Koncepcia systému Komisie na kontrolu Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti Napriek rozsiahlej plánovanej činnosti pretrvávajú v novom modeli vykonávania nedostatky v oblasti uistenia a vyvodzovania zodpovednosti

Zhrnutie

I Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti (RRF) je hlavným nástrojom fondu NextGenerationEU a bol zriadený pre potreby poskytovania rozsiahlej finančnej podpory na verejné investície a reformy v členských štátoch. Zahŕňa finančné prostriedky vo výške 723,8 mld. EUR (v bežných cenách) na úvery (385,8 mld. EUR) a granty (338 mld. EUR). Financovanie takýchto reforiem a investícií v členských štátoch bolo spustené na začiatku pandémie vo februári 2020 a bude pokračovať do 31. decembra 2026. Nariadenie o RRF nadobudlo účinnosť 19. februára 2021.

II RRF sa riadi modelom čerpania, ktorý sa líši od iných výdavkových programov EÚ. Platby sa členským štátom vyplácajú po uspokojivom splnení základných míľnikov a cieľov na základe posúdenia Komisie. Hoci to nie je podmienkou na uskutočnenie takýchto platieb, investičné projekty členských štátov financované z RRF musia byť v súlade s pravidlami EÚ a vnútroštátnymi pravidlami, napr. o verejnom obstarávaní, ako aj s ustanoveniami, ktorými sa vymedzujú oprávnené uhrádzané náklady.

III Tento audit sme vykonali vzhľadom na značný počet platieb z RRF, ktoré sa ešte majú uskutočniť počas fungovania tohto mechanizmu do konca roku 2026. Cieľom nášho auditu bolo posúdiť primeranosť návrhu systému Komisie na kontrolu RRF a prispieť k jej zabezpečeniu. V tejto súvislosti sme sa pozreli na to, ako bol ku koncu apríla 2022 tento systém nastavený na zabezpečenie plnenia míľnikov a cieľov a ochrany finančných záujmov Únie. Dôkazy, ktoré sme získali pri preverovaní postupov Komisie, sme doplnili o príslušné pripomienky uvedené v našom audite vyhlásenia o vierohodnosti týkajúcom sa správnosti výdavkov z RRF za rok 2021.

IV Dospeli sme k záveru, že Komisia v pomerne krátkom čase navrhla kontrolný systém, ktorý zabezpečuje rozsiahly proces overovania plnenia míľnikov a cieľov. Tento kontrolný systém však na úrovni EÚ poskytuje len obmedzené overené informácie o tom, či sú investičné projekty financované z RRF v súlade s pravidlami EÚ a vnútroštátnymi pravidlami. Nedostatok takýchto overených informácií má vplyv na záruku, ktorú môže Komisia poskytnúť, a vedie k nedostatočnej zodpovednosti na úrovni EÚ.

V Pokiaľ ide o zabezpečenie plnenia míľnikov a cieľov, zistili sme, že postupy sú rozsiahle. ex ante kontroly na účely predbežného posúdenia sa dopĺňajú dodatočnými auditmi na mieste. Jednotlivé fázy predbežného posúdenia však nie sú dostatočne špecifikované a úplne zdokumentované. Takisto sme skonštatovali, že zatiaľ neexistuje metóda na vyčíslenie vplyvu nesplnenia míľnika alebo cieľa ani žiadne usmernenie týkajúce sa rizika, že sa nezistí zrušenie niektorého opatrenia, ktorého míľnik alebo cieľ bol predtým už splnený.

VI Pokiaľ ide o ochranu finančných záujmov Únie, poznamenávame, že Komisia naplánovala audity systémov v jednotlivých členských štátoch. Tieto audity sa zamerajú na kontrolné systémy členských štátov týkajúce sa podvodov, korupcie, konfliktov záujmov a dvojitého financovania. Nebudú sa však zaoberať tým, či členské štáty primerane kontrolujú súlad investičných projektov financovaných z RRF s pravidlami EÚ a vnútroštátnymi pravidlami. V dôsledku toho sú na úrovni EÚ k dispozícii len obmedzené overené informácie o tom, či sú investičné projekty financované z RRF v súlade s týmito pravidlami. Nedostatok takýchto overených informácií má vplyv na uistenie, ktoré môže Komisia v tejto súvislosti poskytnúť. Zodpovednosť, ktorú Komisia preberá v súvislosti s ochranou finančných záujmov Únie, spočíva len v zabezpečení toho, že bude vymáhať finančné prostriedky v prípade podvodu, korupcie a konfliktu záujmov, ak tak neurobil členský štát, alebo v prípade zisteného závažného porušenia dohody o financovaní. Takisto sme zistili, že systém riadenia nezrovnalostí neobsahuje centralizované a štandardizované informácie o podvodoch súvisiacich s RRF a že rôzne úrovne paušálnych finančných opráv, ktoré sa majú uplatňovať v prípade nedostatkov v kontrolných systémoch členských štátov, nie sú dostatočne vymedzené.

VII Komisii odporúčame:

• zlepšiť postupy ex ante overovania,
• vypracovať usmernenie k zrušeniu opatrení súvisiacich s už splnenými míľnikmi alebo cieľmi,
• riešiť nedostatky na úrovni EÚ, pokiaľ ide o zabezpečenie súladu investičných projektov financovaných z RRF s pravidlami EÚ a vnútroštátnymi pravidlami na úrovni EÚ,
• zosúladiť podávanie správ o podvodoch súvisiacich s RRF,
• vypracovať interné usmernenia týkajúce sa finančných opráv, ako je stanovené v dohodách o financovaní.

Úvod

RRF v skratke

01 NextGenerationEU (nástroj obnovy, NGEU) je dočasný fond EÚ zameraný na podporu členských štátov pri znižovaní sociálno-ekonomického vplyvu pandémie COVID-19 a pri návrate na cestu k udržateľnému rastu. Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti (RRF) je hlavným politickým nástrojom, v rámci ktorého sa budú rozdeľovať finančné prostriedky z nástroja obnovy. Poskytuje rozsiahlu finančnú podporu na reformy a verejné investície s cieľom urýchliť oživenie hospodárstva členských štátov z dôsledkov pandémie COVID-19 a zvýšiť ich odolnosť.

02 RRF bol zriadený nariadením (EÚ) 2021/241 (ďalej len „nariadenie“), ktoré nadobudlo účinnosť 19. februára 2021. Od začiatku pandémie vo februári 2020 podporuje reformy a investičné projekty v členských štátoch, čo bude pokračovať až do 31. decembra 2026. RRF zahŕňa finančné prostriedky vo výške 723,8 mld. EUR (v bežných cenách) na úvery (385,8 mld. EUR) a granty (338 mld. EUR).

03 RRF sa riadi osobitným modelom výdavkov. Komisia implementuje RRF v rámci priameho riadenia s členskými štátmi ako prijímateľmi¹. Podmienkou vyplatenia prostriedkov z mechanizmu členským štátom je uspokojivé splnenie vopred stanovených míľnikov alebo cieľov prostredníctvom realizácie reforiem a investičných projektov².

04 Zákonnosť a správnosť (regulárnosť) výdavkov v rámci iných programov EÚ závisí najmä od oprávnenosti prijímateľa, projektu a vykázaných nákladov. Oprávnenosť takéhoto financovania často závisí od podmienok týkajúcich sa nákladov, ktoré môžu vzniknúť a ktorých úhradu možno žiadať, pričom sa môže vyžadovať, aby boli identifikovateľné a overiteľné. Podmienky oprávnenosti pre tento typ financovania zahŕňajú aj pravidlá EÚ, ktorými sa zabezpečuje účinné fungovanie jednotného trhu (t. j. pravidlá verejného obstarávania a štátnej pomoci), a dodržiavanie vnútroštátnych pravidiel.

05 Hoci oprávnenosť prijímateľov, projektu a nákladov na realizáciu investičných projektov financovaných z RRF nie je podmienkou v rámci posudzovania Komisiou pri realizácii platby z RRF členskému štátu, nariadenie tento aspekt pokrýva prostredníctvom ochrany finančných záujmov Únie, ktorú by mali zabezpečiť členské štáty spolu s Komisiou v súlade so svojimi príslušnými úlohami. V nariadení sa v tejto súvislosti stanovuje, že opatrenia podporované v rámci RRF majú byť v súlade s platným právom Únie a vnútroštátnym právom, najmä pokiaľ ide o predchádzanie podvodom, korupcii a konfliktom záujmov, ich odhaľovanie a nápravu, a takisto treba zabezpečiť, aby nedošlo k vážnemu porušeniu povinností stanovených v dohode o financovaní, najmä pokiaľ ide o dvojité financovanie. Na tento účel musia členské štáty používať účinný a efektívny systém vnútornej kontroly a vymôcť chybne vyplatené alebo nesprávne použité sumy³. Ak členské štáty nevymôžu prípadné neoprávnene vyplatené sumy v prípadoch podvodu, korupcie alebo konfliktu záujmov, Komisia môže príslušnú sumu požadovať naspäť⁴.

Vykonávanie RRF

06 Skutočnosť, že model vykonávania RRF sa líši od iných výdavkových programov EÚ, znamená, že jeho implementácia takisto podlieha osobitnému procesu, ktorý je načrtnutý na ilustrácii 1 a podrobnejšie opísaný nižšie.

07 Ak chcú členské štáty využiť RRF, sú povinné vypracovať národné plány obnovy a odolnosti (POO), ktoré spĺňajú podmienky stanovené v nariadení⁵. Plány obnovy a odolnosti by mali obsahovať ucelený balík verejných investícií a reforiem zoskupených do opatrení, ktoré sú zas zoskupené do tematických zložiek. Členské štáty musia stanoviť míľniky a ciele pre každý investičný projekt či reformu a poskytnúť podrobné informácie o príslušnej východiskovej situácii.

08 Členské štáty si musia takisto vytvoriť primerané systémy riadenia a kontroly. Môžu využiť existujúce vnútroštátne systémy riadenia a kontroly alebo vytvoriť systémy špeciálne pre RRF.

09 Platby v rámci RRF sú podmienené tým, že členské štáty uspokojivo splnia míľniky a ciele stanovené v prílohách k vykonávaciemu rozhodnutiu Rady o schválení príslušného plánu obnovy a odolnosti. Ďalším prvkom, ktorý treba zvážiť, je, že ciele alebo míľniky, ktoré predtým členský štát uspokojivo splnil, by nemali byť zrušené. Členské štáty môžu požiadať o vyplatenie najviac dvakrát za rok, ak poskytnú dostatok dôkazov o uspokojivom plnení súvisiacich míľnikov a cieľov⁶.

10 Na získanie platby v rámci RRF musia členské štáty spolu s každou žiadosťou o platbu predložiť tieto dokumenty:

• informácie a dôkazy potvrdzujúce splnenie míľnikov a cieľov stanovených v prílohe k vykonávaciemu rozhodnutiu Rady,
• súhrn auditov vykonaných orgánmi členských štátov vrátane podrobností o zistených nedostatkoch a všetkých prijatých nápravných opatreniach⁷,
• vyhlásenie riadiaceho subjektu⁸, že:
  • finančné prostriedky boli použité na určený účel,
  • informácie predložené spolu so žiadosťou o platbu sú úplné, presné a spoľahlivé,
  • zavedené systémy kontroly poskytujú potrebné záruky, že finančné prostriedky boli spravované v súlade so všetkými uplatniteľnými pravidlami, najmä pokiaľ ide o predchádzanie:
    • konfliktom záujmov, podvodom, korupcii,
    • a dvojitému financovaniu.

11 Posudzovanie Komisie je dvojstupňový proces. Najskôr Komisia posudzuje žiadosti o platby na základe údajov a informácií poskytnutých členským štátom. Účelom tohto predbežného posúdenia je zabezpečiť uspokojivé plnenie míľnikov a cieľov⁹.

12 Po vykonaní tejto práce Komisia predkladá predbežné posúdenie Hospodárskemu a finančnému výboru (HVF) Rady, aby k nemu vyjadril stanovisko. Po vydaní stanoviska HFV Komisia prijme rozhodnutie o platbe, ktoré sa musí najprv predložiť komitologickému výboru zloženému zo zástupcov členských štátov v rámci postupu preskúmania. Komisia napokon prijme vykonávacie rozhodnutie, ktorým sa platba schvaľuje, a finančné prostriedky sa následne vyplatia.

Rámec Komisie na kontrolu RRF

13 Osobitný model vykonávania RRF a výška finančných prostriedkov EÚ poskytovaných v rámci tohto mechanizmu si vyžadujú osobitný kontrolný rámec na úrovni Komisie a členských štátov, ktorým by sa zabezpečilo plnenie míľnikov a cieľov a ochrana finančných záujmov Únie.

14 Kontrolný rámec, ktorý Komisia vytvorila na tento účel, je načrtnutý vo výročnej správe o činnosti Generálneho riaditeľstva pre hospodárske a finančné záležitosti (ECFIN) za rok 2021 a zahŕňa:

• posúdenie plánov obnovy a odolnosti predložených členskými štátmi, pokiaľ ide o ich relevantnosť, praktický účinok, efektívnosť a koherentnosť, pred uskutočnením akejkoľvek platby; v rámci tohto posúdenia možno skontrolovať aj primeranosť kontrolných systémov členských štátov, ktoré opísali vo svojich plánoch obnovy a odolnosti,
• dvojprvkový kontrolný systém, ktorým sa zabezpečujú ex ante overovania žiadostí členských štátov o platbu a doplnkové ex post audity po uskutočnení platby; stanovujú sa v ňom takisto systémové audity, ktoré sa zameriavajú na ochranu finančných záujmov Únie. Ilustrácia 2 znázorňuje kontrolný systém Komisie s týmito dvoma prvkami, ktoré zodpovedajú posúdeniu RRP.

15 V rámci iného auditu sme v minulosti posúdili hodnotenie plánov obnovy a odolnosti Komisiou a jeho výsledky sme prezentovali v osobitnej správe 21/2022¹⁰. Predmetom tohto auditu a správy je návrh dvoch prvkov kontrolného systému Komisie znázornených na ilustrácii 2.

Naša práca na RRF

16 Tento audit je súčasťou série auditov a preskúmaní RRF. Viac informácií o našej doterajšej práci a jej výsledkoch so zameraním na záležitosti súvisiace s kontrolou uvádzame v rámčeku 1.

Rozsah auditu a audítorský prístup

17 Cieľom tohto auditu bolo posúdiť návrh systému Komisie na kontrolu RRF. Na tento účel sme preskúmali, či kontrolný systém Komisie zabezpečuje, že:

• platby členským štátom sa uskutočňujú za splnenie vopred stanovených míľnikov alebo cieľov,
• finančné záujmy Únie sú chránené.

18 Najskôr sme systém Komisie na kontrolu RRF preskúmali zo všeobecnejšieho hľadiska koncepcie. Cieľom tejto práce bolo zistiť, čo kontrolný systém zahŕňa a ako zabezpečuje uspokojivé plnenie míľnikov a cieľov a ochranu finančných záujmov Únie. Do tohto prieskumu sme zahrnuli počiatočné posúdenie kontrolných systémov uvedených v plánoch obnovy a odolnosti členských štátov, ktoré vykonala Komisia, keďže je súčasťou kontrolného rámca. Naše posúdenie koncepcie kontrolného systému Komisie sme doplnili podrobnou analýzou plánovanej práce a postupov vymedzených pre jeho dva prvky. Cieľom tejto analýzy bolo identifikovať potenciálne nedostatky v postupoch a auditoch, ktoré patria do kontrolného systému Komisie.

19 S cieľom získať dôkazy potrebné na podporu našich pripomienok, záverov a odporúčaní sme:

• uskutočnili rozhovory a stretnutia so zástupcami GR ECFIN a pracovnej skupiny Komisie pre obnovu a odolnosť (GS RECOVER),
• preskúmali postupy Komisie a ďalšie príslušné dokumenty, ako sú dohody o financovaní a operačné dohody,
• analyzovali postupy Komisie na ex ante overovania a ex post audity, ako aj stratégiu auditov, usmernenia týkajúce sa výberu vzoriek, interné kontrolné zoznamy a usmernenia,
• nahliadli do výročnej správy o činnosti GR ECFIN za rok 2021.

20 Dôkazy získané prostredníctvom tohto auditu sme doplnili o príslušné pripomienky z nášho auditu vyhlásenia o vierohodnosti týkajúceho sa správnosti výdavkov z RRF za rok 2021¹⁵. Audit vyhlásenia o vierohodnosti sa týkal uspokojivého plnenia všetkých 52 míľnikov, ktoré boli základom jedinej platby, ktorú Komisia vyplatila členskému štátu (Španielsku) v roku 2021. Preskúmali sme aj predbežné posúdenie Komisie týkajúce sa štyroch vybratých cieľov, ktoré sú základom pre platbu Francúzsku v marci 2022.

21 Audit sme vykonali v počiatočnej fáze implementácie RRF, keď už bola vykonaná prvá platba, ale ešte pred uvoľnením značného počtu ďalších platieb. Preto sme sa pri tomto audite zamerali na koncepciu kontrolného systému RRF ku konca apríla 2022, a nie na jeho reálne fungovanie.

22 Pri tomto audite sme sa nezaoberali ani koncepciou a účinnosťou kontrolných systémov RRF v členských štátoch, ale plánujeme to urobiť v budúcnosti.

23 Týmto auditom a našimi odporúčaniami chceme prispieť k tomu, aby Komisia mala zavedený primeraný kontrolný systém, pokiaľ ide o podmienky platieb, ako aj účinnú ochranu finančných záujmov Únie vzhľadom na značný počet platieb z RRF, ktoré treba ešte uskutočniť počas fungovania tohto mechanizmu do konca roku 2026.

Pripomienky

Na úrovni EÚ sú nedostatky v oblasti uistenia a vyvodzovania zodpovednosti za ochranu finančných záujmov Únie

24 V tejto časti správy skúmame systém Komisie na kontrolu RRF zo všeobecnejšieho hľadiska koncepcie i to, či a ako zabezpečuje uspokojivé plnenie míľnikov a cieľov a chráni finančné záujmy Únie. Na tento účel zohľadňujeme aj posúdenie kontrolných systémov členských štátov podľa informácií uvedených v ich plánoch obnovy a odolnosti, ktoré vykonala Komisia, keďže ide o prvý prvok kontrolného rámca RRF¹⁶. Naše pripomienky majú vplyv na uistenie a vyvodzovanie zodpovednosti, ktorý opisujeme v nasledujúcich bodoch.

Komisia posúdila kontrolné opatrenia komplexne, ale čiastočne na základe systémov, ktoré ešte neboli zavedené

25 S cieľom využiť podporu z RRF členské štáty predložili Komisii svoje návrhy národných plánov obnovy a odolnosti. Komisia posúdila tieto plány na základe 11 kritérií stanovených v nariadení. Jedno z týchto kritérií vyžaduje od členských štátov primerané kontrolné systémy a opatrenia na zabránenie korupcii, podvodom, nezrovnalostiam, konfliktom záujmov a dvojitému financovaniu, ich odhaľovanie a nápravu.

26 V osobitnej správe 21/2022 sme overili, či Komisia posúdila kontrolné opatrenia členských štátov vo vybratej vzorke, najmä jednoznačnosť ich štruktúr, úlohy a povinnosti jednotlivých orgánov, plánované systémy a procesy a potrebné kapacity.

27 Celkovo sme dospeli k záveru, že posúdenie plánov obnovy a odolnosti Komisiou bolo vzhľadom na zložitosť procesu a časové obmedzenia primerané. Konkrétne v súvislosti s kontrolnými systémami sme zistili, že Komisia pri posudzovaní kontrolných opatrení navrhnutých členskými štátmi správne odhalila nedostatky a medzery, ktoré si vyžadujú dodatočné opatrenia. Posúdenie však do určitej miery vychádzalo z opisov systémov, ktoré ešte neboli zavedené. Je preto potrebné overiť ho dodatočne na mieste. Okrem toho Komisia stanovila dodatočné míľniky pre 16 členských štátov, v ktorých si tieto medzery alebo nedostatky vyžadujú zavedenie dodatočných opatrení pred prvou platbou¹⁷. Ak nie je zavedený plne funkčný kontrolný systém, existuje riziko, že kým sa tento míľnik nesplní, finančné záujmy EÚ nebudú dostatočne chránené.

Plnenie míľnikov a cieľov sa posudzuje ex ante overovaniami a ex post auditmi

28 Komisia sa pri ex ante overovaniach žiadostí členských štátov o platbu a súvisiacich ex post auditoch zameriava na podmienky platby a dôkazy o uspokojivom plnení míľnikov a cieľov predložené členskými štátmi. Overovanie a ex post audity míľnikov a cieľov sa netýkajú nedodržiavania pravidiel EÚ a vnútroštátnych pravidiel (bod 09).

29 Napríklad v situácii, keď investičný projekt financovaný z fondu RRF nie je v súlade s pravidlami EÚ a vnútroštátnymi pravidlami, ako sú pravidlá obstarávania, štátnej pomoci alebo oprávnenosti nákladov či projektov, nebude to mať vplyv na výsledok predbežného posúdenia uspokojivého plnenia príslušného cieľa zo strany Komisie. Pokiaľ bol cieľ splnený v súlade s opisom v prílohe k vykonávaciemu rozhodnutiu Rady, Komisia je povinná uhradiť platbu príslušnému členskému štátu¹⁸.

30 Okrem toho poznamenávame, že v nariadení sa stanovuje dodržiavanie horizontálnych zásad¹⁹. V týchto zásadách sa stanovuje, že podpora z RRF nesmie nahrádzať opakujúce sa vnútroštátne výdavky, s výnimkou riadne odôvodnených prípadov, a musí byť v súlade so zásadou doplnkovosti financovania Únie podľa článku 9 nariadenia a zásadou „výrazne nenarušiť“. Keďže v nariadení sa dodržiavanie týchto zásad nepovažuje za podmienku pre uhradenie platby²⁰, ex ante kontroly Komisie sa na tieto zásady nevzťahujú, pokiaľ ich dodržiavanie nie je povinné na základe vykonávacieho rozhodnutia Rady, ako to môže byť v prípade zásady „výrazne nenarušiť“. Táto zásada bola skontrolovaná, keď Komisia posudzoval plány obnovy a odolnosti. Pokiaľ ide o dodržiavanie zásady „výrazne nenarušiť“, pri našom predchádzajúcom audite sme skonštatovali, že posúdenie Komisie viedlo k tomu, že prijaté plány podpory obnovy a odolnosti zahŕňali len opatrenia, ktoré boli v súlade so zásadou „výrazne nenarušiť“, ako sme zaznamenali aj v prípade opatrení v našej vzorke. Opatrenia na zmiernenie vplyvu na životné prostredie však neboli systematicky zahrnuté do plánov obnovy a odolnosti vo forme míľnikov alebo cieľov a opatrenia, ktoré nie sú v súlade s touto zásadou, sa môžu financovať mimo tohto mechanizmu²¹.

31 V osobitnej správe 21/2022 sme takisto uviedli, že míľniky a ciele sa vo všeobecnosti obmedzujú len na meranie výstupov, a nie vplyvu²². Posúdenie plánov obnovy a odolnosti a platby členským štátom preto vo svojej podstate nie je podmienené vplyvom reforiem a investícií.

Nedostatok informácií spôsobuje nedostatočnú mieru záruky a zodpovednosti na úrovni EÚ pri ochrane finančných záujmov Únie

32 Členské štáty by spolu s Komisiou mali v súlade s príslušnou zodpovednosťou zabezpečiť účinnú ochranu finančných záujmov Únie²³. Členské štáty v tejto súvislosti „prijmú všetky primerané opatrenia na ochranu finančných záujmov Únie a na zabezpečenie toho, aby využívanie finančných prostriedkov v súvislosti s opatreniami podporovanými mechanizmom bolo v súlade s uplatniteľným právom Únie a vnútroštátnym právom, najmä pokiaľ ide o predchádzanie podvodom, korupcii a konfliktom záujmov, ich odhaľovanie a nápravu“²⁴. Táto povinnosť je uvedená aj v dohodách o financovaní podpísaných členskými štátmi. Ak členské štáty nevymôžu prípadné neoprávnene vyplatené sumy v prípadoch podvodu, korupcie alebo konfliktu záujmov alebo ak vážne porušia povinnosti, ktoré im vyplývajú z dohody o financovaní, napríklad pokiaľ ide o dvojité financovanie, Komisia môže príslušnú sumu požadovať naspäť.

33 Komisia v tejto súvislosti vo výročnej správe o činnosti GR pre hospodárske a finančné záležitosti za rok 2021 vymedzila svoju tzv. zostatkovú zodpovednosť pri ochrane finančných záujmov Únie, čo znamená, že „výlučnú zodpovednosť za kontrolu toho, či sa finančné prostriedky na plány obnovy a odolnosti využili riadne a v súlade so všetkými platnými vnútroštátnymi predpismi a predpismi EÚ, nesú výlučne členské štáty“. Zodpovednosť Komisie je obmedzená na tri závažné nezrovnalosti – podvody, korupciu a konflikty záujmov – a na záväzky vyplývajúce z dohody o financovaní, najmä pokiaľ ide o dvojité financovanie²⁵. V stratégii auditu RRF sa preto stanovuje, že Komisia nebude vykonávať audity zamerané na kontrolu dodržiavania pravidiel EÚ a vnútroštátnych pravidiel²⁶. Systémové audity Komisie sa zameriavajú na systémy členských štátov na predchádzanie, odhaľovanie a nápravu týchto troch závažných nezrovnalostí a dvojitého financovania.

34 Z našich skúseností vyplýva, že nedodržiavanie pravidiel EÚ a vnútroštátnych pravidiel, ako sú pravidlá obstarávania, štátnej pomoci a oprávnenosti, je rozšírené aj v iných výdavkových programoch EÚ²⁷, a preto predstavuje významné riziko. Poznamenávame však, že dodržiavanie takýchto pravidiel nie je predmetom systémových auditov Komisie a členské štáty dostali v tomto smere len málo usmernení.

35 V dôsledku toho sú na úrovni EÚ k dispozícii len obmedzené overené informácie o tom, či a ako systémy členských štátov primerane pokrývajú významné riziko nesúladu investičných projektov financovaných z RRF s pravidlami EÚ a vnútroštátnymi pravidlami. To má vplyv na záruku, ktorú môže Komisia poskytnúť. Tá nezahŕňa súlad investičných projektov financovaných z RRF s pravidlami EÚ a vnútroštátnymi pravidlami na úrovni EÚ.

36 Zodpovednosť, ktorú Komisia preberá v súvislosti s ochranou finančných záujmov Únie, sa odráža vo vyhlásení o vierohodnosti zahrnutom vo VSČ GR ECFIN za rok 2021. Vyhlásenie nejde nad rámec konkrétneho aspektu definovaného v článku 22 ods. 5 nariadenia. Komisia poskytuje uistenie, že bude vymáhať akúkoľvek sumu splatnú do rozpočtu Únie v prípade podvodu, korupcie a konfliktu záujmov, ak tak členský štát neurobil, ak to neurobil členský štát, alebo v prípade zistenia závažného porušenia dohody o financovaní. Výsledkom je nedostatočná zodpovednosť na úrovni EÚ.

Na overovanie plnenia míľnikov a cieľov Komisia navrhla rozsiahly proces

37 Systém kontroly Komisie musí zabezpečiť, aby platby v rámci RRF boli založené na uspokojivom plnení vopred stanovených míľnikov a cieľov²⁸. Musí takisto zabezpečiť, aby sa nezrušili míľniky a ciele, ktoré boli splnené predtým.

38 Na tento účel Komisia zaviedla proces, v ktorom sa stanovujú ex ante overovania pred vyplatením platby členskému štátu. Vychádza sa pri nich najmä z administratívnej kontroly dôkazov členského štátu, že míľniky a ciele boli uspokojivo splnené. Po tom, ako členský štát dostane platbu, vykonáva Komisia ex post audity.

39 Preskúmali sme postupy a dokumentáciu Komisie s cieľom posúdiť, či koncepcia ex ante overovania a ex post auditov Komisie zabezpečuje, aby bolo správne posúdené plnenie míľnikov a cieľov. V rámci nášho auditu vyhlásenia o vierohodnosti RRF za rok 2021 sme takisto preskúmali, ako Komisia vykonáva ex ante overovania v praxi, aby sme mohli identifikovať potenciálne nedostatky v jej postupoch.

Proces ex ante overovania plnenia míľnikov a cieľov je rozsiahly, ostávajú však otázky

ex ante overovanie plnenia míľnikov a cieľov tvoria rozsiahly proces posúdenia

40 V nariadení sa vyžaduje, aby Komisia posúdila, či boli príslušné míľniky a ciele stanovené v príslušnom vykonávacom rozhodnutí Rady uspokojivo splnené²⁹.ex ante kontroly, ktoré Komisia predpísala pre platby RRF, by jej mali umožniť overiť, či je žiadosť členského štátu o platbu podložená dôkazmi o uspokojivom splnení príslušných míľnikov a cieľov, a tieto kontroly by sa mali riadne zdokumentovať.

41 Po splnení príslušných dohodnutých míľnikov a cieľov členské štáty predložia Komisii na posúdenie riadne odôvodnenú žiadosť o platbu (bod 10). Komisia overí dôkazy predložené členskými štátmi v rámci predbežného posúdenia, či boli míľniky a ciele, ktoré sú základom žiadosti o platbu, uspokojivo splnené.

42 Do procesu predbežného posudzovania Komisiou je zapojených viacero subjektov. Hlavnými subjektmi sú geografické útvary GR ECFIN a GS RECOVER, ktoré majú vedúcu úlohu pri ex ante overovaniach a posudzovaní žiadostí o platbu. Po predložení žiadostí členských štátov o platbu sú geografické útvary zodpovedné za vykonanie kontroly dokumentov a posúdenie dôkazov priložených k žiadosti o platbu.

43 Proces predbežného posúdenia zahŕňa rôzne prvky:

• Geografické útvary priebežne komunikujú s orgánmi členských štátov o pokroku a plnení míľnikov a cieľov až do času predloženia žiadostí o platbu, ako aj po ňom.
• Na posudzovaní sa podieľajú viaceré horizontálne útvary GR ECFIN, napr. jeho právny útvar je zodpovedný za preskúmanie predbežného posúdenia s cieľom zabezpečiť jeho právnu správnosť.
• Komisia najskôr vedie neformálne technické a potom formálne medziútvarové konzultácie s príslušnými generálnymi riaditeľstvami a útvarmi s cieľom využiť širšiu paletu odborných znalostí rozličných útvarov Komisie, ktoré sa priamo a denne zaoberajú príslušnými oblasťami politiky súvisiacimi s dosahovaním konkrétneho míľnika alebo cieľa.

44 Na základe vyššie opísaného procesu ex ante posúdenia a diskusií s útvarmi Komisie sa domnievame, že Komisia navrhla na posúdenie plnenia míľnikov a cieľov rozsiahle ex ante overovania. Zistili sme však určité nedostatky týkajúce sa precíznosti procesu a dokumentácie posudzovania, ktoré opisujeme v nasledujúcich bodoch.

Jednotlivé fázy procesu posudzovania nie sú dostatočne špecifikované ani zdokumentované

45 V nariadení o rozpočtových pravidlách sa stanovuje, že účinná vnútorná kontrola má byť založená na najlepších medzinárodných postupoch a zahŕňa predovšetkým primerané audítorské záznamy³⁰. Audítorský záznam by mal poskytovať jasnú predstavu o jeho účele, zdroji a záveroch, ku ktorým sa dospelo.

46 Komisia sa rozhodla použiť pre postup každej žiadosti o platbu postupový kalendár obsahujúci zhrnutie krokov, ktoré sa majú vykonať, príslušných aktérov a časový harmonogram, ktorý majú dodržiavať tímy zapojené do predbežného posudzovania.

47 Posúdenie každého míľnika alebo cieľa sa zdokumentuje a zhrnie v tzv. hodnotiacom výkaze. Ten zahŕňa register so zozbieranými informáciami a záznamy o analýze Komisie pre potreby predbežného posúdenia míľnikov a cieľov.

48 Hoci hodnotiaci výkaz aj postupový kalendár obsahujú relevantné informácie o procese posudzovania, rozsah príspevku individuálnych subjektov k jednotlivým fázam tohto procesu, na základe ktorého vzniklo predbežné posúdenie, nie je dostatočne špecifikovaný a zdokumentovaný. Preto nemusí byť vždy k dispozícii dostatočný dôkaz o tom, že míľnik alebo cieľ bol riadne posúdený a dostatočne podrobne zdokumentovaný.

Nejednoznačnosť rozsahu technických konzultácií s príslušnými generálnymi riaditeľstvami a odbornými útvarmi

49 Hoci zodpovednosť za posúdenie plnenia míľnikov a cieľov nesú GS RECOVER a GR ECFIN, príslušné generálne riaditeľstvá a odborné útvary môžu v priebehu ex ante overovania dostať žiadosť o poskytnutie technických vstupov pre potreby posudzovania.

50 Keď sa od politických úradníkov na generálnych riaditeľstvách a v útvaroch žiada technický príspevok, zvyčajne ide najmä o vyjadrenie, či existuje nejaký dôvod, prečo sa určitý míľnik alebo cieľ nemôže považovať za uspokojivo splnený. Na konci procesu predbežného posúdenia a na záver konzultačného postupu majú generálne riaditeľstvá a odborné útvary ďalšiu možnosť vyjadriť svoje názory na celkové posúdenie počas formálnej konzultácie medzi útvarmi.

51 Hoci konzultácie s odborníkmi považujeme za dôležitý prvok procesu posudzovania, ich rozsah ani úloha generálnych riaditeľstiev a odborných útvarov, s ktorými sa počas tohto procesu konzultuje, nie sú jasne vymedzené (bod 47). Okrem toho dokumentácia z technických konzultácií nie vždy umožňovala jasné pochopenie prvkov/aspektov daného míľnika alebo cieľa, ku ktorým konzultované GR vyjadrili svoje názory, alebo spôsobu, ako k týmto názorom dospeli. Keďže chýba jasný záznam o povahe technickej konzultácie a dosiahnutého rozhodnutia o posúdení, nie je jasné, čoho sa konzultácia vlastne týkala. V rámčeku 2 je uvedený príklad z nášho auditu vyhlásenia o vierohodnosti za rok 2021.

Neúplná dokumentácia posudzovania

52 Komisia založila svoje posudzovanie uspokojivého plnenia míľnikov a cieľov na príslušných prvkoch obsiahnutých v opise týchto prvkov a súvisiaceho opatrenia, ktoré sú obidva uvedené v príslušnom vykonávacom rozhodnutí Rady, a zohľadňuje operačné dohody.

53 V našej výročnej správe za rok 2021 sme zistili, že opis opatrenia v prílohe k vykonávaciemu rozhodnutiu Rady nebol vždy v súlade s príslušným míľnikom a/alebo cieľom. Bol preto nejednoznačný a otvorený výkladu, pokiaľ ide o prvky relevantné pre posudzovanie³². Nenašli sme však žiadne zdôvodnenie, prečo sa Komisia domnievala, že niektoré prvky vymedzené v opise opatrenia sú pre posúdenie irelevantné. Zistili sme takisto, že Komisia vo svojom usmernení k posudzovaniu uspokojivého plnenia míľnikov a cieľov takéto odôvodnenie nestanovila, a preto výslovne nevyžadovala jeho zdokumentovanie. Nedostatok jasných usmernení a dokumentácie v takýchto situáciách sťažoval alebo až znemožňoval to, aby tretia osoba, ktorá sa nezúčastňuje na rokovaniach o plánoch obnovy a odolnosti alebo ktorá nemala predchádzajúce znalosti o tomto procese, bola schopná pochopiť odôvodnenie Komisie a orientovať sa v ňom.

Zatiaľ neexistuje žiadny spôsob pozastavenia platby

54 Suma vyplatená členskému štátu po predložení žiadosti o platbu nemusí nevyhnutne vychádzať z odhadovaných nákladov na dosiahnutie míľnikov a cieľov uvedených v žiadosti o platbu, ale je skôr výsledkom rokovaní s príslušným členským štátom. Pri týchto rokovaniach sa zohľadňuje podiel míľnikov a cieľov, ako aj ich relatívny význam³³. Ak Komisia zistí, že míľniky alebo ciele neboli uspokojivo splnené, v nariadení sa stanovuje, že sa „pozastaví … platba celého finančného príspevku alebo jeho časti, a v príslušných prípadoch úveru“³⁴. Pozastavenie sa nesmie zrušiť, pokiaľ členské štáty neposkytnú Komisii dôkazy o uspokojivom splnení míľnikov alebo cieľov do šiestich mesiacov; v opačnom prípade je Komisia povinná primerane znížiť výšku finančného príspevku, resp. úveru. Vo svojej osobitnej správe za rok 2021 sme uviedli, že Komisia zatiaľ nevypracovala metodiku na určenie sumy, ktorá sa má pozastaviť³⁵.

55 Hoci by táto metodika neovplyvnila ex ante posúdenie míľnikov a cieľov, jej absencia znamená, že chýba dôležitý prvok kontrolného systému RRF, ktorým by sa zabezpečovala správnosť platieb v rámci RRF. Absenciou takejto metodiky sa takisto oslabuje transparentnosť opatrení RRF voči členským štátom a iným zainteresovaným stranám, pretože kritériá na výpočet finančného vplyvu nedosiahnutia míľnikov a cieľov sú nejasné. V tejto súvislosti odkazujeme na odporúčanie 10.2 v našej výročnej správe za rok 2021.

Ex post audity by mohli pomôcť zaistiť, aby vykázané údaje o dosiahnutí míľnikov a cieľov boli presné

56 Zatiaľ čo ex ante overovania, ktoré vykonáva Komisia, sú založené predovšetkým na preskúmaní dokumentov, ex post audity umožňujú Komisii preskúmať situáciu na mieste. ex post audity sa stanovujú v nariadení o rozpočtových pravidlách³⁶ a v dohodách o financovaní podpísaných s členskými štátmi. Ich cieľom je odhaliť a napraviť akýkoľvek nesplnený míľnik alebo cieľ, ktorý môže vyjsť najavo až po uskutočnení platieb. Pri týchto auditoch by sa malo vychádzať zo všetkých relevantných informácií, z jasných a dobre navrhnutých postupov a z primeraného posúdenia rizík.

57 Posúdili sme, či je koncepcia ex post auditov Komisie vhodná na dosiahnutie tohto cieľa. Praktickú realizáciu ex post auditov Komisie nebolo možné overiť (pozri bod 21).

58 Pokiaľ ide o plnenie míľnikov a cieľov, Komisia vykonáva ex post audity míľnikov a cieľov založené na riziku, ktoré dopĺňajú jej ex ante overovania. Komisia okrem toho vykonáva systémové audity míľnikov a cieľov zamerané na zber údajov a podávanie správ o míľnikoch a cieľoch v členských štátoch.

59 Systémové audity míľnikov a cieľov majú posúdiť správu údajov a IT alebo iné systémy na ukladanie, zhromažďovanie, zoskupovanie a vykazovanie míľnikov a cieľov, ako aj overiť spoľahlivosť vykazovaných údajov o dosiahnutých míľnikoch a cieľoch vrátane ich zoskupenej podoby.

60 Audity míľnikov a cieľov sú založené na riziku a týkajú sa všetkých míľnikov a cieľov, ktoré boli pri posúdení rizika Komisiou označené ako „vysokorizikové“, a v závislosti od dostupných zdrojov čo najviac tých, ktoré boli klasifikované ako míľniky a ciele „so stredným rizikom“. Tým sa na mieste overia informácie, ktoré členské štáty oznámili Komisii vo fáze ex ante overovania.

61 Komisia vyberá orgány členských štátov, míľniky a ciele, ktoré sa majú podrobiť auditu, na základe celkového posúdenia rizika a posúdenia rizika súvisiaceho so žiadosťou o platbu. Prvotný výber členských štátov, ktoré sa majú podrobiť auditu, sa riadi aj ich pripravenosťou a načasovaním predložených žiadostí o platbu.

62 Posúdenia rizika sú založené na viacerých faktoroch vrátane:

• zložitosti vnútroštátnych kontrolných systémov,
• auditov vykonaných členskými štátmi,
• rizika, že opatrenia plánov obnovy a odolnosti budú spolufinancované z iných fondov EÚ,
• typov konečných príjemcov.

63 Cieľom auditov míľnikov a cieľov je poskytnúť dodatočné ex post uistenie o ich uspokojivom splnení, kým cieľom systémových auditov týkajúcich sa míľnikov a cieľov je zabezpečiť, aby vnútroštátne systémy na zber a uchovávanie údajov na účely podávania správ o míľnikoch a cieľoch boli primerané a spoľahlivé.

64 GR ECFIN vo svojom memorande o plánovaní preskúmania uvádza podrobné usmernenia k týmto auditom míľnikov a cieľov a systémov, ako aj niekoľko vzorov, ktoré sa pri týchto auditoch môžu použiť.

65 Po preskúmaní plánovacích dokumentov na ex post audity ich považujeme za celkovo dobre vypracované, pokiaľ ide o plánovanú prácu a dokumentáciu, ale ich účinnú realizáciu bude možné posúdiť až v neskoršej fáze. Počiatočné plánovanie audítorskej práce na roky 2022 a 2023 takisto naznačuje rozsiahle pokrytie. Audity boli naplánované v 20 členských štátoch, pričom 20 auditov sa týka správy údajov a IT systémov a sedem auditov overenia spoľahlivosti vykazovaných údajov.

Nedostatočné usmernenia zvyšujú riziko, že nebude zistené zrušenie opatrení s už splnenými míľnikmi a cieľmi

66 Ak míľnik alebo cieľ, ktorý bol už splnený a zaplatený, má byť zmysluplný a účinný, nemal by sa v neskoršej fáze zrušiť. V nariadení sa toto riziko berie do úvahy a stanovuje sa, že „uspokojivé splnenie míľnikov a cieľov predpokladá, že dotknutý členský štát nezrušil opatrenia týkajúce sa predtým uspokojivo splnených míľnikov a cieľov“³⁷. Podľa dohôd o financovaní by žiadosť členského štátu o platbu mala byť potvrdením, že sa tak skutočne nestalo.

67 Potvrdzujúce vyhlásenie členských štátov je kľúčovým prvkom kontroly, či sa opatrenia súvisiace s už splnenými míľnikmi alebo cieľmi nerušia. Okrem toho, keďže geografické útvary neprestajne monitorujú vykonávanie a vedú diskusie s orgánmi členských štátov, sú podľa Komisie schopné identifikovať aj míľniky a ciele, ktoré sa zrušili.

68 K zrušeniu môže dôjsť až po tom, ako je míľnik alebo cieľ vyhodnotený ako uspokojivo splnený, a preto ho nemožno overiť ex ante postupmi. Kontroly týkajúce sa zrušenia opatrení súvisiacich s už splnenými míľnikmi sa preto musia vykonať ex post.

69 Komisia doteraz nevypracovala žiadne usmernenie, pokiaľ ide o presnú povahu zrušenia opatrenia súvisiaceho s už splneným míľnikom alebo cieľom, o okolnosti, za ktorých sa takéto zrušenie považuje za uskutočnené, ani o to, ako by to mali monitorovať útvary Komisie a orgány členských štátov. Absencia takéhoto usmernenia zvyšuje riziko, že členské štáty a Komisia nemusia vhodne a dôsledne identifikovať všetky míľniky a ciele, ktoré boli zrušené.

70 Komisia takisto zatiaľ neposkytla usmernenie k tomu, aký vplyv má mať zrušenie opatrenia súvisiaceho s už splneným míľnikom alebo cieľom na minulú alebo súčasnú žiadosť o platbu.

Kontroly Komisie by mohli posilniť posudzovanie systémov členských štátov, ale postupy podávania správ o podvodoch a odstraňovania nedostatkov majú svoje limity

Plánované audity Komisie by mohli umožniť posudzovanie kontrolných systémov členských štátov na odhaľovanie podvodov, korupcie, konfliktov záujmov a dvojitého financovania

71 Ochrana finančných záujmov Únie znamená, že implementácia RRF musí byť v súlade s platnými právnymi predpismi Únie a vnútroštátnymi právnymi predpismi, najmä pokiaľ ide o predchádzanie, odhaľovanie a nápravu podvodov, korupcie a konfliktov záujmov. To isté sa týka aj rizika dvojitého financovania.

72 Komisia označuje svoju úlohu pri ochrane finančných záujmov EÚ ako úlohu, za ktorú nesie zvyškovú zodpovednosť obmedzenú len na zabezpečenie toho, aby členské štáty mali zavedené primerané systémy, a na zásahy v prípadoch, keď členské štáty neplnia svoje kontrolné povinnosti v oblasti predchádzania, odhaľovania a nápravy podvodov, korupcie a konfliktov záujmov, ako aj dvojitého financovania (bod 33).

73 V auditoch, ktoré Komisia plánuje, sa odráža toto obmedzenie a zameriavajú sa len na kontrolné systémy členských štátov na predchádzanie, odhaľovanie a nápravu podvodov, korupcie, konfliktov záujmov a dvojitého financovania. Pri týchto auditoch by sa malo vychádzať zo všetkých relevantných informácií, z jasných a dobre navrhnutých postupov a z primeraného posúdenia rizík. Preskúmali sme postup Komisie a plánovacie dokumenty na tieto audity.

74 Komisia vo svojej stratégii auditu vymedzila svoju audítorskú činnosť súvisiacu s ochranou finančných záujmov Únie.

75 V stratégii auditov RRF sa stanovuje, že Komisia má v priebehu implementácie RRF vykonať aspoň jeden samostatný audit systému v každom členskom štáte. Cieľom týchto auditov je poskytnúť Komisii uistenie, že kontrolné systémy členských štátov sú schopné predchádzať prípadom podvodov, korupcie, konfliktov záujmov a dvojitého financovania, odhaľovať a naprávať ich. Podľa pôvodného plánu kontrolnej činnosti v roku 2022 a 2023 sa malo vykonať 21 auditov ochrany finančných záujmov EÚ.

76 Systémové audity v súvislosti s podvodmi, korupciou, konfliktmi záujmov a dvojitým financovaním by jej mohli umožniť posúdenie systémov, ktoré členské štáty na tento účel zaviedli, ale účinnosť týchto auditov bude možné posúdiť až neskôr. Okrem toho sme zistili obmedzenia ovplyvňujúce jednotlivé prvky kontrolného systému Komisie, o ktorých podávame správu v nasledujúcich bodoch.

Obmedzené informácie o auditoch členských štátov môžu ovplyvniť pridanú hodnotu ich vyhlásení riadiaceho subjektu a súhrnov

77 K žiadosti o platbu musí členský štát priložiť vyhlásenie riadiaceho subjektu, ktoré je podložené súhrnom auditov vykonaných na vnútroštátnej úrovni (bod 10). GR ECFIN ho preskúma s cieľom nájsť v ňom informácie, ktoré by mohli byť relevantné pre ex ante overovania plnenia míľnikov a úloh alebo pre jeho audity. Vyhlásenia riadiaceho subjektu členských štátov majú poskytnúť uistenie, že finančné prostriedky boli spravované v súlade so všetkými platnými pravidlami EÚ a vnútroštátnymi pravidlami, najmä tými, ktoré sa týkajú predchádzania konfliktom záujmov, podvodom a korupcii. Členské štáty musia takisto potvrdiť, že prípadné nezrovnalosti zistené počas auditov sa primerane napravili a finančné prostriedky sa od konečných príjemcov riadne vymohli. Komisia tieto dokumenty preskúmava a kontroluje, či sa nezistili nejaké systémové nedostatky alebo jednotlivé prípady podvodu, korupcie alebo konfliktu záujmov a či sa prijali nápravné opatrenia na ochranu finančných záujmov Únie. V prípade prvých žiadostí o platbu takisto overuje, či boli splnené kontrolné a audítorské míľniky pridané počas posudzovania plánov obnovy a odolnosti.

78 Pridaná hodnota vyhlásení riadiaceho subjektu a súhrnov auditov závisí od rozsahu a kvality audítorskej práce vnútroštátnych orgánov. Komisia vydala usmernenie pre členské štáty k príprave súhrnu auditov v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti, v ktorom vymedzila, aké informácie majú súhrny obsahovať, a opísala, aké audity majú orgány členských štátov vykonať. Poznamenávame, že neexistuje presné usmernenie týkajúce sa rozsahu a koncepcie takýchto auditov, keďže nariadenie v tejto súvislosti neposkytuje žiadny právny základ.

79 V prípade štyroch žiadostí o platbu prijatých v roku 2021 Komisia konštatovala, že vzhľadom na krátke obdobie medzi schválením plánov a predložením týchto žiadostí o platbu bol rozsah audítorskej práce vykonanej vnútroštátnymi orgánmi vo všeobecnosti obmedzený³⁸. Informácie Komisie o kvalite audítorskej práce, o ktorú sa súhrny auditov opierajú, a o tom, na aké prvky RRF sa audity členských štátov zamerajú počas životného cyklu RRF, sú založené na komunikácii s vnútroštátnymi orgánmi auditu a posúdeniach ich vnútroštátnych kontrolných stratégií. Komisia nás informovala, že uistenie z výsledkov vnútroštátnych auditov bude čerpať len vtedy, ak ich spoľahlivosť bola potvrdená jej auditom.

Podávanie správ o podvodoch a usmernenia k náprave nedostatkov v systémoch členských štátov nie sú plne rozvinuté

Chýba centralizovaný a štandardizovaný prístup k podávaniu správ o podvodoch

80 V prípade fondov súdržnosti sú orgány členských štátov povinné oznamovať Komisii všetky podvodné i nepodvodné nezrovnalosti zistené v systéme riadenia nezrovnalostí (IMS). Komisia využíva tieto informácie z IMS ako jeden zo zdrojov pri vypracúvaní posúdenia rizika podvodov a stratégie boja proti podvodom, ktoré sú dôležitými prvkami pri zameraní jej auditov a kontrol. Na rozdiel od povinnosti členských štátov podávať správy o vykonávaní „súdržnosti“ spočíva povinnosť oznamovať Komisii nezrovnalosti podvodného i nepodvodného charakteru zistené pri vykonávaní RRF vo vykazovaní informácií vo vyhlásení riadiaceho subjektu, avšak táto povinnosť si nevyžaduje používanie integrovaného IT systému.

81 Členské štáty sú povinné vo vyhlásení riadiaceho subjektu oznámiť všetky zistené prípady podvodov, korupcie a konfliktov záujmov (a prijaté nápravné opatrenia). Na rozdiel od systému IMS nie je jasné, v akom okamihu by sa malo oznámiť zistenie prípadu podvodu, či existuje prahová hodnota pre oznamovanie a aké štandardné informácie by sa mali oznamovať o jednotlivých prípadoch a o prijatých nápravných opatreniach. Nedostatok centralizovaných a štandardizovaných informácií na úrovni Komisie o podozreniach z podvodov, konfliktov záujmov a prípadov korupcie zistených orgánmi členských štátov sťažuje vykonanie riadneho posúdenia rizika podvodov, ktoré je kľúčové pre účinné zameranie ex post auditov týkajúcich sa ochrany finančných záujmov Únie.

82 Komisia je spolu s členskými štátmi povinná každoročne podávať Európskemu parlamentu a Rade správu o opatreniach prijatých na boj proti podvodom a iným nezákonným činnostiam poškodzujúcim finančné záujmy EÚ (správa o ochrane finančných záujmov). Kľúčovým prvkom tejto správy sú každoročné informácie a údaje o podvodoch a nezrovnalostiach týkajúcich sa výdavkov EÚ. Keďže na úrovni Komisie chýbajú centralizované a štandardizované informácie o podvodoch a iných nezákonných činnostiach ovplyvňujúcich platby v rámci RRF, existuje riziko, že výročná správa Komisie o ochrane finančných záujmov neposkytne úplný obraz.

Nedôveryhodné protistrany sa v súčasnosti nenahlasujú ani nevylučujú

83 Členské štáty v súčasnosti nie sú povinné používať pri opatreniach RRF systém včasného odhaľovania rizika a vylúčenia (EDES). Znamená to, že jeden z dostupných nástrojov na ochranu finančných záujmov Únie sa na RRF nevzťahuje.

84 V našom stanovisku k navrhovanému prepracovanému zneniu nariadenia o rozpočtových pravidlách preto vítame návrh Komisie zabezpečiť, aby sa na výdavkové programy v rámci priameho riadenia, ako je napríklad RRF, kde sú prijímateľmi členské štáty, uplatňovali primerané opatrenia na vylúčenie³⁹. Kľúčom k účinnému fungovaniu systému EDES bude dostupnosť a spoľahlivosť informácií o potenciálne nedôveryhodných protistranách.

Neboli vypracované žiadne interné usmernenia týkajúce sa opráv

85 Nariadenie dáva Komisii právo zasiahnuť, ak zistí, že systém členského štátu nechráni finančné záujmy Únie dostatočne. Stanovuje sa v ňom že má „primerane znížiť podporu v rámci mechanizmu a vymáhať všetky sumy splatné do rozpočtu Únie alebo požiadať o predčasné splatenie úveru v prípadoch podvodu, korupcie a konfliktu záujmov, ktoré poškodzujú finančné záujmy Únie a ktoré členský štát nenapravil, alebo v prípade závažného porušenia povinnosti vyplývajúcej z takýchto dohôd“⁴⁰.

86 V tom istom článku sa takisto stanovuje, že „pri rozhodovaní o výške vymáhanej sumy a znížení, alebo o sume, ktorá sa má predčasne splatiť, Komisia dodržiava zásadu proporcionality a zohľadňuje závažnosť podvodu, korupcie a konfliktu záujmov, ktoré majú vplyv na finančné záujmy Únie, alebo závažnosť porušenia povinnosti“.

87 Hoci v dohodách o financovaní existujú všeobecné ustanovenia o paušálnych finančných opravách, Komisia zatiaľ nevypracovala interné usmernenia na uplatňovanie týchto paušálnych opráv. Ako príklad uvádzame Usmernenia pre výpočet finančných opráv v rámci postupov overenia súladu a rozpočtového schválenia účtovných závierok.

88 Absencia interných usmernení týkajúcich sa uplatňovania týchto paušálnych sadzieb znižuje transparentnosť a znemožňuje zabezpečenie konzistentnosti opatrení RRF vo vzťahu k členským štátom a iným zainteresovaným stranám⁴¹.

Závery a odporúčania

89 RRF je nový model vykonávania, v rámci ktorého sa platby Komisie členským štátom zakladajú na plnení míľnikov a cieľov. Dospeli sme k záveru, že Komisia v relatívne krátkom čase navrhla kontrolný systém, ktorý zahŕňa súbor rozsiahlych ex ante overovaní a doplňujúcich auditov na mieste s cieľom posúdiť, či sú míľniky a ciele uspokojivo splnené. Tento kontrolný systém však na úrovni EÚ poskytuje len obmedzené overené informácie o tom, či sú investičné projekty financované z RRF v súlade s pravidlami EÚ a vnútroštátnymi pravidlami. Nedostatok takýchto informácií má vplyv na uistenie, ktoré môže Komisia poskytnúť v súvislosti s ochranou finančných záujmov Únie, a vedie k nedostatočnému vyvodzovaniu zodpovednosti na úrovni EÚ.

90 Zistili sme, že ex ante overovania, ktorými Komisia posudzuje, či boli míľniky a ciele splnené, sú rozsiahle. Ako sme uviedli v kapitole 10 svojej výročnej správy za rok 2021, zistili sme, že v dokumentácii k posúdeniu Komisie sú obmedzenia a že metóda pre (čiastočné) pozastavenie alebo zníženie platieb zatiaľ nie je k dispozícii, a k tomu sa vzťahujú naše odporúčania 10.1 a 10.2. Takisto sme skonštatovali, že vymedzenie a zdokumentovanie rozsahu a cieľov jednotlivých fáz predbežného posúdenia by mohlo byť lepšie, najmä pokiaľ ide o technické konzultácie s inými generálnymi riaditeľstvami a odbornými útvarmi (body 40 až 55).

Odporúčanie 1 – Zlepšiť postupy ex ante overovania

Na základe doteraz získaných skúseností by Komisia mala lepšie rozvinúť postupy, ktoré zabezpečia primeranú dokumentáciu jej posúdenia a objasnia úlohu a rozsah technických konzultácií s ostatnými generálnymi riaditeľstvami a útvarmi.

Cieľový dátum vykonania: 2023

91 Komisia naplánovala rozsiahle ex post audity plnenia míľnikov a cieľov. Plány audítorskej práce na rok 2022 takisto naznačujú rozsiahle pokrytie členských štátov. Primeranosť plánovaných ex post auditov však bude možné posúdiť až v budúcnosti (body 56 až 65).

92 Úspešná implementácia RRF je podmienená splnením míľnikov alebo cieľov, ktoré následne nebudú zrušené. Poznamenávame, že v súčasnosti neexistuje žiadne usmernenie, ktoré by zabezpečilo jednotné chápanie toho, čo predstavuje zrušenie opatrenia súvisiaceho s už splneným míľnikom alebo cieľom, ako sa znižuje riziko takéhoto zrušenia a ako by to ovplyvnilo minulé a súčasné platby (body 66 až 70).

Odporúčanie 2 – Vypracovať usmernenie k zrušeniu opatrení súvisiacich s už splneným míľnikom alebo cieľom

Komisia by mala vypracovať usmernenia a postupy, ktoré sa budú týkať zrušenia opatrenia súvisiaceho s už splneným míľnikom a cieľom, aby sa zabezpečil jednotný výklad a vykonávanie.

Cieľový dátum vykonania: 2023

93 Komisia vypracovala plánovacie dokumenty pre systémové audity, prostredníctvom ktorých chce pokryť kontrolné systémy všetkých členských štátov na ochranu finančných záujmov Únie (body 71 až 76). Treba však poznamenať, že tieto audity sa budú vzťahovať len na kontrolné systémy členských štátov týkajúce sa podvodov, korupcie, konfliktov záujmov a dvojitého financovania. V dôsledku toho sú na úrovni EÚ k dispozícii len obmedzené overené informácie o tom, či sú investičné projekty financované z RRF v súlade s pravidlami EÚ a vnútroštátnymi pravidlami. Nedostatok takýchto informácií má vplyv na záruku, ktorú môže Komisia na úrovni EÚ poskytnúť. Zodpovednosť, ktorú Komisia preberá v súvislosti s ochranou finančných záujmov Únie, sa odráža vo vyhlásení o vierohodnosti zahrnutom vo výročnej správe o činnosti GR ECFIN. Spočíva len v zabezpečení toho, že bude vymáhať finančné prostriedky v prípade podvodu, korupcie a konfliktu záujmov, ak tak neurobil členský štát, alebo v prípade zisteného závažného porušenia dohody o financovaní (body 28 až 36).

Odporúčanie 3 – Riešiť nedostatky na úrovni EÚ, pokiaľ ide o zabezpečenie súladu s pravidlami EÚ a vnútroštátnymi pravidlami

Komisia by mala určiť opatrenia potrebné na riešenie nedostatkov na úrovni EÚ, pokiaľ ide o zabezpečenie súladu investičných projektov financovaných v rámci RRF s pravidlami EÚ a vnútroštátnymi pravidlami.

Cieľový dátum vykonania: 2023

94 Domnievame sa, že skutočná hodnota vyhlásení riadiaceho subjektu členských štátov a ich súhrnov auditov bude do veľkej miery závisieť od rozsahu a kvality týchto auditov, a poznamenávame, že neexistuje presné usmernenie o rozsahu a štruktúre takýchto auditov. Kontrolná činnosť vnútroštátnych orgánov v prvom roku bola svojím rozsahom vo všeobecnosti obmedzená. Informácie Komisie o kvalite kontrolnej činnosti vychádzajú z komunikácie s vnútroštátnymi orgánmi auditu a z posúdenia ich národných kontrolných stratégií (body 77 až 79).

95 Pokiaľ ide o podávanie správ o podvodoch v súvislosti s RRF (body 80 až 84), zistili sme nasledovné:

• Nedostatok centralizovaných a štandardizovaných informácií o podvodoch zaznamenaných v systéme riadenia nezrovnalostí znamená, že údaje, ktoré sú k dispozícii pre potreby plánovania a cielenia systémových auditov, nie sú úplné.
• V súčasnosti sa nespoľahlivé protistrany (koneční príjemcovia) nenahlasujú do systému včasného odhaľovania rizika a vylúčenia ani sa nevylučujú z prijímania finančných prostriedkov EÚ. Navrhované zmeny ustanovení nariadenia o rozpočtových pravidlách (prepracovaného znenia) to však umožňujú.

Odporúčanie 4 – Zosúladiť podávanie správ o podvodoch súvisiacich s RRF

Komisia by mala zosúladiť podávanie správ o podvodoch súvisiacich s RRF a zaznamenať prípady podvodov a iných nezákonných činností súvisiacich s RRF do systému riadenia nezrovnalostí.

Cieľový dátum vykonania: 2023

96 V dohodách o financovaní podpísaných s členskými štátmi sa stanovujú rôzne úrovne paušálnych finančných opráv v prípade, že Komisia zistí nedostatky v kontrolnom systéme členského štátu, ktoré predstavujú závažné porušenie jeho povinnosti chrániť finančné záujmy Únie, ako je stanovená v dohode o financovaní. Súčasné vymedzenie jednotlivých úrovní však dostatočne nepodporuje konzistentné uplatňovanie takýchto paušálnych opráv (body 85 až 88).

Odporúčanie 5 – Vypracovať interné usmernenia k opravám

Komisia by mala vypracovať interné usmernenia k uplatňovaniu paušálnych finančných opráv stanovených v dohodách o financovaní v prípade nedostatkov v kontrolných systémoch členských štátov, ktoré majú chrániť finančné záujmy Únie.

Cieľový dátum vykonania: 2023

Túto správu prijala komora V, ktorej predsedá Jan Gregor, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 15. februára 2023.

Skratky

EDES: systém včasného odhaľovania rizika a vylúčenia

GR ECFIN: Generálne riaditeľstvo pre hospodárske a finančné záležitosti

GR EMPL: Generálne riaditeľstvo pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie

GR: generálne riaditeľstvo

GS RECOVER: pracovná skupina pre obnovu a odolnosť v rámci generálneho sekretariátu Komisie

HFV: Hospodársky a finančný výbor

IMS: systém riadenia nezrovnalostí

NGEU: NextGenerationEU

PIF: ochrana finančných záujmov

POO: plány obnovy a odolnosti

RRF: Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti

Glosár

EDES: systém vytvorený Komisiou na posilnenie ochrany finančných záujmov Únie a na zabezpečenie správneho finančného riadenia. Účelom EDES je ochrana finančných záujmov Únie pred nespoľahlivými osobami a subjektmi, ktoré sa uchádzajú o finančné prostriedky EÚ alebo majú uzavreté právne záväzky s Komisiou, inými inštitúciami, orgánmi, úradmi alebo agentúrami Únie.

Hospodársky a finančný výbor: výbor Európskej únie zriadený na podporu koordinácie politík medzi členskými štátmi.

Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti: mechanizmus finančnej podpory EÚ na zmiernenie hospodárskeho a sociálneho vplyvu pandémie COVID-19 a podporu zelenej a digitálnej transformácie.

NextGenerationEU: balík finančných prostriedkov na pomoc členským štátom EÚ, aby sa zotavili z hospodárskeho a sociálneho vplyvu pandémie COVID-19.

Plán obnovy a odolnosti: dokument, v ktorom sa uvádzajú plánované reformy a investície členského štátu v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti.

Systém riadenia nezrovnalostí: aplikácia, ktorú členské štáty používajú pri oznamovaní nezrovnalostí vrátane podozrení z podvodu úradu OLAF.

Odpovede Komisie

https://www.eca.europa.eu/sk/Pages/DocItem.aspx?did=63634

Harmonogram

https://www.eca.europa.eu/sk/Pages/DocItem.aspx?did=63634

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky jeho auditov, ktoré sa týkajú politík a programov EÚ alebo tém riadenia súvisiacich s konkrétnymi rozpočtovými oblasťami. EDA vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny vplyv, pričom sa zohľadňujú riziká z hľadiska výkonnosti či zhody, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti uskutočnila audítorská komora V – Financovanie a správa Únie, ktorej predsedá člen EDA Jan Gregor. Audit viedol člen EDA Tony Murphy, podporu mu poskytli vedúci kabinetu Wolfgang Stolz, atašé kabinetu Brian Murphy a Peter Borsos, hlavná manažérka Judit Oroszki, vedúci úlohy Gediminas Macys, audítorka Kristina Kosor a audítor Raymond Larkin. Valérie Tempez poskytla administratívnu podporu.

Zľava doprava: Peter Borsos, Judit Oroszki, Kristina Kosor, Tony Murphy, Brian Murphy, Gediminas Macys, Wolfgang Stolz, Raymond Larkin, Valérie Tempez.

Koncové poznámky

¹ Článok 8 a článok 22 ods. 1 nariadenia.

² Článok 24 ods. 3 nariadenia.

³ Článok 22 ods. 1 nariadenia.

⁴ Článok 22 ods. 5 nariadenia.

⁵ Článok 18 ods. 4 nariadenia týkajúci sa úplného súboru podmienok, ktoré musia plány obnovy a odolnosti spĺňať.

⁶ Článok 24nariadenia.

⁷ Článok 22 ods. 2 písm. c) nariadenia.

⁸ Tamže.

⁹ Článok 24 ods. 3 nariadenia.

¹⁰ Osobitná správa 21/2022: Posúdenie národných plánov obnovy a odolnosti Komisiou – Celkovo primerané, ale riziká pri vykonávaní pretrvávajú.

¹¹ Stanovisko č. 06/2020 k návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa zriaďuje Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti.

¹² Osobitná správa 21/2022.

¹³ Výročná správa o plnení rozpočtu EÚ za rozpočtový rok 2021, kapitola 10 – Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti.

¹⁴ Preskúmanie 01/2023: Financovanie EÚ prostredníctvom politiky súdržnosti a Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti – Porovnávacia analýza.

¹⁵ Kapitola 10 našej výročnej správy za rok 2021.

¹⁶ Osobitná správa 21/2022.

¹⁷ Výročná správa o činnosti GR ECFIN za rok 2021, príloha XIV.

¹⁸ Článok 24 ods. 5 nariadenia.

¹⁹ Článok 5nariadenia.

²⁰ Článok 24nariadenia.

²¹ Body 56 – 61 osobitnej správy 21/2022.

²² Bod VIIIosobitnej správy č. 21/2022.

²³ Bod 80 preskúmania 01/2023:

²⁴ Článok 22 ods. 1 a odôvodnenie 54 nariadenia.

²⁵ Výročná správa o činnosti GR ECFIN za rok 2021, s. 52.

²⁶ Stratégia Komisie v oblasti auditu RRF, s. 3.

²⁷ Ilustrácia 1.8 v našej výročnej správe za rok 2021.

²⁸ Článok 24 ods. 3 nariadenia.

²⁹ Článok 24 ods. 3 nariadenia.

³⁰ Článok 36 ods. 3 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) 2018/1046 z 18. júla 2018 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie.

³¹ Príloha k vykonávaciemu rozhodnutiu Rady.

³² Body 10.24 – 10.26 našej výročnej správy za rok 2021.

³³ Pozri bod 73 našej osobitnej správy 21/2022.

³⁴ Článok 24 ods. 6 nariadenia.

³⁵ Bod 10.28 našej výročnej správy za rok 2021.

³⁶ Článok 74 ods. 6 nariadenia o rozpočtových pravidlách.

³⁷ Článok 24 ods. 3 nariadenia.

³⁸ Výročná správa o činnosti GR ECFIN za rok 2021, s. 60.

³⁹ Stanovisko 06/2022 (podľa článku 322 ods. 1 ZFEÚ) k návrhu týkajúcemu sa nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie (prepracované znenie).

⁴⁰ Článok 22 ods. 5 nariadenia.

⁴¹ Bod 106 preskúmania 01/2023:

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: www.eca.europa.eu/sk/contact
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (https://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2023.

PDF	ISBN 978-92-847-9594-9	ISSN 1977-5776	doi:10.2865/600281	QJ-AB-23-008-SK-N
HTML	ISBN 978-92-847-9604-5	ISSN 1977-5776	doi:10.2865/261703	QJ-AB-23-008-SK-Q

AUTORSKÉ PRÁVA

© Európska únia, 2023

Politika týkajúca sa opakovaného použitia materiálov Európskeho dvora audítorov (EDA) je stanovená v rozhodnutí EDA č. 6/2019 o politike otvoreného prístupu a opakovanom použití dokumentov.

Pokiaľ sa nestanovuje inak (napr. v osobitnom upozornení o autorských právach), obsah materiálov EDA vo vlastníctve EÚ podlieha licencii Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence. Vo všeobecnosti je preto opakované použitie povolené pod podmienkou, že sa náležite uvedie zdroj a označia prípadné zmeny. Tí, ktorí opakovane používajú obsah EDA, nesmú skresliť pôvodný význam alebo odkaz. EDA nenesie zodpovednosť za žiadne dôsledky opakovaného použitia.

V prípade, že konkrétny materiál zobrazuje alebo opisuje identifikovateľné súkromné osoby, napr. fotografie zamestnancov EDA, alebo ak obsahuje prácu tretej strany, je potrebné získať dodatočné povolenie.

Ak je tento súhlas udelený, ruší sa ním a nahrádza uvedené všeobecné povolenie a jasne sa vymedzí každé prípadné obmedzenie týkajúce sa použitia.

V prípade použitia či šírenia obsahu materiálov, ktoré EÚ nevlastní, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

Ilustrácia 2 – Ikony: údaje boli navrhnuté pomocou zdrojov z webovej stránky Flaticon.com. © Freepik Company S.L. Všetky práva vyhradené.

Politika EDA týkajúca sa opakovaného použitia materiálov sa nevzťahuje na softvér ani dokumenty, ktoré podliehajú právam priemyselného vlastníctva, ako sú patenty, ochranné známky, zapísané dizajny, logá a názvy.

Na súbore webových sídiel inštitúcií Európskej únie v rámci domény europa.eu sa uvádzajú odkazy na sídla tretích strán. Keďže sú mimo kontroly EDA, odporúčame Vám oboznámiť sa s ich politikami ochrany osobných údajov a autorských práv.

Použitie loga EDA

Logo EDA sa nesmie použiť bez predchádzajúceho súhlasu Európskeho dvora audítorov.

OBRÁŤTE SA NA EÚ

Osobne
V rámci celej EÚ existujú stovky centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete online (europa.eu/european-union/contact/meet-us_sk).

Telefonicky alebo písomne
Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

• prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
• prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696,
• prostredníctvom formulára na:europa.eu/european-union/contact/write-us_sk.

VYHĽADÁVANIE INFORMÁCIÍ O EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa (european-union.europa.eu).

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ si môžete pozrieť alebo objednať na webovej stránke op.europa.eu/sk/publications. Ak chcete získať viac výtlačkov bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne dokumentačné centrum (europa.eu/european-union/contact/meet-us_sk).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1951 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lexu (eur-lex.europa.eu).

Otvorené údaje EÚ
Portál data.europa.eu poskytuje prístup k otvoreným súborom údajov – datasetom z inštitúcií, orgánov a agentúr EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne bezplatne použiť na komerčné aj nekomerčné účely. Portál poskytuje prístup aj k mnohým súborom údajov – datasetom z európskych krajín.