A nigeri és mali belső biztonsági erők kapacitásának megerősítése: korlátozott és lassú a haladás

Összefoglalás

I

A nyugat-afrikai Száhel-övezetben uralkodó instabilitás nem kedvez sem az érintett országok fejlődésének, sem az Európai Unió (EU) érdekeinek. A közös biztonság- és védelempolitika (KBVP) a fegyveres konfliktusokból, politikai instabilitásból, terrorizmusból, szervezett bűnözésből és illegális migrációból adódó kihívások megoldását célzó uniós eszköz. Az Unió a KBVP keretében polgári missziókat működtet Nigerben és Maliban, amelyek képzést, tanácsadást és felszereléseket biztosítva igyekeznek erősíteni a belső biztonsági erők kapacitását.

II

Az Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) az uniós tagállamok nevében uniós kapacitásépítő missziókat (EUCAP) hozott létre a száhel-övezetbeli Nigerben (2012) és Maliban (2014): a missziók műveleteit az EKSZ tervezi és irányítja, míg költségvetésüket – amelynek összege Niger esetében a 2012 és 2017 közötti időszakra 69,46 millió euró, Mali esetében a 2014 és 2017 közötti időszakra 66,48 millió euró – a Bizottság irányítja. Mindkét misszió az adott országban végzett műveletekért felelős saját misszióvezetővel rendelkezik. A missziók munkatársainak több mint felét az uniós tagállamok rendelik ki és fizetik. A többi alkalmazottat a missziók költségvetéséből fedezik.

III

Megvizsgáltuk az EUCAP Száhel missziók létrehozását, irányítását és működtetését, valamint azt, hogy sikerrel jártak-e Niger és Mali belső biztonsági erői kapacitásának megerősítésében. Interjút készítettünk az EKSZ, a Bizottság, a két EUCAP Száhel misszió, valamint a nigeri és mali nemzeti hatóságok és belső biztonsági erők munkatársaival, továbbá az érdekeltek széles körével.

IV

Megállapítottuk, hogy a missziók hozzájárultak a belső biztonsági erők kapacitásának megerősítéséhez, az előrehaladást azonban akadályozták a nehéz működési körülmények és az elégtelen működési hatékonyság. Megállapításunk szerint a missziók munkatársai nem kaptak megfelelő gyakorlati iránymutatást, illetve – az EUCAP Száhel Niger esetében – a kiküldetésre felkészítő képzést. Az EKSZ és a Bizottság nem nyújtott elég támogatást, és eljárásai néhány esetben nem feleltek meg a helyi munkakörülményeknek.

V

Mindkét missziónál az álláshelyek jelentős része – átlag egynegyede – betöltetlen maradt. A felvételi eljárások időigényesek és gyakran sikertelenek voltak. Az uniós tagállamok általában csak legfeljebb két évre rendelték ki a munkatársakat. Az EUCAP Száhel missziók kétéves megbízatás és éves költségvetések alapján működnek. Mindez csökkenti a missziók működési hatékonyságát, mivel nem kedvez a közép- és hosszú távú tervezésnek. Ugyanakkor, noha a misszióknak nem céljuk állandó szervként működni a fogadó országokban, jelenleg mégsem egyértelmű, hogy milyen kivonulási stratégiát kellene követniük.

VI

Megállapítottuk, hogy a missziók foglalkoztak ugyan tevékenységük fenntarthatóságának kérdésével, de csekély sikerrel. Ennek oka részben az volt, hogy a fogadó országok nem érezték a magukénak a missziókat, részben pedig az, hogy azok nem fordítottak elégséges erőforrást a fenntarthatóság biztosítására, valamint a megtartott képzések gyakorlati alkalmazásának és a biztosított felszerelések felhasználásának nyomon követésére.

VII

A missziók elégtelen teljesítménymutatókat alkalmaztak, és az ellenőrzött időszakban nem monitorozták és értékelték megfelelően a feladatok teljesítését. Az EKSZ hatásvizsgálatai nem kapcsolódtak a monitoringhoz és az értékeléshez.

VIII

Megfigyelésünk szerint a missziók fontos szerepet játszottak Niger és Mali belső biztonsági erői kapacitásának megerősítésében, de az Unió és tagállamai egyéb tevékenységeinek támogatásában is. A többi adományozó, az uniós tagállamok, a nemzeti hatóságok és az EUCAP által nyújtott támogatás nigeri és mali kedvezményezettjei összességében pozitívan értékelték az EUCAP Száhel missziók tevékenységét.

IX

A következő ajánlásokat tesszük az EKSZ-nek és a Bizottságnak:

• tegyenek intézkedéseket a missziók működési hatékonyságának javítására;
• javítsanak a missziók álláshelyeinek betöltöttségi arányán;
• a megbízatásokat és költségvetéseket alakítsák a műveletekhez illően, valamint dolgozzanak ki kivonulási stratégiát;
• fordítsanak nagyobb figyelmet a fenntarthatóságra;
• javítsanak a mutatók, a monitoring és az értékelés minőségén.

Bevezetés

Niger és Mali a Száhel-övezetben

01

Niger és Mali Nyugat-Afrikában fekvő instabil államok. A két országban még friss a parlamenti demokrácia, gyenge a gazdaság és fejletlen a közigazgatás. A 2016-os humán fejlettségi mutató szerint Niger és Mali az ott felsorolt 188 ország közül a 187., illetve a 175. helyen áll, azaz lakosságuk a világ legszegényebbjei közé tartozik. Afrika hatodik, illetve nyolcadik legnagyobb országáról van szó, a Szahara sivatag déli részén. Mindkét országon sok migráns kel át végső úticélja felé tartva.

02

Bár 2015 júniusában békemegállapodás született, és külföldi békefenntartó erők is jelen vannak, Mali északi részén még mindig aktívak egyes szélsőséges csoportok, és a nemzeti biztonsági erőknek komoly erőpróbákkal kell szembenézniük. A számos terrortámadás továbbra is sok halálos áldozatot követel. Niger biztonságát a szomszédos Líbiában, Nigériában és Maliban uralkodó instabilitás is veszélyezteti. A kormánynak fel kell vennie a harcot az embercsempészettel és más illegális tevékenységekkel is.

03

Az Európai Unió 2011 márciusában elfogadta a Száhel-övezet biztonságával és fejlesztésével kapcsolatos európai uniós stratégiát, amely a fejlesztés és a biztonság kölcsönös egymásra utaltságából indul ki, illetve abból, hogy a Száhel-övezet problémái regionális szintű választ igényelnek. 2014-ben Niger, Mali, Mauritánia, Csád és Burkina Faso a Száhel-övezet fejlesztése és biztonsága terén folytatott együttműködés erősítésére létrehozott egy regionális szervezetet, az ún. ötök csoportját (G5) (lásd: térkép). Az Unió egyes közös érdekű területeken – így a biztonság, a migrációkontroll, a terrorizmus elleni küzdelem, a humanitárius helyzet és a fejlesztés terén – támogatja ezt a kezdeményezést.

Polgári KBVP-missziók

04

Az Unió védelmi és válságkezelési struktúráit és kapacitásait az uniós közös kül- és biztonságpolitika (KKBP)¹ fontos részét képező közös európai biztonság- és védelempolitika (KBVP) határozza meg. Az Európai Unióról szóló szerződés 42–46. cikkén alapuló KBVP keretében számos békefenntartási, konfliktusmegelőzési és a nemzetközi biztonság megerősítésére irányuló misszióra² került sor harmadik országokban, az Egyesült Nemzetek Alapokmányában foglalt elveknek megfelelően.

05

Az Unió 2003 óta³ 22 polgári KBVP-missziót küldött ki harmadik országokba a világ minden tájára. A 2018 februárjában továbbra is működő tíz misszió fő céljai a kapacitásépítés és a jogállamiság megerősítése a fogadó államokban. Többségük – például az EULEX⁴ Koszovó⁵ és az EUPOL⁶ Afganisztán⁷) a biztonsági ágazat reformjához és a jó kormányzáshoz is támogatást nyújt. Más missziók hatóköre a szervezett bűnözés és a terrorizmus elleni küzdelemre és a határigazgatásra (EUCAP Száhel Mali), illetve az utóbbi időben az illegális migráció kezelésére (EUCAP Száhel Niger) is kiterjed. Az Unió ezenfelül jelenleg hat katonai műveletet is folytat, amelyek finanszírozása nem az Unió, hanem közvetlenül az uniós tagállamok költségvetéséből történik. A polgári KBVP-missziókról és a katonai műveletekről az I. melléklet nyújt áttekintést.

06

A polgári KBVP-missziókért az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője és egyben az Európai Bizottság alelnöke (HR/VP) viseli a politikai felelősséget. Az ő felügyelete alatt az EKSZ irányítja a missziók munkáját és az Európai Bizottság Külpolitikai Eszközökért Felelős Szolgálata (FPI) igazgatja azok költségvetését. Az EKSZ-en belüli Válságkezelési és Tervezési Igazgatóság (CMPD) végzi a missziók politikai és stratégiai tervezését és dolgozza ki az új KBVP-missziók válságkezelési koncepcióját (CMC). Az EKSZ-en belül a Polgári Tervezési és Végrehajtási Szolgálat (CPCC) felel a missziók felállításáért és fenntartásáért; igazgatója egyben a polgári műveleti parancsnok feladatkörét is ellátja.

07

A polgári KBVP-missziók létrehozásáról és lezárásáról az uniós tagállamok döntenek a Tanácson keresztül. Ők határozzák meg továbbá a missziók célkitűzéseit és megbízatását, hagyják jóvá azok munkatervét és döntenek azok megbízatásának meghosszabbításáról, illetve a hosszabbítás időtartamáról. A missziók költségvetését is a Tanács határozza meg az Európai Parlamenttel közösen. Az 1. háttérmagyarázat bemutatja a válsághelyzet megállapításától a missziók létrehozásáig terjedő folyamatot, az 1. ábra pedig szemlélteti azok megtervezését.

08

A CPCC megtervezi és kidolgozza a missziók munkájának hátterét, valamint meghatározza azok tevékenységeit és a teljesítménymutatókat. Ezenfelül információt szolgáltat az FPI-nek a missziók költségvetéséhez, és segíti a CMDP-t az időszakos stratégiai előrehaladás-ellenőrzések elkészítésében. A CPCC brüsszeli központjában 68 munkatársat foglalkoztat. A helyszínen a misszióvezető végzi az operatív irányítást. A missziók számos tagját az uniós tagállamok rendelik ki. A kirendelő ország fizeti az általa küldött alkalmazottak munkabérét, míg az uniós missziós költségvetés ezt napidíjjal és kockázati prémiummal egészíti ki. A missziók ezenfelül közvetlenül is alkalmaznak szerződéses munkatársakat, elsősorban a pénzügyek, a logisztika, a biztonság és az adminisztráció területén.

A nigeri és mali EUCAP Száhel missziók

09

Az Unió polgári KBVP-missziók, katonai műveletek⁸ és egyéb uniós eszközök⁹ révén hajtja végre a Száhelre irányuló stratégiáját. A nigeri és mali misszió létrehozásával az Unió a Száhel-övezet fejlődését és belső biztonságát fenyegető veszélyekre kívánt reagálni, amelyek egyben Európa biztonságát is fenyegetik. A missziók célja az volt, hogy képzéssel, tanácsadással és felszerelésekkel segítsék megerősíteni a belső biztonságért felelős nemzeti erők kapacitását. A két EUCAP Száhel misszióban közreműködő munkatársak ezt a támogatást nem végrehajtó jelleggel nyújtják¹⁰: a fogadó ország belső biztonsági erőinek (rendőrség, csendőrség, nemzetőrség) kapacitását erősítik meg. Nigerben – a belső biztonság terén betöltött szerepét tekintve – ide tartozik a hadsereg is.

10

A Tanács 2012-ben azzal a céllal hozta létre az EUCAP Száhel Niger missziót, „hogy támogassa Niger biztonsági ágazatbeli szereplőinek kapacitásépítését a terrorizmus és a szervezett bűnözés elleni küzdelem érdekében”¹¹. 2015-ben az uniós tagállamok kiterjesztették a misszió megbízatását, így az ezentúl az irreguláris migráció ellenőrzésében és visszaszorításában, valamint az azzal kapcsolatos információgyűjtésben is segíti Nigert. A központi hivatal és a misszió 169 álláshelyének¹² többsége a fővárosban, Niameyben található. A misszió 2016-ban a Szahara sivatagban, Agadezben is nyitott egy kirendeltséget. A misszió fő tevékenységei a következők:

• képzés nyújtása több kulcsterületen (például kriminalisztika, taktikai és technikai beavatkozások), valamint a belső biztonsági erők munkatársainak betanítása a belső képzések biztosítására;
• tanácsadás a belső biztonsági erőknek a képzések kialakításáról és megszervezéséről;
• a belső biztonsági erők segítése az együttműködésben (interoperabilitás) és munkájuk koordinálásában;
• felszerelések biztosítása (pl. távoli területek térképei, humánerőforrás-szoftverek, terepjárművek, rendőrségi kriminalisztikai készletek és mobil szerelőműhelyek);
• az irreguláris migrációval és a szervezett bűnözéssel kapcsolatos nigeri törvények felülvizsgálatának segítése.

11

A Tanács 2012-ben azzal a céllal hozta létre az EUCAP Száhel Mali missziót, hogy „lehetővé tegye a mali hatóságok számára az alkotmányos és demokratikus rend, valamint a Mali tartós békéjéhez szükséges feltételek helyreállítását és fenntartását, továbbá azt, hogy a közigazgatás hatékony újjászervezése révén Mali egész területén helyreállítsák és fenntartsák az állam hatalmát és legitimitását”¹³. A misszió 194 álláshelye¹⁴ a fővárosban, Bamakóban található. A misszió többek között a következő tevékenységeket végzi:

• szakpolitikai reform és kapacitásépítés a határigazgatás megerősítése érdekében;
• a képzési terv felülvizsgálata, képzés biztosítása a műveleti és humánerőforrás-irányítás, a szakmai etika, a közrend, a hírszerzési technikák, a professzionális beavatkozás, a bűnügyi rendőrségi tevékenység, a terrorizmus elleni küzdelem, valamint az emberi jogok és a nemek közötti egyenlőség terén;
• a távoli területeket kiszolgáló mobil képzési és értékelési csoportok létrehozása.

12

A II. melléklet bemutatja a Tanács által a két EUCAP Száhel missziónak adott megbízatást és az előírt célkitűzéseket. Az 1. táblázat áttekintést nyújt a missziók fő jellemzőiről.

1. táblázat

Hasonlóságok és különbségek: EUCAP Száhel Niger és EUCAP Száhel Mali

	Mindkettő	Niger	Mali
A műveletek megkezdése		2012	2014
A megbízatás időtartama	2 év, megújítható
Fő kedvezményezettek	Belső biztonsági erők: -Rendőrség -Csendőrség -Nemzetőrség	A nigeri fegyveres erők is, belső biztonsági feladataik tekintetében
Székhely	Főváros	Niamey	Bamako
Kirendeltség		Agadez
Álláshelyek száma		169	194
Az EUCAP-ot leginkább foglalkoztató biztonsági problémák	-Terrorista csoportok jelenléte -Nem biztonságos határok -Irreguláris migráció -A radikalizáció terjedése	-Nigeri állampolgárok hazatérése Líbiából -Fegyverek hozzáférhetősége -Az illegális kereskedelem és a csempészet hálózatai -Boko Haram / bűnbánó terroristák	-Gyenge államigazgatás, illetve a Mali területének egy része feletti kontroll elvesztése -Illegális kereskedők jelenléte -Korrupció -Szervezett bűnözés -A lakosság és a belső biztonsági erők közötti bizalom hiánya

13

A Tanács a 2012. július és 2017. július közötti időszakra 69,46 millió eurót hagyott jóvá az EUCAP Száhel Niger, illetve a 2014. április és 2017. január közötti időszakra 66,48 millió eurót az EUCAP Száhel Mali számára. Mindkét misszió a teljes összeg 53%-át fordította személyzeti költségekre, 19%-ot (Niger), illetve 24%-ot (Mali) pedig folyó költségekre, például bérleti díjra, biztosításra, biztonsági kiadásokra és gépkocsikra (lásd: 1. grafikon). A missziók eddig teljes költségvetésük 77%-át¹⁵, illetve 67%-át¹⁶ használták fel.

A legutóbbi fejlemények

14

A polgári KBVP-missziók 2015 óta a feladatok egyre szélesebb körét vállalták fel a változó biztonsági környezethez igazodva. Mind nagyobb hangsúlyt helyeznek például a terrorizmus elleni küzdelmet szolgáló kapacitásépítésre, valamint a migrációval kapcsolatos információgyűjtési és -megosztási tevékenységekre. Az uniós kül- és biztonságpolitika globális stratégiájának bemutatásakor 2016-ban az alelnök/főképviselő hangsúlyozta, milyen fontos megerősíteni a polgári kapacitást a harmadik országokban¹⁷.

15

A biztonságra és védelemre vonatkozó végrehajtási tervben¹⁸ az alelnök/főképviselő felszólította az uniós tagállamokat, hogy állapodjanak meg a KBVP-missziók tervezésére és levezetésére irányuló struktúrák és kapacitások felülvizsgálatáról¹⁹. 2017 novemberében a Tanács felkérte az alelnököt/főképviselőt²⁰, hogy mutassa be a polgári kapacitások fejlesztésének következő lépéseit, hogy 2018-ig megállapodás születhessen a polgári KBVP területére vonatkozó paktumról²¹. Egy olyan háromlépcsős folyamat harmadik lépcsőjéről van szó, ahol az első elem egy előretekintő stratégiai dokumentum, ezt a polgári képességfejlesztési terv követi, majd végül a paktum lehetővé teszi az összes érdekelt (főként uniós tagállamok) számára, hogy aktív szerepet vállaljanak a polgári KBVP-missziók megerősítésének folyamatában.

16

A Tanács felkérte az alelnököt/főképviselőt, hogy 2018 májusáig hozza létre az úgynevezett „központi reagálási kapacitást²², amely egy megerősített missziótámogatási platformból²³, valamint a meglévő missziók rendelkezésére bocsátott forrásokból áll”. A polgári KBVP-missziók növekvő fontossága miatt az EKSZ 2018-tól kiegészítő forrásokkal növelhette e missziók támogatását.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

17

Az ellenőrzés az Unió által a nigeri és mali belső biztonsági erők kapacitásának megerősítésére létrehozott két polgári KBVP-missziót vizsgálta²⁴. A következő kérdésekre kerestük a választ:

• Jól tervezte-e meg és hajtotta-e végre az EKSZ az EUCAP Száhel missziókat?
• Megerősítették-e az EUCAP Száhel missziók a nigeri és mali biztonsági erők kapacitását?

18

Az ellenőrzés a missziók létrehozása óta eltelt időszakot vizsgálta; 2017 szeptemberében helyszíni vizsgálatot is végeztünk Nigerben és Maliban.

19

Munkánk kezdetén áttekintettük a stratégiákat, szakpolitikákat, terveket és végrehajtási jelentéseket. Ezután találkoztunk a missziók brüsszeli irányításáért felelős munkatársakkal az EKSZ CPCC és CMPD részlegétől, valamint a Bizottság Nemzetközi Együttműködési és Fejlesztési Főigazgatóságától és az FPI-től. Interjút készítettünk továbbá a Polgári Válságkezelő Bizottság (CIVCOM) képviselőivel négy tagállamból²⁵ az Európai Unió Száhel-övezetért felelős különleges képviselőjével és az EUCAP Száhel Niger korábbi misszióvezetőjével.

20

Ellátogattunk Nigerbe és Maliba, ahol interjút készítettünk mindkét misszió munkatársaival (Nigerben az agadezi kirendeltségen dolgozókkal is), valamint a nemzeti hatóságok és belső biztonsági erők képviselőivel. Találkozókat tartottunk a nigeri és mali uniós képviseletekkel és négy uniós tagállam²⁶, valamint az Egyesült Államok, Japán és Kanada e két országbeli képviseletével is. Interjút készítettünk a biztonsági ágazatban érintett nemzetközi szervezetekkel és adományozókkal, többek között az ENSZ mali többdimenziós integrált stabilizációs missziójával (MINUSMA), a Maliban működő uniós képzési misszióval, a CiviPollal, az Expertise France-szal, a Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit-tal (GIZ) és a Nemzetközi Migrációs Szervezettel.

21

A Nigerben nyújtott összesen 446 képzés közül 46 esetében, a Maliban biztosított összesen 135 képzés közül 16 esetében, ezenkívül a nigeri belső biztonsági erők tantermeinek felszerelését vagy felújítását célzó 12 projekt és kilenc Maliban végrehajtott projekt esetében végeztünk helyszíni ellenőrzést és dokumentumalapú vizsgálatot. Ezenfelül áttekintettük a missziók azon munkatársainak munkáját, akik a fogadó országokban tanácsadási szolgáltatást nyújtanak.

Észrevételek

Nem volt megfelelő a biztonsági erők kapacitásépítési igényeinek kielégítésére irányuló uniós fellépések műveleti hatékonysága

22

Megvizsgáltuk, hogy a Tanács, az EKSZ, a Bizottság, illetve a nigeri és mali munkatársak hogyan hozták létre, irányították és működtették a két missziót. Értékeltük, hogy az EKSZ

1. levonta-e a korábbi KBVP-missziók tanulságait,
2. elegendő humán és logisztikai erőforrást irányzott-e elő a missziók számára,
3. elegendő gyakorlati iránymutatást és kiküldetésre felkészítő képzést biztosított-e a missziók munkatársainak,
4. megfelelő adminisztratív eljárásokat követett-e,
5. megfelelően tervezte-e meg a missziókat.

Az EUCAP Száhel Mali misszió létrehozásakor az EKSZ hasznosította az EUCAP Száhel Niger tanulságait

23

Az EKSZ és a Bizottság ellátogatott Nigerbe és Maliba, hogy a missziók felállítása előtt felmérje a belső biztonsági erők kapacitásépítési szükségleteit. Niger szükségleteinek felmérését 2012 januárjában kezdték meg, és az EKSZ 2012 márciusára készült el a válságkezelési koncepció formájában kiadott részletes javaslattal. Részben a létrehozás sietős voltával magyarázható, hogy a misszió az első 18 hónapban logisztikai és operatív problémákkal küzdött (lásd: 2. háttérmagyarázat).

24

Az EKSZ 2014-ben jogalanyként hozta létre az EUCAP Száhel missziót Maliban²⁸, ennek köszönhetően az új misszió számos olyan problémát el tudott kerülni, amely az EUCAP Száhel Niger esetében gondot okozott. A nigeri tapasztalatokból okulva az EKSZ biztosította, hogy

• a személyzet tagjai a misszió létrehozásának pillanatától élhessenek a diplomatáknak járó jogokkal, és
• a Tanács hagyjon jóvá egy induló költségvetést a misszió számára, hogy már a műveletek megkezdése előtt felvehessék a szükséges adminisztratív és biztonsági munkatársakat és megvásárolhassák a szükséges felszereléseket.

A kiküldetésre felkészítő képzés elégtelensége és az EKSZ-központ támogatásának hiánya késedelmeket okozott

25

Megállapításunk szerint a projektek megválasztásáért és a technikai specifikációk elkészítéséért felelős munkatársak közül a nigeri és mali misszióhoz való megérkezésük előtt sokan nem voltak tisztában az uniós eljárásokkal és szabályokkal, ami késedelmeket okozott a közbeszerzési eljárások tekintetében, és szerződések törléséhez vezetett.

26

Nigerben például ez nem csak a létrehozási szakaszra volt jellemző (lásd: 2. háttérmagyarázat), hanem a misszió működésének további éveiben is gondot jelentett. Hat ellenőrzött projekt esetében a megvásárolt felszerelések csak jóval azon képzések után érkeztek meg, amelyekhez szükség lett volna rájuk. Öt más esetben azok a munkatársak, akik meghatározták a szükséges felszerelések körét vagy elkészítették azok specifikációit, már nem dolgoztak a missziónál, mire az áruk beérkeztek. A projekteket újonnan felvett alkalmazottaknak kellett átvenniük, akik nem rendelkeztek a szükséges képzettséggel, ami késedelmeket okozott a misszió műveleteiben.

27

A KBVP-missziók létrehozásával kapcsolatos hiányosságokat elismerve az EKSZ és a Bizottság az EUPOL Afganisztánról szóló különjelentésünkre válaszolva kijelentette, hogy ki fognak fejleszteni egy közös szolgáltatási központot valamennyi KBVP-misszió számára, és optimalizálják a KBVP-raktár használatát a folyamatban lévő missziók eszközeinek kezelésére. Az ellenőrzés idejéig ez még nem történt meg. A Tanács azonban 2017. november 13-án jóváhagyta egy megerősített missziótámogatási platform létrehozását, amelynek 2018 májusáig kell elkészülnie. A platform „a tagállamokból származó gyorsan telepíthető eszközöket és tervezési elemeket” bocsát majd az új polgári KBVP-missziók rendelkezésére, „jóváhagyásuk esetén ideértve az olyan szakértői csoportokat és többnemzetiségű szerveződéseket, mint az európai csendőri erő”. Az EKSZ egy központi raktár felállítását is tervezi, ahol gyorsan kiosztható központi raktárkészletet tartana fenn, így a meglévő misszióknak kevesebb közbeszerzési eljárást kellene lefolytatniuk.

A Bizottság nem igazította szabályait és eljárásait a nigeri és mali körülményekhez

28

A nehéz működési körülményekre tekintettel²⁹ a Bizottság engedélyezte a nigeri és mali missziónak, hogy rugalmas közbeszerzési eljárásokat alkalmazzanak³⁰. Noha csakugyan ilyen eljárásokat alkalmaztak, a missziókban közbeszerzéseket végző munkatársak véleménye szerint az FPI szabályai és eljárásai gyakran így sem bizonyultak a tengerkapcsolat nélküli nyugat-afrikai országok munkakörülményeihez alkalmasnak. Konkrétan a következő tényezőket említették:

• A kevés helyi szállító és a hosszú határidők mellett nehéz volt a szabályozó által meghatározott határidőkön belül – az egyéves költségvetési időszakkal összhangban – előkészíteni és megkötni a szerződéseket. Ráadásul külön terhet rótt a misszióra, hogy 2017-től kezdve az adott költségvetési éven belül kellett átadni a felszereléseket a kedvezményezettnek; különösen így volt ez Nigerben, ahol a felszereléseket gyakran olyan térségekbe kellett eljuttatni, ahová nehéz volt megszervezni a szállítást.
• Az FPI szigorúan alkalmazta a szabályokat és eljárásokat, ami oda vezetett, hogy egyes szerződéseket pusztán a felszerelések műszaki leírásának kisebb pontatlanságai vagy a költségvetés kismértékű meghaladása miatt törölni kellett.
• Az, hogy mind a misszióknak, mind a kedvezményezetteknek egyetlen szerződésbe kellett összesíteniük a hasonló tételeket, késedelmeket okozott, mivel így ritkábban került sor beszerzésekre.
• Problémákhoz vezetett a bizottsági keretszerződések kötelező használata is. Egy esetben az EUCAP Száhel Niger egy eszközmegrendelés során túllépte a keretszerződés beszerzési határértékét. A missziónak emiatt helyben kellett közbeszerzési eljárásokat indítania ezekre a tételekre. Más esetekben nem lehetett helyben megvásárolni a keretszerződés keretében beszerzendő felszereléseket.

29

Az EUCAP Száhel misszióknak a Bizottság előzetes engedélyére van szükségük a 20 000 eurót meghaladó összegű beszerzésekhez, így pedig a folyamat tovább tart, mint amikor a missziók közvetlenül vásárolhatnak. A Bizottság elfogadta a Számvevőszék 2013-as éves jelentésének azt az ajánlását, amely szerint az FPI-nek az ún. hatpilléres értékelés szerint akkreditálnia kellene az összes KBVP-missziót³¹. Eszerint miután a missziók kellőképpen megerősítették rendszereiket, és azok megfelelnek az értékelők követelményeinek, a misszióvezetők átruházott hatáskört kapnának a beszerzések engedélyezésére, miközben a Bizottság továbbra is utólag ellenőrizné azokat. Röviddel a misszióknál tett látogatásunk után mindkét missziónak megkezdődött a hatpilléres értékelése³².

Az EKSZ-központ iránymutatásának hiányában nem sikerült hatékony eljárásokat kialakítani

30

Megvizsgáltuk a missziók rendelkezésére bocsátott iránymutatásokat, és elégtelennek találtuk azokat, mivel szinte csak az adminisztratív eljárásokat tárgyalták³³. Néhány bevált gyakorlattól és a korábbi polgári KBVP-missziókról hátramaradt standard sablontól eltekintve az iránymutatások nemigen tartalmaztak olyan műveleti útmutatást, amelyet fel lehetett volna használni az új munkatársak betanításához. Az EUCAP Száhel missziók sok időt és erőforrást fordítottak saját eljárásaik kidolgozására, amelyek működési hatékonysága ráadásul gyakran kívánnivalót hagyott maga után.

Az uniós tagállamok nem rendeltek ki elég munkaerőt az álláshelyek betöltésére

31

Az EUCAP Száhel missziók legfontosabb erőforrása a személyzete: mind az uniós tagállamok által kirendelt és fizetett munkatársak, mind a missziók által helyben szerződtetett és az uniós költségvetésből finanszírozott alkalmazottak. A misszióknak állandó gondot jelentett, hogyan töltsék be a kirendelt alkalmazottaknak fenntartott álláshelyeket. Az EKSZ felkéri az uniós tagállamokat, hogy hozzájárulási felhívás révén találjanak kirendelhető munkatársakat, ez azonban hosszadalmas, szervezését tekintve költséges eljárás. Az EUCAP Száhel Niger esetében 2012 és 2016 között 24, az EUCAP Száhel Mali esetében pedig 2014 és 2016 között 14 hozzájárulási felhívást tettek közzé. Ezek nyomán a meghirdetett nigeri posztoknak mindössze a felét, a mali álláshelyeknek pedig kétharmadát sikerült betölteni (lásd: 2. és 3. táblázat). A CIVCOM dönt arról, hogy mely álláshelyeket nyitja meg kizárólag kirendelt alkalmazottak előtt, és melyeket hirdeti meg szerződéses alkalmazottak számára. Szerződéses munkaerőt csak akkor lehet kirendelt alkalmazottaknak kiírt álláshelyre felvenni, ha arra két egymást követő hozzájárulási felhíváson sem sikerül alkalmas kirendelt jelöltet találni.

2. táblázat

EUCAP Száhel Niger: a hozzájárulási felhívás eredményei (2012–2016)

EUCAP Száhel Niger	Rendes hozzájárulási felhívás		Rendkívüli hozzájárulási felhívás
Meghirdetett álláshelyek száma összesen	276		59
Kirendelt álláshelyként meghirdetve	132	48%	20	34%
Kirendelt/szerződéses álláshelyként meghirdetve	144	52%	39	66%
Betöltött álláshely	163	59%	29	49%
Betöltetlen álláshely	113	41%	30	51%
Az álláshelyre nem érkezett pályázat	33	12%	9	15%
Az álláshelyre csak egy pályázat érkezett	71	26%	9	15%

Forrás: EUCAP Száhel Niger.

3. táblázat

EUCAP Száhel Mali: a hozzájárulási felhívás eredményei (2014–2016)

EUCAP Száhel Mali	Rendes hozzájárulási felhívás		Rendkívüli hozzájárulási felhívás
Meghirdetett álláshelyek száma összesen	198		21
Kirendelt álláshelyként meghirdetve	127	64%	5	24%
Kirendelt/szerződéses álláshelyként meghirdetve	71	36%	16	76%
Betöltött álláshely	139	70%	14	67%
Betöltetlen álláshely	59	30%	7	33%
Az álláshelyre nem érkezett pályázat	7	4%	0	0%
Az álláshelyre csak egy pályázat érkezett	26	13%	1	5%

Forrás: EUCAP Száhel Mali.

32

A nigeri és mali missziók ugyanolyan nehezen tudtak kirendelt munkatársakat szerezni az uniós tagállamoktól, mint a korábbi polgári KBVP-missziók³⁴. Ennek oka többek között az, hogy az ilyen álláshelyek esetében igen magas szintű képzettséget és szakértelmet írnak elő, ráadásul a jelölteknek a munkavégzésre alkalmas szintű francia nyelvtudással kell rendelkezniük³⁵. A potenciális jelöltek emellett a kedvezőtlen biztonsági és életkörülményeket sem hagyhatják figyelmen kívül. A polgári KBVP-missziók álláshelyeinek feltöltése ráadásul nem feltétlenül jelent prioritást a tagállamok számára. Mindezek eredményeképpen a nigeri és mali EUCAP Száhel missziók alkalmazotti álláshelyeinek betöltési aránya mindössze átlagosan 72%, illetve 77% volt a vizsgált időszakokban.

33

Az uniós tagállamok által kirendelt munkatársak átlagos szolgálati ideje két év, sőt egyes tagállamok esetében mindössze egy év. Ez az idő nem elég arra, hogy az alkalmazottak kellőképpen megismerjék az eljárásokat és a munkakörülményeket. Megállapításunk szerint a rövid kirendelési időtartamok mellett a betöltetlen álláshelyek nagy aránya is kedvezőtlenül hatott arra, hogy a missziók milyen mértékben hajtották végre tevékenységeiket (lásd: 3. háttérmagyarázat).

A misszió időtartamának bizonytalansága miatt nehéz volt megtervezni a kilépési stratégiát

34

Az EKSZ javaslata alapján (lásd: 7. bekezdés) a Tanács létrehozta a két száhel-övezeti missziót a belső biztonsági erők kapacitásának megerősítésére. A tanácsi határozatok meghatározták a missziók céljait, arról azonban nem rendelkeztek, hogy meddig maradhatnak fenn a missziók, amelyek így jelenleg kétéves, megújítható megbízatás alapján működnek. Az EKSZ feladata kivonulási stratégiát kidolgozni arra az időre, amikor az uniós tagállamok majd határoznak a missziók lezárásáról. Bár az EKSZ meghatározta a missziók lezárásának feltételeit, nem készített részletes tervet az átmeneti vagy kivonulási stratégia kidolgozására.

35

Az általunk megkérdezett érintettek³⁸ véleménye szerint a missziók legalább középtávon fenn fognak maradni, hogy megvalósíthassák kijelölt céljaikat. Ha biztosabbat lehetne tudni a missziók élettartamáról, akkor azok javítani tudnák irányításukat és műveleti tervezésüket, ami megkönnyítené az érdemi kivonulási stratégia kidolgozását is.

Az EUCAP Száhel missziók megerősítették a biztonsági erők kapacitását, de az eredmények nem bizonyultak fenntarthatónak

36

Megvizsgáltuk, hogy a nigeri és mali Száhel-missziók hogyan végezték el a tervezett tevékenységeket, hogyan valósították meg, monitorozták és értékelték az eredményeket, és hogy az eredmények fenntarthatónak bizonyultak-e. A következőket értékeltük:

1. Megerősítették-e a missziók a belső biztonsági erők kapacitását?
2. Fenntartható eredményeket értek-e el a missziók?
3. Megfelelő mutatókat használtak-e a missziók eredményeinek monitoringjára?
4. A missziók által alkalmazott monitoring- és értékelési eljárások a kifejtett hatásra összpontosítottak-e?
5. A két országbeli egyéb érdekeltek hogyan ítélték meg a missziók teljesítményét?

A nehéz környezetben a missziók ha lassan is, de megerősítették a biztonsági erők kapacitását

37

Mind Nigerben, mind Maliban igen sok teendő vár a belső biztonsági erőkre a kapacitásépítés terén. Az EUCAP Száhel missziók nemcsak képzést, felszereléseket és tanácsadást biztosítanak, hanem egy sor feladat és tevékenység révén koordinátorként is eljárnak a belső biztonsági erők tekintetében. Az Unió különböző eszközök, például az Európai Fejlesztési Alap és az Uniós Szükséghelyzeti Alap Afrikáért révén is támogatja a belső biztonsági ágazatot.

38

Az EUCAP munkatársai számára nem könnyű az élet és a munkavégzés a Szahara sivatag peremvidékén fekvő országokban, ahol fejletlen az infrastruktúra és gyenge a közigazgatás. Nem egyszerű az utazás sem, és az alkalmazottaknak folyamatosan készültségben kell lenniük a terrortámadások ellen. Nigerben egyes határmenti térségekbe biztonsági szempontból nem ajánlatos ellátogatni, Mali középső és északi része pedig teljesen megközelíthetetlen.

39

Célkitűzéseik teljesítése érdekében a missziók többnyire folyamatos jellegű, azaz egyik tanácsi megbízatásról a másikra, egyik költségvetési évről a következőre átnyúló tevékenységeket végeznek. Összehasonlítottuk, hogy a missziók hogyan végezték el a tervezett tevékenységeket: ehhez a jelentésekben szereplő, a Nigerben és Maliban végzett interjúink révén megerősített eredményeket vettük alapul. Megállapításainkat a III. és IV. melléklet részletezi. Egyes esetekben a missziók jó eredményeket értek el: példa erre a terrorizmus és a szervezett bűnözés elleni küzdelemmel kapcsolatos képzések biztosítása Nigerben. Más esetekben – például a mali belső biztonsági erők belső kontroll- és ellenőrzési szolgálatainak létrehozása terén – az előrehaladás nem volt kielégítő.

Képzések

40

Mindkét misszió esetében megvizsgáltunk a képzésekből vett egy-egy mintát. A tanfolyamok fő kedvezményezettje a rendőrség, a csendőrség és a nemzetőrség volt. A témakörök között voltak többek között a letartóztatási technikák, a bűnügyi helyszínelés, a kriminalisztikai bizonyítékok elemzése, a bűnügyi nyomozás, a járműkarbantartás és az irreguláris migránsok őrizetbe vétele. Nigerben bírák, önkormányzati rendőrök és a fegyveres erők képviselői is részt vettek egyes képzéseken (lásd: 4. háttérmagyarázat), például az emberi jogokkal foglalkozó tanfolyamokon.

41

Megállapításunk szerint a képzés olyan területekre irányult, ahol a biztonsági erők kapacitáshiánnyal küzdöttek, és a képzés összhangban volt az EUCAP Száhel missziók célkitűzéseivel. Az adminisztratív eljárások elégtelen volta miatt azonban az EUCAP Száhel Niger nem tudott teljes dokumentációt átadni nekünk az ellenőrzésünk által érintett nigeri képzésekről. A képzések fele esetében nem állt rendelkezésre jelenléti ív, illetve a résztvevők által kitöltött értékelőlap. Bár a képzések többségére Niameyben került sor, az oktatók csak a vidéken tartott tanfolyamokról készítettek jelentést. Nem voltak teljesek a résztvevők munkahelyére vonatkozó adatok, és a misszió nem ellenőrizte, hogy részt vettek-e már előzőleg képzésen. A fenti szempontok szerint ítélve az EUCAP Száhel Mali többnyire jól teljesített (lásd: 5. háttérmagyarázat).

Felszerelések biztosítása

42

A missziók és a kedvezményezettek számára vásárolandó felszerelésekre és szolgáltatásokra költségvetésbe állított összeg az EUCAP Száhel Niger esetében 3,3 millió euró, az EUCAP Száhel Mali esetében pedig 2,9 millió euró volt (2016/2017-es számadatok). A misszió tevékenységeit (például képzéseket) támogató beszerzéseket projektekbe csoportosították. A beszerzési projektek többek között járművekre, felderítő felszerelésekre, számítógépekre és nyomtatókra, generátorokra, a képzési és operatív központok felújítására, valamint mobil szerelőműhelyek építésére és felszerelésére irányultak. A 6. háttérmagyarázat egy hasznos, oktatással is alátámasztott projektet mutat be, amely a végrehajtás során felmerült bonyodalmak ellenére sikeresnek bizonyult.

43

Az ellenőrzött projektminta (lásd: 21. bekezdés) tekintetében megállapítottuk, hogy azokra a területekre irányultak, amelyeken a biztonsági erők kapacitáshiánnyal küzdöttek, és összhangban voltak az EUCAP Száhel missziók célkitűzéseivel. A 21 vizsgált projekt közül hét végrehajtása késedelmet szenvedett, részben a 28. bekezdésben ismertetett problémák miatt. A fenntarthatóság terén is merültek fel gondok, többek közt a kapott felszerelések karbantartása, meghibásodásuk esetén a javíttatásuk, illetve a használatukhoz szükséges fogyóeszközök beszerzése kapcsán.

Tanácsadás

44

A missziók egyik fő feladata az volt, hogy tanácsokkal lássák el a fogadó országok minisztériumait és belső biztonsági erőit. Nigerben a misszió tanácsadókat nevezett ki a Belügyminisztériumhoz és az Igazságügyminisztériumhoz, más szakterületeken pedig folyamatosan rendelkezésre álltak a misszió munkatársai. Az EUCAP Száhel Mali által biztosított tanácsadók folyamatos jelleggel a legfontosabb nemzeti minisztériumoknál és a belső biztonsági erőknél dolgoztak.

45

Mindkét misszió fő célkitűzéseként tartotta számon a belső biztonsági erők arra való ösztönzését, hogy szorosan működjenek együtt a terrorizmus és a szervezett bűnözés elleni küzdelemben (interoperabilitás). Maliban a három belső biztonsági erő heti rendszerességgel találkozott, de ezeken a találkozókon nem tették lehetővé az EUCAP munkatársainak jelenlétét, így az nem tudott érdemben együttműködni velük. Nigerben a misszió jelentős forrásokat fordított az interoperabilitás javítására, mégsem sikerült elérnie kapcsolódó céljait – például a biztonsági erők közötti információcsere ösztönzését –, és hamarosan fel is hagyott ezirányú törekvéseivel.

46

2012 óta az EUCAP Száhel Niger egyik fő célkitűzésének tekintette a nigeri hatóságok segítését nemzeti biztonsági stratégiájuk elkészítésében. A nigeri hatóságok öt évvel később – főként mert ez alapfeltétele volt a költségvetés-támogatás kifizetésének³⁹ – elfogadták az ország nemzeti belső biztonsági stratégiáját. Átfogó, a külső biztonsággal (határellenőrzés stb.) is foglalkozó nemzeti stratégia nélkül azonban a belső biztonsági stratégia csak korlátozott hatást tud kifejteni.

47

A misszió komoly munkával felállított nyolc regionális operatív központot (centres opérationnels régionaux, COR), hogy közelebb hozza egymáshoz a belső biztonsági erőket. Ezek a központok ideiglenes szervek, amelyek célja a regionális kormányzatok és a nigeri védelmi és biztonsági erők, valamint a polgári védelmi, tűzoltó-, környezetvédelmi és vámszervek tagjainak összefogása, hogy együtt kezeljék a terrortámadások, a szervezett bűnözés és a természeti katasztrófák okozta válsághelyzeteket. A niameyi COR jó működése követendő gyakorlatnak tekinthető. A regionális operatív központok azonban nem rendelkeznek olyan jogállással, amely lehetővé tenné, hogy alkalmazottakat foglalkoztassanak, vagy költségvetést irányozzanak elő a válságok során felmerülő kiadásokra (például gépjármű-üzemanyag vásárlására). A misszió segített a niameyi, agadezi és zinderi csendőrségi operatív központ (Centres Opérationnels de Gendarmerie, COG)⁴⁰ megerősítésében is. Ellenőrzésünk időpontjában sem a COR, sem a COG központok nem működtek megfelelően. Nem üzemelt például a rádióhálózat: a közöttük zajló – nem túl sűrű – kommunikációra mobiltelefonon került sor.

48

Mindkét misszió dolgozott a belső biztonsági erők humánerőforrás-igazgatásának megerősítésén is. Nigerben például a GIZ információs rendszereket hozott létre a rendőrség számára, az EUCAP Száhel Niger pedig a két másik testületnek nyújtott támogatást. Maliban a misszió és az Egyesült Államok nagykövetsége által küldött tanácsadók dolgoztak ki munkaköri leírásokat. Más feladatok kevesebb sikerrel zárultak: ilyen volt a személyzet-áthelyezésekkel és az előléptetésekkel kapcsolatos adatok felvétele az új információs rendszerekbe, amire a nemzeti hatóságok egyelőre nem voltak hajlandóak. A két misszió képzési részleg létrehozását is tervezte a belső biztonsági erőknél, valamint felajánlotta, hogy felülvizsgálja azok képzési tantervét és segítséget nyújt az éves képzési tervek kidolgozásához. Ez Maliban így is történt. Nigerben azonban egyelőre kevés eredményt sikerült elérni, bár a rendőrség 2017-ben kidolgozta első képzési tervét.

Mindkét misszió foglalkozott a fenntarthatóság kérdésével, de szerény sikerrel

49

Mivel a két EUCAP Száhel misszió csak korlátozott ideig biztosít támogatást Nigernek és Malinak, feltétlenül gondoskodni kell a tevékenységek fenntarthatóságáról⁴¹. Ennek érdekében mindkét misszió képzést tartott az újabb munkatársak betanításáról, segített az oktatási tervek kidolgozásában és a képzések megtervezésében, humánerőforrás-igazgatási rendszert vezetett be, munkaköri leírásokat készített és arra ösztönözte a belső biztonsági erőket, hogy szervezett módon működjenek együtt egymással. Nigerben a misszió a nemzeti biztonsági stratégia kidolgozásában is segíteni akarta a nemzeti hatóságokat, tanácsadást kívánt nyújtani a belső biztonsági erők felügyelettel, mentorálással és tanácsadással (MMA) foglalkozó alkalmazottainak, valamint mobil szerelőműhelyekkel akarta felszerelni a biztonsági erőket és be akarta tanítani őket azok használatára. Bár az EKSZ beszámolt némi előrelépésről ezen a területen⁴², megállapításunk szerint a misszióknak nem sikerült biztosítaniuk tevékenységük fenntarthatóságát.

50

Mindkét misszió biztosított oktatóképzést a biztonsági erők számára. Nigerben a misszió négy év alatt az összes belső biztonsági erőnél kialakított egy nigeri oktatói gárdát. Miközben azonban a belső biztonsági erők maguk is elkezdtek képzéseket tartani, a misszió munkatársai is folytatták az oktatást. A belső biztonsági erők EUCAP-oktatóktól való függőségének csökkentése érdekében a misszió 2014-től az MMA-ra kezdett összpontosítani. Az elképzelés az volt, hogy kijelölnek egy mentort a misszión belül, aki figyelemmel kíséri és segíti a biztonsági erőknek a misszió által kiképzett oktatóit. Ez azonban a gyakorlatban nem működött megfelelően: a misszió szakértői kérésre adtak ugyan tanácsokat, de nem létezett eljárás az egyéni oktatók figyelemmel kísérésére vagy módszeres támogatására. A 2017 márciusáig eltelt három évben egyéni oktatóknak biztosított ilyen tanácsadás mindössze 20 általunk látott esetben volt dokumentálva. A belső biztonsági erők kiképzését egyik ország sem tudja még önállóan biztosítani.

51

A fenntarthatóság ösztönzését célzó tevékenységek gyakran csak azzal arányos ütemben haladtak előre, amilyen mértékben a fogadó ország hatóságai prioritásnak tekintették azokat. A nigeri és mali hatóságok például nem részesítették hivatalos vagy anyagi elismerésben a belső biztonsági erők azon munkatársait, akiket oktatóvá képeztek ki. Emiatt az EUCAP által betanított alkalmazottakat nemigen ösztönözte semmi arra, hogy ők is betanítsanak másokat, hiszen az operatív egységeknél jobbak voltak a fizetések. Mindkét misszió segített kidolgozni az oktatóknak külön jogállást biztosító jogszabályokat, ám ezek elfogadására ellenőrzésünk időpontjáig egyik fogadó országban sem került sor.

52

Azért, hogy számos tevékenység esetében nem sikerült biztosítani a fenntarthatóságot, részben az okolható, hogy a nemzeti hatóságok és a belső biztonsági erők nem érezték sajátjuknak azokat. Bár a nigeri és a mali kormány kedvezően ítélte meg az EUCAP munkáját, nem voltak mindig hajlandók elfogadnia a szükséges jogszabályokat és megvalósítani a szükséges reformokat ahhoz, hogy biztosítani lehessen a kapacitásépítés eredményeinek fenntarthatóságát. Maliban a helyzetet tovább súlyosbította a politikai stabilitás hiánya és a kormányzati szintű szervezeti problémák. Mindez a missziók azon törekvése ellenében hatott, hogy fenntarthatóvá tegyék tevékenységük eredményeit.

53

Ám részben maguk a missziók is okolhatóak azért, hogy kevéssé sikerült gondoskodniuk a fenntarthatóságról. A nyújtott támogatás sikerességének ellenőrzése céljából például egyik misszió sem végzett utólagos ellenőrzést az oktatások során elsajátított ismeretek alkalmazásáról vagy a kapott felszerelések felhasználásáról (lásd: 7. háttérmagyarázat). Az ellenőrzött időszak során a missziók nem gyűjtöttek adatokat arról, hogy a belső biztonsági erők munkatársai a képzés után is az adott területen dolgoztak-e tovább, illetve nem értékelték, hogy a képzésben részt vevők megértették-e és a képzés után alkalmazták-e az ott szerzett ismereteket. Ez az összes résztvevőtípus esetében így történt, még az oktatóképzésben részt vevők esetében is. A mali misszió 2017 végén írt a mali belső biztonsági erőknek, és első lépésben javasolta, hogy a jövőbeni képzések jobb kialakítása érdekében értékeljék ki az EUCAP által tartott képzések hatását és tanulságait.

54

A COR központok létrehozását követően a missziók törekedtek azok fenntarthatóságának biztosítására. A nemzeti biztonsági stratégia hiánya, valamint a belső biztonsági erők és a misszió személyzetének nagyarányú cserélődése miatt azonban nem jártak sikerrel. Nem tartották meg például azt a tervezett képzést, amelyen betanították volna a belső biztonsági erők személyzetét társaik oktatására, valamint nem hozták létre az összes regionális operatív központot összefogó nemzeti koordinációs központot, és nem dolgoztak ki országos vészhelyzeti és beavatkozási terveket.

Az EKSZ nem határozott meg megfelelő mutatókat a missziók eredményeinek monitorozására

55

Megvizsgáltuk a missziók által az EKSZ-nek küldött féléves jelentéseket, amelyek számba veszik, hogy a műveleti tervekben meghatározott mutatókhoz képest milyen mértékben sikerült megvalósítani a feladatokat és a célkitűzéseket. Az EUCAP Száhel Niger esetében az előírt „mutatók” többsége csupán felsorolta az egyes feladatokhoz tartozó tevékenységeket, azaz nem feleltek meg a RACER⁴³ kritériumoknak, és emiatt nem jelentettek megfelelő alapot az előrehaladás méréséhez. Ez alól az ötödik célkitűzéshez – az irreguláris migráció elleni küzdelem – tartozó mutatók jelentették az egyedüli kivételt. Ezzel a célkitűzéssel 2015-ben utólag bővítették ki a misszió mandátumát, és a kapcsolódó mutatók jobb minőségűek voltak, mert minden feladathoz meghatároztak output-célértékeket. Az EUCAP Száhel Mali számára előírt mutatók szintén feltüntették az elvárt outputokat, azonban nem voltak elég megalapozottak az előrehaladás méréséhez, mivel nem határoztak meg számszerűsített célértékeket⁴⁴.

56

Az EUCAP Száhel missziók kapcsán meghatározott mutatók egyike sem mérte azt, hogy a feladatok mennyire voltak relevánsak a célkitűzések elérése szempontjából⁴⁵. Olyan mutató sem állt rendelkezésre, amely alapul szolgálhatott volna a feladatok eredményeinek vagy hatásainak értékeléséhez.

A missziók tevékenységének monitorozása és értékelése nem felelt meg a célnak és nem a kifejtett hatásra összpontosított

57

Az EUCAP Száhel Niger nem szabályozta, hogyan dokumentálják és ellenőrizzék a tevékenységek tervezését és végrehajtását. A nigeri misszió csak az ellenőrzésünk idején, 2017-ben tette meg az első lépéseket a többéves indikatív program egyszerűsítése érdekében, hogy megkönnyítse az átfogó előrehaladás nyomon követését. Projektleírásokat készített és tervbe vette, hogy módszeres nyilvántartást vezet a képzésben részesült személyekről, monitorozni kezdi a jelenléti íveket, valamint értékelést készíttet a tanfolyamok résztvevőivel és elemzi azokat. Az EUCAP Száhel Mali már első megbízatása során megfelelően szabályozta a tevékenységek és eredmények dokumentálását és monitoringját.

58

Az EKSZ a következő információkat kéri be a misszióktól:

• heti és havi jelentések a költségvetés végrehajtásáról, a humán erőforrásokról és a főbb eseményekről;
• féléves jelentések a különböző feladatok terén a műveleti tervben rögzített referenciaértékhez, illetve az előző féléves időszak eredményeihez képest elért előrehaladásról;
• a megbízatások vége előtt körülbelül fél évvel: az ország biztonsági helyzetének stratégiai áttekintése, az Unió és egyéb érdekeltek tevékenysége, a missziók eredményei és a jövőre vonatkozó elképzeléseik;
• egyedi témákról szóló különjelentések.

59

E dokumentumok elemzése során a következőket állapítottuk meg:

• az outputokról való beszámolás nem kapcsolódik egyértelműen az előre meghatározott mutatókhoz és referenciaértékekhez;
• az EKSZ és a missziók nem értékelték módszeresen a missziók tevékenységének hatását.

60

A vizsgált időszakban egyik misszió sem használt alkalmas rendszert a tevékenységek értékelésére. A mali misszió második mandátuma során kidolgozott egy értékelési rendszert, amely elsősorban az outputokra, a végeredményekre, a kifejtett hatásra, a fenntarthatóságra és a hatékonyságra összpontosít. Mivel a rendszert csak a közelmúltban kezdték alkalmazni, még túl korai lett volna értékelni annak eredményeit. A nigeri misszió új munkatársakat vett fel, hogy 2017 májusától megkezdje az értékeléseket. Mindezeken túlmenően egyik EUCAP Száhel misszióról sem végeztek független külső értékelést.

Az érdekeltek és a kedvezményezettek kedvezően vélekedtek a missziók tevékenységeiről és koordinátori szerepköréről

61

Interjúkat készítettünk az EUCAP Száhel missziók által biztosított képzések, tanácsadás és felszerelések kedvezményezettjeivel, valamint a nigeri és mali belső biztonságban érintett különféle érdekeltekkel. A megkérdezettek összességében pozitívan értékelték az EUCAP Száhel missziók tevékenységét. Az érdekeltek és a kedvezményezettek nagyra értékelték, hogy a misszió munkatársai tanácsadást, illetve olyan szolgáltatásokat biztosítottak, amelyeket az adott ország saját erőből nem tudott volna előteremteni. Nigerben a biztonsági erők és a kormány képviselői úgy nyilatkoztak, hogy az EUCAP Száhel missziók hosszabb távú jelenléte értékesebbnek bizonyult, mint sok más adományozóé. Mindkét misszió más uniós eszközökkel, valamint az Unió és tagállamai szélesebb körű tevékenységeivel kapcsolatban is szolgáltatott információkat és adott tanácsokat. A missziók például segítettek az Uniós Szükséghelyzeti Alap Afrikáért projektjeinek kialakításában, információt gyűjtöttek a migrációs áramlatokról és feltérképezték a migrációval kapcsolatos uniós fellépéseket.

62

A Nigerben és Maliban dolgozó adományozók és egyéb érdekeltek kiemelték, milyen fontos szerepet játszott mindkét EUCAP Száhel misszió a biztonsági ágazat tevékenységeinek összehangolásában. Mindkét misszió létrehozott testületeket a nemzeti hatóságokkal való koordináció javítására, amelyek eleinte nehézségekkel küzdöttek ugyan, de összességében sikeresnek mondhatók. A missziók ezenfelül megfelelő mechanizmusokat hoztak létre a más adományozókkal és érdekeltekkel való koordináció és együttműködés céljára. Maliban e folyamat részeként összeállították az adományozók teljes körű lajstromát is, amely átfogó áttekintést nyújt a mali biztonsági ágazat javasolt (de még nem finanszírozott), tervezett, folyamatban lévő és lezárt projektjeiről.

Következtetések és ajánlások

63

A Tanács azért hozta létre az EUCAP Száhel Niger és EUCAP Száhel Mali missziót, hogy javítsa az országok belső biztonsági erőinek elégtelen kapacitását. Nehéz munkakörülményei ellenére a két misszió hozzájárult a kapacitásépítéshez, de bizonyos nehézségek mindkét misszió esetében csökkentették a műveletek hatékonyságát és fenntarthatóságát.

64

A missziók munkatársai egyik országban sem kaptak megfelelő operatív iránymutatást és képzést. Mindkét EUCAP Száhel misszió sok időt és erőforrást fordított rendszereinek és eljárásainak kialakítására, amelyek ráadásul nem is illeszkedtek mindig a helyi körülményekhez. A polgári KBVP-missziók irányításáért felelős EKSZ és Bizottság nem nyújtott elég támogatást, ráadásul alkalmazott eljárásaik néhány esetben nem feleltek meg a helyi munkakörülményeknek (lásd: 25–30. bekezdés).

1. ajánlás. A missziók működési hatékonyságának javítását célzó intézkedések

Az EKSZ:

• nyújtson gyakorlati iránymutatást a misszióknak az operatív eljárásokról, valamint biztosítson nekik képzést és a helyi körülményekhez igazítható standard sablonokat, és ossza meg velük a korábbi misszióknál bevált gyakorlatokat.

A Bizottság:

• mérlegelje a beszerzések jóváhagyására való hatáskör átruházását a misszióvezetőre azzal a kikötéssel, hogy elvégzi azok utólagos bizottsági ellenőrzését.

Az EKSZ és a Bizottság:

• a missziók hatékonyabb támogatása érdekében biztosítson felszereléseket a közös raktárból, valamint bővítse ki a missziótámogatási platform szerepkörét.

Céldátum: 2018 vége.

65

A missziók legfontosabb erőforrását azok munkatársai jelentik, az álláshelyeknek azonban átlagosan csak háromnegyede volt betöltve. A munkaerő-felvétel időigényes és gyakran sikertelen volt. A legnehezebbnek az uniós tagállamok által kirendelt munkatársaknak fenntartott álláshelyek betöltése bizonyult (lásd: 31–33. bekezdés).

2. ajánlás. A missziók álláshelyei betöltöttségi arányának javítása

Az EKSZ találjon megoldást a missziók üres álláshelyeinek gyors és hatékony betöltésére: például javasolja az uniós tagállamoknak, hogy hosszabb időszakra rendeljék ki a missziókhoz a munkatársakat, tegye szélesebb körben lehetővé szerződéses alkalmazottak igénybevételét, és készítsen elő általános hozzájárulási felhívásokat, amelyek révén össze lehetne állítani a potenciális alkalmazottak tartaléklistáját, felgyorsítva így a megüresedő álláshelyek betöltését.

Céldátum: 2018 vége.

66

A missziók kétéves mandátuma rövid távú tervezésre ösztönöz, és az éves költségvetések gyakran a kezelhetetlenségig lerövidítik a felszerelések és szolgáltatások beszerzési ciklusát. Más száheli érdekeltek és a támogatások kedvezményezettjei is úgy ítélik meg, hogy a nigeri és mali feladatok nagyságrendje miatt a missziók munkájára közép-, illetve hosszú távon is szükség lesz. Ugyanakkor, noha a misszióknak nem céljuk állandó szervként működni a fogadó országokban, az EKSZ nem rendelkezett egyértelmű kivonulási stratégiáról (lásd: 34–35. bekezdés).

3. ajánlás. A műveletekhez igazodó megbízatások és költségvetések kialakítása és kivonulási stratégia kidolgozása

Az EKSZ javasoljon olyan megbízatást a misszióknak, amely lehetővé teszi számukra célkitűzéseik elérését, és egyértelműbben határozza meg a kivonulási stratégia felé vezető lépéseket.

A Bizottság igazítsa a költségvetési időszakokat az operatív szükségletekhez.

Céldátum: 2019 vége.

67

Az EUCAP Száhel missziók a képzések, felszerelés és tanácsadás biztosítása révén sikeresen hozzájárultak a belső biztonsági erők kapacitásának megerősítéséhez. Mindkét misszió törekedett arra, hogy tevékenységeinek eredményei tartósan fennmaradjanak, de nemigen jártak sikerrel. Ennek oka részben az volt, hogy a fogadó országok nem érezték a magukénak a missziókat, és hiányzott részükről a politikai akarat, részben pedig az, hogy a missziók nem fordítottak kellő erőforrást a fenntarthatóság biztosítására, valamint a megtartott képzések és a biztosított felszerelések gyakorlati alkalmazásának és felhasználásának nyomon követésére (lásd: 37–54. bekezdés).

4. ajánlás. A fenntarthatóság középpontba helyezése

A missziók összpontosítsanak több forrást a tevékenységek fenntarthatóságának biztosítására: ehhez adott esetben mielőbb vonuljanak vissza a sikerrel megvalósított tevekénységektől – ösztönözve a belső biztonsági erők autonómiáját, megelőzve túlzott függésüket a misszióktól és a továbbiakban inkább csak támogatva őket munkájukban –, valamint kövessék nyomon a megtartott képzések és a biztosított felszerelések felhasználását.

Céldátum: 2018 vége.

68

A missziók csak korlátozott sikereket értek el célkitűzéseik megvalósítása terén, és az előrehaladás üteme lassú volt. Ugyanakkor nem határozták meg megfelelően a missziók által elért haladás mérésére szolgáló mutatókat. A nigeri misszió számára kidolgozott mutatók nem tették lehetővé az előrehaladás mérését, mivel pusztán a feladatokhoz tartozó tevékenységeket sorolták fel. A mali misszió mutatói jobbak voltak, de nem tartalmaztak számszerűsített célértékeket. A mutatók nem biztosítottak megfelelő alapot a feladat-végrehajtás eredményességének mérésére, és nem mutatták ki, hogy a missziók mennyiben járultak hozzá a célkitűzések eléréséhez (lásd: 55–56. bekezdés).

69

Az ellenőrzés idején egyik misszió sem alkalmazott megfelelő rendszert a tevékenységek értékelésére, és egyik esetében sem végeztek független külső értékelést (lásd: 57–60. bekezdés).

5. ajánlás. A mutatók, a monitoring és az értékelés javítása

Az EKSZ:

• határozzon meg olyan, a RACER-kritériumoknak megfelelő mutatókat, amelyek mérni tudják a missziók számszerűsített outputjait és tevékenységeinek végeredményeit, és amelyek kapcsolódnak a missziók megbízatásához;
• állapítson meg olyan célzott referenciaértékeket, amelyekhez viszonyítva igazolható a célkitűzések elérése felé tett előrelépés;
• biztosítson iránymutatást és képzést a misszióknak a monitoringról és az értékelésről;
• végeztesse el a missziók külső értékelését és hatásuk átfogóbb felmérését.

Céldátum: 2018 vége.

A jelentést 2018. április 24-i luxembourgi ülésén fogadta el a Karel PINXTEN számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara.

Glosszárium és rövidítések

CIVCOM: Polgári Válságkezelő Bizottság: a Tanács által létrehozott tanácsadó szerv, amely információkat nyújt, ajánlásokat fogalmaz meg és tanácsadást biztosít a válságkezelés polgári vonatkozásaival kapcsolatban.

CMC: Válságkezelési koncepció: célja a KBVP-opciók elemzése és előterjesztése, azok céljainak és célkitűzéseinek ismertetése, valamint az uniós KBVP-missziók lehetséges céljainak és hatókörének kidolgozása.

CMPD: Válságkezelési és Tervezési Igazgatóság: az EKSZ-nek a polgári KBVP-missziók politikai és stratégiai tervezését végző szervezeti egysége. A CMDP feladata a missziók koherenciájának és eredményességének biztosítása, valamint KBVP-partnerségek, szakpolitikák, koncepciók és kapacitások kifejlesztése. Ez az igazgatóság végzi az új KBVP-missziók stratégiai tervezését és a meglévők stratégiájának felülvizsgálatát is.

COG: Csendőrségi operatív központok (Niger): állandó szervek, amelyek célja a térségben végbemenő történések figyelemmel kísérése, az őrjáratok erőforrásokkal való ellátása, információk gyűjtése és eljuttatása az illetékes hatóságokhoz, valamint a válsághelyzetekre való reagálás.

CONOPS: Műveleti koncepció: tervezési dokumentum, amely meghatározza a misszió megbízatását, és a politikai szándéknak megfelelő iránymutatást fogalmaz meg arról, hogy milyen fellépések szükségesek a misszió céljainak megvalósításához.

COR: Regionális operatív központok (Niger): ideiglenes szervek, amelyek célja a regionális kormányzatok és a nigeri védelmi és biztonsági erők, valamint a polgári védelmi, tűzoltó-, környezetvédelmi és vámszervek tagjainak összefogása, hogy együtt kezeljék a terrortámadások, a szervezett bűnözés és a természeti katasztrófák okozta válsághelyzeteket.

CPCC: Polgári Tervezési és Végrehajtási Szolgálat: az EKSZ-nek a polgári KBVP-missziók tervezését, irányítását, koordinálását, tanácsadással való és egyéb támogatását, felügyeletét és felülvizsgálatát végző szervezeti egysége. A CPCC készíti el a missziók legfontosabb tervezési dokumentumait: a műveleti koncepciót és a műveleti tervet.

ECA: Európai Számvevőszék.

EKSZ: Európai Külügyi Szolgálat: az Európai Unió diplomáciai szolgálata. Segíti az Unió külpolitikai vezetőjét (a külügyi és biztonságpolitikai főképviselőt) az Unió közös kül- és biztonságpolitikájának végrehajtásában.

EU: Európai Unió.

EUCAP: Európai uniós kapacitásépítő misszió.

EUTM: A mali fegyveres erőket kiképzéssel és tanácsadással segítő európai uniós nemzetközi katonai misszió, amelynek székhelye a mali Bamakóban található.

FPI: Külpolitikai Eszközökért Felelős Szolgálat: legfontosabb feladata különböző uniós külpolitikai fellépések végrehajtása. Mind a műveleteket, mind azok finanszírozását irányítja. Az FPI az Európai Bizottság főigazgatósága, amely az EKSZ-szel párhuzamosan végzi munkáját.

GIZ: Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (Német Nemzetközi Együttműködési Társaság).

HR/VP: Az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője és egyben az Európai Bizottság alelnöke.

ISF: Belső biztonsági erők: rendőrség, csendőrség és nemzetőrség.

KBVP: Közös biztonság- és védelempolitika.

KKBP: Közös kül- és biztonságpolitika.

MINUSMA: Az ENSZ többdimenziós integrált stabilizációs missziója Maliban: tevékenységének középpontjában a biztonság, a stabilizáció és a polgárok védelme áll; támogatja a nemzeti politikai párbeszédet és egyeztetést, az állami hatáskörök helyreállítását, a biztonsági ágazat újjáépítését, valamint az emberi jogok előmozdítását és védelmét.

MIP: Misszió-végrehajtási terv: meghatározza, hogy mely tevékenységeket és projekteket kell végrehajtani a misszió feladatainak sikeres ellátásához.

MMA: Mentorálás, monitoring és tanácsadás. Mentorálás: strukturált, terv szerinti tudásátadás a mentor részéről a mentorált számára. Monitoring: annak megfigyelése, értékelése és az arról való beszámolás, hogy a mentorált milyen teljesítményt nyújt a belső biztonsági erőkön belüli képzés biztosítása terén. Tanácsadás: a mentorált által önállóan nyújtott képzésekhez biztosított támogatás.

OPLAN: Műveleti terv: a misszió célkitűzéseit és feladatait meghatározó dokumentum.

PSC: Politikai és Biztonsági Bizottság: a nemzetközi helyzetet figyelemmel kísérő, a Tanácsnak stratégiai megközelítéseket és szakpolitikai opciókat javasoló, a CIVCOM-nak iránymutatást nyújtó, a válságkezelési műveletek politikai ellenőrzését és stratégiai irányítását ellátó bizottság. A PSC az uniós tagállamok brüsszeli nagyköveteiből áll, elnöki tisztét az Európai Külügyi Szolgálat képviselői töltik be.

RAP: Alkalmazási szabályok: a Bizottság 2012. október 29-i 1268/2012/EU felhatalmazáson alapuló rendelete az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról szóló 966/2012/EU, Euratom európai parlamenti és tanácsi rendelet alkalmazási szabályairól (a költségvetési rendelet alkalmazási szabályai) – a mindenkor hatályos módosított változat.

Az ellenőrző csoport

Ellenőrzéseinek eredményeit a Számvevőszék különjelentésekben mutatja be, amelyek egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákkal és programokkal, illetve az irányítással kapcsolatos kérdésekkel foglalkoznak. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a külső fellépések, biztonságpolitika és jogérvényesülés kiadási területeiért felelős, Karel Pinxten számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara végezte. Az ellenőrzést Bettina Jakobsen számvevőszéki tag vezette Katja Mattfolk kabinetfőnök és Kim Storup kabinetattasé, Beatrix Lesiewicz ügyvezető, Kim Hublé feladatfelelős, valamint Torielle Perreur-Lloyd számvevő támogatásával.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9632-0	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/908645	QJ-AB-18-012-HU-N
HTML	ISBN 978-92-872-6395-7	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/954876	QJ-AB-18-012-HU-Q

© Európai Unió, 2018

Az olyan fényképek és más anyagok felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek szerzői jogainak nem az Európai Unió a tulajdonosa, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az Europa portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: https://europa.eu/european-union/index_hu

Uniós kiadványok
Az EU Bookshopból uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: (https://publications.europa.eu/hu/web/general-publications/publications). Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: http://europa.eu/contact).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=hu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.