Utformningen av kommissionens kontrollsystem för faciliteten för återhämtning och resiliens Frågetecken kring revisionssäkerhet och ansvarsutkrävande på EU-nivå i den nya genomförandemodellen, trots planer på omfattande kontrollarbete

Sammanfattning

I Faciliteten för återhämtning och resiliens är det viktigaste instrumentet inom NextGenerationEU och inrättades för att ge storskaligt ekonomiskt stöd till offentliga investeringar och reformer i medlemsstaterna. Den omfattar finansiering på 723,8 miljarder euro (i löpande priser) i form av lån (385,8 miljarder euro) och bidrag (338 miljarder euro) för detta ändamål. Finansieringen av reformer och investeringar i medlemsstaterna inleddes vid pandemins början i februari 2020 och kommer att fortsätta fram till den 31 december 2026. Förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens trädde i kraft den 19 februari 2021.

II Faciliteten för återhämtning och resiliens följer en utgiftsmodell som skiljer sig från andra EU-program. Utbetalningar till medlemsstaterna görs när underliggande delmål och mål har uppnåtts på ett tillfredsställande sätt enligt kommissionens bedömning. Även om det inte är ett villkor för utbetalning måste medlemsstaternas investeringsprojekt som finansieras av faciliteten för återhämtning och resiliens också följa EU:s och medlemsstaternas regler t.ex. om upphandling och bestämmelser om stödberättigande och ersättningsgilla kostnader.

III Vi genomförde denna revision med tanke på det betydande antal utbetalningar från faciliteten för återhämtning och resiliens som kommer att göras under dess löptid fram till slutet av 2026. Syftet med vår revision var att bedöma kommissionens kontrollsystem för faciliteten för återhämtning och resiliens och bidra till att säkerställa att det utformas på ett lämpligt sätt. I detta avseende undersökte vi huruvida systemet, så som det var utformat i slutet av april 2022, kunde säkerställa att delmål och mål uppnås och att unionens ekonomiska intressen skyddas. Vi har kompletterat bevisen från vår granskning av kommissionens förfaranden med relevanta iakttagelser från vår granskning inför revisionsförklaringen om korrektheten i 2021 års kostnader för faciliteten för återhämtning och resiliens.

IV Vi drar slutsatsen att kommissionen på relativt kort tid har utformat ett system som möjliggör en omfattande kontroll av huruvida delmål och mål har uppnåtts. Kontrollsystemet ger dock endast begränsad verifierad information på EU-nivå om att investeringsprojekt som finansieras genom faciliteten för återhämtning och resiliens följer EU:s och medlemsstaternas regler. Bristen på sådan verifierad information påverkar den säkerhet som kommissionen kan uppnå och leder till bristande ansvarsutkrävande på EU-nivå.

V När det gäller att säkerställa att delmål och mål uppnås fann vi att förfarandena var omfattande. Förhandskontrollerna för den preliminära bedömningen kompletteras med ytterligare revisioner på plats. De olika stegen i den preliminära bedömningen specificerades dock inte tillräckligt och dokumenterades inte fullt ut. Vi noterar också att det ännu inte finns någon metod för att kvantifiera effekterna av att delmål eller mål inte uppnås och inte heller någon vägledning för att hantera risken för att åtgärder som tidigare legat till grund för att delmål eller mål ansetts uppnådda reverseras utan att det upptäcks.

VI När det gäller skyddet av unionens ekonomiska intressen noterar vi att kommissionen har planerat systemrevisioner i varje medlemsstat. Dessa revisioner kommer att inriktas på medlemsstaternas kontrollsystem för bedrägerier, korruption, intressekonflikter och dubbel finansiering. De kommer dock inte att ta upp huruvida medlemsstaterna på ett adekvat sätt kontrollerar att investeringsprojekt som finansieras genom faciliteten för återhämtning och resiliens följer EU:s och medlemsstaternas regler. Det gör att det finns begränsat med verifierad information på EU-nivå om huruvida investeringsprojekt som finansieras genom faciliteten följer dessa regler. Bristen på sådan verifierad information påverkar den säkerhet som kommissionen kan uppnå i detta avseende. Det ansvar som kommissionen tar för att skydda unionens ekonomiska intressen sträcker sig endast till att återkräva eventuella belopp som ska betalas tillbaka i händelse av bedrägerier, korruption och intressekonflikter, i de fall där medlemsstaterna inte har gjort detta eller i händelse av ett konstaterat allvarligt åsidosättande av finansieringsöverenskommelsen. Vi noterade också att IMS-systemet för hantering av oriktigheter inte innehåller centraliserad och standardiserad information om bedrägerier med koppling till faciliteten för återhämtning och resiliens och att de olika nivåerna för schablonkorrigeringar som ska tillämpas vid brister i medlemsstaters kontrollsystem är otillräckligt definierade.

VII Vi rekommenderar kommissionen att göra följande:

• Förbättra förfarandena för förhandskontroller.
• Utarbeta vägledning angående reversering av åtgärder som legat till grund för tidigare uppnådda delmål och mål.
• Åtgärda den bristande säkerhet som kan uppnås på EU-nivå om huruvida investeringsprojekt som finansieras av faciliteten följer EU:s och medlemsstaternas regler.
• Harmonisera rapporteringen av bedrägerier med koppling till faciliteten för återhämtning och resiliens.
• Utarbeta intern vägledning för korrigeringar i enlighet med finansieringsöverenskommelserna.

Inledning

Faciliteten för återhämtning och resiliens i korthet

01 NextGenerationEU är en tillfällig EU-fond som ska hjälpa medlemsstaterna att minska de socioekonomiska konsekvenserna av covid-19-pandemin och få igång en hållbar tillväxt igen. Faciliteten för återhämtning och resiliens är det viktigaste instrumentet för att fördela medlen från NextGenerationEU. Den ger storskaligt ekonomiskt stöd till reformer och investeringar i syfte att påskynda medlemsstaternas ekonomiska återhämtning från konsekvenserna av covid-19-pandemin och göra dem mer resilienta.

02 Faciliteten för återhämtning och resiliens inrättades genom förordning (EU) 2021/241 (nedan kallad förordningen) som trädde i kraft den 19 februari 2021. Den stöder reformer och investeringsprojekt i medlemsstaterna från pandemins början i februari 2020 och fram till den 31 december 2026. Faciliteten omfattar finansiering på 723,8 miljarder euro (i löpande priser) i form av lån (385,8 miljarder euro) och bidrag (338 miljarder euro) för detta ändamål.

03 Faciliteten för återhämtning och resiliens följer en särskild utgiftsmodell. Kommissionen genomför faciliteten för återhämtning och resiliens genom direkt förvaltning med medlemsstaterna som stödmottagare¹. Villkoret för utbetalning från faciliteten till medlemsstaterna är att på förhand fastställda delmål eller mål har uppnåtts på ett tillfredsställande sätt genom genomförandet av reformer och investeringsprojekt².

04 Lagligheten och korrektheten i kostnaderna för andra EU-program bygger främst på att stödmottagaren är stödberättigad och att projektet och de kostnader för vilka ersättning begärs är stödberättigande. Stödberättigandet för sådan finansiering styrs ofta av villkor för de uppkomna kostnader som det går att begära ersättning för, och dessa kostnader måste också kunna identifieras och kontrolleras. I villkoren för stödberättigande för denna typ av finansiering ingår också att EU-regler som säkerställer den inre marknadens funktion (dvs. regler om offentlig upphandling och statligt stöd) liksom nationella regler ska följas.

05 Stödberättigandet hos stödmottagare, projekt och kostnader för genomförandet av investeringsprojekt med finansiering från faciliteten för återhämtning och resiliens utgör inte ett villkor i kommissionens bedömning inför utbetalningar från faciliteten till medlemsstaterna. I stället täcks denna aspekt av förordningens bestämmelser om att medlemsstaterna tillsammans med kommissionen, på ett sätt som motsvarar deras respektive ansvarsområden, ska säkerställa att unionens ekonomiska intressen skyddas. I förordningen föreskrivs i detta avseende att åtgärder som stöds av faciliteten för återhämtning och resiliens ska vara förenliga med tillämplig unionsrätt och nationell rätt, i synnerhet vad gäller förebyggande, upptäckt och korrigering av bedrägerier, korruption och intressekonflikter. Det måste även säkerställas att det inte förekommer några allvarliga åsidosättanden av de skyldigheter som fastställs i finansieringsöverenskommelsen, särskilt vad gäller dubbel finansiering. För detta syfte ska medlemsstaterna tillämpa ett effektivt och ändamålsenligt system för intern kontroll och återkräva utbetalningar som har skett på felaktiga grunder eller använts felaktigt³. Om medlemsstaterna inte har återkrävt belopp som ska betalas tillbaka i händelse av bedrägerier, korruption eller intressekonflikter får kommissionen återkräva motsvarande belopp⁴.

Genomförandet av faciliteten för återhämtning och resiliens

06 Det faktum att facilitetens genomförandemodell skiljer sig från andra av EU:s utgiftsprogram innebär också att dess genomförande är föremål för en särskild process som illustreras i figur 1 och beskrivs närmare nedan.

07 För att få ta del av faciliteten för återhämtning och resiliens måste en medlemsstat utarbeta en nationell plan för återhämtning och resiliens som uppfyller de villkor som anges i förordningen⁵. Planen för återhämtning och resiliens ska omfatta ett enhetligt paket med offentliga investeringar och reformer som är grupperade i åtgärder vilka i sin tur är grupperade i tematiska delar. Medlemsstaterna måste fastställa delmål och mål för varje investeringsprojekt och reform och lämna detaljerade uppgifter om det aktuella utgångsläget.

08 Medlemsstaterna måste också utforma lämpliga förvaltnings- och kontrollsystem. De kan antingen använda befintliga nationella förvaltnings- och kontrollsystem eller inrätta särskilda system för faciliteten för återhämtning och resiliens.

09 Utbetalningar från faciliteten görs på villkor att medlemsstaten i fråga på ett tillfredsställande sätt har uppnått de delmål och mål som anges i bilagan till rådets genomförandebeslut som godkänner landets plan för återhämtning och resiliens. En annan sak som bör beaktas är att mål eller delmål som medlemsstaten tidigare har uppnått på ett tillfredsställande sätt inte får ha reverserats. Medlemsstaterna får begära utbetalningar upp till två gånger per år, om de kan styrka att de har uppnått de relevanta delmålen och målen på ett tillfredsställande sätt⁶.

10 Medlemsstaterna måste tillsammans med varje begäran om utbetalning lämna in följande dokument för att få utbetalningar från faciliteten för återhämtning och resiliens:

• Information och bevis som bekräftar att de delmål och mål som anges i bilagan till rådets genomförandebeslut har uppnåtts.
• En sammanfattning av de revisioner som medlemsstatens myndigheter har genomfört, inklusive detaljerade uppgifter om eventuella brister som konstaterats och korrigerande åtgärder som vidtagits⁷.
• En förvaltningsförklaring⁸ om att
  • medlen har använts för avsett ändamål,
  • de uppgifter som lämnats tillsammans med begäran om utbetalning är fullständiga, korrekta och tillförlitliga,
  • de kontrollsystem som införts ger tillräcklig säkerhet om att medlen har förvaltats i enlighet med alla tillämpliga regler, särskilt de regler som syftar till att förhindra
    • intressekonflikter, bedrägerier, korruption,
    • dubbel finansiering.

11 Kommissionens bedömning är en process i två steg. Kommissionen bedömer först betalningsansökningarna på grundval av de uppgifter och den information som medlemsstaten har lämnat. Syftet med denna preliminära bedömning är att säkerställa att delmålen och målen har uppnåtts på ett tillfredsställande sätt⁹.

12 På grundval av detta arbete överlämnar kommissionen den preliminära bedömningen till rådets ekonomiska och finansiella kommitté för ett yttrande. Med beaktande av ekonomiska och finansiella kommitténs yttrande antar kommissionen sedan ett beslut om utbetalningen som först måste läggas fram för en kommitté inom kommittéförfarandet, bestående av företrädare för medlemsstaterna, som en del av granskningsförfarandet. Slutligen antar kommissionen ett genomförandebeslut om godkännande av utbetalningen, och medlen betalas sedan ut.

Kommissionens kontrollram för faciliteten för återhämtning och resiliens

13 Med tanke på den särskilda genomförandemodellen, och de stora belopp av EU-medel som tillhandahålls genom faciliteten, behövs en särskild kontrollram på kommissions- och medlemsstatsnivå som säkerställer att delmål och mål uppnås och att unionens ekonomiska intressen skyddas.

14 Den kontrollram som kommissionen har inrättat för detta ändamål beskrivs i GD Ekonomi och finans årliga verksamhetsrapport för 2021 och omfattar följande:

• En bedömning av de planer för återhämtning och resiliens som medlemsstaterna lämnat in med avseende på deras relevans, ändamålsenlighet, effektivitet och enhetlighet innan någon utbetalning görs. I denna bedömning ingår också att kontrollera lämpligheten i de kontrollsystem som medlemsstaterna beskrivit i sina planer för återhämtning och resiliens.
• Ett tvådelat kontrollsystem som föreskriver förhandskontroller av medlemsstaternas betalningsansökningar och kompletterande efterhandsrevisioner efter att utbetalningar har gjorts. Det innehåller också bestämmelser om systemrevisioner som är inriktade på att skydda unionens ekonomiska intressen. I figur 2 beskrivs kommissionens kontrollsystem med dessa två delar som följer på bedömningen av planerna för återhämtning och resiliens.

15 Vi bedömde kommissionens bedömning av planerna för återhämtning och resiliens i en tidigare revision och presenterade resultaten i särskild rapport 21/2022¹⁰. Föremålet för denna revision och rapport är utformningen av de två delarna i kommissionens kontrollsystem, vilka beskrivs i figur 2.

Vårt arbete med faciliteten för återhämtning och resiliens

16 Denna revision är en del av en serie revisioner och översikter om faciliteten för återhämtning och resiliens. I ruta 1 finns mer information om det vi har gjort hittills och resultaten av det arbetet med fokus på kontrollrelaterade frågor.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

17 Syftet med denna revision var att bedöma utformningen av kommissionens kontrollsystem för faciliteten för återhämtning och resiliens. I detta syfte granskade vi kommissionens kontrollsystem för att bedöma om och hur det säkerställer att

• utbetalningar till medlemsstaterna görs efter att de på förhand fastställda delmålen och/eller målen har uppnåtts,
• unionens ekonomiska intressen skyddas.

18 Vi granskade först kommissionens kontrollsystem för faciliteten för återhämtning och resiliens ur ett konceptuellt och mer allmänt perspektiv. Syftet var att ta reda på vad kontrollsystemet omfattar och hur det säkerställer att delmål och mål har uppnåtts på ett tillfredsställande sätt och att unionens ekonomiska intressen skyddas. I den granskningen tog vi med kommissionens inledande bedömning av de kontrollsystem som beskrivs i medlemsstaternas återhämtnings- och resiliensplaner, eftersom den ingår i kontrollramen. Vi kompletterade vår bedömning av utformningen av kommissionens kontrollsystem med en detaljerad analys av det arbete som planerats och de förfaranden som fastställts för systemets två delar. Syftet med denna analys var att identifiera potentiella brister i de förfaranden och revisioner som ingår i kommissionens kontrollsystem.

19 För att få fram nödvändiga bevis till stöd för våra iakttagelser, slutsatser och rekommendationer har vi

• genomfört intervjuer och möten med företrädare för kommissionens GD Ekonomi och finans och arbetsgruppen för återhämtning och resiliens inom kommissionens generalsekretariat,
• granskat kommissionens förfaranden och andra relevanta dokument, såsom finansieringsöverenskommelser och operativa överenskommelser,
• analyserat kommissionens förfaranden för förhandskontroller och efterhandsrevisioner liksom dess revisionsstrategi, vägledning om urval, interna checklistor och riktlinjer,
• konsulterat GD Ekonomi och finans årliga verksamhetsrapport.

20 Vi har kompletterat de bevis som inhämtats genom denna revision med iakttagelser från vår granskning inför revisionsförklaringen av korrektheten i kostnaderna för faciliteten för återhämtning och resiliens för 2021¹⁵. I samband med granskningen inför revisionsförklaringen kontrollerade vi att alla 52 delmål som låg till grund för den enda utbetalning som kommissionen gjorde till en medlemsstat (Spanien) under 2021 hade uppnåtts på ett tillfredsställande sätt. Vi granskade också kommissionens preliminära bedömning av fyra utvalda mål som låg till grund för den utbetalning till Frankrike som gjordes i mars 2022.

21 Vi genomförde revisionen i ett tidigt skede av genomförandet av faciliteten för återhämtning och resiliens, när den första utbetalningen hade gjorts, men innan ett betydande antal utbetalningar hade gjorts. Revisionen inriktades därför på hur kontrollsystemet för faciliteten för återhämtning och resiliens var utformat i slutet av april 2022 och inte på hur systemet har fungerat i praktiken.

22 Vidare granskade vi inte utformningen av eller ändamålsenligheten i medlemsstaternas kontrollsystem för faciliteten för återhämtning och resiliens i denna revision, men vi planerar att göra det i framtiden.

23 Med denna revision och våra rekommendationer vill vi bidra till att säkerställa att kommissionen har ett lämpligt kontrollsystem både för villkoren för utbetalning och för det ändamålsenliga skyddet av unionens ekonomiska intressen, med tanke på det stora antal utbetalningar som ska göras från faciliteten under dess löptid fram till slutet av 2026.

Iakttagelser

Det finns frågetecken kring revisionssäkerhet och ansvarsutkrävande på EU-nivå när det gäller skyddet av unionens ekonomiska intressen

24 I detta avsnitt granskar vi kommissionens kontrollsystem för faciliteten för återhämtning och resiliens ur ett konceptuellt och mer allmänt perspektiv och bedömer om och hur det bidrar till att säkerställa att delmål och mål uppnås på ett tillfredsställande sätt och att unionens ekonomiska intressen skyddas. Här beaktas också kommissionens bedömning av medlemsstaternas kontrollsystem såsom de beskrivs i deras planer för återhämtning och resiliens, eftersom den bedömningen ingår som en första del i kontrollramen för faciliteten¹⁶. Våra iakttagelser har konsekvenser för den säkerhet som uppnås och ansvarsutkrävandet, vilket vi beskriver i punkterna nedan.

Kommissionens bedömning av kontrollarrangemangen var omfattande men delvis baserad på system som ännu inte införts

25 För att få stöd inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens måste medlemsstaterna lämna in sina utkast till nationella planer för återhämtning och resiliens till kommissionen. Kommissionen har bedömt dessa planer på grundval av elva kriterier som fastställs i förordningen. Ett av dessa kriterier är att medlemsstaterna ska ha lämpliga kontrollsystem och arrangemang som förebygger, upptäcker och åtgärdar korruption, bedrägerier, oriktigheter, intressekonflikter och dubbel finansiering.

26 I särskild rapport 21/2022 undersökte vi om kommissionen hade bedömt medlemsstaternas kontrollarrangemang, särskilt tydligheten i deras strukturer, de olika organens roller och ansvar, de system och processer som planeras och den kapacitet som krävs.

27 Vi drar den övergripande slutsatsen att kommissionens bedömning av planerna för återhämtning och resiliens var lämplig med tanke på processens komplexitet och tidsbegränsningarna. När det gäller kontrollsystemen mer specifikt konstaterade vi att kommissionen vid sin bedömning av de kontrollarrangemang som föreslagits av medlemsstaterna på ett korrekt sätt identifierade luckor och brister som krävde ytterligare åtgärder. Men bedömningen byggde i viss mån på beskrivningen av system som ännu inte hade inrättats. Den behöver därför verifieras genom ytterligare arbete på plats. Dessutom införde kommissionen ytterligare delmål för 16 medlemsstater som på grund av luckor eller brister var tvungna att genomföra ytterligare åtgärder innan den första utbetalningen kunde göras¹⁷. Att det inte finns ett fullt fungerande kontrollsystem innebär en risk för att EU:s ekonomiska intressen inte är tillräckligt skyddade förrän dessa delmål har uppnåtts.

Förhandskontroller och efterhandsrevisioner för att bedöma om delmål och mål har uppnåtts

28 Kommissionens förhandskontroller av medlemsstaternas betalningsansökningar och tillhörande efterhandsrevisioner är inriktade på villkoret för utbetalning och söker bevis på att de delmål och mål som lämnats in av medlemsstaterna har uppnåtts på ett tillfredsställande sätt. Kontrollerna och efterhandsrevisionerna av delmålen och målen omfattar inte bristande efterlevnad av EU:s och medlemsstaternas regler (punkt 09).

29 Om till exempel ett investeringsprojekt som finansieras av faciliteten inte följer EU:s och medlemsstaternas regler, däribland regler om upphandling, statligt stöd eller kostnaders och projekts stödberättigande, så påverkar det inte resultatet av kommissionens preliminära bedömning av om målet i fråga har uppnåtts på ett tillfredsställande sätt. Om målet har uppnåtts i enlighet med beskrivningen i bilagan till rådets genomförandebeslut är kommissionen skyldig att göra utbetalningen till den berörda medlemsstaten¹⁸.

30 Vi noterar vidare att förordningen föreskriver att övergripande principer ska respekteras¹⁹. Dessa principer innebär att stöd från faciliteten för återhämtning och resiliens inte ska ersätta återkommande nationella utgifter förutom i vederbörligen motiverade fall och ska respektera både additionalitetsprincipen för unionsfinansiering i enlighet med artikel 9 i förordningen och principen om att inte orsaka betydande skada. Att dessa principer följs utgör inget villkor för utbetalning enligt förordningen²⁰. Därför omfattas dessa principer inte av kommissionens förhandskontroller annat än om det är obligatoriskt att följa dem enligt rådets genomförandebeslut, vilket kan vara fallet med principen om att inte orsaka betydande skada. Denna princip kontrollerades i samband med kommissionens bedömning av planerna för återhämtning och resiliens. När det gäller principen om att inte orsaka betydande skada noterade vi i vår tidigare revision att kommissionens bedömning ledde till resultatet att antagna återhämtnings- och resiliensplaner endast omfattade åtgärder som följde den principen, vilket noterades för åtgärderna i vårt urval. Åtgärder för att begränsa miljöpåverkan har dock inte systematiskt inkluderats i form av delmål eller mål i planerna för återhämtning och resiliens, och åtgärder som är oförenliga med principen om att inte orsaka betydande skada kan finansieras på annat sätt än genom faciliteten²¹.

31 I särskild rapport 21/2022 noterade vi också att delmålen och målen i allmänhet är begränsade till att mäta output snarare än effekt²². Bedömningen av planerna för återhämtning och resiliens och utbetalningen till medlemsstaterna är därmed i sig oberoende av effekterna av reformer och investeringar.

Avsaknad av information leder till frågetecken kring revisionssäkerhet och ansvarsutkrävande på EU-nivå när det gäller skyddet av unionens ekonomiska intressen

32 Medlemsstaterna och kommissionen ska på ett sätt som motsvarar deras respektive ansvarsområden säkerställa att unionens ekonomiska intressen verkligen skyddas²³. Medlemsstaterna ska i detta sammanhang ”vidta alla lämpliga åtgärder för att skydda unionens ekonomiska intressen och för att säkerställa att användningen av medel i samband med åtgärder som stöds av faciliteten är förenlig med tillämplig unionsrätt och nationell rätt, i synnerhet vad gäller förebyggande, upptäckt och korrigering av bedrägerier, korruption och intressekonflikter”²⁴. Denna skyldighet beskrivs också uttryckligen i de finansieringsöverenskommelser som undertecknas med medlemsstaterna. Om medlemsstaterna inte har återkrävt belopp som ska betalas tillbaka i händelse av bedrägerier, korruption eller intressekonflikter, eller vid ett allvarligt åsidosättande av skyldigheter enligt finansieringsöverenskommelsen såsom dubbel finansiering, får kommissionen återkräva motsvarande belopp.

33 Kommissionen har i detta sammanhang i GD Ekonomi och finans årliga verksamhetsrapport för 2021 angett att den har ett ”restansvar” för att skydda unionens ekonomiska intressen, vilket innebär att medlemsstaterna är ensamt ansvariga för att kontrollera att finansieringen från faciliteten för återhämtning och resiliens har använts korrekt i enlighet med alla tillämpliga nationella regler och EU-regler. Kommissionens ansvar är begränsat till de tre allvarliga oriktigheterna bedrägerier, korruption och intressekonflikter samt skyldigheterna enligt finansieringsöverenskommelsen, särskilt dubbel finansiering²⁵. I revisionsstrategin för faciliteten för återhämtning och resiliens anges också att kommissionen inte kommer att genomföra revisioner för att kontrollera efterlevnaden av EU:s och medlemsstaternas regler²⁶. Kommissionens systemrevisioner är inriktade på medlemsstaternas system för att förebygga, upptäcka och åtgärda dessa tre allvarliga oriktigheter och dubbel finansiering.

34 Vår erfarenhet visar att bristande efterlevnad av EU:s och medlemsstaternas regler, såsom regler för upphandling, statligt stöd och stödberättigande, förekommer i andra av EU:s utgiftsprogram²⁷ och därför utgör en betydande risk. Vi noterar dock att efterlevnaden av sådana regler inte omfattas av kommissionens systemrevisioner och att medlemsstaterna inte fått mycket vägledning i detta avseende.

35 Följaktligen finns det begränsat med verifierad information på EU-nivå om huruvida och hur medlemsstaternas system på ett adekvat sätt hanterar den betydande risken för att investeringsprojekt som finansieras genom faciliteten inte följer EU:s och medlemsstaternas regler. Detta påverkar fullständigheten i den säkerhet som kommissionen kan uppnå. Frågan huruvida investeringsprojekt som finansieras genom faciliteten följer EU:s och medlemsstaternas regler omfattas inte.

36 Det ansvar som kommissionen tar för att skydda unionens ekonomiska intressen återspeglas i förklaringen i GD Ekonomi och finans årliga verksamhetsrapport för 2021. Förklaringen omfattar ingenting mer än den specifika aspekt som definieras i artikel 22.5 i förordningen. Kommissionen försäkrar att den kommer att återkräva alla belopp som ska betalas till unionens budget i händelse av bedrägerier, korruption och intressekonflikter, om inte medlemsstaten har gjort detta, eller i händelse av ett konstaterat allvarligt åsidosättande av finansieringsöverenskommelsen. Detta leder till ett bristande ansvarsutkrävande på EU-nivå.

För att kontrollera att delmål och mål har uppnåtts har kommissionen utformat en omfattande process

37 Kommissionens kontrollsystem måste säkerställa att utbetalningar från faciliteten för återhämtning och resiliens görs efter att delmål och mål har uppnåtts på ett tillfredsställande sätt²⁸. Systemet måste också säkerställa att tidigare uppnådda delmål och mål inte reverseras.

38 I detta syfte har kommissionen infört en process med förhandskontroller innan utbetalning görs till en medlemsstat. Förhandskontrollerna bygger främst på skrivbordsgranskning av medlemsstaternas bevis för att delmål och mål har uppnåtts på ett tillfredsställande sätt. Kommissionen utför efterhandsrevisioner efter att en medlemsstat har mottagit en betalning.

39 Vi granskade kommissionens förfaranden och dokumentation i syfte att bedöma om kommissionens förhandskontroller och efterhandsrevisioner är utformade så att de ger en korrekt bedömning av huruvida delmål och mål har uppnåtts. Som en del av vår granskning inför revisionsförklaringen för 2021 om faciliteten för återhämtning och resiliens granskade vi också hur kommissionen utför sina förhandskontroller i praktiken, i syfte att identifiera eventuella brister i förfarandena.

Processen för förhandskontroller av att delmål och mål har uppnåtts är omfattande, men problem kvarstår

Förhandskontrollerna av att delmål och mål har uppnåtts innebär en omfattande bedömningsprocess

40 Enligt förordningen ska kommissionen bedöma om de relevanta delmål och mål som anges i rådets genomförandebeslut har uppnåtts på ett tillfredsställande sätt²⁹. De förhandskontroller som kommissionen har föreskrivit inför utbetalningar från faciliteten för återhämtning och resiliens ska göra att kommissionen kan verifiera att en medlemsstats begäran om utbetalning stöds av bevis på att de berörda delmålen och målen har uppnåtts på ett tillfredsställande sätt, och kontrollerna ska dokumenteras väl.

41 När de relevanta överenskomna delmålen och målen har uppnåtts ska medlemsstaterna lämna in en vederbörligen motiverad begäran om utbetalning till kommissionen för bedömning (punkt 10). Kommissionen kontrollerar de bevis som medlemsstaterna har lämnat in, som en del av den preliminära bedömningen av huruvida de underliggande delmålen och målen för begäran om utbetalning har uppnåtts på ett tillfredsställande sätt.

42 Processen för kommissionens preliminära bedömning omfattar ett antal aktörer. De viktigaste aktörerna är de geografiska enheterna inom GD Ekonomi och finans och arbetsgruppen för återhämtning och resiliens som har huvudrollen i förhandskontrollen och bedömningen av betalningsansökningar. När medlemsstaterna lämnar in sina betalningsansökningar ansvarar de geografiska enheterna för att genomföra en skrivbordsgranskning och bedöma de bevis som lämnats tillsammans med begäran om utbetalning.

43 Processen för den preliminära bedömningen omfattar olika delar:

• De geografiska enheterna samverkar kontinuerligt med medlemsstaternas myndigheter kring framsteg och uppnående av delmål och mål fram till tidpunkten för inlämnandet av betalningsansökningarna, samt därefter.
• Flera av GD Ekonomi och finans horisontella enheter deltar i bedömningen, exempelvis ansvarar dess rättsliga enhet för att granska den preliminära bedömningen och se till att den är rättsligt sund och korrekt.
• Kommissionen genomför först informella tekniska och sedan formella avdelningsövergripande samråd med berörda generaldirektorat och tjänsteavdelningar. Syftet är att för bedömningen av huruvida ett visst delmål eller mål har uppnåtts samla den större sakkunskap som finns inom olika kommissionsavdelningar som direkt och dagligen arbetar med de relevanta politikområdena.

44 På grundval av den process för förhandsbedömning som beskrivs ovan och våra diskussioner med kommissionens tjänsteavdelningar anser vi att kommissionen har utformat omfattande förhandskontroller för att bedöma om delmål och mål har uppnåtts. Vi fann dock vissa brister i fråga om tydligheten i processen och dokumentationen av bedömningen som vi beskriver i de följande punkterna.

De olika stegen i bedömningsprocessen specificeras och dokumenteras inte tillräckligt

45 Enligt budgetförordningen ska en ändamålsenlig intern kontroll bygga på bästa internationella praxis, och i synnerhet innefatta tillräckliga verifieringskedjor³⁰. Verifieringskedjan bör vara tydlig i fråga om sina syften, uppgiftskällor och slutsatser.

46 Kommissionen har valt att använda en vägledande processöversikt för varje begäran om utbetalning där man sammanfattar de åtgärder som ska vidtas, de ansvariga aktörerna och den tidsplan som ska följas av de team som deltar i den preliminära bedömningen.

47 Bedömningen av varje delmål eller mål dokumenteras och sammanfattas i ett bedömningsformulär. Detta inbegriper ett register över den insamlade informationen och kommissionens analys inför den preliminära bedömningen av delmålen och målen.

48 Både bedömningsformuläret och processöversikten innehåller relevant information om bedömningsprocessen. Men det har inte specificerats och dokumenterats tillräckligt i vilken omfattning olika aktörer har bidragit till olika stadier i den bedömningsprocess som ligger till grund för den preliminära bedömningen. Det finns därför inte alltid tillräckliga bevis för att ett delmål eller mål har bedömts och dokumenterats på ett korrekt sätt med den detaljnivå som krävs.

Bristande klarhet när det gäller omfattningen av det tekniska samrådet med berörda generaldirektorat och tjänsteavdelningar

49 Även om ansvaret för att bedöma om delmål och mål har uppnåtts ligger hos arbetsgruppen för återhämtning och resiliens och GD Ekonomi och finans, kan berörda generaldirektorat och tjänsteavdelningar i samband med förhandskontrollerna uppmanas att tillhandahålla tekniska underlag för bedömningen.

50 När tekniska underlag begärs från handläggare vid generaldirektoraten och tjänsteavdelningarna uppmanas de särskilt att ange om det finns någon anledning till att det inte går att bedöma om ett visst delmål eller mål har uppnåtts på ett tillfredsställande sätt. I slutfasen av den preliminära bedömningen, och för att slutföra samrådsprocessen, ges generaldirektoraten och tjänsteavdelningarna ytterligare tillfälle att framföra sina synpunkter på den övergripande bedömningen under ett formellt avdelningsövergripande samråd.

51 Vi anser att samråd med experter är en viktig del av bedömningsprocessen, men varken omfattningen av samrådet eller rollerna för de generaldirektorat och tjänsteavdelningar som konsulteras under denna process har definierats tydligt (punkt 47). Dokumentationen av de tekniska samråden gav inte heller alltid en klar bild av de delar eller aspekter av delmålet eller målet som de konsulterade generaldirektoraten hade haft synpunkter på eller hur de hade kommit fram till dessa synpunkter. Eftersom det inte finns någon tydlig beskrivning av det tekniska samråd som genomförts och det bedömningsbeslut som fattats, är det oklart vad samrådet faktiskt har omfattat. I ruta 2 visas ett exempel från vår granskning inför revisionsförklaringen för 2021.

Ofullständig dokumentation av bedömningen

52 Kommissionen grundar sin bedömning av om delmålen eller målen har uppnåtts på ett tillfredsställande sätt på relevanta aspekter i beskrivningen av delmålet eller målet och beskrivningen av den berörda åtgärden, vilka båda anges i rådets genomförandebeslut, och tar samtidigt hänsyn till de operativa arrangemangen.

53 I vår årsrapport för 2021 konstaterade vi att beskrivningen av en åtgärd i bilagan till rådets genomförandebeslut inte alltid var anpassad till motsvarande delmål och/eller mål. Den var därför tvetydig och öppen för tolkning vad gäller vilka aspekter som var relevanta för bedömningen³². Vi fann emellertid ingen motivering till varför kommissionen ansåg att vissa aspekter som definierats i beskrivningen av åtgärden inte var relevanta för bedömningen. Vi konstaterade också att kommissionens vägledning för att bedöma om delmålen och målen hade uppnåtts på ett tillfredsställande sätt inte innehöll något uttryckligt krav på en sådan dokumenterad motivering. Bristen på tydlig vägledning och dokumentation i sådana situationer gjorde det svårt eller rentav omöjligt för en tredje person, som inte deltagit i förhandlingarna om återhämtnings- och resiliensplanen eller som inte hade någon förhandskunskap om processen, att förstå och följa kommissionens resonemang.

Det finns ännu ingen metod för innehållandet av utbetalningar

54 Det belopp som betalas ut till en medlemsstat efter att en begäran om utbetalning lämnats in baseras inte nödvändigtvis på de beräknade kostnaderna för att uppnå de delmål och mål som ingår i begäran om utbetalning, utan snarare på resultatet av förhandlingar med den berörda medlemsstaten. Dessa förhandlingar tar hänsyn till andelen delmål och mål samt deras relativa betydelse³³. Om kommissionen konstaterar att delmål eller mål inte har uppnåtts på ett tillfredsställande sätt ska, enligt förordningen, ”utbetalningen av hela eller delar av det ekonomiska bidraget, och i tillämpliga fall av lånet, hållas inne”³⁴. Innehållandet kan endast upphävas om medlemsstaten inom sex månader till kommissionen lämnar bevis för att delmålet eller målet har uppnåtts på ett tillfredsställande sätt, annars är kommissionen skyldig att proportionellt minska beloppet för det ekonomiska bidraget eller lånet (i tillämpliga fall). Vi rapporterade i vår årsrapport för 2021 att kommissionen inte hade utvecklat någon metod för att fastställa det belopp som skulle hållas inne³⁵.

55 Förhandsbedömningen av delmål och mål påverkas inte av att det inte finns någon sådan metod, men det innebär att en viktig del saknas i det kontrollsystem som ska säkerställa att utbetalningarna från faciliteten för återhämtning och resiliens är korrekta. Att det saknas en sådan metod minskar också insynen i faciliteten för återhämtning och resiliens gentemot medlemsstaterna och andra intressenter, eftersom kriterierna för att beräkna de ekonomiska konsekvenserna av att delmål och mål inte uppnås är osäkra. Vi hänvisar i detta sammanhang till rekommendation 10.2 i vår årsrapport för 2021.

Efterhandsrevisioner kan bidra till att säkerställa att uppgifterna om huruvida delmål och mål har uppnåtts är korrekta

56 Kommissionens förhandskontroller bygger i första hand på dokumentgranskningar, medan efterhandsrevisioner innebär en möjlighet för kommissionen att undersöka situationen på plats. Efterhandsrevisioner föreskrivs i budgetförordningen³⁶ och i de finansieringsöverenskommelser som undertecknats med medlemsstaterna. Syftet med efterhandsrevisionerna är att upptäcka och korrigera eventuella delmål eller mål som inte har uppnåtts vilket kan visa sig först efter det att utbetalningar har gjorts. Dessa revisioner ska baseras på all relevant information, tydliga och väl utformade förfaranden och lämplig riskbedömning.

57 Vi bedömde om utformningen av kommissionens efterhandsrevisioner är lämplig för att uppnå detta syfte. Vi kunde inte granska det praktiska genomförandet av kommissionens efterhandsrevisioner (punkt 21).

58 Som ett komplement till förhandskontrollerna av huruvida delmål och mål har uppnåtts utför kommissionen även riskbaserade efterhandsrevisioner av delmål och mål. Dessutom utför kommissionen systemrevisioner med fokus på uppgiftsinsamling och rapportering om delmål och mål i medlemsstaterna.

59 Systemrevisionerna av delmål och mål syftar till att bedöma datahantering och it-system eller andra system för att lagra, samla in, sammanställa och rapportera om delmål och mål liksom till att kontrollera tillförlitligheten i rapporterade uppgifter om uppnådda delmål och mål, inbegripet deras aggregering.

60 Revisionerna av delmål och mål är riskbaserade och omfattar alla delmål och mål som identifierats som ”hög risk” i kommissionens riskbedömning och, beroende på tillgängliga resurser, så många som möjligt av dem som klassificerats som ”medelhög risk”. Detta för att på plats verifiera den information som medlemsstaterna rapporterade till kommissionen i samband med förhandskontrollen.

61 Kommissionen väljer ut de myndigheter i medlemsstaterna och de delmål och mål som ska granskas på grundval av både en övergripande riskbedömning och en riskbedömning av begäran om utbetalning. Det första urvalet av de medlemsstater som ska granskas beror också på hur långt de kommit i sitt förberedande arbete och när de har lämnat in sina betalningsansökningar.

62 Riskbedömningarna bygger på ett antal faktorer, däribland

• komplexiteten i de nationella kontrollsystemen,
• de revisioner som medlemsstaterna utför,
• risken att åtgärder med stöd från faciliteten för återhämtning och resiliens samfinansieras av andra EU-fonder,
• typerna av slutmottagare.

63 Syftet med revisionerna av delmål och mål är att uppnå ytterligare säkerhet om att de har uppnåtts på ett tillfredsställande sätt, medan syftet med systemrevisionerna avseende delmål och mål är att säkerställa att de nationella systemen för insamling och lagring av information för rapportering om delmål och mål är adekvata och tillförlitliga.

64 I GD Ekonomi och finans granskningsplan (Enquiry planning memorandum) finns detaljerad vägledning om dessa revisioner av delmål och mål och systemrevisioner samt ett antal mallar som ska användas.

65 Efter vår granskning av planeringsdokumenten för efterhandsrevisioner anser vi att de generellt sett är väl genomtänkta när det gäller det arbete och den dokumentation som planeras, men det faktiska genomförandet av dem kan inte bedömas förrän i ett senare skede. Den inledande planeringen av revisionsarbetet för 2022 och 2023 visar också att det ska täcka in mycket. Revisioner planerades i 20 medlemsstater. 20 revisioner avsåg uppgiftshantering och it-system och sju revisioner avsåg kontroll av tillförlitligheten i rapporterade uppgifter.

Brist på vägledning ökar risken för att reversering av åtgärder som legat till grund för tidigare uppnådda delmål och mål inte upptäcks

66 Om ett delmål eller mål som har uppnåtts och legat till grund för utbetalning ska vara meningsfullt och ändamålsenligt får det inte reverseras i ett senare skede. Med hänsyn till den risken anges i förordningen att ”[f]ör att delmålen och målen ska anses ha uppnåtts på ett tillfredsställande sätt får åtgärder avseende delmål och mål som tidigare har uppnåtts på ett tillfredsställande sätt inte ha upphävts av den berörda medlemsstaten”³⁷. Enligt finansieringsöverenskommelserna bör en medlemsstats begäran om utbetalning bekräfta att så inte är fallet.

67 Medlemsstaternas bekräftande förklaring är ett viktigt inslag för att kontrollera att åtgärder med koppling till tidigare uppnådda delmål eller mål inte reverseras. Dessutom anser kommissionen att eftersom de geografiska enheterna kontinuerligt övervakar och för diskussioner med medlemsstaternas myndigheter, kan de också identifiera delmål och mål som har reverserats.

68 Reversering kan endast ske när ett delmål eller mål väl har bedömts vara uppnått på ett tillfredsställande sätt och kan därför inte verifieras genom förhandsförfaranden. Granskningsarbetet avseende reversering av åtgärder som tidigare gjort att delmål ansetts uppnådda måste därför utföras i efterhand.

69 Hittills har kommissionen inte utarbetat någon vägledning om exakt vad som utgör en reversering av en åtgärd som legat till grund för att delmål eller mål tidigare ansetts uppnådda, under vilka omständigheter en sådan reversering anses ha ägt rum eller hur kommissionens tjänsteavdelningar och medlemsstaternas myndigheter ska övervaka detta. Avsaknaden av en sådan vägledning ökar risken för att medlemsstaterna och kommissionen inte på ett lämpligt och konsekvent sätt identifierar alla delmål och mål som har reverserats.

70 Kommissionen har inte heller gett någon vägledning om hur en reversering av en åtgärd som legat till grund för tidigare uppnådda delmål eller mål skulle påverka en tidigare eller aktuell begäran om utbetalning.

Kommissionens kontroller skulle kunna stödja dess bedömning av medlemsstaternas system, men förfarandena för rapportering av bedrägerier och korrigering av brister har begränsningar

Kommissionens planerade revisioner skulle kunna stödja bedömningen av medlemsstaternas kontrollsystem med avseende på bedrägerier, korruption, intressekonflikter och dubbel finansiering

71 För att unionens ekonomiska intressen ska skyddas måste genomförandet av faciliteten för återhämtning och resiliens följa tillämplig unionslagstiftning och nationell lagstiftning, särskilt när det gäller förebyggande, upptäckt och korrigering av bedrägerier, korruption och intressekonflikter. Detta gäller även risken för dubbel finansiering.

72 När det gäller kommissionens roll för att skydda EU:s ekonomiska intressen anser den sig ha ett ”restansvar” som är begränsat till att säkerställa att medlemsstaterna har lämpliga system och ingripa när medlemsstaterna inte fullgör sina kontrollskyldigheter när det gäller att förebygga, upptäcka och korrigera bedrägerier, korruption och intressekonflikter samt dubbel finansiering (punkt 33).

73 De revisioner som kommissionen planerar återspeglar denna begränsning och kommer att inriktas på medlemsstaternas kontrollsystem för att förebygga, upptäcka och korrigera bedrägerier, korruption, intressekonflikter och dubbel finansiering. Dessa revisioner ska baseras på all relevant information, tydliga och väl utformade förfaranden och lämplig riskbedömning. Vi har granskat kommissionens dokument om förfaranden och planering för dessa revisioner.

74 Kommissionen har definierat sitt revisionsarbete för att skydda unionens ekonomiska intressen i sin revisionsstrategi.

75 Enligt revisionsstrategin för faciliteten för återhämtning och resiliens ska kommissionen utföra minst en separat systemrevision per medlemsstat under genomförandet av faciliteten för återhämtning och resiliens. Syftet med dessa revisioner är att kommissionen ska uppnå säkerhet om att medlemsstaternas kontrollsystem kan förebygga, upptäcka och åtgärda fall av bedrägeri, korruption, intressekonflikter och dubbel finansiering. Enligt den ursprungliga planeringen av revisionsarbetet för 2022 och 2023 skulle 21 revisioner genomföras för att skydda EU:s ekonomiska intressen.

76 Systemrevisionerna med avseende på bedrägerier, korruption, intressekonflikter och dubbel finansiering kan ge kommissionen möjlighet att bedöma medlemsstaternas befintliga system för detta syfte, men ändamålsenligheten i sådana revisioner kan endast bedömas i ett senare skede. Dessutom fann vi begränsningar som påverkar enskilda delar av kommissionens kontrollsystem som vi rapporterar om i följande punkter.

Begränsad information om medlemsstaternas revisioner kan påverka mervärdet av deras förvaltningsförklaringar och sammanfattningar

77 En begäran om utbetalning från en medlemsstat måste åtföljas av en förvaltningsförklaring som stöds av en sammanfattning av de revisioner som genomförts på nationell nivå (punkt 10). GD Ekonomi och finans granskar förvaltningsförklaringen för att identifiera information som kan vara relevant för förhandskontrollerna av huruvida delmål och mål har uppnåtts eller för efterföljande revisioner. Medlemsstaternas förvaltningsförklaringar ska ge säkerhet om att medlen har förvaltats i enlighet med alla tillämpliga EU-regler och nationella regler, särskilt för att undvika intressekonflikter och förebygga bedrägerier och korruption. Medlemsstaterna måste också bekräfta att oriktigheter som konstaterats vid deras revisioner har korrigerats på lämpligt sätt och att medlen har återkrävts från slutmottagarna i vederbörlig ordning. Kommissionen granskar dessa dokument för att kontrollera om eventuella systembrister eller enskilda fall av bedrägeri, korruption eller intressekonflikter har identifierats och korrigerande åtgärder har vidtagits för att skydda unionens ekonomiska intressen. När det gäller de första betalningsansökningarna kontrollerar den också om de kontroll- och revisionsmål som lagts till i samband med bedömningen av planen för återhämtning och resiliens har uppnåtts.

78 Mervärdet av förvaltningsförklaringarna och sammanfattningarna av revisionerna kommer att vara avhängigt omfattningen av och kvaliteten på de nationella myndigheternas revisionsarbete. Kommissionen har utfärdat vägledningen Guidance to Member States for the preparation of the summary of audits under the Recovery and Resilience Facility som anger vilken typ av information som sammanfattningarna förväntas innehålla och förklarar vilka typer av revisioner medlemsstaternas myndigheter förväntas utföra. Vi noterar att det inte finns någon exakt vägledning om vad som ska ingå i sådana revisioner och hur de ska utformas, eftersom förordningen inte ger någon rättslig grund i detta avseende.

79 När det gäller de fyra betalningsansökningar som mottogs 2021 noterade kommissionen att på grund av den korta tidsperioden mellan godkännandet av planerna och inlämnandet av betalningsansökningarna var det revisionsarbete som de nationella myndigheterna hade utfört i allmänhet begränsat³⁸. Kommissionens information om kvaliteten på det revisionsarbete som ligger till grund för sammanfattningen av revisionerna och vilka aspekter av faciliteten för återhämtning och resiliens som medlemsstaternas revisioner kommer att fokusera på under facilitetens livscykel bygger på utbyte med de nationella revisionsmyndigheterna och kommissionens bedömning av deras nationella revisionsstrategier. Kommissionen informerade oss om att de planerade att förlita sig på de nationella revisionsresultaten endast om deras tillförlitlighet hade bekräftats genom kommissionens revisionsarbete.

Rapporteringen om bedrägerier och riktlinjer för korrigering av brister i medlemsstaternas system har inte utarbetats tillräckligt väl

Det saknas ett centraliserat och standardiserat tillvägagångssätt för att rapportera bedrägerier

80 Inom ramen för de sammanhållningspolitiska fonderna är medlemsstaternas myndigheter skyldiga att rapportera alla oriktigheter som upptäcks, med och utan misstanke om bedrägeri, i systemet för hantering av oriktigheter (IMS) till kommissionen. Kommissionen använder informationen i IMS som en del av underlaget för sin bedrägeririskbedömning och strategi för bedrägeribekämpning som i hög grad bestämmer inriktningen på revisioner och kontroller. Till skillnad från medlemsstaternas skyldighet att rapportera om genomförandet av sammanhållningspolitiken gäller för faciliteten för återhämtning och resiliens att bedrägerier och andra oriktigheter som upptäckts vid genomförandet ska rapporteras till kommissionen i förvaltningsförklaringen, men det ställs inga krav på användning av ett integrerat it-system.

81 Medlemsstaterna är skyldiga att i förvaltningsförklaringen rapportera alla fall av bedrägeri, korruption och intressekonflikter som upptäckts (och de korrigerande åtgärder som vidtagits). I motsats till IMS-systemet är det oklart vid vilken tidpunkt upptäckten av ett bedrägerifall ska rapporteras, om det finns en rapporteringströskel och vilken standardinformation som ska lämnas om varje enskilt fall och om de korrigerande åtgärder som vidtagits. Bristen på centraliserad och standardiserad information på kommissionsnivå om misstänkta bedrägerier, intressekonflikter och korruptionsfall som upptäckts av medlemsstaternas myndigheter gör det svårt att utföra en korrekt bedömning av bedrägeririsken, vilket är avgörande för att rikta in efterhandsrevisionerna på ett ändamålsenligt sätt så att unionens ekonomiska intressen skyddas.

82 Tillsammans med medlemsstaterna är kommissionen skyldig att årligen rapportera till Europaparlamentet och rådet om de åtgärder som vidtagits för att bekämpa bedrägerier och annan olaglig verksamhet som påverkar EU:s ekonomiska intressen (PIF-rapporten). En viktig del av denna rapport är den årliga informationen och uppgifterna om bedrägerier och oriktigheter som drabbar EU:s kostnader. Eftersom det saknas centraliserad och standardiserad information på kommissionsnivå om bedrägerier och annan olaglig verksamhet som påverkar utbetalningar från faciliteten för återhämtning och resiliens finns det en risk för att den bild som ges i kommissionens årliga rapport om skyddet av Europeiska unionens ekonomiska intressen (PIF-rapporten) är ofullständig.

Otillförlitliga motparter varken rapporteras eller utesluts i dagsläget

83 Medlemsstaterna är för närvarande inte skyldiga att använda kommissionens system för tidig upptäckt och uteslutning (Edes-systemet) för åtgärder inom faciliteten för återhämtning och resiliens. Det innebär att ett av de tillgängliga verktygen för att skydda unionens ekonomiska intressen inte är tillämpligt på faciliteten för återhämtning och resiliens.

84 I vårt yttrande över den föreslagna omarbetningen av budgetförordningen välkomnar vi därför kommissionens förslag att se till att lämpliga arrangemang för uteslutning gäller för utgiftsprogram med direkt förvaltning, såsom faciliteten för återhämtning och resiliens, där medlemsstaterna är stödmottagare³⁹.

Ingen intern vägledning för korrigeringar har tagits fram

85 Förordningen ger kommissionen rätt att ingripa om den konstaterar att en medlemsstats system inte på ett adekvat sätt skyddar unionens ekonomiska intressen. Kommissionen ges rätt att ”vid bedrägeri, korruption eller intressekonflikt som påverkar unionens ekonomiska intressen och som inte har åtgärdats av medlemsstaten, eller vid allvarligt åsidosättande av en skyldighet som följer av sådana avtal, proportionellt minska stödet inom ramen för faciliteten och återkräva alla belopp som ska betalas till unionens budget eller begära återbetalning i förtid av lånet”⁴⁰.

86 I samma artikel anges också att ”[v]id fastställande av det belopp som ska återkrävas, minskas eller återbetalas i förtid ska kommissionen respektera proportionalitetsprincipen och ta hänsyn till allvaret i det bedrägeri eller den korruption eller intressekonflikt som påverkar unionens ekonomiska intressen, eller i åsidosättandet av en skyldighet”.

87 Även om det finns allmänna bestämmelser om schablonkorrigeringar i finansieringsöverenskommelserna har kommissionen ännu inte utarbetat någon intern vägledning om hur sådana schablonkorrigeringar ska tillämpas. Som exempel hänvisar vi till kommissionens meddelande Riktlinjer för beräkning av finansiella korrigeringar inom ramen för förfaranden för kontroll av överensstämmelse och avslutande av räkenskaperna.

88 Avsaknaden av intern vägledning för tillämpningen av schablonkorrigeringar minskar insynen och garanterar inte att faciliteten för återhämtning och resiliens genomförs konsekvent gentemot medlemsstater och andra berörda parter⁴¹.

Slutsatser och rekommendationer

89 Faciliteten för återhämtning och resiliens följer en ny genomförandemodell där kommissionens utbetalningar till medlemsstaten baseras på att delmål och mål har uppnåtts. Vår slutsats är att kommissionen på relativt kort tid har utformat ett kontrollsystem som innefattar en rad omfattande förhandskontroller och kompletterande revisioner på plats för att bedöma om delmål och mål har uppnåtts på ett tillfredsställande sätt. Kontrollsystemet ger dock begränsad verifierad information på EU-nivå om att investeringsprojekt som finansieras genom faciliteten för återhämtning och resiliens följer EU:s och medlemsstaternas regler. Bristen på sådan information påverkar den säkerhet som kommissionen kan uppnå med avseende på skyddet av unionens ekonomiska intressen och leder till bristande ansvarsutkrävande på EU-nivå.

90 Vi konstaterade att de förhandskontroller som kommissionen utför för att bedöma om delmål och mål har uppnåtts är omfattande. Såsom vi rapporterade i kapitel 10 i vår årsrapport för 2021 fann vi brister i dokumentationen av kommissionens bedömning och konstaterade att det ännu inte föreligger någon metod för att (helt eller delvis) hålla inne eller minska utbetalningar, varför vi lämnade rekommendationerna 10.1 och 10.2. Vi noterade också att omfattningen av och syftet med de olika etapperna i den preliminära bedömningen skulle kunna definieras och dokumenteras bättre, särskilt när det gäller tekniska samråd med andra generaldirektorat och tjänsteavdelningar (punkterna 40–55).

Rekommendation 1 – Förbättra förfarandena för förhandskontroller

Med utgångspunkt i de erfarenheter som har gjorts hittills bör kommissionen vidareutveckla förfaranden som säkerställer att bedömningen dokumenteras tillräckligt och som klargör roller och omfattning när det gäller tekniska samråd med andra generaldirektorat och tjänsteavdelningar.

Måldatum för genomförande: 2023.

91 Kommissionen har planerat omfattande efterhandsrevisioner av huruvida delmål och mål har uppnåtts. Planeringen för 2022 visar också att många medlemsstater är föremål för revisionsarbetet. De planerade efterhandsrevisionernas lämplighet kan dock endast bedömas i framtiden (punkterna 56–65).

92 Ett framgångsrikt genomförande av faciliteten för återhämtning och resiliens är beroende av att delmål eller mål uppnås och därefter inte reverseras. Vi noterar att det för närvarande inte finns någon vägledning som säkerställer en konsekvent förståelse av vad som utgör en reversering av en åtgärd som legat till grund för tidigare uppnådda delmål eller mål, hur risken för sådana reverseringar minskas och hur en reversering skulle påverka tidigare och aktuella utbetalningar (punkterna 66–70).

Rekommendation 2 – Utarbeta vägledning om reversering av åtgärder som legat till grund för tidigare uppnådda delmål eller mål

Kommissionen bör utarbeta vägledning och förfaranden för att hantera reversering av åtgärder som legat till grund för tidigare uppnådda delmål och mål för att säkerställa konsekvent tolkning och genomförande.

Måldatum för genomförande: 2023.

93 Kommissionen har tagit fram planeringsdokument för systemrevisioner som ska omfatta varje medlemsstats kontrollsystem för att skydda unionens ekonomiska intressen (punkterna 71–76). Vi noterar dock att dessa revisioner endast kommer att omfatta medlemsstaternas system med avseende på bedrägeri, korruption, intressekonflikter och dubbel finansiering. Följaktligen finns det begränsat med verifierad information på EU-nivå om huruvida investeringsprojekt som finansieras genom faciliteten för återhämtning och resiliens följer EU:s och medlemsstaternas regler. Bristen på sådan information påverkar den säkerhet som kommissionen kan uppnå på EU-nivå. Det ansvar som kommissionen tar för att skydda unionens ekonomiska intressen återspeglas i förklaringen i GD Ekonomi och finans årliga verksamhetsrapport. Det sträcker sig endast till att återkräva eventuella belopp som ska betalas tillbaka i händelse av bedrägerier, korruption och intressekonflikter, i de fall där medlemsstaterna inte har gjort detta eller i händelse av ett konstaterat allvarligt åsidosättande av finansieringsöverenskommelsen (punkterna 28–36).

Rekommendation 3 – Åtgärda den bristande säkerhet som kan uppnås på EU-nivå i fråga om efterlevnaden av EU:s och medlemsstaternas regler

Kommissionen bör fastställa vilka åtgärder som krävs för att åtgärda den bristande säkerhet som kan uppnås på EU-nivå om huruvida investeringsprojekt som finansieras av faciliteten för återhämtning och resiliens följer EU:s och medlemsstaternas regler.

Måldatum för genomförande: 2023.

94 Vi anser att det verkliga värdet av medlemsstaternas förvaltningsförklaringar och sammanfattningar av revisioner till stor del kommer att bero på omfattningen och kvaliteten på dessa revisioner och noterar att det inte finns någon exakt vägledning om vad som ska ingå i sådana revisioner och hur de ska utformas. Det revisionsarbete som de nationella myndigheterna hade utfört under det första året var i allmänhet av begränsad omfattning. Kommissionens information om kvaliteten på revisionsarbetet bygger på utbyte med de nationella revisionsmyndigheterna och kommissionens bedömning av deras nationella revisionsstrategier (punkterna 77–79).

95 När det gäller rapportering av bedrägerier i samband med faciliteten för återhämtning och resiliens (punkterna 80–84) noterade vi följande:

• Ingen centraliserad och standardiserad information om bedrägerier registreras i IMS-systemet för hantering av oriktigheter, vilket innebär att endast ofullständiga uppgifter finns tillgängliga till stöd för att planera och rikta systemrevisioner.
• För närvarande rapporteras inte otillförlitliga motparter (slutmottagare) i systemet för tidig upptäckt och uteslutning, och de utesluts inte heller från EU-finansiering. De föreslagna ändringarna av bestämmelserna i budgetförordningen (omarbetning) föreskriver dock detta.

Rekommendation 4 – Harmonisera rapporteringen av bedrägerier med koppling till faciliteten

Kommissionen bör harmonisera rapporteringen av bedrägerier och annan olaglig verksamhet och registrera fall med koppling till faciliteten för återhämtning och resiliens i IMS-systemet för hantering av oriktigheter.

Måldatum för genomförande: 2023.

96 I de finansieringsöverenskommelser som undertecknats med medlemsstaterna föreskrivs olika nivåer för schablonkorrigeringar i den händelse att kommissionen upptäcker brister i en medlemsstats kontrollsystem som innebär ett allvarligt åsidosättande av dess skyldighet att skydda unionens ekonomiska intressen på det sätt som anges i finansieringsöverenskommelsen. De nuvarande definitionerna av de olika nivåerna stöder dock inte i tillräcklig utsträckning en konsekvent tillämpning av sådana schablonsatser (punkterna 85–88).

Rekommendation 5 – Utveckla intern vägledning för korrigeringar

Kommissionen bör utarbeta intern vägledning för tillämpningen av de schablonkorrigeringar som fastställs i finansieringsöverenskommelserna när det gäller brister i medlemsstaternas kontrollsystem som ska skydda unionens ekonomiska intressen.

Måldatum för genomförande: 2023.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning V, med ledamoten Jan Gregor som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 15 februari 2023.

Förkortningar

Edes-systemet: system för tidig upptäckt och uteslutning.

GD Ekonomi och finans: Europeiska kommissionens generaldirektorat för ekonomi och finans.

GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering: Europeiska kommissionens generaldirektorat för sysselsättning, socialpolitik och inkludering.

GD: generaldirektorat.

IMS: (Irregularity Management System) systemet för hantering av oriktigheter.

PIF-rapporten: rapport om skyddet av Europeiska unionens ekonomiska intressen (PIF står för Protection of Financial Interests).

Ordförklaringar

Edes-systemet: system som kommissionen inrättat för att stärka skyddet av unionens ekonomiska intressen och säkerställa en sund ekonomisk förvaltning; syftet med Edes-systemet är att skydda unionens ekonomiska intressen mot otillförlitliga personer och enheter som ansöker om EU-medel eller som har ingått rättsliga åtaganden med kommissionen eller andra av EU:s institutioner, organ och byråer.

ekonomiska och finansiella kommittén: EU-kommitté som inrättats för att främja politisk samordning mellan medlemsstaterna.

faciliteten för återhämtning och resiliens: EU:s finansiella stödmekanism för att mildra de ekonomiska och sociala konsekvenserna av covid-19-pandemin och den gröna och digitala omställningen.

IMS-systemet för hantering av oriktigheter: applikation som medlemsstaterna använder för att rapportera oriktigheter, däribland misstänkta bedrägerier, till Olaf.

NextGenerationEU: finansieringspaket för att hjälpa EU-medlemsstaterna att återhämta sig från covid-19-pandemins ekonomiska och sociala konsekvenser.

plan för återhämtning och resiliens: dokument som beskriver medlemsstaternas planerade reformer och investeringar inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens.

Kommissionens svar

https://www.eca.europa.eu/sv/Pages/DocItem.aspx?did=63634

Tidslinje

https://www.eca.europa.eu/sv/Pages/DocItem.aspx?did=63634

Vi som arbetat med revisionen

I revisionsrättens särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman som är kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller prestation eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning V EU:s finansiering och förvaltning, där ledamoten Jan Gregor är ordförande. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Tony Murphy. Han fick stöd av Wolfgang Stolz (kanslichef), Brian Murphy och Peter Borsos (attachéer), Judit Oroszki (förstachef), Gediminas Macys (uppgiftsansvarig), Kristina Kosor och Raymond Larkin (revisorer). Valérie Tempez var sekreterare.

Från vänster: Peter Borsos, Judit Oroszki, Kristina Kosor, Tony Murphy, Brian Murphy, Gediminas Macys, Wolfgang Stolz, Raymond Larkin och Valérie Tempez.

Slutnoter

¹ Artiklarna 8 och 22.1 i förordningen.

² Artikel 24.3 i förordningen.

³ Artikel 22.1 i förordningen.

⁴ Artikel 22.5 i förordningen.

⁵ Se artikel 18.4 i förordningen för en förteckning över samtliga villkor som planen för återhämtning och resiliens måste uppfylla.

⁶ Artikel 24 i förordningen.

⁷ Artikel 22.2 c i förordningen.

⁸ Se föregående fotnot.

⁹ Artikel 24.3 i förordningen.

¹⁰ Särskild rapport 21/2022 Kommissionens bedömning av nationella planer för återhämtning och resiliens: lämplig på det hela taget, men genomföranderisker kvarstår.

¹¹ Yttrande 06/2020 över förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av en facilitet för återhämtning och resiliens.

¹² Särskild rapport 21/2022.

¹³ Kapitel 10 – Faciliteten för återhämtning och resiliens i årsrapporten om genomförandet av EU:s budget för budgetåret 2021.

¹⁴ Översikt 01/2023 EU-finansiering genom sammanhållningspolitiken och faciliteten för återhämtning och resiliens: en jämförande analys.

¹⁵ Kapitel 10 i vår årsrapport för 2021.

¹⁶ Särskild rapport 21/2022.

¹⁷ Bilaga 14 till GD Ekonomi och finans årliga verksamhetsrapport för 2021.

¹⁸ Artikel 24.5 i förordningen.

¹⁹ Artikel 5 i förordningen.

²⁰ Artikel 24 i förordningen.

²¹ Punkterna 56–61 i särskild rapport 21/2022.

²² Punkt VIII i särskild rapport 21/2022.

²³ Punkt 80 i översikt 01/2023.

²⁴ Artikel 22.1 och skäl 54 i förordningen.

²⁵ GD Ekonomi och finans årliga verksamhetsrapport för 2021, s. 52.

²⁶ Kommissionens revisionsstrategi för faciliteten för återhämtning och resiliens, s. 3.

²⁷ Figur 1.8 i vår årsrapport för 2021.

²⁸ Artikel 24.3 i förordningen.

²⁹ Artikel 24.3 i förordningen.

³⁰ Artikel 36.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 av den 18 juli 2018 om finansiella regler för unionens allmänna budget.

³¹ Bilagan till rådets genomförandebeslut.

³² Punkterna 10.24–10.26 i vår årsrapport för 2021.

³³ Punkt 73 i vår särskilda rapport 21/2022.

³⁴ Artikel 24.6 i förordningen.

³⁵ Punkt 10.28 i vår årsrapport för 2021.

³⁶ Artikel 74.6 i budgetförordningen.

³⁷ Artikel 24.3 i förordningen.

³⁸ GD Ekonomi och finans årliga verksamhetsrapport för 2021, s. 60.

³⁹ Yttrande 06/2022 (i enlighet med artikel 322.1 i EUF-fördraget) över förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om finansiella regler för unionens allmänna budget (omarbetning).

⁴⁰ Artikel 22.5 i förordningen.

⁴¹ Punkt 106 i översikt 01/2023.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: www.eca.europa.eu/sv/contact
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (https://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2023

PDF	ISBN 978-92-847-9620-5	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/209738	QJ-AB-23-008-SV-N
HTML	ISBN 978-92-847-9609-0	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/884060	QJ-AB-23-008-SV-Q

UPPHOVSRÄTT

© Europeiska unionen, 2023

Europeiska revisionsrättens policy för vidareutnyttjande av handlingar fastställs i beslut nr 6-2019 om revisionsrättens policy för öppna data och vidareutnyttjande av handlingar.

Om inget annat anges (t.ex. i enskilda meddelanden om upphovsrätt) omfattas revisionsrättens innehåll som ägs av EU av den internationella licensen Creative Commons Erkännande 4.0 Internationell (CC BY 4.0). Det innebär att det är tillåtet att återanvända innehållet under förutsättning att ursprunget anges korrekt och att det framgår om ändringar har gjorts. Om du återanvänder revisionsrättens innehåll får du inte förvanska den ursprungliga innebörden eller det ursprungliga budskapet. Revisionsrätten ansvarar inte för eventuella konsekvenser av återanvändningen.

När enskilda privatpersoner kan identifieras i ett specifikt sammanhang, exempelvis på bilder av revisionsrättens personal, eller om verk av tredje part används, måste ytterligare tillstånd inhämtas.

Om ett sådant tillstånd beviljas upphävs och ersätts det allmänna godkännande som nämns ovan, och eventuella begränsningar av materialets användning måste tydligt anges.

För användning eller återgivning av innehåll som inte ägs av EU kan tillstånd behöva inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavarna:

Figur 2 – ikoner: figurerna har tagits fram med hjälp av resurser från Flaticon.com. © Freepik Company S.L. Med ensamrätt.

Programvara eller handlingar som omfattas av immateriella rättigheter, till exempel patent, varumärkesskydd, mönsterskydd samt upphovsrätt till logotyper eller namn, omfattas inte av revisionsrättens policy för vidareutnyttjande.

EU-institutionernas webbplatser inom domänen europa.eu innehåller länkar till webbplatser utanför den domänen. Eftersom revisionsrätten inte har någon kontroll över dem uppmanas du att ta reda på vilken integritets- och upphovsrättspolicy de tillämpar.

Användning av revisionsrättens logotyp

Revisionsrättens logotyp får inte användas utan revisionsrättens förhandsgodkännande.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på nätet (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_sv).

Ring eller skriv
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Skriv via formuläret på nätet (european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (european-union.europa.eu).

EU-publikationer
Läs eller beställ EU-publikationer på nätet (op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala dokumentationscentrum (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (eur-lex.europa.eu).

Öppna EU-data
Portalen data.europa.eu ger tillgång till öppna datamängder från EU:s institutioner, organ och byråer. De kan laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål. Portalen ger också tillgång till en stor mängd data från EU-länderna.