Sisäisten turvallisuusjoukkojen valmiuksien parantaminen Nigerissä ja Malissa: vain vähäistä ja hidasta edistymistä

Tiivistelmä

I

Turvattomuus Sahelin alueella Länsi-Afrikassa vaikuttaa kielteisesti siellä sijaitsevien maiden kehitykseen sekä Euroopan unionin (EU) etuihin. Yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka (YTPP) on väline, jolla EU pyrkii vastaamaan aseellisista konflikteista, poliittisesta epävakaudesta, terrorismista, järjestäytyneestä rikollisuudesta ja laittomasta muuttoliikkeestä johtuviin haasteisiin. EU toteuttaa YTPP:n yhteydessä Nigerissä ja Malissa siviilioperaatioita, joissa tarjotaan koulutusta, neuvontaa ja varusteita, ja parannetaan sisäisestä turvallisuudesta vastaavien kansallisten joukkojen valmiuksia.

II

Euroopan ulkosuhdehallinto (EUH) käynnisti valmiuksien kehittämistä koskevan EU:n Sahel-operaation (EUCAP) Nigeriin (2012) ja Maliin (2014) EU:n jäsenvaltioiden puolesta ja suunnittelee ja hallinnoi kyseisiä operaatioita. Komissio taas hallinnoi operaatioiden talousarvioita, joihin EU myöntää varat (69,46 miljoonaa euroa Nigerille kaudella 2012–2017 ja 66,48 miljoonaa euroa Malille kaudella 2014–2017). Kummankin operaation toiminnasta vastaa maakohtainen johtaja. Yli puolet henkilöstöstä on lähetetty operaatioon komennukselle, ja he saavat palkkansa EU:n jäsenvaltioilta. Muun henkilöstön palkka maksetaan operaation määrärahoista.

III

Tilintarkastustuomioistuin tutki, miten EUCAP Sahel -operaatiot perustettiin ja miten niitä on hallinnoitu ja kuinka ne ovat toimineet. Lisäksi tutkittiin, onko operaatioilla onnistuttu parantamaan Nigerin ja Malin sisäisestä turvallisuudesta vastaavien joukkojen valmiuksia. Tilintarkastustuomioistuin haastatteli EUH:n, komission, kummankin EUCAP Sahel -operaation, kansallisten viranomaisten ja sisäisten turvallisuusjoukkojen (ISF) edustajia Nigerissä ja Malissa sekä useita sidosryhmiä.

IV

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että operaatioilla edistettiin sisäisestä turvallisuudesta vastaavien joukkojen valmiuksien parantamista, mutta edistystä hidastivat vaativa toimintaympäristö ja operatiivinen tehottomuus. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että operaatioiden henkilöstölle ei annettu riittävää käytännön ohjeistusta eikä EUCAP Sahel Nigerin tapauksessa riittävää koulutusta ennen komennukselle lähettämistä. EUH:n ja komission tuki ei ollut riittävää, ja joissakin tapauksissa ne käyttivät menettelyjä, jotka eivät soveltuneet kentällä vallinneisiin toimintaolosuhteisiin.

V

Kummassakin operaatiossa oli runsaasti avoimia työpaikkoja. Keskimäärin vain kolme neljännestä työpaikoista oli täytetty. Rekrytointimenettelyihin kului paljon aikaa ja ne jäivät usein tuloksettomiksi. EU:n jäsenvaltioista lähetetyn henkilöstön komennukset olivat tavallisesti enintään kahden vuoden mittaisia. EUCAP Sahel -operaatioiden toimeksianto oli kaksivuotinen ja talousarviot vuotuisia. Kaikki tämä vähentää operaatioiden operatiivista tehokkuutta, koska keskipitkän ja pitkän aikavälin suunnitteluun ei kannusteta. Samaan aikaan selkeää polkua kohti poistumisstrategiaa ei toistaiseksi ole laadittu siitä huolimatta, että operaatioita ei ole ajateltu isäntämaihin pysyviksi elimiksi.

VI

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että operaatioiden toimissa otettiin huomioon kestävyys, missä ei kuitenkaan onnistuttu erityisen hyvin. Tähän oli osittain syynä se, että isäntämaiden sitoutuminen oli puutteellista, ja osittain se, että operaatioissa ei osoitettu riittäviä resursseja kestävyyden varmistamiseen eikä seurantaan, jota kohdistettiin annetun koulutuksen soveltamiseen käytännössä ja toimitettujen varusteiden käyttöön.

VII

Operaatioiden tuloksellisuusindikaattorit olivat heikkoja, ja tarkastetun jakson aikana operaatioissa ei riittävällä tavalla seurattu ja arvioitu tehtävien toteutumista. EUH:n vaikutustenarviointeja ei kytketty seurantaan ja arviointiin.

VIII

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että operaatioilla oli huomattava merkitys Nigerissä ja Malissa sisäisestä turvallisuudesta vastaavien joukkojen valmiuksien parantamisen kannalta, ja niillä tuettiin merkittävästi myös EU:n ja sen jäsenvaltioiden muita toimia. Muut avunantajat, EU:n jäsenvaltiot, kansalliset viranomaiset sekä EUCAP-tuen edunsaajat Nigerissä ja Malissa antoivat myönteisen kokonaisarvion EUCAP Sahel -operaatioiden toiminnasta.

IX

Tilintarkastustuomioistuin esittää EUH:lle ja komissiolle seuraavat suositukset:

• operaatioiden operatiivista tehokkuutta olisi lisättävä
• operaatioissa avoimena olevien työpaikkojen täyttöastetta olisi parannettava
• toimeksiannot ja talousarviot olisi laadittava vastaamaan operaatioita ja poistumisstrategia olisi määritettävä
• kestävyyteen olisi kiinnitettävä enemmän huomiota
• indikaattoreita, seurantaa ja arviointia olisi kehitettävä.

Johdanto

Niger ja Mali Sahelin alueella

01

Niger ja Mali ovat hauraita valtioita Länsi-Afrikassa. Ne ovat nuoria parlamentaarisia demokratioita, joissa talous on heikko ja julkishallinto on kehittymässä. Maat olivat sijoilla 187 ja 175 inhimillisen kehityksen indeksin avulla luokitelluista 188 maasta vuonna 2016, ja niissä asuu maailman köyhimpiin kuuluvia ihmisiä. Niger on kuudenneksi suurin ja Mali kahdeksanneksi suurin Afrikan maista, ja ne sijaitsevat Saharan autiomaan eteläosassa. Monet muuttajat kulkevat näiden kahden maan läpi matkallaan lopulliseen kohteeseensa.

02

Kesäkuussa 2015 tehdystä rauhansopimuksesta ja ulkomaisista rauhanturvajoukoista huolimatta ääriryhmät ovat edelleen aktiivisia Pohjois-Malissa ja kansallisten turvallisuusjoukkojen tehtävä on vaikea. Kuolonuhrien määrä on yhä suuri ja terroristi-iskuja tehdään paljon. Nigerin turvallisuutta uhkaa epävakaa tilanne naapurimaissa Libyassa, Nigeriassa ja Malissa. Viranomaiset kohtaavat työssään ihmiskaupan ja muun laittoman toiminnan torjuntaan liittyviä ongelmia.

03

EU hyväksyi maaliskuussa 2011 Sahelin aluetta koskevan turvallisuus- ja kehitysstrategian, joka perustuu oletukseen, että kehitys ja turvallisuus tukevat toisiaan ja että Sahelin alueen ongelmiin on löydettävä alueellinen ratkaisu. Vuonna 2014 Niger, Mali, Mauritania, Tšad ja Burkina Faso sopivat alueellisen G5-ryhmän (Group of Five) perustamisesta vahvistaakseen yhteistyötä kehityksen ja turvallisuuden aloilla Sahelin alueella (ks. kartta). EU tukee tätä aloitetta yhteisen edun mukaisilla aloilla, joita ovat muun muassa turvallisuus, muuttoliikkeen hallinta, terrorismin torjunta, humanitaarinen tilanne ja kehitys.

YTPP-siviilioperaatiot

04

EU:n yhteisessä turvallisuus- ja puolustuspolitiikassa (YTPP) määritetään puolustuksessa ja kriisinhallinnassa käytettävät EU:n rakenteet ja valmiudet, ja se on merkittävä EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) osatekijä¹. Yhteisestä turvallisuus- ja puolustuspolitiikasta määrätään Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 42–46 artiklassa. YUTP on johtanut operaatioihin² ulkomailla rauhan turvaamista, konfliktien ehkäisemistä ja kansainvälisen turvallisuuden vahvistamista varten Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan periaatteiden mukaisesti.

05

EU on vuodesta 2003³ toteuttanut 22 YTPP-siviilioperaatiota kolmansissa maissa eri puolilla maailmaa. Helmikuussa 2018 edelleen käynnissä olevat kymmenen operaatiota keskittyvät lähinnä isäntävaltioiden valmiuksien kehittämiseen ja oikeusvaltioperiaatteen vahvistamiseen. Useimmissa operaatioissa tuetaan turvallisuusalan uudistusta ja hyvää hallintoa (esimerkiksi EULEX⁴ Kosovo⁵ ja EUPOL⁶ Afganistan⁷). Osassa operaatioista torjutaan lisäksi järjestäytynyttä rikollisuutta ja terrorismia ja edistetään rajaturvallisuutta (EUCAP Sahel Mali). Viime aikoina niissä on myös käsitelty laittoman muuttoliikkeen hallintaa (EUCAP Sahel Niger). Lisäksi EU johtaa parhaillaan kuutta sotilasoperaatiota, jotka saavat rahoituksensa suoraan EU:n jäsenvaltioilta eivätkä EU:n talousarviosta. Ks. yhteenveto YTPP-siviilioperaatioista ja sotilasoperaatioista liitteessä I.

06

YTPP-siviilioperaatioista vastaa unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja / Euroopan komission varapuheenjohtaja. EUH hallinnoi operaatioiden työtä hänen alaisuudessaan. Euroopan komission ulkopolitiikan välineiden hallinto (FPI) puolestaan hallinnoi operaatioiden talousarvioita. EUH:n kriisinhallinta- ja suunnitteluosasto huolehtii operaatioiden poliittisesta ja strategisesta suunnittelusta ja kehittää kriisinhallinnan toiminta-ajatuksia uusia YTPP-operaatioita varten. EUH:ssa operaatioiden perustamisesta ja ylläpitämisestä huolehtii siviilikriisinhallinnan suunnittelu- ja toteutusvoimavara (CPCC), jonka johtaja on myös siviilioperaatioiden komentaja.

07

EU:n jäsenvaltiot päättävät YTPP-siviilioperaatioiden käynnistämisestä ja lakkauttamisesta neuvostossa. Jäsenvaltiot määrittävät operaatioiden tavoitteet ja toimeksiannon, hyväksyvät operaatioiden työohjelmat sekä päättävät toimeksiantojen mahdollisen jatkon pituudesta. Neuvosto vahvistaa lisäksi yhdessä Euroopan parlamentin kanssa operaatioiden talousarviot. Laatikossa 1 kuvataan menettely kriisin havaitsemisesta operaation käynnistämiseen saakka ja kaaviossa 1 havainnollistetaan operaatioiden suunnittelua.

08

Siviilikriisinhallinnan suunnittelu- ja toteutusvoimavara suunnittelee ja laatii operaation työskentelypuitteet ja määrittelee toimet ja tuloksellisuusindikaattorit. Lisäksi se esittää ulkopolitiikan välineiden hallinnolle näkemyksiä operaatioiden määrärahoista ja tukee kriisinhallinta- ja suunnitteluosastoa edistymistä koskevien säännöllisten strategisten tarkastelujen valmistelussa. Siviilikriisinhallinnan suunnittelu- ja toteutusvoimavaran päätoimipaikassa Brysselissä työskentelee 68 henkilöstön jäsentä. Kentällä operatiivisella tasolla vastuu on operaation johtajalla. Monet operaatioissa työskentelevät henkilöstön jäsenet on lähetetty komennukselle EU:n jäsenvaltioista. Jäsenvaltio maksaa lähettämänsä henkilöstön palkat, ja ylimääräinen päiväraha ja riskilisä maksetaan puolestaan EU:n operaation talousarviosta. Operaatiot palkkaavat suoraan sopimussuhteisia työntekijöitä, jotka työskentelevät lähinnä talouden, logistiikan, turvallisuuden tai hallinnon alalla.

EUCAP Sahel -operaatiot Nigerissä ja Malissa

09

EU toteuttaa Sahel-strategiaansa YTPP-siviilioperaatioiden ja sotilasoperaatioiden⁸ sekä muiden välineidensä⁹ avulla. EU käynnisti operaatiot Nigerissä ja Malissa vastauksena uhkiin, joita kohdistuu Sahelin alueen kehitykseen ja sisäiseen turvallisuuteen sekä EU:n turvallisuuteen. Tarkoituksena oli auttaa parantamaan sisäisestä turvallisuudesta vastaavien kansallisten joukkojen valmiuksia tarjoamalla koulutusta, neuvontaa ja laitteita. Kummankin EUCAP Sahel -operaation henkilöstö antaa tällaista tukea muussa kuin toimeenpanevassa ominaisuudessa¹⁰. Henkilöstön jäsenet kehittävät sisäisten turvallisuusjoukkojen (poliisivoimien, santarmiston ja kansalliskaartin) valmiuksia isäntämaassaan. Nigerissä tämä koskee myös armeijaa sisäiseen turvallisuuteen liittyvien tehtävien osalta.

10

Neuvosto perusti EUCAP Sahel Niger -operaation vuonna 2012 “tukeakseen Nigerin turvallisuusalan toimijoiden terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan liittyvien valmiuksien rakentamista”¹¹. EU:n jäsenvaltiot laajensivat vuonna 2015 operaation toimeksiantoa kattamaan Nigerin avustamisen muuttovirtojen valvonnassa sekä laittoman muuttoliikkeen torjunnassa ja sitä koskevien tietojen keräämisessä. Keskustoimisto ja suurin osa operaation henkilöstön 169 työpaikasta¹² sijaitsee pääkaupungissa Niameyssä. Operaatio avasi vuonna 2016 paikallistoimiston Agadezissa Saharan autiomaassa. Operaation keskeisiin toimiin kuuluvat

• koulutus keskeisillä aloilla, joita ovat muun muassa kriminalistiikka ja taktiset ja tekniset interventiot, sekä sisäisten turvallisuusjoukkojen henkilöstön kouluttaminen kouluttajiksi
• sisäisille turvallisuusjoukoille annettava neuvonta, joka liittyy kurssien suunnitteluun ja järjestämiseen
• sisäisten turvallisuusjoukkojen keskinäisen yhteistyön (yhteentoimivuus) ja joukkojen työn koordinoinnin edistäminen
• tarvikkeiden ja laitteiden toimittaminen (esimerkiksi syrjäisten alueiden kartat, henkilöstöhallinnon sovellukset, maastoajoneuvot, poliisin rikostutkintavälineet ja liikuteltavat varikot)
• tuki laittomasta muuttoliikkeestä ja siihen liittyvästä järjestäytyneestä rikollisuudesta säädetyn Nigerin lainsäädännön tarkistamiseen

11

Neuvosto perusti EUCAP Sahel Mali -operaation vuonna 2014. Tavoitteena oli ”auttaa Malin viranomaisia palauttamaan perustuslaillinen ja demokraattinen järjestys maahan sekä ylläpitämään sitä ja luomaan olosuhteet kestävälle rauhalle Malissa sekä palauttamaan valtion arvovalta ja legitimiteetti koko Malin alueelle ja ylläpitämään sitä maan hallinnon tehokkaan uudelleenjärjestelyn avulla”¹³. Operaation henkilöstön 194 työpaikkaa¹⁴ sijaitsevat pääkaupungissa Bamakossa. Operaation toimiin kuuluvat muun muassa

• toimintapolitiikan uudistaminen ja valmiuksien kehittäminen rajaturvallisuuteen liittyvien taitojen parantamiseksi
• koulutusohjelmien tarkistaminen ja koulutuksen antaminen seuraavilla aloilla: operatiivinen hallinto ja henkilöstöhallinto, ammatillinen etiikka, yleinen järjestys, tiedustelutekniikat, ammatilliset interventiot, rikospoliisin toiminta, terrorismin torjunta sekä ihmisoikeudet ja sukupuolinäkökohdat
• liikkuvien koulutus- ja arviointitiimien perustaminen syrjäisiä alueita varten.

12

Liitteestä II käyvät ilmi molempien EUCAP Sahel -operaatioiden neuvostolta saama toimeksianto ja niille asetetut tavoitteet. Taulukossa 1 luodaan yleiskatsaus operaatioiden olennaispiirteisiin.

Taulukko 1

Yhtäläisyyksiä ja eroavaisuuksia: EUCAP Sahel Niger ja EUCAP Sahel Mali

	Molemmat	Niger	Mali
Operaatio alkoi		2012	2014
Toimeksiannon kesto	2 vuotta, voidaan uusia
Pääasialliset edunsaajat	Sisäiset turvallisuusjoukot: -Poliisivoimat -Santarmisto -Kansalliskaarti	Myös Nigerin asevoimat sisäisen turvallisuuden osalta
Päämaja	Pääkaupunki	Niamey	Bamako
Paikallistoimisto		Agadez
Käytettävissä olevat toimet		169	194
EUCAP-operaatioiden suurimmat turvallisuushaasteet	-Terroristiryhmät -Rajojen turvattomuus -Laiton muuttoliike -Radikalisoitumisen lisääntyminen	-Nigerin kansalaisten paluu Libyasta -Aseiden saatavuus -Laiton kauppa ja salakuljetusverkostot -Boko Haram / katuvat terroristit	-Heikko valtiovalta ja hallinnan menetys osassa Malin aluetta -Ihmiskauppiaat -Korruptio -Järjestäytynyt rikollisuus -Väestön ja sisäisten turvallisuusjoukkojen välinen luottamuksen puute

13

Neuvosto hyväksyi EUCAP Sahel Nigerin osalta 69,46 miljoonan euron määrärahat heinäkuun 2012 ja heinäkuun 2017 väliselle ajanjaksolle ja EUCAP Sahel Malin osalta 66,48 miljoonan euron määrärahat huhtikuun 2014 ja tammikuun 2017 väliselle ajanjaksolle. Kumpikin operaatio käytti 53 prosenttia kokonaismäärärahoistaan henkilöstökuluihin; muun muassa vuokriin, vakuutuksiin ja turvallisuudesta ja ajoneuvoista aiheutuviin käyttökustannuksiin osoitettiin varoista 19 prosenttia (Niger) ja 24 prosenttia (Mali) (ks. kaavio 1). Operaatioiden kertyneiden määrärahojen käyttöaste oli 77 prosenttia¹⁵ ja 67 prosenttia¹⁶.

Viimeaikainen kehitys

14

YTPP-siviilioperaatiot ovat vuodesta 2015 alkaen huolehtineet yhä moninaisemmista tehtävistä turvallisuusympäristön muuttuessa. Tästä esimerkkeinä voidaan mainita niiden aiempaa suurempi panostus terrorismin torjuntaan liittyvien valmiuksien kehittämiseen sekä muuttoliikettä koskevan tiedon keruun ja vaihdon lisääntyminen. Kun korkea edustaja / varapuheenjohtaja esitteli ”EU:n ulko- ja turvallisuuspoliittisen globaalistrategian” vuonna 2016, hän korosti, kuinka tärkeää on kehittää siviilivalmiuksia kolmansissa maissa¹⁷.

15

Korkea edustaja / varapuheenjohtaja pyysi turvallisuus- ja puolustusalan täytäntöönpanosuunnitelmassa¹⁸ EU:n jäsenvaltioita sopimaan YTPP-operaatioiden suunnitteluun ja toteuttamiseen tarvittavien rakenteiden ja valmiuksien tarkistamisesta¹⁹. Neuvosto pyysi häntä marraskuussa 2017 esittämään siviilivoimavarojen kehityssuunnitelman niin, että YTPP-siviilialan sopimuksesta²⁰ voidaan päästä sopimukseen vuoteen 2018 mennessä²¹. Kyseessä on kolmas vaihe kolmiosaisessa prosessissa, joka alkaa tulevaisuuteen suuntautuvalla tausta-asiakirjalla, minkä jälkeen laaditaan siviilivoimavarojen kehittämissuunnitelma. Prosessin sopimusvaihe mahdollistaa kaikkien sidosryhmien (lähinnä EU:n jäsenvaltioiden) sitoutumisen YTPP-siviilioperaatioiden lujittamiseen.

16

Neuvosto pyysi korkeaa edustajaa / varapuheenjohtajaa luomaan toukokuuhun 2018 mennessä “keskeiset reagointivalmiudet”²², jotka koostuvat vahvistetusta operaatioiden tukifoorumista²³ sekä nykyisiin operaatioihin sijoitetuista voimavaroista. YTPP-siviilioperaatioiden merkityksen kasvu on johtanut lisäresurssien myöntämiseen EUH:lle vuodesta 2018 alkaen niin, että näitä operaatioita voidaan tukea aiempaa paremmin.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

17

Tarkastus käsitti kaksi EU:n käynnistämää YTPP-siviilioperaatiota, joilla parannetaan Nigerin ja Malin sisäisestä turvallisuudesta vastaavien joukkojen valmiuksia²⁴. Tilintarkastustuomioistuin esitti tarkastuksessa seuraavat kysymykset:

• Suunnitteliko ja toteuttiko EUH EUCAP Sahel -operaatiot hyvin?
• Onko EUCAP Sahel -operaatioilla parannettu Nigerin ja Malin turvallisuusjoukkojen valmiuksia?

18

Tarkastus kattoi ajanjakson, joka alkoi operaatioiden perustamisesta, ja sisälsi käynnit Nigeriin ja Maliin syyskuussa 2017.

19

Tarkastajat aloittivat työnsä käymällä läpi strategioita, toimintapolitiikkoja, suunnitelmia ja täytäntöönpanokertomuksia. Tämän jälkeen he tapasivat operaatioiden hallinnoinnista Brysselissä vastaavaa henkilöstöä EUH:sta (siviilikriisinhallinnan suunnittelu- ja toteutusvoimavara ja kriisinhallinta- ja suunnitteluosasto) sekä komissiosta (kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto ja ulkopolitiikan välineiden hallinto). Lisäksi tarkastajat haastattelivat Siviilikriisinhallintakomitean (Sivkom) edustajia neljästä EU:n jäsenvaltiosta²⁵, Euroopan unionin erityisedustajaa Sahelissa ja EUCAP Sahel Niger -operaation entistä johtajaa.

20

Tarkastuskäynti tehtiin Nigeriin ja Maliin, joissa tarkastajat haastattelivat kummankin operaation (ja myös Nigerissä Agadezissa sijaitsevan paikallistoimiston) henkilöstöä sekä kansallisten viranomaisten ja sisäisten turvallisuusjoukkojen edustajia. Lisäksi tarkastajat tapasivat Nigerissä ja Malissa sijaitsevien EU:n edustustojen edustajia sekä neljän EU:n jäsenvaltion²⁶, Yhdysvaltain, Japanin ja Kanadan edustajia. Tarkastajat haastattelivat kansainvälisiä organisaatioita ja muita avunantajia, jotka toimivat turvallisuusalalla. Tällaisia ovat muun muassa Yhdistyneiden kansakuntien yhdennetty moniulotteinen vakautusoperaatio Malissa (MINUSMA), EU:n koulutusoperaatio Malissa, CiviPol, Expertise France, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit -virasto (GIZ) ja Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö.

21

Tarkastajat kävivät läpi asiakirjoja ja toimittivat paikalla tarkastuksia, jotka koskivat 46:tta kaikkiaan 446:sta Nigerissä järjestetystä kurssista ja 16:tta kaikkiaan 135:stä Malissa järjestetystä kurssista. Samoin tarkastettiin 12 hanketta, joiden tarkoituksena oli hankkia välineitä tai kunnostaa luokkahuoneita Nigerin sisäisiä turvallisuusjoukkoja varten, sekä yhdeksän hanketta Malissa. Lisäksi tarkastajat arvioivat operaatioiden henkilöstön neuvontatyötä isäntämaissa.

Huomautukset

Operatiiviset puutteet haittasivat EU:n vastausta valmiuksien kehittämistä koskeviin turvallisuusjoukkojen tarpeisiin

22

Tilintarkastustuomioistuin tutki, kuinka neuvosto, EUH, komissio ja Nigerissä ja Malissa työskentelevä henkilöstö perustivat näissä maissa toteutettavat operaatiot, hallinnoivat niitä ja huolehtivat niiden toiminnasta. Se arvioi, oliko EUH

1. ottanut huomioon aiemmista YTPP-operaatioista saadut kokemukset
2. osoittanut operaatioihin riittävät henkilöstö- ja logistiikkaresurssit
3. antanut operaatioiden henkilöstölle riittävästi käytännön ohjeistusta ja komennukselle lähettämistä edeltävää koulutusta
4. soveltanut tarkoituksenmukaisia hallinnollisia menettelyjä
5. suunnitellut operaatiot asianmukaisesti.

EUH hyödynsi EUCAP Sahel Niger -operaatiosta saamiaan kokemuksia perustaessaan EUCAP Sahel Mali -operaatiota

23

EUH ja komissio tekivät ennen operaatioiden perustamista arviointikäynnin Nigeriin ja Maliin selvittääkseen sisäisten turvallisuusjoukkojen valmiuksien kehittämistä koskevat tarpeet. Nigerin tarpeiden arvioiminen alkoi tammikuussa 2012, ja EUH sai valmiiksi kriisinhallinnan toiminta-ajatuksen muotoon laatimansa yksityiskohtaisen ehdotuksen maaliskuussa 2012. Operaatio perustettiin kiireellä, mikä on osasyynä siihen, että siellä ilmeni ensimmäisten 18 kuukauden aikana logistisia ja operatiivisia ongelmia (ks. laatikko 2).

24

EUH perusti EUCAP Sahel Mali -operaation vuonna 2014 oikeussubjektiksi²⁸, minkä ansiosta uusi operaatio välttyi monilta niistä ongelmista, jotka EUCAP Sahel Niger -operaatiossa kohdattiin. Nigerissä saamiensa kokemusten perusteella EUH huolehti siitä, että

• henkilöstö sai diplomaateille myönnettävät erioikeudet heti, kun operaatio oli perustettu
• neuvosto vahvisti jo alussa määrärahat operaation perustamista varten, jotta hallinto- ja turvallisuushenkilöstö voitiin palkata ja laitteet hankkia ennen toimien käynnistämistä.

Komennukselle lähettämistä edeltävä koulutus ja EUH:n päätoimipaikan antama tuki olivat riittämättömiä, mikä johti viivästyksiin

25

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että monet henkilöstön jäsenet, joiden tehtävänä oli yksilöidä hankkeita ja valmistella teknisiä eritelmiä, eivät olleet riittävästi selvillä EU:n menettelyistä ja säännöistä ennen työskentelyään Nigerin ja Malin operaatioissa. Tämän vuoksi hankintamenettelyjä viivästyi ja sopimuksia peruuntui.

26

Esimerkiksi Nigerissä tämä ei koskenut ainoastaan perustamisvaihetta (ks. laatikko 2), vaan jatkui operaation myöhempinä toimintavuosina. Hankitut laitteet saapuivat kuudessa tarkastetussa hankkeessa vasta kauan sen jälkeen, kun kurssit, joilla niitä oli tarkoitus käyttää, oli järjestetty. Viidessä muussa tapauksessa henkilöstö, joka oli määrittänyt laitteistotarpeet tai laatinut sopimuseritelmät, oli poistunut palveluksesta ennen tavaroiden saapumista. Äskettäin palkattu henkilöstö joutui huolehtimaan hankkeista ja menettelyistä ilman tarvittavaa koulutusta, mikä johti operaation toimien viivästymiseen.

27

Vastauksessaan tilintarkastustuomioistuimen EUPOL Afganistan -kertomukseen EUH ja komissio myönsivät YTPP-operaatioiden perustamisessa havaitut puutteet ja aikoivat perustaa “yhteisen palvelukeskuksen kaikkia YTPP-operaatioita varten” ja optimoida “YTPP-varaston käytön käynnissä olevien operaatioiden omaisuuserien hallinnointia ajatellen”. Tätä ei ollut tehty tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen ajankohtaan mennessä. Neuvosto hyväksyi kuitenkin 13. marraskuuta 2017 vahvistetun operaatioiden tukifoorumin perustamisen. Tukifoorumin on tarkoitus valmistua toukokuuhun 2018 mennessä. Uusilla YTPP-siviilioperaatioilla on tukifoorumin ansiosta käytettävissään jäsenvaltioiden nopeasti toimintavalmiit voimavarat ja suunnittelutoimet, joihin kuuluu erikoistuneita ryhmiä ja monikansallisia kokoonpanoja kuten Euroopan santarmijoukot, jos niin sovitaan. EUH aikoo myös perustaa keskusvaraston, jossa säilytetään keskitetysti tavaroita nopeaa jakelua varten, mikä vähentäisi nykyisten operaatioiden toteuttamien hankintamenettelyjen lukumäärää.

Komission säännöt ja menettelyt eivät sovellu käytettäväksi Nigerissä ja Malissa vallitsevissa olosuhteissa

28

Komissio antoi Nigerissä ja Malissa toimiville operaatioille mahdollisuuden soveltaa joustavia hankintamenettelyjä²⁹, sillä niiden toimintaympäristö oli vaikea³⁰. Vaikka näitä menettelyjä käytettiin, hankinnoista vastaava operaatioiden henkilöstö katsoi, että ulkopolitiikan välineiden hallinnon sääntöjä ja menettelyjä sovellettiin usein tavalla, joka ei vastannut Länsi-Afrikan sisämaavaltioissa vallitsevia työskentelyolosuhteita. Erityisesti voidaan tuoda esiin seuraavaa:

• Vuoden mittainen varainhoitokausi vaikeutti sopimusten laatimista ja päätökseen viemistä säännösten mukaisissa määräajoissa, kun otetaan huomioon paikallisten toimittajien vähäisyys ja pitkät toimitusajat. Lisäksi (vasta vuodesta 2017 sovellettu) vaatimus luovuttaa laitteet edunsaajalle talousarviovuoden kuluessa aiheutti operaatioille lisäpaineita. Tämä koskee etenkin Nigeriä, jossa laitteet on monesti tarkoitettu alueille, joissa kuljetuksia on vaikea järjestää.
• Ulkopolitiikan välineiden hallinto sovelsi sääntöjä ja menettelyjä tiukasti, mikä johti sopimusten peruuntumiseen sen vuoksi, että laite-eritelmissä oli vähäisiä puutteita tai kustannukset olivat hivenen liian suuret.
• Vaatimus (joka koskee niin operaatioita kuin edunsaajia) koota samankaltaisia tavaroita/palveluita samaan sopimukseen aiheutti viivästyksiä, sillä hankintoja tehtiin harvemmin.
• Velvoite käyttää komission puitesopimuksia aiheutti ongelmia. Eräässä tapauksessa EUCAP Sahel Niger -operaatiossa tehtiin laitetilaus, mutta puitesopimuksen ostojen yläraja oli jo saavutettu. Operaation oli tämän vuoksi käynnistettävä hankintamenettelyt kyseisten tavaroiden hankkimiseksi paikallisesti. Eräissä muissa tapauksissa puitesopimuksen mukaisesti ostettuja laitteita varten ei voitu hankkia tarvikkeita paikallisesti.

29

EUCAP Sahel -operaatioissa vaaditaan komission ennakkohyväksyntä yli 20 000 euron hankinnoille. Tällöin prosessi kestää kauemmin kuin operaatioiden hankkiessa tavarat suoraan. Komissio hyväksyi suosituksen, jonka tilintarkastustuomioistuin antoi varainhoitovuoden 2013 vuosikertomuksessa ja jonka mukaan ulkopolitiikan välineiden hallinnon olisi hyväksyttävä kaikki YTPP-siviilioperaatiot ns. kuuden pilarin arviointien mukaisesti³¹. Tämä merkitsee, että kun operaatiot ovat parantaneet järjestelmänsä vastaamaan arvioijien vaatimuksia, operaatioiden johtajat saavat valtuudet hyväksyä hankintoja. Komissio puolestaan tekee edelleen jälkitarkastuksia. Pian operaatioihin tehtyjen tarkastuskäyntien jälkeen kummankin osalta käynnistettiin kuuden pilarin arviointi³².

EUH:n päätoimipaikan ohjeistuksen riittämättömyys johti puutteellisiin menettelyihin

30

Tilintarkastustuomioistuin perehtyi operaatioiden käytettävissä olevaan ohjeistukseen ja havaitsi sen riittämättömäksi, sillä se koski pääasiassa hallinnollisia menettelyjä³³. Operatiivista ohjausta, jossa olisi annettu esimerkkejä hyvistä käytännöistä, ja aiempien YTPP-siviilioperaatioiden vakioituja malliasiakirjoja, joita olisi voitu käyttää koulutettaessa uusia työntekijöitä, oli hyvin vähän. Kummassakin EUCAP Sahel -operaatiossa käytettiin huomattavan paljon aikaa ja resursseja operaatiokohtaisten menettelyjen määrittämiseen ja käyttöönottoon, ja menettelyt eivät aina olleet operatiivisesti tehokkaita.

EU:n jäsenvaltiot eivät tarjonneet riittävästi henkilöstöä niin, että avoimet toimet olisi voitu täyttää

31

EUCAP Sahel -operaatioiden tärkein voimavara on niiden henkilöstö, joka koostuu EU:n jäsenvaltioiden lähettämistä ja maksamista työntekijöistä sekä operaatioiden paikallisin sopimuksin palkkaamasta, EU:n talousarviosta rahoitetusta henkilöstöstä. Operaatioilla oli jatkuvasti vaikeuksia täyttää komennukselle lähetetylle henkilöstölle tarkoitettuja työpaikkoja. EUH esittää EU:n jäsenvaltioille voimavarojen käyttöön antamista koskevia pyyntöjä, jotta nämä ehdottaisivat komennukselle lähetettäviä hakijoita. Järjestely on aikaavievä ja kallis. EUCAP Sahel Nigerin osalta esitettiin 24 voimavarojen käyttöön antamista koskevaa pyyntöä vuosina 2012–2016 ja EUCAP Sahel Malin osalta 14 pyyntöä vuosina 2014–2016. Näiden voimavarojen käyttöön antamista koskevien pyyntöjen tuloksena täytettiin vain puolet julkaistuista avoimista työpaikoista Nigerissä ja ainoastaan kaksi kolmannesta Malissa (ks. taulukot 2 ja 3). Siviilikriisinhallintakomitea päättää, mihin työpaikkoihin haetaan ilmoituksessa yksinomaan komennukselle lähetettyä henkilöstöä ja mitkä paikat ovat avoimia myös sopimussuhteiselle henkilöstölle. Komennukselle lähetetylle henkilöstölle tarkoitettuihin työpaikkoihin voidaan palkata sopimussuhteista henkilöstöä vain, jos sopivaa komennukselle lähetettävää hakijaa ei löydy kahden peräkkäisen voimavarojen käyttöön antamista koskevan pyynnön avulla.

Taulukko 2

EUCAP Sahel Niger: voimavarojen käyttöön antamista koskevien pyyntöjen tulokset (2012–2016)

EUCAP Sahel Niger	Tavanomaiset rahoitusosuuksia koskevat pyynnöt		Ylimääräiset rahoitusosuuksia koskevat pyynnöt
Julkaistujen työpaikkojen kokonaismäärä	276		59
Julkaistu komennukselle lähetettäviä työntekijöitä varten	132	48 %	20	34 %
Julkaistu komennukselle lähetettäviä / sopimussuhteisia työntekijöitä varten	144	52 %	39	66 %
Täytetyt työpaikat	163	59 %	29	49 %
Täyttämättä olevat työpaikat	113	41 %	30	51 %
Työpaikat, joihin ei saatu hakemuksia	33	12 %	9	15 %
Työpaikat, joihin saatiin vain yksi hakemus	71	26 %	9	15 %

Lähde: EUCAP Sahel Niger.

Taulukko 3

EUCAP Sahel Mali: voimavarojen käyttöön antamista koskevien pyyntöjen tulokset (2014–2016)

EUCAP Sahel Mali	Tavanomaiset rahoitusosuuksia koskevat pyynnöt		Ylimääräiset rahoitusosuuksia koskevat pyynnöt
Julkaistujen työpaikkojen kokonaismäärä	198		21
Julkaistu komennukselle lähetettäviä työntekijöitä varten	127	64 %	5	24 %
Julkaistu komennukselle lähetettäviä / sopimussuhteisia työntekijöitä varten	71	36 %	16	76 %
Täytetyt työpaikat	139	70 %	14	67 %
Täyttämättä olevat työpaikat	59	30 %	7	33 %
Työpaikat, joihin ei saatu hakemuksia	7	4 %	0	0 %
Työpaikat, joihin saatiin vain yksi hakemus	26	13 %	1	5 %

Lähde: EUCAP Sahel Mali.

32

Ongelmat, joita operaatiot Nigerissä ja Malissa kohtaavat EU:n jäsenvaltioiden komennukselle lähettämän henkilöstön saamisessa, ovat samankaltaisia kuin aiempien YTPP-siviilioperaatioiden kohtaamat ongelmat³⁴. Syynä ongelmiin on muun muassa se, että henkilöstöltä vaaditaan huomattavaa pätevyyttä ja asiantuntemusta, ja se, että heidän täytyy kyetä työskentelemään ranskan kielellä³⁵. Mahdollisten hakijoiden on lisäksi otettava huomioon epävakaat turvallisuus- ja elinolot. Henkilöstön löytäminen YTPP-siviilioperaatioihin ei myöskään aina ole EU:n jäsenvaltioiden kannalta ensisijaista. Tämän vuoksi EUCAP Sahel -operaatioiden työpaikkojen täyttöaste oli mainittuina ajankohtina Nigerissä keskimäärin 72 prosenttia ja Malissa 77 prosenttia.

33

EU:n jäsenvaltiot lähettävät henkilöstöä komennukselle keskimäärin kahdeksi vuodeksi tai joidenkin jäsenvaltioiden tapauksessa vain yhdeksi vuodeksi. Työntekijät eivät ehdi koota riittävää osaamista eri menettelyistä ja työolosuhteista näin lyhyessä ajassa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komennusten lyhyyden lisäksi avoimien työpaikkojen suuri osuus vaikutti kielteisesti siihen, missä määrin operaatioissa toteutettiin toimia (ks. laatikko 3).

Epävarmuus operaatioiden kestosta vaikeutti poistumisstrategian suunnittelua

34

Neuvosto perusti Sahelin alueen kaksi operaatiota EUH:n ehdotuksesta (ks. kohta 7) parantamaan sisäisestä turvallisuudesta vastaavien joukkojen valmiuksia. Neuvoston päätöksissä määriteltiin operaatioiden työn tavoitteet, mutta niistä ei ilmene, kuinka kauan operaatioiden toiminta kestää. Operaatioiden toimeksiantojen pituus on nykyisellään kaksi vuotta, ja toimeksiannot voidaan uusia. EUH:n täytyy laatia poistumisstrategia EU:n jäsenvaltioiden päättämää operaatioiden lakkauttamisajankohtaa varten. EUH on määrittänyt operaatioiden lopputuloksen. Se ei kuitenkaan ole laatinut yksityiskohtaista suunnitelmaa siirtymä- tai poistumisstrategiaa varten.

35

Tarkastajien haastattelemat sidosryhmät³⁸ katsoivat, että operaatioiden toiminta jatkuisi ainakin keskipitkällä aikavälillä, jos tavoitteet on tarkoitus saavuttaa. Jos operaatioiden kestosta olisi suurempi varmuus, ne voisivat kehittää toimintatapojaan ja toimiensa suunnittelua. Se helpottaisi myös tarkoituksenmukaisen poistumisstrategian laatimista.

EUCAP Sahel -operaatiot paransivat turvallisuusjoukkojen valmiuksia, mutta tulokset eivät olleet kestäviä

36

Tilintarkastustuomioistuin tutki, miten EUCAP Sahel -operaatiot Nigerissä ja Malissa toteuttivat suunnitellut toimensa, miten ne tuottivat tulosta, seurasivat ja arvioivat tuloksia ja olivatko tulokset kestäviä. Tilintarkastustuomioistuin arvioi,

1. parannettiinko operaatioilla sisäisten turvallisuusjoukkojen valmiuksia
2. olivatko operaatioiden tulokset kestäviä
3. seurattiinko operaatioiden tuloksia tarkoituksenmukaisin indikaattorein
4. painotettiinko operaatioiden seuranta- ja arviointimenettelyissä vaikutusta
5. mikä oli muiden sidosryhmien käsitys operaatioiden tuloksellisuudesta kyseisissä kahdessa maassa.

Vaativissa olosuhteissa työskentelevät operaatiot paransivat turvallisuusjoukkojen valmiuksia, tosin hitaasti

37

Nigerin ja Malin sisäisestä turvallisuudesta vastaavilla joukoilla on suuri tarve parantaa valmiuksiaan. EUCAP Sahel -operaatioiden avulla annetaan koulutusta, laitteita ja neuvontaa ja huolehditaan sisäisiin turvallisuusjoukkoihin liittyvistä koordinointitoimista eri tehtävien ja toimien kautta. Lisäksi EU tukee sisäisen turvallisuuden alaa eräillä muilla välineillä, joita ovat muun muassa Euroopan kehitysrahasto ja EU:n Afrikka-hätärahasto.

38

EUCAPin henkilöstö asuu ja työskentelee Saharan autiomaan reunalla sijaitsevissa maissa, missä infrastruktuuri on riittämätön ja julkinen hallinto heikko. Tästä aiheutuu henkilöstölle suuria haasteita. Matkustaminen on monimutkaista ja henkilöstön on oltava jatkuvasti varuillaan terroristihyökkäysten uhan vuoksi. Osassa Nigerin raja-alueita riskit ovat niin suuret, ettei niille voi matkustaa, ja Malin keski- ja pohjoisosiin ei voi matkustaa lainkaan.

39

Saavuttaakseen tavoitteensa operaatiot toteuttavat toimia, jotka enimmäkseen ovat jatkuvia, ja niitä toteutetaan neuvoston myöntämältä toimeksiantokaudelta toiselle ja varainhoitovuodelta toiselle. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, miten operaatiot toteuttivat suunniteltuja toimiaan, vertaamalla niitä raportoituihin tuloksiin, joille saatiin vahvistus haastatteluissa Nigerissä ja Malissa. Ks. havaintojen erittely liitteissä III ja IV. Joiltakin osin operaatiot edistyivät hyvin, kuten terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskevan koulutuksen antamisessa Nigerissä. Toisinaan edistystä saatiin aikaan vähän tai ei lainkaan, kuten sisäisten turvallisuusjoukkojen sisäisen valvonnan ja tarkastuksen osastojen perustamisessa Malissa.

Koulutus

40

Tilintarkastustuomioistuin tutki kurssien joukosta poimitun otoksen kummankin operaation osalta. Koulutuksen pääasiallisia edunsaajia olivat poliisivoimat, santarmisto ja kansalliskaarti. Koulutuksessa käsiteltiin muun muassa pidätystekniikoita, rikospaikkatutkinnan järjestämistä, rikosteknisten todisteiden analysointia, rikostutkintaa, ajoneuvojen huoltoa ja sääntöjenvastaisesti maahan tulleiden henkilöiden säilöönottoa. Nigerissä esimerkiksi ihmisoikeuksia koskevaan koulutukseen osallistui myös oikeushallinnon, kunnallisen poliisin ja asevoimien edustajia (ks. laatikko 4).

41

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että annettu koulutus kohdistui niille keskeisille aloille, joilla turvallisuusjoukkojen valmiudet olivat puutteelliset, ja että kurssit olivat EUCAP Sahel -operaatioiden tavoitteiden mukaisia. Puutteellisten hallinnollisten menettelyjen vuoksi EUCAP Sahel Niger -operaatio ei kuitenkaan kyennyt toimittamaan tilintarkastustuomioistuimelle kaikkia asiakirjoja Nigerissä tarkastetuista kursseista. Puolessa kursseista operaatio ei kyennyt esittämään todentavaa aineistoa osallistumisesta eikä osallistujien täyttämiä kurssin arviointilomakkeita. Vaikka suurin osa koulutuksesta järjestettiin Niameyssä, kouluttajat raportoivat ainoastaan muilla alueilla pidetyistä kursseista. Tiedot osallistujien työpaikasta olivat puutteelliset, eivätkä operaatiot tarkistaneet heidän osallistumistaan aiempiin koulutuksiin. EUCAP Sahel Mali -operaatio toimi tuloksellisesti useimmilla näistä osa-alueista (ks. laatikko 5).

Laitteiden toimittaminen

42

Laitteiden ja palvelujen hankintaan operaatioille ja edunsaajille oli EUCAP Sahel Nigerissä budjetoitu 3,3 miljoonaa euroa ja EUCAP Sahel Malissa 2,9 miljoonaa euroa (määrät 2016/2017). Hankinnat liittyivät operaatioiden toimiin (esimerkiksi koulutukseen), ja ne ryhmiteltiin hankkeiksi. Kyse oli muun muassa ajoneuvoista, havaitsemislaitteista, tietokoneista ja tulostimista, generaattoreista, koulutus- ja operatiivisten keskusten kunnostamisesta sekä liikuteltavien varikoiden rakentamisesta ja varustamisesta. Ks. laatikossa 6 esimerkki hyödyllisestä hankkeesta, jonka tueksi annettiin koulutusta ja joka onnistui toteutuksen aikana ilmenneistä hankaluuksista huolimatta.

43

Tilintarkastustuomioistuin tutki hankkeista poimimansa otoksen (ks. kohta 21). Se havaitsi, että hankkeet kohdistuivat niille keskeisille aloille, joilla turvallisuusjoukkojen valmiudet olivat puutteelliset, ja että alat olivat EUCAP Sahel -operaatioiden tavoitteiden mukaisia. Tutkituista 21 hankkeesta seitsemän toteuttaminen viivästyi osittain syistä, joita käsitellään kohdassa 28. Myös kestävyyden kohdalla ilmeni ongelmia, joissa oli kyse esimerkiksi siitä, että toimitettuja laitteita ei kyetty pitämään kunnossa, vahingoittuneita laitteita ei saatu korjattua tai ei voitu ostaa kulutustavaroita, joilla olisi varmistettu mahdollisuus käyttää laitteita.

Neuvonta

44

Yksi operaatioiden päätehtävistä on antaa neuvontaa isäntämaan ministeriöille ja sisäisille turvallisuusjoukoille. Nigerissä operaatio osoitti sisä- ja oikeusministeriöön neuvonantajia, minkä lisäksi operaatioiden henkilöstö oli jatkuvasti käytettävissä muiden aihealueiden osalta. EUCAP Sahel Malin neuvonantajat integroitiin keskeisiin kansallisiin ministeriöihin ja sisäisiin turvallisuusjoukkoihin.

45

Kummankin operaation tärkeimpiin tavoitteisiin kuului se, että sisäisiä turvallisuusjoukkoja kannustettiin työskentelemään tiiviisti yhdessä terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden torjumiseksi (yhteentoimivuus). Malissa kolmet sisäiset turvallisuusjoukot kokoontuivat yhteen viikoittain, mutta EUCAPin henkilöstön läsnäoloa ei sallittu. Tämä rajoitti EUCAPin osallistumista. Nigerissä operaatio osoitti huomattavia resursseja yhteentoimivuuden parantamiseen, mutta ei onnistunut esimerkiksi kannustamaan eri turvallisuusjoukkoja jakamaan tietoja keskenään, ja lopulta operaatio luopui tällaisista tehtävistä.

46

Vuodesta 2012 lähtien yksi EUCAP Sahel Niger -operaation ensisijaisista tavoitteista on ollut auttaa Nigerin viranomaisia kansallisen turvallisuusstrategian laatimisessa. Viisi vuotta myöhemmin Nigerin viranomaiset vahvistivat sisäisen kansallisen turvallisuusstrategian lähinnä siksi, että se oli talousarviotuen ehtona³⁹. Sisäisen turvallisuusstrategian vaikutus jää vähäiseksi ilman kattavaa kansallista strategiaa, jossa käsitellään myös ulkoista turvallisuutta (rajavalvontaa jne.).

47

Operaation henkilöstö näki myös paljon vaivaa kootakseen sisäiset turvallisuusjoukot yhteen perustamalla kahdeksan alueellista COR-keskusta (centres opérationnels régionaux). Ne ovat väliaikaisia elimiä, joiden tarkoituksena on koota yhteen alueellisia viranomaisia ja Nigerin turvallisuusjoukkojen jäseniä sekä pelastuspalvelusta, palontorjunnasta ja ympäristönsuojelusta vastaavien elinten ja tullin edustajia. Näin pyritään käsittelemään terroristihyökkäyksistä, järjestäytyneestä rikollisuudesta ja luonnonkatastrofeista aiheutuvia kriisejä. Niameyn COR-keskus toimii hyvin ja muodostaa esimerkin hyvästä käytännöstä. Keskuksilla ei kuitenkaan ole asemaa, joka mahdollistaisi henkilöstön osoittamisen niihin tai määrärahojen korvamerkitsemisen kriisien aikana aiheutuneita menoja varten (esimerkiksi polttoaineen ostaminen ajoneuvoihin). Operaatio auttoi kehittämään myös COG-keskuksia (Centres Opérationnels de Gendarmerie)⁴⁰Niameyssä, Agadezissa ja Zinderissä. COR- ja COG-keskukset eivät toimineet kunnolla tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen ajankohtana. Esimerkiksi radioverkko ei toiminut – vähäinen viestintä hoidettiin matkapuhelimilla.

48

Kumpikin operaatio pyrki parantamaan sisäisten turvallisuusjoukkojen henkilöstöresurssien hallinnointia. Nigerissä GIZ esimerkiksi asetti poliisivoimien käyttöön tietojärjestelmän ja EUCAP Sahel Niger -operaatio avusti molempia muita joukkoja. Malissa operaation ja Yhdysvaltain lähetystön neuvonantajat laativat työnkuvauksia. Eräät muut tehtävät eivät onnistuneet yhtä hyvin (esimerkiksi henkilöstön siirtoja ja ylennyksiä koskevien tietojen sisällyttäminen uusiin tietojärjestelmiin ei ole vielä saanut kansallisten viranomaisten hyväksyntää). Kumpikin operaatio ehdotti myös, että sisäisiin turvallisuusjoukkoihin perustettaisiin koulutusosasto, tarkistettaisiin opetusohjelmaa ja laadittaisiin vuotuiset koulutussuunnitelmat. Malissa tämä onnistui hyvin. Nigerissä edistys jäi vähäiseksi, joskin poliisivoimat laativat vuonna 2017 ensimmäisen koulutussuunnitelmansa.

Molemmissa operaatioissa otettiin huomioon kestävyys, mutta se ei juurikaan toteutunut

49

EUCAP Sahel -operaatiot antavat Nigerille ja Malille tukeaan vain tietyn aikaa, joten on erityisen tärkeää huolehtia niiden toimien kestävyydestä⁴¹. Molempien operaatioiden yhteydessä koulutettiin tästä syystä kouluttajia, autettiin laatimaan koulutussuunnitelmia ja suunnittelemaan kursseja, otettiin käyttöön henkilöstöresurssien hallinnointijärjestelmiä, laadittiin työnkuvauksia ja kannustettiin sisäisiä turvallisuusjoukkoja työskentelemään yhdessä jäsennellysti. Nigerissä operaatio aikoi lisäksi auttaa kansallisia viranomaisia valmistelemaan kansallisen turvallisuusstrategian, opastaa sisäisten turvallisuusjoukkojen henkilöstöä valvonnan, ohjauksen ja neuvonnan (Monitoring, Mentoring and Advising, MMA) osalta sekä varustaa joukot liikuteltavilla varikoilla ja kouluttaa ne käyttämään varikoita. Vaikka EUH raportoi näillä osa-alueilla aikaan saaduista tuloksista⁴², tilintarkastustuomioistuin totesi, että operaatiot eivät olleet onnistuneet tekemään toimistaan kestäviä.

50

Kummassakin operaatiossa koulutettiin turvallisuusjoukkojen kouluttajia. Nigerissä operaatio kokosi pooliksi kaikkien sisäisten turvallisuusjoukkojen nigeriläiset kouluttajat neljän vuoden ajalta. Vaikka sisäisten turvallisuusjoukkojen henkilöstö alkoi antaa koulutusta, operaationkin henkilöstö jatkoi kouluttamista. Vuodesta 2014 alkaen operaatio keskittyi valvontaan, ohjaukseen ja neuvontaan tarkoituksenaan vähentää sisäisten turvallisuusjoukkojen riippuvuutta EUCAPin kouluttajista. Ajatuksena oli, että osoitetaan operaatiosta mentori seuraamaan ja tukemaan operaation kouluttamia sisäisten turvallisuusjoukkojen kouluttajia. Tämä ei kuitenkaan toiminut hyvin käytännössä. Operaation asiantuntijat antoivat kyllä opastusta pyynnöstä, mutta heillä ei ollut menettelyjä toteuttaa seurantaa yksittäisten kouluttajien osalta tai tukea näitä järjestelmällisesti. Tarkastajat saivat todentavaa aineistoa tällaisesta opastamisesta vain 20 henkilön kohdalla kolmelta maaliskuuta 2017 edeltävältä vuodelta. Kummankaan maan sisäiset turvallisuusjoukot eivät olleet riippumattomia millään koulutuksen osa-alueella.

51

Kestävyyttä edistävien toimien edistymisaste riippuu monesti siitä, missä määrin isäntämaiden viranomaiset pitivät niitä ensisijaisina. Kansalliset viranomaiset Nigerissä ja Malissa eivät esimerkiksi antaneet virallista tunnustusta tai taloudellista palkkiota sisäisten turvallisuusjoukkojen henkilöstölle, josta tuli kouluttajia. EUCAPin kouluttamilla kouluttajilla oli tämän vuoksi vain vähäiset kannustimet kouluttaa muuta henkilöstöä, koska he todennäköisesti ansaitsivat paremmin työskennellessään operatiivisessa yksikössä. Molemmat operaatiot auttoivat luonnostelemaan lainsäädäntöä kouluttajien aseman määrittämiseksi erikseen, mutta kumpikaan isäntämaa ei ollut hyväksynyt sitä tarkastusajankohtaan mennessä.

52

Monien toimien kohdalla kestävyyden varmistaminen epäonnistui osittain siksi, että kansalliset viranomaiset ja sisäiset turvallisuusjoukot eivät ottaneet asiaa omakseen. Nigerin ja Malin hallitukset suhtautuivat EUCAPiin myönteisesti, mutta ne eivät aina olleet valmiita hyväksymään tarkoituksenmukaista lainsäädäntöä ja tekemään tiettyjä tarvittavia uudistuksia niin, että valmiuksien kehittämisen tuloksista tulisi kestäviä. Malissa asiaa hankaloitti entisestään se, että poliittinen tilanne oli epävakaa ja hallituksen osalta ilmeni organisatorisia puutteita. Tämä haittasi operaatioiden pyrkimyksiä tehdä toimiensa tuloksista kestäviä.

53

Operaatiot olivat itse osavastuussa siitä, että niiden toimet jäivät kestävyyden varmistamisen osalta riittämättömiksi. Kumpikaan operaatio ei esimerkiksi tutkinut antamansa tuen hyödyllisyyttä tarkastamalla jälkikäteen, miten koulutuksessa hankittua osaamista tai saatuja laitteita oli käytetty (ks. esimerkki laatikossa 7). Operaatiot eivät tarkastettavalla ajanjaksolla keränneet tietoja siitä, jatkoiko sisäisten turvallisuusjoukkojen henkilöstö kurssien jälkeen työskentelyään alalla, jolle se oli saanut koulutusta. Operaatiot eivät myöskään arvioineet, olivatko koulutettavat omaksuneet koulutuksen sisällön ja sovelsivatko he osaamistaan jatkossa. Tämä koski kaikentyyppisiä osallistujia, myös niitä, joita koulutettiin kouluttajiksi. Malissa operaatio otti vuoden 2017 lopussa ensimmäisen askeleen ehdottamalla Malin sisäisille turvallisuusjoukoille EUCAPin antamaan koulutukseen liittyvää seurantaa, jotta voitaisiin arvioida koulutuksen vaikutusta ja koota kokemuksia tulevaa koulutusta varten.

54

Kun operaatiot olivat perustaneet COR-keskukset, ne pyrkivät tekemään keskuksista kestäviä. Operaatiot eivät kuitenkaan onnistuneet pyrkimyksessään, koska kansallinen turvallisuusstrategia puuttui ja koska henkilöstön vaihtuvuus oli suuri niin sisäisissä turvallisuusjoukoissa kuin operaatiossakin. Operaatiot eivät esimerkiksi toteuttaneet suunniteltuja kursseja sisäisten turvallisuusjoukkojen henkilöstön kouluttamiseksi kouluttamaan muita, perustaneet kansallista koordinointikeskusta kaikkien COR-keskusten integroimiseksi, eivätkä laatineet kansallisia pelastus- ja toimintasuunnitelmia.

EUH ei määrittänyt tarkoituksenmukaisia indikaattoreita operaatioiden tulosten seurantaa varten

55

Tarkastajat tutkivat operaatioiden puolivuosittaiset raportit EUH:lle. Niihin kirjataan eteneminen tehtävien toteuttamisessa ja tavoitteiden saavuttamisessa suhteessa indikaattoreihin, jotka on määritetty operaatiosuunnitelmissa. Useimmissa EUCAP Sahel Niger -operaatiolle vahvistetuissa ”indikaattoreissa” pelkästään lueteltiin kuhunkin tehtävään sisältyvät toimet, joten ne eivät olleet RACER-indikaattoreita⁴³ eivätkä soveltuneet etenemisen mittausperustaksi. Poikkeuksen tästä muodostavat indikaattorit, jotka koskevat laittoman maahanmuuton torjunnan osalta määritettyä viidettä tavoitetta, joka lisättiin osaksi operaation toimeksiantoa vuonna 2015. Nämä indikaattorit olivat parempia, sillä niiden yhteydessä oli määritelty kunkin tehtävän tavoitetuotokset. Myös EUCAP Sahel Mali -operaatiolle määritetyissä indikaattoreissa eriteltiin odotetut tuotokset. Ne eivät kuitenkaan olleet riittävän luotettavia käytettäväksi edistymisen mittaamisessa, koska määrällisiä tavoitearvoja ei ollut asetettu⁴⁴.

56

Yhdessäkään EUCAP Sahel -operaatioissa käytetyistä indikaattoreista ei mainittu tehtävien merkitystä tavoitteiden saavuttamisen kannalta⁴⁵. Myöskään indikaattoreita, joiden perusteella olisi voitu arvioida tehtävien seurauksia tai vaikutusta, ei ollut asetettu.

Operaatioiden toimien seuranta ja arviointi olivat riittämättömiä, eikä niissä painotettu vaikutusta

57

EUCAP Sahel Niger – operaatiolla ei ollut käytössä menettelyjä, joilla se olisi järjestelmällisesti dokumentoinut ja seurannut toimiensa suunnittelua ja toteutusta. Operaatio Nigerissä ryhtyi vasta vuoden 2017 aikana tarkastuksen ollessa käynnissä yksinkertaistamaan tehtävän täytäntöönpanosuunnitelmaa, jotta kokonaisedistyksen seuranta helpottuisi. Operaatio kehitti hankeselvityksiä ja aikoi pitää systemaattisesti kirjaa kursseille jo osallistuneista koulutettavista, seurata läsnäololuetteloita sekä koota koulutettavien kurssiarvioinnit ja käydä ne läpi. EUCAP Sahel Mali -operaatiossa kehitettiin ensimmäisen toimeksiannon aikana asianmukaiset menettelyt toimien ja tuotosten dokumentointia ja seurantaa varten.

58

EUH edellyttää, että operaatiot toimittavat seuraavat tiedot:

• viikoittaisissa ja kuukausittaisissa raporteissa tiedot talousarvion toteuttamisesta, henkilöstöresursseista ja yleisluonteisista tapahtumista
• puolivuosittaisissa raporteissa tiedot tehtävien edistymisestä verrattuna tehtävän täytäntöönpanosuunnitelmassa asetettuihin viitearvoihin ja verrattuna aiemmissa puolivuosittaisissa raporteissa ilmoitettuun edistymiseen
• noin kuusi kuukautta ennen kunkin toimeksiannon päättymistä strategiset tarkastelut maan turvallisuustilanteesta, EU:n ja muiden sidosryhmien osallistumisesta, operaatioiden tuloksista ja niiden tulevista toimintatavoista
• aihekohtaisia tietoja sisältäviä raportteja.

59

Tilintarkastustuomioistuin analysoi nämä asiakirjat ja havaitsi seuraavaa:

• raportointi tuotoksista ei selkeästi kytkeydy ennalta asetettuihin indikaattoreihin ja viitearvoihin
• EUH ja operaatiot eivät järjestelmällisesti arvioineet operaatioiden toimien vaikutusta.

60

Kummallakaan operaatiolla ei ollut tarkastuksen kohteena olevalla jaksolla käytössä hyviä toimien arviointijärjestelmiä. Malissa operaatio kehitti toisen toimeksiantonsa aikana arviointijärjestelmän, jossa painotettiin aiempaa enemmän tuotoksia, seurauksia, vaikutusta, kestävyyttä ja tehokkuutta. Järjestelmä oli ollut käytössä vasta vähän aikaa, joten oli liian aikaista arvioida sillä saavutettuja tuloksia. Nigerissä operaatio palkkasi henkilöstöä, jonka on tarkoitus aloittaa arviointityö toukokuussa 2017. Lisäksi on huomattava, että kumpaankaan EUCAP Sahel -operaatioon ei ole kohdistettu riippumatonta ulkoista arviointia.

Sidosryhmien ja edunsaajien näkemys operaatioiden toimista ja koordinointitehtävästä oli myönteinen

61

Tarkastajat haastattelivat EUCAP Sahel -operaatioiden koulutuksesta, neuvonnasta ja laitteista hyötyneitä edunsaajia ja erilaisia sisäisen turvallisuuden alan sidosryhmiä Nigerissä ja Malissa. EUCAP Sahel -operaatioiden toimia koskeva kokonaisarvio oli myönteinen. Sidosryhmät ja edunsaajat arvostivat operaatioiden henkilöstön valmiutta antaa neuvontaa ja tarjota palveluja, joita ei ollut saatavissa kansallisista lähteistä. Nigerissä turvallisuusjoukot ja viranomaisten edustajat arvostivat EUCAP Sahel -operaatioiden pidempiaikaista läsnäoloa verrattuna moniin muihin avunantajiin. Lisäksi kummassakin operaatiossa annettiin tietoja ja neuvontaa muiden EU:n välineiden ja EU:n ja sen jäsenvaltioiden laaja-alaisempien toimien tueksi. Operaatiot muun muassa edistivät EU:n Afrikka-hätärahaston hankkeiden suunnittelua, keräsivät tietoa muuttovirroista ja kartoittivat muuttoliikkeeseen liittyviä EU:n toimia.

62

Avunantajat ja muut sidosryhmät Nigerissä ja Malissa korostivat, kuinka tärkeä tehtävä molemmilla EUCAP Sahel -operaatioilla oli turvallisuusalan toimien koordinoijina. Kumpikin operaatio perusti elimiä parantamaan koordinointia kansallisten viranomaisten kanssa. Elimet kohtasivat aluksi vaikeuksia, mutta onnistuivat yleisesti ottaen tehtävissään. Lisäksi operaatiot perustivat käyttökelpoisia mekanismeja muiden avunantajien ja sidosryhmien kanssa toteutettavaa koordinointia ja yhteistyötä varten. Malissa tehtiin tässä tarkoituksessa avunantajien virallinen kartoitus, jonka avulla saatiin yksityiskohtaiset tiedot ehdotetuista (vielä rahoittamattomista), suunnitelluista, käynnissä olevista ja päätökseen saaduista turvallisuusalan hankkeista maassa.

Johtopäätökset ja suositukset

63

Neuvosto perusti EUCAP Sahel Niger-ja EUCAP Sahel Mali -operaatiot parantamaan sisäisestä turvallisuudesta vastaavien joukkojen puutteellisia valmiuksia. Vaikka operaatioiden toimintaympäristö on vaativa, kumpikin niistä edisti valmiuksien kehittämistä. Molemmissa operaatioissa kohdattiin kuitenkin vaikeuksia, jotka heikensivät toimien tehokkuutta ja kestävyyttä.

64

Operaatioiden henkilöstö ei kummassakaan maassa saanut riittävää operatiivista ohjausta ja koulutusta. Kummassakin EUCAP Sahel -operaatiossa käytettiin huomattavan paljon aikaa ja resursseja operaatiokohtaisten järjestelmien ja menettelyjen perustamiseen, eivätkä ne usein soveltuneet paikallisiin olosuhteisiin. EUH ja komissio vastaavat YTPP-siviilioperaatioiden hallinnoinnista. Niiden antama tuki ei ollut riittävää, ja joissakin tapauksissa ne käyttivät menettelyjä, jotka eivät soveltuneet kentällä vallinneisiin toimintaolosuhteisiin (ks. kohdat 25–30).

Suositus 1 – Lisätään operaatioiden operatiivista tehokkuutta

EUH:n olisi

• annettava operaatioille käytännön ohjeita operatiivisista menettelyistä, paikallisiin olosuhteisiin sovellettavissa olevia vakioituja asiakirjamalleja, esimerkkejä aiempien operaatioiden parhaista käytännöistä sekä koulutusta.

Komission olisi

• valtuutettava vähitellen operaatioiden johtajat hyväksymään hankintoja, joihin komissio kohdistaa jälkitarkastuksia.

Euroopan ulkosuhdehallinnon ja komission olisi

• kehitettävä tukeaan operaatioille tarjoamalla laitteita yhteisestä varastosta ja laajentamalla operaatioiden tukifoorumin tehtävää.

Tavoiteajankohta: Vuoden 2018 loppuun mennessä.

65

Henkilöstö on operaatioiden tärkein voimavara, mutta keskimäärin vain kolme neljäsosaa työpaikoista oli täytetty. Rekrytointimenettelyihin kului paljon aikaa ja ne jäivät usein tuloksettomiksi. EU:n jäsenvaltioista komennukselle lähetetylle henkilöstölle tarkoitetut työpaikat oli vaikein täyttää (ks. kohdat 31–33).

Suositus 2 – Parannetaan operaatioissa avoimena olevien työpaikkojen täyttöastetta

EUH:n olisi löydettävä ratkaisuja, jotka mahdollistavat operaatioissa avoimena olevien työpaikkojen nopean ja tehokkaan täyttämisen. Se voisi esimerkiksi ehdottaa pidempiä komennuksia EU:n jäsenvaltioista operaatioihin, laajentaa sopimussuhteisen henkilöstön käyttöä ja valmistella voimavarojen käyttöön antamista koskevia yleisiä pyyntöjä niin, että pyyntöjen perusteella voitaisiin laatia varallaololuetteloja potentiaalisesta palvelukseen otettavasta henkilöstöstä, jotta avoimeksi tulevat työpaikat voidaan täyttää nopeammin.

Tavoiteajankohta: Vuoden 2018 loppuun mennessä.

66

Operaatioiden kaksivuotinen toimeksianto kannustaa lyhyen aikavälin suunnitteluun, ja vuotuisten talousarvioiden vuoksi laitteiden ja palvelujen hankintasykli on usein liian lyhyt. Sahelin alueen muut sidosryhmät ja tuen edunsaajat katsovat, että Nigerissä ja Malissa toteutettavien tehtävien laajuuden vuoksi operaatioita tarvitaan keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Samaan aikaan EUH ei ole laatinut selkeää poistumisstrategiaa siitä huolimatta, että operaatioita ei ole ajateltu isäntämaihin pysyviksi elimiksi (ks. kohdat 34 ja 35).

Suositus 3 – Laaditaan toimeksiannot ja talousarviot vastaamaan operaatioita ja määritetään poistumisstrategia

EUH:n pitäisi ehdottaa operaatioille toimeksiantoja, jotka antavat niille mahdollisuuden saavuttaa tavoitteensa, ja määrittää selkeämpi polku kohti poistumisstrategiaa.

Komission olisi määritettävä varainhoitokaudet, jotka vastaavat operatiivisia tarpeita.

Tavoiteajankohta: Vuoden 2019 loppuun mennessä.

67

EUCAP Sahel -operaatiot paransivat sisäisten turvallisuusjoukkojen valmiuksia antamalla koulutusta, laitteita ja neuvontaa. Kumpikin operaatio pyrki tekemään toimistaan kestäviä siinä erityisemmin onnistumatta. Tähän oli osittain syynä se, että isäntämaiden sitoutuminen ja poliittinen tahto olivat puutteellisia, ja osittain se, että operaatioissa ei osoitettu riittäviä resursseja kestävyyden varmistamiseen eikä seurantaan, jota kohdistettiin annetun koulutuksen soveltamiseen käytännössä ja toimitettujen varusteiden käyttöön (ks. kohdat 37–54).

Suositus 4 – Kiinnitetään enemmän huomiota kestävyyteen

Operaatioiden olisi kohdennettava voimavaroja toimien kestävyyteen ja vetäydyttävä onnistuneista hankkeista asianmukaisesti niin pian kuin mahdollista sekä kohdistettava seurantaa siihen, miten koulutusta ja laitteita käytetään. Mahdollisimman nopea vetäytyminen kannustaisi sisäisiä turvallisuusjoukkoja omatoimisuuteen ja liiallisen riippuvaisuuden välttämiseen, ja operaatiot keskittyisivät tuen antamiseen ja tukitoimintoihin.

Tavoiteajankohta: Vuoden 2018 loppuun mennessä.

68

Operaatioiden edistyminen kohti tavoitteidensa saavuttamista oli vaatimatonta ja hidasta. Operaatioiden edistymisen mittaamista varten määritetyt indikaattorit olivat puutteellisia. Useimmilla Nigeriä varten määritetyillä indikaattoreilla ei voitu mitata edistymistä, sillä niissä oli pelkästään lueteltu tehtäviin sisältyviä toimia. Malia koskevat indikaattorit olivat parempia, joskaan ne eivät sisältäneet määrällisiä tavoitearvoja. Indikaattorit eivät tarjonneet hyvää perustaa tehtävien vaikuttavuuden tai tavoitteiden saavuttamista koskevan myötävaikutuksen mittaamiselle (ks. kohdat 55 ja 56).

69

Kummallakaan operaatiolla ei ollut tarkastuksen kohteena olevalla jaksolla käytössä hyviä toimien arviointijärjestelmiä, eikä kumpaankaan ole kohdistettu riippumatonta ulkoista arviointia (ks. kohdat 57–60).

Suositus 5 – Kehitetään indikaattoreita, seurantaa ja arviointia

EUH:n olisi

• määritettävä RACER-indikaattorit (merkitykselliset, hyväksyttävät, uskottavat, helpot ja kestävät), joissa painoarvo on kvantifioiduissa tuotoksissa ja operaatioiden toimilla aikaansaaduissa seurauksissa ja jotka ovat mielekkäitä operaatioiden toimeksiantojen kannalta
• asetettava kohdennetut viitearvot, joiden avulla voidaan osoittaa, miten tavoitteiden saavuttamisessa on edistytty
• annettava operaatioille seurantaa ja arviointia koskevaa ohjeistusta ja koulutusta
• tehtävä operaatioista ulkoiset arviot ja laaja-alaisemmat arvioinnit operaatioiden vaikutuksesta.

Tavoiteajankohta: Vuoden 2018 loppuun mennessä.

Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Karel Pinxtenin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 24. huhtikuuta 2018 pitämässään kokouksessa.

Sanasto ja lyhenteet

CMC: Kriisinhallinnan toiminta-ajatus (Crisis Management Concept). Tarkoituksena on analysoida ja ehdottaa YTPP-vaihtoehtoja, kuvailla niiden tavoitteita sekä rajata EU:n YTPP-operaation mahdolliset päämäärät ja laajuus.

CMPD: Kriisinhallinta- ja suunnitteluosasto (Crisis Management and Planning Directorate). EUH:n osasto, joka vastaa YTPP-siviilioperaatioiden poliittis-strategisesta suunnittelusta. Osaston tehtävänä on varmistaa operaatioiden johdonmukaisuus ja vaikuttavuus ja kehittää YTPP-kumppanuuksia, toimintalinjoja, käsitteitä ja valmiuksia. Se huolehtii uusien YTPP-operaatioiden strategisesta suunnittelusta ja laatii strategisia tarkasteluja käynnissä olevista YTPP-operaatioista.

COG: Santarmien operatiiviset keskukset Nigerissä (Centres Opérationnels de Gendarmerie). Pysyviä elimiä, jotka on perustettu seuraamaan alueen tapahtumia, tarjoamaan resursseja partioille, keräämään tietoja ja ilmoittamaan tiedot asianomaisille viranomaisille sekä toimimaan kriisitilanteissa.

CONOPS: Operaation toiminta-ajatus (Concept of Operations). Suunnitteluasiakirja, jossa määritetään operaation toimeksianto ja muunnetaan poliittiset aikeet ohjeiksi esittämällä operaation toteuttamisen edellyttämät toimet.

COR: Alueelliset operatiiviset keskukset Nigerissä (Centres Opérationnels Régionaux). Väliaikaisia elimiä, jotka kokoavat yhteen aluehallinnon ja Nigerin puolustus- ja turvallisuusjoukkojen jäseniä sekä pelastuspalvelusta, palontorjunnasta ja ympäristönsuojelusta vastaavien elinten ja tullin edustajia. Tarkoituksena on, että terroristihyökkäyksistä, järjestäytyneestä rikollisuudesta ja luonnonkatastrofeista aiheutuviin kriiseihin kyetään puuttumaan.

CPCC: Siviilikriisinhallinnan suunnittelu- ja toteutusvoimavara (Civilian Planning and Conduct Capability). EUH:n osasto, joka suunnittelee, ohjaa, koordinoi, neuvoo, tukee, valvoo ja arvioi YTPP-siviilioperaatioita. Osasto luonnostelee operaatioiden keskeiset suunnitteluasiakirjat (CONOPS ja OPLAN).

ETT: Euroopan tilintarkastustuomioistuin

EU: Euroopan unioni

EUCAP: Valmiuksien kehittämistä koskeva Euroopan unionin operaatio (European Union Capacity Building)

EUH: Euroopan ulkosuhdehallinto, joka muodostaa Euroopan unionin ulkoasiainhallinnon. Se auttaa EU:n ulkoasioiden ylintä päällikköä – ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkeaa edustajaa – toteuttamaan unionin yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa.

EUTM: Euroopan unionin koulutusoperaatio (European Union Training Mission). Monikansallinen sotilaskoulutusoperaatio, jonka päämaja sijaitsee Bamakossa Malissa ja jossa koulutetaan ja opastetaan Malin asevoimia.

FPI: Ulkopolitiikan välineiden hallinto (Service for Foreign Policy Instruments). FPI:n ydintehtävä on johtaa useita EU:n ulkopoliittisia toimia. Se hallinnoi operaatioita ja niiden rahoitusta. FPI on Euroopan komission osasto, joka työskentelee yhdessä EUH:n kanssa.

GIZ: Saksan kehitysyhteistyövirasto (Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH).

ISF: Sisäiset turvallisuusjoukot (Internal Security Forces): poliisi, santarmit ja kansalliskaarti.

Korkea edustaja / varapuheenjohtaja: Unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja / Euroopan komission varapuheenjohtaja

MINUSMA: Yhdistyneiden kansakuntien yhdennetty moniulotteinen vakautusoperaatio Malissa (Multidimensional Integrated Stabilisation Mission in Mali). Operaatio keskittyy turvallisuuden varmistamisen, tilanteen vakauttamisen ja siviilien suojelun kaltaisiin tehtäviin; tukee kansallista poliittista vuoropuhelua ja sovinnontekoa; auttaa valtion arvovallan palauttamisessa, turvallisuussektorin uudistamisessa sekä edistää ja suojelee ihmisoikeuksia Malissa.

MIP: Tehtävän täytäntöönpanosuunnitelma (Mission Implementation Plan). Suunnitelmasta ilmenee, mitkä toimet ja hankkeet on pantava täytäntöön, jotta operaatioon kuuluvat tehtävät saadaan toteutettua.

MMA: Ohjaaminen, valvonta ja neuvonta (Mentoring, monitoring and advising). Ohjaaminen: Osaamisen jäsennelty siirtäminen suunnitelman mukaan ohjaajalta ohjattavalle. Valvonta: Ohjattavan suorituksen tarkkailu ja arviointi ja siitä raportoiminen sisäisille turvallisuusjoukoille annettavaa koulutusta varten. Neuvonta: Tuki, jonka tarkoituksena on, että ohjattavat voivat itsenäisesti antaa koulutusta.

OPLAN: Operatiivinen suunnitelma (Operational Plan). Suunnitelmassa eritellään operaation tavoitteet ja tehtävät.

PTK: Poliittisten ja turvallisuusasioiden komitea. Komitea seuraa kansainvälistä tilannetta, antaa neuvostolle strategisia lähestymistapoja ja toimintapoliittisia vaihtoehtoja koskevia suosituksia, antaa ohjeita Sivkomille sekä huolehtii kriisinhallintaoperaatioiden poliittisesta valvonnasta ja strategisesta johdosta. PTK:n jäseninä ovat EU:n jäsenvaltioiden Brysselissä olevat suurlähettiläät, ja sen puheenjohtajana toimivat Euroopan ulkosuhdehallinnon edustajat.

Sivkom: Siviilikriisinhallintakomitea. Neuvoston perustama neuvoa-antava elin, joka antaa tietoja sekä suosituksia ja neuvoja siviilikriisinhallinnasta.

Soveltamissäännöt: Muutettu komission delegoitu asetus (EU) N:o 1268/2012, annettu 29 päivänä lokakuuta 2012, unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 soveltamissäännöistä (jäljempänä ’varainhoitoasetuksen soveltamissäännöt’).

YTPP: Yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka

YUTP: Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi III tarkastusjaosto, jonka erikoisalana ovat ulkoiset toimet, turvallisuus ja oikeus. Tarkastusjaoston puheenjohtajana oli Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Karel Pinxten. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Bettina Jakobsenin johdolla, ja siihen osallistuivat myös kabinettipäällikkö Katja Mattfolk, kabinettiavustaja Kim Storup, toimialapäällikkö Beatrix Lesiewicz, tehtävävastaava Kim Hublé ja tarkastaja Torielle Perreur-Lloyd.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-8638-3	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/244334	QJ-AB-18-012-FI-N
HTML	ISBN 978-92-872-5794-9	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/177356	QJ-AB-18-012-FI-Q

© Euroopan unioni, 2018.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta https://op.europa.eu/fi/web/general-publications/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. http://europa.eu/contact).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=fi

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.