Nigeri ja Mali sisejulgeolekujõudude tugevdamine: edusammud on napid ja aeglased

Kokkuvõte

I

Lääne-Aafrika Saheli piirkonna ebakindlal olukorral on negatiivne mõju nii sealsete riikide arengule kui ka Euroopa Liidu (EL) huvidele. Ühine julgeoleku- ja kaitsepoliitika (ÜJKP) on ELi vahend, mis on ette nähtud relvastatud konfliktide, poliitilise ebastabiilsuse, terrorismi, organiseeritud kuritegevuse ja ebaseadusliku rände probleemide lahendamiseks. ÜJKP raames korraldab EL Nigeris ja Malis tsiviilmissioone, mis pakuvad koolitust, nõu ja varustust, et tugevdada sisejulgeoleku eest vastutavate siseriiklike jõudude suutlikkust.

II

Euroopa välisteenistus on loonud ELi suutlikkuse suurendamise (EUCAP) Saheli missioonid Nigeris (2012) ja Malis (2014) ELi liikmesriikide nimel ning kavandab ja juhib nende tegevust, samal ajal kui komisjon haldab nende eelarvet, mida rahastab EL (69,46 miljonit eurot Nigerile ajavahemikul 2012–2017 ja 66,48 miljonit eurot Malile ajavahemikul 2014–2017). Igal missioonil on oma missiooni juht, kes vastutab asjaomases riigis tegutsemise eest. Üle poole misssiooni töötajatest on lähetatud ja neile maksavad ELi liikmesriigid. Ülejäänud töötajatele makstakse missioonide eelarvest.

III

Kontrollikoda uuris, kuidas EUCAP Saheli missioonid loodi ja kuidas neid juhiti, kuidas nad tegutsesid ning kas neil õnnestus tugevdada Nigeri ja Mali sisejulgeoleku eest vastutavate jõudude suutlikkust. Kontrollikoda küsitles Euroopa välisteenistust, komisjoni, kahte EUCAP Saheli missiooni, Nigeri ja Mali riiklikke ametiasutusi ja sisejulgeolekujõude ning mitmeid sidusrühmi.

IV

Kontrollikoda järeldas, et missioonid aitasid suurendada sisejulgeoleku eest vastutavate jõudude suutlikkust, kuid edu aeglustas keeruline olukord, milles nad töötasid, ja tegevuste ebatõhusus. Kontrollikoda leidis, et missioonide töötajad ei saanud piisavat praktilist juhendamist ja EUCAP Sahel Nigeri puhul missioonieelset koolitust. Euroopa välisteenistus ja komisjon ei pakkunud piisavalt tuge ja mõnel juhul kohaldasid menetlusi, mis ei sobinud kohapealsete töötingimustega.

V

Mõlemal missioonil oli palju täitmata töökohti. Keskmiselt täideti ainult kolm neljandikku ametikohtadest. Värbamismenetlused olid aeganõudvad ja sageli ebaedukad. ELi liikmesriikide töötajate lähetus kestis üldjuhul kuni kaks aastat. EUCAP Saheli missioonidel on kaheaastane mandaat ja iga-aastane eelarve. Kõik see vähendab missioonide tõhusust, sest see ei soodusta keskmise pikkusega või pikaajalist planeerimist. Kuigi missioonid ei ole mõeldud tegutsema vastuvõtvate riikide alaliste asutustena, puudub praegu selge väljumisstrateegia.

VI

Kontrollikoda leidis, et missioonid käsitlesid oma tegevuses jätkusuutlikkust, kuid edu oli väike. Osaliselt oli see tingitud puudulikust isevastutusest vastuvõtvates riikides ja osaliselt seetõttu, et missioonid ei eraldanud piisavaid vahendeid jätkusuutlikkuse tagamiseks ning koolituse ja tarnitud seadmete praktilise rakendamise ja kasutamise jälgimiseks.

VII

Missioonidel olid kehvad tulemusnäitajad ning auditeeritud perioodil ei olnud nad ülesannete täitmist piisavalt kontrollinud ega hinnanud. Euroopa välisteenistuse mõjuhinnangud ei olnud seotud järelevalve ja hindamisega.

VIII

Kontrollikoda täheldas, et missioonidel oli oluline roll sisejulgeoleku eest vastutavate jõudude tugevdamisel Nigeris ja Malis ning ka ELi ja selle liikmesriikide muude meetmete toetamisel. Teised rahastajad, ELi liikmesriigid, riiklikud ametiasutused ja EUCAPi toetuse saajad Nigeris ja Malis andsid EUCAP Saheli missioonide tegevusele üldiselt positiivse hinnangu.

IX

Kontrollikoda esitab Euroopa välisteenistusele ja komisjonile järgmised soovitused:

• võtta meetmeid missioonide juhtimise tõhustamiseks;
• parandada missioonide ametikohtade täituvust;
• määrata volitused ja eelarved, et viia need vastavusse tegevusega ja näha ette väljumisstrateegia;
• suurendada keskendumist jätkusuutlikkusele;
• parandada näitajaid, seiret ja hindamist.

Sissejuhatus

Niger ja Mali Saheli piirkonnas

01

Niger ja Mali on Lääne-Aafrika ebakindlad riigid. Tegemist on areneva demokraatiaga riikidega, kelle majandus on nõrk ja avalik haldus alles kujunemisjärgus. 2016. aasta inimarengu indeksis on Niger ja Mali 188 riigist 187. ja 175. kohal ning seega on nad maailma kõige vaesemate riikide seas. Niger on suuruselt kuues ja Mali kaheksas riik Aafrikas ja asuvad Sahara kõrbe lõunaosas. Paljud rändajad läbivad neid riike teel oma lõppsihtkohta.

02

Hoolimata 2015. aasta juunis sõlmitud rahulepingust ja välisriigi rahuvalvajate kohaolekust tegutsevad äärmuslikud rühmitused endiselt Mali põhjaosas ning riiklikud julgeolekujõud seisavad silmitsi mitmete probleemidega. Jätkuvalt on palju õnnetusi ja terrorirünnakuid. Nigeri julgeolekut ohustab naaberriikide Liibüa, Nigeeria ja Mali ebastabiiline olukord. Valitsus seisab silmitsi probleemidega, nagu võitlus inimkaubitsejate ja muu ebaseadusliku tegevusega.

03

2011. aasta märtsis võttis EL vastu Saheli piirkonna julgeolekut ja arengut käsitleva strateegia, mille aluseks on eeldus, et areng ja julgeolek toetavad üksteist ning Saheli piirkonna probleemid nõuavad piirkondlikku vastust. 2014. aastal sõlmisid Niger, Mali, Mauritaania, Tšaad ja Burkina Faso kokkuleppe piirkondliku organisatsiooni loomises (Group of five (G5)), et tugevdada koostööd Saheli piirkonnas toimuva arengu ja julgeoleku valdkonnas (vt kaart). EL toetab seda algatust ühist huvi pakkuvates valdkondades nagu julgeolek, rände kontroll, terrorismivastane võitlus, humanitaarolukord ja areng.

ÜJKP tsiviilmissioonid

04

ELi ühine julgeoleku- ja kaitsepoliitika (ÜJKP) määrab kindlaks liidu kaitse- ja kriisiohje struktuurid ja suutlikkuse ning moodustab olulise osa tema ühisest välis- ja julgeolekupoliitikast (ÜVJP)¹. Euroopa Liidu lepingu artiklites 42–46 fikseeritud ÜJKP tulemuseks on välismaal korraldatavate missioonide² kasutamine rahuvalveks, konfliktide ennetamiseks ja rahvusvahelise julgeoleku tugevdamiseks kooskõlas Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni põhikirja põhimõtetega.

05

Alates 2003. aastast³ on EL läbi viinud 22 ÜJKP tsiviilmissiooni kolmandates riikides kogu maailmas. 2018. aasta veebruaris pooleli olevad kümme missiooni keskenduvad peamiselt vastuvõtva riigi suutlikkuse suurendamisele ja õigusriigi tugevdamisele. Enamik neist toetab julgeolekusektori reformi ja head valitsemistava, näiteks EULEX⁴ Kosovos⁵ ja EUPOL⁶ Afganistanis⁷. Teised tegelevad ka organiseeritud kuritegevuse ja terrorismivastase võitluse ning piiride haldamisega (EUCAP Sahel Mali) ning viimasel ajal ka ebaseadusliku rände haldamisega (EUCAP Sahel Niger). EL tegeleb praegu ka kuue sõjalise operatsiooniga, mida rahastavad ELi liikmesriigid otse ja mitte ELi eelarvest. Vt I lisa, et saada ülevaade ÜJKP tsiviilmissioonidest ja sõjalisest operatsioonidest.

06

ÜJKP tsiviilmissioonide eest vastutab liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja / Euroopa Komisjoni asepresident. Oma pädevusalas haldab Euroopa välisteenistus missioone ja Euroopa Komisjoni välispoliitika vahendite talitus haldab nende eelarvet. Euroopa välisteenistuse kriisiohje- ja planeerimise direktoraat (CMPD) korraldab missioonide poliitilist ja strateegilist planeerimist ning töötab välja uute ÜJKP missioonide kriisiohje kontseptsioonid. Missioonide loomise ja haldamise eest vastutav Euroopa välisteenistuse üksus on tsiviiloperatsioonide planeerimise ja läbiviimise teenistuse struktuur, mille direktor on ka tsiviiloperatsioonide ülem.

07

ELi liikmesriigid otsustavad ÜJKP tsiviilmissioonide loomise ja lõpetamise nõukogu kaudu. Nad määravad missioonide eesmärgid ja volitused, kiidavad heaks nende töökavad ning otsustavad, kas ja kui kauaks volitusi uuendada. Koos Euroopa Parlamendiga määrab nõukogu ka missiooni eelarved. 1. selgituses on esitatud menetlus alates kriiside kindlakstegemisest kuni missioonide loomiseni ja joonisel 1 on näidatud, kuidas neid kavandatakse.

08

Tsiviilmissioonide plaanimise ja juhtimise teenistus kavandab ja töötab välja missioonide töö konteksti ning määratleb tegevuse ja tulemusnäitajad. Samuti annab see välispoliitika vahendite talitusele nõu missioonide eelarve osas ja toetab CMPD-d edusammude korrapärase strateegilise läbivaatamise ettevalmistamisel. Tsiviilmissioonide plaanimise ja juhtimise teenistusel on 68 töötajat ja peakorter asub Brüsselis. Missiooni juht vastutab kohapealse tegevuse juhtimise eest. Paljud missioonide töötajad on lähetatud ELi liikmesriikidest. Lähetav riik maksab lähetatud töötajate palka ning ELi missiooni eelarvest rahastatakse täiendavat päevaraha ja riskipreemiat. Missioonid värbavad lepingulisi töötajaid ise ja nad töötavad peamiselt finants-, logistika-, julgeoleku- ja halduse vallas.

EUCAP Saheli missioonid Nigeris ja Malis

09

EL kasutab Saheli strateegia rakendamiseks ÜJKP tsiviilmissioone ja sõjalisi operatsioone⁸ ning muid ELi vahendeid⁹. EL asutas Nigeris ja Malis missioonid, et reageerida Saheli piirkonna arengut ja sisejulgeolekut ning ELi julgeolekut ähvardavatele ohtudele. Eesmärk oli aidata koolituse, nõustamise ja varustuse pakkumisega suurendada sisejulgeoleku eest vastutavate siseriiklike relvajõudude suutlikkust. Kahe EUCAP Saheli missiooni töötajad pakuvad seda toetust täitevvolitusteta ülesandeid täites¹⁰. Nad suurendavad vastuvõtvas riigis sisejulgeolekujõudude (politsei, eripolitsei, riiklik kaitsevägi) suutlikkust. Nigeris hõlmab see sõjaväge niivõrd, kuivõrd tema roll on seotud sisejulgeolekuga.

10

Nõukogu asutas 2012. aastal missiooni EUCAP Sahel Niger, „et toetada Nigeri julgeolekuvaldkonna osalejate võimekuse suurendamist võitlemisel terrorismi ja organiseeritud kuritegevusega“¹¹. 2015. aastal suurendasid ELi liikmesriigid missiooni volitusi, et aidata Nigerit kontrolli- ja vastumeetmete kohaldamisel ning ebaseadusliku rände kohta teabe kogumisel. Missiooni peakontor ja enamik 169 töötajast¹² asub pealinnas Niameys. 2016. aastal avas missioon kohaliku esinduse Sahara kõrbes Agadezis. Missiooni peamised tegevused on:

• koolituse pakkumine peamistes valdkondades, sh kohtuekspertiis, taktikaline ja tehniline sekkumine ning sisejulgeolekujõudude töötajate koolitamine selle koolituse pakkujateks;
• sisejulgeolekujõudude nõustamine kursuste kavandamisel ja korraldamisel;
• sisejulgeolekujõudude aitamine koostöö tegemisel (koostalitlusvõime) ja nende töö koordineerimisel;
• seadmete pakkumine, nt kõrvaliste piirkondade kaardid, inimressursside tarkvara, maastikusõidukid, politsei poolt kohtuekspertiisiks kasutatavate tõendite kogumise vahendid ja mobiilsed remonditöökojad;
• ebaseaduslikku rännet ja sellega seotud organiseeritud kuritegevust käsitleva Nigeri seaduse muutmise toetamine.

11

Nõukogu lõi EUCAP Sahel Mali eesmärgiga „võimaldada Mali võimudel taastada ja säilitada põhiseaduslik ja demokraatlik kord, samuti tingimused püsivaks rahuks, ning taastada ja säilitada riigivõim ja legitiimsus kogu Mali territooriumil tema valitsusasutuste tõhusa ümberpaigutamise abil“¹³. Missiooni 194 töötajat¹⁴ asuvad pealinnas Bamakos. Mõned missiooni tegevused on järgmised:

• poliitika ja suutlikkuse suurendamine piirihalduse oskuste tugevdamiseks;
• koolituse õppekavade läbivaatamine ning tegevuse ja personalijuhtimise, kutse-eetika, avaliku korra, luuremeetodite, kutsealase sekkumise, kriminaalpolitsei, terrorismivastase võitluse ning inimõiguste ja soolise võrdõiguslikkuse alase koolituse pakkumine;
• Kõrvalistesse piirkondadesse jõudmiseks mobiilsete koolitus- ja hindamisrühmade loomine.

12

II lisas on esitatud nõukogu poolt kahele EUCAP Saheli missioonile antud volitused ja eesmärgid. Tabelis 1 on esitatud ülevaade missioonide peamistest omadustest.

Tabel 1

Sarnasused ja erinevused: EUCAP Sahel Niger ja EUCAP Sahel Mali

	Mõlemad	Niger	Mali
Tegevuse käivitamine		2012	2014
Mandaadi pikkus	2 aastat, mida võib pikendada
Peamised abisaajad	Sisejulgeolekujõud: -politsei -eripolitsei -riiklik kaitsevägi	Ka Nigeri relvajõud seoses sisejulgeolekuga
Peakorter	Pealinn	Niamey	Bamako
Piirkondlik büroo		Agadez
Ametikohtade arv		169	194
EUCAP keskendub põhiliselt järgmistele julgeolekuprobleemidele	-terrorirühmade olemasolu -ebakindlad riigipiirid -ebaseaduslik ränne -radikaliseerumise süvenemine	-Nigeri kodanike tagasipöördumine Liibüast -relvade kättesaadavus -ebaseadusliku kauplemise ja smugeldamise võrgustikud -Boko Haram / kahetsevad terroristid	-nõrk riik ja kontrolli kaotamine Mali territooriumi mõningatel aladel -inimkaubitsejate kohalolu -korruptsioon -organiseeritud kuritegevus -ebapiisav usaldus elanikkonna ja sisejulgeolekujõudude vahel

13

Nõukogu kiitis ajavahemikul 2012. aasta juulist kuni 2017. aasta juulini heaks EUCAP Sahel Nigeri jaoks 69,46 miljonit eurot ja 2014. aasta aprillist kuni 2017. aasta jaanuarini 66,48 miljonit eurot EUCAP Sahel Mali jaoks. Sellest kogusummast kulutas kumbki missioon 53% personalikuludele ning 19% (Niger) ja 24% (Mali) jooksvatele kuludest, nagu üür, kindlustus, turvakulud ja autod (vt joonis 1). Missioonid kasutasid kõnealustest kumulatiivsetest eelarvetest vastavalt 77%¹⁵ ja 67%¹⁶.

Hiljutine areng

14

Alates 2015. aastast on ÜJKP missioonide seotud üha suurema hulga ülesannetega, mis on seotud muutuva julgeolekukeskkonnaga. Üheks näiteks on nende suurem keskendumine terrorismivastase võitluse suutlikkuse suurendamisele ning lisaks veel teabe kogumine ja vahetamine rände valdkonnas. „ELi üldise välis- ja julgeolekupoliitika strateegia“ esitlemisel 2016. aastal rõhutas liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ja Euroopa Komisjoni asepresident kolmandates riikides tsiviilsuutlikkuse suurendamise olulisust¹⁷.

15

Julgeolekut ja kaitset käsitlevas rakenduskavas¹⁸ palus liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ja komisjoni asepresident liikmesriikidel leppida kokku ÜJKP missioonide kavandamise ja rakendamise struktuuride ja suutlikkuse läbivaatamise küsimuses¹⁹. 2017. aasta novembris kutsus nõukogu liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ja komisjoni asepresidendi esitlema edasisi samme tsiviilsuutlikkuse arendamisel, mis võimaldaks sõlmida ÜJKP kokkuleppe²⁰ aastaks 2018²¹. See on kolme-etapilise menetluse viimane etapp, mis algab tulevikku suunatud kontseptsioonidokumendi koostamisega, millele järgneb tsiviilsuutlikkuse arengukava ja mis kokkuleppes võimaldab kõigil sidusrühmadel (eelkõige ELi liikmesriikidel) osaleda ÜJKP tsiviilmissioonide tugevdamises.

16

Nõukogu palus liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrgel esindajal ja komisjoni asepresidendil luua 2018. aasta maiks²² keskne reageerimisvõime, mis hõlmaks missioonide toetamise tugevdatud platvormi²³ ja olemasolevatesse missioonidesse paigutatud ressursse. ÜJKP tsiviilmissioonide suureneva tähtsuse tulemusel on Euroopa välisteenistus alates 2018. aastast nende toetamise tõhustamiseks eraldanud täiendavaid vahendeid.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

17

Audit hõlmas kahte ELi ÜJKP tsiviilmissiooni, mille eesmärk oli tugevdada Nigeris ja Malis sisejulgeoleku eest vastutavate jõudude suutlikkust²⁴. Kontrollikoda käsitles järgmiseid auditiküsimusi:

• Kas Euroopa välisteenistus kavandab ja rakendab EUCAP Saheli missioone hästi?
• Kas EUCAP Saheli missioonid on tugevdanud julgeolekujõudude suutlikkust Nigeris ja Malis?

18

Audit hõlmas ajavahemikku missioonide loomisest ning 2017. aasta septembris külastati auditi käigus Nigerit ja Malit.

19

Kontrollikoda alustas oma tööd strateegiate, poliitika, kavade ja rakendamisaruannete läbivaatamisega. Pärast seda kohtuti Brüsselis missioonide juhtimise eest vastutavate töötajatega Euroopa välisteenistuse tsiviilmissioonide plaanimise ja juhtimise teenistusest; kriisiohjamise ja planeerimise direktoraadist; komisjoni rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadist ning välispoliitika vahendite talitusest. Samuti intervjueeris kontrollikoda kriisiohje tsiviilaspektide komitee esindajaid neljast ELi liikmesriigist²⁵, ELi Saheli eriesindajat ja EUCAP Sahel Nigeri endist missiooni juhti.

20

Kontrollikoda külastas nii Nigerit kui Malit, kus intervjueeris mõlema missiooni töötajaid (sh ka Nigeri Agadezi harukontori töötajaid), riiklike ametiasutuste ja sisejulgeolekujõudude esindajaid. Samuti kohtus kontrollikoda asjaomaste ELi delegatsioonidega ja nelja ELi liikmesriigi²⁶ esindajatega Nigeris ja Malis ning samuti Ameerika Ühendriikides, Jaapanis ja Kanadas. Kontrollikoda küsitles turvasektoris tegutsevaid rahvusvahelisi organisatsioone ja rahastajaid, nagu ÜRO mitmemõõtmelist integreeritud missiooni Malis (MINUSMA), ELi koolitusmissiooni Malis, CiviPol, Expertise France, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) ja Rahvusvahelist Migratsiooniorganisatsiooni.

21

Kontrollikoda kontrollis 46 (446st) Nigeris ja 16 (135st) Malis toimunud koolituse, 12 Nigeris ja üheksa Malis sisejulgeolekujõudude koolitusruumide renoveerimise või seadmete ostuga seotud projekti dokumente ja tegi kohapealseid kontrolle. Kontrollikoda vaatas läbi ka missioonide töötajate poolt vastuvõtvates riikides pakutud nõustamisteenused.

Tähelepanekud

ELi reageerimine julgeolekujõudude suutlikkuse suurendamise vajadustele kannatas tegevuse ebatõhususe tõttu

22

Kontrollikoda uuris, kuidas nõukogu, Euroopa välisteenistus, komisjon ning Nigeri ja Mali missioonide töötajad need kaks missiooni asutasid ning neid haldavad ja juhivad. Kontrollikoda hindas, kas Euroopa välisteenistus

1. on arvesse võtnud varasematest ÜJKP missioonidel saadud kogemusi;
2. eraldas missioonide jaoks piisavalt inim- ja logistilisi ressursse;
3. andis missiooni töötajatele piisavat praktilist juhendamist ja missioonieelset koolitust;
4. järgis sobivaid haldusmenetlusi;
5. kavandas missiooni nõuetekohaselt.

Euroopa välisteenistus kasutas EUCAP Sahel Nigeri saadud kogemusi EUCAP Sahel Mali loomisel

23

Euroopa välisteenistus ja komisjon külastasid Nigerit ja Malit, et hinnata suutlikkuse suurendamise vajadusi enne missioonide alustamist. Nigeri vajaduste hindamine algas 2012. aasta jaanuaris ja Euroopa välisteenistus koostas 2012. aasta märtsiks üksikasjaliku ettepaneku kriisiohjamise kontseptsiooni vormis. Osaliselt seetõttu, et missioon käivitati kiirustades, esines selle esimese 18 tegevuskuu jooksul logistilisi ja rakendusalaseid probleeme (vt 2. selgitus).

24

Euroopa välisteenistus asutas EUCAP Saheli missiooni Malis juriidilise isikuna aastal 2014²⁸, mis võimaldas uuel missioonil vältida mitmeid probleeme, mis esinesid EUCAP Sahel Malis. Tuginedes oma kogemusele Nigeris, tagas Euroopa välisteenistus, et:

• töötajatele antakse diplomaatide volitused missiooni käivitamisest alates ja
• nõukogu kiidab heaks missiooni käivitamise esialgse eelarve, et võimaldada tööle võtta haldus- ja turvatöötajad ning osta seadmed enne tegevuse algust.

Euroopa välisteenistuse peakorteri poolt pakutud ebapiisav lähetamiseelne koolitus ja tugi põhjustas viivitusi

25

Kontrollikoda leidis, et paljud töötajad, kes vastutavad projektide kindlaksmääramise ja tehniliste kirjelduste koostamise eest, ei olnud piisavalt teadlikud ELi menetlustest ja eeskirjadest enne, kui nad jõudsid Nigeri ja Mali missioonidele. See põhjustas viivitusi hankemenetlustes ja lepingute tühistamist.

26

Näiteks Nigeris ei piirdunud see vaid kävitamisetapiga (vt 2. selgitus), vaid jätkus ka missiooni tegevuse järgmistel aastatel. Kuue auditeeritud projekti puhul saadi soetatud seadmed kätte alles tükk aega pärast koolituskursuste toimumist, milleks need mõeldud olid. Viiel muul juhul olid töötajad, kes olid kindlaks määranud seadmete vajadused või koostanud lepingu tehnilised kirjeldused, kauba kohalejõudmise ajaks lahkunud. Uued töölevõetud töötajad pidid ilma vajaliku koolituseta projektid ja menetlused üle võtma ning see põhjustas viivitusi missiooni elluviimisel.

27

ÜJKP missioonide loomisel täheldatud puudusi arvesse võttes märkisid Euroopa välisteenistus ja komisjon oma vastuses kontrollikoja aruandele EUPOL Afganistani kohta, et nad loovad ühise teenuskeskuse kõigi ÜJKP missioonide jaoks, ning optimeerivad ÜJKP lao kasutamist käimasolevate missioonide varade haldamiseks. Kontrollikoja auditi ajaks ei olnud seda veel tehtud. Siiski kiitis nõukogu 13. novembril 2017 heaks tugevdatud missiooni toetamise platvormi loomise, mis tuleb lõpule viia 2018. aasta maiks. Platvorm teeb uutele ÜJKP tsiviilmissioonidele kättesaadavaks „liikmesriikide kiirsiirmisvõimelised ressurssid ja planeerimiselemendid, sealhulgas, vastavalt kokkuleppele, erirühmad ja mitut riiki hõlmavad üksused nagu Euroopa eripolitseiüksus“. Euroopa välisteenistus tegeleb samuti keskse laohoone loomisega, milles säilitataks kiireks jaotamiseks ette nähtud esemete keskset varu ja vähendataks seeläbi praeguste missioonide tehtavate hankemenetluste arvu.

Komisjoni eeskirjad ja menetlused ei sobi Nigeri ja Mali oludesse

28

Komisjon andis Nigeri ja Mali missioonide töötajatele loa kohaldada paindlikke hankemenetlusi²⁹, kuna olud, milles nad tegutsema pidid, olid keerulised³⁰. Kuigi nimetatud menetlusi kasutati, leidsid hankeid läbi viinud missioonide töötajad, et välispoliitika vahendite talituse eeskirju ja menetlusi kohaldati sageli viisil, mis ei sobi merepiirita Lääne-Aafrika riikidesse. Eelkõige

• Üheaastase eelarveperioodi jooksul oli keeruline ette valmistada ja täita lepinguid ettenähtud tähtaegade jooksul, arvestades kohalike tarnijate vähesust ja pikki tarneaegu. Lisaks sellele oli nõue (mida kohaldatakse alates 2017. aastast) anda toetusesaajale seadmed eelarveaasta jooksul üle, avaldanud missioonide täiendavat survet, eriti Nigeris, kus seadmed on sageli mõeldud piirkondadele, kus transpordi korraldamine ei ole lihtne.
• Välispoliitika vahendite talitus kohaldas eeskirju ja menetlusi rangelt ning selle tagajärjel tühistati lepinguid seadmete spetsifikatsioonis esinenud vähetähtsate ebatäpsuste või väikese eelarve ülekulude tõttu.
• Nõue koondada sarnaseid kaupu (nii missioonide kui ka toetusesaajate jaoks) ühe lepingu alla põhjustas viivitusi, sest ostud toimusid harvemini.
• Komisjoni raamlepingute kasutamise kohustus oli põhjustanud probleeme. Ühel juhul oli EUCAP Sahel Niger tellinud seadmeid, kuid raamlepingu ülemmäär oli saavutatud. Selle tagajärjel pidi missioon algatama nende kaupade jaoks kohalikud hankemenetlused. Muudel juhtudel ei saanud raamlepingu alusel ostetud seadmete varustust kohapeal hankida.

29

EUCAP Sahel missioonide puhul on üle 20 000 euro suuruste ostude tegemiseks vaja komisjoni eelnevat luba. Nimetatud protsess on pikem kui siis, kui missioonid ostud otse teeks. Komisjon nõustus kontrollikoja 2013. aasta aruandes esitatud soovitusega, et välispoliitika vahendite talitus peaks kõik ÜJKP tsiviilmissioonid akrediteerima nn kuue samba hindamise põhjal³¹. See tähendab, et pärast seda, kui missioonid on hindajate nõudmiste täitmiseks oma süsteeme tugevdanud, saavad missiooni juhid delegeeritud volitused ostude tegemiseks, ning komisjon teeb jätkuvalt järelkontrolle. Varsti pärast kontrollikoja külastusi alustati mõlemas missioonis nn kuue samba hindamise kasutamist³².

Euroopa välisteenistuse peakorter ei andnud suuniseid ning selle tagajärjel olid menetlused nõrgad

30

Kontrollikoda vaatas läbi missioonidele kättesaadavad suunised ja leidis, et need ei ole asjakohased, kuna need olid seotud peamiselt haldusmenetlustega³³. Eelmistest ÜJKP tsiviilmissioonidest oli vähe tegevussuuniseid, mis sisaldaksid häid tavasid või standardvorme, mida oleks võimalik kasutada uute töötajate koolitamiseks. Iga EUCAP Sahel missioon kulutas palju aega ja vahendeid, et määrata kindlaks ja kehtestada oma menetlused, mis ei toiminud alati tõhusalt.

ELi liikmesriigid ei pakkunud vabade ametikohtade täitmiseks piisavalt töötajaid

31

EUCAP Saheli missioonide kõige olulisem ressurss on nende töötajad; nii need, kelle on lähetanud ja kelle palka maksavad ELi liikmesriigid, kui ka need, kes on kohapeal tööle võetud ja keda rahastatakse ELi eelarvest. Missioonidel oli pidevalt probleeme lähetatud töötajate vabade töökohtade täitmisega. Euroopa välisteenistus kutsub ELi liikmesriike üles saatma kandidaate lähetusse koosseisu komplekteerimise üleskutsete kaudu, mille korraldamine on aeganõudev ja kulukas. EUCAP Sahel Nigeri jaoks tehti aastatel 2012–2016 24 koosseisu komplekteerimise üleskutset ja EUCAP Sahel Mali jaoks 14 aastatel 2014–2016. Nende üleskutsete tulemusena täideti vaid pool Nigeris avaldatud vabadest töökohtadest ja ainult kaks kolmandikku Mali omadest (vt tabelid 2 ja 3). Kriisiohje tsiviilaspektide komitee otsustab, millised ametikohad avaldatakse ainult lähetatud töötajatele ja millised on avatud ka lepingulistele töötajatele. Lepingulisi töötajaid saab tööle võtta lähetatud töötajate ametikohtadele ainult juhul, kui kahe järjestikuse konkursiga ei suudeta leida sobivaid kandidaate.

Tabel 2

EUCAP Sahel Niger: koosseisu komplekteerimise üleskutsete tulemused (2012–2016)

EUCAP Sahel Niger	Tavapärased konkursikutsed		Erakorralised konkursikutsed
Välja kuulutatud ametikohtade koguarv	276		59
Välja kuulutatud kui „lähetatud“	132	48%	20	34%
Välja kuulutatud kui „lähetatud/lepinguline“	144	52%	39	66%
Täidetud ametikohad	163	59%	29	49%
Täitmata ametikohad	113	41%	30	51%
Ametikohad, mille täitmiseks taotlusi ei laekunud	33	12%	9	15%
Ametikohad, mille täitmiseks laekus ainult üks taotlus	71	26%	9	15%

Allikas: EUCAP Sahel Niger

Tabel 3

EUCAP Sahel Mali: koosseisu komplekteerimise üleskutsete tulemused (2014–2016)

EUCAP Sahel Mali	Tavapärased konkursikutsed		Erakorralised konkursikutsed
Välja kuulutatud ametikohtade koguarv	198		21
Välja kuulutatud kui „lähetatud“	127	64%	5	24%
Välja kuulutatud kui „lähetatud/lepinguline“	71	36%	16	76%
Täidetud ametikohad	139	70%	14	67%
Täitmata ametikohad	59	30%	7	33%
Ametikohad, mille täitmiseks avaldusi ei laekunud	7	4%	0	0%
Ametikohad, mille täitmiseks laekus ainult üks avaldus	26	13%	1	5%

Allikas: EUCAP Sahel Mali.

32

Nigeris ja Malis ELi liikmesriikidest lähetatud töötajate värbamisega seotud probleemid on sarnased varasemate ÜJKP tsiviilmissioonide probleemidega³⁴. Põhjuseks on asjaolu, et töötajatelt nõutavad kvalifikatsioonid ja asjatundlikkuse tase on kõrge ning nad peavad suutma töötada prantsuse keeles³⁵. Potentsiaalsed kandidaadid peavad arvestama ka ebakindlate turva- ja elamistingimustega. Pealegi ei ole ÜJKP tsiviilmissioonidele töötajate lähetamine ELi liikmesriikide jaoks alati esmatähtis. Sellest tingituna oli EUCAP Saheli missioonides Nigeris ja Malis ametikohtade täituvus asjaomastel ajavahemikel vastavalt 72% ja 77%.

33

ELi liikmesriikide töötajate lähetuse pikkus on keskmiselt kaks aastat või mõne ELi liikmesriigi puhul vaid üks aasta. See aeg ei ole piisav, et töötajad saaksid koguda piisavalt teadmisi erinevate menetluste ja töötingimuste kohta. Kontrollikoda leidis, et lisaks lähetatud töötajate vähesusele avaldas vabade ametikohtade suur hulk negatiivset mõju sellele, mil määral missioonid nende tegevust ellu viisid (vt 3. selgitus).

Missioonide ebakindel kestus raskendas väljumisstrateegia kavandamist

34

Euroopa välisteenistuse ettepanekul (vt punkt 7) asutas nõukogu Saheli piirkonnas kaks missiooni sisejulgeoleku eest vastutavate jõudude tugevdamiseks. Nõukogu otsustes määrati kindlaks missioonide tegevuse eesmärgid, kuid ei olnud märgitud, kui kaua missioonid kestma peaksid. Praegu põhineb missioonide tegevus kaheaastatel mandaatidel, mida on võimalik pikendada. Euroopa välisteenistus peab koostama väljumisstrateegia juhuks, kui ELi liikmesriigid otsustavad missioonid lõpetada. Euroopa välisteenistus kirjeldas missioonide lõpetamise seisukorda. Ülemineku- või väljumisstrateegia väljatöötamiseks vajalikku üksikasjalikku kava siiski ei koostatud.

35

Kontrollikoja intervjueeritud sidusrühmad³⁸ arvasid, et missioonide tegevus peaks eesmärkide saavutamiseks kestma vähemalt keskmise pikkusega ajaperioodi. Suurem kindlus missioonide kestuse osas võimaldaks missioonidel parandada oma juhtimise viisi ja tegevuse planeerimist. See lihtsustaks ka sisulise väljumisstrateegia koostamist.

EUCAP Saheli missioonid suurendasid julgeolekujõudude suutlikkust, kuid tulemused ei olnud jätkusuutlikud

36

Kontrollikoda uuris, kuidas EUCAP Saheli missioonid Nigeris ja Malis kavandatud tegevusi ellu viisid, kuidas nad tulemusi saavutasid, jälgisid ja hindasid, ning kas tulemused olid jätkusuutlikud. Kontrollikoda hindas

1. kas missioonid olid suurendanud sisejulgeolekujõudude suutlikkust,
2. kas missioonide tulemused olid jätkusuutlikud,
3. kas missioonide tulemuste jälgimise näitajad olid asjakohased,
4. kas missioonide järelevalve- ja hindamismenetlused olid suunatud mõjule,
5. milline oli mõlema riigi muude sidusrühmade arusaam missioonide tulemuslikkusest.

Pingelises olukorras töötades tugevdasid missioonid julgeolekujõudude suutlikkust, kuigi aeglaselt

37

Nii Nigeri kui ka Mali sisejulgeoleku eest vastutavate jõudude suutlikkuse suurendamise vajadus on pakiline. EUCAP Saheli missioonide raames pakutakse koolitust, seadmeid, nõustamist ja koordineeritakse sisejulgeolekujõude erinevate ülesannete ja tegevuste kaudu. EL toetab sisejulgeolekut ka selliste vahendite kaudu nagu Euroopa Arengufond ja ELi Aafrika usaldusfond.

38

Sahara kõrbe ääres asuvates kehva taristu ja nõrkade haldusasutustega riikides elamine ja töötamine põhjustab EUCAPi töötajatele märkimisväärseid probleeme. Reisimine on keeruline ja töötajad peavad pidevalt arvestama terrorirünnakute ohuga. Nigeris on teatud piirialad külastamiseks liiga ohtlikud, ning Mali kesk- ja põhjaosas viibimine üldse keelatud.

39

Oma eesmärkide saavutamiseks viivad missioonid ellu tegevusi, mis on enamasti töös ja mida kantakse ühest nõukogu mandaadist teise ning ühest eelarveaastast teise üle. Kontrollikoda võrdles, kuidas missioonid kavandatud tegevusi ellu viisid, uurides saavutatud tulemusi, mida kontrolliti Nigeris ja Malis korraldatud intervjuude käigus. Täpsemaid kontrollikoja leide vt lisades III ja IV. Mõningatel juhtudel tegid missioonid mitmeid edusamme, nt terrorismi ja organiseeritud kuritegevuse vastase võitluse alase koolituse pakkumisel Nigeris. Muudel juhtudel oli edenemine väiksem, nt sisejulgeolekujõudude sisekontrolli- ja audititeenuste loomisel Malis.

Koolituskursused

40

Kontrollikoda uuris kummagi missiooni koolituskursustest koosnevat valimit. Kursuste peamised toetusesaajad olid politsei, eripolitsei ja kaitsevägi. Koolituskursused hõlmasid selliseid valdkondi nagu vahistamismeetodid, kuriteo sündmuskoha haldamine, kohtuekspertiisi tõendite analüüs, kriminaaluurimine, sõidukite hooldus ja ebaseaduslike sisserändajate kinnipidamine. Nigeris osalesid nt inimõigustealastel koolitustel ka kohtunikud, munitsipaalpolitsei ja relvajõud (vt 4. selgitus).

41

Kontrollikoda leidis, et pakutud koolitus oli suunatud julgeolekujõudude nõrga suutlikkuse peamiste valdkondade käsitlemisele ja et need olid kooskõlas EUCAP Saheli missioonide eesmärkidega. Nõrkade haldusmenetluste tõttu ei suutnud EUCAP Sahel Niger aga kontrollikojale esitada kõiki dokumente Nigeris auditeeritud koolituskursuste kohta. Poolte koolituskursuste puhul ei suudetud esitada osalemist tõendavaid dokumente ja osalejate täidetud kursuse hindamise ankeete. Kuigi enamik koolitusi korraldati Niameys, andsid koolitajad aru ainult piirkondades toimunud kursuste kohta. Osalejate töökohtasid puudutavad andmed ei olnud täielikud ja missioon ei kontrollinud, kas neid oli varem koolitatud. EUCAP Sahel Mali tegevus oli enamiku mainitud aspektide puhul hea (vt 5. selgitus).

Seadmetega varustamine

42

Missiooni ja toetusesaajate jaoks seadmete ja teenuste ostmiseks oli EUCAP Sahel Niger puhul ette nähtud 3,3 miljonit eurot ja EUCAP Sahel Mali puhul 2,9 miljonit eurot (2016/2017. aasta arvnäitajad). Ostud tehti missiooni tegevuste (nt koolituste) toetamiseks ja jagati projektidesse. Ostudeks olid nt sõidukid, avastamisseadmed, arvutid ja printerid, generaatorid, koolitus- ja tegevuskeskuste renoveerimine ning mobiilsete remonditöökodade ehitamine ja varustus. Vt 6. selgituses toodud näide koolitusega toetatavast kasulikust projektist, mis vaatamata rakendamise ajal esinenud raskustele oli edukas.

43

Kontrollikoda uuris projektide valimit (vt punkt 21) ja leidis, et projektid olid suunatud julgeolekujõudude nõrga suutlikkuse peamiste valdkondade käsitlemisele ja et need olid kooskõlas EUCAP Saheli missioonide eesmärkidega. Osaliselt punktis 28 käsitletud probleemide tõttu esines 21st kontrollitud projektist seitsme rakendamisel viivitusi. Esines ka probleeme, mis mõjutasid jätkusuutlikkust, näiteks ei suudetud hooldada soetatud seadmeid, remontida kahjustatud seadmeid või osta tarbekaupu, et tagada seadmete kasutamine.

Nõustamine

44

Üks missioonide peamistest ülesannetest on vastuvõtvate riikide ministeeriumide ja sisejulgeolekujõudude nõustamine. Nigeris nimetas missioon ametisse sise- ja justiitsministeeriumi nõustajad ning lisaks neile on missiooni töötajad pidevalt muudes valdkondades valmis nõu andma. EUCAP Sahel Mali pakkus nõustajaid, kes integreeriti riigi peamistesse ministeeriumidesse ja sisejulgeolekujõududesse.

45

Mõlema missiooni peamine eesmärk oli julgustada sisejulgeolekujõude tegema tihedat koostööd (koostalitlusvõime) võitluses terrorismi ja organiseeritud kuritegevuse vastu. Kuigi Malis kohtusid kolm sisejulgeolekujõudu igal nädalal, ei lubatud EUCAPi töötajatel kohtumistest osa võtta. See piiras EUCAPi töötajate antavat panust. Vaatamata märkimisväärselt suurte ressursside investeerimisele Nigeris koostalitlusvõime parandamiseks, ei suutnud missioon oma ülesandeid lõplikult täita ja lõpuks loobus sellistest ülesannetest, nagu julgeolekujõudude vahel teabe jagamise edendamine.

46

Alates 2012. aastast on üks EUCAP Sahel Nigeri üks peamistest eesmärkidest olnud Nigeri ametiasutuste abistamine riikliku julgeolekustrateegia ettevalmistamisel. Viis aastat hiljem võtsid Nigeri ametivõimud vastu riikliku sisejulgeoleku strateegia ning seda suuresti seetõttu, et see oli üks eelarvetoetuse saamise eeltingimus³⁹. Kuna puudub üldine riiklik strateegia, mis hõlmab ka välisjulgeolekut (piiride kontroll jne), on sisejulgeoleku strateegia mõju napp.

47

Missiooni töötajad tegid ka suuri jõupingutusi sisejulgeolekujõudude kokku toomiseks, luues kaheksa piirkondlikku koordineerimiskeskust (centres opérationnels régionaux (COR-id)). Need ajutised asutused, mille eesmärk on tuua kokku piirkondlikud omavalitsused ja Nigeri julgeolekujõud ning kodanikukaitse, tuletõrje, keskkonnakaitse ja tolli eest vastutavad asutused, et tulla toime terrorirünnakutest, organiseeritud kuritegevusest ja loodusõnnetustest tulenevate kriisidega. Niameys asuv piirkondlik koordineerimiskeskus toimib hästi ja on hea tava näide. Piirkondlikel koordineerimiskeskustel ei ole siiski staatust, mis võimaldaks neile töötajaid määrata, ega eelarvet, mis oleks ette nähtud kriisi ajal tekkinud kulude katmiseks, nt sõidukite kütuse ostmiseks. Missioon aitas tugevdada eripolitsei piirkondlikke koordineerimiskeskuseid (Centres Opérationnels de Gendarmerie (COG-id))⁴⁰ Niameys, Agadezis ja Zinderis. Auditi toimumise ajal ei toiminud ei COR-id ega COG-id nõuetekohaselt. Näiteks ei toiminud raadiovõrk – aset leidnud minimaalne kommunikatsioon toimus mobiiltelefonide abil.

48

Mõlemad missioonid viisid ellu meetmeid sisejulgeolekujõudude inimressursside haldamise tugevdamiseks. Näiteks Nigeris võttis GIZ kasutusele infosüsteemid politseile ja EUCAP Sahel Niger abistas kahte teist jõudu. Malis koostasid missiooni nõustajad ja Ameerika Ühendriikide suursaatkond ametijuhendid. Muude ülesannete täitmine on osutunud vähem edukaks, näiteks töötajate ümberpaigutamise ja edutamise alaste andmete paigutamine uutesse teabesüsteemidesse, mida riiklikud ametiasutused ei ole siiani heaks kiitnud. Need kaks missiooni tegid ka ettepaneku luua koolitusosakonnad, vaadata läbi koolituskavad ja koostada sisejulgeolekujõudude iga-aastased koolituskavad. See toimis hästi Malis. Nigeris oli edasiminek vähene, kuigi 2017. aastal koostas politsei oma esimese koolituskava.

Mõlemad missioonid käsitlesid jätkusuutlikkust, kuid edeneti vähe

49

Kuna need kaks EUCAP Saheli missiooni toetavad Nigeri ja Mali tegevust vaid piiratud aja jooksul, on äärmiselt oluline, et nende tegevus oleks jätkusuutlik⁴¹. Mõlemad missioonid tegid seda, andes kursusi selle kohta, kuidas koolitada teisi töötajaid, aidata koostada koolituskavasid ja kavandada koolituskursusi, võtta kasutusele personalijuhtimise süsteemid, koostada ametijuhendid ja julgustada sisejulgeolekujõude struktureeritult koos töötama. Nigeris kavandas missioon toetada riiklikke ametiasutusi riikliku julgeolekustrateegia ettevalmistamisel, et nõustada Sisejulgeolekufondi töötajaid, kes kasutavad järelevalve-, mentorlus- ja nõustamistegevust, ning varustada jõude mobiilsete remonditöökodadega ja õpetada jõude neid kasutama. Kuigi Euroopa välisteenistus teatas edusammudest nendes valdkondades⁴², leidis kontrollikoda, et missioonidel ei õnnestunud oma tegevust jätkusuutlikuks muuta.

50

Mõlemad missioonid korraldasid julgeolekujõudude koolitajate koolitamise kursuseid. Nigeris moodustas missioon nelja aasta jooksul Nigeri kõikide sisejulgeolekujõudude koolitajate reservi. Kuigi Sisejulgeolekufondi personal oli hakanud ise koolitust pakkuma, jätkasid missiooni töötajad ka seda tegevust. Missioon keskendus alates 2014. aastast järelevalve-, juhendamis- ja nõustamistegevusele, et vähendada sisejulgeolekujõudude sõltuvust EUCAPi koolitajatest. Eesmärk oli määrata missiooni raames juhendaja, et jälgida ja toetada Sisejulgeolekufondi koolitajaid, keda ta oli koolitatud. Praktikas see siiski hästi ei toiminud: missiooni eksperdid andsid nõu, kui seda küsiti, kuid neil puudus järelkontrollimenetlus ja eri koolitajatele süstemaatilise toe andmise protseduur. Kontrollikoda nimetatud nõustamise kohta tõendeid, mis puudutasid kuni 2017. aasta märtsini ainult 20 isikut kolme aasta jooksul. Kummaski riigis ei ole sisejulgeolekujõud üheski koolitusvaldkonnas autonoomsed.

51

Jätkusuutlikkuse edendamise meetmete edukus sõltus sageli sellest, mil määral vastuvõtva riigi ametiasutused olid need prioriteetideks seadnud. Näiteks Nigeri ja Mali ametiasutused ei andnud ametlikku tunnustust ega rahalist tunnustust sisejulgeolekujõudude töötajatele, kes olid saanud koolitajateks. See tähendas, et EUCAPi poolt koolitatud töötajate jaoks oli vähe stiimuleid koolitada teisi töötajaid, sest nad teenisid operatiivüksuses töötades tõenäoliselt rohkem. Mõlemad missioonid aitasid koostada õigusakte koolitajatele eraldi staatuse andmiseks, kuid kumbki vastuvõttev riik ei olnud seda auditi ajaks vastu võtnud.

52

Suutmatus tagada paljude tegevuste jätkusuutlikkus oli osaliselt tingitud riigi ametiasutuste ja sisejulgeolekujõudude poolsest ebapiisavast vastutuse võtmisest. Vaatamata sellele, et Nigeri ja Mali valitsus pidasid EUCAPi positiivseks, ei olnud nad alati valmis vastu võtma asjakohaseid õigusakte ja tegema teatavaid reforme, mis on vajalikud suutlikkuse suurendamise tulemuste säilitamiseks. Olukorda Malis raskendas veelgi poliitilise stabiilsuse puudumine ja organisatsioonilised puudused valitsuse tasandil. See kahjustas missioonide püüdlusi muuta oma tegevuse tulemused jätkusuutlikuks.

53

Samuti lasus missioonidel vastutus puuduliku tulemuslikkuse eest jätkusuutlikkuse tagamisel. Näiteks ei kontrollinud kumbki missioon saadud toetuse tulemuslikkust koolituskursuste või seadmete kohta saadud teadmiste kasutamise järelkontrollide abil (vt näide 7. selgituses). Auditeeritud perioodil ei kogunud missioonid teavet selle kohta, kas Sisejulgeolekufondi personal jätkas tööd selles valdkonnas, mille jaoks nad pärast kursuste läbimist koolitust said, ega hinnanud, kas praktikandid olid koolitusel omandatud teadmisi mõistnud ja kasutanud. Selline oli olukord kõikide osalejate, sh ka koolitajateks koolitatavate puhul. Missioon Malis astus 2017. aasta lõpus esimese sammu, kui saatis Mali sisejulgeolekujõududele kirja ettepanekuga EUCAPi poolt läbiviidud koolituskursuste järelkontroll, et hinnata nende mõju ja saada kogemusi tulevaste koolituskursuste jaoks.

54

Pärast piirkondlike koordineerimiskeskuste loomist oli missioonide eesmärk need jätkusuutlikuks muuta. Seda aga ei õnnestunud teha, kuna puudus riiklik julgeolekustrateegia ning sisejulgeolekujõudude ja missioonide tööjõu voolavus oli suur. Näiteks ei korraldanud nad kursusi, mille eesmärk oli õpetada sisejulgeolekujõudude töötajaid teisi koolitama, luua riiklik koordinatsioonikeskus, et integreerida kõik piirkondlikud koordineerimiskeskused või koostada riiklikud hädaolukorra lahendamise ja sekkumise kavad.

Euroopa välisteenistus ei määranud missioonide tulemuste jälgimiseks asjakohaseid näitajaid

55

Kontrollikoda uuris missioonide poolt Euroopa välisteenistusele esitatud kuue kuu aruandeid, milles on märgitud edusammud ülesannete täitmisel ja eesmärkide saavutamisel seoses tegevusplaanides sätestatud näitajatega. Enamik EUCAP Sahel Nigeri jaoks kindlaks määratud näitajatest loetles lihtsalt iga ülesande jaoks määratud tegevusi ja seetõttu ei olnud need RACER⁴³ ega ka sobilik alus edenemise mõõtmiseks. Üks erand sellest sisaldab näitajaid ebaseadusliku rände vastase võitluse viienda eesmärgi kohta, mis lisati missiooni mandaati 2015. aastal. Need olid paremad, sest nendega määratleti sihtväljundid iga ülesande jaoks. EUCAP Sahel Mali jaoks kehtestatud näitajad määrasid kindlaks ka eeldatavad väljundid. Need ei olnud aga edenemise mõõtmiseks piisavalt usaldusväärsed, kuna kvantifitseeritud eesmärke ei olnud seatud⁴⁴.

56

Üheski EUCAP Saheli missioonide kasutatud näitajas ei mainitud ülesannete asjakohasust eesmärkide täitmisel⁴⁵. Puudusid ka näitajad, mille alusel hinnata ülesannete tulemusi või mõju.

Missioonide järelevalve ja hindamine ei olnud piisav ega keskendunud mõjule

57

EUCAP Sahel Niger ei olnud kehtestanud menetlusi oma tegevuse kavandamise ja rakendamise süstemaatiliseks dokumenteerimiseks ja järelevalveks. Alles 2017. aastal auditi toimumise ajal võttis missioon Nigeris meetmeid oma rakenduskava lihtsustamiseks, et hõlbustada üldise edenemise järelevalvet. Töötati välja projekti teabelehed ja kavatseti säilitada süstemaatilised andmed juba kursustel osalenud isikute kohta, jälgida kohalviibijate nimekirja ning koguda ja hinnata osalejate poolset kursuste hindamist. EUCAP Sahel Mali lõi oma esimese ametiaja jooksul asjakohased menetlused tegevuste dokumenteerimiseks ja järelevalveks.

58

Euroopa välisteenistus nõuab missioonidelt järgmise teabe esitamist:

• iganädalased ja -kuised aruanded eelarve täitmise, personali ja üldiste sündmuste kohta;
• kuue kuu aruanded, et võrrelda ülesannete täitmisel tehtud edusamme operatsiooni plaanis sätestatud lähteolukorraga ning eelmistes kuue kuu aruannetes mainitud edusamme;
• umbes kuus kuud enne iga mandaadi lõppemist, strateegilisi ülevaateid riigi julgeoleku olukorra, ELi ja muude sidusrühmade kaasatuse, missioonide tulemuste ja nende edaspidise lähenemisviisi kohta;
• eriaruanded konkreetsete teemade kohta.

59

Kontrollikoda analüüsis neid dokumente ja leidis, et

• tulemuste esitamine ei ole selgelt seotud eelnevalt kehtestatud näitajate ja võrdlusalustega, ning
• Euroopa välisteenistus ja esindused ei hinnanud süstemaatiliselt missioonide tegevuse mõju.

60

Kumbki missioon ei kasutanud auditeeritud perioodil tegevuse hindamiseks head süsteemi. Mali missiooni teise mandaadi ajal töötati välja hindamissüsteem, milles keskenduti rohkem väljunditele, tulemustele, mõjule, jätkusuutlikkusele ja tulemuslikkusele. Kuna süsteem oli alles hiljuti kasutusele võetud, oli selle tulemusi veel liiga vara hinnata. Nigeri missioon võttis tööle töötajad, kes alustasid hindamistööd 2017. aasta mais. Lisaks ei ole kumbagi EUCAP Saheli missiooni hinnanud sõltumatu välishindaja.

Sidusrühmadel ja toetusesaajatel suhtusid missioonide tegevusse ja nende koordineerimisrolli positiivselt

61

Kontrollikoda küsitles EUCAP Sahel missioonide koolituse, nõustamise ja seadmetega seotud toetusesaajaid ja mitmeid erinevaid sisejulgeolekuga seotud sidusrühmi Nigeris ja Malis. EUCAP Saheli missioonide tegevuse üldine hinnang oli positiivne. Sidusrühmad ja toetusesaajad pidasid positiivseks seda, et missioonide töötajad andsid nõu või pakkusid teenuseid, mis ei olnud kättesaadavad riiklikest allikatest. Nigeris väärtustasid julgeolekujõud ja valitsuse esindajad seda, et EUCAP Saheli missioonid on võrreldes paljude muude rahastajatega kohapeal pikka aega. Mõlemad missioonid andsid teavet ja nõu ka muude ELi vahendite ning ELi ja selle liikmesriikide laiema tegevuse toetamiseks. Näiteks aitasid missioonid kaasa ELi Aafrika usaldusfondi projektide kavandamisele, kogusid teavet rändevoogude kohta ning kaardistasid rändega seotud ELi tegevust.

62

Rahastajad ja muud sidusrühmad Nigeris ja Malis rõhutasid mõlema EUCAP Saheli missiooni olulist rolli julgeolekusektori tegevuse koordineerimisel. Mõlemad missioonid lõid riiklike ametiasutustega koordineerimise parandamiseks asutusi, millel oli alguses probleeme, kuid mis olid üldiselt edukad. Samuti lõid nad muude rahastajate ja sidusrühmadega koordineermiseks ja koostöö tegemiseks häid mehhanisme. Malis hõlmas see ametlikku rahastajate kaardistamist, mille käigus antakse täielikud üksikasjad esitatud (kuid veel rahastamata), kavandatavate, käimasolevate ja lõpule viidud projektide kohta julgeoleku valdkonnas Malis.

Järeldused ja soovitused

63

Nõukogu asutas EUCAP Sahel Nigeri ja EUCAP Sahel Mali, et tegeleda sisejulgeoleku eest vastutavate jõudude nõrga suutlikkusega. Keerulises kontekstis töötades aitasid need kaks missiooni suurendada suutlikkust, kuid mõlemal oli probleeme, mis vähendasid nende tegevuse tõhusust ja jätkusuutlikkust.

64

Kummaski riigis ei olnud missioonide töötajatel juurdepääsu asjakohastele tegevussuunistele ega koolitusele. Mõlemad EUCAP Saheli missioonid kulutasid märkimisväärselt palju aega ja vahendeid, et luua oma süsteemid ja menetlused, mis ei olnud alati kohandatud kohalike oludega. Euroopa välisteenistus ja komisjon, kes vastutavad ÜJKP tsiviilmissioonide eest, ei pakkunud piisavalt tuge ja mõnel juhul kohaldasid menetlusi, mis ei sobinud kohapealsete töötingimustega (vt punktid 25–30).

1. soovitus. Võtta meetmeid missioonide juhtimise tõhustamiseks

Euroopa välisteenistus peaks

• andma missioonidele praktilisi juhiseid töömeetodite kohta, kohalikele oludele kohandatavaid standardvorme, varasematest missioonidest ja koolitusest saadud parimaid tavasid;

Komisjon peaks

• liikuma selle suunas, et delegeerida ostude tegemise volitused missiooni juhile ning et selle järelkontrolli teeks komisjon;

Euroopa välisteenistus ja komisjon peaksid:

• parandada missioonide toetamist, pakkudes ühisest laost varustust ja laiendades missioonide toetamise platvormi rolli.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2018. aasta lõpp.

65

Missioonide kõige olulisem ressurss on nende töötajad, kuid keskmiselt täideti vaid kolm neljandikku ametikohtadest. Värbamismenetlused olid aeganõudvad ja sageli ebaedukad. Kõige raskemini täidetavad ametikohad olid need, mis on ette nähtud ELi liikmesriikidest lähetatud töötajatele (vt punktid 31–33).

2. soovitus. Parandada missioonide ametikohtade täituvust

Euroopa välisteenistus peaks leidma lahendused, mis võimaldavad täita missioonide vabad töökohad kiiresti ja tulemuslikult, näiteks tehes ettepaneku ELi liikmesriikidest pikemate lähetuste tegemiseks, kasutades lepingulisi töötajaid laialdasemalt ja koostades üldisi konkursse, mida saab kasutada võimalike töötajate reservnimekirjade koostamiseks, et kiirendada vabade töökohtade tekkimise korral siirmist.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2018. aasta lõpp.

66

Missioonide kaheaastased mandaadid soodustavad lühiajalist planeerimist ja iga-aastased eelarved muudavad seadmete ja teenuste hankimise tsükli sageli võimatult lühikeseks. Teised Saheli piirkonna sidusrühmad ja toetusesaajad leiavad, et Nigeri ja Mali ülesannete ulatus tähendab, et missioone on vaja keskmise ja pika ajavahemiku jooksul. Kuigi missioonid ei ole mõeldud tegutsema vastuvõtvates riikides alaliste asutustena, puudub Euroopa välisteenistusel selget väljumisstrateegia (vt punktid 34 ja 35).

3. soovitus. Määrata volitused ja eelarved, et viia need vastavusse tegevusega ja näha ette väljumisstrateegia

Euroopa välisteenistus peaks tegema ettepaneku missioonide mandaadi pikkuse kohta, mis võimaldaks neil oma eesmärgid täita, ning määrama kindlaks selgema suuna väljumisstrateegia koostamiseks.

Komisjon peaks kehtestama eelarveperioodid, mis vastavad tegevusalastele vajadustele.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2019. aasta lõpp.

67

EUCAP Saheli missioonid tugevdasid sisejulgeolekujõudude suutlikkust koolituskursuste, seadmete ja nõustamise pakkumise abil. Mõlemad missioonid tegutsesid oma tegevuse jätkusuutlikuks muutmise nimel, kuid edusamme tehti vähe. Osaliselt oli see tingitud vastuvõtvates riikides ebapiisavast vastutuse võtmisest ja poliitilise tahte puudumisest, ning osaliselt seetõttu, et missioonid ei eraldanud piisavaid vahendeid jätkusuutlikkuse tagamiseks ning koolituse ja tarnitud seadmete praktilise rakendamise ja kasutamise jälgimiseks (vt punktid 37–54).

4. soovitus. Pöörata rohkem tähelepanu jätkusuutlikkusele

Missioonid peaksid keskenduma tegevuse jätkusuutlikkuse tagamisele, loobudes vastavalt vajadusele võimalikult kiiresti edukate tegevuste toetamisest, et soodustada sisejulgeolekujõudude autonoomsust ja vältida liigset sõltuvust, ning keskenduda selle asemel toe pakkumisele ning jälgida pakutava koolituse ja varustuse kasutamist.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2018. aasta lõpp.

68

Missioonid tehti vaid nappe ja aeglaseid edusamme oma eesmärkide saavutamisel. Missioonide tehtud edusammude mõõtmiseks määratletud näitajad olid siiski ebapiisavad. Enamikku Nigeri jaoks koostatud näitajaid ei olnud võimalik kasutada edusammude mõõtmiseks, kuna need sisaldasid lihtsalt ülesannete täitmiseks ette nähtud tegevuste loetelu. Mali näitajad olid paremad, kuid ei sisaldanud kvantifitseeritud eesmärke. Näitajad ei olnud hea alus eesmärkide saavutamiseks või eesmärkide saavutamiseks tehtud panuse mõõtmiseks (vt punktid 55 ja 56).

69

Kummalgi missioonil ei olnud häid süsteeme auditeeritud perioodi jooksul tehtud tegevuste hindamiseks ja nende suhtes ei olnud ka tehtud sõltumatut hindamist (vt punktid 57–60).

5. soovitus. Parandada näitajaid, seiret ja hindamist

Euroopa välisteenistus peaks

• kehtestama nn RACER (asjakohased, heakskiidetud, usaldusväärsed, lihtsad ja töökindlad) näitajad, mis keskenduvad kvantifitseeritud väljunditele ja missioonide tegevuste tulemustele ning mis on seotud missioonide mandaadi asjakohasusega;
• kehtestama sihipärased võrdlusalused, mille abil saab näidata eesmärkide saavutamise edenemist;
• andma missioonidele järelevalve ja hindamise alaseid suuniseid ja koolitust,
• tegema missioonide välishindamisi ja hindama nende mõju põhjalikumalt.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2018. aasta lõpp.

III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Karel PINXTEN, võttis käesoleva eriaruande vastu 24. aprilli 2017. aasta koosolekul Luxembourgis.

Mõisted ja lühendid

CIVCOM: Kriisiohje tsiviilaspektide komitee: nõukogu loodud nõuandev organ, mille ülesandeks on anda tsiviilalase kriisiohje küsimustes teavet, soovitusi ja nõu.

CMC: Kriisiohjamise kontseptsioon: selle eesmärk on analüüsida ja teha ettepanekuid ÜJKP võimaluste kohta, kirjeldada nende eesmärke ning määrata kindlaks ELi ÜJKP missiooni võimalikud eesmärgid ja ulatus.

CMPD: Kriisiohjamise ja planeerimise direktoraat: Euroopa välisteenistuse talitus, mille ülesandeks on ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika poliitiline ja strateegiline planeerimine. Direktoraadi ülesanne on tagada missioonide sidusus ja tõhusus ning arendada ÜJKP partnerlusi, tegevuspõhimõtteid, kontseptsioone ja suutlikkust. Direktoraat tegeleb ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika uute missioonide strateegilise planeerimisega ning koostab strateegilisi kokkuvõtteid käimasolevate missioonide kohta.

COG: Eripolitsei piirkondlikud koordineerimiskeskused(Centres Opérationnels de Gendarmerie) (Nigeris): alalised organid, kes jälgivad piirkonnas toimuvat, eraldavad vahendeid patrullidele, koguvad teavet, teavitavad asjaomaseid asutusi ja reageerivad kriisiolukordadele.

CONOPS: Operatsiooni kontseptsioon. Kavandamisdokument, milles kirjeldatakse missiooni mandaati ja esitatakse poliitiliste eesmärkide elluviimiseks vajalikud suunised.

COR: Piirkondlikud koordineerimiskeskused(Centres Opérationnels Régionaux) (Nigeris): ajutised asutused, mille eesmärk on tuua kokku kubernerkonnad ja Nigeri kaitse- ja julgeolekujõudude liikmed ning kodanikukaitse, tuletõrje, keskkonnakaitse ja tolli eest vastutavad asutused, et tulla toime terrorirünnakutest, organiseeritud kuritegevusest ja loodusõnnetustest tulenevate kriisidega.

CPCC: Tsiviilmissioonide plaanimise ja juhtimise teenistus: Euroopa välisteenistuse osakond, kes kavandab, juhib, koordineerib, nõustab, toetab, kontrollib ja vaatab läbi ÜJKP tsiviilmissioone. Teenistus koostab peamised missioonide kavandamisdokumendid, nagu operatsiooni kontseptsioon ja tegevusplaan.

EL: Euroopa Liit

EUCAP: Euroopa Liidu võimete tugevdamise missioon

Euroopa välisteenistus: Välisteenistus on Euroopa Liidu diplomaatiline teenistus. See aitab ELi välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrgel esindajal rakendada liidu ühist julgeoleku- ja kaitsepoliitikat.

EUTM: Euroopa Liidu sõjalise väljaõppe missioon: rahvusvaheline sõjalise koolituse missioon, mille peakorter asub Bamakos Malis ning pakub väljaõpet ja nõustamist Mali relvajõududele.

FPI: Välispoliitika vahendite talitus Välispoliitika vahendite talituse põhiülesanne on juhtida mitmeid ELi välispoliitika meetmeid. Välispoliitika vahendite talitus haldab operatsioone ja nende rahastamist. Välispoliitika vahendite talitus on Euroopa Komisjoni talitus, mis töötab koos Euroopa välisteenistusega.

GIZ: Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (Saksamaa riiklik rahvusvahelise koostöö ühing)

HR/VP: Liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja / komisjoni asepresident

Kohaldamise eeskirjad: Komisjoni delegeeritud määrus (EL) nr 1268/2012, 29. oktoober 2012, mis käsitleb Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL, Euratom) nr 966/2012 (mis käsitleb Euroopa Liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantseeskirju) kohaldamise muudetud eeskirju („finantsmääruse kohaldamise eeskirjad“).

MINUSMA: ÜRO mitmemõõtmeline integreeritud stabiliseerimismissiooni Malis, mis keskendub sellistele ülesannetele nagu julgeoleku tagamine, tsiviilisikute stabiliseerimine ja kaitse; riigi poliitilise dialoogi ja leppimise toetamine; abistamine riigivõimu taastamisel, julgeolekusektori ülesehitamine ning inimõiguste edendamine ja kaitsmine riigis.

MIP: Missiooni rakenduskava Selles märgitakse, milliseid tegevusi ja projekte tuleb ellu viia, et missioon täidaks oma ülesandeid.

MMA: Juhendamine, järelevalve ja nõustamine. Juhendamine: struktureeritud teadmiste vahetamine juhendaja ja juhendatava vahel vastavalt plaanile. Järelevalve: juhendatava tulemuslikkuse jälgimine, hindamine ja aruandlus seoses koolituskursuste andmisega sisejulgeolekujõududele. Nõustamine: toetus, mille eesmärk on muuta juhendatavad iseseisvaks, võimaldades neile koolitusi.

OPLAN: Tegevusplaan. Selles sätestatakse missiooni eesmärgid ja ülesanded.

PJK: Poliitika- ja julgeolekukomitee. Komitee jälgib rahvusvahelist olukorda, soovitab nõukogule strateegilisi lähenemisviise ja poliitikavalikuid, annab suuniseid kriisiohje tsiviilaspektide komiteele ning tagab kriisijuhtimise toimingute poliitilise kontrolli ja strateegilise juhtimise. Poliitika- ja julgeolekukomitee koosneb Brüsselis resideeruvatest liikmesriikide suursaadikutest ning selle eesistujateks on Euroopa välisteenistuse esindajad.

ÜJKP: Ühine julgeoleku- ja kaitsepoliitika

ÜVJP: Ühine välis- ja julgeolekupoliitika

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade juhtimisega seotud teemasid. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi välistegevuse, turvalisuse ja õiguse kuluvaldkondade auditeerimise eest vastutav III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Karel Pinxten. Auditit juhtis kontrollikoja liige Bettina Jakobsen, keda toetasid kabinetiülem Katja Mattfolk, kabineti atašee Kim Storup, valdkonnajuht Beatrix Lesiewicz, auditijuht Kim Hublé ja audiitor Torielle Perreur-Lloyd.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-7279-9	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/265017	QJ-AB-18-012-ET-N
HTML	ISBN 978-92-872-5833-5	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/511869	QJ-AB-18-012-ET-Q

©Euroopa Liit, 2018

Euroopa Liidu autoriõiguste alla mittekuuluvate fotode või muu materjali kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

VÕTA ÜHENDUST ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/index_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida EU Bookshopi kaudu: https://op.europa.eu/et/web/general-publications/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt http://europa.eu/contact).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=et

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et/data) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.