Versterking van de capaciteit van de binnenlandse veiligheidstroepen in Niger en Mali: slechts beperkte en trage vooruitgang

Samenvatting

I

Onveiligheid in de West-Afrikaanse Sahel-regio heeft een negatieve impact op zowel de ontwikkeling van de betrokken landen als de belangen van de Europese Unie (EU). Het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GVDB) is een EU-instrument waarmee uitdagingen het hoofd moeten worden geboden die voortkomen uit gewapende conflicten, politieke instabiliteit, terrorisme, georganiseerde misdaad en illegale migratie. In het kader van het GVDB heeft de EU civiele missies in Niger en Mali die voorzien in opleiding, advies en uitrusting ter versterking van de capaciteit van de nationale troepen die verantwoordelijk zijn voor de binnenlandse veiligheid.

II

De Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) heeft namens de EU-lidstaten EU-missies voor de opbouw van capaciteit (EUCAP) in de Sahel opgezet in Niger (2012) en Mali (2014) en plant en beheert hun operaties, terwijl de Commissie hun begroting beheert die wordt gefinancierd door de EU (69,46 miljoen euro voor Niger voor de periode 2012-2017 en 66,48 miljoen euro voor Mali voor de periode 2014-2017). Elke missie heeft een eigen hoofd dat de leiding heeft over de operaties in het betrokken land. Meer dan de helft van het personeel is gedetacheerd bij de missies en wordt betaald door de EU-lidstaten. Het resterende personeel wordt uit de begrotingen van de missies betaald.

III

We onderzochten hoe de EUCAP-Sahel-missies werden opgezet en beheerd, hoe ze functioneerden en of zij inderdaad de capaciteit hebben kunnen versterken van de troepen die verantwoordelijk zijn voor de binnenlandse veiligheid in Niger en Mali. Wij interviewden de EDEO, de Commissie, de twee EUCAP-Sahel-missies, de nationale autoriteiten en de binnenlandse veiligheidstroepen (ISF’s) in Niger en Mali, alsmede een aantal belanghebbenden.

IV

We concludeerden dat de missies hebben bijgedragen tot het versterken van de capaciteit van de voor de binnenlandse veiligheid verantwoordelijke diensten, maar dat de vooruitgang werd vertraagd door de problematische context waarin zij opereerden alsmede door operationele inefficiëntie. Wij constateerden dat het personeel van de missie geen adequate praktische begeleiding of, in het geval van EUCAP Sahel Niger, opleiding ter voorbereiding van de inzet had gekregen. De EDEO en de Commissie boden niet genoeg ondersteuning en pasten in sommige gevallen procedures toe die niet geschikt waren voor de werkomstandigheden ter plaatse.

V

Bij beide missies bestond een groot aantal vacatures. Gemiddeld was slechts driekwart van de posten bezet. Aanwervingsprocedures waren tijdrovend en hadden vaak geen succes. De detachering van personeel uit EU-lidstaten duurde over het algemeen maximaal twee jaar. De EUCAP-Sahel-missies krijgen tweejarige mandaten en jaarlijkse budgetten. Dit alles gaat ten koste van de operationele efficiëntie van de missies doordat het niet bevorderlijk is voor de middellange- of langetermijnplanning. Tegelijkertijd is er momenteel geen duidelijk traject naar een exitstrategie, hoewel de missies niet bedoeld zijn om permanente organen in de gastlanden te worden.

VI

Wij constateerden dat de missies in hun activiteiten werkten aan de duurzaamheid, maar zonder veel succes. Dit was deels te wijten aan een gebrek aan eigen verantwoordelijkheid bij de gastlanden, en deels doordat de missies geen passende middelen hebben ingezet om de duurzaamheid te waarborgen en follow-up te geven aan de praktische toepassing en gebruikmaking van de verstrekte opleiding en uitrusting.

VII

De missies hadden zwakke prestatie-indicatoren en tijdens de gecontroleerde periode monitorden en evalueerden zij de vervulling van taken niet naar behoren. De effectbeoordelingen van de EDEO hielden geen verband met monitoring en evaluatie.

VIII

Wij merkten op dat de missies een belangrijke rol speelden bij de versterking van de capaciteit van de troepen die verantwoordelijk zijn voor de binnenlandse veiligheid in Niger en Mali, en ook bij de ondersteuning van andere activiteiten van de EU en haar lidstaten. Andere donors, EU-lidstaten, de nationale autoriteiten en de begunstigden van EUCAP-steun in Niger en Mali beoordeelden de activiteiten van de EUCAP-Sahel-missies over het algemeen als positief.

IX

We doen de volgende aanbevelingen aan de EDEO en de Commissie:

• neem maatregelen om de operationele efficiëntie van de missies te verbeteren;
• verbeter de bezettingsgraad van posten voor personeel bij de missies;
• stel mandaten en budgetten vast die berekend zijn op de operaties en voorzie in een exitstrategie;
• zorg voor een sterkere gerichtheid op duurzaamheid;
• verbeter de indicatoren, de monitoring en de evaluatie.

Inleiding

Niger en Mali in de Sahel-regio

01

Niger en Mali zijn fragiele staten in West-Afrika. Het zijn jonge parlementaire democratieën met zwakke economieën en overheden die in ontwikkeling zijn. Met de 187e en 175e plaats (van 188 landen) op de menselijke ontwikkelingsindex 2016 herbergen ze enkele van de armste bevolkingen op de wereld. Niger en Mali zijn het op vijf, respectievelijk zeven na grootste Afrikaanse land en bevinden zich in het zuidelijke deel van het woestijngebied van de Sahara. Veel migranten trekken door deze twee landen op weg naar hun eindbestemming.

02

Ondanks het feit dat in juni 2015 een vredesakkoord werd ondertekend en er buitenlandse vredestroepen aanwezig zijn, zijn er nog steeds extremistische groeperingen actief in Noord-Mali en staan de nationale veiligheidstroepen voor een aantal uitdagingen. Het aantal incidenten blijft hoog en er vinden veel terreuraanslagen plaats. De veiligheid in Niger wordt bedreigd door de instabiliteit van de buurlanden Libië, Nigeria en Mali. De regering heeft te maken met uitdagingen zoals de bestrijding van mensenhandel en andere illegale activiteiten.

03

In maart 2011 stelde de EU een strategie voor veiligheid en ontwikkeling in de Sahel vast op basis van de veronderstelling dat ontwikkeling en veiligheid elkaar wederzijds versterken en de kwesties die zich in de Sahel-regio voordoen, vragen om een regionale reactie. In 2014 kwamen Niger, Mali, Mauritanië, Tsjaad en Burkina Faso overeen om een regionale organisatie te creëren, de “Groep van Vijf” (G5), om de samenwerking op het gebied van ontwikkeling en veiligheid in de Sahel-regio te versterken (zie de kaart). De EU steunt dit initiatief op gebieden van gemeenschappelijk belang zoals veiligheid, controle van migratie, terrorismebestrijding, de humanitaire situatie en ontwikkeling.

Civiele GVDB-doelen

04

Het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GVDB) van de EU bepaalt de defensie- en crisisbeheersingsstructuren en -capaciteiten van de Unie en vormt een belangrijk onderdeel van haar gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB)¹. Het GVDB, dat wordt bestreken door de artikelen 42 tot en met 46 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, heeft geresulteerd in de inzet van missies² in het buitenland met het oog op vredeshandhaving, conflictpreventie en versterking van de internationale veiligheid overeenkomstig de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties.

05

Sinds 2003³ heeft de EU 22 civiele GVDB-missies in derde landen over de hele wereld ingezet. De tien missies die in februari 2018 nog lopen, zijn hoofdzakelijk gericht op capaciteitsopbouw en versterking van de rechtsstaat in gastlanden. De meeste hiervan bieden steun op de terreinen van de hervorming van de veiligheidssector en goed bestuur, bijvoorbeeld EULEX⁴ Kosovo⁵ en EUPOL⁶ Afghanistan⁷. Andere missies hebben ook betrekking op de bestrijding van georganiseerde misdaad, terrorismebestrijding en grensbeheer (EUCAP Sahel Mali), en meer recent het beheer van illegale migratie (EUCAP Sahel Niger). De EU heeft momenteel ook zes militaire operaties lopen die rechtstreeks door de EU-lidstaten en niet uit de EU-begroting worden gefinancierd. Zie bijlage I voor een overzicht van civiele GVDB-missies en militaire operaties.

06

De hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid/vicevoorzitter van de Europese Commissie (HV/VV) is verantwoordelijk voor civiele GVDB-missies. Onder haar gezag beheert de EDEO het werk van de missies en de dienst Instrumenten voor het buitenlands beleid (FPI) van de Europese Commissie beheert hun begroting. Het directoraat Crisisbeheersing en Planning (CMDP) binnen de EDEO voert de politieke en strategische planning van de missies uit en ontwikkelt crisisbeheersingsconcepten (CMC’s) voor nieuwe GVDB-missies. De EDEO-eenheid die verantwoordelijk is voor het opzetten en handhaven van de missies is de structuur van het civiel plannings- en uitvoeringsvermogen (CPCC), waarvan de directeur tevens commandant civiele operaties is.

07

De EU-lidstaten besluiten via de Raad tot het opzetten en beëindigen van civiele GVDB-missies. Zij stellen de doelstellingen en mandaten van de missies vast, keuren hun werkprogramma’s goed en beslissen of en voor welke periode mandaten worden hernieuwd. Samen met het Europees Parlement stelt de Raad ook begrotingen voor de missies vast. In tekstvak 1 is de procedure weergegeven vanaf het identificeren van een crisis tot het opzetten van missies en in figuur 1 wordt geïllustreerd hoe deze worden gepland.

08

Het CPCC plant het werk van de missies, stelt de context ervan op en bepaalt activiteiten en prestatie-indicatoren. Ook biedt het de FPI input met betrekking tot de budgetten van de missies en ondersteunt het het CMPD bij het opstellen van periodieke strategische evaluaties van de vooruitgang. Het CPCC heeft op zijn hoofdkantoor in Brussel 68 personeelsleden. Een hoofd van de missie neemt het operationele bevel ter plaatse op zich. Veel van de personeelsleden van de missies zijn vanuit de EU-lidstaten gedetacheerd. Het detacherende land betaalt de salarissen van het personeel dat het uitzendt, terwijl uit het EU-budget voor missies een bijkomende dagvergoeding en een risicopremie worden gefinancierd. Gecontracteerde personeelsleden worden rechtstreeks door de missies aangenomen en zijn doorgaans werkzaam op het gebied van financiën, logistiek, veiligheid en administratie.

EUCAP-Sahel-missies in Niger en Mali

09

De EU werkt met civiele GVDB-missies en militaire⁸ operaties alsmede andere EU-instrumenten⁹ om haar Sahel-strategie uit te voeren. De EU heeft de missies in Niger en Mali opgezet in reactie op de bedreigingen voor de ontwikkeling en de binnenlandse veiligheid van de Sahel-regio, en voor de veiligheid van de EU. Het doel was om de capaciteit te helpen versterken van de nationale troepen die verantwoordelijk zijn voor de binnenlandse veiligheid door opleiding, advies en uitrusting te verstrekken. Het personeel van de twee EUCAP-Sahel-missies biedt deze ondersteuning in de vorm van capaciteit voor niet-uitvoerende taken¹⁰. De personeelsleden bouwen de capaciteit van de binnenlandse veiligheidstroepen (politie, gendarmerie, nationale garde) in de gastlanden op. In Niger valt het leger hieronder, voor zover de rol ervan verband houdt met de binnenlandse veiligheid.

10

De Raad zette in 2012 EUCAP Sahel Niger op “ter ondersteuning van de vermogensopbouw van de Nigerese veiligheidsactoren met het oog op de bestrijding van terrorisme en georganiseerde criminaliteit”¹¹. In 2015 breidden de EU-lidstaten het mandaat van de missie uit met de ondersteuning van Niger bij het uitoefenen van controle en bij gevechten, alsmede bij het verzamelen van informatie over irreguliere migratie. Het hoofdkantoor en de meerderheid van de posten voor de 169 personeelsleden van de missie¹² bevinden zich in de hoofdstad Niamey. In 2016 opende de missie een kantoor in Agadez in de Sahara-woestijn. De hoofddoelstellingen van de missie zijn:

• opleiding verzorgen op essentiële gebieden zoals forensisch onderzoek, tactische en technische interventie, en personeel van de binnenlandse veiligheidstroepen (ISF’s) leren hoe het zelf opleidingen kan geven;
• de ISF’s adviseren over het ontwerpen en organiseren van cursussen;
• de ISF’s helpen samen te werken (interoperabiliteit) en hun werk te coördineren;
• uitrusting te verstrekken zoals landkaarten van afgelegen gebieden, software op het gebied van personeelszaken, terreinwagens, politiekits voor forensisch onderzoek en mobiele garages;
• ondersteuning van de herziening van de Nigerese wetgeving inzake irreguliere migratie en de daarmee gepaard gaande georganiseerde misdaad.

11

De Raad heeft in 2014 EUCAP Sahel Mali opgezet teneinde “de Malinese autoriteiten in staat te stellen de grondwettelijke en democratische orde alsook de voorwaarden voor een duurzame vrede in Mali te herstellen en te handhaven, en tegelijk het gezag en de legitimiteit van de overheid op het gehele Malinese grondgebied te herstellen en te handhaven door middel van een efficiënte inzet van het overheidsapparaat”¹³. De posten van de 194 personeelsleden van de missie¹⁴ bevinden zich in de hoofdstad Bamako. De activiteiten van de missie omvatten onder meer:

• hervorming en capaciteitsopbouw van de politie om de vaardigheden op het gebied van grensbeheer te versterken;
• herziening van opleidingsprogramma’s en verzorging van opleiding in operationeel en personeelsbeheer, beroepsethiek, openbare orde, inlichtingentechnieken, professionele interventie, gerechtelijke politie, terrorismebestrijding en mensenrechten en gender;
• inzet van mobiele opleidings- en evaluatieteams om afgelegen gebieden te bereiken.

12

Bijlage II geeft het mandaat en de doelstellingen weer die door de Raad aan de twee EUCAP-Sahel-missies werden toegewezen. Tabel 1 geeft een overzicht van de voornaamste kenmerken van de missies.

Tabel 1

Overeenkomsten en verschillen: EUCAP Sahel Niger en EUCAP Sahel Mali

	Beide	Niger	Mali
Begin van de operaties		2012	2014
Duur van het mandaat	2 jaar, hernieuwbaar
Voornaamste begunstigden	Binnenlandse veiligheidstroepen: -politie -gendarmerie -nationale garde	Ook Nigerese strijdkrachten in verband met binnenlandse veiligheid
Hoofdkantoor	Hoofdstad	Niamey	Bamako
Kantoor ter plaatse		Agadez
Beschikbare posten		169	194
Uitdagingen op veiligheidsgebied waarop EUCAP voornamelijk gericht is	-Aanwezigheid van terroristische groeperingen -Onveilige grenzen -Irreguliere migratie -Toegenomen radicalisering	-Terugkeer van Nigerese burgers uit Libië -Beschikbaarheid van wapens -Illegale mensenhandel en smokkelnetwerken -Boko Haram/terroristische spijtoptanten	-Zwakke staat en verlies van controle over sommige delen van Malinees grondgebied -Aanwezigheid van mensenhandelaren -Corruptie -Georganiseerde misdaad -Onvoldoende vertrouwen tussen de bevolking en ISF’s

13

De Raad keurde een bedrag van 69,46 miljoen euro goed voor EUCAP Sahel Niger tussen juli 2012 en juli 2017, en 66,48 miljoen euro voor EUCAP Sahel Mali tussen april 2014 en januari 2017. Van dit totaalbedrag besteedde elke missie 53 % aan personeelskosten en 19 % (Niger) en 24 % (Mali) aan exploitatiekosten zoals huur, verzekering, beveiligingskosten en auto’s (zie grafiek 1). De missies gebruikten 77 %¹⁵, respectievelijk 67 %¹⁶ van deze gecumuleerde begrotingen.

Recente ontwikkelingen

14

Sinds 2015 hebben civiele GVDB-missies zich ingezet voor een steeds breder takenpakket in reactie op de veranderende veiligheidscontext. Een voorbeeld is hun sterkere gerichtheid op het opbouwen van capaciteit op het terrein van terrorismebestrijding en de toevoeging van activiteiten die verband houden met verzameling en uitwisseling van informatie op het gebied van migratie. Bij het presenteren van de integrale EU-strategie voor het buitenlands en veiligheidsbeleid in 2016 benadrukte de HV/VV het cruciale belang van de versterking van de civiele capaciteit in derde landen¹⁷.

15

In het “Implementation Plan on Security and Development”¹⁸ verzocht de HV/VV de EU-lidstaten in te stemmen met een herziening van de structuren en vermogens voor de planning en uitvoering van GVDB-missies¹⁹. De Raad nodigde de HV/VV in november 2017 uit om de volgende stappen in de ontwikkeling van civiele vermogens te presenteren zodat er in 2018 overeenstemming over een civiel GVDB-pact²⁰ zou kunnen worden bereikt²¹. Dit is de derde stap van een driestappenaanpak die begint met een toekomstgerichte conceptnota, gevolgd door een programma voor de ontwikkeling van civiele vermogens, en die, in het pact, alle belanghebbenden (in de eerste plaats de EU-lidstaten) de gelegenheid biedt om zich te committeren aan het proces ter versterking van de civiele GVDB-missies.

16

De Raad verzocht de HV/VV om uiterlijk in mei 2018²² een kerncapaciteit voor responsiviteit op te zetten, bestaande uit een versterkt missieondersteuningsplatform²³, en de toewijzing van middelen aan bestaande missies. Het toegenomen belang van civiele GVDB-missies heeft geleid tot de toewijzing van bijkomende middelen aan de EDEO met ingang van 2018 om de steun voor civiele GVDB-missies te versterken.

Reikwijdte en aanpak van de controle

17

Deze controle bestreek de twee civiele GVDB-missies die door de EU werden opgezet ter versterking van de capaciteit van de troepen die verantwoordelijk zijn voor de binnenlandse veiligheid in Niger en Mali²⁴. Wij stelden de volgende vragen:

• Heeft de EDEO de EUCAP-Sahel-missies goed gepland en uitgevoerd?
• Hebben de EUCAP-Sahel-missies de capaciteit van de veiligheidstroepen in Niger en Mali versterkt?

18

De controle bestreek de periode vanaf de oprichting van de missies tot en met de bezoeken aan Niger en Mali in september 2017.

19

Wij begonnen onze werkzaamheden met het doorlichten van strategieën, beleid, plannen en uitvoeringsverslagen. Vervolgens hadden wij ontmoetingen met het personeel dat verantwoordelijk was voor het beheer van de missies vanuit Brussel: het CPCC en het CMPD van de EDEO, alsmede directoraat-generaal Internationale Samenwerking en Ontwikkeling en de FPI van de Commissie. Ook hadden wij vraaggesprekken met vertegenwoordigers van het Comité voor de civiele aspecten van crisisbeheersing (Civcom) uit vier EU-lidstaten²⁵, de speciale vertegenwoordiger van de EU voor de Sahel en het voormalige hoofd van de missie van EUCAP Sahel Niger.

20

Wij bezochten zowel Niger als Mali, waar wij personeel van beide missies interviewden (onder meer personeelsleden op het kantoor in Agadez, Niger), vertegenwoordigers van de nationale autoriteiten en van de binnenlandse veiligheidstroepen. Wij ontmoetten tevens de respectieve EU-delegaties en de vertegenwoordigingen van vier EU-lidstaten²⁶ in zowel Niger als Mali, alsmede die van de Verenigde Staten, Japan en Canada. Wij interviewden internationale organisaties en donoren die betrokken zijn bij de veiligheidssector zoals de Multidimensionale Geïntegreerde Stabilisatiemissie van de Verenigde Naties in Mali (Minusma), de opleidingsmissie van de EU in Mali, Civipol, Expertise France, de Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) en de Internationale Organisatie voor Migratie.

21

Wij lichtten documenten door en verrichtten controles ter plaatse bij 46 van in totaal 446 opleidingen die in Niger werden gegeven, en 16 van in totaal 135 opleidingen die in Mali werden gegeven, 12 projecten die waren opgezet om apparatuur aan te schaffen of cursusruimten van de ISF’s in Niger op te knappen, en negen projecten in Mali. Ook evalueerden wij het werk dat was verricht door het personeel van de missies in de vorm van adviesverlening in de gastlanden.

Opmerkingen

De reactie van de EU op de behoeften aan capaciteitsopbouw van de veiligheidstroepen had te lijden onder operationele inefficiëntie

22

Wij gingen na hoe de Raad, de EDEO, de Commissie en het personeel in Niger en Mali de beide missies opzetten, beheerden en aanstuurden. Wij beoordeelden of de EDEO:

1. rekening had gehouden met lessen die waren getrokken uit eerdere GVDB-missies;
2. voldoende personele en logistieke middelen had toegewezen aan de missies;
3. personeel van de missies voldoende praktische richtsnoeren en opleiding ter voorbereiding van de inzet had geboden;
4. de juiste administratieve procedures volgde;
5. de missies naar behoren had gepland.

De EDEO maakte gebruik van de uit EUCAP Sahel Niger getrokken lessen bij het opzetten van EUCAP Sahel Mali

23

De EDEO en de Commissie bezochten Niger en Mali om de behoeften aan capaciteitsopbouw van de binnenlandse veiligheidstroepen te kunnen beoordelen voordat zij de missies opzetten. Met de beoordeling van de behoeften van Niger werd in januari 2012 begonnen en de EDEO rondde een gedetailleerd voorstel in de vorm van een crisisbeheersingsconcept af in maart 2012. Deels wegens de haast waarmee de missie werd opgezet, ondervond deze in de eerste 18 maanden van haar bestaan logistieke en operationele problemen (zie tekstvak 2).

24

De EDEO heeft de EUCAP-Sahel-missie in Mali in 2014 opgezet als een juridische entiteit²⁸, waardoor de nieuwe missie veel van de problemen kon vermijden die door EUCAP Sahel Niger werden ondervonden. De EDEO heeft, op grond van zijn in Niger opgedane ervaring, gewaarborgd dat:

• personeel zodra de missie was opgezet, voorrechten kreeg die worden verleend aan diplomaten, en
• de Raad een eerste begroting voor het opzetten van de missie zou goedkeuren zodat administratief en beveiligingspersoneel kon worden aangenomen en uitrusting kon worden aangeschaft voordat de werkzaamheden begonnen.

Vertragingen door ontoereikende ondersteuning en opleiding ter voorbereiding van de inzet vanuit EDEO-hoofdkantoor

25

We constateerden dat veel van de personeelsleden die verantwoordelijk waren voor het identificeren van projecten en voor het opstellen van de technische specificaties niet voldoende op de hoogte waren van EU-procedures en -regels voordat zij bij de missies in Niger en Mali aankwamen. Dit leidde tot vertragingen bij aanbestedingsprocedures en tot geannuleerde contracten.

26

In Niger bijvoorbeeld bleef dit niet beperkt tot de opbouwfase (zie tekstvak 2), maar ging het door in de daaropvolgende jaren van de door de missie uit te voeren operatie. In het geval van zes gecontroleerde projecten kwam de aangeschafte uitrusting lang na de cursussen waarvoor deze bedoeld was, aan. In vijf andere gevallen waren personeelsleden die behoeften aan uitrusting hadden vastgesteld of de specificaties voor een contract hadden opgesteld, vertrokken tegen de tijd dat de goederen aankwamen. Pas aangeworven personeel moest projecten en procedures overnemen zonder dat zij over de noodzakelijke opleiding beschikten, wat leidde tot vertragingen bij de uitvoering van de operaties van de missie.

27

De EDEO en de Commissie onderkenden de tekortkomingen die werden waargenomen in de opzet van GVDB-missies, en stelden in hun antwoord op ons verslag over EUPOL-Afghanistan dat zij een gedeeld dienstencentrum voor alle GVDB-missies zouden ontwikkelen en het gebruik van de GVDB-depotcapaciteit voor het beheer van de activa van lopende missies zouden optimaliseren. Dit was op het moment van onze controle niet gebeurd. Op 13 november 2017 keurde de Raad echter de opzet van een versterkt missieondersteuningsplatform goed dat in mei 2018 moet zijn voltooid. Dit platform zal “snel inzetbare middelen en planningselementen van de EU-lidstaten alsmede, waar overeengekomen, gespecialiseerde teams en multinationale formaties zoals het Europees Gendarmeriekorps” ter beschikking van de nieuwe civiele GVDB-missies stellen. De EDEO bereidt zich ook voor op het opzetten van een centrale depotcapaciteit voor de opslag van een gecentraliseerde voorraad goederen voor snelle distributie, om zo het aantal door bestaande missies toegepaste aanbestedingsprocedures te beperken.

Regels en procedures van de Commissie niet afgestemd op omstandigheden in Niger en Mali

28

De Commissie stond het personeel van de missies in Niger en Mali toe om flexibele aanbestedingsprocedures toe te passen²⁹ vanwege de moeilijke context waarin het moest opereren³⁰. Hoewel deze procedures werden gehanteerd, was het personeel dat bij de missies aanbestedingen uitvoerde, van mening dat de FPI-regels en procedures vaak werden toegepast op een manier die niet is afgestemd op de werkomstandigheden in niet aan zee gelegen West-Afrikaanse landen. In het bijzonder:

• De begrotingsperiode van één jaar maakte het moeilijk om contracten op te stellen en af te ronden binnen de voorgeschreven termijnen vanwege het geringe aantal plaatselijke leveranciers en de lange levertijden. Bovendien had het (pas vanaf 2017 toegepaste) vereiste om binnen hetzelfde begrotingsjaar uitrusting aan de begunstigde te leveren, extra druk gelegd op de missies, met name in Niger, waar uitrusting vaak bestemd is voor regio’s waarnaar vervoer niet gemakkelijk te regelen is.
• Door de strenge toepassing van de regels en procedures door de FPI waren er contracten geannuleerd vanwege kleine onnauwkeurigheden in de specificaties voor de uitrusting of geringe begrotingsoverschrijdingen.
• Het vereiste om soortgelijke items (zowel voor de missies als voor begunstigden) in één contract onder te brengen, veroorzaakte vertragingen doordat er minder vaak aankopen werden gedaan.
• De verplichting om gebruik te maken van de kaderovereenkomsten van de Commissie leidde tot problemen. In één geval bestelde EUCAP Sahel Niger uitrusting maar was het maximumaankoopbedrag uit de kaderovereenkomst bereikt. Bijgevolg moest de missie voor deze items plaatselijk aanbestedingen uitschrijven. In andere gevallen konden benodigdheden voor uitrusting die was aangekocht in het kader van de kaderovereenkomst niet plaatselijk worden aangekocht.

29

Bij de EUCAP-Sahel-missies is voorafgaande toestemming van de Commissie vereist voor aankopen boven de 20 000 euro. Dit proces neemt meer tijd in beslag dan wanneer de missies rechtstreeks aankopen. De Commissie aanvaardde de aanbeveling in het Jaarverslag 2013 van de ERK dat de FPI alle GVDB-missies moest accrediteren overeenkomstig de beoordelingen van de “zes pijlers”³¹. Dit houdt in dat zodra de missies hun systemen hebben versterkt om aan de vereisten van de beoordelaars te voldoen, de hoofden van de missies gedelegeerde bevoegdheden ontvangen om aankopen goed te keuren, terwijl de Commissie controles achteraf blijft verrichten. Kort na ons bezoek aan de missies werden beide onderworpen aan het proces van de zespijlerbeoordeling³².

Gebrek aan richtsnoeren van EDEO-hoofdkantoor leidde tot zwakke procedures

30

Wij hebben de richtsnoeren bekeken die de missies ter beschikking stonden en vonden ze ontoereikend omdat ze voornamelijk betrekking hadden op administratieve procedures³³. Er waren weinig operationele richtsnoeren, met voorbeelden van goede praktijken, of standaardmodellen van eerdere civiele GVDB-missies die konden worden gebruikt voor het opleiden van pas aangeworven personeel. Elke EUCAP-Sahel-missie besteedde aanzienlijk wat tijd en middelen aan het vaststellen en opzetten van de eigen procedures, die in operationeel opzicht niet altijd efficiënt waren.

De EU-lidstaten zorgden niet voor voldoende personeel om de beschikbare posten te vullen

31

De belangrijkste pijler van de EUCAP-Sahel-missies is hun personeel, zowel personeelsleden die gedetacheerd zijn door de EU-lidstaten en door hen worden betaald als die welke plaatselijk door de missies worden ingehuurd en worden gefinancierd uit de EU-begroting. De missies ondervonden steeds problemen om vacatures voor gedetacheerd personeel te vervullen. De EDEO nodigt de EU-lidstaten uit om te voorzien in kandidaten voor detachering door middel van verzoeken om bijdragen, die tijdrovend zijn en duur om te organiseren. Voor EUCAP Sahel Niger werden tussen 2012 en 2016 24 verzoeken om bijdragen gedaan en voor EUCAP Sahel Mali 14 tussen 2014 en 2016. Naar aanleiding van deze verzoeken om bijdragen werd slechts de helft van de vacatures vervuld die voor Niger werden gepubliceerd, en twee derde van die voor Mali (zie de tabellen 2 en 3). De Civcom bepaalt welke posten uitsluitend voor gedetacheerd personeel worden gepubliceerd en welke ook openstaan voor contractueel personeel. Contractueel personeel kan uitsluitend worden ingehuurd voor posten voor gedetacheerd personeel indien twee opeenvolgende verzoeken om bijdragen geen geschikte detacheringskandidaten opleveren.

Tabel 2

EUCAP Sahel Niger: resultaten van verzoeken om bijdragen (2012-2016)

EUCAP Sahel Niger	Gewone oproepen tot bijdragen		Buitengewone oproepen tot bijdragen
Totaalaantal gepubliceerde posten	276		59
Gepubliceerd als zijnde “gedetacheerd”	132	48 %	20	34 %
Gepubliceerd als zijnde “gedetacheerd/gecontracteerd”	144	52 %	39	66 %
Bezette posten	163	59 %	29	49 %
Niet-bezette posten	113	41 %	30	51 %
Posten waarvoor geen sollicitaties werden ontvangen	33	12 %	9	15 %
Posten waarvoor slechts één sollicitatie werd ontvangen	71	26 %	9	15 %

Bron: EUCAP Sahel Niger.

Tabel 3

EUCAP Sahel Mali: resultaten van verzoeken om bijdragen (2014-2016)

EUCAP Sahel Mali	Gewone oproepen tot bijdragen		Buitengewone oproepen tot bijdragen
Totaalaantal gepubliceerde posten	198		21
Gepubliceerd als zijnde “gedetacheerd”	127	64 %	5	24 %
Gepubliceerd als zijnde “gedetacheerd/gecontracteerd”	71	36 %	16	76 %
Bezette posten	139	70 %	14	67 %
Niet-bezette posten	59	30 %	7	33 %
Posten waarvoor geen sollicitaties werden ontvangen	7	4 %	0	0 %
Posten waarvoor slechts één sollicitatie werd ontvangen	26	13 %	1	5 %

Bron: EUCAP Sahel Mali.

32

De moeilijkheden waarmee de missies in Niger en Mali te maken krijgen bij het vinden van vanuit EU-lidstaten gedetacheerd personeel zijn vergelijkbaar met die welke eerdere civiele GVDB-missies ondervonden³⁴. Een van de redenen hiervoor is het feit dat van dergelijk personeel hoge kwalificaties en een hoog deskundigheidsniveau worden gevraagd, en zij in het Frans moeten kunnen werken³⁵. Potentiële kandidaten moeten ook rekening houden met de precaire veiligheids- en leefomstandigheden. En ten slotte heeft het voorzien in personeel voor GVDB-missies bij de EU-lidstaten niet altijd een hoge prioriteit. Bijgevolg bedroeg de bezettingsgraad van posten voor personeel bij de EUCAP-Sahel-missies in Niger en Mali in de betrokken perioden gemiddeld 72 %, respectievelijk 77 %.

33

De duur van de detachering van personeel uit EU-lidstaten is gemiddeld twee jaar, of slechts één jaar in het geval van sommige EU-lidstaten. Dit is niet lang genoeg om mensen voldoende kennis van de diverse procedures en werkomstandigheden te laten opbouwen. Wij hebben geconstateerd dat naast de korte duur van de detacheringen het hoge aantal onbezette posten een negatieve invloed had op de mate waarin de missies hun activiteiten verrichtten (zie tekstvak 3).

Onzekere levensduur van de missies bemoeilijkte het plannen van een exitstrategie

34

Op basis van het voorstel van de EDEO (zie paragraaf 7) heeft de Raad de twee missies in de Sahel-regio opgezet ter versterking van de capaciteit van de troepen die verantwoordelijk zijn voor de binnenlandse veiligheid. In de besluiten van de Raad werden de doelstellingen van het werk van de missies omschreven, maar werd niet aangegeven hoe lang de missies zouden kunnen bestaan. De missies werken momenteel met mandaten van twee jaar die hernieuwbaar zijn. De EDEO is verplicht om een exitstrategie op te stellen voor het geval de EU-lidstaten besluiten de missies te beëindigen. De EDEO beschreef de eindstatus van de missies. Zij zetten echter geen gedetailleerd plan uiteen waarin naar een overgangs- of exitstrategie werd toegewerkt.

35

Belanghebbenden³⁸ die wij interviewden, waren van mening dat de missies ten minste op middellange termijn zouden blijven bestaan om de daarvoor gestelde doelen te verwezenlijken. Door meer zekerheid over hun levensduur zouden missies de manier waarop zij worden beheerd en waarop zij operaties plannen kunnen verbeteren. Ook zou het hierdoor gemakkelijker worden om een zinvolle exitstrategie op te stellen.

De EUCAP-Sahel-missies versterkten de capaciteit van de veiligheidstroepen, maar de resultaten waren niet duurzaam

36

Wij hebben onderzocht hoe de EUCAP-Sahel-missies in Niger en Mali de geplande activiteiten uitvoerden, hoe zij resultaten tot stand brachten, monitorden en evalueerden, en of de resultaten duurzaam waren. Wij hebben beoordeeld:

1. of de missies de capaciteit van de binnenlandse veiligheidstroepen hadden versterkt;
2. of de resultaten van de missies duurzaam waren;
3. of indicatoren voor het monitoren van de resultaten van de missies adequaat waren;
4. of toezicht- en evaluatieprocedures binnen de missies gericht waren op impact;
5. hoe de overige belanghebbenden in beide landen de prestaties van de missies zagen.

De missies werkten in een lastige context, maar versterkten de capaciteit van de veiligheidstroepen, zij het langzaam

37

De troepen die verantwoordelijk zijn voor de binnenlandse veiligheid in Niger en Mali hebben een grote behoefte aan capaciteitsopbouw. De EUCAP-Sahel-missies voorzien in opleiding, uitrusting en advies, en oefenen een coördinerende functie uit ten aanzien van de binnenlandse veiligheidstroepen door middel van een reeks taken en activiteiten. De EU biedt ook steun aan de binnenlandse veiligheidssector door middel van instrumenten zoals het Europees Ontwikkelingsfonds en het EU-trustfonds voor Afrika.

38

Het wonen en werken in landen die grenzen aan de Sahara-woestijn met gebrekkige infrastructuur en zwakke overheden stelt EUCAP-personeel voor aanzienlijke uitdagingen. Reizen is gecompliceerd en personeel moet constant alert zijn in verband met de dreiging van terreuraanslagen. In Niger zijn enkele grensregio’s te onveilig om te bezoeken, en het centrum en noorden van Mali zijn compleet verboden terrein.

39

Om hun doelstellingen te bereiken, verrichten de missies activiteiten die meestal lopen en worden overgeheveld van het mandaat van de ene Raad naar de andere, en van het ene begrotingsjaar naar het volgende. Wij vergeleken de wijze waarop de missies de geplande activiteiten verrichtten met de resultaten die werden gerapporteerd en bevestigd in vraaggesprekken die wij in Niger en Mali hielden. Zie de bijlagen III en IV voor nadere gegevens over onze bevindingen. In sommige gevallen maakten de missies goede vorderingen, zoals met het verzorgen van opleiding op het gebied van de bestrijding van terrorisme en georganiseerde misdaad in Niger. In andere gevallen was er nauwelijks of geen sprake van vooruitgang, zoals met het opzetten van internecontrole- en auditdiensten bij de ISF’s in Mali.

Opleidingscursussen

40

Wij onderzochten een steekproef van cursussen voor elk van de missies. De voornaamste begunstigden van de cursussen waren de politie, de gendarmerie en de nationale garde. De cursussen hadden betrekking op terreinen als arrestatietechnieken, plaatsdelictmanagement, analyse van forensisch bewijsmateriaal, voertuigonderhoud en detentie van irreguliere migranten. In Niger bezochten magistraten, de gemeentelijke politie en de strijdkrachten (zie tekstvak 4) ook cursussen, bijvoorbeeld op het gebied van de mensenrechten.

41

Wij constateerden dat de geboden opleiding inging op essentiële gebieden waarop de veiligheidstroepen over een zwakke capaciteit beschikten, en dat deze aansloot op de doelstellingen van de EUCAP-Sahel-missies. Wegens gebrekkige administratieve procedures was EUCAP Sahel Niger echter niet in staat om ons volledige documentatie te verstrekken voor de opleidingscursussen die wij in Niger hadden gecontroleerd. Voor de helft van de cursussen konden zij geen bewijs van aanwezigheid of door de deelnemers ingevulde cursusevaluatieformulieren overleggen. Hoewel de meeste cursussen in Niamey werden gegeven, rapporteerden de opleiders slechts over cursussen die in de regio’s werden gegeven. Gegevens over de locatie waar de deelnemers werkten, waren onvolledig en er was niet gecontroleerd of zij al eerder cursussen hadden gevolgd. EUCAP Sahel Mali presteerde in de meeste van deze opzichten goed (zie tekstvak 5).

Verstrekking van uitrusting

42

De begrote bedragen voor de aankoop van uitrusting en diensten voor de missie en begunstigden bedroegen 3,3 miljoen euro voor EUCAP Sahel Niger en 2,9 miljoen voor EUCAP Sahel Mali (cijfers van 2016/2017). De aankopen dienden ter ondersteuning van activiteiten van de missies, bijvoorbeeld opleidingscursussen, en werden gegroepeerd in projecten. Het ging onder meer om voertuigen, opsporingsapparatuur, computers en printers, generatoren, de renovatie van opleidings- en operationele centra, en de bouw en uitrusting van mobiele garages. Zie tekstvak 6 voor een voorbeeld van een nuttig project dat wordt ondersteund met opleiding en dat – ondanks complicaties tijdens de uitvoering – een succes was.

43

Wij onderzochten een steekproef van projecten (zie paragraaf 21) en constateerden dat deze betrekking hadden op essentiële gebieden waarop de veiligheidstroepen over een zwakke capaciteit beschikten, en dat deze aansloten op de doelstellingen van de EUCAP-Sahel-missies. Deels vanwege de in paragraaf 28 gemelde kwesties traden er vertragingen op bij de uitvoering van 7 van de 21 onderzochte projecten. Ook speelden er kwesties die van invloed waren op de duurzaamheid, bijvoorbeeld het uitblijven van onderhoud aan de verschafte uitrusting, van reparaties in geval van beschadiging ervan, of van de aanschaf van materiaal om ervoor te zorgen dat de uitrusting kon worden gebruikt.

Adviesverlening

44

Een van de hoofdtaken van de missies is om de ministeries en de ISF’s van de gastlanden van advies te dienen. In Niger benoemde de missie adviseurs voor de ministeries van Binnenlandse Zaken en Justitie, aangevuld met continu beschikbaar personeel van de missie op andere gebieden. EUCAP Sahel Mali voorzag in adviseurs die werden opgenomen in belangrijke nationale ministeries en de ISF’s.

45

Het was voor beide missies een belangrijke doelstelling om de ISF’s aan te moedigen, nauw samen te werken bij de bestrijding van terrorisme en georganiseerde misdaad ('interoperabiliteit’). In Mali kwamen de drie ISF’s weliswaar wekelijks samen, maar stonden zij EUCAP-personeelsleden niet toe om hierbij aanwezig te zijn. Daardoor bleef de inbreng van laatstgenoemden beperkt. In Niger vervulde de missie – ondanks het feit dat er behoorlijk werd geïnvesteerd in de verbetering van de interoperabiliteit – geen taken zoals het stimuleren van het delen van informatie tussen de veiligheidstroepen, en zag zij uiteindelijk hiervan af.

46

Sinds 2012 is het een van de voornaamste doelstellingen van EUCAP Sahel Niger om de Nigerese autoriteiten te assisteren bij het opstellen van een nationale veiligheidsstrategie. Vijf jaar later stelden de Nigerese autoriteiten – hoofdzakelijk omdat dit een voorwaarde was voor het ontvangen van begrotingssteun³⁹ – een nationale binnenlandse veiligheidsstrategie vast. Bij gebrek aan een algemene nationale strategie, die ook betrekking heeft op de buitenlandse veiligheid (grenscontrole, enz.), is de impact van een binnenlandseveiligheidsstrategie beperkt.

47

Het personeel van de missie werkte er ook hard aan om de binnenlandse veiligheidstroepen samen te brengen door acht centres opérationnels régionaux (COR’s) op te zetten. Dit zijn tijdelijke organen die leden van de regionale overheden en de Nigerese veiligheidstroepen alsmede organen die verantwoordelijk zijn voor civiele bescherming, brandbestrijding, milieubescherming en douane moeten samenbrengen om crises aan te pakken die ontstaan door terroristische aanslagen, georganiseerde misdaad en natuurrampen. De COR in Niamey functioneert goed en vormt een voorbeeld van een goede praktijk. Op grond van de status van COR’s kan er echter geen personeel aan worden toegewezen of een budget worden gereserveerd voor tijdens crises gedane uitgaven, bijvoorbeeld voor de aanschaf van brandstof voor voertuigen. De missie hielp ook de centres opérationnels de gendarmerie (COG’s)⁴⁰ in Niamey, Agadez en Zinder te versterken. Ten tijde van onze controle functioneerden noch de COR’s, noch de COG’s naar behoren. Zo werkte het radionetwerk niet; als er al communicatie was, verliep die via mobiele telefoons.

48

Beide missies verrichtten activiteiten om het beheer van personele middelen bij de ISF’s te versterken. Zo introduceerde de GIZ informatiesystemen voor de politie, en assisteerde EUCAP Sahel Niger de overige twee troepenmachten. In Mali stelden adviseurs van de missie en van de ambassade van de Verenigde Staten functiebeschrijvingen op. Andere taken bleken minder succesvol, onder meer het opnemen van gegevens over overdrachten van personeel en over bevorderingen in de nieuwe informatiesystemen, wat de nationale autoriteiten tot dusver niet hebben willen doen. De twee missies stelden ook voor opleidingsdiensten op te zetten, opleidingsprogramma’s te herzien en jaarlijkse opleidingsplannen binnen de ISF op te stellen. Dit ging goed in Mali. In Niger werd beperkte vooruitgang geboekt, hoewel de politie in 2017 haar eerste opleidingsplan opstelde.

Beide missies bogen zich over de duurzaamheid, maar zonder veel succes

49

Aangezien beide EUCAP-Sahel-missies slechts voor bepaalde tijd ondersteuning bieden aan Niger en Mali, is het van essentieel belang om te bekijken hoe hun activiteiten kunnen worden verduurzaamd⁴¹. Beide missies deden dit door cursussen te geven over het opleiden van ander personeel, door te helpen bij het opstellen van opleidingsplannen en het ontwerpen van opleidingscursussen, door het invoeren van personeelsbeheerssystemen, het opstellen van functiebeschrijvingen en het aanmoedigen van de ISF’s om op gestructureerde wijze samen te werken. In Niger was de missie ook van plan om de nationale autoriteiten te ondersteunen bij het voorbereiden van een nationale veiligheidsstrategie, om ISF-personeel te adviseren aan de hand van mentorschap, monitoring en advisering (MMA), en om de troepen uit te rusten met mobiele garages en ze op te leiden in het gebruik ervan. Hoewel de EDEO de op deze gebieden behaalde resultaten meldde⁴², constateerden wij dat de missies er niet in waren geslaagd hun activiteiten te verduurzamen.

50

Beide missies organiseerden cursussen voor de veiligheidstroepen om opleiders op te leiden. In Niger bouwde de missie gedurende vier jaar bij alle ISF's een pool op van Nigerese opleiders. Hoewel het ISF-personeel zelf al was begonnen opleiding te geven, bleef het personeel van de missies dit eveneens doen. Vanaf 2014 was de missie gericht op MMA met het doel de ISF’s minder afhankelijk te maken van EUCAP-opleiders. De achterliggende gedachte was binnen de missie een mentor aan te wijzen om ISF-opleiders die door de missie waren opgeleid, te volgen en ondersteunen. In de praktijk werkte dit echter niet goed: deskundigen van de missie verleenden op verzoek advies, maar hadden geen procedure voor ofwel de follow-up, ofwel het bieden van systematische ondersteuning aan individuele opleiders. Wij vonden met betrekking tot de drie jaar tot maart 2017 bewijs voor dergelijke adviesverlening aan slechts twintig personen. In geen van beide landen waren de ISF’s autonoom op enig opleidingsgebied.

51

Het tempo van de voortgang van de activiteiten ter bevordering van de duurzaamheid was vaak afhankelijk van de mate waarin de autoriteiten er in de gastlanden mee instemden dat dit prioriteiten waren. Zo gaven de nationale autoriteiten in Niger en Mali geen officiële erkenning of financiële beloning aan personeelsleden van de ISF’s die opleiders werden. Dit betekende dat er weinig stimulans was voor door EUCAP opgeleid personeel om andere personeelsleden op te leiden omdat zij waarschijnlijk meer zouden verdienen wanneer zij in een operationele eenheid zouden werken. Beide missies hielpen bij het opstellen van wetgeving om opleiders een aparte status te geven, maar geen van de gastlanden had deze ten tijde van de controle vastgesteld.

52

Het feit dat de duurzaamheid van veel activiteiten niet werd gewaarborgd, was deels te wijten aan het gebrek aan eigen verantwoordelijkheid van de nationale autoriteiten en de ISF’s. Ondanks hun positieve beeld van EUCAP waren de Nigerese en Malinese regeringen er niet altijd aan toe om adequate wetgeving vast te stellen en enkele van de hervormingen door te voeren die nodig waren om de resultaten van de capaciteitsopbouw te bestendigen. De situatie werd in Mali nog verergerd door het gebrek aan politieke stabiliteit en organisatorische tekortkomingen op overheidssniveau. Dit ondermijnde de inspanningen van de missies om de resultaten van hun activiteiten te verduurzamen.

53

De missies waren ook verantwoordelijk voor hun eigen matige prestaties wat betreft het waarborgen van duurzaamheid. Zo ging geen van de missies na of de verleende steun succes had gehad door achteraf te controleren welk gebruik er was gemaakt van kennis die was opgedaan tijdens opleidingscursussen, of van uitrusting die was ontvangen (zie voorbeeld in tekstvak 7). Tijdens de gecontroleerde periode verzamelden de missies geen informatie over de vraag of ISF-personeel na de cursussen werkzaam bleef op het terrein waarvoor zij waren opgeleid, en gingen zij niet na of de cursisten de cursusstof hadden begrepen en de verworven kennis toepasten. Dit gold voor alle soorten deelnemers, met inbegrip van degenen die werden opgeleid tot opleider. De missie in Mali zette eind 2017 een eerste stap door de Malinese ISF’s aan te schrijven en voor te stellen dat er een follow-up zou komen voor opleidingscursussen die door EUCAP waren gegeven om de impact ervan na te gaan en er lessen uit te trekken voor toekomstige opleidingscursussen.

54

Na het opzetten van de COR’s wilden de missies deze verduurzamen. Zij slaagden hier echter niet in doordat het ontbrak aan een nationale veiligheidsstrategie en er sprake was van een groot personeelsverloop bij de ISF’s en binnen de missie. Zo gaven zij niet de cursussen die waren gepland om ISF-personeelsleden op te leiden tot opleiders, zetten zij geen nationaal coördinatiecentrum op om alle COR’s in te integreren en stelden zij geen nationale nood- en interventieplannen op.

De EDEO stelde geen adequate indicatoren vast voor het monitoren van de resultaten van de missies

55

Wij onderzochten de halfjaarlijkse verslagen van de missies aan de EDEO waarin de geboekte vooruitgang wordt vastgelegd wat betreft het afronden van taken en het behalen van doelstellingen ten opzichte van de in de Oplans opgenomen indicatoren. Voor de meeste voor EUCAP Sahel Niger vastgelegde “indicatoren” werden eenvoudig de activiteiten vermeld die voor elke taak waren vastgesteld; ze waren dan ook niet “Racer”⁴³ en vormden evenmin een behoorlijke maatstaf voor de geboekte vooruitgang. De enige uitzondering hierop vormen indicatoren voor de vijfde doelstelling inzake de bestrijding van irreguliere migratie, die in 2015 aan het mandaat van de missie was toegevoegd. Deze waren beter omdat hiermee voor elke taak de nagestreefde output werd omschreven. De indicatoren die voor EUCAP Sahel Mali werden vastgesteld, specificeerden ook de verwachte output. Deze waren echter niet degelijk genoeg voor het meten van de vooruitgang, omdat er geen gekwantificeerde streefdoelen waren vastgesteld⁴⁴.

56

Bij geen van de indicatoren die werden gehanteerd bij de EUCAP-Sahel-missies werd de relevantie van de taken genoemd voor het verwezenlijken van de doelstellingen⁴⁵. Er waren ook geen indicatoren waarop een beoordeling van de uitkomsten of impact van taken kon worden gebaseerd.

De monitoring en evaluatie van de activiteiten van de missies waren ontoereikend en niet gericht op impact

57

EUCAP Sahel Niger beschikte niet over procedures om de planning en uitvoering van haar activiteiten systematisch te documenteren en monitoren. Alleen gedurende 2017 ondernam de missie tijdens de controle in Niger stappen om het MIP te vereenvoudigen teneinde de monitoring van de algehele vooruitgang te bevorderen. Zij ontwikkelde projectfiches en was van plan om systematisch gegevens bij te houden van cursisten die al cursussen hadden bezocht, presentielijsten te monitoren en de evaluaties van cursussen door deelnemers te verzamelen en beoordelen. EUCAP Sahel Mali zette passende procedures op voor het documenteren en monitoren van activiteiten en output tijdens zijn eerste mandaat.

58

De EDEO verplicht de missies om de volgende informatie te verstrekken:

• wekelijkse en maandelijkse verslagen met informatie over de begrotingsuitvoering, personele middelen en algemene gebeurtenissen die zich hebben voorgedaan;
• halfjaarlijkse verslagen om de voortgang in de taken te vergelijken met de in het Oplan vastgelegde referentiewaarden alsmede met de in eerdere halfjaarlijkse verslagen gerapporteerde vooruitgang;
• ongeveer zes maanden voordat elk mandaat afloopt, strategische evaluaties van de veiligheidssituatie in het land, de betrokkenheid van de EU en andere belanghebbenden, de resultaten van de missies en hun toekomstige benadering;
• speciale verslagen over specifieke thema’s.

59

Wij analyseerden deze documenten en constateerden het volgende:

• het rapporteren over output is niet duidelijk gekoppeld aan vooraf vastgestelde indicatoren en benchmarks, en
• de EDO en de missies hebben de impact van de activiteiten van de missies niet systematisch geëvalueerd.

60

Geen van de missies werkte gedurende de gecontroleerde periode met goede systemen voor het evalueren van activiteiten. Tijdens haar tweede mandaat ontwikkelde de missie in Mali een evaluatiesysteem dat sterker gericht was op output, uitkomsten, impact, duurzaamheid en doelmatigheid. Aangezien dit systeem nog maar pas is ingevoerd, was het nog te vroeg om de resultaten ervan te beoordelen. De missie in Niger rekruteerde personeel om in mei 2017 met de evaluatiewerkzaamheden te beginnen. Bovendien werd geen van de EUCAP-Sahel-missies onderworpen aan een onafhankelijke externe evaluatie.

Belanghebbenden en begunstigden hadden een positief beeld van de activiteiten van de missies en hun coördinerende rol

61

Wij interviewden begunstigden van de opleiding, adviesverlening en uitrusting van de EUCAP-Sahel-missies alsmede diverse belanghebbenden op het gebied van binnenlandse veiligheid in Niger en Mali. De algehele beoordeling van de door de EUCAP-Sahel-missies verrichte activiteiten was positief. De belanghebbenden en begunstigden waardeerden het dat het personeel van de missies beschikbaar was voor advies- of dienstverlening die niet bij nationale bronnen beschikbaar was. In Niger wezen de veiligheidstroepen en de regeringsvertegenwoordigers op de waarde van de langduriger aanwezigheid van de EUCAP-Sahel-missies ten opzichte van die van vele andere donoren. Beide missies verstrekten ook informatie en advies ter ondersteuning van andere EU-instrumenten en andere bredere activiteiten van de EU en haar lidstaten. Zo droegen de missies bij tot de opzet van de projecten van het EU-trustfonds voor Afrika, verzamelden zij informatie over migratiestromen en brachten zij EU-activiteiten in verband met migratie in kaart.

62

Donoren en andere belanghebbenden in Niger en Mali vestigden de aandacht op de belangrijke rol die beide EUCAP-Sahel-missies speelden bij het coördineren van activiteiten in de veiligheidssector. Beide missies zetten organen op ter verbetering van de coördinatie met de nationale autoriteiten, die aanvankelijk problemen ondervonden, maar over het geheel genomen succesvol waren. Ook zetten zij goede mechanismen op voor de coördinatie en samenwerking met andere donoren en belanghebbenden. In Mali omvatte dit het formeel in kaart brengen van donoren, waardoor gedetailleerde informatie beschikbaar is over voorgestelde (maar nog niet gefinancierde), geplande, lopende en afgeronde projecten in de veiligheidssector in Mali.

Conclusies en aanbevelingen

63

De Raad heeft EUCAP Sahel Niger en EUCAP Sahel Mali opgezet om iets te doen aan de zwakke capaciteit van de voor de binnenlandse veiligheid verantwoordelijke diensten. Beide missies werkten in een lastige context en leverden een bijdrage aan de versterking van de capaciteit, maar ondervonden beide moeilijkheden die ten koste van de doelmatigheid en duurzaamheid van hun operaties gingen.

64

In beide landen had het personeel van de missies geen toegang tot adequate operationele richtsnoeren en opleiding. Elke EUCAP-Sahel-missie besteedde aanzienlijk wat tijd en middelen aan het opzetten van de eigen systemen en procedures, die niet altijd aangepast waren aan de plaatselijke omstandigheden. De EDEO en de Commissie, die beide verantwoordelijk zijn voor het beheer van civiele GVDB-missies, boden niet genoeg ondersteuning en pasten in sommige gevallen procedures toe die niet geschikt waren voor de werkomstandigheden ter plaatse (zie de paragrafen 25-30).

Aanbeveling 1 – Neem maatregelen om de operationele efficiëntie van de missies te verbeteren

De EDEO moet:

• de missies voorzien van praktische richtsnoeren over operationele procedures, standaardmodellen die kunnen worden aangepast aan plaatselijke omstandigheden, voorbeelden van beste praktijken van eerdere missies en opleiding.

De Commissie dient:

• meer bevoegdheid tot het toestaan van aankopen te delegeren aan het hoofd van de missie, die zal worden onderworpen aan controles achteraf door de Commissie;

De EDEO en de Commissie moeten:

• de ondersteuning van de missies verbeteren door uitrusting uit het gemeenschappelijk depot te verstrekken en de rol van het missieondersteuningsplatform uit te breiden.

Streefdatum: eind 2018.

65

De belangrijkste pijler van de missies is hun personeel, maar gemiddeld was slechts drie kwart van de posten bezet. Aanwervingsprocedures waren tijdrovend en hadden vaak geen succes. Het moeilijkst te vervullen waren posten die gereserveerd waren voor personeel dat werd gedetacheerd vanuit de EU-lidstaten (zie de paragrafen 31-33).

Aanbeveling 2 – Verbeter de bezettingsgraad van posten voor personeel bij de missies

De EDEO moet oplossingen vinden die het mogelijk maken om vacatures bij missies snel en efficiënt te vervullen, bijvoorbeeld door de missies langere detacheringen vanuit de EU-lidstaten voor te stellen, ruimer gebruik te maken van contractueel personeel en algemene verzoeken om bijdragen voor te bereiden die kunnen worden gebruikt om reservelijsten van potentieel personeel op te stellen om mensen sneller te kunnen inzetten wanneer zich vacatures voordoen.

Streefdatum: eind 2018.

66

De tweejarige mandaten van de missies werken kortetermijnplanning in de hand en door de jaarlijkse begrotingen wordt de cyclus voor aanbestedingen inzake uitrusting en diensten onwerkbaar kort. Andere belanghebbenden in de Sahel en de begunstigden van steun vinden dat de reikwijdte van de taken in Niger en Mali betekent dat de missies voor de middellange tot lange termijn nodig zijn. Tegelijkertijd heeft de EDEO geen regelingen getroffen voor een duidelijke exitstrategie, zelfs al zijn de missies niet bedoeld om permanente organen in de gastlanden te worden (zie de paragrafen 34 en 35).

Aanbeveling 3 – Stel mandaten en budgetten vast die berekend zijn op de operaties en voorzie in een exitstrategie

De EDEO moet mandaten voor de missies voorstellen die hen in staat stellen hun doelstellingen te behalen, en een duidelijker traject in de richting van een exitstrategie bepalen.

De Commissie dient begrotingsperioden vast te stellen die aansluiten op de operationele behoeften.

Streefdatum: eind 2019.

67

De EUCAP-Sahel-missies versterkten de capaciteit bij de binnenlandse veiligheidstroepen door opleidingscursussen, uitrusting en advies te bieden. Beide missies werkten eraan om hun activiteiten duurzaam te maken, doch zonder veel succes. Dit was deels te wijten aan een gebrek aan eigen verantwoordelijkheid bij de gastlanden, en deels doordat de missies geen passende middelen hebben ingezet om de duurzaamheid te waarborgen en follow-up te geven aan de praktische toepassing en gebruikmaking van de verstrekte opleiding en uitrusting (zie de paragrafen 37-54).

Aanbeveling 4 – Leg sterker de nadruk op duurzaamheid

De missies moeten de middelen richten op het verduurzamen van activiteiten, door zich in voorkomend geval zo snel als haalbaar is uit succesvolle activiteiten terug te trekken om autonomie bij de ISF’s te stimuleren en een al te grote afhankelijkheid te vermijden, en zich in plaats daarvan richten op het bieden van ondersteuning en back-up, en door follow-up te geven aan de gebruikmaking van verstrekte opleiding en uitrusting.

Streefdatum: eind 2018.

68

De missies boekten slechts beperkte en trage vooruitgang in de richting van de verwezenlijking van hun doelstellingen. De indicatoren die waren vastgesteld voor het meten van de vooruitgang van de missies, waren echter ontoereikend. De meeste indicatoren die voor Niger waren opgesteld, konden niet worden gebruikt om de vooruitgang te meten omdat zij eenvoudigweg voor de taken vastgestelde activiteiten opsomden. De indicatoren voor Mali waren beter, maar omvatten geen gekwantificeerde streefdoelen. De indicatoren boden geen goede basis voor het meten van de doeltreffendheid van de taken of van de bijdrage tot de verwezenlijking van de doelstellingen (zie de paragrafen 55 en 56).

69

Geen van de missies beschikte over goede systemen voor het evalueren van activiteiten gedurende de gecontroleerde periode, en zij waren evenmin onderworpen aan een onafhankelijke externe evaluatie (zie de paragrafen 57-60).

Aanbeveling 5 – Verbeter indicatoren, toezicht en evaluatie

De EDEO moet:

• Racer-indicatoren (die relevant, aanvaard, geloofwaardig, eenvoudig en degelijk zijn) vaststellen die gericht zijn op gekwantificeerde output en op uitkomsten van de activiteiten van de missies, en die gekoppeld zijn aan de relevantie van de mandaten van de missies;
• gerichte benchmarks bepalen die kunnen worden vastgesteld om de vooruitgang bij de verwezenlijking van de doelstellingen aan te tonen;
• de missies richtsnoeren en opleiding bieden inzake monitoring en evaluatie;
• externe evaluaties van de missies verrichten alsmede uitgebreidere beoordelingen van de impact ervan.

Streefdatum: eind 2018.

Dit verslag werd door kamer III onder leiding van de heer Karel PINXTEN, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 24 april 2018.

Woordenlijst en afkortingen

Civcom: Het Comité voor de civiele aspecten van crisisbeheersing (Committee for Civilian Aspects of Crisis Management) is een door de Raad ingesteld adviesorgaan dat informatie verstrekt, aanbevelingen doet en advies geeft over de civiele aspecten van crisisbeheersing.

CMC: Crisisbeheersingsconcept (Crisis Management Concept) heeft tot doel, GVDB-opties te analyseren en voor te stellen, de doelstellingen ervan te omschrijven en de mogelijke doelstellingen en reikwijdte van een EU-GVDB-missie aan te geven.

CMPD: Directoraat Crisisbeheersing en Planning (Crisis Management and Planning Directorate): de afdeling binnen de EDEO die verantwoordelijk is voor de politiek-strategische planning van civiele GVDB-missies. De rol van het CMPD is om de samenhang en de doeltreffendheid van de missies te waarborgen en om GVDB-partnerschappen, -beleid, -concepten en -capaciteiten te ontwikkelen. Het is verantwoordelijk voor de strategische planning van nieuwe GVDB-missies en voor de uitvoering van strategische evaluaties van bestaande GVDB-missies.

COG: Operationele centra van de gendarmerie (centres opérationnels de gendarmerie, in Niger): permanente organen die zijn opgezet om te monitoren wat er in de regio gebeurt, middelen te bieden voor patrouilles, informatie te verzamelen, deze aan de relevante autoriteiten door te geven en te reageren op crisissituaties.

Conops: Operationeel concept. Dit is een planningsdocument waarin het mandaat van een missie uiteen wordt gezet en politieke wil wordt omgezet in richtsnoeren door aan te geven welke actie er nodig is om een missie te volbrengen.

COR: Regionale operationele centra (centres opérationnels régionaux, in Niger): tijdelijke organen die vertegenwoordigers van de regio's en de Nigerese defensie- en veiligheidstroepen alsmede organen die verantwoordelijk zijn voor civiele bescherming, brandbestrijding, milieubescherming en douane samen moeten brengen om crises aan te pakken die ontstaan door terroristische aanslagen, georganiseerde misdaad en natuurrampen.

CPCC: Civiel plannings- en uitvoeringsvermogen (Civilian Planning and Conduct Capability): de afdeling binnen de EDEO die civiele GVDB-missies plant, aanstuurt, coördineert, er advies over geeft, ze ondersteunt, er toezicht op houdt en ze evalueert. Het CPCC stelt het hoofdontwerp en de planningsdocumenten voor de missies op, te weten Conops en Oplan.

EDEO: De Europese Dienst voor extern optreden: de diplomatieke dienst van de Europese Unie. Deze helpt het hoofd buitenlandse zaken – de hoge vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid – bij het uitvoeren van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de Unie.

ERK: Europese Rekenkamer

EU: Europese Unie

EUCAP: Opbouw van capaciteit door de Europese Unie

EUTM: Opleidingsmissie van de Europese Unie (European Union Training Mission): een multinationale militaire opleidingsmissie met hoofdkwartier in Bamako, Mali, die het Malinese leger opleidt en adviseert.

FPI: Dienst Instrumenten buitenlands beleid (Service for Foreign Policy Instruments). De FPI heeft als kerntaak, een aantal maatregelen van het extern beleid van de EU te beheren. De FPI beheert operaties en de financiering ervan. De FPI is een afdeling van de Europese Commissie die naast de EDEO werkt.

GBVB: Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid

GIZ: Duits agentschap voor internationale samenwerking (Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH)

GVDB: Gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid

HV/VV: Hoge vertegenwoordiger van de EU voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid/vicevoorzitter van de Europese Commissie

ISF’s: Binnenlandse veiligheidstroepen (Internal Security Forces): politie, gendarmerie en nationale garde.

Minusma: Multidimensionale Geïntegreerde Stabilisatiemissie van de Verenigde Naties in Mali, die gericht is op taken zoals het waarborgen van veiligheid, stabilisatie en bescherming van burgers; ondersteuning van de nationale politieke dialoog en verzoening, en het verlenen van bijstand bij het herstellen van het gezag van de staat, wederopbouw van de veiligheidssector, en het bevorderen en beschermen van de mensenrechten binnen het land.

MIP: Missie-uitvoeringsplan (mission implementation plan). Dit geeft aan welke activiteiten en projecten moeten worden uitgevoerd zodat de taken van een missie kunnen worden vervuld.

MMA: Mentorschap, monitoring en advisering. Mentorschap: gestructureerde kennisoverdracht tussen personen in een mentorschapsrelatie volgens een bepaald plan. Monitoring: observeren en beoordelen van en rapporteren over de prestaties van degene die het mentorschap ontvangt met betrekking tot het verzorgen van opleidingen voor de ISF’s. Advisering: ondersteuning bedoeld om degene die het mentorschap ontvangt autonoom cursussen te doceren.

Oplan: Operationeel plan. Hierin worden de doelstellingen en taken van een missie uiteengezet.

PVC: Politiek en Veiligheidscomité. Dit comité monitort de internationale situatie, beveelt de Raad strategische benaderingen en beleidsopties aan, biedt begeleiding aan het Civcom en waarborgt de politieke controle en de strategische aansturing van crisisbeheersingsoperaties. Het PVC bestaat uit ambassadeurs van de EU-lidstaten met standplaats in Brussel en wordt voorgezeten door de vertegenwoordigers van de Europese Dienst voor extern optreden.

UV: Uitvoeringsvoorschriften. Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 1268/2012 van de Commissie van 29 oktober 2012 houdende uitvoeringsvoorschriften voor Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie (hierna de “uitvoeringsvoorschriften”).

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer III “Externe maatregelen, veiligheid en justitie”, die onder leiding stond van ERK-lid Karel Pinxten. De controle werd geleid door ERK-lid Bettina Jakobsen, ondersteund door kabinetschef Katja Mattfolk, kabinetsattaché Kim Storup, hoofdmanager Beatrix Lesiewicz, taakleider Kim Hublé en controleur Torielle Perreur-Lloyd.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9680-1	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/770970	QJ-AB-18-012-NL-N
HTML	ISBN 978-92-872-6448-0	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/31983	QJ-AB-18-012-NL-Q

© Europese Unie, 2018.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• by freephone: 00 800 6 7 8 9 10 11 (certain operators may charge for these calls),
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/index_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen bij EU Bookshop op: https://publications.europa.eu/nl/web/general-publications/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie http://europa.eu/contact).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=nl

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.