Eriaruanne
nr15 2018

Nigeri ja Mali sisejulgeolekujõudude tugevdamine: edusammud on napid ja aeglased

Aruande kohta Niger ja Mali on Lääne-Aafrikas asuvad ebakindlad riigid, kelle julgeolekut ohustavad terrorirühmituste kohalolu, ebakindlad riigipiirid ja ebaseaduslik ränne. Nende ohtude vastu võitlemiseks lõi EL aastatel 2012 ja 2014 ÜJKP missioonid, et aidata koolituse, nõustamise ja varustuse abil suurendada sisejulgeoleku eest vastutavate sisejulgeolekujõudude suutlikkust. Aastatel 2012–2014 eraldas EL EUCAP Sahel Nigerile 69 455 000 eurot ja 2017. aastal EUCAP Sahel Malile 66 475 000 eurot. Kontrollikoda leidis, et missioonid saavutasid mõningast edu, kuid edenemine oli aeglane. Seda põhjustasid keerulised olud, milles missioonid töötama pidid, kuid ka töökorralduslikud raskused. Kontrollikoda esitab mitu soovitust selle kohta, kuidas tegevuse tulemuslikkust suurendada ning jätkusuutlikkust ja järelevalvet parandada.

Käesolev väljaanne on saadaval 23 keeles ning järgmises formaadis:
PDF
PDF General Report

Kokkuvõte

I

Lääne-Aafrika Saheli piirkonna ebakindlal olukorral on negatiivne mõju nii sealsete riikide arengule kui ka Euroopa Liidu (EL) huvidele. Ühine julgeoleku- ja kaitsepoliitika (ÜJKP) on ELi vahend, mis on ette nähtud relvastatud konfliktide, poliitilise ebastabiilsuse, terrorismi, organiseeritud kuritegevuse ja ebaseadusliku rände probleemide lahendamiseks. ÜJKP raames korraldab EL Nigeris ja Malis tsiviilmissioone, mis pakuvad koolitust, nõu ja varustust, et tugevdada sisejulgeoleku eest vastutavate siseriiklike jõudude suutlikkust.

II

Euroopa välisteenistus on loonud ELi suutlikkuse suurendamise (EUCAP) Saheli missioonid Nigeris (2012) ja Malis (2014) ELi liikmesriikide nimel ning kavandab ja juhib nende tegevust, samal ajal kui komisjon haldab nende eelarvet, mida rahastab EL (69,46 miljonit eurot Nigerile ajavahemikul 2012–2017 ja 66,48 miljonit eurot Malile ajavahemikul 2014–2017). Igal missioonil on oma missiooni juht, kes vastutab asjaomases riigis tegutsemise eest. Üle poole misssiooni töötajatest on lähetatud ja neile maksavad ELi liikmesriigid. Ülejäänud töötajatele makstakse missioonide eelarvest.

III

Kontrollikoda uuris, kuidas EUCAP Saheli missioonid loodi ja kuidas neid juhiti, kuidas nad tegutsesid ning kas neil õnnestus tugevdada Nigeri ja Mali sisejulgeoleku eest vastutavate jõudude suutlikkust. Kontrollikoda küsitles Euroopa välisteenistust, komisjoni, kahte EUCAP Saheli missiooni, Nigeri ja Mali riiklikke ametiasutusi ja sisejulgeolekujõude ning mitmeid sidusrühmi.

IV

Kontrollikoda järeldas, et missioonid aitasid suurendada sisejulgeoleku eest vastutavate jõudude suutlikkust, kuid edu aeglustas keeruline olukord, milles nad töötasid, ja tegevuste ebatõhusus. Kontrollikoda leidis, et missioonide töötajad ei saanud piisavat praktilist juhendamist ja EUCAP Sahel Nigeri puhul missioonieelset koolitust. Euroopa välisteenistus ja komisjon ei pakkunud piisavalt tuge ja mõnel juhul kohaldasid menetlusi, mis ei sobinud kohapealsete töötingimustega.

V

Mõlemal missioonil oli palju täitmata töökohti. Keskmiselt täideti ainult kolm neljandikku ametikohtadest. Värbamismenetlused olid aeganõudvad ja sageli ebaedukad. ELi liikmesriikide töötajate lähetus kestis üldjuhul kuni kaks aastat. EUCAP Saheli missioonidel on kaheaastane mandaat ja iga-aastane eelarve. Kõik see vähendab missioonide tõhusust, sest see ei soodusta keskmise pikkusega või pikaajalist planeerimist. Kuigi missioonid ei ole mõeldud tegutsema vastuvõtvate riikide alaliste asutustena, puudub praegu selge väljumisstrateegia.

VI

Kontrollikoda leidis, et missioonid käsitlesid oma tegevuses jätkusuutlikkust, kuid edu oli väike. Osaliselt oli see tingitud puudulikust isevastutusest vastuvõtvates riikides ja osaliselt seetõttu, et missioonid ei eraldanud piisavaid vahendeid jätkusuutlikkuse tagamiseks ning koolituse ja tarnitud seadmete praktilise rakendamise ja kasutamise jälgimiseks.

VII

Missioonidel olid kehvad tulemusnäitajad ning auditeeritud perioodil ei olnud nad ülesannete täitmist piisavalt kontrollinud ega hinnanud. Euroopa välisteenistuse mõjuhinnangud ei olnud seotud järelevalve ja hindamisega.

VIII

Kontrollikoda täheldas, et missioonidel oli oluline roll sisejulgeoleku eest vastutavate jõudude tugevdamisel Nigeris ja Malis ning ka ELi ja selle liikmesriikide muude meetmete toetamisel. Teised rahastajad, ELi liikmesriigid, riiklikud ametiasutused ja EUCAPi toetuse saajad Nigeris ja Malis andsid EUCAP Saheli missioonide tegevusele üldiselt positiivse hinnangu.

IX

Kontrollikoda esitab Euroopa välisteenistusele ja komisjonile järgmised soovitused:

  • võtta meetmeid missioonide juhtimise tõhustamiseks;
  • parandada missioonide ametikohtade täituvust;
  • määrata volitused ja eelarved, et viia need vastavusse tegevusega ja näha ette väljumisstrateegia;
  • suurendada keskendumist jätkusuutlikkusele;
  • parandada näitajaid, seiret ja hindamist.

Sissejuhatus

Niger ja Mali Saheli piirkonnas

01

Niger ja Mali on Lääne-Aafrika ebakindlad riigid. Tegemist on areneva demokraatiaga riikidega, kelle majandus on nõrk ja avalik haldus alles kujunemisjärgus. 2016. aasta inimarengu indeksis on Niger ja Mali 188 riigist 187. ja 175. kohal ning seega on nad maailma kõige vaesemate riikide seas. Niger on suuruselt kuues ja Mali kaheksas riik Aafrikas ja asuvad Sahara kõrbe lõunaosas. Paljud rändajad läbivad neid riike teel oma lõppsihtkohta.

02

Hoolimata 2015. aasta juunis sõlmitud rahulepingust ja välisriigi rahuvalvajate kohaolekust tegutsevad äärmuslikud rühmitused endiselt Mali põhjaosas ning riiklikud julgeolekujõud seisavad silmitsi mitmete probleemidega. Jätkuvalt on palju õnnetusi ja terrorirünnakuid. Nigeri julgeolekut ohustab naaberriikide Liibüa, Nigeeria ja Mali ebastabiiline olukord. Valitsus seisab silmitsi probleemidega, nagu võitlus inimkaubitsejate ja muu ebaseadusliku tegevusega.

03

2011. aasta märtsis võttis EL vastu Saheli piirkonna julgeolekut ja arengut käsitleva strateegia, mille aluseks on eeldus, et areng ja julgeolek toetavad üksteist ning Saheli piirkonna probleemid nõuavad piirkondlikku vastust. 2014. aastal sõlmisid Niger, Mali, Mauritaania, Tšaad ja Burkina Faso kokkuleppe piirkondliku organisatsiooni loomises (Group of five (G5)), et tugevdada koostööd Saheli piirkonnas toimuva arengu ja julgeoleku valdkonnas (vt kaart). EL toetab seda algatust ühist huvi pakkuvates valdkondades nagu julgeolek, rände kontroll, terrorismivastane võitlus, humanitaarolukord ja areng.

Kaart

G5 riigid Saheli piirkonnas

Allikas: Eurostat.

ÜJKP tsiviilmissioonid

04

ELi ühine julgeoleku- ja kaitsepoliitika (ÜJKP) määrab kindlaks liidu kaitse- ja kriisiohje struktuurid ja suutlikkuse ning moodustab olulise osa tema ühisest välis- ja julgeolekupoliitikast (ÜVJP)1. Euroopa Liidu lepingu artiklites 42–46 fikseeritud ÜJKP tulemuseks on välismaal korraldatavate missioonide2 kasutamine rahuvalveks, konfliktide ennetamiseks ja rahvusvahelise julgeoleku tugevdamiseks kooskõlas Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni põhikirja põhimõtetega.

05

Alates 2003. aastast3 on EL läbi viinud 22 ÜJKP tsiviilmissiooni kolmandates riikides kogu maailmas. 2018. aasta veebruaris pooleli olevad kümme missiooni keskenduvad peamiselt vastuvõtva riigi suutlikkuse suurendamisele ja õigusriigi tugevdamisele. Enamik neist toetab julgeolekusektori reformi ja head valitsemistava, näiteks EULEX4 Kosovos5 ja EUPOL6 Afganistanis7. Teised tegelevad ka organiseeritud kuritegevuse ja terrorismivastase võitluse ning piiride haldamisega (EUCAP Sahel Mali) ning viimasel ajal ka ebaseadusliku rände haldamisega (EUCAP Sahel Niger). EL tegeleb praegu ka kuue sõjalise operatsiooniga, mida rahastavad ELi liikmesriigid otse ja mitte ELi eelarvest. Vt I lisa, et saada ülevaade ÜJKP tsiviilmissioonidest ja sõjalisest operatsioonidest.

06

ÜJKP tsiviilmissioonide eest vastutab liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja / Euroopa Komisjoni asepresident. Oma pädevusalas haldab Euroopa välisteenistus missioone ja Euroopa Komisjoni välispoliitika vahendite talitus haldab nende eelarvet. Euroopa välisteenistuse kriisiohje- ja planeerimise direktoraat (CMPD) korraldab missioonide poliitilist ja strateegilist planeerimist ning töötab välja uute ÜJKP missioonide kriisiohje kontseptsioonid. Missioonide loomise ja haldamise eest vastutav Euroopa välisteenistuse üksus on tsiviiloperatsioonide planeerimise ja läbiviimise teenistuse struktuur, mille direktor on ka tsiviiloperatsioonide ülem.

07

ELi liikmesriigid otsustavad ÜJKP tsiviilmissioonide loomise ja lõpetamise nõukogu kaudu. Nad määravad missioonide eesmärgid ja volitused, kiidavad heaks nende töökavad ning otsustavad, kas ja kui kauaks volitusi uuendada. Koos Euroopa Parlamendiga määrab nõukogu ka missiooni eelarved. 1. selgituses on esitatud menetlus alates kriiside kindlakstegemisest kuni missioonide loomiseni ja joonisel 1 on näidatud, kuidas neid kavandatakse.

1. selgitus

Menetlus kriisi kindlakstegemisest kuni ÜJKP tsiviilmissiooni loomiseni

01

Kui Euroopa välisteenistus ja ELi liikmesriigid on kriisi kindlaks teinud, töötab nõukogu koostöös komisjoni, Euroopa välisteenistuse geograafiliste osakondade (GEO-DESKid) ja asjaomaste Euroopa välisteenistuse talitustega välja kriisiga tegelemise poliitilise raamistiku. Nimetatud dokumendis kirjeldatakse poliitilist tausta, selgitatakse kriisi olemust, seda, miks EL peaks tegutsema ning millised vahendid on kättesaadavad ja sobivad ELi reageerimiseks.

02

ELi liikmesriikidelt saadud poliitilisi suuniseid ja juhiseid (edastavad poliitika- ja julgeolekukomitee ja nõukogu) esitatakse mitmete kavandamisdokumentide ja nõukogu otsuste kaudu, mida juhitakse kriisiohjamise menetlusteks nimetatava protsessi abil.

03

Kui nõukogu otsustab luua ÜJKP tsiviilmissiooni, kogub CMPD kriisikoldest pärinevaid fakte ja koostab kriisiohje kontseptsiooni.

04

Teenistus koostab seejärel missioonide kõige olulisemad kavandamisdokumendid: operatsiooni kontseptsioon (CONOPS), milles on sätestatud missioonide volitused ja tegevusplaan (OPLAN), milles määratakse kindlaks missioonide ülesanded ja oodatavad tulemused. Operatsiooni tasandil koostatakse tegevusplaanis sätestatud eesmärkide alusel missiooni rakenduskava. Missiooni rakenduskavas kirjeldatakse tegevusi ja projekte, mida tuleb ülesannete täitmiseks ellu viia.

Joonis 1

ÜJKP tsiviilmissioonide planeerimine

Allikas: Euroopa välisteenistus.

08

Tsiviilmissioonide plaanimise ja juhtimise teenistus kavandab ja töötab välja missioonide töö konteksti ning määratleb tegevuse ja tulemusnäitajad. Samuti annab see välispoliitika vahendite talitusele nõu missioonide eelarve osas ja toetab CMPD-d edusammude korrapärase strateegilise läbivaatamise ettevalmistamisel. Tsiviilmissioonide plaanimise ja juhtimise teenistusel on 68 töötajat ja peakorter asub Brüsselis. Missiooni juht vastutab kohapealse tegevuse juhtimise eest. Paljud missioonide töötajad on lähetatud ELi liikmesriikidest. Lähetav riik maksab lähetatud töötajate palka ning ELi missiooni eelarvest rahastatakse täiendavat päevaraha ja riskipreemiat. Missioonid värbavad lepingulisi töötajaid ise ja nad töötavad peamiselt finants-, logistika-, julgeoleku- ja halduse vallas.

EUCAP Saheli missioonid Nigeris ja Malis

09

EL kasutab Saheli strateegia rakendamiseks ÜJKP tsiviilmissioone ja sõjalisi operatsioone8 ning muid ELi vahendeid9. EL asutas Nigeris ja Malis missioonid, et reageerida Saheli piirkonna arengut ja sisejulgeolekut ning ELi julgeolekut ähvardavatele ohtudele. Eesmärk oli aidata koolituse, nõustamise ja varustuse pakkumisega suurendada sisejulgeoleku eest vastutavate siseriiklike relvajõudude suutlikkust. Kahe EUCAP Saheli missiooni töötajad pakuvad seda toetust täitevvolitusteta ülesandeid täites10. Nad suurendavad vastuvõtvas riigis sisejulgeolekujõudude (politsei, eripolitsei, riiklik kaitsevägi) suutlikkust. Nigeris hõlmab see sõjaväge niivõrd, kuivõrd tema roll on seotud sisejulgeolekuga.

10

Nõukogu asutas 2012. aastal missiooni EUCAP Sahel Niger, „et toetada Nigeri julgeolekuvaldkonna osalejate võimekuse suurendamist võitlemisel terrorismi ja organiseeritud kuritegevusega“11. 2015. aastal suurendasid ELi liikmesriigid missiooni volitusi, et aidata Nigerit kontrolli- ja vastumeetmete kohaldamisel ning ebaseadusliku rände kohta teabe kogumisel. Missiooni peakontor ja enamik 169 töötajast12 asub pealinnas Niameys. 2016. aastal avas missioon kohaliku esinduse Sahara kõrbes Agadezis. Missiooni peamised tegevused on:

  • koolituse pakkumine peamistes valdkondades, sh kohtuekspertiis, taktikaline ja tehniline sekkumine ning sisejulgeolekujõudude töötajate koolitamine selle koolituse pakkujateks;
  • sisejulgeolekujõudude nõustamine kursuste kavandamisel ja korraldamisel;
  • sisejulgeolekujõudude aitamine koostöö tegemisel (koostalitlusvõime) ja nende töö koordineerimisel;
  • seadmete pakkumine, nt kõrvaliste piirkondade kaardid, inimressursside tarkvara, maastikusõidukid, politsei poolt kohtuekspertiisiks kasutatavate tõendite kogumise vahendid ja mobiilsed remonditöökojad;
  • ebaseaduslikku rännet ja sellega seotud organiseeritud kuritegevust käsitleva Nigeri seaduse muutmise toetamine.
11

Nõukogu lõi EUCAP Sahel Mali eesmärgiga „võimaldada Mali võimudel taastada ja säilitada põhiseaduslik ja demokraatlik kord, samuti tingimused püsivaks rahuks, ning taastada ja säilitada riigivõim ja legitiimsus kogu Mali territooriumil tema valitsusasutuste tõhusa ümberpaigutamise abil“13. Missiooni 194 töötajat14 asuvad pealinnas Bamakos. Mõned missiooni tegevused on järgmised:

  • poliitika ja suutlikkuse suurendamine piirihalduse oskuste tugevdamiseks;
  • koolituse õppekavade läbivaatamine ning tegevuse ja personalijuhtimise, kutse-eetika, avaliku korra, luuremeetodite, kutsealase sekkumise, kriminaalpolitsei, terrorismivastase võitluse ning inimõiguste ja soolise võrdõiguslikkuse alase koolituse pakkumine;
  • Kõrvalistesse piirkondadesse jõudmiseks mobiilsete koolitus- ja hindamisrühmade loomine.
12

II lisas on esitatud nõukogu poolt kahele EUCAP Saheli missioonile antud volitused ja eesmärgid. Tabelis 1 on esitatud ülevaade missioonide peamistest omadustest.

Tabel 1

Sarnasused ja erinevused: EUCAP Sahel Niger ja EUCAP Sahel Mali

  Mõlemad Niger Mali
Tegevuse käivitamine   2012 2014
Mandaadi pikkus 2 aastat, mida võib pikendada    
Peamised abisaajad Sisejulgeolekujõud:

-politsei

-eripolitsei

-riiklik kaitsevägi

Ka Nigeri relvajõud seoses sisejulgeolekuga  
Peakorter Pealinn Niamey Bamako
Piirkondlik büroo   Agadez  
Ametikohtade arv   169 194
EUCAP keskendub põhiliselt järgmistele julgeolekuprobleemidele

-terrorirühmade olemasolu

-ebakindlad riigipiirid

-ebaseaduslik ränne

-radikaliseerumise süvenemine

-Nigeri kodanike tagasipöördumine Liibüast

-relvade kättesaadavus

-ebaseadusliku kauplemise ja smugeldamise võrgustikud

-Boko Haram / kahetsevad terroristid

-nõrk riik ja kontrolli kaotamine Mali territooriumi mõningatel aladel

-inimkaubitsejate kohalolu

-korruptsioon

-organiseeritud kuritegevus

-ebapiisav usaldus elanikkonna ja sisejulgeolekujõudude vahel

13

Nõukogu kiitis ajavahemikul 2012. aasta juulist kuni 2017. aasta juulini heaks EUCAP Sahel Nigeri jaoks 69,46 miljonit eurot ja 2014. aasta aprillist kuni 2017. aasta jaanuarini 66,48 miljonit eurot EUCAP Sahel Mali jaoks. Sellest kogusummast kulutas kumbki missioon 53% personalikuludele ning 19% (Niger) ja 24% (Mali) jooksvatele kuludest, nagu üür, kindlustus, turvakulud ja autod (vt joonis 1). Missioonid kasutasid kõnealustest kumulatiivsetest eelarvetest vastavalt 77%15 ja 67%16.

Joonis 1

EUCAP Sahel Nigeri ja EUCAP Sahel Mali kulude liik

Allikas: Euroopa Komisjon.

Hiljutine areng

14

Alates 2015. aastast on ÜJKP missioonide seotud üha suurema hulga ülesannetega, mis on seotud muutuva julgeolekukeskkonnaga. Üheks näiteks on nende suurem keskendumine terrorismivastase võitluse suutlikkuse suurendamisele ning lisaks veel teabe kogumine ja vahetamine rände valdkonnas. „ELi üldise välis- ja julgeolekupoliitika strateegia“ esitlemisel 2016. aastal rõhutas liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ja Euroopa Komisjoni asepresident kolmandates riikides tsiviilsuutlikkuse suurendamise olulisust17.

15

Julgeolekut ja kaitset käsitlevas rakenduskavas18 palus liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ja komisjoni asepresident liikmesriikidel leppida kokku ÜJKP missioonide kavandamise ja rakendamise struktuuride ja suutlikkuse läbivaatamise küsimuses19. 2017. aasta novembris kutsus nõukogu liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ja komisjoni asepresidendi esitlema edasisi samme tsiviilsuutlikkuse arendamisel, mis võimaldaks sõlmida ÜJKP kokkuleppe20 aastaks 201821. See on kolme-etapilise menetluse viimane etapp, mis algab tulevikku suunatud kontseptsioonidokumendi koostamisega, millele järgneb tsiviilsuutlikkuse arengukava ja mis kokkuleppes võimaldab kõigil sidusrühmadel (eelkõige ELi liikmesriikidel) osaleda ÜJKP tsiviilmissioonide tugevdamises.

16

Nõukogu palus liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrgel esindajal ja komisjoni asepresidendil luua 2018. aasta maiks22 keskne reageerimisvõime, mis hõlmaks missioonide toetamise tugevdatud platvormi23 ja olemasolevatesse missioonidesse paigutatud ressursse. ÜJKP tsiviilmissioonide suureneva tähtsuse tulemusel on Euroopa välisteenistus alates 2018. aastast nende toetamise tõhustamiseks eraldanud täiendavaid vahendeid.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

17

Audit hõlmas kahte ELi ÜJKP tsiviilmissiooni, mille eesmärk oli tugevdada Nigeris ja Malis sisejulgeoleku eest vastutavate jõudude suutlikkust24. Kontrollikoda käsitles järgmiseid auditiküsimusi:

  • Kas Euroopa välisteenistus kavandab ja rakendab EUCAP Saheli missioone hästi?
  • Kas EUCAP Saheli missioonid on tugevdanud julgeolekujõudude suutlikkust Nigeris ja Malis?
18

Audit hõlmas ajavahemikku missioonide loomisest ning 2017. aasta septembris külastati auditi käigus Nigerit ja Malit.

19

Kontrollikoda alustas oma tööd strateegiate, poliitika, kavade ja rakendamisaruannete läbivaatamisega. Pärast seda kohtuti Brüsselis missioonide juhtimise eest vastutavate töötajatega Euroopa välisteenistuse tsiviilmissioonide plaanimise ja juhtimise teenistusest; kriisiohjamise ja planeerimise direktoraadist; komisjoni rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadist ning välispoliitika vahendite talitusest. Samuti intervjueeris kontrollikoda kriisiohje tsiviilaspektide komitee esindajaid neljast ELi liikmesriigist25, ELi Saheli eriesindajat ja EUCAP Sahel Nigeri endist missiooni juhti.

20

Kontrollikoda külastas nii Nigerit kui Malit, kus intervjueeris mõlema missiooni töötajaid (sh ka Nigeri Agadezi harukontori töötajaid), riiklike ametiasutuste ja sisejulgeolekujõudude esindajaid. Samuti kohtus kontrollikoda asjaomaste ELi delegatsioonidega ja nelja ELi liikmesriigi26 esindajatega Nigeris ja Malis ning samuti Ameerika Ühendriikides, Jaapanis ja Kanadas. Kontrollikoda küsitles turvasektoris tegutsevaid rahvusvahelisi organisatsioone ja rahastajaid, nagu ÜRO mitmemõõtmelist integreeritud missiooni Malis (MINUSMA), ELi koolitusmissiooni Malis, CiviPol, Expertise France, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) ja Rahvusvahelist Migratsiooniorganisatsiooni.

21

Kontrollikoda kontrollis 46 (446st) Nigeris ja 16 (135st) Malis toimunud koolituse, 12 Nigeris ja üheksa Malis sisejulgeolekujõudude koolitusruumide renoveerimise või seadmete ostuga seotud projekti dokumente ja tegi kohapealseid kontrolle. Kontrollikoda vaatas läbi ka missioonide töötajate poolt vastuvõtvates riikides pakutud nõustamisteenused.

Tähelepanekud

ELi reageerimine julgeolekujõudude suutlikkuse suurendamise vajadustele kannatas tegevuse ebatõhususe tõttu

22

Kontrollikoda uuris, kuidas nõukogu, Euroopa välisteenistus, komisjon ning Nigeri ja Mali missioonide töötajad need kaks missiooni asutasid ning neid haldavad ja juhivad. Kontrollikoda hindas, kas Euroopa välisteenistus

  1. on arvesse võtnud varasematest ÜJKP missioonidel saadud kogemusi;
  2. eraldas missioonide jaoks piisavalt inim- ja logistilisi ressursse;
  3. andis missiooni töötajatele piisavat praktilist juhendamist ja missioonieelset koolitust;
  4. järgis sobivaid haldusmenetlusi;
  5. kavandas missiooni nõuetekohaselt.

Euroopa välisteenistus kasutas EUCAP Sahel Nigeri saadud kogemusi EUCAP Sahel Mali loomisel

23

Euroopa välisteenistus ja komisjon külastasid Nigerit ja Malit, et hinnata suutlikkuse suurendamise vajadusi enne missioonide alustamist. Nigeri vajaduste hindamine algas 2012. aasta jaanuaris ja Euroopa välisteenistus koostas 2012. aasta märtsiks üksikasjaliku ettepaneku kriisiohjamise kontseptsiooni vormis. Osaliselt seetõttu, et missioon käivitati kiirustades, esines selle esimese 18 tegevuskuu jooksul logistilisi ja rakendusalaseid probleeme (vt 2. selgitus).

2. selgitus

EUCAP Sahel Nigeris esimese ametiaja jooksul esinenud õiguslikud probleemid

01

Missioonil läks õigussubjektiks saamiseks aega 18 kuud, mis tähendab, et missiooni juht allkirjastas kõik dokumendid enda nimel ning kandis rahalist ja juriidilist vastutust.

02

Missioonil ei olnud konkreetselt käivitamisetapiks eraldatud eelarvet ning ta sai Brüsselist vaid vähe haldus- ja logistilist abi. Samuti ei olnud tal võimalik värvata turvatöötajaid. See tähendas tegevuse aeglast alustamist, missiooni usaldusväärsuse nõrgenemist ja suuremat turvaohtu töötajatele. Esimese kuue kuu jooksul majutati töötajaid hotellides, mis olid ühtlasi ka nende töö tegemise kohad. Töötajatel puudusid arvutid, kontor ja mobiiltelefonid. Esimesel eelarveaastal sõlmiti ilma nõuetekohaste riigihangeteta majutuse ja jooksvate kulude lepinguid hinnanguliselt summas 554 000 eurot27.

24

Euroopa välisteenistus asutas EUCAP Saheli missiooni Malis juriidilise isikuna aastal 201428, mis võimaldas uuel missioonil vältida mitmeid probleeme, mis esinesid EUCAP Sahel Malis. Tuginedes oma kogemusele Nigeris, tagas Euroopa välisteenistus, et:

  • töötajatele antakse diplomaatide volitused missiooni käivitamisest alates ja
  • nõukogu kiidab heaks missiooni käivitamise esialgse eelarve, et võimaldada tööle võtta haldus- ja turvatöötajad ning osta seadmed enne tegevuse algust.

Euroopa välisteenistuse peakorteri poolt pakutud ebapiisav lähetamiseelne koolitus ja tugi põhjustas viivitusi

25

Kontrollikoda leidis, et paljud töötajad, kes vastutavad projektide kindlaksmääramise ja tehniliste kirjelduste koostamise eest, ei olnud piisavalt teadlikud ELi menetlustest ja eeskirjadest enne, kui nad jõudsid Nigeri ja Mali missioonidele. See põhjustas viivitusi hankemenetlustes ja lepingute tühistamist.

26

Näiteks Nigeris ei piirdunud see vaid kävitamisetapiga (vt 2. selgitus), vaid jätkus ka missiooni tegevuse järgmistel aastatel. Kuue auditeeritud projekti puhul saadi soetatud seadmed kätte alles tükk aega pärast koolituskursuste toimumist, milleks need mõeldud olid. Viiel muul juhul olid töötajad, kes olid kindlaks määranud seadmete vajadused või koostanud lepingu tehnilised kirjeldused, kauba kohalejõudmise ajaks lahkunud. Uued töölevõetud töötajad pidid ilma vajaliku koolituseta projektid ja menetlused üle võtma ning see põhjustas viivitusi missiooni elluviimisel.

27

ÜJKP missioonide loomisel täheldatud puudusi arvesse võttes märkisid Euroopa välisteenistus ja komisjon oma vastuses kontrollikoja aruandele EUPOL Afganistani kohta, et nad loovad ühise teenuskeskuse kõigi ÜJKP missioonide jaoks, ning optimeerivad ÜJKP lao kasutamist käimasolevate missioonide varade haldamiseks. Kontrollikoja auditi ajaks ei olnud seda veel tehtud. Siiski kiitis nõukogu 13. novembril 2017 heaks tugevdatud missiooni toetamise platvormi loomise, mis tuleb lõpule viia 2018. aasta maiks. Platvorm teeb uutele ÜJKP tsiviilmissioonidele kättesaadavaks „liikmesriikide kiirsiirmisvõimelised ressurssid ja planeerimiselemendid, sealhulgas, vastavalt kokkuleppele, erirühmad ja mitut riiki hõlmavad üksused nagu Euroopa eripolitseiüksus“. Euroopa välisteenistus tegeleb samuti keskse laohoone loomisega, milles säilitataks kiireks jaotamiseks ette nähtud esemete keskset varu ja vähendataks seeläbi praeguste missioonide tehtavate hankemenetluste arvu.

Komisjoni eeskirjad ja menetlused ei sobi Nigeri ja Mali oludesse

28

Komisjon andis Nigeri ja Mali missioonide töötajatele loa kohaldada paindlikke hankemenetlusi29, kuna olud, milles nad tegutsema pidid, olid keerulised30. Kuigi nimetatud menetlusi kasutati, leidsid hankeid läbi viinud missioonide töötajad, et välispoliitika vahendite talituse eeskirju ja menetlusi kohaldati sageli viisil, mis ei sobi merepiirita Lääne-Aafrika riikidesse. Eelkõige

  • Üheaastase eelarveperioodi jooksul oli keeruline ette valmistada ja täita lepinguid ettenähtud tähtaegade jooksul, arvestades kohalike tarnijate vähesust ja pikki tarneaegu. Lisaks sellele oli nõue (mida kohaldatakse alates 2017. aastast) anda toetusesaajale seadmed eelarveaasta jooksul üle, avaldanud missioonide täiendavat survet, eriti Nigeris, kus seadmed on sageli mõeldud piirkondadele, kus transpordi korraldamine ei ole lihtne.
  • Välispoliitika vahendite talitus kohaldas eeskirju ja menetlusi rangelt ning selle tagajärjel tühistati lepinguid seadmete spetsifikatsioonis esinenud vähetähtsate ebatäpsuste või väikese eelarve ülekulude tõttu.
  • Nõue koondada sarnaseid kaupu (nii missioonide kui ka toetusesaajate jaoks) ühe lepingu alla põhjustas viivitusi, sest ostud toimusid harvemini.
  • Komisjoni raamlepingute kasutamise kohustus oli põhjustanud probleeme. Ühel juhul oli EUCAP Sahel Niger tellinud seadmeid, kuid raamlepingu ülemmäär oli saavutatud. Selle tagajärjel pidi missioon algatama nende kaupade jaoks kohalikud hankemenetlused. Muudel juhtudel ei saanud raamlepingu alusel ostetud seadmete varustust kohapeal hankida.
29

EUCAP Sahel missioonide puhul on üle 20 000 euro suuruste ostude tegemiseks vaja komisjoni eelnevat luba. Nimetatud protsess on pikem kui siis, kui missioonid ostud otse teeks. Komisjon nõustus kontrollikoja 2013. aasta aruandes esitatud soovitusega, et välispoliitika vahendite talitus peaks kõik ÜJKP tsiviilmissioonid akrediteerima nn kuue samba hindamise põhjal31. See tähendab, et pärast seda, kui missioonid on hindajate nõudmiste täitmiseks oma süsteeme tugevdanud, saavad missiooni juhid delegeeritud volitused ostude tegemiseks, ning komisjon teeb jätkuvalt järelkontrolle. Varsti pärast kontrollikoja külastusi alustati mõlemas missioonis nn kuue samba hindamise kasutamist32.

Euroopa välisteenistuse peakorter ei andnud suuniseid ning selle tagajärjel olid menetlused nõrgad

30

Kontrollikoda vaatas läbi missioonidele kättesaadavad suunised ja leidis, et need ei ole asjakohased, kuna need olid seotud peamiselt haldusmenetlustega33. Eelmistest ÜJKP tsiviilmissioonidest oli vähe tegevussuuniseid, mis sisaldaksid häid tavasid või standardvorme, mida oleks võimalik kasutada uute töötajate koolitamiseks. Iga EUCAP Sahel missioon kulutas palju aega ja vahendeid, et määrata kindlaks ja kehtestada oma menetlused, mis ei toiminud alati tõhusalt.

ELi liikmesriigid ei pakkunud vabade ametikohtade täitmiseks piisavalt töötajaid

31

EUCAP Saheli missioonide kõige olulisem ressurss on nende töötajad; nii need, kelle on lähetanud ja kelle palka maksavad ELi liikmesriigid, kui ka need, kes on kohapeal tööle võetud ja keda rahastatakse ELi eelarvest. Missioonidel oli pidevalt probleeme lähetatud töötajate vabade töökohtade täitmisega. Euroopa välisteenistus kutsub ELi liikmesriike üles saatma kandidaate lähetusse koosseisu komplekteerimise üleskutsete kaudu, mille korraldamine on aeganõudev ja kulukas. EUCAP Sahel Nigeri jaoks tehti aastatel 2012–2016 24 koosseisu komplekteerimise üleskutset ja EUCAP Sahel Mali jaoks 14 aastatel 2014–2016. Nende üleskutsete tulemusena täideti vaid pool Nigeris avaldatud vabadest töökohtadest ja ainult kaks kolmandikku Mali omadest (vt tabelid 2 ja 3). Kriisiohje tsiviilaspektide komitee otsustab, millised ametikohad avaldatakse ainult lähetatud töötajatele ja millised on avatud ka lepingulistele töötajatele. Lepingulisi töötajaid saab tööle võtta lähetatud töötajate ametikohtadele ainult juhul, kui kahe järjestikuse konkursiga ei suudeta leida sobivaid kandidaate.

Tabel 2

EUCAP Sahel Niger: koosseisu komplekteerimise üleskutsete tulemused (2012–2016)

EUCAP Sahel Niger Tavapärased konkursikutsed Erakorralised konkursikutsed
Välja kuulutatud ametikohtade koguarv 276 59
Välja kuulutatud kui „lähetatud“ 132 48% 20 34%
Välja kuulutatud kui „lähetatud/lepinguline“ 144 52% 39 66%
Täidetud ametikohad 163 59% 29 49%
Täitmata ametikohad 113 41% 30 51%
Ametikohad, mille täitmiseks taotlusi ei laekunud 33 12% 9 15%
Ametikohad, mille täitmiseks laekus ainult üks taotlus 71 26% 9 15%

Allikas: EUCAP Sahel Niger

Tabel 3

EUCAP Sahel Mali: koosseisu komplekteerimise üleskutsete tulemused (2014–2016)

EUCAP Sahel Mali Tavapärased konkursikutsed Erakorralised konkursikutsed
Välja kuulutatud ametikohtade koguarv 198 21
Välja kuulutatud kui „lähetatud“ 127 64% 5 24%
Välja kuulutatud kui „lähetatud/lepinguline“ 71 36% 16 76%
Täidetud ametikohad 139 70% 14 67%
Täitmata ametikohad 59 30% 7 33%
Ametikohad, mille täitmiseks avaldusi ei laekunud 7 4% 0 0%
Ametikohad, mille täitmiseks laekus ainult üks avaldus 26 13% 1 5%

Allikas: EUCAP Sahel Mali.

32

Nigeris ja Malis ELi liikmesriikidest lähetatud töötajate värbamisega seotud probleemid on sarnased varasemate ÜJKP tsiviilmissioonide probleemidega34. Põhjuseks on asjaolu, et töötajatelt nõutavad kvalifikatsioonid ja asjatundlikkuse tase on kõrge ning nad peavad suutma töötada prantsuse keeles35. Potentsiaalsed kandidaadid peavad arvestama ka ebakindlate turva- ja elamistingimustega. Pealegi ei ole ÜJKP tsiviilmissioonidele töötajate lähetamine ELi liikmesriikide jaoks alati esmatähtis. Sellest tingituna oli EUCAP Saheli missioonides Nigeris ja Malis ametikohtade täituvus asjaomastel ajavahemikel vastavalt 72% ja 77%.

33

ELi liikmesriikide töötajate lähetuse pikkus on keskmiselt kaks aastat või mõne ELi liikmesriigi puhul vaid üks aasta. See aeg ei ole piisav, et töötajad saaksid koguda piisavalt teadmisi erinevate menetluste ja töötingimuste kohta. Kontrollikoda leidis, et lisaks lähetatud töötajate vähesusele avaldas vabade ametikohtade suur hulk negatiivset mõju sellele, mil määral missioonid nende tegevust ellu viisid (vt 3. selgitus).

3. selgitus

Vabad ametikohad 2017. aasta alguses

  • EUCAP Sahel Niger: 2017. aasta alguses oli missiooni tegevusüksustes, järelevalve-, hindamis- ja hankeosakondades vabad 39 võtmetähtsusega ametikohta (35%36). Muud vabad töökohad olid relvastatud ihukaitsjad ning pressi- ja avaliku teabe ametnik. Sellest tulenevalt:
    • algatati kavandatust vähem hankemenetlusi, mis tähendab, et tegevuse läbiviimiseks vajalikud seadmed ei olnud kättesaadavad;
    • koolitusi ja projekte ei hinnatud;
    • missioonil ei olnud võimalik alustada relvade ja uimastikaubandusega seotud meetmete rakendamist ega suutnud muuta oma tegevust jätkusuutlikuks.
  • EUCAP Sahel Mali: 2017. aasta alguses oli missioonil 50 vaba ametikohta (37%37), mis olid peamiselt põhivaldkondade nõuandjatele ja koolitajatele. Mõne tegevuse rakendamine viibis, kuid missioon jagas olemasolevate töötajate vahel töökoormuse ümber.

Missioonide ebakindel kestus raskendas väljumisstrateegia kavandamist

34

Euroopa välisteenistuse ettepanekul (vt punkt 7) asutas nõukogu Saheli piirkonnas kaks missiooni sisejulgeoleku eest vastutavate jõudude tugevdamiseks. Nõukogu otsustes määrati kindlaks missioonide tegevuse eesmärgid, kuid ei olnud märgitud, kui kaua missioonid kestma peaksid. Praegu põhineb missioonide tegevus kaheaastatel mandaatidel, mida on võimalik pikendada. Euroopa välisteenistus peab koostama väljumisstrateegia juhuks, kui ELi liikmesriigid otsustavad missioonid lõpetada. Euroopa välisteenistus kirjeldas missioonide lõpetamise seisukorda. Ülemineku- või väljumisstrateegia väljatöötamiseks vajalikku üksikasjalikku kava siiski ei koostatud.

35

Kontrollikoja intervjueeritud sidusrühmad38 arvasid, et missioonide tegevus peaks eesmärkide saavutamiseks kestma vähemalt keskmise pikkusega ajaperioodi. Suurem kindlus missioonide kestuse osas võimaldaks missioonidel parandada oma juhtimise viisi ja tegevuse planeerimist. See lihtsustaks ka sisulise väljumisstrateegia koostamist.

EUCAP Saheli missioonid suurendasid julgeolekujõudude suutlikkust, kuid tulemused ei olnud jätkusuutlikud

36

Kontrollikoda uuris, kuidas EUCAP Saheli missioonid Nigeris ja Malis kavandatud tegevusi ellu viisid, kuidas nad tulemusi saavutasid, jälgisid ja hindasid, ning kas tulemused olid jätkusuutlikud. Kontrollikoda hindas

  1. kas missioonid olid suurendanud sisejulgeolekujõudude suutlikkust,
  2. kas missioonide tulemused olid jätkusuutlikud,
  3. kas missioonide tulemuste jälgimise näitajad olid asjakohased,
  4. kas missioonide järelevalve- ja hindamismenetlused olid suunatud mõjule,
  5. milline oli mõlema riigi muude sidusrühmade arusaam missioonide tulemuslikkusest.

Pingelises olukorras töötades tugevdasid missioonid julgeolekujõudude suutlikkust, kuigi aeglaselt

37

Nii Nigeri kui ka Mali sisejulgeoleku eest vastutavate jõudude suutlikkuse suurendamise vajadus on pakiline. EUCAP Saheli missioonide raames pakutakse koolitust, seadmeid, nõustamist ja koordineeritakse sisejulgeolekujõude erinevate ülesannete ja tegevuste kaudu. EL toetab sisejulgeolekut ka selliste vahendite kaudu nagu Euroopa Arengufond ja ELi Aafrika usaldusfond.

38

Sahara kõrbe ääres asuvates kehva taristu ja nõrkade haldusasutustega riikides elamine ja töötamine põhjustab EUCAPi töötajatele märkimisväärseid probleeme. Reisimine on keeruline ja töötajad peavad pidevalt arvestama terrorirünnakute ohuga. Nigeris on teatud piirialad külastamiseks liiga ohtlikud, ning Mali kesk- ja põhjaosas viibimine üldse keelatud.

39

Oma eesmärkide saavutamiseks viivad missioonid ellu tegevusi, mis on enamasti töös ja mida kantakse ühest nõukogu mandaadist teise ning ühest eelarveaastast teise üle. Kontrollikoda võrdles, kuidas missioonid kavandatud tegevusi ellu viisid, uurides saavutatud tulemusi, mida kontrolliti Nigeris ja Malis korraldatud intervjuude käigus. Täpsemaid kontrollikoja leide vt lisades III ja IV. Mõningatel juhtudel tegid missioonid mitmeid edusamme, nt terrorismi ja organiseeritud kuritegevuse vastase võitluse alase koolituse pakkumisel Nigeris. Muudel juhtudel oli edenemine väiksem, nt sisejulgeolekujõudude sisekontrolli- ja audititeenuste loomisel Malis.

Koolituskursused

40

Kontrollikoda uuris kummagi missiooni koolituskursustest koosnevat valimit. Kursuste peamised toetusesaajad olid politsei, eripolitsei ja kaitsevägi. Koolituskursused hõlmasid selliseid valdkondi nagu vahistamismeetodid, kuriteo sündmuskoha haldamine, kohtuekspertiisi tõendite analüüs, kriminaaluurimine, sõidukite hooldus ja ebaseaduslike sisserändajate kinnipidamine. Nigeris osalesid nt inimõigustealastel koolitustel ka kohtunikud, munitsipaalpolitsei ja relvajõud (vt 4. selgitus).

4. selgitus

Nigeri relvajõud

Arvestades relvajõudude olulist rolli sisejulgeoleku valdkonnas, eelkõige Nigeri põhjaosas, on EUCAP Sahel Nigeri mandaat võimaldanud neil osaleda asjakohastes suutlikkuse suurendamise meetmetes. Missioon lõpetas Nigeri relvajõudude koolituse 2016. aastal, osaliselt seetõttu, et toetuse abikõlblikkuse suhtes oli kahtlusi, ning osaliselt missiooni vabade ametikohtade täitmisega seotud raskuste tõttu.

41

Kontrollikoda leidis, et pakutud koolitus oli suunatud julgeolekujõudude nõrga suutlikkuse peamiste valdkondade käsitlemisele ja et need olid kooskõlas EUCAP Saheli missioonide eesmärkidega. Nõrkade haldusmenetluste tõttu ei suutnud EUCAP Sahel Niger aga kontrollikojale esitada kõiki dokumente Nigeris auditeeritud koolituskursuste kohta. Poolte koolituskursuste puhul ei suudetud esitada osalemist tõendavaid dokumente ja osalejate täidetud kursuse hindamise ankeete. Kuigi enamik koolitusi korraldati Niameys, andsid koolitajad aru ainult piirkondades toimunud kursuste kohta. Osalejate töökohtasid puudutavad andmed ei olnud täielikud ja missioon ei kontrollinud, kas neid oli varem koolitatud. EUCAP Sahel Mali tegevus oli enamiku mainitud aspektide puhul hea (vt 5. selgitus).

5. selgitus

Näide EUCAP Sahel Mali kasutatavast heast tavast

  • Missiooni koolitajad kontrollisid sisejulgeolekujõudude esitatud koolitatavate teadmisi EUCAP Sahel Mali kursustel osalemiseks. Töötajad registreerisid koolitatavad andmebaasis ja kontrollisid, kas nad olid juba osalenud sarnastel EUCAPi või muude organisatsioonide korraldatud koolituskursustel, ning kas pakutav koolitus oli nende praeguse töö jaoks asjakohane.
  • Läbiviidud koolitusi hindasid nii koolitusel osalenud kui koolitajad. Koolitatavad registreeriti seejärel andmebaasis, kuhu sisestati koolituskursuse nimetus, toimumise aasta ja julgeolekujõudude nimetus.
  • EUCAPi töötajad koostasid iga toimunud koolituskursuse kohta aruande, milles kirjeldati koolituse sisu ja eesmärke, koolitatavaid, nende poolt omandatud teadmisi ja kogemusi. Aruandes tõsteti esile ka isikud, keda võiks edaspidi koolitajateks koolitada.

Seadmetega varustamine

42

Missiooni ja toetusesaajate jaoks seadmete ja teenuste ostmiseks oli EUCAP Sahel Niger puhul ette nähtud 3,3 miljonit eurot ja EUCAP Sahel Mali puhul 2,9 miljonit eurot (2016/2017. aasta arvnäitajad). Ostud tehti missiooni tegevuste (nt koolituste) toetamiseks ja jagati projektidesse. Ostudeks olid nt sõidukid, avastamisseadmed, arvutid ja printerid, generaatorid, koolitus- ja tegevuskeskuste renoveerimine ning mobiilsete remonditöökodade ehitamine ja varustus. Vt 6. selgituses toodud näide koolitusega toetatavast kasulikust projektist, mis vaatamata rakendamise ajal esinenud raskustele oli edukas.

6. selgitus

Julgeolekujõudude sõidukitele kõrbes kasutamiseks mõeldud mobiilsed remonditöökojad

Nigeri sisejulgeoleku eest vastutavad relvajõud läbivad sageli tohutuid vahemaid Sahara kõrbe raskel maastikul. Kaks kontrollikoja valimisse kuuluvat projekti olid mõeldud erinevates piirkondades tegutsevatele sisejulgeolekujõududele mobiilsete remonditöökodade ostmiseks. Ühte projekti ei olnud võimalik julgeolekuolukorra halvenemise tõttu (Tillabérysse) ellu viia. Kontrollikoda külastas ühte teist projekti Agadezis. Algsetest probleemidest hoolimata pakkus see väärtuslikku teenust, mis võimaldas sõidukeid ja seadmeid kohapeal parandada.

EUCAP Sahel Niger õpetas ka sisejulgeolekujõudude töötajatele garaažide kasutamist. Üks selline koolituskursus oli ka kontrollikoja valimis.

Mobiilne remonditöökoda Agadezis (kaitsevägi).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

43

Kontrollikoda uuris projektide valimit (vt punkt 21) ja leidis, et projektid olid suunatud julgeolekujõudude nõrga suutlikkuse peamiste valdkondade käsitlemisele ja et need olid kooskõlas EUCAP Saheli missioonide eesmärkidega. Osaliselt punktis 28 käsitletud probleemide tõttu esines 21st kontrollitud projektist seitsme rakendamisel viivitusi. Esines ka probleeme, mis mõjutasid jätkusuutlikkust, näiteks ei suudetud hooldada soetatud seadmeid, remontida kahjustatud seadmeid või osta tarbekaupu, et tagada seadmete kasutamine.

Nõustamine

44

Üks missioonide peamistest ülesannetest on vastuvõtvate riikide ministeeriumide ja sisejulgeolekujõudude nõustamine. Nigeris nimetas missioon ametisse sise- ja justiitsministeeriumi nõustajad ning lisaks neile on missiooni töötajad pidevalt muudes valdkondades valmis nõu andma. EUCAP Sahel Mali pakkus nõustajaid, kes integreeriti riigi peamistesse ministeeriumidesse ja sisejulgeolekujõududesse.

45

Mõlema missiooni peamine eesmärk oli julgustada sisejulgeolekujõude tegema tihedat koostööd (koostalitlusvõime) võitluses terrorismi ja organiseeritud kuritegevuse vastu. Kuigi Malis kohtusid kolm sisejulgeolekujõudu igal nädalal, ei lubatud EUCAPi töötajatel kohtumistest osa võtta. See piiras EUCAPi töötajate antavat panust. Vaatamata märkimisväärselt suurte ressursside investeerimisele Nigeris koostalitlusvõime parandamiseks, ei suutnud missioon oma ülesandeid lõplikult täita ja lõpuks loobus sellistest ülesannetest, nagu julgeolekujõudude vahel teabe jagamise edendamine.

46

Alates 2012. aastast on üks EUCAP Sahel Nigeri üks peamistest eesmärkidest olnud Nigeri ametiasutuste abistamine riikliku julgeolekustrateegia ettevalmistamisel. Viis aastat hiljem võtsid Nigeri ametivõimud vastu riikliku sisejulgeoleku strateegia ning seda suuresti seetõttu, et see oli üks eelarvetoetuse saamise eeltingimus39. Kuna puudub üldine riiklik strateegia, mis hõlmab ka välisjulgeolekut (piiride kontroll jne), on sisejulgeoleku strateegia mõju napp.

47

Missiooni töötajad tegid ka suuri jõupingutusi sisejulgeolekujõudude kokku toomiseks, luues kaheksa piirkondlikku koordineerimiskeskust (centres opérationnels régionaux (COR-id)). Need ajutised asutused, mille eesmärk on tuua kokku piirkondlikud omavalitsused ja Nigeri julgeolekujõud ning kodanikukaitse, tuletõrje, keskkonnakaitse ja tolli eest vastutavad asutused, et tulla toime terrorirünnakutest, organiseeritud kuritegevusest ja loodusõnnetustest tulenevate kriisidega. Niameys asuv piirkondlik koordineerimiskeskus toimib hästi ja on hea tava näide. Piirkondlikel koordineerimiskeskustel ei ole siiski staatust, mis võimaldaks neile töötajaid määrata, ega eelarvet, mis oleks ette nähtud kriisi ajal tekkinud kulude katmiseks, nt sõidukite kütuse ostmiseks. Missioon aitas tugevdada eripolitsei piirkondlikke koordineerimiskeskuseid (Centres Opérationnels de Gendarmerie (COG-id))40 Niameys, Agadezis ja Zinderis. Auditi toimumise ajal ei toiminud ei COR-id ega COG-id nõuetekohaselt. Näiteks ei toiminud raadiovõrk – aset leidnud minimaalne kommunikatsioon toimus mobiiltelefonide abil.

48

Mõlemad missioonid viisid ellu meetmeid sisejulgeolekujõudude inimressursside haldamise tugevdamiseks. Näiteks Nigeris võttis GIZ kasutusele infosüsteemid politseile ja EUCAP Sahel Niger abistas kahte teist jõudu. Malis koostasid missiooni nõustajad ja Ameerika Ühendriikide suursaatkond ametijuhendid. Muude ülesannete täitmine on osutunud vähem edukaks, näiteks töötajate ümberpaigutamise ja edutamise alaste andmete paigutamine uutesse teabesüsteemidesse, mida riiklikud ametiasutused ei ole siiani heaks kiitnud. Need kaks missiooni tegid ka ettepaneku luua koolitusosakonnad, vaadata läbi koolituskavad ja koostada sisejulgeolekujõudude iga-aastased koolituskavad. See toimis hästi Malis. Nigeris oli edasiminek vähene, kuigi 2017. aastal koostas politsei oma esimese koolituskava.

Mõlemad missioonid käsitlesid jätkusuutlikkust, kuid edeneti vähe

49

Kuna need kaks EUCAP Saheli missiooni toetavad Nigeri ja Mali tegevust vaid piiratud aja jooksul, on äärmiselt oluline, et nende tegevus oleks jätkusuutlik41. Mõlemad missioonid tegid seda, andes kursusi selle kohta, kuidas koolitada teisi töötajaid, aidata koostada koolituskavasid ja kavandada koolituskursusi, võtta kasutusele personalijuhtimise süsteemid, koostada ametijuhendid ja julgustada sisejulgeolekujõude struktureeritult koos töötama. Nigeris kavandas missioon toetada riiklikke ametiasutusi riikliku julgeolekustrateegia ettevalmistamisel, et nõustada Sisejulgeolekufondi töötajaid, kes kasutavad järelevalve-, mentorlus- ja nõustamistegevust, ning varustada jõude mobiilsete remonditöökodadega ja õpetada jõude neid kasutama. Kuigi Euroopa välisteenistus teatas edusammudest nendes valdkondades42, leidis kontrollikoda, et missioonidel ei õnnestunud oma tegevust jätkusuutlikuks muuta.

50

Mõlemad missioonid korraldasid julgeolekujõudude koolitajate koolitamise kursuseid. Nigeris moodustas missioon nelja aasta jooksul Nigeri kõikide sisejulgeolekujõudude koolitajate reservi. Kuigi Sisejulgeolekufondi personal oli hakanud ise koolitust pakkuma, jätkasid missiooni töötajad ka seda tegevust. Missioon keskendus alates 2014. aastast järelevalve-, juhendamis- ja nõustamistegevusele, et vähendada sisejulgeolekujõudude sõltuvust EUCAPi koolitajatest. Eesmärk oli määrata missiooni raames juhendaja, et jälgida ja toetada Sisejulgeolekufondi koolitajaid, keda ta oli koolitatud. Praktikas see siiski hästi ei toiminud: missiooni eksperdid andsid nõu, kui seda küsiti, kuid neil puudus järelkontrollimenetlus ja eri koolitajatele süstemaatilise toe andmise protseduur. Kontrollikoda nimetatud nõustamise kohta tõendeid, mis puudutasid kuni 2017. aasta märtsini ainult 20 isikut kolme aasta jooksul. Kummaski riigis ei ole sisejulgeolekujõud üheski koolitusvaldkonnas autonoomsed.

51

Jätkusuutlikkuse edendamise meetmete edukus sõltus sageli sellest, mil määral vastuvõtva riigi ametiasutused olid need prioriteetideks seadnud. Näiteks Nigeri ja Mali ametiasutused ei andnud ametlikku tunnustust ega rahalist tunnustust sisejulgeolekujõudude töötajatele, kes olid saanud koolitajateks. See tähendas, et EUCAPi poolt koolitatud töötajate jaoks oli vähe stiimuleid koolitada teisi töötajaid, sest nad teenisid operatiivüksuses töötades tõenäoliselt rohkem. Mõlemad missioonid aitasid koostada õigusakte koolitajatele eraldi staatuse andmiseks, kuid kumbki vastuvõttev riik ei olnud seda auditi ajaks vastu võtnud.

52

Suutmatus tagada paljude tegevuste jätkusuutlikkus oli osaliselt tingitud riigi ametiasutuste ja sisejulgeolekujõudude poolsest ebapiisavast vastutuse võtmisest. Vaatamata sellele, et Nigeri ja Mali valitsus pidasid EUCAPi positiivseks, ei olnud nad alati valmis vastu võtma asjakohaseid õigusakte ja tegema teatavaid reforme, mis on vajalikud suutlikkuse suurendamise tulemuste säilitamiseks. Olukorda Malis raskendas veelgi poliitilise stabiilsuse puudumine ja organisatsioonilised puudused valitsuse tasandil. See kahjustas missioonide püüdlusi muuta oma tegevuse tulemused jätkusuutlikuks.

53

Samuti lasus missioonidel vastutus puuduliku tulemuslikkuse eest jätkusuutlikkuse tagamisel. Näiteks ei kontrollinud kumbki missioon saadud toetuse tulemuslikkust koolituskursuste või seadmete kohta saadud teadmiste kasutamise järelkontrollide abil (vt näide 7. selgituses). Auditeeritud perioodil ei kogunud missioonid teavet selle kohta, kas Sisejulgeolekufondi personal jätkas tööd selles valdkonnas, mille jaoks nad pärast kursuste läbimist koolitust said, ega hinnanud, kas praktikandid olid koolitusel omandatud teadmisi mõistnud ja kasutanud. Selline oli olukord kõikide osalejate, sh ka koolitajateks koolitatavate puhul. Missioon Malis astus 2017. aasta lõpus esimese sammu, kui saatis Mali sisejulgeolekujõududele kirja ettepanekuga EUCAPi poolt läbiviidud koolituskursuste järelkontroll, et hinnata nende mõju ja saada kogemusi tulevaste koolituskursuste jaoks.

54

Pärast piirkondlike koordineerimiskeskuste loomist oli missioonide eesmärk need jätkusuutlikuks muuta. Seda aga ei õnnestunud teha, kuna puudus riiklik julgeolekustrateegia ning sisejulgeolekujõudude ja missioonide tööjõu voolavus oli suur. Näiteks ei korraldanud nad kursusi, mille eesmärk oli õpetada sisejulgeolekujõudude töötajaid teisi koolitama, luua riiklik koordinatsioonikeskus, et integreerida kõik piirkondlikud koordineerimiskeskused või koostada riiklikud hädaolukorra lahendamise ja sekkumise kavad.

7. selgitus

Piirkondlik koordineerimiskeskus Agadezis

Kontrollikoda külastas piirkondlikku koordineerimiskeskust Agadezis. EUCAP Sahel Niger oli sellele piirkondlikule koordineerimiskeskusele seadmeid tarninud, kuid kontrollikoda leidis, et keskus ei toiminud, kuna seadmed olid paigaldamata:

  • piirkondlikus koordineerimiskeskuses ei olnud toole, pooled laudadest olid puudu ja kliimaseade ei toiminud.
  • Toetusesaajad ei suutnud meile näidata saadud arvuteid, printer ei toiminud, kuna selles ei olnud toonerit ja raadiosideks paigaldatud seadmed ei toiminud.
  • Kahte sõidukit, mis oleksid pidanud piirkondliku koordineerimiskeskuse käsutuses olema, et see saaks kiiresti hädaolukordadele reageerida, ei olnud peaaegu üldse kasutatud ja üks neist oli parandamatult kahjustatud juba alates 2014. aastast.

Euroopa välisteenistus ei määranud missioonide tulemuste jälgimiseks asjakohaseid näitajaid

55

Kontrollikoda uuris missioonide poolt Euroopa välisteenistusele esitatud kuue kuu aruandeid, milles on märgitud edusammud ülesannete täitmisel ja eesmärkide saavutamisel seoses tegevusplaanides sätestatud näitajatega. Enamik EUCAP Sahel Nigeri jaoks kindlaks määratud näitajatest loetles lihtsalt iga ülesande jaoks määratud tegevusi ja seetõttu ei olnud need RACER43 ega ka sobilik alus edenemise mõõtmiseks. Üks erand sellest sisaldab näitajaid ebaseadusliku rände vastase võitluse viienda eesmärgi kohta, mis lisati missiooni mandaati 2015. aastal. Need olid paremad, sest nendega määratleti sihtväljundid iga ülesande jaoks. EUCAP Sahel Mali jaoks kehtestatud näitajad määrasid kindlaks ka eeldatavad väljundid. Need ei olnud aga edenemise mõõtmiseks piisavalt usaldusväärsed, kuna kvantifitseeritud eesmärke ei olnud seatud44.

56

Üheski EUCAP Saheli missioonide kasutatud näitajas ei mainitud ülesannete asjakohasust eesmärkide täitmisel45. Puudusid ka näitajad, mille alusel hinnata ülesannete tulemusi või mõju.

Missioonide järelevalve ja hindamine ei olnud piisav ega keskendunud mõjule

57

EUCAP Sahel Niger ei olnud kehtestanud menetlusi oma tegevuse kavandamise ja rakendamise süstemaatiliseks dokumenteerimiseks ja järelevalveks. Alles 2017. aastal auditi toimumise ajal võttis missioon Nigeris meetmeid oma rakenduskava lihtsustamiseks, et hõlbustada üldise edenemise järelevalvet. Töötati välja projekti teabelehed ja kavatseti säilitada süstemaatilised andmed juba kursustel osalenud isikute kohta, jälgida kohalviibijate nimekirja ning koguda ja hinnata osalejate poolset kursuste hindamist. EUCAP Sahel Mali lõi oma esimese ametiaja jooksul asjakohased menetlused tegevuste dokumenteerimiseks ja järelevalveks.

58

Euroopa välisteenistus nõuab missioonidelt järgmise teabe esitamist:

  • iganädalased ja -kuised aruanded eelarve täitmise, personali ja üldiste sündmuste kohta;
  • kuue kuu aruanded, et võrrelda ülesannete täitmisel tehtud edusamme operatsiooni plaanis sätestatud lähteolukorraga ning eelmistes kuue kuu aruannetes mainitud edusamme;
  • umbes kuus kuud enne iga mandaadi lõppemist, strateegilisi ülevaateid riigi julgeoleku olukorra, ELi ja muude sidusrühmade kaasatuse, missioonide tulemuste ja nende edaspidise lähenemisviisi kohta;
  • eriaruanded konkreetsete teemade kohta.
59

Kontrollikoda analüüsis neid dokumente ja leidis, et

  • tulemuste esitamine ei ole selgelt seotud eelnevalt kehtestatud näitajate ja võrdlusalustega, ning
  • Euroopa välisteenistus ja esindused ei hinnanud süstemaatiliselt missioonide tegevuse mõju.
60

Kumbki missioon ei kasutanud auditeeritud perioodil tegevuse hindamiseks head süsteemi. Mali missiooni teise mandaadi ajal töötati välja hindamissüsteem, milles keskenduti rohkem väljunditele, tulemustele, mõjule, jätkusuutlikkusele ja tulemuslikkusele. Kuna süsteem oli alles hiljuti kasutusele võetud, oli selle tulemusi veel liiga vara hinnata. Nigeri missioon võttis tööle töötajad, kes alustasid hindamistööd 2017. aasta mais. Lisaks ei ole kumbagi EUCAP Saheli missiooni hinnanud sõltumatu välishindaja.

Sidusrühmadel ja toetusesaajatel suhtusid missioonide tegevusse ja nende koordineerimisrolli positiivselt

61

Kontrollikoda küsitles EUCAP Sahel missioonide koolituse, nõustamise ja seadmetega seotud toetusesaajaid ja mitmeid erinevaid sisejulgeolekuga seotud sidusrühmi Nigeris ja Malis. EUCAP Saheli missioonide tegevuse üldine hinnang oli positiivne. Sidusrühmad ja toetusesaajad pidasid positiivseks seda, et missioonide töötajad andsid nõu või pakkusid teenuseid, mis ei olnud kättesaadavad riiklikest allikatest. Nigeris väärtustasid julgeolekujõud ja valitsuse esindajad seda, et EUCAP Saheli missioonid on võrreldes paljude muude rahastajatega kohapeal pikka aega. Mõlemad missioonid andsid teavet ja nõu ka muude ELi vahendite ning ELi ja selle liikmesriikide laiema tegevuse toetamiseks. Näiteks aitasid missioonid kaasa ELi Aafrika usaldusfondi projektide kavandamisele, kogusid teavet rändevoogude kohta ning kaardistasid rändega seotud ELi tegevust.

62

Rahastajad ja muud sidusrühmad Nigeris ja Malis rõhutasid mõlema EUCAP Saheli missiooni olulist rolli julgeolekusektori tegevuse koordineerimisel. Mõlemad missioonid lõid riiklike ametiasutustega koordineerimise parandamiseks asutusi, millel oli alguses probleeme, kuid mis olid üldiselt edukad. Samuti lõid nad muude rahastajate ja sidusrühmadega koordineermiseks ja koostöö tegemiseks häid mehhanisme. Malis hõlmas see ametlikku rahastajate kaardistamist, mille käigus antakse täielikud üksikasjad esitatud (kuid veel rahastamata), kavandatavate, käimasolevate ja lõpule viidud projektide kohta julgeoleku valdkonnas Malis.

Järeldused ja soovitused

63

Nõukogu asutas EUCAP Sahel Nigeri ja EUCAP Sahel Mali, et tegeleda sisejulgeoleku eest vastutavate jõudude nõrga suutlikkusega. Keerulises kontekstis töötades aitasid need kaks missiooni suurendada suutlikkust, kuid mõlemal oli probleeme, mis vähendasid nende tegevuse tõhusust ja jätkusuutlikkust.

64

Kummaski riigis ei olnud missioonide töötajatel juurdepääsu asjakohastele tegevussuunistele ega koolitusele. Mõlemad EUCAP Saheli missioonid kulutasid märkimisväärselt palju aega ja vahendeid, et luua oma süsteemid ja menetlused, mis ei olnud alati kohandatud kohalike oludega. Euroopa välisteenistus ja komisjon, kes vastutavad ÜJKP tsiviilmissioonide eest, ei pakkunud piisavalt tuge ja mõnel juhul kohaldasid menetlusi, mis ei sobinud kohapealsete töötingimustega (vt punktid 2530).

1. soovitus. Võtta meetmeid missioonide juhtimise tõhustamiseks

Euroopa välisteenistus peaks

  • andma missioonidele praktilisi juhiseid töömeetodite kohta, kohalikele oludele kohandatavaid standardvorme, varasematest missioonidest ja koolitusest saadud parimaid tavasid;

Komisjon peaks

  • liikuma selle suunas, et delegeerida ostude tegemise volitused missiooni juhile ning et selle järelkontrolli teeks komisjon;

Euroopa välisteenistus ja komisjon peaksid:

  • parandada missioonide toetamist, pakkudes ühisest laost varustust ja laiendades missioonide toetamise platvormi rolli.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2018. aasta lõpp.

65

Missioonide kõige olulisem ressurss on nende töötajad, kuid keskmiselt täideti vaid kolm neljandikku ametikohtadest. Värbamismenetlused olid aeganõudvad ja sageli ebaedukad. Kõige raskemini täidetavad ametikohad olid need, mis on ette nähtud ELi liikmesriikidest lähetatud töötajatele (vt punktid 3133).

2. soovitus. Parandada missioonide ametikohtade täituvust

Euroopa välisteenistus peaks leidma lahendused, mis võimaldavad täita missioonide vabad töökohad kiiresti ja tulemuslikult, näiteks tehes ettepaneku ELi liikmesriikidest pikemate lähetuste tegemiseks, kasutades lepingulisi töötajaid laialdasemalt ja koostades üldisi konkursse, mida saab kasutada võimalike töötajate reservnimekirjade koostamiseks, et kiirendada vabade töökohtade tekkimise korral siirmist.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2018. aasta lõpp.

66

Missioonide kaheaastased mandaadid soodustavad lühiajalist planeerimist ja iga-aastased eelarved muudavad seadmete ja teenuste hankimise tsükli sageli võimatult lühikeseks. Teised Saheli piirkonna sidusrühmad ja toetusesaajad leiavad, et Nigeri ja Mali ülesannete ulatus tähendab, et missioone on vaja keskmise ja pika ajavahemiku jooksul. Kuigi missioonid ei ole mõeldud tegutsema vastuvõtvates riikides alaliste asutustena, puudub Euroopa välisteenistusel selget väljumisstrateegia (vt punktid 34 ja 35).

3. soovitus. Määrata volitused ja eelarved, et viia need vastavusse tegevusega ja näha ette väljumisstrateegia

Euroopa välisteenistus peaks tegema ettepaneku missioonide mandaadi pikkuse kohta, mis võimaldaks neil oma eesmärgid täita, ning määrama kindlaks selgema suuna väljumisstrateegia koostamiseks.

Komisjon peaks kehtestama eelarveperioodid, mis vastavad tegevusalastele vajadustele.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2019. aasta lõpp.

67

EUCAP Saheli missioonid tugevdasid sisejulgeolekujõudude suutlikkust koolituskursuste, seadmete ja nõustamise pakkumise abil. Mõlemad missioonid tegutsesid oma tegevuse jätkusuutlikuks muutmise nimel, kuid edusamme tehti vähe. Osaliselt oli see tingitud vastuvõtvates riikides ebapiisavast vastutuse võtmisest ja poliitilise tahte puudumisest, ning osaliselt seetõttu, et missioonid ei eraldanud piisavaid vahendeid jätkusuutlikkuse tagamiseks ning koolituse ja tarnitud seadmete praktilise rakendamise ja kasutamise jälgimiseks (vt punktid 3754).

4. soovitus. Pöörata rohkem tähelepanu jätkusuutlikkusele

Missioonid peaksid keskenduma tegevuse jätkusuutlikkuse tagamisele, loobudes vastavalt vajadusele võimalikult kiiresti edukate tegevuste toetamisest, et soodustada sisejulgeolekujõudude autonoomsust ja vältida liigset sõltuvust, ning keskenduda selle asemel toe pakkumisele ning jälgida pakutava koolituse ja varustuse kasutamist.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2018. aasta lõpp.

68

Missioonid tehti vaid nappe ja aeglaseid edusamme oma eesmärkide saavutamisel. Missioonide tehtud edusammude mõõtmiseks määratletud näitajad olid siiski ebapiisavad. Enamikku Nigeri jaoks koostatud näitajaid ei olnud võimalik kasutada edusammude mõõtmiseks, kuna need sisaldasid lihtsalt ülesannete täitmiseks ette nähtud tegevuste loetelu. Mali näitajad olid paremad, kuid ei sisaldanud kvantifitseeritud eesmärke. Näitajad ei olnud hea alus eesmärkide saavutamiseks või eesmärkide saavutamiseks tehtud panuse mõõtmiseks (vt punktid 55 ja 56).

69

Kummalgi missioonil ei olnud häid süsteeme auditeeritud perioodi jooksul tehtud tegevuste hindamiseks ja nende suhtes ei olnud ka tehtud sõltumatut hindamist (vt punktid 5760).

5. soovitus. Parandada näitajaid, seiret ja hindamist

Euroopa välisteenistus peaks

  • kehtestama nn RACER (asjakohased, heakskiidetud, usaldusväärsed, lihtsad ja töökindlad) näitajad, mis keskenduvad kvantifitseeritud väljunditele ja missioonide tegevuste tulemustele ning mis on seotud missioonide mandaadi asjakohasusega;
  • kehtestama sihipärased võrdlusalused, mille abil saab näidata eesmärkide saavutamise edenemist;
  • andma missioonidele järelevalve ja hindamise alaseid suuniseid ja koolitust,
  • tegema missioonide välishindamisi ja hindama nende mõju põhjalikumalt.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2018. aasta lõpp.

III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Karel PINXTEN, võttis käesoleva eriaruande vastu 24. aprilli 2017. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president
Klaus-Heiner LEHNE

Lisad

I lisa

ÜJKP käimasolevad missioonid ja operatsioonid

Allikas: Euroopa välisteenistus.

II lisa

Väljavõtted nõukogu otsustest (ÜVJP) 2016/1172 (Niger) ja 2017/50 (Mali)

  EUCAP Sahel Niger EUCAP Sahel Mali
Mandaat Toetada Nigeri osalejate suutlikkuse suurendamist võitluses terrorismi ja organiseeritud kuritegevusega. Asutada Malis tsiviilmissioon, mis toetaks sisejulgeolekujõude (politsei, eripolitsei ja kaitsevägi).
Eesmärk - võimaldada Nigeri ametivõimudel määratleda ja rakendada oma riiklik julgeolekustrateegia;

- aidata kaasa erinevaid terrorismi ja organiseeritud kuritegevusega võitlevaid Nigeri julgeolekuvaldkonna osalejaid ühendava tervikliku, valdkonnaülese, sidusa, jätkusuutliku ja inimõigustel põhineva lähenemisviisi väljatöötamisele;

- lisaks abistab missioon Nigeri riiklikel ja kohalikel ametivõimudel ja julgeolekujõududel töötada välja poliitikameetmeid, tehnikaid ja menetlusi, et paremini ohjata ebaseaduslikku rännet ja sellega võidelda.
- võimaldada Mali ametivõimudel taastada ja säilitada põhiseaduslik ja demokraatlik kord ning tingimused püsiva rahu tagamiseks Malis;

- taastada ja säilitada riigi ametiasutus ja legitiimsus kogu Mali territooriumil, kasutades selleks tõhusat ümberpaigutamist.
Viimased eesmärgid Artiklis 2 sätestatud eesmärkide täitmiseks teeb missioon EUCAP Sahel Niger järgmist:

a) tugevdab strateegilisel tasandil Nigeri juhtimis-, koostegutsemis- ja plaanimissuutlikkust, toetades samal ajal riikliku julgeolekustrateegia ja seotud piirihalduse strateegiate välja töötamist koostöös teiste asjaomaste osalejatega;

b) tugevdab asjaomaste julgeolekujõudude tehnilisi oskusi, mis on vajalikud terrorismi ja organiseeritud kuritegevusega võitlemiseks;

c) innustab sisejulgeolekujõude tegutsema nii strateegiliselt kui operatiivtasandil, et tugevdada inimressursside, logistika ja väljaõppe poliitikat, mis on seotud võitlusega terrorismi, ebaseadusliku rände ja organiseeritud kuritegevusega, tagamaks missiooni EUCAP Sahel Niger meetmete jätkusuutlikkus, sealhulgas pakkudes projektide kaudu tehnilist toetust;

d) tugevdab riiklikul, piirkondlikul ja rahvusvahelisel tasandil koordineerimist terrorismivastase võitluse valdkonnas, võitlust ebaseadusliku rände ja organiseeritud kuritegevusega ning uurib võimalikku panust asjakohasesse piirkondlikku koostöösse, nt G5 Sahel;

e) toetades liidu eesmärke rände valdkonnas, abistab Nigeri riiklikke ja kohalikke ametivõime ja julgeolekujõude poliitikameetmete, tehnikate ja menetluste välja töötamisel, et paremini ohjata ebaseaduslikku rännet ja sellega võidelda ning vähendada sellega seotud kuritegevuse taset.
EUCAP Sahel Mali abistab ja nõustab kindlustatusega uue valitsuse kehtestatud reformi rakendamisel, et:

a) parandada nende toimimise tõhusust,

b) taastada nende käsuliinid,

c) tugevdada valitsusasutuste ja kohtute rolli nende missioonide juhtimisel ja kontrollil,

d) hõlbustada nende tagasisiirmist riigi põhjaossa.

III lisa

Euroopa Kontrollikoja ülevaade missiooni EUCAP Sahel Nigeri edusammudest ülesannete täitmisel

Ülesanded Edenemine
1. eesmärk: Koostalitlusvõime
1.1 Riikliku julgeolekustrateegia toetamine  
1.3 Sisejulgeolekujõudude vaheline teabevahetus  
1.2, 1.3, 1.4, 1.5 Piirkondlike koordineerimiskeskuste toetamine (endised ühisjuhtimiskeskused)  
1.6 Eripolitsei piirkondlike koordineerimiskeskuste toetamine  
2. eesmärk: Tehnilised pädevused
2.1, 2.2, 2.3, 2.4 Nõuanded ja koolitus terrorismi ja organiseeritud kuritegevuse vastu võitlemiseks  
2.5 Julgeolekujõudude koolitajate koolitamine  
2.6 Politsei ja kohtunike vahel kriminaaluurimise alal tihedamate sidemete toetamine  
2.7 Julgeolekujõudude andmebaaside täiustamine  
2.8 Julgeolekujõudude ohvitseride koolitamine õigus-ja karistusmenetluste ning inimõiguste valdkonnas  
2.9 Sisejulgeolekujõudude teadlikkuse suurendamine õiguse, inimõiguste ja soolise võrdõiguslikkuse põhimõtete alal  
2.10 Sisejulgeolekujõudude ja kodanikuühiskonna ühendamine inimõiguste ja soolise võrdõiguslikkuse valdkonnas  
3. eesmärk: Jätkusuutlikkus
3.1,3.8, 3.9 Sisejulgeolekujõudude toetamine: seadmed ja taristu ning jagamise ja hoolduse alase nõu andmine ja koolitus  
3.2 Koostöö EUCAP Sahel Maliga sisejulgeolekujõududes inimressursside juhtimise arendamisel  
3.3 EUCAPi sisejulgeolekujõududele suunatud tegevuse hindamine  
3.4, 3.5 Sisejulgeolekujõudude personalijuhtimise arendamise toetamine  
3.6 Sisejulgeolekujõududes koolitusdirektoraatide ja -kavade loomine  
3.7 Koolituse käsiraamatute integreerimine riiklikesse õppekavadesse; koolitajate koolitamine, nõustamine ja juhendamine  
4. eesmärk: Rahvusvaheline koordineerimine
4.1, 4.6 Nigeri poolne rahvusvahelise koostöö juhtimine  
4.3, 4.4, 4.5, 4.7 Rahastajate vaheline koordineerimine Nigeris  
4.8 Toetus Nigeri osalemisele piirkondlikes koostööalgatustes  
4.2, 4.9, 4.10 EUCAPi meetmete piirkondliku mõõtme arendamine  
5. eesmärk: Ränne
5.1 Territooriumi kontrolli riikliku strateegia toetamine  
5.2, 5.11 Sidusrühmade kaardistamine, rändevoogude kohta andmete kogumine, vajaduste kindlaks määramine  
5.3 Uue ebaseadusliku rände seaduse vastuvõtmine, sisejulgeolekujõudude ebaseadusliku rände alane koolitamine  
5.4 Elanike seas ebaseadusliku rände alase teadlikkuse suurendamine  
5.5, 5.7, 5.8 Koolitus ja nõuanded sisejulgeolekujõududele ebaseadusliku rände vältimiseks ja kontrolliks  
5.6. Agadezis asuva piirkondliku koordineerimiskeskuse tugevdamine  
5.9 Agadezi politsei ja kohtunike jaoks õigusmenetluste toetamine  
5.10 Rände koordineerimise platvormi täitevsekretariaat  
5.12 Koordineerimine teiste Agadezis asuvate rändega tegelevate sidusrühmadega  
5.13 Piiriülene tegevus koos EUCAP Mali ja EUBAM Liibüaga  
5.14 Rändestrateegia väljatöötamine ELi delegatsiooniga suhtlemiseks  
  Head edusammud
  Aeglane edenemine / esinevad raskused
  Edusammud puuduvad / esinevad märkimisväärsed raskused

Allikas: 2016–2018. aasta tegevusplaan, välja arvatud ülesande 1.3 (2014. aasta tegevusplaan) puhul.

IV lisa

Euroopa Kontrollikoja ülevaade missiooni EUCAP Sahel Mali edusammudest ülesannete täitmisel

2016. aasta tegevusplaanil põhinevad otsusepunktid Edenemine
1. Nõustamine
DP 1.1 Strateegiliste nõuannete kaudu on missioon sisejulgeolekujõudude ja ministeeriumide juhtimistasandil  
Välja arvatud ülesanne 1.1.2.1: Parandada sisejulgeolekujõudude sisekontrollistruktuure  
DP 1.2 Sisejulgeolekujõud on loonud oma tegevuse koordineerimiseks ja tegevuse tõhustamiseks vajalikud struktuurid  
DP 1.3 Personal – õigusaktide tekstid on koostatud ja neid kohaldatakse praktikas  
DP 1.4 Personal – menetlused ja struktuurid on reformitud (nt andmebaas)  
DP 1.5 Mali suutlikkust piirihalduse valdkonnas on tugevdatud  
DP 1.6 Sisejulgeolekujõudude suutlikkust võidelda terrorismi ja organiseeritud kuritegevuse vastu on tugevdatud  
2. Koolitus
DP 2.1 Missioon on kaasatud sisejulgeolekujõudude ja ministeeriumide koolitusstruktuuridesse  
DP 2.2 Kursused ja programmid, sh nende sisu, on koostatud ja neid rakendatakse  
Välja arvatud ülesanne 2.2.1.1: ametijuhendeid koostatakse  
Välja arvatud ülesanded 2.2.1.2 ja 2.2.2.1: koolituste kataloogi ja koolitusprogrammide koostamine  
DP 2.3 Sisejulgeolekujõududest pärit koolitatavate arv ja kvaliteet on kooskõlas kindlaksmääratud vajadustega ja koolituse hindamist teostatakse  
DP 2.4 Koolitajate koolituskursused korraldatakse missiooni jätkusuutlikkuse tagamiseks  
DP 2.5 Sisejulgeolekujõudude direktoraatides määrati kindlaks koolitusraamistik  
3. Koordineerimine
DP 3.1 Koordineerimine MINUSMAga võimaldab tugevdada ja optimeerida ühismeetmeid ning vältida meetmete kattumist  
DP 3.2 Koordineerimine teiste ELi partnerite/vahenditega ja ELi liikmesriikidega on pidev ja toimub korrapärase teabevahetuse ja ühismeetmete väljatöötamise alusel  
DP 3.3 Kohalike ja rahvusvaheliste sidusrühmade, kolmandate riikide ja missiooniga sama valdkonna valitsusväliste organisatsioonide tegevus (täpsemalt koolitus ja hindamine), tehakse kindlaks ja kooskõlastatakse missiooni tegevusega  
  Head edusammud
  Aeglane edenemine/esinevad raskused
  Edusammud puuduvad/esinevad märkimisväärsed raskused
  Ei ole veel võimalik hinnata

Allikas: 2016. aasta tegevusplaan

Euroopa välisteenistuse ja komisjoni vastused

Kommenteeritud kokkuvõte

I

Euroopa välisteenistus ja komisjon soovivad rõhutada, et liikmesriigid, kohalikud asutused ja partnerid on hoolimata probleemsest kontekstist järjekindlalt tunnustanud EUCAP Saheli Nigeri ja Mali missioonide jõupingutusi ja edusamme alates nende käivitamisest vastavalt 2012. ja 2014. aastal.

EUCAP Sahel Nigeri ja EUCAP Sahel Mali missioonide volitused keskenduvad struktuursetele jõupingutustele toetada Mali ja Nigeri taotlusel nende riikide institutsioone. Need jõupingutused nõuavad rahvusvaheliselt üldsuselt pikaajalist pühendumust. Julgeolekuolukord Sahelis on praegu äärmiselt probleemne. Nigeri läänepiiri Mali ja Burkina Fasoga, samuti lõunapiire ründavad sageli terrorirühmitused. Mali keskpiirkondade julgeolekuolukord halvenes 2017. aastal. Nigeri jaoks on täiendavaks probleemiks rändesurve. Riik pidi tulema toime äkilise sisserändajatevooluga. Kuid isegi sellises raskes olukorras on mõlemad missioonid koostöös rahvusvahelise üldsusega ja ELi laiema ühtse lähenemisviisi raames oluliselt parandanud Mali ja Nigeri julgeolekuga seotud vastupanuvõimet.

IV

Euroopa välisteenistus tunnistab, et Nigeri puhul nõustusid liikmesriigid täiendava riskiga seoses missiooni kiirendatud käivitamisega, mis mõjutas missioonipersonali valmiduse taset. Mali puhul aga oli tuummeeskonda Brüsselis kümme päeva nõuetekohaselt koolitatud ja missiooni esimesel etapil saatsid neid Euroopa välisteenistuse esindajad.

V

Euroopa välisteenistus soovib rõhutada, et ametikohtade täitmise määr on Euroopa välisteenistuse ja komisjoni pideva tähelepanu all. Tsiviilalase ÜJKP reageerimisvõime parandamise raames tehakse sihikindlaid jõupingutusi ametikohtade täidetuse suurendamiseks.

VI

Euroopa välisteenistus on tänulik, et kontrollikoda tunnistab selles kontekstis, kui oluline on eraldada piisavalt vahendeid ÜJKP tsiviilmissioonide kestlikkuse tagamiseks.

VII

Euroopa välisteenistus on selle märkusega nõus. Asjakohaste ja mõõdetavate näitajate leidmine volituste täitmisel saavutatud edu ja võimaliku hindamiseks on tõesti probleem. ÜJKP konteksti spetsiifika ja liikmesriikide lähenemisviisi tõttu ÜJKP missioonidele on mõningaid piiranguid – vt märkused punktide 55- kohta.

Märkused

23

Keskse reageerimisvõime loomine, mis hõlmab tugevdatud missioonide toetamise platvormi, annab õiguslikud ja rahalised vahendid tulevaste missioonide sujuvaks ja kiireks käivitamiseks.

2. selgitus

Rahastamiskõlbmatu summa volituste esimese aasta jaoks on tõepoolest kindlaks tegemata, sest see oleneb EUCAP Sahel Nigeri missiooni ärakuulamismenetluse tulemustest.

25

Seoses antud juhistega pakub komisjon kirjalikke suuniseid missiooni volituste kõigi aspektide (eelarve, rahastamine, hanked) kohta ning seirab vastutavate ametnike kaudu päevast päeva volituste rakendamist.

Kirjalike suuniste hulka kuuluvad missioonide hankesuunised, mis käsitlevad (koos ELi välistegevuse raames lepingute sõlmimise korda käsitlev praktilise juhendiga–PRAG) missiooni hankeaspekte ja -malle. Komisjonil on samuti kavas avaldada ÜVJP rahastamis- ja lepinguliste küsimuste käsiraamat, mis asendab eraldiseisvad juhendid ning on missioonidele sidus teabe- ja juhiste allikas rahastamis- ja lepingulistes küsimustes.

26

Nendest puudustest üle saamiseks on vaja pikemaid lähetusi liikmesriikidelt ja erikoolitusi projektide rakendamise teemal.

27

Euroopa välisteenistus ja komisjoni talitused tervitavad kontrollikoja positiivset hinnangut.

Missiooni toetamise platvorm ja ÜJKP ladu tegelevad kontrollikoja murega kriitilise ressursimahu pakkumise pärast, mis suurendaks kriisiolukordadele kiire reageerimise tagamise võimet ning võimaldaks samal ajal saavutada mastaabisäästu, koondada kriitilised missioonitoetusteenused ja vähendada ÜJKP missioonide halduskoormust.

28

Nagu teatas volitatud eelarvevahendite käsutaja, kohaldatakse mõlema ÜJKP missiooni puhul kriisiolukorra tõttu nende tegutsemisriikides kõige paindlikumaid hankemenetlusi, mis on finantsmäärusega lubatud, ja nad võivad kasutada väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlusi.

Volituste eelarveperiood tuleb viia kooskõlla kohaldatava õigusliku alusega (s.o nõukogu otsusega). Välispoliitika vahendite talitus uurib võimalusi, mida pakub uus finantsmäärus seoses mitmeaastaste rahastamisotsuste ja pikema kestusega delegeerimislepingute allakirjutamisega.

Pikemate volituste eeliseks oleks see, et missioonidel oleks rohkem aega hangete läbiviimiseks.

ÜJKP missioonide hankemenetlused on määratletud finantsmääruses ja selle kohaldamise eeskirjades. Neid on selgitatud lähemalt hangete ja toetuste praktilises juhendis (PRAG) Euroopa Liidu välistegevuse jaoks. Komisjoni talitusena rakendab välispoliitika vahendite talitus nende ÜJKP missioonide raames käivitatud hankemenetluste puhul, mida ei ole sambapõhiselt hinnatud, riskimaandusmeetmena eelkontrolli, kohaldab riigihankemenetluste eespool nimetatud norme ja määruseid.

Sarnaste kaupade hankemenetlus tuleks korraldada ühe partiina, et vältida hankemenetluse kunstlikku killustamist, mis viib finantsmääruses sätestatud hangete künnistest kõrvalehoidmisele.

Arvutiriistvara raamlepingu kasutamiseks ette nähtud künnis saavutati ja seepärast seda lepingut enam ei kohaldatud. Välispoliitika vahendite talitus teavitas missioone, et kuni 2018. aastal hakkab tööle keskladu, on arvutitehnika ostmisel vaja järgida missioonide standardseid hankenorme.

Missioonide toetamise platvorm ja ühtse lao loomine peaks selle puuduse kõrvaldama.

Kesklao loomisega luuakse kriitilise varustuse keskselt hallatav varu, mis on ÜJKP missioonidele kergesti kättesaadav, mis suurendab oluliselt uute missioonide kiire väljasaatmise võimet ja vähendab olemasolevate missioonide hankemenetluste arvu.

29

EUCAP Sahel Mali missiooni sambapõhise hindamisauditi aruande järelmeetmed võeti 2017. aasta oktoobris. Tulemused on positiivsed ja EUCAP Sahel Mali missioon kuulutati 1. märtsi 2018. aasta seisuga vastavaks kõigi kuue sambaga seotud kriteeriumidele. See tähendab, et missioon sai delegeeritud volitused lubada oste, kusjuures komisjon jätkab järelkontrollide läbiviimist.

Samasugune järelmeede on kavandatud EUCAP Sahel Nigeri missioonile 2018. aasta keskpaigaks.

30

Euroopa välisteenistuse arvates anti mõlemale missioonile rida juhiseid, standardsed töökorrad ja erinevate valdkondade mallid (tegevus, logistika, rahastamine, inimressursid, julgeolek jne). Siiski on menetlusi ja suuniseid standardides võimalik olukorda veelgi parandada. Selleks luuakse parajasti missioonide toetamise platvormi ja koostatakse tegevussuuniseid missioonide tegevuse jaoks olulistel teemadel.

31 ja 32

Euroopa välisteenistus sooviks juhtida tähelepanu, et missiooni komplekteerimise protsess sõltub peaaegu täielikult liikmesriikide panusest. Et võimaldada varakult inimressurssidest ülevaate saamist, täiustada värbamismenetlusi ja aidata liikmesriikidel kavandada ette personali lähetamist missioonidele, koostas Euroopa välisteenistus inimressursside käsiraamatu, milles käsitletakse üksikasjalikult 77 üldist ja konkreetset ametikirjeldust, mida missioonid vajavad. Lähetavad ametiasutused saavad kujundada välja oma isikuteringi, kes on valmis kandideerima ametikohtadele ÜJKP tsiviilmissioonidel. Loodetavasti võimaldab see käsiraamat muuta riikliku valikumenetluse täpsemaks, tagades et liikmesriikide pakutavad kandidaadid sobivad hästi väljakuulutatud ametikohtadele.

33

Euroopa välisteenistus on tänulik, et kontrollikoda tunnistab selles kontekstis, kui oluline on lähetuse kestus liikmesriikidest.

Euroopa välisteenistus kaalub kõiki võimalusi saada üle täitmata ametikohtade probleemist, sh korduvate üleskutsetega liikmesriikidele täita kooskõlas tegevusplaanidega oma ametikohtade täitmise kohustused.

3. selgitus

Selleks, et täiustada kvalifitseeritud ekspertide kiiret lähetamist vajaduse korral, on Euroopa välisteenistus (koos komisjoniga) propageerinud keskse reageerimisvõime sisseseadmist osana mitmetasandilisest lähenemisviisist. Hiljuti kiitis nõukogu heaks (13. novembri 2017. aasta järeldused) sellise struktuuri loomise 2018. aasta maiks, mis „hõlmab missioonide toetamise tugevdatud platvormi ja olemasolevatesse missioonidesse paigutatud ressursse, mida võib täiendada liikmesriikide kiirsiirmisvõimeliste ressursside ja planeerimiselementidega, sealhulgas, vastavalt kokkuleppele, erirühmade ja mitut riiki hõlmavate üksustega nagu Euroopa eripolitseiüksus“. Selle rakendamiseks on vaja eelkõige suurendada 1 või 2 % ÜJKP missioonide praegust mehitatust operatiivülesannete täitmiseks (lähetatud kaksikfunktsiooni täitvana). See oleks üks vahend muude võimalike lisapingutuste hulgas mehitatuse taseme parandamiseks.

34 ja 35

Liikumine lõpptulemuse poole ning seega väljumisstrateegia ja selle ajakava koostamine on missiooni käigus poliitilistel ja julgeolekupõhjustel tihti keeruline.

37

Euroopa välisteenistus on tänulik, et kontrollikoda tunnistab probleemset konteksti, eelkõige kui ainsa julgeolekujõudude suutlikkuse suurendamisele keskenduva ELi vahendina eksisteeris EUCAP Nigeri missioon.

41

Euroopa välisteenistus tunnistab, et halduskord ei olnud missiooni algusest peale paigas. Hoolimata sellest, et puudus inimressursi haldamise tarkvara, millega jälgida praktikantide varasemat ja praegust sisemist liikuvust, suutis missioon pärast auditit taastada olulise osa kontrollikoja nõutud koolitustega seotud andmetest ja dokumentidest.

Missioon jälgib rohkem kui 100 missioonil erinevate valdkondade koolituse saanut koolitajat ning missiooni eksperdid võtavad regulaarseid hindamis-nõustamismeetmeid, milles Nigeri koolitajad pannakse koos oma kolleegidega tõelistesse koolitusolukordadesse.

42

Euroopa välisteenistus ja komisjon on tänulikud, et kontrollikoda tunnistab selles kontekstis, kui oluline on seadmetega varustamine ÜJKP tsiviilmissiooni lõpptulemuse saavutamise toetamiseks.

43

Euroopa välisteenistus on selle märkusega nõus. Stabiilsuse tagamiseks selles kontekstis on vaja ette näha konkreetsed eelarveread missioonide eelarves.

53

Euroopa välisteenistus sooviks juhtida tähelepanu, et kummalgi missioonil ei ole täitevvolitusi personali ametissenimetamiste ja liikumiste kontrollimiseks pärast koolituse lõppu. Kuid missioon tegeleb pidevalt praktikantide seire ja hindamisega. Kontrollimine toimub dokumendipettustealase koolituse lõpus või sihtotstarbeliste operatsioonide käigus koos sisejulgeolekujõududega (näiteks inimkaubandusevastase võitluse üksuse ja politseijõududega lennujaamades lennukite saabumisel ja lahkumisel; teeäärsed kontrollid kolme üksuse poolt Niamey sissepääsul või provintsides).

Kolm sisejulgeolekuüksust said 2016. aastal prognoosimiseks ja kestlikkuse tagamiseks inimressursside haldamise tarkvara. Selle vahendi esmane otstarve on võimaldada sisejulgeolekujõududel parandada oma halduse, eriti prognoosimise kvaliteeti. Samal ajal võimaldab see arhiveerimisvahend sisejulgeolekujõududel jälgida ametnike kogu karjääri. Selle tulemusena võimaldab missioonide poolt sisejulgeolekujõududele antud tarkvara tulemuslikumalt jälgida iga isikkoosseisu liikme või missiooni poolt koolitatud koolitaja ametissemääramisi ja koolitusi.

Sisemistel eelarvelistel põhjustel ei ole Nigeri ametiasutustel piisavat personali nende ülesannete hulka kuuluva järelevalve ja hindamise läbiviimiseks, ja seepärast paigutavad nad personali vastavalt häda- ja häireolukordadele ümber.

7. selgitus

Euroopa välisteenistus sooviks juhtida tähelepanu, et Agadezi piirkondlikku koordineerimiskeskus sai töövalmis 2016. aasta rahvuspühaks. Missioon tarnis vajalikud seadmed, sh raadiod. Kuid nagu mainiti üleandmisdokumentides, vastutavad selle materjali haldamise, järelevalve ja hooldamise eest kohalikud asutused.

Missioon võttis kahjustatud sõiduki teadmiseks ja otsib olukorrale lahendust.

54

Kriisiohjekoolitust sai missioonilt 110 julgeoleku- ja kaitsejõudude töötajat, kellest mõned piirkondlikus koordineerimiskeskuses enam ei tööta.

Olukord, kus mõnda isikut koolitatakse konkreetse vajaduse tõttu, kuid paigutatakse personali tavapärase rotatsiooni käigus ümber, on tuttav kõigile ÜJKP missioonidele.

EUCAP Sahel Nigeri missioon püüab oma volituste raames, mis ei hõlma rakendustegevust, edendada koolituse kestlikkust, kuid ei saa sekkuda inimressursside haldamisse.

55 ja 56

Missioonid püüavad juba oma metoodikat täiustada ja Euroopa välisteenistus tunnistab, et valdkonnas on arenguruumi. Euroopa välisteenistus aitab töötada välja nii ÜJKP kui ka komisjoni tegevuse suhtes julgeolekusektori reformi valdkonnas kohaldatavaid järelevalve ja hindamise suuniseid (kooskõlas 2015. aasta ühisteatisega „Suutlikkuse suurendamine julgeoleku ja arengu toetamiseks“ ja 2016. aasta ühisteatisega „Julgeolekusektori reformi toetava kogu ELi hõlmava strateegilise raamistiku elemendid“).

60

Euroopa välisteenistus on selle märkusega nõus. Euroopa välisteenistus rõhutab oma suhtelist nõrkust missioonide tegevusmõju nõuetekohasel hindamisel. Juba missioonide strateegilise läbivaatamise protsess iseenesest on heaks aluseks missioonide tulemuslikkuse hindamiseks. Euroopa välisteenistus on aga teadlik, et missioonide tulemuslikkuse mõõtmist saab parandada ja on hakanud selle probleemiga juba tegelema, eelkõige kehtestades missioonides tegevusliku hindamise funktsioonid.

61

Euroopa välisteenistus ja komisjoni talitused on tänulikud, et kontrollikoda tunnistab selles kontekstis EUCAP Saheli missioonide rolli Aafrika jaoks mõeldud ELi usaldusfondi projektide väljatöötamisel.

63 ja 64

Euroopa välisteenistus ja komisjoni talitused nõustuvad soovitusega 1 ning juba võtavad asjakohaseid meetmeid tõhususe, kestlikkuse ja mehitatuse määra parandamiseks (eelkõige piirkondliku koordineerimisüksuse, missioonide toetamise platvormi, keskse reageerimisvõime, missioonide tegevuse jaoks olulistel teemadel tegevussuuniste koostamise ja ÜJKP lao loomise teel).

Järeldused ja soovitused

Soovitus 1

Euroopa välisteenistus ja komisjon nõustuvad soovitusega, niivõrd kui see käib nende kohta.

Soovitus 2

Euroopa välisteenistus nõustub soovitusega.

Soovitus 3

Euroopa välisteenistus ja komisjon nõustuvad soovitusega, niivõrd kui see käib nende kohta. Volituste eelarveperiood tuleb viia kooskõlla kohaldatava õigusliku alusega (s.o nõukogu otsusega). Komisjon uurib võimalusi, mida pakub uus finantsmäärus seoses mitmeaastaste rahastamisotsuste ja pikema kestusega delegeerimislepingute allakirjutamisega.

Soovitus 4

Euroopa välisteenistus nõustub soovitusega ja kutsub kontrollikoda üles võtma arvesse ÜJKP missioonide konteksti. Missiooni volitused on leppinud kokku nõukogu, kes määrab volitused, eelarve ja tegevussuunad. Ka väliste hindajate juurdepääs toimub liikmesriikide heakskiidu alusel.

EUCAP Sahel Nigeri missiooni strateegilise läbivaatamise projektis käsitleti juba missiooni tegevuse kestlikumaks muutmist, mh kestlikkuse kasutuselevõtmise teel missioonide töö ühe aluspõhimõttena eelseisval tegevusperioodil. Kestlikkust ei seota enam mitte üksnes koolituse ja nõustamisega kui ühega viiest eesmärgist, vaid see tuleks kaasata ülemineku lihtsustamiseks neisse kõigisse.

Soovitus 5

Euroopa välisteenistus nõustub soovitusega ja kutsub kontrollikoda üles võtma arvesse ÜJKP missioonide spetsiifikat.

Euroopa välisteenistus aitab töötada välja nii ÜJKP kui ka komisjoni tegevuse suhtes julgeolekusektori reformi valdkonnas kohaldatavaid järelevalve ja hindamise suuniseid (kooskõlas 2015. aasta ühisteatisega „Suutlikkuse suurendamine julgeoleku ja arengu toetamiseks“ ja 2016. aasta ühisteatisega „Julgeolekusektori reformi toetava kogu ELi hõlmava strateegilise raamistiku elemendid“).

Ettepanek viia läbi missioonide välishindamisi sõltub nõukogu otsusest.

Mõisted ja lühendid

CIVCOM: Kriisiohje tsiviilaspektide komitee: nõukogu loodud nõuandev organ, mille ülesandeks on anda tsiviilalase kriisiohje küsimustes teavet, soovitusi ja nõu.

CMC: Kriisiohjamise kontseptsioon: selle eesmärk on analüüsida ja teha ettepanekuid ÜJKP võimaluste kohta, kirjeldada nende eesmärke ning määrata kindlaks ELi ÜJKP missiooni võimalikud eesmärgid ja ulatus.

CMPD: Kriisiohjamise ja planeerimise direktoraat: Euroopa välisteenistuse talitus, mille ülesandeks on ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika poliitiline ja strateegiline planeerimine. Direktoraadi ülesanne on tagada missioonide sidusus ja tõhusus ning arendada ÜJKP partnerlusi, tegevuspõhimõtteid, kontseptsioone ja suutlikkust. Direktoraat tegeleb ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika uute missioonide strateegilise planeerimisega ning koostab strateegilisi kokkuvõtteid käimasolevate missioonide kohta.

COG: Eripolitsei piirkondlikud koordineerimiskeskused(Centres Opérationnels de Gendarmerie) (Nigeris): alalised organid, kes jälgivad piirkonnas toimuvat, eraldavad vahendeid patrullidele, koguvad teavet, teavitavad asjaomaseid asutusi ja reageerivad kriisiolukordadele.

CONOPS: Operatsiooni kontseptsioon. Kavandamisdokument, milles kirjeldatakse missiooni mandaati ja esitatakse poliitiliste eesmärkide elluviimiseks vajalikud suunised.

COR: Piirkondlikud koordineerimiskeskused(Centres Opérationnels Régionaux) (Nigeris): ajutised asutused, mille eesmärk on tuua kokku kubernerkonnad ja Nigeri kaitse- ja julgeolekujõudude liikmed ning kodanikukaitse, tuletõrje, keskkonnakaitse ja tolli eest vastutavad asutused, et tulla toime terrorirünnakutest, organiseeritud kuritegevusest ja loodusõnnetustest tulenevate kriisidega.

CPCC: Tsiviilmissioonide plaanimise ja juhtimise teenistus: Euroopa välisteenistuse osakond, kes kavandab, juhib, koordineerib, nõustab, toetab, kontrollib ja vaatab läbi ÜJKP tsiviilmissioone. Teenistus koostab peamised missioonide kavandamisdokumendid, nagu operatsiooni kontseptsioon ja tegevusplaan.

EL: Euroopa Liit

EUCAP: Euroopa Liidu võimete tugevdamise missioon

Euroopa välisteenistus: Välisteenistus on Euroopa Liidu diplomaatiline teenistus. See aitab ELi välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrgel esindajal rakendada liidu ühist julgeoleku- ja kaitsepoliitikat.

EUTM: Euroopa Liidu sõjalise väljaõppe missioon: rahvusvaheline sõjalise koolituse missioon, mille peakorter asub Bamakos Malis ning pakub väljaõpet ja nõustamist Mali relvajõududele.

FPI: Välispoliitika vahendite talitus Välispoliitika vahendite talituse põhiülesanne on juhtida mitmeid ELi välispoliitika meetmeid. Välispoliitika vahendite talitus haldab operatsioone ja nende rahastamist. Välispoliitika vahendite talitus on Euroopa Komisjoni talitus, mis töötab koos Euroopa välisteenistusega.

GIZ: Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (Saksamaa riiklik rahvusvahelise koostöö ühing)

HR/VP: Liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja / komisjoni asepresident

Kohaldamise eeskirjad: Komisjoni delegeeritud määrus (EL) nr 1268/2012, 29. oktoober 2012, mis käsitleb Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL, Euratom) nr 966/2012 (mis käsitleb Euroopa Liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantseeskirju) kohaldamise muudetud eeskirju („finantsmääruse kohaldamise eeskirjad“).

MINUSMA: ÜRO mitmemõõtmeline integreeritud stabiliseerimismissiooni Malis, mis keskendub sellistele ülesannetele nagu julgeoleku tagamine, tsiviilisikute stabiliseerimine ja kaitse; riigi poliitilise dialoogi ja leppimise toetamine; abistamine riigivõimu taastamisel, julgeolekusektori ülesehitamine ning inimõiguste edendamine ja kaitsmine riigis.

MIP: Missiooni rakenduskava Selles märgitakse, milliseid tegevusi ja projekte tuleb ellu viia, et missioon täidaks oma ülesandeid.

MMA: Juhendamine, järelevalve ja nõustamine. Juhendamine: struktureeritud teadmiste vahetamine juhendaja ja juhendatava vahel vastavalt plaanile. Järelevalve: juhendatava tulemuslikkuse jälgimine, hindamine ja aruandlus seoses koolituskursuste andmisega sisejulgeolekujõududele. Nõustamine: toetus, mille eesmärk on muuta juhendatavad iseseisvaks, võimaldades neile koolitusi.

OPLAN: Tegevusplaan. Selles sätestatakse missiooni eesmärgid ja ülesanded.

PJK: Poliitika- ja julgeolekukomitee. Komitee jälgib rahvusvahelist olukorda, soovitab nõukogule strateegilisi lähenemisviise ja poliitikavalikuid, annab suuniseid kriisiohje tsiviilaspektide komiteele ning tagab kriisijuhtimise toimingute poliitilise kontrolli ja strateegilise juhtimise. Poliitika- ja julgeolekukomitee koosneb Brüsselis resideeruvatest liikmesriikide suursaadikutest ning selle eesistujateks on Euroopa välisteenistuse esindajad.

ÜJKP: Ühine julgeoleku- ja kaitsepoliitika

ÜVJP: Ühine välis- ja julgeolekupoliitika

Järelmärkused

1 Mitmeaastase finantsraamistiku 2014–2020 raames on ÜVJP jaoks eraldatud summa 2076 miljonit eurot.

2 Missioon on Euroopa välisteenistuse kasutatav ametlik mõiste, millega määratletakse kriisiolukorraks paika pandud mittealalised sõltumatud juriidilised isikud.

3 Euroopa välisteenistus käivitas esimese ÜJKP missiooni 2003. aastal (ELi politseimissioon Bosnias ja Hertsegoviinas).

4 ELi õigusriigimissioon.

5 Euroopa Kontrollikoda avaldas 2012. aastal eriaruande EULEXi kohta (eriaruanne nr 18/2012 „Euroopa Liidu abi Kosovole õigusriigi põhimõtete järgimise kohta“ (http://eca.europa.eu)).

6 ELi politseimissioon.

7 Euroopa Kontrollikoda avaldas 2015. aastal eriaruande EUPOLi kohta (eriaruanne nr 7/2015 „ELi politseimissioon Afganistanis: vastakad tulemused“ (http://eca.europa.eu)).

8 Euroopa Liidu missiooni Malis (EUTM) on sõjaline koolitusoperatsioon, mille peakorter asub Bamakos (Mali) ja mille eesmärk on Mali sõjaväe koolitamine ja nõustamine.

9 Peamiselt stabiilsuse ja rahu edendamise rahastamisvahend, Euroopa Arengufond, ELi hädaolukorra usaldusfond Aafrika jaoks ja humanitaarabi.

10 Kui missiooni töötajatel on täidesaatev roll, on neil volitused tegutseda otse vastuvõtva riigi nimel. Täitevvolitusteta missioonil toetavad töötajad vastuvõtvat riiki nõuannetega.

11 Nõukogu 16. juuli 2012. aasta otsus 2012/392/ÜVJP, mis käsitleb Euroopa Liidu ÜJKP missiooni Nigeris (EUCAP Sahel Niger) (ELT L 187, 17.7.2012, lk 48).

12 2016./2017. aastal eelarvestatud töötajate (lähetatud, rahvusvahelised lepingulised töötajad ja kohalikud) arv. EUCAP Sahel Nigeri puhul pärineb üle poole rahvusvahelisest personalist Prantsusmaalt (53%), järgnevad Rumeenia (15%) ja Belgia (8%).

13 Nõukogu 15. aprilli 2014. aasta otsuse nr 2014/219/ÜVJP, mis käsitleb Euroopa Liidu ÜJKP missiooni Nigeris (EUCAP Sahel Niger) (ELT L 113, 17.7.2012, lk 21), artikkel 2.

14 2017. aastal eelarvestatud töötajate (lähetatud, rahvusvahelised lepingulised töötajad ja kohalikud) arv. EUCAP Sahel Mali puhul tulevad rahvusvahelised töötajad peamiselt neljast ELi liikmesriigist: Prantsusmaa (30%), Rumeenia (19%), Belgia (13%) ja Saksamaa (10%).

15 Allikas: Esimese kolme aasta finantsaruannete projektid. Neljanda aasta audit toimus 2018. aasta jaanuaris ja viienda aasta audit 2018. aasta kevadel. Finantsaruanded ei olnud auditi ajal kättesaadavad.

16 Arvandmed põhinevad esimese kahe aasta finantsaruannete projektil.

17 ELi ülemaailmne julgeoleku- ja kaitsestrateegia, lk 50.

18 ELi ülemaailmne julgeoleku- ja kaitsepoliitika rakenduskava, 17.11.2016.

19 Samas, lk 5.

20 Nagu on kinnitatud nõukogu 22. jaanuar 2018. aasta järeldustes: „Tuleks kindlaks teha tsiviilalase ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika lisaväärtus väliskonfliktide ja -kriiside puhul järgitavas ELi integreeritud lähenemisviisis ning kogu konfliktitsükli ulatuses ning 2018. aasta ÜJKP kokkuleppes tuleks rahuldada tsiviilvõimetega seotud nõuded.“

21 Nõukogu järeldused julgeoleku ja kaitse kohta ELi üldise strateegia raames, 13.11.2017, lk 9

22 Samas, punkt 15.

23 Missioonide tugevdamise platvorm koosneb Euroopa välisteenistus peakorteri töötajatest ja selle eesmärk on ÜJKP tsiviilmissioonidele toetusfunktsioonide (nt infotehnoloogia, rahastamine ja töötajad) andmise tsentraliseerimine.

24 Euroopa Kontrollikoda on avaldanud kaks eriaruannet ÜJKP tsiviilmissioonide kohta, üks 2012. aastal (EULEX Kosovos) ja teine 2015. aastal (EUPOL in Afganistanis). Mõlemas aruandes esitatud soovitusi kohaldatakse ka EUCAP Saheli missioonide suhtes Nigeris ja Malis. Euroopa välisteenistus märkis oma vastuses soovitustele, et nad on need heaks kiitnud.

25 Belgia, Saksamaa, Hispaania ja Prantsusmaa.

26 Belgia, Saksamaa, Prantsusmaa ja Madalmaad.

27 Lõplik summa sõltub EUCAP Sahel Nigeriga korraldatava ärakuulamismenetluse tulemusest. Auditi toimumise ajaks ei olnud ühtegi missiooni eelarveaastat lõpetatud.

28 Eriaruandes nr 18/2012 EULEXi kohta Kosovos soovitas Euroopa Kontrollikoda nõukogul ja komisjonil tagada, et tulevased ÜJKP missioonid oleksid juriidilised isikud.

29 Kui missioonidel on lubatud kasutada paindlikke menetlusi (st finantsmääruse kohaldamise eeskirjade artikli 266 lõike2 ja artikli 134 lõike 1 punkti c kohased väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlused), vabastab see nad finantsmääruse kohaldamise eeskirjade artikli 128 lõike 3 punkti b kohaselt ka vajadusest pidada läbirääkimisi mitme võimaliku pakkujaga, nagu nõutakse tavapärastes Euroopa Komisjoni eeskirjades (vt finantsmääruse kohaldamise eeskirjade artikkel 128). Paindlike menetluste rakendamine muudab ostmise lihtsamaks ja kiiremaks. Komisjon lubab seda teha kriisiolukordades (vt finantsmääruse kohaldamise eeskirjade artikli 190 lõikes 2 toodud definitsiooni) pärast kriisiolukorra väljakuulutamist.

30 Kosovo kohta koostatud kontrollikoja eriaruande tulemusel kohustusid Euroopa välisteenistus ja komisjon „läbi vaatama komisjoni programmitöö ja hankemenetlused, et tagada nende vastavus EULEXi operatiivvajadustele.“

31 Peamiste protsesside hindamine sõltumatu audiitori poolt (sisekontroll, raamatupidamisarvestus, välisaudit, toetused, hanked, rahastamisvahendid). Nende protsesside hindamise eesmärk on anda komisjonile kindlus, et missioonid suudavad tema nimel ELi vahendeid hallata.

32 EUCAP Sahel Mali täitis kuu samba hindamise kriteeriumid märtsis 2018 ja EUCAP Sahel Niger peaks selle saavutama juuliks 2018.

33 Vastuses Euroopa Kontrollikoja EUPOLi käsitlevale eriaruandele leppisid komisjon ja Euroopa välisteenistus kokku, et töötavad välja „põhjalikud suunised põhitegevuse kohta (nt vajaduste hindamised, tegevuse kavandamine ja järelevalve, ning aruandlus) ning suunised haldusküsimuste kohta (nt infotehnoloogia, finantsid, varade haldamine ja personalitöö); sealjuures peab maksimaalselt ära kasutama varasemate missioonide käigus saadud kogemused“.

34 Vt kontrollikoja eriaruande nr 18/2012 punkt 109 ja eriaruande nr 7/2015 punkt 81.

35 2016. aastal vähendas kriisiohje tsiviilaspektide komitee teatavate ametikohtade puhul nõutavat prantsuse keele taset, mille tulemusena taotluste arv suurenes.

36 2017. aasta jaanuaris oli lähetuses viibivate ja lepinguliste töötajate jaoks vabad 110 ametikohta. Vabade ametikohtade arvu suurendati aastal 2017.

37 2017. aasta jaanuaris oli lähetatud ja lepinguliste töötajate jaoks kättesaadavad 134 ametikohta. 2016. aasta detsembriga võrreldes suurendati ametikohtade arvu 30 võrra ning see tingis ka vabade ametikohtade suure arvu.

38 Nt Nigeri ja Mali ministeeriumid, teatud ELi liikmesriikide saatkonnad ja abiorganisatsioonid, nagu GIZ, Civipol ja Expertise France.

39 Euroopa Arengufondist rahastatav riigi ülesehitamise leping. Eelarvetoetuse saamiseks 30. septembriks 2017 seatud eesmärk oli seotud riikliku julgeolekustrateegiaga seotud määruse ja valitsuse tegevuskava heakskiitmisega.

40 Centres Opérationnels de Gendarmerie (COG-id) on alalised organid, kes jälgivad piirkonnas toimuvat, eraldavad vahendeid patrullidele, koguvad teavet, teavitavad asjaomaseid asutusi ja reageerivad kriisiolukordadele.

41 Nõukogu otsuses seatud viiest eesmärgist ühes nõuti selgesõnaliselt, et Nigeri missioon tagaks oma tegevusega meetmete jätkusuutlikkuse.

42 2016. aasta ÜJKP aastaaruanne, lk 17.

43 Inglise keeles Relevant, Acceptable, Credible, Easy and Robust ehk asjakohased, heakskiidetud, usaldusväärsed, lihtsad ja töökindlad.

44 Näiteks: „koosolekud (milles ei ole märgitud nõutavate koosolekute arvu)“, „… pikendamine“, „… parandamine“, „korra suhtes on jõutud kokkuleppele“, „teabe vahetamine ja levitamine …“, „suutlikkust on suurendatud“, „koordineerimismehhanismid on paika pandud …“, „regulaarselt ajakohastatud …“ jne.

45 Kontrollikoja 2012. aasta aruandes EULEXi kohta soovitati missioonide eesmärgid siduda konkreetsete võrdlusnäitajatega, mille alusel edasiminekut hinnata ning milles võetakse arvesse ELi sisejulgeoleku eesmärke.

Sündmus Kuupäev
Auditiplaani vastuvõtmine / auditi algus 2.5.2017
Aruande projekti ametlik saatmine komisjonile (või mõnele teisele auditeeritavale) 2.3.2018
Aruande lõplik vastuvõtmine peale ärakuulamismenetlust 24.4.2018
Kõikides keeltes saadud komisjoni ja Euroopa välisteenistuse ametlikud vastused 13.6.2018

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade juhtimisega seotud teemasid. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi välistegevuse, turvalisuse ja õiguse kuluvaldkondade auditeerimise eest vastutav III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Karel Pinxten. Auditit juhtis kontrollikoja liige Bettina Jakobsen, keda toetasid kabinetiülem Katja Mattfolk, kabineti atašee Kim Storup, valdkonnajuht Beatrix Lesiewicz, auditijuht Kim Hublé ja audiitor Torielle Perreur-Lloyd.

Vasakult paremale: Torielle Perreur-Lloyd, Kim Hublé, Bettina Jakobsen, Katja Mattfolk.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2018

PDF ISBN 978-92-872-7279-9 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/265017 QJ-AB-18-012-ET-N
HTML ISBN 978-92-872-5833-5 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/511869 QJ-AB-18-012-ET-Q

©Euroopa Liit, 2018

Euroopa Liidu autoriõiguste alla mittekuuluvate fotode või muu materjali kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

VÕTA ÜHENDUST ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

  • helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
  • helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
  • e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/index_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida EU Bookshopi kaudu: https://op.europa.eu/et/web/general-publications/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt http://europa.eu/contact).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=et

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et/data) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.