Jačanje kapaciteta snaga unutarnje sigurnosti u Nigeru i Maliju: napredak je tek djelomičan i spor

Sažetak

I

Nesigurnost u Sahelu u zapadnoj Africi nepovoljno utječe i na razvoj tamošnjih zemalja i na interese Europske unije (EU). Zajednička sigurnosna i obrambena politika (ZSOP) instrument je EU-a čiji je cilj pružiti odgovor na izazove koji proizlaze iz oružanih sukoba, političke nestabilnosti, terorizma, organiziranog kriminala i nezakonitih migracija. EU u sklopu ZSOP-a provodi civilne misije u Nigeru i Maliju u okviru kojih se pružaju usluge osposobljavanja, savjeti i oprema s ciljem jačanja kapaciteta nacionalnih snaga zaduženih za unutarnju sigurnost.

II

Europska služba za vanjsko djelovanje (ESVD) uspostavila je u ime država članica EU-a misije EU-a za izgradnju kapaciteta (EUCAP) u Sahelu, i to u Nigeru (2012.) i u Maliju (2014.), te upravlja njihovim aktivnostima i planira ih, dok Komisija upravlja njihovim proračunima, koje financira EU (69,46 milijuna eura za Niger za razdoblje 2012. – 2017. i 66,48 milijuna eura za Mali za razdoblje 2014. – 2017.). Svaka misija ima voditelja misije koji je zadužen za aktivnosti u relevantnoj zemlji. Više od polovice osoblja misija čini upućeno osoblje čije plaće isplaćuju države članice EU-a. Plaće preostalog osoblja isplaćuju se iz proračuna misija.

III

Sud je ispitao kako su misije ZSOP-a u Sahelu uspostavljene i kako se njima upravljalo, kako su djelovale te jesu li uspješno ojačale kapacitete snaga zaduženih za unutarnju sigurnost u Nigeru i Maliju. Revizori Suda obavili su razgovore s osobljem ESVD-a, Komisije, dviju misija ZSOP-a u Sahelu, nacionalnih tijela i snaga unutarnje sigurnosti u Nigeru i Maliju, kao i s nizom dionika.

IV

Zaključeno je da su misije doprinijele jačanju kapaciteta snaga zaduženih za unutarnju sigurnost, ali i da su složenost konteksta u kojem su misije djelovale i operativni nedostatci usporavali napredak. Sud je utvrdio da osoblju misija nisu pružene odgovarajuće praktične smjernice i, u slučaju misije ZSOP-a, da osoblje nije u dostatnoj mjeri osposobljeno prije razmještanja. ESVD i Komisija nisu pružili dostatnu potporu te su u nekim slučajevima primijenili postupke koji nisu bili prilagođeni radnim uvjetima na terenu.

V

U objema je misijama velik broj radnih mjesta ostajao nepopunjen: u prosjeku su bile popunjene tek tri četvrtine raspoloživih radnih mjesta. Postupci zapošljavanja bili su dugotrajni i često neuspješni. Osoblje iz država članica EU-a u pravilu se upućivalo na razdoblje od najviše dviju godina. Za misije ZSOP-a u Sahelu određuju se dvogodišnji mandati i godišnji proračuni. Zbog svega toga smanjena je operativna učinkovitost misija jer se ne potiče srednjoročno ili dugoročno planiranje. Istodobno, iako nije planirano da misije postanu stalna tijela u zemljama domaćinima, trenutačno nisu jasno određeni koraci prema izradi izlazne strategije.

VI

Sud je utvrdio da su misije radile na postizanju održivosti svojih aktivnosti, ali s malo uspjeha. Razlog tomu djelomično je ležao u nedostatnom preuzimanju odgovornosti u zemljama domaćinima, a djelomično u tome što misije nisu posvetile dovoljno resursa jamčenju održivosti i daljnjem praćenju praktične primjene znanja stečenog tijekom osposobljavanja i uporabe opreme koja je stavljena na raspolaganje.

VII

Za misije nisu utvrđeni zadovoljavajući pokazatelji uspješnosti te one tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom nisu na prikladan način pratile i evaluirale mjeru u kojoj su zadaće ispunjene. Procjene učinka koje je izrađivao ESVD nisu bile povezane s praćenjem i evaluacijom.

VIII

Sud je utvrdio da su misije imale važnu ulogu u jačanju kapaciteta snaga zaduženih za unutarnju sigurnost u Nigeru i Maliju, kao i u pružanju potpore drugim aktivnostima EU-a i njegovih država članica. Drugi donatori, države članice EU-a, nacionalna tijela i korisnici potpore u okviru misija ZSOP-a u Nigeru i Maliju ocijenili su aktivnosti misija općenito pozitivnima.

IX

Sud ESVD-u i Komisiji preporučuje sljedeće:

• poduzimanje mjera za povećanje operativne učinkovitosti misija
• povećanje stope popunjenosti radnih mjesta u misijama
• utvrđivanje mandata i proračuna koji su prilagođeni aktivnostima i koji omogućuju predviđanje izlazne strategije
• stavljanje većeg naglaska na održivost
• poboljšanje pokazatelja, praćenja i evaluacije.

Uvod

Niger i Mali u Sahelu

01

Niger i Mali nestabilne su države smještene u zapadnoj Africi. Riječ je o mladim parlamentarnim demokracijama sa slabim gospodarstvima i javnim upravama u razvoju. Na ljestvici indeksa ljudskog razvoja iz 2016. Niger i Mali zauzimali su redom 187. i 175. od 188 mjesta te se njihova stanovništva ubrajaju među najsiromašnija na svijetu. Po veličini su Niger i Mali šesta i osma najveća zemlja u Africi, a nalaze se u južnom dijelu pustinje Sahare. Brojni migranti prolaze tim dvjema zemljama na putu prema svojem konačnom odredištu.

02

Unatoč mirovnom sporazumu potpisanom u lipnju 2015. i prisutnosti stranih mirovnih snaga u sjevernom Maliju, i dalje su aktivne skupine ekstremista te se nacionalne sigurnosne snage suočavaju s nizom izazova. Nastavlja se bilježiti velik broj žrtava te su teroristički napadi i dalje brojni. Sigurnost Nigera ugrožena je nestabilnošću u njegovim susjednim državama Libiji, Nigeriji i Maliju. Vlada se suočava s izazovima kao što su borba protiv trgovaca ljudima i drugih nezakonitih aktivnosti.

03

EU je u ožujku 2011. donio Strategiju za razvoj i sigurnost u području Sahela, koja polazi od pretpostavke da se razvoj i sigurnost uzajamno nadopunjuju te da je za pitanja s kojima se ta regija suočava potreban regionalan odgovor. Na temelju dogovora iz 2014. Niger, Mali, Mauritanija, Čad i Burkina Faso uspostavili su regionalnu organizaciju, „skupinu pet zemalja” (G5), s ciljem jačanja suradnje u području razvoja i sigurnosti u Sahelu (vidi zemljovid). EU podupire tu inicijativu u područjima od zajedničkog interesa kao što su sigurnost, kontrola migracija, borba protiv terorizma, humanitarno stanje i razvoj.

Civilne misije ZSOP-a

04

Zajedničkom sigurnosnom i obrambenom politikom EU-a (ZSOP) utvrđuju se strukture i mogućnosti Unije u područjima obrane i upravljanja krizama te ona čini važan dio zajedničke vanjske i sigurnosne politike EU-a (ZVSP)¹. Na temelju zajedničke sigurnosne i obrambene politike, koja je uređena člancima 42. – 46. Ugovora o Europskoj uniji, u inozemstvu se raspoređuju misije² u svrhe očuvanja mira, sprječavanja sukoba i jačanja međunarodne sigurnosti u skladu s načelima iz Povelje Ujedinjenih naroda.

05

EU je od 2003. godine³ pokrenuo 22 civilne misije ZSOP-a u trećim zemljama diljem svijeta. Djelovanje deset misija koje su u veljači 2018. još uvijek bile u tijeku ponajprije je usmjereno na izgradnju kapaciteta i jačanje vladavine prava u zemljama domaćinima. U okviru većine tih misija pruža se potpora u područjima reforme sigurnosnog sektora i dobrog upravljanja, primjerice misijama EULEX⁴ Kosovo⁵ i EUPOL⁶ Afganistan⁷. Preostale misije djeluju i u drugim područjima kao što su borba protiv organiziranog kriminala, borba protiv terorizma i upravljanje granicama (misija ZSOP-a u Maliju), a u novije vrijeme i upravljanje nezakonitim migracijama (misija ZSOP-a u Nigeru). EU trenutačno provodi i šest vojnih operacija, koje se ne financiraju iz proračuna EU-a, već ih izravno financiraju države članice. Prilog I. sadržava pregled civilnih misija ZSOP-a i vojnih operacija.

06

Za civilne misije ZSOP-a odgovoran je visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku / potpredsjednik Europske komisije. ESVD upravlja radom misija pod odgovornošću visokog predstavnika / potpredsjednika, dok Služba Europske komisije za instrumente vanjske politike (FPI) upravlja njihovim proračunima. Uprava za upravljanje krizama i planiranje (UUKP) unutar ESVD-a zadužena je za političko i strateško planiranje misija te izrađuje koncepte upravljanja krizama za nove misije ZSOP-a. Služba za civilno planiranje i provođenje (CPCC) odjel je ESVD-a koji je odgovoran za uspostavu i održavanje misija, pri čemu je ravnatelj te službe ujedno zapovjednik civilne operacije.

07

Države članice EU-a odlučuju o uspostavi i zaključivanju civilnih misija ZSOP-a u okviru Vijeća. One utvrđuju ciljeve i mandate misija, odobravaju njihove planove rada i odlučuju o tome hoće li i na koje razdoblje obnoviti njihove mandate. Vijeće u suradnji s Europskim parlamentom također određuje proračune misija. U okviru 1. opisuje se postupak od utvrđivanja krizne situacije do uspostave misije, dok se na slici 1. prikazuje način na koji se planiraju misije.

08

CPCC planira i osmišljava kontekst u kojem misije djeluju te definira aktivnosti i pokazatelje uspješnosti. Osim toga, Službi za instrumente vanjske politike (FPI) pruža informacije u vezi s proračunima misija, a UUKP-u pruža potporu u pripremi redovitih strateških preispitivanja ostvarenog napretka. Središnji ured CPCC-a u Bruxellesu ima 68 članova osoblja. Za vodstvo na operativnoj razini na terenu zadužen je voditelj misije. Mnogi članovi osoblja u misijama upućeni su iz država članica EU-a. Država članica koja upućuje članove osoblja isplaćuje njihove plaće, a iz proračuna misije EU-a financira se dodatna dnevna naknada i naknada za rizik. Ugovorno osoblje izravno zapošljavaju misije te njegovi članovi uglavnom djeluju u područjima financija, logistike, sigurnosti i administracije.

Misije ZSOP-a u Nigeru i Maliju

09

EU svoju strategiju u području Sahela provodi s pomoću civilnih misija ZSOP-a i vojnih⁸ operacija te drugih instrumenata EU-a⁹. EU je uspostavio misije u Nigeru i Maliju kao odgovor na prijetnje kojima se ugrožavaju razvoj i unutarnja sigurnost Sahela, kao i sigurnost EU-a. Cilj je bio doprinijeti jačanju kapaciteta nacionalnih snaga zaduženih za unutarnju sigurnost, i to osposobljavanjem te pružanjem savjeta i opreme. Osoblje misija ZSOP-a u Sahelu nema izvršnu funkciju pri pružanju te potpore¹⁰. Ono radi na izgradnji kapaciteta snaga unutarnje sigurnosti (policija, žandarmerija, nacionalna garda) u zemljama domaćinima. U Nigeru to uključuje i vojsku u mjeri u kojoj ona igra ulogu u unutarnjoj sigurnosti.

10

Vijeće je uspostavilo misiju ZSOP-a u Nigeru (EUCAP Sahel Niger) 2012. godine „za pružanje potpore u izgradnji sposobnosti sigurnosnih čimbenika Nigera za borbu protiv terorizma i organiziranog kriminala”¹¹. Države članice EU-a proširile su 2015. mandat te misije kako bi se njime obuhvatilo pružanje pomoći Nigeru u provedbi kontrole te borbi i prikupljanju informacija u području nezakonitih migracija. Glavni ured, u kojem se popunjava većina od 169 radnih mjesta raspoloživih u okviru misije¹², smješten je u glavnom gradu, Niameyu. U okviru misije 2016. godine otvoren je područni ured u Agadezu u Sahari. Glavni su ciljevi misije sljedeći:

• osposobljavati osoblje u ključnim sektorima uključujući forenziku, taktičke i tehničke intervencije te obučiti pripadnike snaga unutarnje sigurnosti da samostalno osposobljavaju osoblje
• pružati savjete snagama unutarnje sigurnosti o osmišljavanju i organizaciji tečajeva
• pomoći snagama unutarnje sigurnosti da surađuju (interoperabilnost) i koordiniraju svoj rad
• pružati opremu kao što su zemljovidi udaljenih područja, softver za ljudske resurse, terenska vozila, policijski forenzički alati i mobilne radionice
• pružati potporu u preispitivanju nigerskog zakonodavstva o nezakonitim migracijama i povezanom organiziranom kriminalu.

11

Vijeće je uspostavilo misiju ZSOP-a u Maliju (EUCAP Sahel Mali) 2014. godine te ona ima za cilj „omogućiti vlastima Malija da ponovno uspostave i održe ustavni i demokratski poredak kao i uvjete za dugoročan mir u Maliju te da ponovno uspostave i održe autoritet i legitimitet države na cjelokupnom državnom području Malija učinkovitim prerazmještanjem njegove administracije”¹³. Osoblje misije ZSOP-a u Maliju, koja obuhvaća 194 radnih mjesta¹⁴, djeluje u glavnom gradu Bamaku. Neke su od glavnih aktivnosti te misije:

• reforme politika i izgradnja kapaciteta s ciljem unaprjeđenja vještina upravljanja granicama
• preispitivanje programa osposobljavanja i osposobljavanje u područjima operativnog upravljanja i upravljanja ljudskim resursima, profesionalne etike, javnog reda, obavještajnih tehnika, profesionalnih intervencija, djelovanja kriminalističke policije, borbe protiv terorizma te ljudskih prava i rodnih pitanja
• ustrojavanje mobilnih timova za osposobljavanje i procjenjivanje u svrhu pristupa udaljenim regijama.

12

U prilogu II. opisuju se mandati i ciljevi koje je Vijeće utvrdilo za predmetne dvije misije u Sahelu. U tablici 1. donosi se pregled ključnih značajki tih dviju misija.

Tablica 1

Sličnosti i razlike: misija ZSOP-a u Nigeru i misija ZSOP-a u Maliju

	Obje misije	Niger	Mali
Početak djelovanja		2012.	2014.
Trajanje mandata	2 godine s mogućnošću obnove
Glavni korisnici	Snage unutarnje sigurnosti: –policija –žandarmerija –nacionalna garda	Uključuje i oružane snage Nigera u području unutarnje sigurnosti
Središnji ured	Glavni grad	Niamey	Bamako
Područni ured		Agadez
Broj raspoloživih radnih mjesta		169	194
Sigurnosni izazovi koji čine glavne prioritete za misiju	–prisutnost terorističkih skupina –nesigurne granice –nezakonite migracije –širenje radikalizacije	–povratak državljana Nigera iz Libije –dostupnost oružja –nezakonita trgovina i krijumčarske mreže –Boko Haram / teroristi pokajnici	–slaba država i gubitak kontrole nad određenim dijelovima malijskog teritorija –prisutnost krijumčara –korupcija –organizirani kriminal –nedostatak povjerenja između stanovništva i snaga unutarnje sigurnosti

13

Vijeće je odobrilo iznos od 69,46 milijuna eura za misiju ZSOP-a u Nigeru u razdoblju od srpnja 2012. do srpnja 2017. i iznos od 66,48 milijuna eura za misiju ZSOP-a u Maliju u razdoblju od travnja 2014. do siječnja 2017. Od tih su iznosa obje misije iskoristile 53 % sredstava za troškove osoblja, dok je 19 % (Niger) i 24 % (Mali) preostalih sredstava upotrijebljeno za pokrivanje tekućih troškova, kao što su najam, osiguranje, troškovi sigurnosti i troškovi za automobile (vidi grafikon 1.). Misije su redom iskoristile 77 %¹⁵ i 67 %¹⁶ navedenih zbirnih proračuna.

Noviji razvoj događaja

14

Od 2015. godine civilne misije ZSOP-a bave se sve širim rasponom zadaća kao odgovor na sigurnosno okruženje koje se mijenja. Jedan je primjer stavljanje većeg naglaska na jačanje kapaciteta u području borbe protiv terorizma i uvođenje aktivnosti povezanih s prikupljanjem i razmjenom informacija u području migracija. Pri predstavljanju „Globalne strategije EU-a za vanjsku i sigurnosnu politiku” 2016. godine aktualna visoka predstavnica za vanjske poslove i sigurnosnu politiku / potpredsjednica Komisije naglasila je ključnu važnost jačanja civilnih sposobnosti u trećim zemljama¹⁷.

15

U „Provedbenom planu za sigurnost i obranu”¹⁸ visoka predstavnica / potpredsjednica pozvala je države članice EU-a „na dogovor oko preispitivanja struktura i mogućnosti za planiranje i provođenje misija ZSOP-a”¹⁹. Vijeće ju je u studenome 2017. pozvalo da predstavi sljedeće korake u razvoju civilnih sposobnosti kako bi se do 2018. dogovorio pakt²⁰ za civilni ZSOP²¹. Riječ je o procesu u tri koraka koji započinje izradom dokumenta za raspravu okrenutog budućnosti, nakon kojeg slijedi plan razvoja civilnih sposobnosti, dok pakt omogućuje svim dionicima (ponajprije državama članicama) da se posvete procesu jačanja civilnih misija ZSOP-a.

16

Vijeće je pozvalo visoku predstavnicu / potpredsjednicu da do svibnja 2018. uspostavi „temeljnu sposobnost reagiranja”²² koja bi se sastojala od ojačane platforme za potporu misijama²³, kao i sredstava uloženih u postojeće misije. Naglašavanje važnosti civilnih misija ZSOP-a dovelo je do dodjele dodatnih resursa ESVD-u od 2018. godine s ciljem jačanja potpore za civilne misije ZSOP-a.

Opseg revizije i revizijski pristup

17

Revizijom su obuhvaćene dvije civilne misije ZSOP-a koje je EU uspostavio s ciljem jačanja kapaciteta snaga zaduženih za unutarnju sigurnost u Nigeru i Maliju²⁴. Sud je postavio sljedeća pitanja:

• Je li ESVD dobro isplanirao i proveo misije ZSOP-a u Sahelu?
• Jesu li zahvaljujući misijama ZSOP-a u Sahelu ojačani kapaciteti sigurnosnih snaga u Nigeru i Maliju?

18

Revizijom je obuhvaćeno razdoblje od uspostave misija te je ona uključivala posjete Nigeru i Maliju u rujnu 2017.

19

Revizija je započeta pregledom strategija, politika, planova i izvješća o provedbi. Nakon toga revizori Suda sastali su se s osobljem zaduženim za upravljanje misijama iz Bruxellesa, odnosno osobljem ESVD-a, CPCC-a i UUKP-a, kao i osobljem Glavne uprave Komisije za međunarodnu suradnju i razvoj te njezine Službe za instrumente vanjske politike. Također su obavljeni razgovori s predstavnicima Odbora za civilne aspekte upravljanja kriznim situacijama (CIVCOM) iz četiriju država članica EU-a²⁵, posebnim predstavnikom EU-a za Sahel i bivšim voditeljem misije ZSOP-a u Nigeru.

20

Revizori Suda posjetili su i Niger i Mali, obavili razgovore s osobljem obaju misija (uključujući osoblje u područnom uredu u Agadezu u Nigeru) te predstavnicima nacionalnih tijela i snaga unutarnje sigurnosti. Također su se sastali s relevantnim delegacijama EU-a i predstavništvima četiriju država članica²⁶ u Nigeru i Maliju, kao i Sjedinjenih Američkih Država, Japana i Kanade. Obavljeni su razgovori s međunarodnim organizacijama i donatorima uključenima u sigurnosni sektor, kao što su višedimenzionalna integrirana misija Ujedinjenih naroda za stabilizaciju u Maliju (MINUSMA), misija EU-a za osposobljavanje u Maliju, CiviPol, Expertise France, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) i Međunarodna organizacija za migracije.

21

Pregledana je dokumentacija i obavljeni su terenski posjeti za 46 od ukupno 446 tečajeva osposobljavanja održanih u Nigeru i 16 od ukupno 135 tečajeva osposobljavanja održanih u Maliju, 12 projekata pokrenutih radi nabave opreme ili obnove prostorija za osposobljavanje snaga unutarnje sigurnosti u Nigeru i devet projekata u Maliju. Pregledom su također obuhvaćene aktivnosti pružanja savjetodavnih usluga koje je osoblje misija provodilo u zemljama domaćinima.

Opažanja

Pružanje odgovora EU-a na potrebe sigurnosnih snaga u pogledu izgradnje kapaciteta otežali su operativni nedostatci

22

Sud je ispitao kako su Vijeće, ESVD, Komisija i osoblje u Nigeru i Maliju uspostavili i provodili predmetne dvije misije te upravljali tim misijama. Sud je procijenio je li ESVD:

1. uzeo u obzir iskustva stečena tijekom prethodnih misija ZSOP-a
2. predvidio dovoljno ljudskih i logističkih resursa za misije
3. pružao dovoljno praktičnih smjernica i dostatno osposobio članove osoblja misija prije njihova razmještanja
4. primjenjivao prikladne administrativne postupke
5. odgovarajuće planirao misije.

Pri uspostavi misije ZSOP-a u Maliju ESVD je iskoristio iskustva stečena tijekom misije ZSOP-a u Nigeru

23

Prije uspostave misija ESVD i Komisija posjetili su Niger i Mali kako bi procijenili potrebe tamošnjih snaga unutarnje sigurnosti u pogledu izgradnje kapaciteta. S procjenom potreba u Nigeru započelo se u siječnju 2012. te je ESVD do ožujka 2012. pripremio detaljan prijedlog u obliku koncepta upravljanja krizama. S obzirom na užurbanu uspostavu misije tijekom njezinih prvih 18 mjeseci dolazilo je do logističkih i operativnih problema (vidi okvir 2.).

24

ESVD je 2014. godine uspostavio misiju ZSOP-a u Maliju kao pravni subjekt²⁸, zahvaljujući čemu se u okviru te nove misije izbjeglo brojne probleme koji su se pojavili tijekom misije ZSOP-a u Nigeru. ESVD je na temelju iskustva stečenog u Nigeru zajamčio da:

• osoblje odmah po uspostavi misije ostvaruje povlastice na koje diplomati imaju pravo
• Vijeće odobri početni proračun za uspostavu misije kako bi se zapošljavanje administrativnog i sigurnosnog osoblja i nabava opreme omogućili prije početka njezina djelovanja.

Nedostatno osposobljavanje prije razmještanja i nedovoljna potpora iz središnjeg ureda ESVD-a doveli su do kašnjenja

25

Sud je utvrdio da velik dio osoblja zaduženog za utvrđivanje projekata i pripremu tehničkih specifikacija nije bio dovoljno upoznat s postupcima i pravilima EU-a prije dolaska u misije u Nigeru i Maliju. To je dovelo do kašnjenja u provedbi postupaka nabave i otkazivanja ugovora.

26

U Nigeru to, na primjer, nije bio slučaj samo u fazi uspostave (vidi okvir 2.) već i tijekom narednih godina djelovanja te misije. U slučaju šest projekata obuhvaćenih revizijom kupljena oprema stigla je dugo nakon što su tečajevi osposobljavanja za koje je ona bila predviđena već održani. U pet drugih slučajeva osoblje koje je utvrđivalo potrebe u pogledu opreme ili sastavljalo specifikacije za ugovore napustilo je misije prije nego što je roba stigla. Novozaposleno osoblje moralo je preuzimati projekte i postupke bez potrebnog osposobljavanja, što je vodilo do kašnjenja u provedbi aktivnosti misije.

27

Potvrdivši utvrđene nedostatke u uspostavi misija ZSOP-a, ESVD i Komisija naveli su u svojim odgovorima na izvješće Suda o policijskoj misiji EU-a u Afganistanu da će uspostaviti „zajednički centar za usluge za sve misije u okviru ZSOP-a” i zajamčiti „optimalno korištenje skladištem ZSOP-a za upravljanje imovinom tekućih misija”. U vrijeme obavljanja ove revizije to još nije bilo učinjeno. Međutim, 13. studenoga 2017. Vijeće je odobrilo uspostavu ojačane platforme za potporu misijama koja bi trebala biti dovršena do svibnja 2018. Zahvaljujući toj platformi nove civilne misije ZSOP-a moći će raspolagati „brzo primjenjivim sredstvima i elementima planiranja iz država članica, kao i, ako je tako dogovoreno, specijalističkim timovima i multinacionalnim sastavima poput Europskih žandarmerijskih snaga”. ESVD također radi na uspostavi središnjeg skladišta koje će služiti za centraliziranu pohranu zaliha i omogućiti njihovu brzu distribuciju, čime će se smanjiti broj postupaka javne nabave u postojećim misijama.

Pravila i postupci Komisije nisu prilagođeni uvjetima u Nigeru i Maliju

28

Komisija je osoblju misija u Nigeru i Maliju dopustila da primjenjuje fleksibilne postupke javne nabave²⁹ zbog složenosti konteksta u kojem su morali djelovati³⁰. Unatoč primjerni takvih postupaka članovi osoblja koji su bili zaduženi za javnu nabavu u misijama smatrali su da su se pravila i postupci Službe za instrumente vanjske politike često primjenjivali na način koji nije bio prilagođen radnim uvjetima u zapadnoafričkim zemljama bez izlaza na more. Posebice:

• Proračunsko razdoblje od jedne godine otežavalo je pripremu i dovršavanje ugovora u regulatornim rokovima uzimajući u obzir manjak lokalnih dobavljača i duljinu vremena potrebnog za dostavu. Povrh toga, misije su bile pod dodatnim opterećenjem zbog zahtjeva u skladu s kojim je opremu potrebno predati korisniku unutar iste proračunske godine (koji se primjenjivao tek od 2017. godine), posebno u Nigeru, gdje je opremu često bilo potrebno dostaviti u regije do kojih nije bilo jednostavno organizirati prijevoz.
• Služba za instrumente vanjske politike strogo je primjenjivala pravila i postupke, što je vodilo do otkazivanja ugovora zbog najmanje netočnosti u specifikacijama opreme ili blagih prekoračenja proračuna.
• Zahtjev prema kojem je slične stavke potrebno grupirati u jedan ugovor (i na razini misija i na razini korisnika) vodio je do kašnjenja jer su se nabave provodile rjeđe.
• Obveza uporabe okvirnih sporazuma Komisije uzrokovala je probleme. U jednom slučaju misija ZSOP-a u Nigeru naručila je opremu, ali dosegnuta je gornja granica nabave za okvirni ugovor. Zbog toga je misija za predmetne stavke morala pokrenuti postupke javne nabave na lokalnoj razini. U drugim slučajevima opremu za stavke kupljene na temelju okvirnog ugovora nije bilo moguće nabaviti na lokalnoj razini.

29

Za nabave u vrijednosti većoj od 20 000 eura misije ZSOP-a u Sahelu traže prethodno odobrenje Komisije. Taj proces traje dulje nego kad misije provode izravnu nabavu. Komisija je prihvatila preporuku iz godišnjeg izvješća Suda za 2013. u kojoj se navodi da bi se Služba za instrumente vanjske politike trebala pobrinuti za to da sve civilne misije ZSOP-a ispunjavaju standarde u skladu s „procjenom iz šest aspekata”³¹. U skladu s time, nakon što misije unaprijede svoje sustave kako bi ispunile zahtjeve ocjenjivača, voditeljima misija dodjeljuju se delegirane ovlasti za odobrenje nabava, dok Komisija nastavlja provoditi provjere a posteriori. Ubrzo nakon što je Sud posjetio predmetne misije, započelo se s provedbom procjene iz šest aspekata za obje misije³².

Nedovoljne smjernice iz središnjeg ureda ESVD-a dovele su do nedostataka u postupcima koji su se primjenjivali

30

Sud je ispitao smjernice koje su bile dostupne misijama i utvrdio da one nisu bile prikladne jer su se najvećim dijelom odnosile na administrativne postupke³³. Nije bilo mnogo operativnih smjernica s primjerima dobre prakse ili standardnih obrazaca iz prethodnih civilnih misija ZSOP-a koji bi se mogli upotrijebiti za osposobljavanje novozaposlenog osoblja. Obje misije ZSOP-a u Sahelu utrošile su mnogo vremena i resursa na utvrđivanje i uvođenje vlastitih postupaka, koji u nekim slučajevima nisu bili operativno učinkoviti.

Države članice EU-a nisu stavile na raspolaganje dovoljno osoblja za popunjavanje raspoloživih radnih mjesta

31

Najvažnije resurse misija ZSOP-a u Sahelu čini njihovo osoblje, kako upućeno osoblje koje financiraju države članice EU-a tako i osoblje koje su misije zaposlile lokalno i koje se financira iz proračuna EU-a. Misije su se opetovano suočavale s problemima u popunjavanju slobodnih radnih mjesta za upućeno osoblje. ESVD poziva države članice EU-a da predlože kandidate za upućivanje objavom poziva na doprinos, čija je organizacija dugotrajna i skupa. Za misiju ZSOP-a u Nigeru u razdoblju 2012. – 2016. objavljena su 24 poziva na doprinos, a za misiju ZSOP-a u Maliju u razdoblju 2014. – 2016. objavljeno je 14 poziva. Na temelju tih poziva na doprinos popunjena je tek polovica slobodnih radnih mjesta objavljenih za Niger i tek dvije trećine slobodnih radnih mjesta za Mali (vidi tablice 2. i 3.). CIVCOM odlučuje koja se radna mjesta objavljuju isključivo za upućeno osoblje, a koja se mogu popuniti i ugovornim osobljem. Ugovorno osoblje može se zaposliti na radnim mjestima za upućeno osoblje samo u slučaju u kojem nakon dva uzastopna poziva na doprinos nema prikladnih kandidata za upućivanje.

Tablica 2

Misija ZSOP-a u Nigeru: rezultati poziva na doprinos (2012. – 2016.)

Misija ZSOP-a u Nigeru	Redoviti pozivi na doprinos		Izvanredni pozivi na doprinos
Ukupan broj objavljenih radnih mjesta	276		59
Radna mjesta objavljena za upućeno osoblje	132	48%	20	34%
Radna mjesta objavljena i za upućeno i za ugovorno osoblje	144	52%	39	66%
Popunjena radna mjesta	163	59%	29	49%
Nepopunjena radna mjesta	113	41%	30	51%
Radna mjesta za koja nisu zaprimljene prijave	33	12%	9	15%
Radna mjesta za koja je zaprimljena samo jedna prijava	71	26%	9	15%

Izvor: misija ZSOP-a u Nigeru.

Tablica 3

Misija ZSOP-a u Maliju: rezultati poziva na doprinos (2014. – 2016.)

Misija ZSOP-a u Maliju	Redoviti pozivi na doprinos		Izvanredni pozivi na doprinos
Ukupan broj objavljenih radnih mjesta	198		21
Radna mjesta objavljena za upućeno osoblje	127	64%	5	24%
Radna mjesta objavljena i za upućeno i za ugovorno osoblje	71	36%	16	76%
Popunjena radna mjesta	139	70%	14	67%
Nepopunjena radna mjesta	59	30%	7	33%
Radna mjesta za koja nisu zaprimljene prijave	7	4%	0	0%
Radna mjesta za koja je zaprimljena samo jedna prijava	26	13%	1	5%

Izvor: misija ZSOP-a u Maliju.

32

Poteškoće s kojima su se suočavale misije u Nigeru i Maliju u pogledu angažiranja upućenog osoblja iz država članica EU-a slične su onima s kojima su se suočavale prethodne civilne misije ZSOP-a³⁴. Razlozi za to uključuju činjenicu da se od takvog osoblja zahtijeva visoka razina kvalifikacija i stručnosti kao i sposobnost rada na francuskom jeziku³⁵. Potencijalni kandidati također moraju uzeti u obzir nesigurne sigurnosne i životne uvjete. Naposljetku, popunjavanje radnih mjesta u civilnim misijama ZSOP-a nije uvijek jedan od glavnih prioriteta država članica EU-a. Slijedom toga, stopa popunjenosti radnih mjesta u misijama ZSOP-a u Sahelu u relevantnim razdobljima iznosila je u prosjeku 72 % u Nigeru i 77 % u Maliju.

33

Osoblje iz država članica EU-a upućuje se u prosjeku na razdoblje od dvije godine, ili, u slučaju nekih država članica, samo na jednu godinu. To razdoblje nije dostatno da bi pojedinci stekli dovoljno znanja o raznim postupcima i radnim uvjetima. Sud je utvrdio da je na mjeru u kojoj su misije provele svoje aktivnosti osim kratkog razdoblja upućivanja nepovoljno utjecala i visoka stopa nepopunjenih radnih mjesta (vidi okvir 3.).

Neizvjesnost u pogledu razdoblja djelovanja misija otežala je planiranje izlazne strategije

34

Vijeće je dvije misije u Sahelu uspostavilo na temelju prijedloga ESVD-a (vidi odlomak 7.) s ciljem izgradnje kapaciteta snaga zaduženih za unutarnju sigurnost. U odlukama Vijeća utvrđeni su ciljevi djelovanja misija, ali ne navodi se dokle bi one trebale djelovati. Misije trenutačno djeluju na temelju dvogodišnjih mandata koji su obnovljivi. Od ESVD-a se traži da pripremi izlaznu strategiju za trenutak u kojem države članice EU-a odluče okončati misije. ESVD je opisao završno stanje na kraju misija. Međutim, nije utvrdio detaljan plan za izradu strategije tranzicije ili izlazne strategije.

35

Dionici³⁸ s kojima je Sud obavio razgovore smatrali su da će misije, da bi ostvarile ciljeve koji su za njih utvrđeni, nastaviti s djelovanjem najmanje u srednjoročnom razdoblju. Većom izvjesnošću u pogledu razdoblja djelovanja misija omogućilo bi se unaprjeđenje načina na koji se njima upravlja i na koji se planiraju njihove aktivnosti. Također bi se olakšala izrada korisne izlazne strategije.

Misijama ZSOP-a u Sahelu ojačani su kapaciteti sigurnosnih snaga, ali rezultati nisu bili održivi

36

Sud je ispitao kako su misije ZSOP-a u Nigeru i Maliju provele planirane aktivnosti, kako su ostvarivale, pratile i evaluirale rezultate te jesu li ti rezultati bili održivi. Sud je procijenio:

1. jesu li misije ojačale kapacitete snaga unutarnje sigurnosti
2. jesu li rezultati misija bili održivi
3. jesu li korišteni odgovarajući pokazatelji za praćenje rezultata misija
4. je li postupcima za praćenje i evaluaciju u okviru misija stavljen naglasak na učinak
5. kako ostali dionici u objema zemljama ocjenjuju uspješnost misija.

Misije su djelovale u složenom kontekstu i, iako sporo, ojačale su kapacitete sigurnosnih snaga

37

Potrebe snaga zaduženih za unutarnju sigurnost u pogledu izgradnje kapaciteta velike su i u Nigeru i u Maliju. Misije ZSOP-a u Sahelu pružaju usluge osposobljavanja, opremu, savjete te obavljaju niz zadaća i aktivnosti u okviru koordinacijske uloge koju imaju u snagama unutarnje sigurnosti. EU također pruža potporu sektoru unutarnje sigurnosti s pomoću instrumenata kao što su Europski razvojni fond i Uzajamni fond EU-a za Afriku.

38

Život i rad u zemljama na rubu pustinje Sahare, s lošom infrastrukturom i slabom javnom upravom sa sobom nosi znatne izazove za osoblje misija ZSOP-a. Nije jednostavno putovati te osoblje stalno mora biti na oprezu zbog prijetnje od terorističkih napada. Neke od graničnih regija u Nigeru suviše su nesigurne da bi ih se posjetilo, dok se središnjem i sjevernom dijelu Malija uopće ne smije ni pristupiti.

39

Kako bi misije ispunile svoje ciljeve, one obavljaju aktivnosti koje su uglavnom kontinuirane i prenose se iz jednog mandata Vijeća u drugi i iz jedne proračunske godine u sljedeću. Sud je usporedio kako su misije obavljale planirane aktivnosti s rezultatima koji su navedeni u izvješćima i potvrđeni u razgovorima koje su revizori obavili u Nigeru i Maliju. Pojedinosti o nalazima Suda dostupne su u prilozima III. i IV. U nekim slučajevima misije su ostvarile zadovoljavajući napredak, primjerice u pogledu osposobljavanja u području borbe protiv terorizma i organiziranog kriminala u Nigeru. U drugim slučajevima napretka je bilo malo ili je potpuno izostao, primjerice u području uspostave službi za unutarnju kontrolu i reviziju u okviru snaga unutarnje sigurnosti u Maliju.

Tečajevi osposobljavanja

40

Sud je za svaku od misija ispitao uzorak tečajeva osposobljavanja. Glavni korisnici tih tečajeva bili su policija, žandarmerija i nacionalna garda. Tečajevima osposobljavanja obuhvaćene su teme kao što su tehnike uhićenja, upravljanje mjestom zločina, analiza forenzičkih dokaza, kaznena istraga, održavanje vozila i pritvaranje nezakonitih migranata. Tečajeve u Nigeru, primjerice na temu ljudskih prava, pohađali i djelatnici u pravosuđu, djelatnici općinske policije i pripadnici oružanih snaga (vidi okvir 4.).

41

Sud je utvrdio da je osposobljavanje bilo usmjereno na ključna područja nedostatnih kapaciteta u sigurnosnim snagama te da je bilo u skladu s ciljevima misija ZSOP-a u Sahelu. Međutim, zbog neodgovarajućih administrativnih postupaka osoblje misije ZSOP-a u Nigeru nije moglo dostaviti Sudu cjelovitu dokumentaciju o tečajevima osposobljavanja u Nigeru koji su obuhvaćeni revizijom. Za polovicu tečajeva osposobljavanja nije bilo moguće dostaviti dokaze o nazočnosti sudionika i popunjene obrasce za ocjenu tečajeva. Iako je većina tečajeva osposobljavanja održana u Niameyu, predavači su podnosili izvješća samo o tečajevima održanima u regijama. Podatci o mjestu rada sudionika nisu bili potpuni te misija nije provjeravala je su li oni prethodno već sudjelovali u tečajevima osposobljavanja. Misija ZSOP-a u Maliju dobro je obavila svoje zadaće u pogledu većine navedenih aspekata (vidi okvir 5.).

Nabava opreme

42

Proračunska sredstva predviđena za nabavu opreme i usluga za misije i korisnike iznosila su 3,3 milijuna eura za misiju ZSOP-a u Nigeru i 2,9 milijuna eura za misiju ZSOP-a u Maliju (podatci za 2016./2017.). Nabave su grupirane u projekte, a svrha im je bila poduprijeti aktivnosti misije kao što je održavanje tečajeva osposobljavanja. Primjeri uključuju vozila, opremu za detekciju, računala i pisače, generatore, obnovu centara za osposobljavanje i operativnih centara te izradu i opremanje mobilnih radionica. U okviru 6. opisan je primjer korisnog projekta nadopunjenog osposobljavanjem koji se pokazao uspjehom unatoč komplikacijama tijekom njegove provedbe.

43

Sud je ispitao uzorak projekata (vidi odlomak 21.) i utvrdio da su oni bili usmjereni na ključna područja nedostatnih kapaciteta u sigurnosnim snagama te da su bili u skladu s ciljevima misija ZSOP-a u Sahelu. U slučaju sedam projekata od 21 projekta obuhvaćenog ispitivanjem došlo je do kašnjenja u provedbi, dijelom zbog pitanja opisanih u odlomku 28. Postojali su i određeni problemi koji su nepovoljno utjecali na održivost, primjerice slučajevi u kojima se oprema koja je stavljena na raspolaganje nije održavala ili nije popravljena ako je došlo do kvara ili u kojima nije nabavljen potrošni materijal potreban za uporabu opreme.

Savjetovanje

44

Jedna je od glavnih zadaća misija savjetovati ministarstva i snage unutarnje sigurnosti njihovih zemalja domaćina. Misija u Nigeru imenovala je savjetnike pri ministarstvima unutarnjih poslova i pravosuđa, a usto je misije osoblja kontinuirano bilo dostupno za pitanja u drugim područjima. Misija ZSOP-a u Maliju stavila je na raspolaganje savjetnike koji su integrirani u ključna ministarstva i u snage unutarnje sigurnosti.

45

Poticanje snaga unutarnje sigurnosti na blisku suradnju u borbi protiv terorizma i organiziranog kriminala („interoperabilnost”) bilo je ključni cilj za obje misije. Iako su se sve tri grane snaga unutarnje sigurnosti u Maliju sastajale na tjednoj osnovi, članovima osoblja misije ZSOP-a nije bilo dopušteno prisustvovati tim sastancima, čime je njihov doprinos ograničen. Iako je misija u Nigeru uložila znatne resurse u poboljšanje interoperabilnosti, nije uspjela ispuniti zadaće kao što su poticanje razmjene informacija među sigurnosnim snagama te je s vremenom od njih odustala.

46

Od 2012. godine jedan je od glavnih ciljeva misije ZSOP-a u Nigeru pomoći tijelima u Nigeru u izradi nacionalne strategije sigurnosti. Pet godina kasnije i najvećim dijelom zbog toga što se radilo o uvjetu za primanje proračunske potpore³⁹ tijela u Nigeru donijela su nacionalnu strategiju unutarnje sigurnosti. S obzirom na nedostatak sveobuhvatne nacionalne strategije koja se bavi i pitanjima vanjske sigurnosti (nadzor granica i sl.) strategija unutarnje sigurnosti ima ograničen učinak.

47

Osoblje misije također je uložilo znatne napore u ostvarivanje suradnje među snagama unutarnje sigurnosti, u svrhu čega je uspostavljeno osam regionalnih operativnih centara. Riječ je o privremenim tijelima čiji je cilj povezati članove regionalnih vlada i sigurnosnih snaga u Nigeru s tijelima zaduženima za civilnu zaštitu, vatrogasnim službama, službama za zaštitu okoliša i carinskim službama kako bi zajedno radili na rješavanju kriznih situacija prouzročenih terorističkim napadima, organiziranim kriminalom i prirodnim katastrofama. Regionalni operativni centar u Niameyu funkcionira dobro i primjer je dobre prakse. Međutim, regionalni operativni centri nemaju status koji bi omogućio da im se dodijeli osoblje ili namjeni proračun za rashode koji nastaju tijekom kriznih situacija, npr. za nabavu goriva za vozila. Misija je također doprinijela jačanju operativnih centara žandarmerije⁴⁰ u Niameyu, Agadezu i Zinderu. U vrijeme revizije ni regionalni operativni centri ni operativni centri žandarmerije nisu mogli raditi prema planu. Na primjer, nije funkcionirala radijska mreža te su za ono malo komunikacije koja se odvijala korišteni mobilni telefoni.

48

Obje misije provodile su aktivnosti čiji je cilj bio ojačati upravljanje ljudskim resursima u snagama unutarnje sigurnosti. Primjerice, GIZ je u Nigeru uveo informacijske sustave za policiju, a misija ZSOP-a pružila je pomoć drugim dvjema granama snaga unutarnje sigurnosti. U Maliju su savjetnici iz misije i veleposlanstva SAD-a sastavljali opise radnih mjesta. Ispunjavanje drugih zadaća pokazalo se manje uspješnim, primjerice, nacionalna tijela i dalje nisu pristala uključiti podatke o prerazmještaju osoblja i promaknućima u nove informacijske sustave. Dvije misije također su predložile uspostavu odjela za osposobljavanje, preispitivanje programa osposobljavanja i izradu planova za osposobljavanje u okviru snaga unutarnje sigurnosti. To je dobro funkcioniralo u Maliju, dok je u Nigeru ostvaren djelomičan napredak, iako su policijske snage 2017. godine izradile svoj prvi plan osposobljavanja.

Obje su misije radile na postizanju održivosti, ali s malo uspjeha

49

S obzirom na to da misije ZSOP-a u Sahelu pružaju potporu Nigeru i Maliju samo na ograničeno vrijeme, pronalazak načina na koji će se postići održivost njihovih aktivnosti od ključne je važnosti⁴¹. Obje misije radile su na tome održavanjem tečajeva kojima se polaznike obučavalo za osposobljavanje drugih članova osoblja, pružanjem pomoći u sastavljanju planova za osposobljavanje i osmišljavanjem tečajeva, uvođenjem sustava upravljanja ljudskim resursima, izradom opisa radnih mjesta i poticanjem snaga unutarnjih sigurnosti da surađuju na strukturiran način. Misija u Nigeru također je planirala pružiti potporu nacionalnim tijelima u pripremi nacionalne strategije sigurnosti, pružati savjete osoblju snaga unutarnje sigurnosti u okviru aktivnosti praćenja, mentorstva i savjetovanja te opremiti snage mobilnim radionicama i osposobiti ih za njihovu uporabu. Iako se u izvješćima ESVD-a navode određena postignuća u tim područjima⁴², Sud je utvrdio da misije nisu bile uspješne u postizanju održivosti svojih aktivnosti.

50

Obje su misije održavale tečajeve za obuku predavača koji bi osposobljavali sigurnosne snage. Misija u Nigeru ustrojila je nakon četiri godine u svim snagama unutarnje sigurnosti centraliziranu skupinu domaćih predavača. Međutim, iako su pripadnici snaga unutarnje sigurnosti počeli održavati tečajeve osposobljavanja, istodobno ih je nastavilo održavati i osoblje misija. Kako bi se smanjila ovisnost snaga unutarnje sigurnosti o predavačima koji djeluju u okviru misija ZSOP-a, misija u Nigeru usredotočila se od 2014. godine nadalje na praćenje, mentorstvo i savjetovanje. Zamisao je bila da se u okviru misije odredi mentor koji će pratiti i podupirati predavače iz snaga unutarnje sigurnosti koje je osoblje misije osposobilo. Međutim, to nije dobro funkcioniralo u praksi: stručnjaci iz misije pružali su savjete na zahtjev, ali nije postojao nikakav postupak za praćenje ili pružanje sustavne potpore pojedinačnim predavačima. Sud je pronašao dokaze o tome da su takvi savjeti pruženi tek za 20 pojedinaca tijekom razdoblja od triju godina do ožujka 2017. U nijednoj od obaju zemalja snage unutarnje sigurnosti nisu postigle samostalnost u bilo kojem od područja osposobljavanja.

51

Stupanj napretka u provedbi aktivnosti za poticanje održivosti često je ovisio o mjeri u kojoj su se tijela u zemljama domaćinima slagala s time da je riječ o prioritetima. Primjerice, nacionalna tijela u Nigeru i Maliju pripadnicima snaga unutarnje sigurnosti koji su postali predavači nisu izdavala nikakvo službeno priznanje niti su im dodjeljivala financijsku nagradu. Zbog toga članovi osoblja koje su misije osposobile nisu imali mnogo poticaja za osposobljavanje drugih članova osoblja jer je bilo vjerojatno da će više zaraditi ako rade u operativnim jedinicama. Obje misije pomogle su u izradi zakonskih akata kojima bi se predavačima dodijelio poseban status, ali u vrijeme revizije nijedna od zemalja domaćina nije bila donijela te zakonske akte.

52

Razlog za neuspjeh u jamčenju održivosti mnogih aktivnosti djelomično je ležao u nedostatnom preuzimanju odgovornosti na razini nacionalnih tijela i snaga unutarnje sigurnosti. Unatoč tome što je mišljenje vlada u Nigeru i Maliju o misijama ZSOP-a bilo pozitivno, one nisu uvijek bile spremne donijeti odgovarajuće zakonodavstvo i provesti određene reforme koje su bile potrebne kako bi rezultati izgradnje kapaciteta postali održivi. U Maliju je to stanje bilo pogoršano zbog nedostatka političke stabilnosti i ustrojstvenih nedostataka na razini vlade. Time je misijama otežano ulaganje napora u postizanje održivosti njihovih aktivnosti.

53

Misije su i same bile odgovorne za nezadovoljavajuću uspješnost u jamčenju održivosti. Na primjer, nijedna od misija nije provodila ex post provjere primjene znanja stečenog tijekom tečajeva osposobljavanja ili uporabe dostavljene opreme kako bi utvrdila je li potpora bila uspješna (za primjer vidi okvir 7.). Tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom misije nisu prikupljale informacije o tome jesu li pripadnici snaga unutarnje sigurnosti nakon tečajeva nastavili raditi u području za koje su osposobljeni ili jesu li polaznici razumjeli ono što im je objašnjeno tijekom osposobljavanja i počeli primjenjivati stečeno znanje. To se odnosilo na sve vrste sudionika, uključujući one koji su osposobljeni za predavače. Misija u Maliju poduzela je prvi korak krajem 2017. slanjem dopisa snagama unutarnje sigurnosti u Maliju u kojem predlaže daljnje praćenje nakon tečajeva osposobljavanja koji su održani u okviru misija kako bi se procijenio njihov učinak i utvrdila stečena iskustva koja se mogu primijeniti na buduće tečajeve.

54

Nakon što su uspostavile regionalne operativne centre, misije su se usmjerile na postizanje njihove održivosti. Međutim, u tome nisu bile uspješne zbog nepostojanja nacionalne strategije sigurnosti i čestih rotacija osoblja unutar snaga unutarnjih sigurnosti i misija. Primjerice, misije nisu održale planirane tečajeve kojima se osoblje snaga unutarnjih sigurnosti trebalo obučiti za osposobljavanje drugih članova osoblja, nisu uspostavile nacionalni koordinacijski centar u okviru kojeg bi se integrirali svi regionalni operativni centri, niti su izradile nacionalne planove za hitne slučajeve i intervencije.

ESVD nije utvrdio odgovarajuće pokazatelje za praćenje rezultata misija

55

Sud je pregledao polugodišnja izvješća koja su misije dostavljale ESVD-u, u kojima se bilježio napredak u dovršetku zadaća i postizanju ciljeva u odnosu na pokazatelje utvrđene u planovima operacije. Većina „pokazatelja” utvrđenih za misiju ZSOP-a u Nigeru sastojala se tek od popisa aktivnosti predviđenih za svaku zadaću te stoga ti pokazatelji nisu bili u skladu s kriterijima RACER⁴³ i nisu pružali odgovarajuću osnovu za mjerenje napretka. Jedinu iznimku čine pokazatelji za peti cilj, koji se odnosio na borbu protiv nezakonitih migracija i koji je uključen u mandat misije 2015. godine. Ti su pokazatelji bili bolje osmišljeni jer su za svaku zadaću definirana ciljna ostvarenja. U okviru pokazatelja koji su utvrđeni za misiju ZSOP-a u Maliju također su bila utvrđena očekivana ostvarenja. Međutim, ti pokazatelji nisu bili dovoljno pouzdani za mjerenje napretka jer nisu utvrđene kvantificirane ciljne vrijednosti⁴⁴.

56

Nijedan od pokazatelja koji su se koristili za misije ZSOP-a u Sahelu nije obuhvaćao informacije o relevantnosti zadaća za postizanje ciljeva⁴⁵. Isto tako, nije bilo pokazatelja na kojima bi se mogla utemeljiti procjena ishoda ili učinka zadaća.

Praćenje i evaluacija aktivnosti misija nisu bili prikladni te nisu bili usmjereni na učinak

57

Misija ZSOP-a u Nigeru nije predvidjela postupke za sustavno dokumentiranje i praćenje planiranja i provedbe svojih aktivnosti. Misija u Nigeru tek je tijekom 2017., kada je revizija bila u tijeku, poduzela korake kako bi pojednostavnila provedbeni plan misije i time olakšala praćenje cjelokupnog napretka. Izradila je sažetke projekata i predvidjela vođenje sustavne evidencije polaznika koji su već sudjelovali na tečajevima, praćenje popisa prisutnih sudionika, kao i obavljanje procjena tečajeva na temelju ocjena koje su im dali polaznici. Misija ZSOP-a u Maliju osmislila je odgovarajuće postupke za dokumentiranje i praćenje aktivnosti i ostvarenja tijekom svojeg prvog mandata.

58

ESVD od misija traži da dostavljaju sljedeće informacije:

• tjedna i mjesečna izvješća s informacijama o izvršenju proračuna, ljudskim resursima i općenitim događanjima
• polugodišnja izvješća radi usporedbe napretka u provedbi zadaća u odnosu na polazno stanje utvrđeno u planu operacija i na napredak o kojem je izvješteno u prethodnim polugodišnjim izvješćima
• strateške preglede s informacijama o sigurnosnom stanju u zemlji, sudjelovanju EU-a i drugih dionika, rezultatima misije i njihovom budućem pristupu, koji se dostavljaju otprilike šest mjeseci prije dovršetka svakog mandata
• posebna izvješća o posebnim temama.

59

Sud je analizirao te dokumente i uočio sljedeće:

• izvješćivanje o ostvarenjima nije jasno povezano s unaprijed utvrđenim pokazateljima i referentnim vrijednostima
• ESVD i misije nisu sustavno procjenjivali učinak aktivnosti provedenih u okviru misija.

60

Nijedna od misija nije primjenjivala odgovarajuće sustave za evaluaciju aktivnosti tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom. Misija u Maliju osmislila je tijekom svojeg drugog mandata sustav evaluacije u okviru kojeg se stavlja veći naglasak na ostvarenja, ishode, učinak, održivost i učinkovitost. S obzirom na to da je taj sustav uveden tek nedavno, bilo je prerano za procjenu njegovih rezultata. Misija u Nigeru zapošljavala je osoblje koje bi trebalo započeti s radom na evaluacijama u svibnju 2017. Osim toga, nije provedena neovisna vanjska evaluacija nijedne od dviju misija ZSOP-a u Sahelu.

Dionici i korisnici imali su pozitivno mišljenje o aktivnostima misija i o njihovoj koordinacijskoj ulozi

61

Sud je obavio razgovore s korisnicima osposobljavanja, savjeta i opreme koje su pružile misije ZSOP-a u Sahelu, kao i s nizom dionika u sektoru unutarnje sigurnosti u Nigeru i Maliju. Aktivnosti koje su provele dvije misije ZSOP-a u Sahelu općenito su ocijenjene pozitivnima. Dionici i korisnici bili su zadovoljni mogućnošću da od osoblja misija dobiju savjete ili usluge koje nisu mogli dobiti na nacionalnoj razini. Sigurnosne snage i predstavnici vlade u Nigeru istaknuli su vrijednost dugotrajnije prisutnosti misija ZSOP-a u Sahelu u odnosu na prisutnost drugih donatora. Obje misije također su pružale informacije i savjete koji su bili korisni za druge instrumente EU-a, kao i za aktivnosti EU-a i njegovih država članica u širem smislu. Primjerice, misije ZSOP-a doprinijele su izradi projekata u okviru Uzajamnog fonda EU-a za Afriku, prikupljale informacije o migracijskim tokovima i izradile pregled aktivnosti EU-a povezanih s migracijama.

62

Donatori i drugi dionici u Nigeru i Maliju istaknuli su važnu ulogu koju su obje misije ZSOP-a u Sahelu odigrale u koordinaciji aktivnosti u sigurnosnom sektoru. Obje misije uspostavile su tijela za poboljšanje koordinacije s nacionalnim tijelima, koja su se unatoč početnim problemima općenito pokazala uspješnima. Također su uvele odgovarajuće mehanizme za koordinaciju i suradnju s drugim donatorima i dionicima. U Maliju je to uključivalo službenu izradu pregleda aktivnosti donatora u kojem se navode sve pojedinosti o predloženim (ali još ne financiranim), planiranim, tekućim i dovršenim projektima u tamošnjem sigurnosnom sektoru.

Zaključci i preporuke

63

Vijeće je uspostavilo misije ZSOP-a u Nigeru i Maliju s ciljem jačanja nedostatnih kapaciteta tamošnjih snaga zaduženih za unutarnju sigurnost. Misije, koje su djelovale u složenom kontekstu, doprinijele su jačanju kapaciteta, ali svaka od njih suočila se s poteškoćama koje su umanjile učinkovitost i održivost njihovih aktivnosti.

64

U objema zemljama osoblje misija nije imalo pristup odgovarajućim operativnim smjernicama i osposobljavanju. Obje misije ZSOP-a u Sahelu utrošile su mnogo vremena i resursa na uvođenje vlastitih sustava i postupaka, koji često nisu bili prilagođeni lokalnim uvjetima. ESVD i Komisija, koji su odgovorni za upravljanje civilnim misijama ZSOP-a, nisu pružili dostatnu potporu te su u nekim slučajevima primijenili postupke koji nisu bili prilagođeni radnim uvjetima na terenu (vidi odlomke 25. – 30.).

1. preporuka – Poduzimanje mjera za povećanje operativne učinkovitosti misija

ESVD bi trebao:

• misijama stavljati na raspolaganje praktične smjernice u pogledu operativnih postupaka, standardne obrasce koje je moguće prilagoditi lokalnim uvjetima te primjere najbolje prakse iz prethodnih misija i osposobljavanja

Komisija bi trebala:

• poduzeti korake kako bi se ovlasti za odobrenje nabave mogle delegirati voditelju misije, pri čemu bi Komisija trebala provoditi ex post provjere

ESVD i Komisija trebali bi:

• poboljšati potporu misijama pružanjem opreme iz zajedničkog skladišta i proširenjem uloge platforme za potporu misijama.

Ciljni rok: kraj 2018.

65

Najvažnije resurse misija čini njihovo osoblje, no, unatoč tome, u prosjeku su bile popunjene tek tri četvrtine raspoloživih radnih mjesta. Postupci zapošljavanja bili su dugotrajni i često neuspješni. Radna mjesta koja je bilo najteže popuniti bila su ona koja su predviđena za osoblje upućeno iz država članica EU-a (vidi odlomke 31. – 33.).

2. preporuka – Povećanje stope popunjenosti radnih mjesta u misijama

ESVD bi trebao pronaći rješenja za brzo i učinkovito popunjavanje slobodnih radnih mjesta, koja bi, na primjer, mogla uključivati prijedlog da se produlji razdoblje na koje se osoblje iz država članica EU-a upućuje u misije, veću uporabu ugovornog osoblja i pripremu općih poziva na doprinos na temelju kojih se mogu sastaviti popisi mogućih kandidata i time ubrzati angažiranje osoblja kad se otvore slobodna mjesta.

Ciljni rok: kraj 2018.

66

Dvogodišnjim mandatima misija potiče se kratkoročno planiranje, a zbog jednogodišnjih proračuna ciklus nabave opreme i usluga toliko je kratak da nabava postaje neizvediva. Drugi dionici u Sahelu i korisnici potpore smatraju da će misije, s obzirom na opseg zadaća u Nigeru i Maliju, biti potrebne u srednjem do dugom roku. Istodobno, iako nije planirano da misije postanu stalna tijela u zemljama domaćinima, ESVD nije predvidio jasnu izlaznu strategiju (vidi odlomke 34. i 35.).

3. preporuka – Utvrđivanje mandata i proračuna koji su prilagođeni aktivnostima i koji omogućuju predviđanje izlazne strategije

ESVD bi trebao predložiti mandate misija kojima se omogućuje ispunjavanje njihovih ciljeva i jasnije odrediti korake prema izradi izlazne strategije.

Komisija bi trebala određivati proračunska razdoblja koja su prilagođena operativnim potrebama.

Ciljni rok: kraj 2019.

67

Misijama ZSOP-a u Sahelu ojačani su kapaciteti snaga unutarnjih sigurnosti, i to osposobljavanjem te pružanjem savjeta i opreme. Obje su misije radile na postizanju održivosti svojih aktivnosti, ali s malo uspjeha. Razlog tomu djelomično je ležao u nedostatnom preuzimanju odgovornosti i manjku političke volje u zemljama domaćinima, a djelomično u tome što misije nisu posvetile dovoljno resursa jamčenju održivosti i daljnjem praćenju praktične primjene znanja stečenog tijekom osposobljavanja i uporabe isporučene opreme (vidi odlomke 37. – 54.).

4. preporuka – Stavljanje većeg naglaska na održivost

Misije bi pri uporabi resursa trebale staviti naglasak na održivost, i to na način da se, prema potrebi, što prije povuku iz provedbe aktivnosti koje su uspješne kako bi se potaknula neovisnost snaga unutarnje sigurnosti i izbjeglo njihovo prekomjerno oslanjanje na misije. Umjesto toga, misije bi se trebale usmjeriti na pružanje potpore i podrške te pratiti primjenu znanja stečenog tijekom osposobljavanja i uporabu opreme.

Ciljni rok: kraj 2018.

68

Napredak misija u postizanju njihovih ciljeva bio je tek djelomičan i spor. Međutim, pokazatelji koji su utvrđeni za mjerenje napretka misija nisu bili prikladni. Većinu pokazatelja koji su osmišljeni za misiju u Nigeru nije bilo moguće upotrebljavati za mjerenje napretka jer su se oni sastojali tek od popisa aktivnosti predviđenih za utvrđene zadaće. Pokazatelji za misiju u Maliju bili su bolji, ali nisu uključivali kvantificirane ciljne vrijednosti. Pokazatelji nisu pružali dobru osnovu za mjerenje djelotvornosti zadaća ili doprinosa postizanju ciljeva (vidi odlomke 55. i 56.).

69

Nijedna od misija nije raspolagala odgovarajućim sustavima za evaluaciju aktivnosti tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom, niti je provedena neovisna vanjska evaluacija ijedne od tih misija (vidi odlomke 57. – 60.).

5. preporuka – Poboljšanje pokazatelja, praćenja i evaluacije

ESVD bi trebao:

• utvrditi pokazatelje koji su u skladu s kriterijima RACER (relevantni, prihvaćeni, vjerodostojni, jednostavni i stabilni) i kojima se naglasak stavlja na kvantificirana ostvarenja i ishode aktivnosti misija te koji su relevantni za mandate misija
• utvrditi ciljne referentne vrijednosti s pomoću kojih se može pokazati napredak u postizanju ciljeva
• pružati smjernice misijama i osposobljavati ih u području praćenja i evaluacije
• provoditi vanjske evaluacije misija i sveobuhvatnije procjene njihova učinka.

Ciljni rok: kraj 2018.

Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Karel Pinxten, na sastanku održanom u Luxembourgu 24. travnja 2017.

Pojmovnik i pokrate

CIVCOM: Odbor za civilne aspekte upravljanja kriznim situacijama, savjetodavno tijelo koje je uspostavilo Vijeće i koje pruža informacije, iznosi preporuke i daje savjete o civilnim aspektima upravljanja kriznim situacijama.

CMC: Koncept upravljanja krizama. Njegova je svrha analizirati i predlagati mogućnosti za ZSOP, opisivati njihovu svrhu i ciljeve te uobličiti moguće ciljeve i opseg misije ZSOP-a EU-a.

CONOPS: Koncept operacije. Planski dokument u kojem se utvrđuje mandat određene misije i u kojem se politička namjera prenosi u smjernice na način da se navodi koje je mjere potrebno provesti kako bi se ostvarila misija.

CPCC: Služba za planiranje i vođenje civilnih operacija, odjel unutar ESVD-a koji planira, usmjerava, koordinira, savjetuje, podupire, nadgleda i preispituje civilne misije ZSOP-a. CPCC izrađuje ključne dokumente kojima se osmišljava i planira misija, odnosno koncept operacije i plan operacije.

ESVD: Europska služba za vanjsko djelovanje, diplomatska služba Europske unije. ESVD pomaže šefu vanjskih poslova EU-a – visokom predstavniku za vanjske poslove i sigurnosnu politiku – u provedbi zajedničke vanjske i sigurnosne politike Unije.

EU: Europska unija

FPI: Služba za instrumente vanjske politike. Osnovna je zadaća Službe za instrumente vanjske politike voditi niz aktivnosti u području vanjske politike EU-a te ona upravlja operacijama i njihovim financiranjem. Služba za instrumente vanjske politike jedna je od službi Europske komisije i surađuje s ESVD-om.

GIZ: Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (Njemačka agencija za međunarodnu suradnju)

Mentorstvo, praćenje i savjetovanje: Mentoring, monitoring and advising. Mentorstvo: strukturiran prijenos znanja između mentora i osobe koja se mentorira na temelju utvrđenog plana. Praćenje: promatranje, procjenjivanje i izvješćivanje o uspješnosti osobe koja se mentorira vodeći računa o cilju održavanja tečajeva za osposobljavanje snaga unutarnje sigurnosti. Savjetovanje: potpora čiji je cilj omogućiti da osobe koje se mentoriraju mogu samostalno održavati tečajeve osposobljavanja.

MINUSMA: Višedimenzionalna integrirana misija Ujedinjenih naroda za stabilizaciju u Maliju, koja u prvom redu radi na zadaćama kao što su jamčenje sigurnosti, stabilizacije i zaštite civila, pružanje potpore nacionalnom političkom dijalogu i pomirenju te pružanje pomoći u ponovnoj uspostavi državne vlasti, ponovnoj izgradnji sigurnosnog sektora te promicanju i zaštiti ljudskih prava u zemlji.

MIP: Provedbeni plan misije. Dokument u kojem se navodi koje je aktivnosti i projekte potrebno provesti kako bi određena misija ispunila svoje zadaće.

Misija EUCAP: Misija Europske unije za izgradnju kapaciteta (poznato i kao misija za „izgradnju sposobnosti”)

Misija EUTM: Misija Europske unije za osposobljavanje: multinacionalna misija za vojno osposobljavanje sa sjedištem u Bamaku u Maliju koja osposobljava i savjetuje vojne snage Malija.

Operativni centri žandarmerije: Stalna tijela u Nigeru koja su uspostavljena u svrhu praćenja događanja u regiji, pružanja resursa za ophodnje, prikupljanja informacija, obavještavanja relevantnih tijela o tim informacijama i pružanja odgovora na krizne situacije.

OPLAN: Plan operacije. Dokument u kojem se utvrđuju ciljevi i zadaće određene misije.

Pravila za primjenu: Pravila za primjenu Financijske uredbe. Delegirana uredba Komisije (EU) br. 1268/2012 od 29. listopada 2012. o pravilima za primjenu Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije („Pravila za primjenu Financijske uredbe”) i njezine izmjene.

PSO: Politički i sigurnosni odbor. Ovaj odbor prati unutarnje stanje, preporučuje Vijeću strateške pristupe i mogućnosti u okviru politika, pruža smjernice CIVCOM-u i jamči politički nadzor nad operacijama upravljanja kriznim situacijama i njihovo strateško usmjeravanje. Politički i sigurnosni odbor čine veleposlanici država članica EU-a koji su smješteni u Bruxellesu, a njime predsjedaju predstavnici iz Europske službe za vanjsko djelovanje.

Regionalni operativni centri: Privremena tijela u Nigeru čiji je cilj povezati službenike guvernata i obrambenih i sigurnosnih snaga u Nigeru s tijelima zaduženima za civilnu zaštitu, vatrogasnim službama, službama za zaštitu okoliša i carinskim službama kako bi zajedno radili na rješavanju kriznih situacija prouzročenih terorističkim napadima, organiziranim kriminalom i prirodnim katastrofama.

Snage unutarnje sigurnosti: Policija, žandarmerija i nacionalna garda

Sud: Europski revizorski sud

UUKP: Uprava za upravljanje krizama i planiranje, odjel unutar ESVD-a koji je zadužen za političko-strateško planiranje civilnih misija ZSOP-a. Uloga je UUKP-a zajamčiti usklađenost i djelotvornost misija, kao i uspostavljati partnerstva u okviru ZSOP-a, osmišljavati politike i koncepte te razvijati kapacitete. UUKP je zadužen za strateško planiranje novih misija ZSOP-a i provedbu strateških preispitivanja postojećih misija ZSOP-a.

Visoki predstavnik / potpredsjednik: Visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku / potpredsjednik Europske komisije

ZSOP: Zajednička sigurnosna i obrambena politika

ZVSP: Zajednička vanjska i sigurnosna politika

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Karel Pinxten i koje je specijalizirano za rashodovna područja vanjskog djelovanja, sigurnosti i pravosuđa. Reviziju je predvodila članica Suda Bettina Jakobsen, a potporu su joj pružali voditeljica njezina ureda Katja Mattfolk, ataše u njezinu uredu Kim Storup, glavna rukovoditeljica Beatrix Lesiewicz, voditeljica radnog zadatka Kim Hublé i revizorica Torielle Perreur-Lloyd.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2018.

PDF	ISBN 978-92-872-9628-3	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/624625	QJ-AB-18-012-HR-N
HTML	ISBN 978-92-872-6280-6	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/196930	QJ-AB-18-012-HR-Q

© Europska unija, 2018.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko EU Bookshopa: https://publications.europa.eu/hr/web/general-publications/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti http://europa.eu/contact).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=hr

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.