Consolidarea capacităților forțelor de securitate internă în Niger și în Mali: doar progrese limitate și lente

Sinteză

I

Insecuritatea din regiunea Sahel din Africa de Vest are un impact negativ atât asupra dezvoltării țărilor din această regiune, cât și asupra intereselor Uniunii Europene (UE). Politica de securitate și apărare comună (PSAC) este un instrument al UE destinat să facă față provocărilor care decurg din conflicte armate, instabilitate politică, terorism, criminalitate organizată și migrație ilegală. În cadrul PSAC, UE desfășoară în Niger și în Mali misiuni civile în cadrul cărora oferă servicii de formare, consiliere și echipamente în vederea consolidării capacităților forțelor naționale responsabile cu securitatea internă.

II

Serviciul European de Acțiune Externă (SEAE) a înființat misiuni UE de consolidare a capacităților (EUCAP) în Sahel, una în Niger (2012) și o alta în Mali (2014), în numele statelor membre ale UE și planifică și gestionează operațiile acestora, în timp ce Comisia gestionează bugetele lor, finanțate de UE (69,46 milioane de euro pentru Niger pentru perioada 2012-2017 și 66,48 milioane de euro pentru Mali pentru perioada 2014-2017). Fiecare misiune are propriul șef de misiune, care este însărcinat cu operațiile în țara respectivă. Peste jumătate din membrii personalului au fost detașați la misiuni și sunt plătiți de statele membre ale UE. Restul membrilor personalului sunt plătiți din bugetele misiunilor.

III

Curtea a examinat modul în care misiunile EUCAP Sahel au fost înființate și gestionate, modul în care au funcționat, precum și dacă au reușit să consolideze capacitățile forțelor responsabile cu securitatea internă în Niger și în Mali. Au fost intervievate SEAE, Comisia, cele două misiuni EUCAP Sahel, autoritățile naționale și forțele de securitate internă din Niger și din Mali, precum și o serie de părți interesate.

IV

Curtea a concluzionat că misiunile au contribuit la consolidarea capacităților forțelor responsabile cu securitatea internă, dar că progresele au fost încetinite de contextul dificil în care au lucrat și de ineficiențe operaționale. Aceasta a constatat că personalul misiunilor nu a primit îndrumări practice adecvate și, în cazul EUCAP Sahel Niger, instruire prealabilă adecvată. SEAE și Comisia nu au oferit sprijin suficient și în unele cazuri au aplicat proceduri care nu erau adecvate pentru condițiile de lucru existente pe teren.

V

Ambele misiuni aveau un număr mare de posturi vacante. În medie, numai trei sferturi dintre posturi erau ocupate. Procedurile de recrutare erau îndelungate și adesea lipsite de succes. Detașarea de personal din statele membre ale UE se făcea, în general, pentru perioade de până la doi ani. Misiunile EUCAP Sahel primesc mandate de doi ani și bugete anuale. Toate acestea reduc eficiența operațională a misiunilor, întrucât nu încurajează planificarea pe termen mediu sau lung. În același timp, deși misiunile nu sunt destinate să devină structuri permanente în țările gazdă, în prezent nu există nicio cale clară către o strategie de ieșire.

VI

Curtea a constatat că misiunile au abordat durabilitatea în activitățile lor, însă fără prea mult succes. Această situație a fost cauzată parțial de lipsa de asumare a activităților în cauză de către țările gazdă și parțial de faptul că misiunile nu au alocat resurse adecvate pentru a asigura durabilitatea și urmărirea aplicării și a utilizării practice a formării oferite și a echipamentelor furnizate.

VII

Misiunile au avut indicatori de performanță necorespunzători, iar în perioada auditată acestea nu au monitorizat și evaluat în mod adecvat îndeplinirea sarcinilor. Evaluările de impact ale SEAE nu au fost legate de activitățile de monitorizare și de evaluare.

VIII

Curtea a observat că misiunile au jucat un rol important în consolidarea capacităților forțelor responsabile cu securitatea internă în Niger și în Mali, precum și în sprijinirea altor activități ale UE și ale statelor sale membre. Alți donatori, state membre ale UE, autoritățile naționale și beneficiarii de sprijin EUCAP în Niger și în Mali au oferit o evaluare generală pozitivă a activităților desfășurate de misiunile EUCAP Sahel.

IX

Curtea formulează următoarele recomandări în atenția SEAE și a Comisiei:

• să ia măsuri pentru a îmbunătăți eficiența operațională a misiunilor;
• să îmbunătățească rata de ocupare a posturilor în cadrul misiunilor;
• să stabilească mandate și bugete adecvate pentru operații și să elaboreze o strategie de ieșire;
• să pună mai mult accent pe durabilitate;
• să îmbunătățească indicatorii, monitorizarea și evaluarea.

Introducere

Niger și Mali în regiunea Sahel

01

Niger și Mali sunt state fragile din Africa de Vest. Acestea sunt democrații parlamentare tinere cu economii slabe și cu administrații publice în curs de dezvoltare. În aceste țări, clasate pe locurile 187 și 175 din cele 188 de țări clasificate în indicele dezvoltării umane 2016, locuiesc unii dintre cei mai săraci oameni din lume. Niger și Mali sunt a șasea și a opta cele mai mari țări din Africa și sunt situate în partea de sud a deșertului Sahara. Mulți migranți trec prin aceste două țări în drumul spre destinația lor finală.

02

În pofida unui acord de pace semnat în iunie 2015 și a prezenței forțelor străine de menținere a păcii, grupuri extremiste sunt încă active în nordul statului Mali, iar forțele naționale de securitate se confruntă cu o serie de provocări. Continuă să se înregistreze un număr ridicat de victime și numeroase atacuri teroriste. Securitatea Nigerului este amenințată de instabilitatea din țările vecine, Libia, Nigeria și Mali. Guvernul se confruntă cu provocări precum lupta împotriva traficanților de persoane și a altor activități ilegale.

03

În martie 2011, UE a adoptat Strategia pentru securitate și dezvoltare în Sahel, având la bază premisa că dezvoltarea și securitatea se sprijină reciproc, iar problemele cu care se confruntă regiunea Sahel necesită un răspuns la nivel regional. În 2014, Niger, Mali, Mauritania, Ciad și Burkina Faso s-au pus de acord să creeze o organizație regională, „Grupul celor cinci” (G5), cu scopul de a consolida cooperarea în materie de dezvoltare și de securitate în regiunea Sahel (a se vedea harta). UE sprijină această inițiativă în domenii de interes comun, cum ar fi securitatea, controlul migrației, combaterea terorismului, situația umanitară și dezvoltarea.

Misiunile civile din cadrul PSAC

04

Politica de securitate și apărare comună (PSAC) a UE determină structurile și capacitățile de apărare și de gestionare a crizelor ale Uniunii și constituie o parte importantă a politicii externe și de securitate comună (PESC) a acesteia¹. PSAC, care este reglementată la articolele 42-46 din Tratatul privind Uniunea Europeană, a avut ca rezultat desfășurarea în străinătate de misiuni² pentru menținerea păcii, pentru prevenirea conflictelor și pentru consolidarea securității internaționale, în conformitate cu principiile Cartei Organizației Națiunilor Unite.

05

Începând din 2003³, UE a desfășurat 22 de misiuni civile în cadrul PSAC în țări terțe din întreaga lume. Cele zece misiuni aflate încă în desfășurare în februarie 2018 se concentrează în principal pe consolidarea capacităților și pe întărirea statului de drept în țările gazdă. Cele mai multe dintre acestea oferă sprijin în domeniul reformei sectorului de securitate și în cel al bunei guvernanțe, de exemplu, EULEX⁴ Kosovo⁵ și EUPOL⁶ Afganistan⁷. Altele se ocupă, de asemenea, de lupta împotriva criminalității organizate, de combaterea terorismului și de gestionarea frontierelor (EUCAP Sahel Mali) și, mai recent, de gestionarea migrației ilegale (EUCAP Sahel Niger). UE desfășoară de asemenea în prezent șase operații militare, care sunt finanțate direct de statele membre ale UE, iar nu din bugetul UE. A se vedea anexa I pentru o prezentare generală a misiunilor civile din cadrul PSAC și a operațiilor militare.

06

Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate/vicepreședintele Comisiei Europene (ÎR/VP) este responsabil cu misiunile civile din cadrul PSAC. Sub autoritatea sa, SEAE gestionează activitatea misiunilor, iar Serviciul Instrumente de Politică Externă (FPI) al Comisiei Europene gestionează bugetele acestora. Direcția de planificare și de gestionare a crizelor (CMPD) din cadrul SEAE efectuează planificarea politică și strategică a misiunilor și dezvoltă concepte de gestionare a crizelor (CMC) pentru noi misiuni PSAC. Unitatea din cadrul SEAE responsabilă cu înființarea și menținerea misiunilor este structura Capacitatea civilă de planificare și conducere (CPCC), al cărei director este și comandant al operațiilor civile.

07

Statele membre ale UE decid să înființeze și să închidă misiunile civile din cadrul PSAC prin intermediul Consiliului. Acestea stabilesc obiectivele și mandatele misiunilor, aprobă planurile de lucru ale acestora și decid dacă și pentru ce perioadă să reînnoiască mandatele. Împreună cu Parlamentul European, Consiliul stabilește, de asemenea, bugetele misiunilor. Caseta 1 prezintă procedura de la identificarea unei situații de criză până la înființarea de misiuni, iar figura 1 ilustrează modul în care acestea sunt planificate.

08

CPCC planifică și elaborează contextul activității misiunilor și definește activitățile și indicatorii de performanță. Aceasta pune, de asemenea, la dispoziția FPI informații privind bugetele misiunilor și sprijină CMPD în pregătirea de analize periodice strategice ale progreselor înregistrate. CPCC are 68 de angajați la sediul său din Bruxelles. Un șef de misiune preia comanda la nivel operațional pe teren. Mulți dintre membrii personalului misiunilor sunt detașați din statele membre ale UE. Țara de origine plătește salariile membrilor personalului pe care îi detașează, în timp ce din bugetul misiunii UE se finanțează o diurnă suplimentară și o primă de risc. Agenții contractuali sunt angajați direct de către misiuni și lucrează în principal în finanțe, în logistică, în securitate și în administrație.

Misiunile EUCAP Sahel în Niger și în Mali

09

UE utilizează misiuni civile în cadrul PSAC și operații militare⁸, precum și alte instrumente ale UE⁹ pentru a-și pune în aplicare strategia Sahel. UE a înființat misiunile din Niger și din Mali pentru a răspunde la amenințările la adresa dezvoltării și a securității interne a regiunii Sahel, precum și la adresa securității UE. Obiectivul a fost acela de a contribui la consolidarea capacităților forțelor naționale responsabile cu securitatea internă prin furnizarea de cursuri de formare, de consiliere și de echipamente. Personalul celor două misiuni EUCAP Sahel oferă acest sprijin cu titlu de sprijin neexecutiv¹⁰. Acesta consolidează capacitățile forțelor de securitate internă (poliție, jandarmerie, gardă națională) în țările gazdă. În Niger, acestea includ și armata în măsura în care rolul său are legătură cu securitatea internă.

10

Consiliul a înființat EUCAP Sahel Niger în 2012 „pentru a sprijini consolidarea capacităților actorilor din domeniul securității din Niger de combatere a terorismului și a criminalității organizate”¹¹. În 2015, statele membre ale UE au extins mandatul misiunii pentru a include acordarea de asistență Nigerului în menținerea sub control și combaterea migrației neregulamentare, precum și în colectarea de informații cu privire la acest fenomen. Sediul principal și majoritatea celor 169 de posturi ocupate de membrii personalului misiunii¹² sunt situate în capitala Niamey. În 2016, misiunea a deschis un birou local la Agadez, în deșertul Sahara. Principalele activități ale misiunii sunt următoarele:

• furnizarea de cursuri de formare în sectoare-cheie, inclusiv criminalistică și intervenție tactică și tehnică, precum și instruirea membrilor personalului din forțele de securitate internă pentru a oferi ei înșiși cursuri de formare;
• consilierea forțelor de securitate internă cu privire la modalitatea de a concepe și a organiza cursuri;
• sprijinirea forțelor de securitate internă în vederea colaborării (interoperabilitate) și a coordonării propriei activități;
• furnizarea de echipamente, cum ar fi hărți pentru zonele îndepărtate, software de gestionare a resurselor umane, autovehicule de teren, truse de criminalistică pentru poliție și garaje mobile;
• sprijinirea revizuirii legislației nigeriene privind migrația neregulamentară și criminalitatea organizată asociată acesteia.

11

Consiliul a înființat EUCAP Sahel Mali în 2014 pentru „a permite autorităților maliene să reinstaureze și să mențină ordinea constituțională și democratică, precum și condițiile unei păci durabile în Mali, și să reinstaureze și să mențină autoritatea și legitimitatea statului pe întreg teritoriul malian printr-o desfășurare eficace a administrației sale”¹³. Cele 194 de posturi ale membrilor personalului misiunii¹⁴ se află în capitala Bamako. Câteva dintre activitățile misiunii sunt următoarele:

• reformarea politicilor și consolidarea capacităților în vederea consolidării competențelor de gestionare a frontierelor;
• revizuirea programelor de instruire și oferirea de cursuri de formare în următoarele domenii: gestionare operațională și gestionarea resurselor umane, etică profesională, ordine publică, tehnici de informare, intervenție profesională, poliție penală, combaterea terorismului, drepturile omului și egalitatea de gen;
• trimiterea unor echipe mobile de formare și evaluare în regiunile îndepărtate.

12

Anexa II conține mandatul și obiectivele atribuite de Consiliu celor două misiuni EUCAP Sahel. Tabelul 1 oferă o privire de ansamblu asupra principalelor caracteristici ale misiunilor.

Tabelul 1

Similitudini și diferențe: EUCAP Sahel Niger și EUCAP Sahel Mali

	Ambele	Niger	Mali
Începerea operațiilor		2012	2014
Durata mandatului	2 ani, reînnoibil
Principalii beneficiari	Forțele de securitate internă –Poliția –Jandarmeria –Garda națională	Inclusiv forțele armate nigeriene care au legătură cu securitatea internă
Sediu	Capitala	Niamey	Bamako
Birou local		Agadez
Posturi disponibile		169	194
Provocări în domeniul securității care se află în centrul atenției EUCAP	–Prezența unor grupări teroriste –Frontiere nesigure –Migrație neregulamentară –Extinderea radicalizării	–Revenirea unor resortisanți nigerieni din Libia –Disponibilitatea armelor –Traficul ilicit și rețelele care introduc ilegal migranți –Boko Haram/foști teroriști care în prezent colaborează ca martori	–Stat slab și pierderea controlului asupra unor părți din teritoriul malian –Prezența traficanților –Corupție –Criminalitate organizată –Încredere insuficientă între populație și forțele de securitate internă

13

Consiliul a aprobat 69,46 milioane de euro pentru EUCAP Sahel Niger între iulie 2012 și iulie 2017 și 66,48 milioane de euro pentru EUCAP Sahel Mali între aprilie 2014 și ianuarie 2017. Din această sumă totală, fiecare misiune a cheltuit 53 % pentru cheltuieli de personal și 19 % (Niger) și 24 % (Mali) pentru cheltuieli de funcționare, cum ar fi chirii, asigurări, cheltuieli cu securitatea și autovehiculele (a se vedea graficul 1). Misiunile au utilizat 77 %¹⁵ și, respectiv, 67 %¹⁶ din aceste bugete cumulate.

Evoluții recente

14

Începând din 2015, misiunile civile din cadrul PSAC s-au implicat într-o gamă tot mai largă de sarcini ca reacție la mediul de securitate în schimbare. Un exemplu este accentul sporit pe care acestea îl pun pe consolidarea capacităților în domeniul combaterii terorismului, precum și adăugarea unor activități legate de colectarea și schimbul de informații în domeniul migrației. În prezentarea documentului „O strategie globală pentru politica externă și de securitate a Uniunii Europene”, în 2016, ÎR/VP a subliniat importanța majoră a consolidării capacităților civile în țări terțe¹⁷.

15

În „Planul de punere în aplicare în materie de securitate și apărare”¹⁸, ÎR/VP a solicitat statelor membre ale UE „să convină să revizuiască structurile și capacitățile pentru planificarea și desfășurarea misiunilor PSAC”¹⁹. Consiliul a invitat-o, în noiembrie 2017, „să prezinte următoarele etape în dezvoltarea capacităților civile, astfel încât un pact privind PSAC civilă²⁰ să poată fi încheiat până în 2018”²¹. Aceasta este a treia etapă dintr-un proces în trei etape care începe cu un document de reflecție prospectiv, se continuă cu planul de dezvoltare a capacităților civile și se finalizează cu elaborarea pactului, care permite tuturor părților interesate (în special statelor membre ale UE) să se angajeze în procesul de consolidare a misiunilor civile din cadrul PSAC.

16

Consiliul a invitat ÎR/VP să stabilească o „capacitate de reacție de bază” până în luna mai 2018²², constând într-o platformă consolidată de sprijinire a misiunilor²³, precum și în resurse plasate în misiunile existente. Importanța crescută a misiunilor civile din cadrul PSAC a condus la alocarea de resurse suplimentare către SEAE începând din 2018 pentru a consolida sprijinul pentru misiunile civile din cadrul PSAC.

Sfera și abordarea auditului

17

Acest audit a vizat cele două misiuni civile din cadrul PSAC înființate de UE pentru a consolida capacitățile forțelor responsabile cu securitatea internă în Niger și în Mali²⁴. Curtea a adresat următoarele întrebări:

• SEAE a planificat și a pus în aplicare în mod adecvat misiunile EUCAP Sahel?
• Misiunile EUCAP Sahel au consolidat capacitățile forțelor de securitate din Niger și din Mali?

18

Auditul a acoperit perioada de la înființarea misiunilor până în prezent și a inclus vizite în Niger și în Mali în septembrie 2017.

19

Curtea și-a început activitatea prin examinarea strategiilor, a politicilor, a planurilor și a rapoartelor de punere în aplicare. În continuare, Curtea a întâlnit membri ai personalului responsabili cu gestionarea misiunilor de la Bruxelles: CPCC și CMPD din cadrul SEAE și Direcția Generală Cooperare Internațională și Dezvoltare și FPI din cadrul Comisiei. De asemenea, Curtea a intervievat reprezentanți ai Comitetului pentru aspectele civile ale gestionării crizelor (Civcom) din patru dintre statele membre ale UE²⁵, pe Reprezentantul Special al UE pentru Sahel și pe fostul șef al misiunii EUCAP Sahel Niger.

20

Curtea a vizitat atât Nigerul, cât și Maliul, unde a intervievat membri ai personalului ambelor misiuni (inclusiv pe cei aflați la biroul local din Agadez, Niger) și reprezentanți ai autorităților naționale și ai forțelor de securitate internă. Aceasta s-a întâlnit de asemenea cu delegațiile UE și cu reprezentanțele a patru state membre ale UE²⁶ atât în Niger, cât și în Mali, precum și cu cele ale Statelor Unite, Japoniei și Canadei. Curtea a intervievat organizații internaționale și donatori implicați în sectorul de securitate, precum Misiunea multidimensională integrată a Organizației Națiunilor Unite de stabilizare în Mali (MINUSMA), Misiunea UE de instruire în Mali, CiviPol, Expertise France, Agenția germană de cooperare internațională (GIZ) și Organizația Internațională pentru Migrație.

21

Curtea a examinat documente și a efectuat controale la fața locului vizând 46 dintr-un total de 446 de cursuri de formare oferite în Niger și 16 dintr-un total de 135 de cursuri de formare oferite în Mali, 12 proiecte pentru achiziționarea de echipamente sau pentru renovarea unor săli de curs ale forțelor de securitate internă în Niger și nouă proiecte de același tip în Mali. Curtea a examinat de asemenea activitatea desfășurată de personalul misiunilor care prestează servicii de consiliere în țările-gazdă.

Observații

Răspunsul UE la nevoile de consolidare a capacităților forțelor de securitate a fost afectat de deficiențe operaționale

22

Curtea a examinat modul în care Consiliul, SEAE, Comisia și personalul din Niger și din Mali au înființat, au gestionat și au exploatat cele două misiuni. Curtea a examinat dacă SEAE:

1. a ținut seama de lecțiile învățate din misiunile PSAC precedente;
2. a alocat suficiente resurse umane și logistice misiunilor;
3. a furnizat suficiente orientări practice și formare prealabilă pentru personalul misiunilor;
4. a urmat proceduri administrative adecvate;
5. a planificat misiunile în mod adecvat.

SEAE a utilizat la înființarea EUCAP Sahel Mali lecțiile învățate din EUCAP Sahel Niger

23

SEAE și Comisia au vizitat Niger și Mali pentru a evalua necesitățile în materie de consolidare a capacităților forțelor de securitate internă înainte de a înființa misiunile. Evaluarea necesităților Nigerului a început în ianuarie 2012, iar SEAE a redactat o propunere detaliată sub forma unui concept de gestionare a crizelor până în martie 2012. Din cauza, în parte, a grabei cu care a fost înființată, misiunea s-a confruntat cu probleme operaționale și logistice în primele 18 luni de existență (a se vedea caseta 2).

24

SEAE a înființat Misiunea EUCAP Sahel în Mali ca entitate juridică în 2014²⁸, fapt care a permis noii misiuni să evite multe dintre problemele întâmpinate de EUCAP Sahel Niger. Bazându-se pe experiența sa în Niger, SEAE s-a asigurat că:

• personalul a primit privilegii acordate diplomaților imediat după ce a fost înființată misiunea și
• Consiliul a aprobat un buget inițial în vederea înființării misiunii pentru a permite angajarea de personal administrativ și de securitate și achiziționarea de echipamente înainte de începerea operațiilor.

Formarea prealabilă insuficientă și sprijinul insuficient din partea sediului central al SEAE au condus la întârzieri

25

Curtea a constatat că mulți dintre membrii personalului responsabil cu identificarea proiectelor și cu elaborarea specificațiilor tehnice nu cunoșteau suficient procedurile și normele UE înainte de a ajunge la misiunile din Niger și din Mali. Acest lucru a condus la întârzieri în desfășurarea unor proceduri de achiziții și la rezilierea unor contracte.

26

În Niger, de exemplu, această situație nu a fost limitată la faza de înființare (a se vedea caseta 2), ci a continuat în anii următori de funcționare a misiunii. În cazul a șase proiecte auditate, echipamentele achiziționate au sosit la mult timp după ce cursurile de formare pentru care erau destinate avuseseră loc. În alte cinci cazuri, personalul care stabilise necesarul de echipamente sau elaborase specificațiile pentru un contract plecase înainte ca bunurile să sosească. Personalul nou recrutat a fost nevoit să preia proiecte și proceduri fără a avea pregătirea necesară, fapt care a condus la întârzieri în punerea în aplicare a operațiilor misiunii.

27

Recunoscând deficiențele observate în înființarea misiunilor PSAC, SEAE și Comisia au precizat în răspunsul lor la raportul Curții privind EUPOL Afganistan că vor dezvolta „un centru de servicii comune pentru toate misiunile PSAC” și vor optimiza „utilizarea depozitului PSAC pentru a gestiona activele misiunilor aflate în curs de desfășurare”. Acest centru nu funcționa încă la data auditului desfășurat de Curte. Totuși, la 13 noiembrie 2017, Consiliul a aprobat înființarea unei platforme consolidate de sprijinire a misiunilor, care urmează să fie finalizată până în mai 2018. Această platformă va pune la dispoziția noilor misiuni civile din cadrul PSAC „mijloace cu desfășurare rapidă și elemente de planificare din statele membre ale UE, precum și, atunci când se convine astfel, echipe specializate și formațiuni multinaționale precum Forța de jandarmerie europeană”. SEAE se pregătește de asemenea să înființeze un depozit central pentru a ține un stoc centralizat de articole pentru distribuire rapidă și pentru a reduce astfel numărul procedurilor de achiziții desfășurate de misiunile existente.

Normele și procedurile Comisiei nu sunt adaptate la condițiile din Niger și din Mali

28

Comisia a autorizat personalul misiunilor din Niger și din Mali să aplice proceduri de achiziții publice flexibile²⁹ din cauza contextului dificil în care acestea erau nevoite să își desfășoare activitatea³⁰. Deși aceste proceduri au fost utilizate, personalul care efectua achizițiile în cadrul misiunilor a considerat că normele și procedurile FPI erau adesea aplicate într-un mod care nu era adecvat condițiilor de muncă din țările fără ieșire la mare din Africa de Vest. În special:

• Exercițiul bugetar de un an făcea dificilă pregătirea și executarea contractelor în termenele prevăzute de reglementări, având în vedere numărul redus de furnizori locali și termenele de livrare lungi. În plus, cerința (aplicată doar începând cu 2017) de a preda beneficiarului echipamentele în cursul exercițiului bugetar a exercitat o presiune suplimentară asupra misiunilor, în special în Niger, unde echipamentele sunt adesea destinate unor regiuni spre care transportul nu este ușor de organizat.
• Aplicarea strictă a normelor și a procedurilor de către FPI a condus la rezilierea unor contracte din cauza unor inadvertențe minore în specificațiile echipamentelor sau a unor depășiri minore ale bugetului.
• Cerința de a grupa elemente similare (atât pentru misiuni, cât și pentru beneficiari) într-un contract unic a cauzat întârzieri, deoarece achizițiile s-au efectuat cu o frecvență mai redusă.
• Obligația de a utiliza contractele-cadru ale Comisiei a condus la probleme. În unul dintre cazuri, EUCAP Sahel Niger a comandat echipamente, dar plafonul de achiziții stabilit în contractul-cadru fusese atins. În consecință, misiunea a fost nevoită să lanseze proceduri de achiziții pentru aceste produse la nivel local. În alte cazuri, echipamentele achiziționate în temeiul contractului-cadru nu au putut fi procurate pe plan local.

29

Misiunile EUCAP Sahel au nevoie de autorizarea prealabilă a Comisiei pentru achizițiile de peste 20 000 de euro. Acest proces durează mai mult decât atunci când misiunile fac achiziții în mod direct. Comisia a acceptat recomandarea din Raportul anual al Curții de Conturi Europene privind exercițiul 2013 potrivit căreia FPI ar trebui să acrediteze toate misiunile civile din cadrul PSAC în conformitate cu „evaluarea structurată pe șase piloni”³¹. Aceasta înseamnă că, odată ce misiunile și-au consolidat sistemele pentru a îndeplini cerințele evaluatorilor, șefii de misiuni primesc competențe delegate de a autoriza achiziții, Comisia continuând să efectueze controale a posteriori. La scurt timp după vizita Curții la misiuni, ambele au intrat în procesul evaluării structurate pe șase piloni³².

Lipsa de îndrumare din partea sediului central al SEAE a condus la proceduri deficitare

30

Curtea a examinat orientările aflate la dispoziția misiunilor și a constatat că acestea erau inadecvate, întrucât se refereau în principal la proceduri administrative³³. Existau puține orientări operaționale, cu exemple de bune practici, sau modele standard provenind din misiunile civile anterioare din cadrul PSAC, care puteau fi folosite în scopul instruirii personalului nou recrutat. Fiecare misiune EUCAP Sahel a dedicat timp și resurse considerabile definirii și stabilirii propriilor proceduri, care nu au fost întotdeauna eficiente din punct de vedere operațional.

Statele membre ale UE nu au oferit personal suficient pentru a ocupa posturile disponibile

31

Cea mai importantă resursă a misiunilor EUCAP Sahel este personalul acestora, atât angajații detașați și plătiți de statele membre ale UE, cât și cei contractați la nivel local de misiuni și finanțați din bugetul UE. Misiunile s-au confruntat în mod constant cu probleme în ceea ce privește ocuparea posturilor vacante pentru personalul detașat. SEAE invită statele membre ale UE să prezinte candidați la detașare prin intermediul unor cereri de contribuții, a căror organizare este cronofagă și costisitoare. S-au înregistrat 24 de cereri de contribuții pentru EUCAP Sahel Niger în perioada 2012-2016 și 14 pentru EUCAP Sahel Mali între 2014 și 2016. Aceste cereri de contribuții au condus la ocuparea a doar jumătate dintre posturile vacante publicate pentru Niger și a doar două treimi dintre cele publicate pentru Mali (a se vedea tabelele 2 și 3). Civcom decide care posturi sunt publicate exclusiv pentru personalul detașat și care sunt deschise și pentru personalul contractual. Pe posturi pentru personalul detașat poate fi recrutat personal contractual numai dacă două cereri consecutive de contribuții nu reușesc să genereze candidați detașați potriviți.

Tabelul 2

EUCAP Sahel Niger: rezultatele cererilor de contribuții (2012-2016)

EUCAP Sahel Niger	Cereri de contribuții ordinare		Cereri de contribuții extraordinare
Numărul total de posturi publicate	276		59
Publicate ca „detașat”	132	48 %	20	34 %
Publicate ca „detașat/contractat”	144	52 %	39	66 %
Posturi ocupate	163	59 %	29	49 %
Posturi neocupate	113	41 %	30	51 %
Posturi pentru care nu s-au primit candidaturi	33	12 %	9	15 %
Posturi pentru care s-a primit o singură candidatură	71	26 %	9	15 %

Sursa: EUCAP Sahel Niger.

Tabelul 3

EUCAP Sahel Mali: rezultatele cererilor de contribuții (2014-2016)

EUCAP Sahel Mali	Cereri de contribuții ordinare		Cereri de contribuții extraordinare
Numărul total de posturi publicate	198		21
Publicate ca „detașat”	127	64 %	5	24 %
Publicate ca „detașat/contractat”	71	36 %	16	76 %
Posturi ocupate	139	70 %	14	67 %
Posturi neocupate	59	30 %	7	33 %
Posturi pentru care nu s-au primit candidaturi	7	4 %	0	0 %
Posturi pentru care s-a primit o singură candidatură	26	13 %	1	5 %

Sursa: EUCAP Sahel Mali.

32

Dificultățile cu care s-au confruntat misiunile din Niger și din Mali în obținerea de personal detașat din statele membre ale UE sunt similare celor cu care s-au confruntat misiunile civile anterioare din cadrul PSAC³⁴. Printre motive se numără faptul că nivelul de competență și calificările pe care trebuie să le aibă acești angajați sunt ridicate și ei trebuie să fie în măsură să lucreze în limba franceză³⁵. Potențialii candidați trebuie să aibă de asemenea în vedere condițiile de viață și de siguranță precare. În sfârșit, asigurarea cu personal a misiunilor civile din cadrul PSAC nu este întotdeauna o prioritate pentru statele membre ale UE. Ca urmare, ratele de ocupare a posturilor în cadrul misiunilor EUCAP Sahel în Niger și în Mali au avut valori medii de 72 % și, respectiv, de 77 % în perioadele relevante.

33

Durata detașării personalului din statele membre ale UE este, în medie, de doi ani sau de doar un an în cazul unora dintre acestea. O astfel de perioadă nu este suficientă pentru ca persoanele să acumuleze suficiente cunoștințe cu privire la diferitele proceduri și condiții de muncă. Curtea a constatat că, pe lângă durata scurtă a detașărilor, rata ridicată de neocupare a avut un impact negativ asupra măsurii în care misiunile și-au desfășurat activitățile (a se vedea caseta 3).

Din cauza duratei de viață incerte a misiunilor era dificilă planificarea unei strategii de ieșire

34

Pe baza propunerii SEAE (a se vedea punctul 7), Consiliul a înființat cele două misiuni în regiunea Sahel pentru a consolida capacitățile forțelor responsabile cu securitatea internă. Deciziile Consiliului au definit obiectivele activității misiunilor, dar nu au oferit nicio indicație cu privire la durata de viață probabilă a misiunilor. În prezent misiunile funcționează în cadrul unor mandate cu o durată de doi ani, care pot fi reînnoite. SEAE are sarcina de a elabora o strategie de ieșire pentru momentul în care statele membre ale UE vor decide să închidă misiunile. SEAE a descris ultima etapă de existență a misiunilor. Cu toate acestea, misiunile nu au stabilit un plan detaliat privind elaborarea unei strategii de tranziție sau de ieșire.

35

Părțile interesate³⁸ intervievate de Curte au considerat că misiunile vor continua să existe cel puțin pe termen mediu pentru a atinge obiectivele stabilite pentru ele. O mai mare certitudine în ceea ce privește durata de viață a misiunilor ar permite acestora să își îmbunătățească modul de funcționare și modul în care planifică operații. De asemenea, ar fi mai ușor să se elaboreze o strategie de ieșire relevantă.

Misiunile EUCAP Sahel au consolidat capacitățile forțelor de securitate, dar rezultatele nu au fost durabile

36

Curtea a examinat modul în care misiunile EUCAP Sahel în Niger și în Mali au desfășurat activitățile planificate, modul în care acestea au obținut, au monitorizat și au evaluat rezultatele și dacă rezultatele au fost durabile. Curtea a evaluat:

1. dacă misiunile au consolidat capacitățile forțelor de securitate internă;
2. dacă rezultatele misiunilor erau durabile;
3. dacă indicatorii pentru monitorizarea rezultatelor misiunilor erau adecvați;
4. dacă procedurile de monitorizare și de evaluare în cadrul misiunilor s-au axat pe impact;
5. modul în care alte părți interesate din ambele țări percepeau performanța misiunilor.

Funcționând într-un context dificil, misiunile au consolidat capacitățile forțelor de securitate, chiar dacă într-un ritm lent

37

Nevoile de consolidare a capacităților forțelor responsabile de securitatea internă sunt ridicate atât în Niger, cât și în Mali. Misiunile EUCAP Sahel furnizează cursuri de formare, echipamente și consiliere și exercită o funcție de coordonare asupra forțelor de securitate internă printr-o serie de sarcini și activități. UE oferă sprijin pentru sectorul securității interne și prin intermediul unor instrumente precum Fondul european de dezvoltare și Fondul fiduciar al UE pentru Africa.

38

Condițiile de trai și de muncă din țările de la marginea deșertului Sahara, cu infrastructură deficitară și administrații publice slabe, reprezintă provocări considerabile pentru personalul EUCAP. Călătoriile sunt complicate și personalul trebuie să fie în mod constant vigilent cu privire la amenințarea reprezentată de atacurile teroriste. În Niger, unele regiuni de frontieră sunt prea nesigure pentru a fi vizitate, iar accesul la întreg centrul și nordul statului Mali este interzis.

39

Pentru a-și îndeplini obiectivele, misiunile efectuează activități care, în cea mai mare parte, sunt în desfășurare și sunt transferate de la un mandat acordat de Consiliu la altul și de la un exercițiu bugetar la următorul. Curtea a comparat modul în care misiunile au desfășurat activitățile planificate cu rezultatele raportate și confirmate în interviurile pe care le-a organizat în Niger și în Mali. Pentru detalii cu privire la constatările Curții, a se vedea anexele III și IV. În unele cazuri, misiunile au înregistrat progrese suficiente, cum ar fi cele referitoare la furnizarea de cursuri de formare pentru a combate terorismul și criminalitatea organizată în Niger. În alte cazuri, progresele înregistrate au fost puține ori nu s-au înregistrat progrese, cum ar fi în cazul instituirii unui control intern și a unor servicii de audit în cadrul forțelor de securitate internă din Mali.

Cursuri de formare

40

Curtea a examinat un eșantion de cursuri de formare pentru fiecare dintre misiuni. Principalii beneficiari ai cursurilor au fost poliția, jandarmeria și garda națională. Cursurile de formare au acoperit domenii precum tehnicile de arestare, gestionarea locului infracțiunii, analiza probelor criminalistice, ancheta penală, întreținerea autovehiculelor și detenția migranților aflați în situație de ședere ilegală. În Niger, la cursuri au participat și magistrați, poliția municipală și forțele armate (a se vedea caseta 4), de exemplu la cursuri privind drepturile omului.

41

Curtea a constatat că pregătirea furnizată a abordat domenii-cheie în care forțele de securitate aveau capacități deficitare și că ea era în conformitate cu obiectivele misiunilor EUCAP Sahel. Cu toate acestea, din cauza procedurilor administrative deficitare, EUCAP Sahel Niger nu a fost în măsură să furnizeze Curții documentația completă pentru cursurile de formare pe care aceasta le-a auditat în Niger. Pentru jumătate dintre cursurile de formare, EUCAP Sahel Niger nu a putut furniza dovezi de participare și formulare de evaluare a cursurilor completate de participanți. Deși majoritatea cursurilor de formare s-au desfășurat în Niamey, formatorii au raportat doar cu privire la cele desfășurate în regiuni. Datele privind locurile de muncă ale participanților erau incomplete și misiunea nu a verificat dacă aceștia fuseseră instruiți anterior. EUCAP Sahel Mali a avut rezultate bune cu privire la cele mai multe dintre aceste aspecte (a se vedea caseta 5).

Furnizarea de echipamente

42

Sumele înscrise în buget pentru achiziționarea de echipamente și de servicii pentru misiune și pentru beneficiari au fost de 3,3 milioane de euro pentru EUCAP Sahel Niger și de 2,9 milioane de euro pentru EUCAP Sahel Mali (cifre din 2016-2017). Achizițiile au fost făcute în sprijinul activităților misiunilor, de exemplu cursuri de formare, și erau grupate în proiecte. Exemplele includ autovehicule, echipamente de detectare, calculatoare și imprimante, generatoare, renovarea centrelor de formare și operaționale, precum și construirea și echiparea unor garaje mobile. A se vedea caseta 6 pentru un exemplu de proiect util sprijinit prin cursuri de formare care, în pofida complicațiilor în timpul punerii în aplicare, a fost un succes.

43

Curtea a examinat un eșantion de proiecte (a se vedea punctul 21) și a constatat că acestea au abordat domenii-cheie în care forțele de securitate aveau capacități deficitare și că proiectele erau în conformitate cu obiectivele misiunilor EUCAP Sahel. Parțial din cauza problemelor raportate la punctul 28, au existat întârzieri în punerea în aplicare pentru 7 dintre cele 21 de proiecte examinate. Au existat, de asemenea, probleme care afectează durabilitatea, de exemplu nerespectarea obligației de a întreține echipamentele furnizate, de a le repara când sunt avariate sau de a cumpăra consumabile pentru a asigura faptul că acestea pot fi utilizate.

Consiliere

44

Una dintre principalele sarcini ale misiunilor este de a consilia ministerele și forțele de securitate internă din țările gazdă. În Niger, misiunea a numit consilieri la Ministerul de Interne și la Ministerul Justiției, completând cu disponibilitatea constantă a personalului misiunii în alte domenii. EUCAP Sahel Mali a furnizat consilieri care au fost integrați în ministerele naționale cheie și în forțele de securitate internă.

45

Încurajarea forțelor de securitate internă să conlucreze îndeaproape pentru combaterea terorismului și a criminalității organizate („interoperabilitate”) a fost un obiectiv-cheie pentru ambele misiuni. În Mali, deși cele trei forțe de securitate internă se întâlneau săptămânal, acestea nu au permis personalului EUCAP să participe la întâlniri. Acest lucru a limitat contribuția pe care putea să o aducă personalul misiunii. În Niger, în pofida investirii unor resurse importante în îmbunătățirea interoperabilității, misiunea nu a reușit să îndeplinească și în cele din urmă a abandonat sarcini precum încurajarea schimbului de informații între forțele de securitate.

46

Din anul 2012, unul dintre obiectivele principale ale EUCAP Sahel Niger a fost asistarea autorităților nigeriene în elaborarea unei strategii naționale de securitate. Cinci ani mai târziu, în mare parte pentru că aceasta a reprezentat o condiție pentru primirea de sprijin bugetar³⁹, autoritățile nigeriene au adoptat o strategie națională de securitate internă. În absența unei strategii naționale globale care să vizeze și securitatea externă (controlul frontierelor etc.), impactul unei strategii de securitate internă este limitat.

47

De asemenea, personalul misiunii a depus eforturi deosebite pentru a reuni forțele de securitate internă prin crearea a opt centre operaționale regionale (centres opérationnels régionaux – COR). Acestea sunt organisme temporare menite să reunească atât membri ai guvernelor regionale, cât și membri ai forțelor de securitate nigeriene cu organisme responsabile cu protecția civilă, cu lupta împotriva incendiilor, cu protecția mediului și cu autoritățile vamale pentru a face față situațiilor de criză provocate de atacuri teroriste, criminalitate organizată și dezastre naturale. Centrul operațional regional din Niamey funcționează bine și oferă un exemplu de bune practici. Cu toate acestea, centrele operaționale regionale nu au un statut care să permită alocarea de personal pentru acestea sau un buget care să fie alocat pentru cheltuielile efectuate în timpul situațiilor de criză, de exemplu pentru achiziționarea de combustibil pentru vehicule. Misiunea a contribuit, de asemenea, la consolidarea centrelor operaționale ale jandarmeriei (Centres Opérationnels de Gendarmerie) (COGs)⁴⁰ din Niamey, Agadez și Zinder. Nici centrele operaționale regionale, nici centrele operaționale ale jandarmeriei nu funcționau corespunzător la data auditului efectuat de Curte. De exemplu, rețeaua radio nu funcționa – comunicarea redusă care exista avea loc prin intermediul telefoanelor mobile.

48

Ambele misiuni au desfășurat activități de consolidare a gestionării resurselor umane în cadrul forțelor de securitate internă. De exemplu, în Niger, GIZ a introdus sisteme de informații pentru poliție, iar EUCAP Sahel Niger a sprijinit celelalte două forțe de securitate în acest sens. În Mali, consilieri de la misiune și de la Ambasada Statelor Unite au redactat fișe ale posturilor. Alte sarcini au avut un succes mai redus, de exemplu, includerea datelor privind transferurile de personal și promovările în noile sisteme de informații, ceea ce autoritățile naționale nu au acceptat să facă până în prezent. Cele două misiuni au propus, de asemenea, crearea unor departamente de formare, revizuirea programelor de instruire și elaborarea unor planuri de formare anuale în cadrul forțelor de securitate internă. Acest lucru a funcționat bine în Mali. În Niger, progresele au fost limitate, deși în 2017 forțele de poliție au elaborat primul lor plan de formare.

Ambele misiuni au abordat durabilitatea, însă fără prea mult succes

49

Întrucât cele două misiuni EUCAP Sahel oferă sprijin pentru Niger și Mali doar pentru o perioadă limitată de timp, abordarea modului în care activitățile acestora pot deveni durabile este de o importanță majoră⁴¹. Ambele misiuni au făcut acest lucru oferind cursuri privind modul de formare a altor cadre, ajutând la elaborarea de planuri de formare și la conceperea de cursuri de formare, introducând sisteme de gestionare a resurselor umane, creând fișe ale posturilor și încurajând forțele de securitate internă să conlucreze într-un mod structurat. În Niger, misiunea a planificat, de asemenea, să sprijine autoritățile naționale să elaboreze o strategie națională de securitate, să consilieze personalul forțelor de securitate internă utilizând monitorizarea, mentoratul și consilierea (MMC) și să echipeze forțele de securitate cu garaje mobile și să le instruiască cum să le folosească. Deși SEAE a raportat realizări în aceste domenii⁴², Curtea a constatat că misiunile nu reușiseră să asigure durabilitatea activităților lor.

50

Ambele misiuni au desfășurat cursuri de formare a formatorilor pentru forțele de securitate. În Niger, misiunea a constituit, în patru ani, o rezervă de formatori nigerieni în cadrul tuturor forțelor de securitate internă. Cu toate acestea, deși personalul forțelor de securitate internă începuse să ofere el însuși cursuri de formare, și personalul misiunii a continuat să facă acest lucru. Începând din 2014, cu scopul de a reduce dependența forțelor de securitate internă de formatorii EUCAP, misiunea s-a axat pe MMC. Ideea era să se atribuie un mentor în cadrul misiunii pentru a-i urmări și a-i sprijini pe formatorii forțelor de securitate internă instruiți în cadrul misiunii. Aceasta nu a funcționat însă bine în practică: experții misiunii ofereau consiliere la cerere, dar nu aveau proceduri nici pentru monitorizarea, nici pentru oferirea de sprijin sistematic formatorilor individuali. Așa cum reiese din probele examinate de Curte, o astfel de consiliere fusese oferită numai unui număr de 20 de persoane pe parcursul celor trei ani până în martie 2017. În niciuna dintre țări forțele de securitate internă nu erau autonome în niciun domeniu de formare.

51

Rata de progres a activităților de promovare a durabilității a depins adesea de măsura în care autoritățile din țările gazdă au fost de acord că acestea aveau prioritate. De exemplu, autoritățile naționale din Niger și din Mali nu au acordat recunoaștere oficială sau recompense financiare membrilor personalului forțelor de securitate internă care au devenit formatori. Acest lucru a însemnat că existau puține stimulente pentru membrii personalului care au fost instruiți de EUCAP să formeze alți membri ai personalului, deoarece aceștia puteau câștiga mai mult lucrând într-o unitate operațională. Ambele misiuni au contribuit la elaborarea unei legislații menite să acorde formatorilor un statut distinct, dar niciuna dintre țările gazdă nu o adoptase până la data auditului.

52

Incapacitatea de a asigura durabilitatea multor activități a fost parțial cauzată de lipsa de asumare a acestora de către autoritățile naționale și de către forțele de securitate internă. În pofida opiniei lor pozitive cu privire la EUCAP, guvernele din Niger și din Mali nu au fost întotdeauna dispuse să adopte legislația adecvată și să implementeze unele dintre reformele necesare pentru ca rezultatele obținute în privința consolidării capacităților să fie susținute. Situația a fost exacerbată în Mali de lipsa de stabilitate politică și de deficiențe organizaționale la nivel guvernamental. Acest lucru a subminat eforturile misiunilor de a face ca rezultatele activităților lor să fie durabile.

53

Misiunile au fost și ele, la rândul lor, responsabile de propria performanță slabă în asigurarea durabilității. De exemplu, niciuna dintre misiuni nu a verificat succesul sprijinului acordat prin verificarea ex post a utilizării cunoștințelor dobândite la cursurile de formare sau a echipamentelor primite (a se vedea, pentru exemplificare, caseta 7). În perioada auditată, misiunile nu au colectat informații pentru a determina dacă personalul forțelor de securitate internă și-a continuat activitatea în domeniul pentru care a fost instruit după finalizarea cursurilor și nu au evaluat dacă cursanții înțeleseseră și continuau să aplice cunoștințele dobândite în perioada de formare. Această situație s-a constatat pentru toate tipurile de participanți, inclusiv cei instruiți pentru a fi formatori. Misiunea în Mali a făcut un prim pas la sfârșitul anului 2017, propunând în scris forțelor de securitate internă maliene să realizeze o monitorizare ulterioară a cursurilor de formare oferite de EUCAP pentru a evalua impactul acestora și pentru a extrage învățăminte pentru cursuri de formare viitoare.

54

După crearea centrelor operaționale regionale, misiunile au intenționat să le facă durabile. Ele nu au reușit însă din cauza lipsei unei strategii naționale de securitate și a rotației frecvente a personalului din cadrul forțelor de securitate internă și din cadrul misiunii. De exemplu, misiunile nu au desfășurat cursurile planificate pentru a instrui personalul forțelor de securitate internă să formeze alți membri ai personalului, nu au creat un centru național de coordonare pentru a integra toate centrele operaționale regionale și nu au elaborat planuri naționale de urgență și de intervenție.

SEAE nu a stabilit indicatori adecvați pentru monitorizarea rezultatelor misiunilor

55

Curtea a examinat rapoartele semestriale ale misiunilor către SEAE, care înregistrează progresele realizate în vederea finalizării sarcinilor și a atingerii obiectivelor în raport cu indicatorii prevăzuți în OPLAN-uri. Majoritatea „indicatorilor” stabiliți pentru EUCAP Sahel Niger doar enumerau activitățile stabilite pentru fiecare sarcină și, prin urmare, nu îndeplineau criteriile RACER⁴³ și nu reprezentau o bază adecvată pentru măsurarea progreselor. Singura excepție o constituie indicatorii stabiliți pentru al cincilea obiectiv, privind combaterea migrației neregulamentare, care a fost adăugat la mandatul misiunii în 2015. Aceștia erau mai buni pentru că defineau realizările preconizate pentru fiecare sarcină. Indicatorii stabiliți pentru EUCAP Sahel Mali precizau, de asemenea, realizările preconizate. Cu toate acestea, indicatorii nu au fost suficient de robuști pentru a fi utilizați la măsurarea progreselor, deoarece nu s-au stabilit ținte cuantificate⁴⁴.

56

Niciunul dintre indicatorii utilizați în cadrul misiunilor EUCAP Sahel nu menționa relevanța sarcinilor pentru îndeplinirea obiectivelor⁴⁵. De asemenea, nu existau indicatori pe care să se bazeze o evaluare a efectelor sau a impactului sarcinilor.

Monitorizarea și evaluarea activităților misiunilor erau inadecvate și nu se axau pe impact

57

EUCAP Sahel Niger nu instituise proceduri pentru a documenta și a monitoriza în mod sistematic planificarea și punerea în aplicare a activităților sale. Abia în cursul anului 2017, în timp ce auditul era în desfășurare, misiunea în Niger a luat măsuri pentru a simplifica planul de punere în aplicare a misiunii, astfel încât să faciliteze monitorizarea progreselor globale. Aceasta a elaborat fișe de proiect și a planificat să țină o evidență sistematică a cursanților care urmaseră deja cursuri, să monitorizeze listele de prezență și să colecteze și să analizeze evaluările cursurilor de către participanți. EUCAP Sahel Mali a creat, încă din timpul primului său mandat, proceduri adecvate pentru documentarea și monitorizarea activităților și a realizărilor.

58

SEAE solicită misiunilor să furnizeze următoarele informații:

• rapoarte săptămânale și lunare care conțin informații privind execuția bugetară, resursele umane și evenimentele generale care au avut loc;
• rapoarte semestriale pentru a compara progresele înregistrate în îndeplinirea sarcinilor cu nivelul de referință stabilit în OPLAN, precum și cu progresele raportate în rapoartele semestriale precedente;
• cu aproximativ șase luni înainte de sfârșitul fiecărui mandat, analize strategice privind situația în materie de securitate din țară, implicarea UE și a altor părți interesate, rezultatele misiunilor și abordarea lor viitoare;
• rapoarte speciale privind teme specifice.

59

Curtea a analizat aceste documente și a observat că:

• raportarea cu privire la realizări nu este clar legată de indicatori și de criterii de referință stabilite în prealabil și
• SEAE și misiunile nu au evaluat în mod sistematic impactul activităților misiunilor.

60

În perioada auditată, niciuna dintre misiuni nu dispunea de sisteme adecvate pentru evaluarea activităților. În cursul celui de al doilea mandat, misiunea în Mali a dezvoltat un sistem de evaluare cu un accent sporit pe realizări, efecte, impact, sustenabilitate și eficiență. Întrucât acest sistem fusese pus în aplicare doar de puțin timp, era prea devreme pentru a se evalua rezultatele sale. Misiunea în Niger a recrutat personal pentru a începe activitatea de evaluare în mai 2017. În plus, niciuna dintre misiunile EUCAP Sahel nu a făcut obiectul unei evaluări externe independente.

Părțile interesate și beneficiarii aveau o opinie pozitivă cu privire la activitățile misiunilor și la rolul lor de coordonare

61

Curtea a intervievat beneficiari ai activităților de formare, de consiliere și de furnizare de echipamente desfășurate de misiunile EUCAP Sahel, precum și diverse părți interesate din domeniul securității interne din Niger și din Mali. Evaluarea globală a activităților desfășurate de misiunile EUCAP Sahel a fost pozitivă. Părțile interesate și beneficiarii au apreciat disponibilitatea personalului misiunilor de a oferi consiliere sau de a furniza servicii care nu erau disponibile din surse naționale. În Niger, forțele de securitate și reprezentanți ai guvernului au remarcat valoarea prezenței pe termen mai lung a misiunilor EUCAP Sahel în comparație cu cea a numeroși alți donatori. Ambele misiuni au furnizat, de asemenea, informații și consiliere în sprijinul altor instrumente ale UE și al activităților mai extinse ale UE și ale statelor sale membre. De exemplu, misiunile au contribuit la redactarea proiectelor Fondului fiduciar al UE pentru Africa, au colectat informații referitoare la fluxurile migratorii și au inventariat activitățile UE legate de migrație.

62

Donatori și alte părți interesate din Niger și din Mali au evidențiat rolul important jucat de ambele misiuni EUCAP Sahel în coordonarea activităților în sectorul de securitate. Ambele misiuni au instituit organisme pentru a îmbunătăți coordonarea cu autoritățile naționale, care inițial s-au confruntat cu probleme, dar care au fost, în general, un succes. De asemenea, misiunile au creat mecanisme adecvate de coordonare și cooperare cu alți donatori și cu alte părți interesate. În Mali, acest lucru a inclus inventarierea formală a donatorilor, care oferă detalii complete cu privire la proiectele propuse (dar care nu au fost încă finanțate), planificate, în desfășurare sau încheiate în sectorul securității în Mali.

Concluzii și recomandări

63

Consiliul a creat EUCAP Sahel Niger și EUCAP Sahel Mali pentru a aborda capacitățile reduse ale forțelor responsabile cu securitatea internă. Activând într-un context dificil, cele două misiuni au contribuit la consolidarea capacităților, dar fiecare a întâmpinat dificultăți, ceea ce a redus eficiența și durabilitatea operațiilor acestora.

64

În ambele țări, personalul misiunilor nu a avut acces la îndrumare operațională și formare adecvată. Fiecare misiune EUCAP Sahel a dedicat timp și resurse considerabile instituirii propriilor sisteme și proceduri, care adesea nu erau adaptate la condițiile locale. SEAE și Comisia, care sunt responsabile de gestionarea misiunilor civile din cadrul PSAC, nu au oferit sprijin suficient și în unele cazuri au aplicat proceduri care nu erau adecvate pentru condițiile de lucru existente pe teren (a se vedea punctele 25-30).

Recomandarea 1 – Adoptarea de măsuri pentru a îmbunătăți eficiența operațională a misiunilor

SEAE ar trebui:

• să ofere misiunilor orientări practice privind proceduri operaționale, modele standardizate care să poată fi adaptate la circumstanțele locale, exemple de bune practici din misiunile anterioare și cursuri de formare.

Comisia ar trebui:

• să procedeze la delegarea progresivă a competenței de a autoriza achiziții șefului misiunii, sub rezerva unor controale ex post efectuate de Comisie.

SEAE și Comisia ar trebui:

• să îmbunătățească sprijinul acordat misiunilor prin furnizarea de echipamente din depozitul comun și prin extinderea rolului platformei de sprijinire a misiunilor.

Data-țintă: sfârșitul anului 2018.

65

Deși cea mai importantă resursă a misiunilor este personalul acestora, numai trei sferturi dintre posturi erau ocupate în medie. Procedurile de recrutare erau cronofage și adesea lipsite de succes. Posturile cel mai dificil de ocupat erau cele rezervate pentru personalul detașat din statele membre ale UE (a se vedea punctele 31-33).

Recomandarea 2 – Creșterea ratei de ocupare a posturilor de personal în cadrul misiunilor

SEAE ar trebui să găsească soluții care să permită ocuparea în mod rapid și eficient a posturilor vacante din cadrul misiunilor, de exemplu propunând detașări la misiuni de către statele membre ale UE pe perioade mai lungi, utilizând agenți contractuali pe scară mai largă și lansând cereri de contribuții generale, care să poată fi utilizate pentru constituirea unor liste de rezervă cu membri ai personalului potențial interesați, pentru a accelera mobilizarea atunci când apar posturi vacante.

Data-țintă: sfârșitul anului 2018.

66

Mandatele de doi ani ale misiunilor încurajează planificarea pe termen scurt, iar bugetele anuale fac adesea ca un ciclu de achiziții de echipamente și servicii să fie atât de scurt încât este foarte greu de gestionat. Alte părți interesate din regiunea Sahel și beneficiarii sprijinului consideră că, având în vedere sarcinile misiunilor în Niger și în Mali, acestea din urmă sunt necesare pe termen mediu și lung. În același timp, deși misiunile nu sunt destinate să devină structuri permanente în țările gazdă, SEAE nu a prevăzut o strategie clară de ieșire (a se vedea punctele 34 și 35)

Recomandarea 3 – Stabilirea unor mandate și a unor bugete adecvate operațiilor și elaborarea unei strategii de ieșire

SEAE ar trebui să propună pentru misiuni mandate care să le permită să își îndeplinească obiectivele și ar trebui să definească o cale mai clară spre o strategie de ieșire.

Comisia ar trebui să stabilească perioade bugetare care să corespundă necesităților operaționale.

Data-țintă: sfârșitul anului 2019.

67

Misiunile EUCAP Sahel au consolidat capacitățile forțelor de securitate internă prin oferirea de cursuri de formare, de echipamente și de consiliere. Ambele misiuni au depus eforturi pentru a asigura durabilitatea activităților lor, dar fără prea mult succes. Această situație a fost cauzată parțial de lipsa de asumare a acestora de către țările gazdă sau de lipsa voinței politice în aceste țări și parțial de faptul că misiunile nu au alocat resurse adecvate pentru a asigura durabilitatea și urmărirea aplicării și a utilizării practice a formării oferite și a echipamentelor furnizate (a se vedea punctele 37-54).

Recomandarea 4 – Punerea unui accent sporit pe durabilitate

Misiunile ar trebui să își concentreze resursele către asigurarea durabilității activităților lor, prin retragerea, după caz, din activitățile încununate de succes imediat ce acest lucru este posibil pentru a încuraja autonomia în cadrul forțelor de securitate internă și pentru a evita dependența excesivă, axându-se, în schimb, pe furnizarea de sprijin și de asistență, și prin monitorizarea ulterioară a utilizării formării oferite și a echipamentelor furnizate.

Data-țintă: sfârșitul anului 2018.

68

Misiunile au înregistrat doar progrese limitate și lente în atingerea obiectivelor lor. Pe de altă parte, indicatorii stabiliți pentru măsurarea progreselor înregistrate de misiuni erau inadecvați. Majoritatea indicatorilor elaborați pentru Niger nu au putut fi utilizați pentru a măsura progresele, deoarece aceștia doar enumerau activitățile stabilite pentru sarcini. Indicatorii pentru Mali erau mai buni, dar nu includeau obiective cuantificate. Indicatorii nu au furnizat o bază adecvată pentru măsurarea eficacității sarcinilor sau a contribuției aduse în vederea atingerii obiectivelor (a se vedea punctele 55 și 56).

69

Niciuna dintre misiuni nu dispunea în perioada auditată de sisteme adecvate pentru evaluarea activităților și nici nu făcuse obiectul unei evaluări externe independente (a se vedea punctele 57-60).

Recomandarea 5 – Îmbunătățirea indicatorilor, a monitorizării și a evaluării

SEAE ar trebui:

• să stabilească indicatori RACER (relevanți, acceptabili, credibili, simpli și robuști) care să se concentreze pe realizări cuantificate și pe rezultatele activităților misiunilor și care să fie legați de relevanța pentru mandatele misiunilor;
• să stabilească criterii de referință specifice cu ajutorul cărora să se poată demonstra progresele înregistrate în vederea îndeplinirii obiectivelor;
• să ofere misiunilor îndrumare și cursuri de formare în materie de monitorizare și de evaluare;
• să efectueze evaluări externe ale misiunilor și evaluări mai cuprinzătoare ale impactului acestora.

Data-țintă: sfârșitul anului 2018.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera III, condusă de domnul Karel PINXTEN, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 24 aprilie 2018.

Glosar și acronime

Civcom: Comitetul însărcinat cu aspectele civile ale gestionării crizelor (Committee for Civilian Aspects of Crisis Management) – un organism de consiliere creat de Consiliu, care furnizează informații, formulează recomandări și consiliază referitor la aspectele civile ale gestionării crizelor.

CMC: Concept de gestionare a crizelor (Crisis Management Concept): scopul CMC este să analizeze și să propună opțiuni în cadrul PSAC, să descrie scopurile și obiectivele acestora și să stabilească obiectivele și domeniile posibile ale unei misiuni PSAC a UE.

CMPD: Direcția de planificare și de gestionare a crizelor (Crisis Management and Planning Directorate): departamentul din cadrul SEAE care răspunde de planificarea politico-strategică a misiunilor civile din cadrul PSAC. CMPD are rolul de a asigura coerența și eficacitatea misiunilor și de a dezvolta parteneriatele, politicile, conceptele și capacitățile PSAC. Această direcție este însărcinată cu planificarea strategică a noilor misiuni PSAC și cu derularea de examinări strategice ale misiunilor care sunt deja în desfășurare în acest domeniu.

COJ: Centre operaționale ale jandarmeriei (Centres Opérationnels de Gendarmerie) (în Niger): organisme permanente înființate pentru a monitoriza situația din regiune, pentru a furniza resurse patrulelor, pentru a colecta informații, pentru a le comunica autorităților competente și pentru a reacționa în situații de criză.

CONOPS: Concept de operații (Concept of Operations). Acesta este un document de planificare prin care se stabilește un mandat al misiunii și se transpune intenția politică în orientări, indicându-se acțiunile necesare pentru a îndeplini misiunea.

COPS: Comitetul politic și de securitate. Acest comitet monitorizează situația internațională, recomandă Consiliului abordări strategice și opțiuni de politică, oferă îndrumare Civcom și asigură controlul politic asupra și direcția strategică a operațiilor de gestionare a crizelor. COPS este format din ambasadorii statelor membre ale UE la Bruxelles și este prezidat de reprezentanți ai Serviciului European de Acțiune Externă.

COR: Centre operaționale regionale (Centres Opérationnels Régionaux) (în Niger): organisme temporare destinate să reunească membrii guvernoratelor și forțele de apărare și de securitate nigeriene, organismele responsabile cu protecția civilă, cu lupta împotriva incendiilor și cu protecția mediului, precum și autoritățile vamale, pentru a face față crizelor generate de atacuri teroriste, de criminalitatea organizată și de dezastre naturale.

CPCC: Capacitatea civilă de planificare și conducere (Civilian Planning and Conduct Capability): departamentul din cadrul SEAE care planifică, conduce, coordonează, consiliază, sprijină, supervizează și revizuiește misiunile civile din cadrul PSAC. CPCC elaborează principalele documente de concepție și de planificare pentru misiuni: de exemplu CONOPS și OPLAN.

EUCAP: Misiune a Uniunii Europene de consolidare a capacităților (European Union Capacity Building).

EUTM: Misiune de formare a Uniunii Europene (European Union Training Mission): o misiune multinațională de instruire militară, cu sediul în Bamako, Mali, în cadrul căreia sunt instruiți și consiliați militarii din Mali.

FPI: Serviciul Instrumente de Politică Externă (Service for Foreign Policy Instruments). Sarcina principală a FPI este să desfășoare o serie de acțiuni de politică externă a UE. FPI gestionează operațiile și finanțarea acestora. FPI este un departament din cadrul Comisiei Europene care cooperează cu SEAE.

GIZ: Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (Agenția germană de cooperare internațională).

ISFs: Forțele de securitate internă (Internal Security Forces): poliția, jandarmeria și garda națională.

ÎR/VP: Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate/vicepreședinte al Comisiei Europene.

MINUSMA: Misiunea multidimensională integrată a Organizației Națiunilor Unite de stabilizare în Mali (United Nations Multidimensional Integrated Stabilisation Mission in Mali), care se concentrează asupra unor sarcini precum asigurarea securității, stabilizarea și protecția civililor, sprijinirea dialogului politic național și a reconcilierii și asistența pentru restabilirea autorității statale, reconstruirea sectorului de securitate și promovarea și protejarea drepturilor omului în interiorul țării.

MIP: Plan de punere în aplicare a misiunii (Mission Implementation Plan). Acesta prevede activitățile și proiectele care urmează a fi puse în aplicare pentru ca o misiune să își poată îndeplini sarcinile.

MMC: Mentorat, monitorizare și consiliere. Mentorat: transfer structurat de cunoștințe între mentor și persoana care beneficiază de mentorat în conformitate cu un plan. Monitorizare: observare, evaluare și raportare cu privire la performanța persoanei care beneficiază de mentorat în oferirea de cursuri de formare în cadrul forțelor de securitate internă. Consiliere: sprijin menit să ajute persoanele care beneficiază de mentorat să devină autonome în furnizarea de cursuri de formare.

OPLAN: Plan operațional (Operational Plan). Acesta stabilește obiectivele și sarcinile unei misiuni.

PESC: Politica externă și de securitate comună

PSAC: Politica de securitate și apărare comună.

RAP: Norme de aplicare (Rules of Application). Regulamentul delegat (UE) nr. 1268/2012 al Comisiei din 29 octombrie 2012 privind normele de aplicare a Regulamentului (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii (denumit în continuare „Normele de aplicare a Regulamentului financiar”), cu modificările ulterioare.

SEAE: Serviciul European de Acțiune Externă, care este serviciul diplomatic al Uniunii Europene. SEAE îl ajută pe responsabilul pentru afaceri externe la nivelul UE – Înaltul Reprezentant pentru afaceri externe și politica de securitate – să pună în aplicare politica externă și de securitate comună a Uniunii.

UE: Uniunea Europeană.

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii specifice ale bugetului UE. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit III – Acțiuni externe/Securitate și justiție, condusă de domnul Karel Pinxten, membru al Curții de Conturi Europene. Auditul a fost condus de doamna Bettina Jakobsen, membră a Curții de Conturi Europene, sprijinită de: Katja Mattfolk, șefă de cabinet, și de Kim Storup, atașat în cadrul cabinetului; Beatrix Lesiewicz, manager principal; Kim Hublé, coordonatoare, și Torielle Perreur-Lloyd, auditoare.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9768-6	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/214798	QJ-AB-18-012-RO-N
HTML	ISBN 978-92-872-6473-2	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/594317	QJ-AB-18-012-RO-Q

© Uniunea Europeană, 2018

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei. Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a unor fotografii sau a altor materiale pentru care Uniunea Europeană nu deține drepturile de autor, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorii drepturilor de autor.

CONTACTAȚI UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

GĂSIȚI INFORMAȚII DESPRE UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: https://europa.eu/european-union/index_ro

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost pe site-ul EU Bookshop, la: https://publications.europa.eu/ro/web/general-publications/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea http://europa.eu/contact).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1951 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=ro

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp/ro/home?) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.