Засилване на капацитета на силите за вътрешна сигурност в Нигер и Мали — напредъкът е ограничен и бавен

Кpатко изложение

I

Несигурността в региона на Сахел в Западна Африка оказва отрицателно въздействие върху развитието на държавите от региона и върху интересите на Европейския съюз (ЕС). Общата политика за сигурност и отбрана (ОПСО) е инструмент на ЕС, предназначен за посрещане на предизвикателствата, произтичащи от въоръжени конфликти, политическа нестабилност, тероризъм, организирана престъпност и нерегламентирана миграция. ЕС провежда в Нигер и Мали граждански мисии по линия на ОПСО, които предоставят обучение, консултации и оборудване с цел укрепване на капацитета на националните сили, отговарящи за вътрешната сигурност.

II

Европейската служба за външна дейност (ЕСВД) е създала мисии на ЕС за изграждане на капацитет в Сахел (EUCAP) в Нигер (2012 г.) и Мали (2014 г.) от името на държавите членки на ЕС, и планира и управлява техните дейности, а Комисията управлява техните бюджети, финансирани от ЕС (69,46 млн. евро за Нигер за периода 2012—2017 г. и 66,48 млн. евро за Мали за периода 2014—2017 г.). Всяка мисия има собствен ръководител, който отговаря за операциите в съответната държава. Над половината от служителите са командировани в мисиите и заплатите им се изплащат от държавите членки на ЕС. Останалата част от персонала се финансира от бюджетите на мисиите.

III

Сметната палата провери как са били създадени и управлявани мисиите EUCAP Sahel, а също и начина, по който те функционират, както и дали са успели да постигнат укрепване на капацитета на силите за вътрешна сигурност в Нигер и Мали. Одиторите проведоха събеседвания с ЕСВД, Комисията, двете мисии EUCAP Sahel, националните органи и силите за вътрешна сигурност (СВС) в Нигер и Мали, както и с редица заинтересовани страни.

IV

Те достигнаха до заключението, че мисиите са допринесли за укрепването на капацитета на силите за вътрешна сигурност, но този напредък е бил забавен от изпълнената с предизвикателства обстановка, в която те са функционирали, както и от оперативна неефикасност. Сметната палата установи, че персоналът на мисиите не е получил достатъчно практически насоки, а в случая на EUCAP Sahel Niger — обучение преди командироването. ЕСВД и Комисията не са предоставили достатъчно подкрепа, а в някои случаи са прилагали процедури, неподходящи за работните условия там.

V

Двете мисии са имали голям брой свободни работни места. Средно само три четвърти от тези длъжности са били заети. Процедурите за набиране на персонал са отнемали твърде много време и често са били неуспешни. Командироването на служители от държави членки на ЕС като цяло е продължило до две години. Мисиите EUCAP Sahel получават двегодишен мандат и годишни бюджети. Всичко това намалява оперативната ефективност на мисиите, тъй като не насърчава средносрочно или дългосрочно планиране. В същото време, въпреки че не е планирано мисиите да станат постоянни органи, понастоящем не съществува ясна стратегия за оттегляне от държавите домакини.

VI

Сметната палата установи, че мисиите са се опитали да постигнат устойчивост на своите дейности, но без особен успех. Това се дължи отчасти на липсата на ангажираност от страна на държавите домакини и отчасти на факта, че мисиите не са отделили достатъчно ресурси за осигуряване на устойчивост и проследяване на практическото прилагане и използване на предоставеното обучение и оборудване.

VII

Мисиите имат слаби показатели за изпълнението и по време на одитирания период не са извършили подходящ мониторинг и оценка на изпълнението на задачите. Оценките на въздействието на ЕСВД не са свързани с мониторинга и оценяването.

VIII

Сметната палата отбеляза, че мисиите са изиграли важна роля за укрепването на капацитета на силите за вътрешна сигурност в Нигер и Мали, както и за подкрепата на други дейности на ЕС и неговите държави членки. Други донори, държави членки на ЕС, националните органи и бенефициентите на подпомагането от EUCAP в Нигер и Мали, са дали като цяло положителна оценка на дейностите на мисиите EUCAP Sahel.

IX

ЕСП отправя следните препоръки към ЕСВД и към Комисията:

• да предприемат мерки за подобряване на оперативната ефективност на мисиите;
• да подобрят процента на запълване на длъжностите в мисиите;
• да определят мандати и бюджети, които да съответстват на операциите, и да осигурят стратегия за оттегляне;
• да се фокусират в по-голяма степен върху устойчивото развитие;
• да подобрят показателите, мониторинга и оценяването.

Въведение

Нигер и Мали в региона Сахел

01

Нигер и Мали са нестабилни държави в Западна Африка. Те са млади парламентарни демокрации със слаба икономика и публични администрации в процес на развитие. В тях живеят някои от най-бедните хора в света, като двете страни са класирани съответно на 187-мо и 175-то място от общо 188 държави в индекса на човешко развитие за 2016 г. Нигер и Мали са шестата и осмата по големина държави в Африка и се намират в южната част на пустинята Сахара. Много мигранти преминават през тези две страни по пътя към своята крайна цел.

02

Въпреки подписано през юни 2015 г. мирно споразумение и присъствието на чуждестранни мироопазващи сили, в северната част на Мали все още са активни екстремистки групировки, а националните сили за сигурност са изправени пред редица предизвикателства. Продължава да има голям брой жертви и многобройни терористични атаки. Сигурността на Нигер е заплашена от нестабилността в съседните Либия, Нигерия и Мали. Правителството е изправено пред предизвикателства като борбата срещу трафика на хора и други незаконни дейности.

03

През март 2011 г. ЕС прие стратегия за сигурност и развитие за Сахел въз основа на презумпцията, че развитието и сигурността взаимно се подкрепят и че проблемите в региона на Сахел изискват регионално решение. През 2014 г. Мавритания, Мали, Нигер, Чад и Буркина Фасо се споразумяват да създадат регионална организация —„Групата на петте“ (Г-5) — за укрепване на сътрудничеството в областта на развитието и сигурността в региона на Сахел (вж. картата). ЕС подкрепя тази инициатива в области от общ интерес като сигурността, контрола на миграцията, борбата срещу тероризма, хуманитарната ситуация и развитието.

Граждански мисии на ОПСО

04

Общата политика на ЕС за сигурност и отбрана (ОПСО) определя структурите и способността на Съюза за защита и за управление на кризи и представлява основна част от неговата обща външна политика и политика на сигурност (ОВППС)¹. ОПСО, която попада в обхвата на членове 42—46 от Договора за Европейския съюз, е довелa до разполагането в чужбина на мисии² за опазване на мира, предотвратяване на конфликти и укрепване на международната сигурност съгласно принципите на Устава на Организацията на обединените нации.

05

От 2003 г. насам³ ЕС е провел 22 граждански мисии по линия на ОПСО в трети държави по целия свят. Десетте мисии, които все още функционират през февруари 2018 г., се фокусират предимно върху изграждане на капацитет и укрепване на върховенството на закона в държавите домакини. Повечето от тях предоставят подкрепа в областта на реформата на сектора за сигурност и доброто управление, например EULEX⁴ Косово⁵ и EUPOL⁶ Афганистан⁷. Други се занимават също така с борбата срещу организираната престъпност, борбата с тероризма и управлението на границите (EUCAP Sahel Mali), а отскоро и с управлението на нерегламентираната миграция (EUCAP Sahel Niger). Понастоящем ЕС управлява също така шест военни операции, които се финансират пряко от държавите членки на ЕС, а не от бюджета на ЕС. Вж. приложение I за преглед на гражданските мисии по линия на ОПСО и военните операции.

06

Върховният представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност /заместник-председателят на Европейската комисия отговаря за гражданските мисии по линия на ОПСО. Под негово ръководство ЕСВД управлява работата на мисиите, а службата на Европейската комисия за инструментите в областта на външната политика (FPI) управлява техните бюджети. Дирекцията за управление и планиране при кризи (CMPD) в рамките на ЕСВД извършва политическото и стратегическото планиране на мисиите и разработва концепциите за управление на кризи (CMC) за нови мисии по линия на ОПСО. Отделът на ЕСВД, отговорен за създаването и поддържането на мисиите, е структурата „Способности за планиране и провеждане на граждански операции“ (CPCC), директорът на която е също така командващ гражданските операции.

07

Държавите членки на ЕС решават да създадат или закрият гражданските мисии по линия на ОПСО чрез Съвета. Те определят целите и мандатите на мисиите, одобряват техните работни планове и решават дали и за какъв период от време да подновят мандатите. Съветът заедно с Европейския парламент определя също така бюджетите на мисиите. В каре 1 е представена процедурата, започваща от идентифицирането на криза и приключваща със създаването на мисии, а фигура 1 илюстрира как се извършва тяхното планиране.

08

CPCC планира и изготвя контекста на работа на мисиите и определя дейности и показатели за изпълнение. Тя също така дава своя принос за инструментите в областта на външната политика (FPI) по отношение на бюджетите на мисиите и оказва подкрепа на CMPD при изготвянето на периодични стратегически прегледи на напредъка. CPCC разполага с 68 служители в седалището си в Брюксел. Ръководителят на мисията осъществява командването на оперативно ниво на място. Голяма част от членовете на персонала на мисиите са командировани от държавите членки на ЕС. Командироващата държава осигурява заплатите на персонала, който изпраща, а бюджетните средства на мисията на ЕС финансира допълнителна дневна надбавка и рискова премия. Договорно наетите служители са наети пряко от мисиите и работят предимно в областта на финансите, логистиката, сигурността и администрацията.

Мисиите EUCAP Sahel в Нигер и Мали

09

За изпълнение на стратегията за Сахел ЕС използва граждански мисии по линия на ОПСО и военни⁸ операции, както и други инструменти на ЕС⁹. ЕС създаде мисиите в Нигер и Мали в отговор на заплахите за развитието и вътрешната сигурност на региона Сахел, както и за сигурността на ЕС. Тяхната цел е да се съдействат за укрепването на капацитета на националните сили, отговорни за вътрешната сигурност, като осигуряват обучение, консултиране и оборудване. Персоналът на двете мисии EUCAP Sahel предоставя тази подкрепа от неизпълнителен характер¹⁰. Те изграждат капацитета на силите за вътрешна сигурност (полиция, жандармерия и национална гвардия) в държавите домакини. В Нигер това включва армията, доколкото нейната роля е свързана с вътрешната сигурност.

10

Съветът създаде EUCAP Sahel Niger през 2012 г. в подкрепа на изграждането на капацитет на нигерските органи, свързани със сигурността, в борбата срещу тероризма и организираната престъпност¹¹. През 2015 г. държавите членки на ЕС разширяват мандата на мисията да включва подпомагане на Нигер при упражняване на контрол и сражения, както и при събиране на информация за нерегламентираната миграция. Главната сграда и по-голямата част от 169 щатни бройки на мисията¹² са разположени в столицата Ниамей. През 2016 г. мисията открива местна служба в Агадез в пустинята Сахара. Основните дейности на мисията са:

• предоставяне на обучение в ключови сектори, включително експертиза, тактическа и техническа намеса, и преподаватели във вътрешните сили за сигурност (СВС) за провеждане на обучение;
• консултиране на СВС относно начините за разработване и организиране на курсове;
• подпомагане на СВС да работят заедно (оперативна съвместимост) и да координират своята дейност;
• осигуряване на оборудване като карти за отдалечените райони, софтуер за човешки ресурси, превозни средства с висока проходимост, криминалистични комплекти за полицията и мобилни гаражи;
• подпомагане на преразглеждането на законите на Нигер относно нерегламентираната миграция и свързаната с това организирана престъпност.

11

Съветът учредява EUCAP Sahel Mali през 2014 г. с цел „да даде възможност на властите на Мали да възстановят и поддържат конституционния и демократичен ред и да създадат условия за траен мир в Мали, както и да възстановят и поддържат държавността и легитимността на държавната власт на цялата територия на страната чрез ефикасното преструктуриране на нейната администрация“¹³. 194-те щатни бройки на мисията¹⁴ са в столицата Бамако. Някои от дейностите на мисията са:

• реформа на политиката и изграждане на капацитет за укрепване на уменията за управление на границите;
• преразглеждане на програми за обучение и предоставяне на обучение по оперативно управление и управление на човешките ресурси, професионална етика, обществен ред, разузнавателни техники, професионална намеса, наказателна полицейска дейност, борба срещу тероризма, както и по правата на човека и равенството между половете;
• създаване на екипи за мобилно обучение и оценяване, които да стигнат до отдалечени райони.

12

В приложение II са представени мандата и целите, определени от Съвета за двете мисии EUCAP Sahel. В таблица 1 се съдържа преглед на основните характеристики на мисиите.

Таблица 1

Прилики и разлики: EUCAP Sahel Niger и EUCAP Sahel Mali

	Нигер и Мали	Нигер	Мали
Начало на дейностите		2012 г.	2014 г.
Продължителност на мандата	2 години, може да се подновява
Основни бенефициенти	Силите за вътрешна сигурност: —Полиция —Жандармерия —Национална гвардия	Също така нигерските въоръжени сили, свързани с вътрешната сигурност
Централа	Столица	Ниамей	Бамако
Служба по място		Агадез
Налични длъжности		169	194
Предизвикателства пред сигурността, които са в центъра на усилията на EUCAP	—Наличие на терористични групи —Несигурни граници —Нерегламентирана миграция —Разрастване на радикализацията	—Връщане на нигерийски граждани от Либия —Наличие на оръжие —Незаконни мрежи за трафик и контрабанда —„Боко Харам“/бивши терористи	—Слаба държава и загуба на контрол над някои части от територията на Мали —Наличие на трафиканти —Корупция —Организирана престъпност —Недостатъчно доверие между населението и СВС

13

Съветът е одобрил 69,46 млн. евро за EUCAP Sahel Niger в периода юли 2012 г. — юли 2017 г., както и 66,48 млн. евро за EUCAP Sahel Mali в периода април 2014 г. — януари 2017 г. От цялата тази сума всяка мисия е изразходила 53 % за разходи за персонал и 19 % (Нигер) и 24 % (Мали) за текущи разходи, като наеми, застраховки, разходи за сигурност и за превоз (вж. графика 1). Мисиите са използвали съответно 77 %¹⁵ и 67 %¹⁶ от тези кумулативни бюджети.

Актуално развитие

14

От 2015 г. насам в отговор на променящата се обстановка по отношение на сигурността гражданските мисии по линия на ОПСО участват в една все широка гама от задачи. Един пример е техният засилен фокус върху изграждането на капацитет в областта на борбата с тероризма, както и добавянето на дейности, свързани със събиране и обмен на информация в областта на миграцията. При представянето през 2016 г. на „Глобалната стратегия на ЕС за външната политика и политика на сигурност“ ВП/ЗП подчертава ключовото значение на укрепването на гражданския капацитет в трети държави¹⁷.

15

В Плана за изпълнение относно сигурността и отбраната¹⁸, ВП/ЗП приканва държавите членки на ЕС да се споразумеят за преразглеждане на структурите и способностите за планиране и провеждане на мисии по линия на ОПСО¹⁹. През ноември 2017 г. Съветът кани ВП/ЗП да представи следващите стъпки за развитието на гражданските способности, така че до 2018 г.²⁰ да бъде договорен Граждански пакт в областта на ОПСО²¹. Това е третият етап от тристепенен процес, който започва с концептуален документ за бъдещите перспективи, последван от плана за развитие на гражданските способности и в Пакта позволява на всички заинтересовани страни (главно държави членки от ЕС) да се ангажират с процеса на укрепване на гражданските мисии по линия на ОПСО.

16

Европейският съвет прикани върховния представител/заместник-председател на Комисията да създаде до май 2018 г.²² „базов капацитет за бързо реагиране, състоящ се от подсилена платформа за подпомагане на мисиите²³, както и от ресурси, предоставени на съществуващите мисии.“ Повишеното значение на гражданските мисии по линия на ОПСО е довело до отделянето от 2018 г. насам на допълнителни ресурси за ЕСВД за засилване на подкрепата за граждански мисии по линия на ОПСО.

Обхват и подход на одита

17

Настоящият одит обхвана двете граждански мисии по линия на ОПСО, създадени от ЕС за засилване на капацитета на силите за вътрешна сигурност в Нигер и Мали²⁴. Сметната палата разгледа следните въпроси:

• ЕСВД добре ли е планирала и изпълнила мисиите EUCAP Sahel?
• Мисиите EUCAP Sahel укрепили ли са капацитета на силите за сигурност в Нигер и Мали?

18

Одитът обхвана периода, изтекъл от създаването на мисиите, и включи посещения в Нигер и Мали през септември 2017 г.

19

Започнахме работата си с преглед на стратегии, политики, планове и доклади за изпълнението. След това проведохме срещи с персонала, зает c управлението на мисиите от Брюксел: CPCC и CMPD на ЕСВД, както и ГД „Международно сътрудничество и развитие“ на Комисията и FPI. Освен това проведохме събеседвания с представители на Комитета за гражданските аспекти на управлението на кризи (CIVCOM) от четири държави членки на ЕС²⁵, със специалния представител на ЕС за Сахел и с бившия ръководител на мисията EUCAP Sahel Niger.

20

Посетихме Нигер и Мали, където проведохме събеседвания с персонала от двете мисии (включително този от местното бюро в Агадез, Нигер), с представители на националните органи и с вътрешните сили за сигурност. Също така се срещнахме със съответните делегации на ЕС и с представителствата на четири държави членки на ЕС²⁶ за Нигер и Мали, както и на Съединените щати, Япония и Канада. Проведохме събеседвания с международни организации и донори, свързани със сектора на сигурността, като например Интегрираната многостранна мисия на ООН за стабилизиране в Мали (MINUSMA), мисията на ЕС за обучение в Мали, CiviPol, Expertise France, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) и Международната организация по миграция.

21

Извършихме преглед на документи и проверки на място на 46 от общо 446 курсове за обучение в Нигер и на 16 от общо 135 курса за обучение в Мали, 12 проекта, създадени за закупуване на оборудване или преустройство на помещения за обучение на СВС в Нигер и девет проекта в Мали. Проверихме също така дейността, извършена от мисиите, предоставящи консултантски услуги в държавите домакини.

Констатации и оценки

Отговорът на ЕС на нуждите за изграждане на капацитет на силите за сигурност е засегнат от оперативни слабости

22

Сметната палата провери по какъв начин Съветът, ЕСВД, Комисията и служителите в Нигер и в Мали създават, управляват и експлоатират двете мисии. Направихме оценка дали ЕСВД:

1. е взела под внимание поуките от предишни мисии по линия на ОПСО;
2. е отделила достатъчно човешки и логистични ресурси за мисиите;
3. е предоставила достатъчно практически насоки и обучение преди командироването на персонала на мисиите;
4. е следвала подходящи административни процедури;
5. е планирала мисиите по подходящ начин.

При създаването на EUCAP Sahel Mali ЕСВД е взела под внимание поуките от EUCAP Sahel Niger

23

Преди създаването на мисиите ЕСВД и Комисията са посетили Нигер и Мали, за да направят оценка на нуждите от изграждане на капацитет на силите за вътрешна сигурност. Оценката на нуждите на Нигер е започнала през януари 2012 г., а през март 2012 г. ЕСВД е представил подробно предложение под формата на концепция за управление на кризи. Отчасти поради бързината, с която мисията е създадена, през първите 18 месеца от съществуването си тя има логистични и оперативни проблеми (вж. каре 2).

24

ЕСВД учредява мисията EUCAP Sahel в Мали като юридическо лице през 2014 г.²⁸, и това е позволило на новата мисия да избегне много от проблемите, с които се е сблъскала EUCAP Sahel Niger. Въз основа на опита си в Нигер ЕСВД е направила така, че:

• веднага след установяването на мисията нейните служители са получили привилегиите, които се предоставят на дипломати, и
• Съветът е одобрил първоначален бюджет за създаване на мисията, за да даде възможност за назначаване на административен персонал и служители по сигурността, както и за закупуване на оборудване преди началото на операциите.

Недостатъчното обучение и подкрепа на служителите преди командироването от страна на централното управление на ЕСВД са довели до закъснения

25

Сметната палата установи, че много от служителите, отговарящи за идентифицирането на проектите и за изготвянето на технически спецификации, не са били достатъчно запознати с процедурите и правилата на ЕС, преди пристигането си в мисиите в Нигер и Мали. Това е довело до забавяния в процедурите за възлагане на обществени поръчки и до анулирани договори.

26

Например в Нигер това не се е ограничило само до етапа на създаване (вж. каре 2), но е продължило и през следващите години на функциониране на мисията. В случая на шестте одитирани проекта закупеното оборудване е пристигнало дълго след приключването на курсовете за обучение, за които е било предназначено. В пет други случая служителите, които са определили нуждите от оборудване или са изготвили спецификациите за договора, са напуснали преди момента на получаване на стоките. Новоназначените служители е трябвало да поемат проектите и процедурите, без да имат необходимото обучение, и това е довело до забавяния при изпълнението на операциите на мисията.

27

В знак на признаване на наблюдаваните слабости при създаването на мисии по линия на ОПСО, ЕСВД и Комисията заявиха в отговора си на доклада на Сметната палата относно EUPOL Афганистан, че ще изградят „единен център за общо обслужване за всички мисии по ОПСО“ и ще оптимизират „използването на складова база на ОПСО за управление на активите на текущите мисии“. Това все още не беше изпълнено по време на извършвания от ЕСП одит. На 13 ноември 2017 г. обаче Съветът одобри създаването на подсилена платформа за подпомагане на мисиите, която трябва да бъде завършена до май 2018 г. Платформата ще предостави на разположение на нови граждански мисии по линия на ОПСО „подлежащи на бързо разполагане средства и елементи на планирането от държавите членки, включително, когато това е договорено, специализирани екипи и многонационални обединения като Европейските жандармерийски сили“. ЕСВД също така се готви да създаде централен склад за съхранение на централизиран набор от стоки за бързо разпространение, като по този начин ще се намали броят на процедурите за възлагане на обществени поръчки, провеждани от съществуващите мисии.

Правилата и процедурите на Комисията не са приспособени към условията в Нигер и Мали

28

Комисията е позволила на персонала на мисиите в Нигер и Мали да прилага гъвкави процедури за възлагане на обществени поръчки²⁹, поради трудните условия, в които е трябвало да функционира³⁰. Въпреки че са били използвани такива процедури, служителите, които извършват възлагане на обществени поръчки в мисиите, считат, че правилата и процедурите на FPI често са били прилагани по начин, който не съответства на условията на труд в западноафриканските държави без излаз на море. По-специално:

• Бюджетният период от една година затруднява изготвянето и приключването на договори в рамките на регулаторните срокове с оглед на недостига на местни доставчици и дългите срокове за доставка. Освен това изискването (прилагано едва от 2017 г. насам) да се предаде оборудване на бенефициента в рамките на бюджетната година оказва допълнителен натиск върху мисиите, особено в Нигер, където оборудването често е предназначено за региони, за които е трудно да се организира транспорт.
• Стриктното прилагане от FPI на правилата и процедурите е довело до анулирането на договори поради незначителни неточности в спецификациите на оборудването или поради леко превишаване на бюджета.
• Изискването (за мисиите и за бенефициентите) за обединяване на подобни стоки в един договор води до закъснения, тъй като покупките се правят по-рядко.
• Задължението за използване на рамковите договори на Комисията е довело до проблеми. В един случай EUCAP Sahel Niger е поръчала оборудване, но е бил достигнат тавана на рамковия договор. В резултат на това се е наложило мисията да стартира процедури за възлагане на обществени поръчки за тези стоки на местно равнище. В други случаи доставките за оборудване, закупено по рамковия договор, не могат да бъдат осигурени на местно равнище.

29

Мисиите EUCAP Sahel изискват предварително разрешение от Комисията за покупки над 20 000 евро. Този процес отнема повече време, отколкото когато мисиите извършват покупки пряко. Комисията прие препоръката на Сметната палата от годишния доклад за 2013 г., че FPI следва да гарантира, че всички граждански мисии в рамките на ОВППС са акредитирани в съответствие с оценка на „шестте стълба“³¹. Това означава, че след като мисиите подобрят своите системи, за да отговарят на изискванията на оценителите, ръководителите на мисиите ще получат делегирани правомощия да разрешават покупки, като Комисията продължава да извършва последващи проверки. Скоро след посещението на ЕСП и двете мисии са започнали да преминават през процеса на оценка на шестте стълба³².

Липсата на насоки от централното управление на ЕСВД е довела до слаби процедури

30

Сметната палата разгледа наличните насоки за мисиите и установи, че те често са неподходящи, тъй като се отнасят главно за административни процедури³³. Липсват достатъчно оперативни насоки с примери за добри практики или стандартни модели от предишни граждански мисии по линия на ОПСО, които биха могли да бъдат използвани за обучение на новоназначени служители. Всяка мисия EUCAP Sahel е изразходвала значително време и ресурси за определянето и създаването на собствените си процедури, които невинаги са били оперативно ефективни.

Държавите членки на ЕС не са осигурили достатъчно персонал за запълване на наличните свободни длъжности

31

Най-важният ресурс на мисиите EUCAP Sahel е техният персонал — както този, който е командирован и платен от държавите членки на ЕС, така и този, който е нает на място от мисиите и е финансиран от бюджета на ЕС. Мисиите последователно се сблъскват с проблеми със запълването на свободните работни места за командировани служители. ЕСВД приканва държавите членки на ЕС да представят кандидати за командироване чрез покани за участие, които отнемат време и са скъпи за организиране. 24 покани за участие са били направени за EUCAP Sahel Niger в периода 2012—2016 г. и 14 за EUCAP Sahel Mali в периода 2014—2016 г. Тези покани за участие са довели само до запълване на половината от свободните длъжности, публикувани в Нигер, и само на две трети от длъжностите в Мали (вж. таблици 2 и 3). CIVCOM решава кои длъжности се публикуват изключително само за командировани служители, и кои са отворени за участие и на договорно нает персонал. Договорно наетият персонал може да бъде нает на работа на длъжности за командировани служители само ако с две последователни покани за участие не са намерени подходящи командировани служители кандидати.

Таблица 2

EUCAP Sahel Niger — резултати от поканите за участие (2012—2016 г.)

Мисия EUCAP Sahel Niger	Обикновени покани за участие		Извънредни покани за участие
Общ брой на обявените длъжности	276		59
Обявени като „командировани“	132	48%	20	34%
Обявени като „командировани/договорни“	144	52%	39	66%
Заети длъжности	163	59%	29	49%
Свободни длъжности	113	41%	30	51%
Длъжности, за които не са получени кандидатури	33	12%	9	15%
Длъжности, за които е получена само една кандидатура	71	26%	9	15%

Източник: EUCAP Sahel Niger.

Таблица 3

EUCAP Sahel Mali — резултати от поканите за участие (2014—2016 г.)

Мисия EUCAP Sahel Mali	Обикновени покани за участие		Извънредни покани за участие
Общ брой на обявените длъжности	198		21
Обявени като „командировани“	127	64%	5	24%
Обявени като „командировани/договорни“	71	36%	16	76%
Заети длъжности	139	70%	14	67%
Свободни длъжности	59	30%	7	33%
Длъжности, за които не са получени кандидатури	7	4%	0	0%
Длъжности, за които е получена само една кандидатура	26	13%	1	5%

Източник: EUCAP Sahel Mali.

32

Трудностите, пред които са изправени мисиите в Нигер и Мали за намиране на служители, командировани от държавите членки на ЕС, са подобни на тези, с които са се сблъсквали и предишни граждански мисии по линия на ОПСО³⁴. Сред причините за това са фактът, че квалификацията и равнището на експертните знания, необходими на тези служители, са високи, и те трябва да могат да работят на френски език³⁵. Потенциалните кандидати трябва също така да имат предвид и несигурните условия на живот и безопасност. Накрая, намирането на персонал за гражданските мисии по линия на ОПСО невинаги е приоритет за държавите членки на ЕС. В резултат на това процентът на заемане на длъжностите в мисиите EUCAP Sahel в Нигер и Мали възлиза средно съответно на 72 % и 77 % за дадените периоди.

33

Продължителността на командироването на служители от държави членки на ЕС, е средно две години или само една година за някои държави членки на ЕС. Това време не е достатъчно, за да могат служителите да натрупат достатъчно познания за различните процедури и условия на труд. Сметната палата установи, че освен краткият срок на командировките, високият процент незаети длъжности е оказал неблагоприятно въздействие върху степента, до която мисиите извършват своята дейност (вж. каре 3).

Несигурният жизнен цикъл на мисиите затруднява планирането на стратегия за оттегляне

34

Въз основа на предложението на ЕСВД (вж. точка 7) Съветът създаде две мисии в региона на Сахел за укрепване на капацитета на силите за вътрешна сигурност. Решенията на Съвета определят целите на дейността на мисиите, но не дават никакво указание за възможната им продължителност. Понастоящем мисиите действат в рамките на двегодишен мандат, който може да се подновява. ЕСВД е длъжна да изготви стратегия за оттегляне в случаите, при които държавите членки на ЕС вземат решение за прекратяване на мисиите. ЕСВД е описала крайната фаза на мисиите. Тя обаче не е определила ясен план за преход или стратегия за оттегляне.

35

Сметната палата проведе интервюта със заинтересовани страни³⁸, които бяха на мнение, че мисиите ще съществуват поне в средносрочен план, за да постигнат определените за тях цели. По-голяма яснота по отношение на жизнения цикъл на мисиите ще им позволи да подобрят начина си на функциониране, както и планирането на операции. Това би улеснило също така изготвянето на разумна стратегия за оттегляне.

Мисиите EUCAP Sahel са укрепили капацитета на силите за сигурност, но резултатите не са устойчиви

36

Сметната палата провери по какъв начин мисиите EUCAP Sahel в Нигер и Мали са извършили планираните дейности, как са постигнали резултати, как са направили мониторинг и оценка на резултатите, и дали тези резултати са устойчиви. Сметната палата провери:

1. дали мисиите са укрепили капацитета на силите за вътрешна сигурност;
2. дали резултатите от дейността на мисиите са с устойчив характер;
3. дали показателите за мониторинг на резултатите от дейността на мисиите са подходящи;
4. дали процедурите за мониторинг и оценка в рамките на мисиите са фокусирани върху въздействието;
5. начина, по който другите заинтересовани страни в двете държави възприемат изпълнението на мисиите.

Действащи в сложна обстановка, макар и бавно, мисиите укрепват капацитета на силите за сигурност

37

Нуждите от изграждане на капацитет на силите за вътрешна сигурност в Нигер и Мали са големи. Мисиите EUCAP Sahel доставят оборудване за обучение, предоставят консултации и упражняват координационна функция в рамките на силите за вътрешна сигурност чрез редица задачи и дейности. ЕС предоставя също така подкрепа за сектора на вътрешната сигурност посредством инструменти като Европейския фонд за развитие и доверителния фонд на ЕС за Африка.

38

Животът и работата в държави на края на пустинята Сахара с лоша инфраструктура и слаба публична администрация изправя служителите на EUCAP пред значителни предизвикателства. Придвижването е сложно, а служителите трябва постоянно да бъдат бдителни срещу заплахата от терористични атаки. В Нигер някои от граничните региони са твърде несигурни за посещения, а централната и северната част на Мали са напълно недостижими.

39

За да постигнат своите цели, мисиите извършват дейности, които в по-голямата си част са текущи и прехвърлени от един мандат на Съвета към друг и от една бюджетна година към следващата. Сметната палата сравни как мисиите извършват планираните дейностите с отчетените резултати и потвърди това чрез събеседвания, проведени в Нигер и Мали. Вж. приложения III и IV за подробности относно констатациите на Сметната палата. В някои случаи мисиите са постигнали добър напредък, например при предоставянето на обучение за борба с тероризма и организираната престъпност в Нигер. В други случаи е налице много малък или никакъв напредък, например относно създаването на служба за вътрешен контрол и одит на силите за вътрешна сигурност в Мали.

Курсове на обучение

40

Сметната палата провери извадка от курсове за обучение за всяка от мисиите. Основните бенефициенти от обученията са били полицията, жандармерията и националната гвардия. Курсовете за обучение са обхванали области като техники за арест, управление на местопрестъплението, анализ на съдебномедицинските доказателства, наказателно разследване, поддръжка на превозните средства и задържане на нерегламентирани мигранти. В Нигер някои магистрати, общинската полиция и въоръжените сили (вж. каре 4) са посещавали също курсове, например тези, свързани с правата на човека.

41

Сметната палата установи, че предоставеното обучение е било насочено към ключови области със слаб капацитет на силите за сигурност, както и че е в съответствие с целите на мисиите EUCAP Sahel. Въпреки това, поради слаби административни процедури EUCAP Sahel Niger не беше в състояние да предостави на ЕСП пълната документация за курсовете за обучение, които бяха одитирани в Нигер. За половината от курсовете за обучение те не можаха да предоставят доказателство за участие и попълнени от участниците формуляри за оценка на курсовете. Въпреки че по-голямата част от курсовете за обучение са били проведени в Ниамей, обучаващите са докладвали само относно курсовете, проведени в регионите. Данните относно местоработата на участниците са били непълни и не е била направена проверка от мисията дали те са били обучавани преди това. EUCAP Sahel Mali е функционирала добре по отношение на повечето от тези въпроси (вж. каре 5).

Предоставяне на оборудване

42

Сумите, предвидени в бюджета за закупуване на оборудване и услуги за мисията и за бенефициентите са били 3,3 млн. евро за EUCAP Sahel Niger и 2,9 млн. евро за EUCAP Sahel Mali (данни за 2016/2017 г.). Покупките са били в подкрепа на дейностите на мисиите, като курсове за обучение, и са били групирани в проекти. Примерите за това включват превозни средства, детекторно оборудване, компютри и принтери, генератори, обновяването на центрове за обучение и оперативни центрове, и изграждането и оборудването на мобилни гаражи. Вж. каре 6 за пример за полезен проект, подкрепен от обучение, което въпреки усложнения по време на изпълнението е успешен.

43

Сметната палата провери извадка от проекти (вж. точка 21), и констатира, че те са били насочени към ключови области със слаб капацитет на силите за сигурност, и че са били в съответствие с целите на мисиите EUCAP Sahel. Отчасти поради проблемите, докладвани в точка 28, налице са били закъснения при изпълнението на седем от 21 проверени проекта. Освен това са съществували проблеми, които са оказали влияние върху устойчивостта, като например липсата на поддръжка на предоставеното оборудване или на поправка в случай на повреда, както и незакупуването на консумативи, за да се гарантира, че то може да бъде използвано.

Консултации

44

Една от основните задачи на мисиите е да предоставят консултации на министерствата и на СВС на държавите домакини. В Нигер мисията е назначила съветници на министерствата на вътрешните работи и на правосъдието, допълнени с предоставяне на постоянна възможност за предоставяне на консултации от служителите на мисията и в други области. EUCAP Sahel Mali е предоставила съветници, които са били включени в основните национални министерства и в СВС.

45

Насърчаването на СВС да работят в тясно сътрудничество за борба с тероризма и организираната престъпност („оперативна съвместимост“) е ключова цел и за двете мисии. В Мали, въпреки че трите СВС са заседавали всяка седмица, те не са позволявали на служителите на EUCAP да присъстват. Това е ограничило приноса на мисията. В Нигер, въпреки инвестирането на значителни ресурси за подобряване на оперативната съвместимост, мисията не е изпълнила и в крайна сметка е изоставила задачи, като например насърчаването на обмена на информация между службите за сигурност.

46

От 2012 г. насам една от основните цели на EUCAP Sahel Niger е да подпомага органите на Нигер при изготвянето на националната стратегия за сигурност. Пет години по-късно, главно поради факта, че това е било условие за получаване на бюджетна подкрепа³⁹, органите на Нигер са приели национална стратегия за вътрешна сигурност. При липсата на цялостна национална стратегия, която се занимава и с външната сигурност (контрол на границите и др.), въздействието на стратегия за вътрешна сигурност е било ограничено.

47

Персоналът на мисията също е работил усилено, за да спомогне за сътрудничеството на силите за вътрешна сигурност посредством създаването на осем регионални оперативни центрове COR (centres opérationnels régionaux). Това са временни органи, които имат за цел укрепване на сътрудничеството между членовете на регионалните правителства и силите за сигурност на Нигер, както и органите, отговарящи за гражданската защита, борбата с пожарите, опазването на околната среда и митниците, с цел справяне с кризи, произтичащи от терористични нападения, организирана престъпност и природни бедствия. В Ниамей COR работи добре и дава пример за добра практика. Центровете COR обаче нямат статут, който да им позволява в тях да бъдат назначавани служители, или за тях да бъде заделян бюджет за разходите, направени по време на кризи, например за закупуване на горива за превозни средства. Мисията също така е спомагала за укрепване на Оперативните центрове на жандармерията COG (Centres Opérationnels de Gendarmerie)⁴⁰ в Ниамей, Агадез и Зиндер. Нито COR нито COG са функционирали добре по време на одита на Сметната палата. Например радиомрежата не е действала — малкият обем комуникация, която се е осъществявала, е ставала чрез мобилни телефони.

48

Двете мисии са извършвали дейности за укрепване на управлението на човешките ресурси в СВС. Например в Нигер GIZ е въвела информационни системи за полицията, а EUCAP Sahel Niger е подпомагала другите две сили. В Мали консултанти от мисията и от посолството на Съединените щати са изготвили длъжностни характеристики. Други задачи не са били изпълнени така успешно, като например включването в новите информационни системи на данни относно прехвърлянето на служители и повишенията — нещо, което националните органи не са приели да направят и досега. Двете мисии също така са предложили създаването на отдели за обучение, промяна на програмите за обучение и съставяне на годишни планове за обучение в рамките на фонд „Вътрешна сигурност“. Това е постигнало добри резултати в Мали. В Нигер напредъкът е бил ограничен, въпреки че през 2017 г. полицията е изготвила първия си план за обучение.

Двете мисии са насочени към устойчивостта, но с ограничен успех

49

Тъй като двете мисии EUCAP Sahel предоставят подкрепа за Нигер и Мали само за ограничен период от време, от изключително значение е да се намерят начини, чрез които дейностите им да постигнат устойчивост⁴¹. Двете мисии са направили това, като са провели курсове за обучение на обучители на другите служители, подпомогнали са изготвянето на планове за обучение и разработването на курсове за обучение, въвеждането на системи за управление на човешките ресурси, изготвянето на длъжностни характеристики и насърчаването на СВС да работят заедно по структуриран начин. В Нигер мисията е планирала също така да подкрепи националните органи за изготвяне на национална стратегия за сигурност, да предоставя консултации на служителите на СВС с помощта на мониторинг, наставничество и консултиране и да оборудва СВС с мобилни гаражи и да ги обучи как да ги използват. Въпреки че ЕСВД е отчела постижения в тези области⁴², Сметната палата установи, че мисиите не са успели да направят своите дейности устойчиви.

50

И двете мисии са провели курсове за обучение на обучители за силите за сигурност. В Нигер за четири години мисията е създала резерв от местни обучаващи във всички СВС. Въпреки че служители на СВС са започнали сами да провеждат обучения, служители на мисията също са продължили с тази дейност. От 2014 г. насам, с цел намаляване на зависимостта на СВС от обучители от EUCAP, мисията се е съсредоточила върху действия за мониторинг, наставничество и консултиране. Идеята е да се определи наставник в рамките на мисията, който да следи и подкрепя обучителите от СВС, които е обучил. Това обаче не е действало добре на практика: експерти от мисията са предоставяли съвети при поискване, но е нямало процедура за последващи действия или за предоставяне на системна подкрепа за отделните обучители. Сметната палата видя доказателства за такива предоставени консултации само за 20 лица през трите години до март 2017 г. В никоя от двете държави СВС не са автономни в някоя област на обучение.

51

Степента на напредък на дейностите за насърчаване на устойчивост често е зависела от степента, до която органите в държавите домакини са постигнали съгласие, че те са приоритет. Например националните органи в Нигер и Мали не са дали официално признание или парични възнаграждения на служителите от СВС, които са станали обучители. Това означава, че са налице много малко стимули за служителите, обучени от EUCAP да обучават други служители, тъй като е по-вероятно те да спечелят повече, ако работят в оперативен отдел. Двете мисии са помогнали за изготвянето на законодателни проекти, с които да се осигури специален статут на обучаващите, но нито една от двете страни домакини не ги е била приела по време на одита.

52

Неспособността да се гарантира устойчивостта на много дейности отчасти се е дължала на липсата на ангажираност от страна на националните органи и СВС. Въпреки тяхното положително отношение към EUCAP правителствата на Нигер и Мали невинаги са били готови да приемат подходящо законодателство и да прокарат някои от реформите, необходими за постигане на устойчивост на резултатите от изграждането на капацитет. Положението се е влошило в Мали от липсата на политическа стабилност и от организационните недостатъци на правителствено равнище. Това е подкопало усилията на мисиите да направят резултатите от своите дейности устойчиви.

53

Мисиите също така са били отговорни за своите слаби резултати при осигуряването на устойчивост. Например нито една от двете мисии не е проверила успеха на предоставената подкрепа чрез последващи проверки на използването на придобитите познания относно курсове за обучение или на полученото оборудване (за пример вж. каре 7). По време на одитирания период мисиите не са събирали информация за това дали служителите на СВС продължават да работят след курсовете в областта, за която са били обучени, и не са правили оценка дали обучаваните служители са получили знания по време на обучението и дали след това са ги прилагали. Това е било така за всички видове участници, включително тези, които са били обучени за обучители. В края на 2017 г. мисията в Мали е предприела първа стъпка с писмо до СВС на Мали с предложение за предприемане на последващи действия във връзка с курсовете за обучение, проведени от EUCAP, с цел оценка на тяхното въздействие и извличане на поука за бъдещи обучения.

54

След създаването на COR мисиите имат за цел да ги направят устойчиви. Те обаче не са постигнали това поради липсата на национална стратегия за сигурност и текучеството на персонала в рамките на СВС и в рамките на мисията. Например те не са провели планираните курсове за обучение на служители на СВС да обучават други служители, не са създали национален координационен център за интегриране на всички COR и не са изготвили национални планове за действие при извънредни ситуации и планове за намеса.

ЕСВД не е определила подходящи показатели за наблюдение на резултатите от мисиите

55

Сметната палата провери шестмесечните доклади на мисиите на ЕСВД, които отбелязват постигнатия напредък за изпълнението на задачите и постигането на целите по отношение на показатели, определени в оперативните планове. Повечето от „показателите“, създадени за EUCAP Sahel Niger, само са изброявали дейностите, определени за всяка задача, и следователно не са били RACER⁴³, нито подходяща основа за измерване на напредъка. Единственото изключение включва показатели за петата цел относно борбата с незаконната миграция, които са добавени към мандата на мисията през 2015 г. Те са били по-уместни, защото са предвиждали целеви резултати за всяка задача. Показателите, определени за EUCAP Sahel Mali, също така са посочвали очакваните резултати. Те обаче не са били достатъчно стабилни, за да се използват за измерване на напредъка, тъй като са нямали определени количествени цели⁴⁴.

56

При нито един от показателите, използвани при мисиите EUCAP Sahel, не е била посочена важността на това задачите да постигнат целите си⁴⁵. Липсвали са и показатели, които да послужат за основа на оценката на резултатите или въздействието на задачите.

Мониторингът и оценката на дейностите на мисиите са недостатъчни и не са насочени към въздействието

57

EUCAP Sahel Niger няма въведени процедури за систематично документиране и мониторинг на планирането и изпълнението на дейностите си. Едва през 2017 г. по време на провеждане на одита мисията в Нигер предприе стъпки за опростяване на плана си за изпълнение, с цел да се улесни мониторингът на цялостния напредък. Тя разработи проектни фишове и планира да поддържа систематично отчет за обучаваните лица, които вече са посещавали курсове, да извършва мониторинг на списъците за присъствие и да събира и проверява оценките на курса от участниците. EUCAP Sahel Mali е създала подходящи процедури за документиране и мониторинг на дейностите и резултатите по време на първия си мандат.

58

ЕСВД изисква от мисиите да предоставят следната информация:

• седмични и месечни доклади с информация относно изпълнението на бюджета, човешките ресурси и общите събития, които са се случили;
• шестмесечни доклади за сравняване на напредъка, постигнат при задачи с определена основна линия в оперативния план (OPLAN), с напредъка, отчетен в предходните шестмесечни доклади;
• около шест месеца преди приключване на всеки мандат стратегически анализи на положението по отношение на сигурността в страната, на участието на ЕС и на други заинтересовани страни, на резултатите от мисиите и на бъдещия им подход;
• специални доклади по конкретни теми.

59

Сметната палата анализира тези документи и отбеляза, че:

• докладването на резултатите не е ясно свързано с предварително определени показатели и референтни критерии, и
• ЕСВД и мисиите не извършват систематично оценка на въздействието на дейностите на мисиите.

60

Никоя от мисиите не използва добри системи за оценяване на дейностите по време на одитирания период. По време на втория си мандат мисията в Мали е разработила система за оценяване, насочена в по-голяма степен към крайните продукти, резултатите, въздействието, устойчивостта и ефективността. Тъй като системата е въведена едва отскоро, беше твърде рано да се оценят нейните резултати. Мисията в Нигер е наела персонал, за да започне работата по оценяването през май 2017 г. Освен това нито една от мисиите EUCAP Sahel не е била предмет на независима външна оценка.

Заинтересованите страни и бенефициентите имат положително отношение към дейностите на мисиите и към тяхната координационна роля

61

ЕСП проведе събеседвания с бенефициенти на мисиите EUCAP Sahel за обучение, консултиране и оборудване, както и с различни заинтересовани страни в областта на вътрешната сигурност в Нигер и Мали. Цялостната оценка на дейностите, извършени от мисиите EUCAP Sahel, беше положителна. Заинтересованите лица и бенефициентите оцениха факта, че служителите на мисиите са на разположение за предоставяне на консултации или услуги, които не се предоставят от национални източници. В Нигер силите за сигурност и правителствените представители изтъкнаха значението на по-дългосрочното присъствие на мисиите EUCAP Sahel в сравнение с това на много други донори. Двете мисии също така са предоставили информация и консултации в подкрепа на други инструменти на ЕС и на по-широк кръг дейности на ЕС и неговите държави членки. Например мисиите са допринесли за разработването на проекти на Доверителния фонд на ЕС за Африка, събрали са информация относно миграционните потоци и са установили дейности на ЕС, свързани с миграцията.

62

Донори и други заинтересовани страни в Нигер и Мали подчертаха важната роля на двете мисии EUCAP Sahel за координиране на дейностите в сектора на сигурността. Двете мисии са създали органи за подобряване на координацията с националните органи, които първоначално са имали проблеми, но като цяло са постигнали успех. Те също така са създавали добри механизми за координация и сътрудничество с други донори и заинтересовани страни. В Мали това включва официалното създаване на карта на донорите, която дава пълна информация относно предложените (но все още нефинансирани) проекти, планираните, провеждащите се в момента и приключилите проекти в сектора на сигурността в Мали.

Заключения и препоръки

63

Съветът създаде EUCAP Sahel Niger и EUCAP Sahel Mali за укрепване на слабия капацитет на силите за вътрешна сигурност. Двете мисии работят в изпълнена с предизвикателства среда и са допринесли за укрепване на капацитета, но всяка от тях е срещнала трудности, които са намалили ефективността и устойчивостта на техните операции.

64

И в двете държави служителите на мисиите не са имали достъп до адекватни оперативни насоки и обучение. Всяка мисия EUCAP Sahel е изразходвала значително време и ресурси за създаването на собствените си системи и процедури, които често не са били адаптирани към местните условия. ЕСВД и Комисията, които отговарят за управлението на гражданските мисии по линия на ОПСО, не са предоставили достатъчно подкрепа, а в някои случаи са прилагали процедури, неподходящи за работните условия там (вж. точки 25—30).

Препоръка 1 — Предприемане на мерки за подобряване на оперативната ефективност на мисиите

ЕСВД следва да:

• предостави на мисиите практически насоки относно оперативните процедури, стандартни модели, които могат да бъдат адаптирани към местните условия, примери за добри практики от предишни мисии и обучения;

Комисията следва да:

• премине към делегиране на правомощията за разрешаване на извършване на различни покупки към ръководителя на мисията, който да подлежи на последващи проверки от Комисията;

ЕСВД и Комисията следва да:

• подобрят подкрепата за мисиите чрез предоставяне на оборудване от общия склад и разширяване на ролята на платформата за подкрепа на мисии.

Целева дата: Краят на 2018 г.

65

Най-важният ресурс на мисиите са техните служители, но средно само три четвърти от длъжностите са били заети. Процедурите за набиране на персонал са отнемали твърде много време и често са били неуспешни. Най-трудните за запълване длъжности са били тези, които са били запазени за служители, командировани от държавите членки на ЕС (вж. точки 31—33).

Препоръка 2 — Подобряване на процента на запълване на длъжностите в мисиите

ЕСВД следва да намери решения, които да позволят бързо и ефикасно запълване на свободните позиции в мисиите, например като предложи по-дълги командировки в мисиите на служители от държавите членки на ЕС, по-широко използване на договорно наети служители и изготвянето на общи покани за участие, които могат да бъдат използвани за съставянето на списъци с резерви от потенциални служители, с цел да се ускори командироването при наличието на свободни длъжности.

Целева дата: Краят на 2018 г.

66

Двугодишните мандати на мисиите са предпоставка за краткосрочно планиране, а годишните бюджети често са причина за прекалено съкращаване на цикъла на възлагане на предоставянето на оборудване и услуги. Други заинтересовани страни в Сахел и бенефициентите по помощта считат, че обхватът на задачите в Нигер и Мали означава, че мисиите са необходими в средносрочен и дългосрочен план. В същото време, въпреки че не е планирано мисиите да станат постоянни органи в държавите домакини, ЕСВД не е предоставила ясна стратегия за оттегляне (вж. точки 34 и 35).

Препоръка 3 — Определяне на мандати и бюджети, които съответстват на операциите, и осигуряване на стратегия за оттегляне

ЕСВД следва да предложи мандати за мисиите, които да им позволят да изпълняват своите цели и да определи ясен път към една стратегия за оттегляне.

Комисията следва да определи бюджетни периоди, които да отговарят на оперативните потребности.

Целева дата: Краят на 2019 г.

67

Мисиите EUCAP Sahel са укрепили капацитета на вътрешните сили за сигурност чрез предоставяне на курсове за обучение, оборудване и консултации. Двете мисии са положили усилия да направят своите дейности устойчиви, но без особен успех. Това се дължи отчасти на липсата на ангажираност или политическа воля от страна на държавите домакини, а отчасти и на факта, че мисиите не са отделили достатъчно ресурси за осигуряване на устойчивост и проследяване на практическото прилагане и използване на предоставеното обучение и оборудване (вж. точки 37—54).

Препоръка 4 — Увеличаване на акцента върху устойчивостта

Мисиите следва да съсредоточат своите ресурси върху постигането на устойчивост на дейностите, като се оттеглят, когато е приложимо, от успешните дейности веднага щом това бъде целесъобразно, за да се насърчи независимостта на СВС и да се избегне прекомерната зависимост. Вниманието следва да се фокусира по-скоро върху осигуряване на подкрепа и консултации, и да се проследяват начините на използване на проведеното обучение и на предоставеното оборудване.

Целева дата: Краят на 2018 г.

68

Мисиите са постигнали само ограничен и бавен напредък за постигане на своите цели. Показателите, определени за измерване на напредъка на мисиите, обаче са били неподходящи. Повечето от установените показатели за Нигер не са могли да бъдат използвани за измерване на напредъка, тъй като само са изброявали дейностите, определени за задачите. Показателите за Мали са били по-добри, но не са включвали количествени цели. Показателите не са осигурили добра основа за измерване на ефективността на задачите или на приноса към постигането на целите (вж. точки 55 и 56).

69

Нито една от мисиите не е използвала добри системи за оценяване на дейностите по време на одитирания период, освен това те не са били подлагани на независима външна оценка (вж. точки 57—60).

Препоръка 5 — Подобряване на показателите, мониторинга и оценяването

ЕСВД следва да:

• определи показатели RACER (уместни, приемливи, достоверни, прости и устойчиви) с фокус върху количествени крайни продукти/услуги и резултати от дейностите на мисиите, и които са съобразени с мандатите на мисиите;
• определи целеви референтни критерии, които могат да бъдат насочени към демонстриране на напредъка за постигане на целите;
• предостави насоки и обучение за мисиите относно мониторинга и оценяването;
• направи външни оценки на мисиите и по-цялостно оценяване на тяхното въздействие.

Целева дата: Краят на 2018 г.

Настоящият доклад е приет от Одитен състав III с ръководител Karel PINXTEN — член на Сметната палата, на заседанието му от 24 април 2018 г. в Люксембург.

Речник на термините и съкращенията

ВП/ЗП: Върховен представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност /заместник-председател на Европейската комисия

ЕС: Европейски съюз

ЕСВД: Европейската служба за външна дейност, която е дипломатическата служба на Европейския съюз. Тя подпомага ръководителя на външните работи на ЕС — върховният представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност — при изпълнението на общата външна политика и политиката на сигурност на Съюза.

ЕСП: Европейска сметна палата

КПС: Комитет по политика и сигурност Този комитет следи международното положение, препоръчва на Съвета стратегически подходи и различни варианти на политиката, предоставя насоки на CIVCOM и осигурява политически контрол и стратегическо ръководство на операциите за управление на кризи. КПС се състои от посланиците на държавите членки на ЕС в Брюксел и се председателства от представители на Европейската служба за външна дейност.

ОВППС: Обща външна политика и политика на сигурност

ОПСО: Обща политика за сигурност и отбрана

ПИМ: План за изпълнение на мисия. В документа се посочва кои дейности и проекти трябва да бъдат изпълнени, за да може мисията да изпълни задачите си.

ПП: Правила за прилагане. Делегиран регламент (ЕС) № 1268/2012 на Комисията от 29 октомври 2012 година относно правилата за прилагане на Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза („Правила за прилагане на Финансовия регламент“), във вида, в който е изменен.

СВС: Силите за вътрешна сигурност — полиция, жандармерия и национална гвардия.

CIVCOM: Комитет за гражданските аспекти на управлението на кризи — консултативен орган, създаден от Съвета, който предоставя информация, препоръки и консултации по гражданските аспекти на управлението на кризи.

CMC: Концепция за управление на кризи — нейната цел е да направи анализ и да предложи варианти в рамките на ОПСО, да направи описание на техните цели и задачи, както и да определи възможните цели и обхват на мисията на ЕС в рамките на ОПСО.

CMPD: Дирекция за управление и планиране при кризи — отдел в рамките на ЕСВД, който отговаря за политико-стратегическото планиране на гражданските мисии в рамките на ОПСО. Ролята на CMPD е да гарантира съгласуваността и ефективността на мисиите и да разработи партньорства, политики, концепции и капацитета на ОПСО. Дирекцията е натоварена със стратегическо планиране на новите мисии в рамките на ОПСО, както и с извършване на стратегически преглед на текущи мисии.

COG: Оперативни центрове на жандармерията (Centres Opérationnels de Gendarmerie) (в Нигер) — постоянни органи, създадени за да извършват мониторинг на случващото се в региона, да осигуряват ресурси за патрулиране, да събират информация, да я съобщават на съответните органи и да реагират при кризисни ситуации.

CONOPS: Оперативна концепция. Това е документ за планиране, който определя мандата на мисията и изразява политическата воля като насоки, посочвайки какви действия са необходими за изпълнението на мисията.

COR: Регионални оперативни центрове (Centres Opérationnels Régionaux) (в Нигер) — временни органи, предназначени да обединяват членове на провинции и нигерските сили за сигурност и отбрана, както и органите, отговарящи за гражданската защита, борбата с пожарите, опазването на околната среда и митниците, с цел справяне с кризи, произтичащи от терористични нападения, организирана престъпност и природни бедствия.

CPCC: Способности за планиране и провеждане на граждански операции — отделът в рамките на ЕСВД, който планира, ръководи, координира, насочва, подпомага, наблюдава и прави преглед на гражданските мисии в рамките на ОПСО. CPCC изготвя основните документи за разработване и планиране на мисиите — т.е. CONOPS и OPLAN.

EUCAP: Изграждане на капацитет на Европейския съюз

EUTM: Мисия на Европейския съюз за обучение — многонационална военна мисия на Европейския съюз в подкрепа на обучението на въоръжените сили на Мали с централен щаб в Бамако, Мали.

FPI: Служба за инструментите в областта на външната политика Основната задача на FPI е да ръководи редица дейности на ЕС в областта на външната политика. FPI управлява операциите и тяхното финансиране. FPI е отдел на Европейската комисия, работещ заедно с ЕСВД.

GIZ: Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (Германска корпорация за международно сътрудничество)

MINUSMA: Интегрирана многостранна мисия на ООН за стабилизиране в Мали, която се фокусира върху задължения като гарантиране на сигурност, стабилизиране и защита на цивилното население; подкрепа на националния политически диалог и помирението; и оказване на помощ за възстановяване на държавната власт, възстановяване на сектора на сигурността и насърчаване и защита на правата на човека в страната.

MMA: Наставничество, мониторинг и предоставяне на съвети. Наставничество — структурирано предаване на знания между наставник и наставлявано лице в съответствие с определен план. Мониторинг— наблюдение, оценка и докладване на резултатите от дейността на наставляваните лица с цел организиране на курсове за обучение в СВС. Предоставяне на съвети — подкрепа, насочена към автономност на обучаваните лица във връзка с курсове за обучение.

OPLAN: Оперативен план. В него се определят целите и задачите на мисията.

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав III с ръководител Karel Pinxten — член на ЕСП. Този състав е специализиран в областта на външните действия, сигурността и правосъдието. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Bettina Jakobsen, със съдействието на Katja Mattfolk — ръководител на нейния кабинет и Kim Storup — аташе в кабинета; Beatrix Lesiewicz — главен ръководител; Kim Hublé — ръководител на задача, и Torielle Perreur-Lloyd — одитор.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2018 г.

PDF	ISBN 978-92-872-6769-6	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/820363	QJ-AB-18-012-BG-N
HTML	ISBN 978-92-872-5785-7	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/531250	QJ-AB-18-012-BG-Q

© Европейски съюз, 2018 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес https://publications.europa.eu/bg/web/general-publications/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. http://europa.eu/contact).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=bg.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.