omogočila zaposlovanje upravnega in varnostnega osebja ter nakup opreme pred začetkom operacij.

Nezadostno usposabljanje pred napotitvijo in nezadostna podpora, ki jo je nudil sedež ESZD, sta privedla do zamud

25

Sodišče je ugotovilo, da med osebjem, odgovornim za opredelitev projektov in pripravo tehničnih specifikacij, pred prihodom na misiji v Nigru in Maliju številni niso bili dovolj seznanjeni s postopki in pravili EU. Zato je prihajalo do zamud pri postopkih za oddajo javnega naročila in preklicev pogodb.

26

V Nigru na primer to ni bilo omejeno na fazo ustanavljanja (glej okvir 2), temveč se je nadaljevalo tudi v naslednjih letih delovanja misije. V primeru šestih projektov je kupljena oprema, ki je bila predmet revizije, prispela veliko pozneje, kot so se izvajali tečaji usposabljanja, za katere je bila namenjena. V petih drugih primerih je osebje, ki je opredelilo potrebe po opremi ali pripravilo specifikacije za pogodbo, v času, ko je blago prispelo, že zapustilo misijo. Na novo zaposleno osebje je moralo prevzeti projekte in postopke brez potrebnega usposabljanja, zaradi česar je prihajalo do zamud pri izvajanju operacij misije.

27

ESZD in Komisija sta ob priznanju slabosti, ugotovljenih pri ustanavljanju misij v okviru SVOP, v svojem odgovoru na poročilo Računskega sodišča o misiji EUPOL v Afganistanu navedli, da bosta ustanovili enotni skupni storitveni center za vse misije SVOP in zagotovili kar najboljšo uporabo skladišča SVOP pri upravljanju sredstev misij, ki trenutno potekajo. To v času revizije ni bilo izvedeno. Vendar je Svet 13. novembra 2017 odobril vzpostavitev okrepljene platforme za podporo misijam, ki naj bi bila zaključena do maja 2018. Platforma bo zagotovila, da bodo „viri za hitro napotitev in elementi načrtovanja iz držav članic, če je dogovorjeno, pa tudi […] posebn[e] ekip[e] in večnacionaln[i] sestav[i], kot so evropske žandarske sile”, na voljo za nove civilne misije v okviru SVOP. ESZD pripravlja tudi vse potrebno za vzpostavitev centralnega skladišča za vodenje centralizirane evidence blaga za hitro distribucijo, s čimer bi se zmanjšalo število postopkov za oddajo javnega naročila, ki se izvajajo v okviru obstoječih misij.

Pravila in postopki Komisije niso prilagojeni razmeram v Nigru in Maliju

28

Komisija je zaradi težkih razmer, v katerih sta se misiji izvajali²⁹, dovolila osebju misij v Nigru in Maliju, da uporablja fleksibilne postopke za oddajo javnega naročila³⁰. Čeprav so se ti postopki uporabljali, je osebje, ki je izvajalo te postopke, menilo, da so se pravila in postopki Službe za instrumente zunanje politike pogosto uporabljali na način, ki ni bil primeren za delovne pogoje v neobalnih zahodnoafriških državah. Zlasti:

• Enoletno proračunsko obdobje je oteževalo pripravo in sklepanje pogodb v predpisanih rokih zaradi maloštevilnih lokalnih dobaviteljev in dolgih dobavnih rokov. Poleg tega je zahteva (ki se uporablja šele od leta 2017) glede predaje opreme upravičencu znotraj proračunskega leta ustvarila dodaten pritisk na misije, zlasti v Nigru, kjer je oprema pogosto namenjena regijam, v katere ni enostavno organizirati prevoza.
• Stroga uporaba pravil in postopkov s strani Službe za instrumente zunanje politike je privedla do preklica pogodb zaradi manjših nepravilnosti v specifikacijah opreme ali rahlih prekoračitev proračuna.
• Zahteva glede združevanja podobnih proizvodov (za misije in upravičence) v enotno pogodbo je povzročila zamude, saj so bili nakupi manj pogosti.
• Obvezna uporaba okvirnih pogodb Komisije je privedla do težav. V enem primeru je bila za misijo EUCAP Sahel Niger naročena oprema, vendar je bila dosežena zgornja meja za nakup iz okvirne pogodbe. Zato je bilo treba v okviru misije za te proizvode začeti postopke za oddajo javnega naročila na lokalni ravni. V drugih primerih pripomočkov za opremo, kupljeno v skladu z okvirno pogodbo, ni bilo mogoče nabaviti z lokalnim javnim naročanjem.

29

V misijah EUCAP Sahel se za nakupe nad 20 000 EUR zahteva predhodno dovoljenje Komisije. Ta postopek traja dlje, kot če bi nakup opravila neposredno misija. Komisija je sprejela priporočilo iz letnega poročila Evropskega računskega sodišča za leto 2013, da bi morala Služba za instrumente zunanje politike akreditirati vse civilne misije v okviru SVOP v skladu s šeststebrno oceno³¹. To pomeni, da se na vodje misij, – potem ko misije toliko okrepijo svoje sisteme, da izpolnjujejo zahteve ocenjevalcev –, prenesejo pooblastila, da odobri nakupe, medtem ko Komisija še naprej izvaja naknadne preglede. Kmalu po našem obisku misij se je začela za obe izvajati šeststebrna ocena³².

Ker sedež ESZD ni pripravil zadostnih smernic, so bili postopki neučinkoviti

30

Sodišče je preučilo smernice, ki so na voljo za misiji, in ugotovilo, da so pomanjkljive, saj se večinoma nanašajo na upravne postopke³³. Operativnih smernic, ki bi vsebovale primere dobre prakse ali standardne predloge iz prejšnjih civilnih misij v okviru SVOP in bi se lahko uporabljale za usposabljanje na novo zaposlenega osebja, skorajda ni bilo. V obeh misijah EUCAP Sahel se je precej časa in sredstev porabilo za opredelitev in vzpostavitev lastnih postopkov, ki niso bili vedno operativno učinkoviti.

Države članice EU niso zagotovile dovolj osebja za zapolnitev razpoložljivih delovnih mest

31

Najpomembnejši vir misij EUCAP Sahel je osebje, in sicer tako osebje, ki je napoteno in ga plačujejo države članice EU, kot lokalno osebje, ki je v okviru misij zaposleno pogodbeno in se financira iz proračuna EU. Pri misijah se stalno pojavljajo težave z zapolnjevanjem prostih delovnih mest za napoteno osebje. ESZD poziva države članice EU, naj zagotovijo kandidate za napotitev s pozivi za prispevke, katerih organizacija je zamudna in draga. Za misijo EUCAP Sahel Niger je bilo v obdobju 2012–2016 organiziranih 24 pozivov za prispevke, za misijo EUCAP Sahel Mali pa jih je bilo v obdobju 2014–2016 organiziranih 14. Na podlagi teh pozivov za prispevke je bila zapolnjena le polovica prostih delovnih mest, objavljenih za Niger, in le dve tretjini za Mali (glej tabeli 2 in 3). Odbor CIVCOM se odloči, katera delovna mesta se objavijo izključno za napoteno osebje in katera so odprta tudi za pogodbeno osebje. Pogodbeno osebje se lahko zaposli na delovna mesta za napoteno osebje samo, če po dveh zaporednih pozivih za prispevke ni ustreznih napotenih kandidatov.

Tabela 2

EUCAP Sahel Niger: rezultati pozivov za prispevke (2012–2016)

EUCAP Sahel Niger	Redni pozivi za prispevke		Izredni pozivi za prispevke
Skupno število objavljenih delovnih mest	276		59
Objavljena kot „napotitvena“	132	48%	20	34%
Objavljena kot „napotitvena/pogodbena“	144	52%	39	66%
Zasedena delovna mesta	163	59%	29	49%
Nezasedena delovna mesta	113	41%	30	51%
Delovna mesta, za katera ni bilo prejetih prijav	33	12%	9	15%
Delovna mesta, za katera je bila prejeta samo ena prijava	71	26%	9	15%

Vir: EUCAP Sahel Niger.

Tabela 3

EUCAP Sahel Mali: rezultati pozivov za prispevke (2014–2016)

EUCAP Sahel Mali	Redni pozivi za prispevke		Izredni pozivi za prispevke
Skupno število objavljenih delovnih mest	198		21
Objavljena kot „napotitvena“	127	64%	5	24%
Objavljena kot „napotitvena/pogodbena“	71	36%	16	76%
Zasedena delovna mesta	139	70%	14	67%
Nezasedena delovna mesta	59	30%	7	33%
Delovna mesta, za katera ni bilo prejetih prijav	7	4%	0	0%
Delovna mesta, za katera je bila prejeta samo ena prijava	26	13%	1	5%

Vir: EUCAP Sahel Mali.

32

Težave, s katerimi se spopadata misiji v Nigru in Maliju pri pridobivanju napotenega osebja iz držav članic EU, so podobne težavam v prejšnjih civilnih misijah v okviru SVOP.³⁴ Dva od razlogov sta, da je stopnja kvalifikacij in strokovnega znanja, ki se zahteva za tako osebje, visoka in da mora biti osebje sposobno sporazumevati se v francoščini.³⁵ Morebitni kandidati morajo razmisliti tudi o negotovi varnosti in življenjskih razmerah. Poleg tega iskanje osebja za civilne misije v okviru SVOP ni vedno visoko na seznamu prednostnih nalog držav članic EU. Zato so bila delovna mesta v misijah EUCAP Sahel v Nigru in Maliju v zadevnih obdobjih v povprečju zasedena 72- oziroma 77-odstotno.

33

Osebje iz držav članic je v povprečju napoteno za dve leti, iz nekaterih držav članic pa samo za eno leto. To ni dovolj časa, da bi se posamezniki dovolj dobro seznanili z različnimi postopki in delovnimi pogoji. Sodišče je ugotovilo, da je poleg kratkotrajnosti napotitev na obseg izvajanja dejavnosti v okviru misij negativno vplivala tudi visoka stopnja nezasedenosti delovnih mest (glej okvir 3).

Negotov čas trajanja misij je oteževal načrtovanje izhodne strategije

34

Svet je na podlagi predloga ESZD (glej odstavek 7) ustanovil dve misiji na območju Sahela, da bi okrepil zmogljivosti sil, odgovornih za notranjo varnost. V sklepih Sveta so bili opredeljeni cilji dela misij, vendar ni bilo navedeno, kako dolgo bi lahko misiji trajali. Misiji trenutno potekata v okviru dveletnega mandata, ki se lahko podaljša. ESZD mora pripraviti izhodno strategijo za primer, če se države članice odločijo, da bodo končale misiji. ESZD je opisala končno stanje misij, ni pa opredelila jasnega načrta za strategijo prehoda ali izstopa.

35

Deležniki³⁸, s katerimi smo opravili pogovore, so menili, da bi morali misiji trajati vsaj srednjeročno, da bi se dosegli zanju določeni cilji. Večja gotovost v zvezi s trajanjem misij bi omogočila izboljšanje njunega vodenja in načrtovanja njunih operacij. Poleg tega bi olajšala pripravo smotrne izhodne strategije.

Misiji EUCAP Sahel sta okrepili zmogljivost varnostnih sil, vendar rezultati niso bili trajni

36

Sodišče je preučilo, kako so se v okviru misij EUCAP Sahel v Nigru in Maliju izvajale načrtovane dejavnosti, kako so se dosegali, spremljali in ocenjevali rezultati ter ali so bili rezultati trajni. Sodišče je ocenilo:

1. ali sta misiji okrepili zmogljivost notranjih varnostih sil;
2. ali so bili rezultati misij trajni;
3. ali so bili kazalniki za spremljanje rezultatov misij ustrezni;
4. ali so se postopki spremljanja in ocenjevanja v okviru misij osredotočali na učinek;
5. kako smotrni sta bili misiji glede na opažanja drugih deležnikov v obeh državah.

Kljub delu v težavnih razmerah sta misiji okrepili zmogljivost varnostnih sil, čeprav počasi

37

Potrebe sil, odgovornih za notranjo varnost v Nigru in Maliju, po okrepitvi zmogljivosti so velike. Misiji EUCAP Sahel zagotavljata usposabljanje, opremo in nasvete ter opravljata funkcijo usklajevanja notranjih varnostnih sil z različnimi nalogami in dejavnostmi. EU zagotavlja podporo sektorju notranje varnosti z instrumenti, kot sta Evropski razvojni sklad in Skrbniški sklad EU za Afriko.

38

Življenje in delo v državah na robu Sahare s slabo infrastrukturo in slabimi javnimi upravami pomeni za osebje misij EUCAP velik izziv. Potovanje je zapleteno, osebje pa mora biti vseskozi pozorno na grožnje terorističnih napadov. V Nigru so nekatera obmejna območja prenevarna za obisk, dostop do osrednjega in severnega dela Malija pa je povsem onemogočen.

39

Da bi izpolnili svoje cilje, misiji izvajata dejavnosti, ki so večinoma stalne ter se prenašajo z enega mandata Sveta na drugega in iz enega proračunskega leta v drugo. Izvajanje načrtovanih dejavnosti je Sodišče primerjalo z rezultati, ki so bili sporočeni in potrjeni v pogovorih, ki smo jih opravili v Nigru in Maliju. Za podrobnejše informacije o naših ugotovitvah glej Prilogi III in IV. Na nekaterih področjih sta misiji dosegli velik napredek, na primer pri zagotavljanju usposabljanja za boj proti terorizmu in organiziranemu kriminalu v Nigru. Na drugih področjih pa je bil napredek majhen ali ga sploh ni bilo, na primer pri vzpostavljanju služb za notranje kontroliranje in revizijo v notranjih varnostnih silah v Maliju.

Tečaji usposabljanja

40

Sodišče je preučilo vzorec tečajev usposabljanja za obe misiji. Glavni upravičenci tečajev so bili policija, žandarmerija in nacionalna garda. Tečaji usposabljanja so zajemali področja, kot so tehnike prijetja, vodenje postopka na kraju kaznivega dejanja, analiza forenzičnih dokazov, preiskovanje kaznivih dejanj, vzdrževanje vozil in pridržanje nezakonitih migrantov. V Nigru so se tečajev usposabljanja, na primer tistih, ki obravnavajo človekove pravice, udeležili tudi sodniki, mestna policija in oborožene sile (glej okvir 4).

41

Sodišče je ugotovilo, da so se v okviru usposabljanja obravnavala ključna področja šibke zmogljivosti znotraj varnostnih sil in da je bilo usposabljanje skladno s cilji misij EUCAP Sahel. Vendar zaradi neučinkovitih upravnih postopkov od pristojnih v okviru misije EUCAP Sahel Niger Sodišče ni moglo pridobiti celotne dokumentacije za tečaje usposabljanja, ki jih je revidiralo v Nigru. Za polovico tečajev usposabljanja niso mogli zagotoviti dokazov o udeležbi in obrazcev za ocenjevanje tečajev, ki so jih izpolnili udeleženci. Čeprav se je večina tečajev usposabljanja izvajala v Niameyju, so izvajalci usposabljanja poročali le o tečajih, ki so se izvajali v regijah. Podatki o tem, kje so udeleženci delali, so bili nepopolni in v okviru misije se ni preverjalo, ali so se usposabljali že prej. Misija EUCAP Sahel Mali je bila uspešna, kar zadeva večino teh vidikov (glej okvir 5).

Zagotavljanje opreme

42

Proračunska sredstva, namenjena nakupu opreme in storitev za misijo in upravičence, so znašala 3,3 milijona EUR za misijo EUCAP Sahel Niger in 2,9 milijona EUR za EUCAP Sahel Mali (podatki za leto 2016/17). Nakupi so bili namenjeni podpori dejavnostim v okviru misije, na primer tečajem usposabljanja, in razdeljeni po projektih. Med primere nakupov spadajo vozila, oprema za odkrivanje, računalniki in tiskalniki, generatorji, obnova centrov za usposabljanje in operativnih centrov ter gradnja in oprema mobilnih delavnic za popravilo vozil. Glej okvir 6 za primer koristnega projekta, podprtega z usposabljanjem, ki je bil kljub zapletom med izvajanjem uspešen.

43

Sodišče je preučilo vzorec projektov (glej odstavek 21) in ugotovilo, da so ti obravnavali ključna področja šibke zmogljivosti varnostnih sil in da so bili skladni s cilji misij EUCAP Sahel. Prihajalo je do zamud pri izvajanju sedmih od 21 preučenih projektov, deloma zaradi težav, navedenih v odstavku 28. Obstajale so tudi težave, ki so vplivale na trajnost, na primer neupoštevanje zahtev glede vzdrževanja opreme, njenega popravila v primeru okvare ali nakupa potrošnega materiala, ki je bil potreben za njeno uporabo.

Svetovanje

44

Ena od glavnih nalog misij je zagotavljati svetovanje ministrstvom in notranjim varnostnim silam držav gostiteljic. V Nigru so bili v okviru misije imenovani svetovalci za ministrstvi za notranje zadeve in pravosodje, poleg tega pa je bilo osebje misije stalno na voljo tudi na drugih področjih. V okviru misije EUCAP Sahel Mali so bili zagotovljeni svetovalci, ki so bili vključeni v ključna nacionalna ministrstva in notranje varnostne sile.

45

Spodbujanje notranjih varnostnih sil, naj tesno sodelujejo v boju proti terorizmu in organiziranemu kriminalu („interoperabilnost”), je bil ključni cilj obeh misij. Čeprav so se v Maliju tri veje notranjih varnostnih sil sestajale vsak teden, prisotnost osebja misije EUCAP ni bila dovoljena. Zato je bil prispevek slednjih manjši. V Nigru kljub temu, da so bila vložena znatna sredstva za izboljšanje interoperabilnosti, misija ni izpolnila nalog, kot so spodbujanje izmenjave informacij med varnostnimi silami, in je na koncu te naloge opustila.

46

Od leta 2012 je eden od glavnih ciljev misije EUCAP Sahel Niger zagotavljati pomoč nigrskim oblastem pri pripravi nacionalne varnostne strategije. Pet let pozneje so nigrske oblasti sprejele notranjo nacionalno varnostno strategijo, zlasti zato, ker je bil to pogoj za prejem proračunske podpore³⁹. Ker ni splošne nacionalne strategije, ki bi obravnavala tudi zunanjo varnost (nadzor meja itd.), je vpliv notranje varnostne strategije omejen.

47

Osebje misije si je močno prizadevalo tudi za združitev notranjih varnostnih sil z vzpostavitvijo osmih regionalnih operativnih centrov. To so začasni organi, katerih cilj je združiti člane regionalnih vlad ter nigrske varnostne sile in organe, pristojne za civilno zaščito, gašenje požarov, varstvo okolja in carine, za obvladovanje kriznih razmer, ki so posledica terorističnih napadov, organiziranega kriminala in naravnih nesreč. Regionalni operativni center v Niameyju deluje dobro in je primer dobre prakse. Vendar pa regionalni operativni centri nimajo statusa, ki bi omogočal, da se jim dodeli osebje ali da se jim dodelijo proračunska sredstva za izdatke, nastale med kriznimi razmerami, npr. za nakup goriva za vozila. Misija je pripomogla tudi k okrepitvi operativnih žandarmerijskih centrov⁴⁰ v Niameyju, Agadezu in Zinderju. V času naše revizije niti regionalni operativni centri niti operativni žandarmerijski centri niso ustrezno delovali. Na primer, radijsko omrežje ni delovalo; še tista komunikacija, ki je obstajala, je potekala prek mobilnih telefonov.

48

V obeh misijah so se izvajale dejavnosti za okrepitev upravljanja človeških virov v notranjih varnostnih silah. Na primer, v Nigru je GIZ uvedel informacijske sisteme za policijo, misija EUCAP Sahel Niger pa je zagotavljala pomoč drugima dvema silama. V Maliju so svetovalci v okviru misije in veleposlaništvo Združenih držav pripravili opise delovnih mest. Druge naloge so se izkazale za manj uspešne, na primer vključevanje podatkov o premestitvah osebja in napredovanjih v nove informacijske sisteme, ki se ga nacionalni organi doslej še niso hoteli lotiti. V obeh misijah je bilo tudi predlagano, naj se ustanovijo oddelki za usposabljanje, pregledajo programi usposabljanja in pripravijo letni načrti usposabljanja v notranjih varnostnih silah. V Maliju je bil napredek na tem področju dober. V Nigru pa je bil napredek omejen, čeprav je policija leta 2017 pripravila prvi načrt usposabljanja.

Obe misiji sta obravnavali trajnost, vendar brez večjega uspeha

49

Ker misiji EUCAP Sahel zagotavljata podporo Nigru in Maliju le za omejeno obdobje, je obravnavanje načinov za zagotovitev trajnosti njunih dejavnosti ključnega pomena.⁴¹ Obe misiji sta to storili z zagotavljanjem tečajev o usposabljanju drugega osebja, zagotavljanjem pomoči pri pripravi načrtov usposabljanja in oblikovanju tečajev usposabljanja, uvajanjem sistemov za upravljanje človeških virov, pripravo opisov delovnih mest in spodbujanjem notranjih varnostnih sil k strukturiranemu sodelovanju. V Nigru naj bi misija zagotavljala tudi podporo nacionalnim organom pri pripravi nacionalne varnostne strategije, svetovanju osebju notranjih varnostnih sil z uporabo spremljanja, mentorstva in svetovanja ter pri zagotavljanju mobilnih delavnic za popravilo vozil za varnostne sile in njihovem usposabljanju za uporabo teh delavnic. Čeprav je ESZD poročala o napredku na teh področjih⁴², je Sodišče ugotovilo, da misiji nista bili uspešni pri zagotavljanju trajnosti svojih dejavnosti.

50

Obe misiji sta izvajali tečaje, namenjene izvajalcem usposabljanj, za varnostne sile. V Nigru je bila v okviru misije v štiriletnem obdobju vzpostavljena skupina nigrskih izvajalcev usposabljanj pri vseh notranjih varnostnih silah. Vendar je kljub temu, da je začelo osebje notranjih varnostnih sil samo izvajati usposabljanja, to še naprej počelo tudi osebje misije. Od leta 2014 se je misija osredotočala na spremljanje, mentorstvo in svetovanje, da bi zmanjšala odvisnost notranjih varnostnih sil od izvajalcev usposabljanj EUCAP. Namen tega je bil dodeliti mentorja iz misije, ki bi spremljal izvajalce usposabljanj iz notranjih varnostnih sil, ki jih je usposabljal, in jim nudil pomoč. Vendar to v praksi ni dobro delovalo: strokovnjaki iz misije so nudili svetovanje na zahtevo, vendar ni bilo vzpostavljenega postopka za nadaljnje spremljanje posameznih izvajalcev usposabljanj ali za nudenje sistematične podpore takim izvajalcem. Sodišče je pridobilo le dokaze o tem, da je bilo tako svetovanje v triletnem obdobju do marca 2017 zagotovljeno 20 posameznikom. Notranje varnostne sile ne v eni ne v drugi državi niso bile avtonomne na katerem koli področju usposabljanja.

51

Stopnja napredka pri dejavnostih za spodbujanje trajnosti je pogosto odvisna od tega, ali so se oblasti v državah gostiteljicah strinjale, da so te dejavnosti prednostnega pomena. Na primer, nacionalni organi v Nigru in Maliju niso podelili uradnega priznanja ali finančne spodbude članom osebja iz notranjih varnostnih sil, ki so postali izvajalci usposabljanj. To je pomenilo, da je osebje, ki je bilo usposobljeno v okviru misije EUCAP, ni imelo veliko spodbude za usposabljanje drugega osebja, saj bi verjetno zaslužili več, če bi delali v operativni enoti. Obe misiji sta pripomogli k pripravi osnutka zakonodaje za podelitev ločenega statusa izvajalcem usposabljanj, vendar je do izvedbe revizije ni sprejela nobena od obeh držav gostiteljic.

52

Vzrok za to, da ni bila zagotovljena trajnost številnih dejavnosti, je bil deloma pomanjkanje občutka odgovornosti pri nacionalnih organih in notranjih varnostnih silah. Kljub temu, da sta pozitivno ocenili misiji EUCAP, nigrska in malijska vlada nista bili vedno pripravljeni sprejeti ustrezne zakonodaje in izvesti nekaterih reform, potrebnih za doseganje dolgoročnosti rezultatov pri krepitvi zmogljivosti. V Maliju se je stanje poslabšalo zaradi pomanjkanja politične stabilnosti in organizacijskih pomanjkljivosti na ravni vlade. To je ogrozilo prizadevanja misij za doseganje trajnosti rezultatov njunih dejavnosti.

53

Misiji sta bili tudi odgovorni za lastne slabe rezultate pri zagotavljanju trajnosti. Na primer, v nobeni misiji se uspeh zagotovljene podpore, ni preverjal z naknadnim preverjanjem uporabe znanja, pridobljenega na tečajih usposabljanja, ali prejete opreme (za primer glej okvir 7). V revidiranem obdobju misije niso zbirale informacije o tem, ali je osebje notranjih varnostnih sil po zaključenih tečajih še naprej delalo na področju, za katero se je usposabljalo, niti ni bilo ocenjeno, ali so udeleženci usposabljanja razumeli podano snov in uporabljali znanje, pridobljeno med usposabljanjem. To je veljalo za vse vrste udeležencev, tudi tiste, ki so se usposabljali za izvajalce usposabljanj. Misija v Maliju je sprejela prvi ukrep konec leta 2017 s pismom malijskim notranjim varnostnim silam, v katerem je predlagala nadaljnje spremljanje tečajev usposabljanja, izvedenih v okviru misije EUCAP, da bi se ocenil njihov učinek in pridobila spoznanja za prihodnje tečaje usposabljanja.

54

Po vzpostavitvi regionalnih operativnih centrov sta si misiji prizadevali za njihovo trajnost. Vendar nista bili uspešni zaradi pomanjkanja nacionalne varnostne strategije in pogostih menjav osebja znotraj notranjih varnostnih sil in misij. Na primer, v okviru misij se niso izvajali tečaji, predvideni za poučevanje osebja notranjih varnostnih sil o usposabljanju drugih, prav tako pa ni bil vzpostavljen nacionalni koordinacijski center za vključitev vseh regionalnih operativnih centrov ter niso bili pripravljeni načrti za izredne razmere in intervencijski načrti.

ESZD ni določila ustreznih kazalnikov za spremljanje rezultatov misij

55

Sodišče je pregledalo polletna poročila, ki so jih misije pripravile za ESZD in v katerih je bilo navedeno, da je bil dosežen napredek pri izpolnjevanju nalog in doseganju ciljev v zvezi s kazalniki, določenimi v operativnih načrtih. Pri večini „kazalnikov”, določenih za misijo EUCAP Sahel Niger, so bile zgolj navedene dejavnosti za posamezne naloge, zato ti kazalniki niso bili izraženi v obliki RACER⁴³ in niso bili ustrezna podlaga za merjenje napredka. Edina izjema pri tem so bili kazalniki za peti cilj glede boja proti nezakonitim migracijam, ki je bil dodan mandatu misije leta 2015. Ti kazalniki so bili boljši, ker so določali ciljne izložke za posamezne naloge. V sklopu kazalnikov za misijo EUCAP Sahel Mali so bili prav tako določeni pričakovani izložki. Vendar ti niso bili dovolj zanesljivi, da bi se lahko uporabili za merjenje napredka, saj niso bili določeni količinsko opredeljeni cilji⁴⁴.

56

Nobeden od kazalnikov, uporabljenih v misijah EUCAP Sahel, ni vključeval navedbe glede ustreznosti nalog za doseganje ciljev.⁴⁵ Prav tako ni bilo kazalnikov, na katerih bi lahko utemeljili oceno izidov ali učinka nalog.

Spremljanje in ocenjevanje dejavnosti misij sta bila neustrezna in se nista osredotočala na učinek

57

V okviru misije EUCAP Sahel Niger niso bili vzpostavljeni postopki za sistematično dokumentiranje in spremljanje načrtovanja in izvajanja njenih dejavnosti. Šele leta 2017, tj. v času revizije, so bili v okviru misije v Nigru sprejeti ukrepi za poenostavitev izvedbenega načrta misije, da bi se olajšalo spremljanje splošnega napredka. Pripravljeni so bili projektna dokumentacija in načrti za vodenje sistematičnih evidenc udeležencev usposabljanj, ki so se že udeležili tečajev, spremljanje seznamov prisotnosti ter zbiranje in vrednotenje ocen tečajev s strani udeležencev. V okviru misije EUCAP Sahel Mali so bili vzpostavljeni ustrezni postopki za dokumentiranje in spremljanje dejavnosti ter rezultatov v njenem prvem mandatu.

58

ESZD zahteva, da se misije zagotavljajo naslednje informacije:

• tedenska in mesečna poročila z informacijami o izvrševanju proračuna, človeških virih in splošnih dohodkih;
• polletna poročila za primerjavo napredka, doseženega pri nalogah, z referenčnim scenarijem, opisanim v operativnem načrtu, pa tudi z napredkom, o katerem se je poročalo v prejšnjih polletnih poročilih;
• strateški pregledi varnostnih razmer v državi, sodelovanja EU in drugih deležnikov, rezultatov misij in njihovega prihodnjega pristopa (ti pregledi se predložijo približno šest mesecev pred koncem vsakega mandata);
• posebna poročila o določenih temah.

59

Sodišče je te dokumente preučilo in ugotovilo, da:

• poročanje o rezultatih ni jasno povezano z vnaprej določenimi kazalniki in referenčnimi merili ter
• da ESZD in misiji niso sistematično ocenjevale učinka dejavnosti misij.

60

V nobeni od misij se v revidiranem obdobju niso uporabljali učinkoviti sistemi za ocenjevanje dejavnosti. Med drugim mandatom misije v Maliju je bil v njenem okviru razvit sistem ocenjevanja z večjim osredotočanjem na rezultate, učinek, trajnost in učinkovitost. Ker je bil ta sistem vzpostavljen šele pred kratkim, je bilo prezgodaj za oceno njegovih rezultatov. V okviru misije v Nigru je bilo maja 2017 zaposleno osebje, ki naj bi začelo izvajati ocenjevanje. Poleg tega za nobeno od misij EUCAP Sahel ni bilo izvedeno neodvisno zunanje ocenjevanje.

Deležniki in upravičenci so pozitivno ocenili dejavnosti misij in njuno usklajevalno vlogo

61

Sodišče je opravilo razgovore z upravičenci do usposabljanja, svetovanja in opreme v okviru misij EUCAP Sahel in različnimi deležniki na področju notranje varnosti v Nigru in Maliju. Splošna ocena dejavnosti, ki so se izvajale v okviru misij EUCAP Sahel, je bila pozitivna. Deležniki in upravičenci so izrazili zadovoljstvo glede razpoložljivosti osebja misij za svetovanje ali zagotavljanje storitev, ki niso bile na voljo v okviru nacionalnih virov. V Nigru so varnostne sile in predstavniki vlade opozorili na pomen dolgotrajnejše prisotnosti misij EUCAP Sahel v primerjavi s številnimi drugimi donatorji. Obe misiji sta zagotavljali tudi informacije in nasvete v podporo drugim instrumentom EU ter širšim dejavnostim EU in njenih držav članic. Prispevali sta na primer k načrtovanju projektov skrbniškega sklada EU za Afriko, zbirali informacije o migracijskih tokovih in opredelili dejavnosti EU, povezane s migracijami.

62

Donatorji in drugi deležniki v Nigru in Maliju so opozorili na pomembno vlogo, ki jo imata misiji EUCAP Sahel pri usklajevanju dejavnosti v varnostnem sektorju. Obe misij sta ustanovili telesa za izboljšanje usklajevanja z nacionalnimi organi, ki so se sprva soočala s težavami, vendar so bili na splošno uspešna. Vzpostavljeni so bili tudi učinkoviti mehanizmi za usklajevanje in sodelovanje z drugimi donatorji in deležniki. V Maliju je to vključevalo pripravo uradnega seznama donatorjev z natančnim opisom predlaganih (vendar še ne financiranih), načrtovanih, tekočih in zaključenih projektov v varnostnem sektorju.

Zaključki in priporočila

63

Svet je ustanovil misiji EUCAP Sahel Niger in EUCAP Sahel Mali za okrepitev zmogljivosti sil, pristojnih za notranjo varnost. Z delom v težavnih razmerah sta misiji prispevali k okrepitvi zmogljivosti, vendar sta se obe soočali s težavami, ki so zmanjšale učinkovitost in trajnost njunih operacij.

64

V obeh državah osebje misij ni imelo dostopa do ustreznih operativnih smernic in usposabljanja. Obe misiji EUCAP Sahel sta veliko časa in sredstev namenili vzpostavljanju lastnih sistemov in postopkov, ki pogosto niso bili prilagojeni lokalnim razmeram. ESZD in Komisija, ki sta pristojni za upravljanje civilnih misij v okviru SVOP, nista zagotovili zadostne podpore in sta v nekaterih primerih uporabljali postopke, ki niso bili primerni za delovne pogoje na terenu (glej odstavke od 25 do 30).

Priporočilo 1 – Sprejetje ukrepov za izboljšanje operativne učinkovitosti misij

ESZD naj:

• za misije zagotovi praktične smernice o operativnih postopkih, standardne predloge, ki se lahko prilagodijo lokalnim razmeram, primere dobre prakse iz prejšnjih misij in usposabljanje;

Komisija naj:

• si prizadeva za prenos pooblastil za odobritev nakupov na vodjo misije, Komisija pa naj zanje opravi naknadne preglede;

ESZD in Komisija naj:

• izboljšata podporo misijam z zagotovitvijo opreme iz skupnega skladišča in razširitvijo vloge platforme za podporo misijam.

Ciljni datum: konec leta 2018.

65

Najpomembnejši vir misij je njihovo osebje, vendar so bile v povprečju zasedene le tri četrtine delovnih mest. Postopki zaposlovanja so bili zamudni in pogosto neuspešni. Najtežje je bilo zapolniti delovna mesta, ki so bila rezervirana za osebje, napoteno iz držav članic EU (glej odstavke od 31 do 33).

Priporočilo 2 – Izboljšanje stopnje zasedenosti delovnih mest v misijah

ESZD naj poišče rešitve, ki bodo omogočale, da se bodo prosta delovna mesta hitro in učinkovito zapolnila, na primer s predlaganjem daljših napotitev na misiji iz držav članic EU, zaposlovanjem pogodbenega osebja v večjem obsegu in pripravo splošnih pozivov za prispevke, ki se lahko uporabijo za pripravo rezervnih seznamov možnega osebja za pospešitev napotitev, kadar se pojavijo prosta delovna mesta.

Ciljni datum: konec leta 2018.

66

Dveletni mandat misij spodbuja kratkoročno načrtovanje, zaradi letnih proračunov pa je cikel nabave opreme in storitev pogosto neobvladljivo kratek. Drugi deležniki na območju Sahela in upravičenci do podpore menijo, da obseg nalog v Nigru in Maliju pomeni, da so potrebne srednje in dolgoročne misije. Čeprav za misiji ni predvideno, da postaneta stalna organa v državah gostiteljicah, ESZD ni predvidela jasne izhodne strategije (glej odstavka 34 in 35).

Priporočilo 3 – Določitev mandatov in proračunov, ki bodo ustrezali operacijami, ter zagotovitev izhodne strategije

ESZD naj za misiji predlaga mandate, ki bodo omogočali doseganje njunih ciljev, in določi jasnejšo pot do izhodne strategije.

Komisija naj določi proračunska obdobja, ki bodo skladna z operativnimi potrebami.

Ciljni datum: konec leta 2019.

67

Misiji EUCAP Sahel sta okrepili zmogljivost notranjih varnostnih sil z zagotavljanjem tečajev usposabljanja, opreme in svetovanja. Obe misiji sta si prizadevali za trajnost svojih dejavnosti, vendar brez večjega uspeha. Deloma je bil vzrok za to pomanjkanje odgovornosti ali politične volje v državah gostiteljicah, deloma pa to, da misije niso namenile dovolj sredstev za zagotavljanje trajnosti in nadaljnje spremljanje uporabe znanja, pridobljenega na usposabljanjih, in zagotovljene opreme (glej odstavke od 37 do 54).

Priporočilo 4 – Večje osredotočanje na trajnost

Misiji naj usmerita sredstva v zagotavljanje trajnosti dejavnosti, tako da se, kadar je to ustrezno, umakneta iz uspešnih dejavnosti, kakor hitro je to izvedljivo, da se spodbudi avtonomnost notranjih varnostnih sil in prepreči pretirano zanašanje nanju, in se osredotočita na zagotavljanje podpore ter nadaljnje spremljanje uporabe znanja, pridobljenega na usposabljanjih, in zagotovljene opreme.

Ciljni datum: konec leta 2018.

68

Misiji sta dosegli le zmeren in počasen napredek pri doseganju svojih ciljev. Vendar so bili kazalniki, določeni za merjenje napredka misij, neustrezni. Večine kazalnikov, določenih za Niger, ni bilo mogoče uporabiti za merjenje napredka, ker so zgolj navajali dejavnosti, določene za posamezne naloge. Kazalniki za Mali so bili boljši, vendar niso vključevali količinsko opredeljenih ciljev. Kazalniki niso zagotavljali dobre podlage za merjenje uspešnosti izvedenih nalog ali prispevka k doseganju ciljev (glej odstavka 55 in 56).

69

V nobeni od misij se v revidiranem obdobju niso uporabljali učinkoviti sistemi za ocenjevanje dejavnosti, prav tako pa zanje ni bilo opravljeno neodvisno zunanje ocenjevanje (glej odstavke od 57 do 60).

Priporočilo 5 – Izboljšanje kazalnikov, spremljanje in ocenjevanje

ESZD naj:

• določi kazalnike po načelih RACES (ustrezni, sprejemljivi, verodostojni, preprosti in zanesljivi), ki se bodo osredotočali na količinsko opredeljene izložke in izide dejavnosti misij ter bodo povezani z vsebinskim mandatom misij;
• določi ciljna referenčna merila, ki se lahko uporabijo za prikaz napredka pri doseganju ciljev;
• misijama zagotovi smernice in usposabljanje o spremljanju in ocenjevanju;
• izvaja zunanja ocenjevanja misij in celovitejša ocenjevanja njunega učinka.

Ciljni datum: konec leta 2018.

To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi Karel PINXTEN, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 24. aprila 2018.

Glosar in kratice

CIVCOM: Odbor za civilne vidike kriznega upravljanja je svetovalni organ, ki ga je ustanovil Svet. Odbor zagotavlja informacije, oblikuje priporočila in svetuje glede civilnih vidikov kriznega upravljanja.

Civilna zmogljivost za načrtovanje in izvajanje operacij (CPCC): Oddelek ESZD, ki načrtuje, usmerja, koordinira, podpira, nadzoruje in pregleduje civilne misije v okviru SVOP ter svetuje v zvezi z njimi. Pripravi ključna dokumenta za snovanje in načrtovanje misij, tj. koncept operacij (CONOPS) in operativni načrt (OPLAN).

Direktorat za krizno upravljanje in načrtovanje (CMPD): Oddelek ESZD, pristojen za politično-strateško načrtovanje civilnih misij SVOP. Naloga direktorata je zagotoviti skladnost in uspešnost misij ter razviti partnerstva, politike, koncepte in zmogljivosti SVOP. Zadolžen je za strateško načrtovanje novih misij SVOP in izvajanje strateških pregledov obstoječih misij SVOP.

ESZD: Evropska služba za zunanje delovanje, ki je diplomatska služba Evropske unije. Pomaga vodji zunanjih zadev, tj. visoki predstavnici Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko, pri izvajanju skupne zunanje in varnostne politike Unije.

EU: Evropska unija

EUCAP: Misije EU za krepitev zmogljivosti

EUTM: Misija Evropske unije za usposabljanje: večnacionalna vojaška misija za usposabljanje s sedežem v Bamaku v Maliju, v okviru katere se zagotavlja usposabljanje in svetovanje malijski vojski.

GIZ: Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (nemška družba za mednarodno sodelovanje)

Koncept kriznega upravljanja: Namen koncepta kriznega upravljanja je preučiti in predlagati možnosti SVOP, opisati njihove cilje ter oblikovati okvir možnih ciljev in obsega misije SVOP Evropske unije.

Koncept operacij (CONOPS): To je načrt, v katerem je opisan mandat misije in s katerim se politična namera pretvori v smernice, pri čemer so navedeni ukrepi, potrebni za doseganje ciljev misije.

Mentorstvo, spremljanje in svetovanje Mentorstvo: strukturiran prenos znanja med mentorjem in mentorirancem v skladu z načrtom. Spremljanje: opazovanje, ocenjevanje in poročanje o uspešnosti mentoriranca pri izvajanju tečajev usposabljanja v notranjih varnostnih silah. Svetovanje: podpora, namenjena zagotavljanju samostojnosti mentoriranca pri izvajanju tečajev usposabljanja.

MINUSMA: Misija Združenih narodov za večrazsežnostno in celovito stabilizacijo v Maliju, ki se osredotoča na naloge, kot so zagotavljanje varnosti, stabilizacija in zaščita civilistov, podpiranje nacionalnega političnega dialoga in sprave ter zagotavljanje pomoči pri ponovnem vzpostavljanju državne oblasti, obnovi varnostnega sektorja ter spodbujanju in varstvu človekovih pravic v državi.

Notranje varnostne sile: Policija, žandarmerija in nacionalna garda.

Operativni žandarmerijski centri (v Nigru): Stalni organi, vzpostavljeni za spremljanje dogajanja v regiji, zagotavljanje sredstev za patrulje, zbiranje informacij, njihovo posredovanje ustreznim organom in odzivanje na krizne razmere.

OPLAN: Operativni načrt. V tem načrtu so opisani cilji in naloge misije.

Politični in varnostni odbor. Ta odbor spremlja mednarodne razmere, priporoča strateške pristope in možnosti politike Svetu, zagotavlja smernice odboru CIVCOM ter politični nadzor nad operacijami kriznega opravljanja in njihove strateške usmeritve. Odbor sestavljajo veleposlaniki držav članic EU v Bruslju, predsedujejo pa mu predstavniki Evropske službe za zunanje delovanje.

Pravila uporabe Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 Delegirana uredba Komisije (EU) št. 1268/2012 z dne 29. oktobra 2012 o pravilih uporabe Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega parlamenta in Sveta o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije (v nadaljnjem besedilu: pravila uporabe finančne uredbe), kakor je bil spremenjen.

Regionalni operativni centri (v Nigru): Začasni organi, namenjeni spodbujanju sodelovanja med vladami provinc, nigrskimi obrambnimi in varnostnimi silami ter organi, pristojnimi za civilno zaščito, gašenje požarov, varstvo okolja in carine za obvladovanje kriznih razmer, ki so posledica terorističnih napadov, organiziranega kriminala in naravnih nesreč.

Služba za instrumente zunanje politike (FPI): Glavna naloga službe za instrumente zunanje politike je izvajanje številnih ukrepov zunanje politike EU. Služba upravlja operacije in njihovo financiranje. Je oddelek Evropske komisije, ki sodeluje z ESZD.

SVOP: Skupna varnostna in obrambna politika

SZVP: Skupna zunanja in varnostna politika

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil revizijski senat III – zunanji ukrepi, varnost in pravica –, ki mu predseduje član Evropskega računskega sodišča Karel Pinxten. Revizijo je vodila članica Evropskega računskega sodišča Bettina Jakobsen, pri njej pa so sodelovali vodja njenega kabineta Katja Mattfolk, ataše v njenem kabinetu Kim Storup, vodilna upravna uslužbenka Beatrix Lesiewicz, vodja naloge Kim Hublé in revizorka Torielle Perreur-Lloyd.

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9782-2	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/60956	QJ-AB-18-012-SL-N
HTML	ISBN 978-92-872-6478-7	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/13149	QJ-AB-18-012-SL-Q

© Evropska unija, 2018.

Za dovoljenje za uporabo ali reprodukcijo fotografij ali drugega gradiva, za katere Evropska unija nima avtorskih pravic, je treba zaprositi neposredno imetnike avtorskih pravic.

STIK Z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

ISKANJE INFORMACIJ O EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/index_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s spletišča EU Bookshop (https://publications.europa.eu/sl/web/general-publications/publications) ali jih na tem spletišču naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (http://europa.eu/contact).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1951 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=sl.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.