Koncepce kontrolního systému Komise pro Nástroj pro oživení a odolnost Navzdory rozsáhlé plánované činnosti přetrvávají v novém modelu provádění nedostatky v oblasti jistoty a vyvozování odpovědnosti na úrovni EU

Shrnutí

I Nástroj pro oživení a odolnost, který je hlavním prvkem nástroje NextGenerationEU, byl vytvořen s cílem poskytnout rozsáhlou finanční podporu pro veřejné investice a reformy v členských státech. K tomuto účelu byl financován částkou 723,8 miliardy EUR (v běžných cenách) na úvěry (385,8 miliardy EUR) a granty (338 miliard EUR). Financování těchto reforem a investic v členských státech začalo současně s vypuknutím pandemie v únoru 2020 a bude pokračovat do 31. prosince 2026. Nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost vstoupilo v platnost dne 19. února 2021.

II Nástroj pro oživení a odolnost se řídí výdajovým modelem, který se odlišuje od modelu ostatních výdajových programů EU. Platby ve prospěch členských států jsou prováděny poté, co bylo podle posouzení Komise uspokojivě dosaženo příslušných milníků a cílů. Ačkoli to pro provádění těchto plateb není podmínkou, investiční projekty členských států financované z Nástroje pro oživení a odolnost musí být přesto v souladu s pravidly EU a členských států, například v oblasti zadávání zakázek, nebo s ustanoveními definujícími způsobilé uhraditelné náklady.

III Tento audit jsme provedli s ohledem na významný počet výplat z Nástroje pro oživení a odolnost, které bude ještě třeba provést během jeho fungování do konce roku 2026. Cílem auditu bylo posoudit vhodnost koncepce kontrolního systému Komise pro Nástroj pro oživení a odolnost a přispět k jejímu zajištění. V tomto ohledu jsme se zabývali tím, jak je systém na konci dubna 2022 uspořádán, aby zajistil dosahování milníků a cílů a ochranu finančních zájmů Unie. Důkazní informace, které jsme získali při zkoumání postupů Komise, jsme doplnili příslušnými připomínkami z našeho auditu pro účely prohlášení o věrohodnosti týkajícího se správnosti výdajů z Nástroje pro oživení a odolnost za rok 2021.

IV Došli jsme k závěru, že Komise v poměrně krátkém čase navrhla kontrolní systém, který stanoví rozsáhlý postup pro ověření, zda bylo dosaženo milníků a cílů. Kontrolní systém však poskytuje jen omezené ověřené informace na úrovni EU o tom, že investiční projekty financované z Nástroje pro oživení a odolnost jsou v souladu s pravidly EU a členských států. Nedostatek těchto ověřených informací má dopad na míru jistoty, kterou může Komise poskytnout, a vede k nedostatečnému vyvozování odpovědnosti na úrovni EU.

V Pokud jde o zajištění dosažení milníků a cílů, domníváme se, že dané postupy jsou rozsáhlé. Předběžné kontroly za účelem předběžného posouzení jsou doplněny dodatečnými audity na místě. Různé fáze předběžného posouzení nicméně nebyly dostatečně upřesněny a plně zdokumentovány. Konstatovali jsme také, že zatím neexistuje metoda, jak vyčíslit dopad nedosažení milníku nebo cíle, a neexistují pokyny, které by se zabývaly rizikem spojeným s nezjištěným zrušením opatření, jehož milníku nebo cíle bylo dříve dosaženo.

VI Pokud jde o ochranu finančních zájmů Unie, konstatovali jsme, že Komise naplánovala v jednotlivých členských státech audity systémů. Tyto audity se zaměří na kontrolní systémy členských států týkající se podvodů, korupce, střetu zájmů a dvojího financování. Nebudou se však vztahovat na to, zda členské státy dostatečně kontrolují soulad investičních projektů financovaných z Nástroje pro oživení a odolnost s pravidly EU a členských států. V důsledku toho existují jen omezené ověřené informace na úrovni EU o souladu investičních projektů financovaných z Nástroje pro oživení a odolnost s těmito pravidly. Nedostatek těchto ověřených informací má dopad na míru jistoty, kterou může Komise v tomto ohledu poskytnout. Odpovědnost, kterou Komise přijímá za ochranu finančních zájmů Unie, zaručuje jen to, že Komise získá zpět splatné částky v případě podvodů, korupce a střetu zájmů, pokud se to nepodařilo členskému státu, nebo v případě prokázaného vážného porušení dohody o financování. Konstatovali jsme rovněž, že systém pro řízení nesrovnalostí neobsahuje centralizované a standardizované informace o podvodech souvisejících s Nástrojem pro oživení a odolnost a že nejsou dostatečně definovány různé úrovně oprav na základě paušální částky, které se mají uplatnit v případě nedostatků v kontrolních systémech členských států.

VII Komisi doporučujeme, aby:

• zlepšila postupy pro předběžná ověření,
• vypracovala pokyny pro zrušení opatření týkajícího se dříve dosaženého milníku nebo cíle,
• zabývala se nedostatečnou jistotou na úrovni EU, pokud jde o soulad investičních projektů financovaných z Nástroje pro oživení a odolnost s pravidly EU a členských států,
• uvedla do souladu oznamování podvodů souvisejících s Nástrojem pro oživení a odolnost,
• vypracovala interní pokyny pro opravy, které jsou stanoveny v dohodách o financování.

Úvod

Stručně o Nástroji pro oživení a odolnost

01 NextGenerationEU (NGEU) je dočasný fond EU, který má za cíl podpořit členské státy při snižování socioekonomického dopadu pandemie COVID-19 a návratu na cestu udržitelného růstu. Hlavním nástrojem, z něhož budou finanční prostředky z NGEU rozdělovány, je Nástroj pro oživení a odolnost. Je zdrojem rozsáhlé finanční podpory pro reformy a investice, jejichž cílem je urychlit hospodářské zotavení členských států z důsledků pandemie COVID-19 a zvýšit jejich odolnost.

02 Nástroj pro oživení a odolnost by zřízen nařízením (EU) 2021/241 (dále jen „nařízení“), které vstoupilo v platnost 19. února 2021. Nástroj podporuje reformy a investiční projekty v členských státech od vypuknutí pandemie v únoru 2020 a bude v tom pokračovat do 31. prosince 2026. K tomuto účelu byl financován částkou 723,8 miliardy EUR (v běžných cenách) na úvěry (385,8 miliardy EUR) a granty (338 miliard EUR).

03 Nástroj pro oživení a odolnost se řídí zvláštním výdajovým modelem. Komise nástroj provádí v rámci přímého řízení s členskými státy jako příjemci¹. Podmínkou pro uskutečnění platby z nástroje ve prospěch členského státu je uspokojivé dosažení předem stanovených milníků a cílů prostřednictvím realizace reforem a investičních projektů².

04 Legalita a správnost (správnost) výdajů u ostatních programů EU závisí zejména na způsobilosti příjemce, projektu a požadovaných nákladů. Způsobilost takového financování se často řídí podmínkami ohledně nákladů, které mohou vzniknout a jejichž úhrada může být požadována, přičemž je možné rovněž žádat, aby byly identifikovatelné a ověřitelné. K podmínkám způsobilosti pro tento druh financování patří rovněž pravidla EU zajišťující účinné fungování jednotného trhu (tj. pravidla v oblasti zadávání veřejných zakázek a pravidla státní podpory) a soulad s vnitrostátními pravidly.

05 Ačkoli způsobilost příjemce, projektu a nákladů na provádění investičních projektů financovaných z Nástroje pro oživení a odolnost není v posouzení Komise při provádění platby z nástroje členskému státu podmínkou, nařízení tento aspekt upravuje prostřednictvím ochrany finančních zájmů Unie, kterou by měly členské státy spolu s Komisí zajistit v souladu s povinnostmi, které oběma stranám přísluší. Nařízení v tomto ohledu stanoví, že opatření, která podporují Nástroj pro oživení a odolnost, musí být v souladu s platným právem Unie a členských států, zejména pokud jde o prevenci, odhalování a nápravu podvodů, korupce a střetu zájmů, a musí také zajistit, aby nedocházelo k závažným porušením povinností stanovených v dohodě o financování, především co se týče dvojího financování. Za tím účelem musí členské státy provozovat účinný a efektivní systém vnitřní kontroly a zpětně získávat neoprávněně vyplacené nebo nesprávně použité částky³. Pokud členské státy nezískají zpět jakoukoli nesprávně vyplacenou částku v případech podvodu, korupce a střetu zájmů, může odpovídající částku získat zpět Komise⁴.

Provádění Nástroje pro oživení a odolnost

06 Skutečnost, že se model provádění Nástroje pro oživení a odolnost odlišuje od modelu provádění ostatních výdajových programů EU, znamená, že jeho provádění je také předmětem zvláštního procesu, který je nastíněn na obrázku 1 a podrobněji popsán níže.

07 Aby mohly členské státy Nástroj pro oživení a odolnost využívat, musí vypracovat národní plány pro oživení a odolnost, které splňují podmínky stanovené v nařízení⁵. Plány pro oživení a odolnost by měly obsahovat ucelený soubor veřejných investic a reforem seskupených do opatření, jež budou zase seskupena do tematických složek. Členské státy musí pro každý investiční projekt a reformu stanovit milníky a cíle a poskytnout podrobné údaje o souvisejícím referenčním stavu.

08 Členské státy musí rovněž navrhnout vhodné systémy řízení a kontroly. Mohou buď využít stávající vnitrostátní systémy řízení a kontroly, nebo vytvořit systémy konkrétně pro Nástroj pro oživení a odolnost.

09 Platby v rámci Nástroje pro oživení a odolnost jsou podmíněny tím, že členské státy uspokojivým způsobem dosáhnou milníků a cílů stanovených v přílohách k prováděcím rozhodnutím Rady schvalujícím jejich plány pro oživení a odolnost. Další skutečností, kterou je třeba zvážit, je to, že cíle a milníky, jichž členský stát již dříve uspokojivě dosáhl, by neměly být zrušeny. Členské státy mohou požádat o vyplacení prostředků až dvakrát ročně, pokud dostatečně doloží uspokojivé dosažení souvisejících milníků a cílů⁶.

10 Aby členský stát získal platbu z Nástroje pro oživení a odolnost, musí spolu s každou žádostí o platbu předložit tyto dokumenty:

• informace a doklady potvrzující dosažení milníků a cílů stanovených v příloze k prováděcímu rozhodnutí Rady,
• shrnutí auditů provedených orgány členských států, včetně podrobností o zjištěných nedostatcích a přijatých nápravných opatřeních⁷,
• prohlášení řídicího subjektu⁸, že:
  • finanční prostředky byly použity k zamýšlenému účelu,
  • informace předložené spolu se žádostí o platbu jsou úplné, přesné a spolehlivé,
  • zavedené kontrolní systémy poskytují nezbytnou záruku, že finanční prostředky byly spravovány v souladu se všemi platnými pravidly, zejména pravidly, která mají předcházet:
    • střetu zájmů, podvodům, korupci a
    • dvojímu financování.

11 Posouzení Komise je dvoustupňový proces. Komise nejdříve posuzuje žádosti o platbu na základě údajů a informací poskytnutých členskými státy. Účelem tohoto předběžného posouzení je přesvědčit se o tom, že milníků a cílů bylo uspokojivě dosaženo⁹.

12 Na základě této práce Komise předloží své předběžné posouzení Hospodářskému a finančnímu výboru Rady s žádostí o stanovisko. Po stanovisku Hospodářského a finančního výboru přijme Komise rozhodnutí o platbě, které musí být nejdříve předloženo výboru komitologie zástupců členských států jako součást přezkumného postupu. Nakonec Komise přijme prováděcí rozhodnutí schvalující platbu a poté jsou finanční prostředky vyplaceny.

Kontrolní rámec Komise pro Nástroj pro oživení a odolnost

13 Zvláštní model provádění Nástroje pro oživení a odolnost a výše finančních prostředků EU poskytnutá v rámci nástroje vyžadují specializovaný kontrolní rámec na úrovni Komise a členských států, který zajistí, že bylo dosaženo milníků a cílů a že jsou chráněny finanční zájmy Unie.

14 Kontrolní rámec, který Komise ustavila za tímto účelem, je nastíněn ve výroční zprávě o činnosti Generálního ředitelství pro hospodářské a finanční záležitosti (ECFIN) za rok 2021 a zahrnuje:

• posouzení plánů pro oživení a odolnost předložených členskými státy z hlediska jejich relevance, účinnosti, efektivnosti a ucelenosti před provedením platby. Toto posouzení zajišťuje také kontrolu vhodnosti kontrolních systémů členských států, jak jsou popsány v jejich plánech pro oživení a odolnost,
• kontrolní systém sestávající ze dvou částí, který zajišťuje předběžné ověření žádosti členského státu o platbu a doplňkový následný audit po provedení platby. Stanoví také audity systémů, které se zaměřují na ochranu finančních zájmů Unie. Obrázek 2 znázorňuje kontrolní systém Komise s těmito dvěma prvky, které následují po posouzení plánů pro oživení a odolnost.

15 Posouzení plánů pro oživení a odolnost provedené Komisí jsme zhodnotili v předchozím auditu a výsledky jsme zveřejnili ve zvláštní zprávě 21/2022¹⁰. Předmětem tohoto auditu a zprávy je koncepce dvou prvků kontrolního systému Komise, které jsou popsány na obrázku 2.

Naše kontrolní činnost v souvislosti s Nástrojem pro oživení a odolnost

16 Tento audit je součástí řady auditů a přezkumů Nástroje pro oživení a odolnost. Více informací o práci, kterou jsme dosud provedli, a o jejích výsledcích se zaměřením na záležitosti související s kontrolou uvádíme v rámečku 1.

Rozsah a koncepce auditu

17 Cílem tohoto auditu bylo posoudit koncepci kontrolního systému Komise pro Nástroj pro oživení a odolnost. Za tím účelem jsme zkoumali, zda kontrolní systém Komise zajišťuje, aby:

• platby pro členské státy byly prováděny za dosažení předem stanovených milníků anebo cílů,
• byly chráněny finanční zájmy Unie.

18 Nejdříve jsme se zabývali kontrolním systémem Komise pro Nástroj pro oživení a odolnost z obecnějšího, koncepčního hlediska. Cílem bylo zjistit, na co se kontrolní systém vztahuje a jak zajišťuje, aby bylo uspokojivě dosaženo milníků a cílů a aby byly chráněny finanční zájmy Unie. Do tohoto zkoumání jsme zahrnuli počáteční posouzení Komise týkající se kontrolních systémů popsaných v národních plánech pro oživení a odolnost, neboť jde o součást kontrolního rámce. Posouzení koncepce kontrolního systému Komise jsme dokončili pomocí podrobné analýzy plánované činnosti a postupů definovaných pro jeho dva prvky. Cílem této analýzy bylo určit možné slabé stránky v postupech a auditech, které patří do kontrolního systému Komise.

19 Abychom získali důkazní informace potřebné pro naše připomínky, závěry a doporučení:

• uskutečnili jsme rozhovory a setkání se zástupci GŘ ECFIN a pracovní skupiny pro podporu oživení a odolnosti (SG RECOVER) Komise,
• prozkoumali jsme postupy Komise a další příslušné dokumenty, jako jsou dohody o financování a provozní ujednání,
• analyzovali jsme postupy Komise pro předběžná ověření a následné audity a také auditní strategii, pokyny pro výběr vzorků, interní kontrolní seznamy a pokyny,
• konzultovali jsme výroční zprávu o činnosti GŘ ECFIN za rok 2021.

20 Důkazní informace, které jsme získali během tohoto auditu, jsme doplnili připomínkami z našeho auditu pro účely prohlášení o věrohodnosti týkajícího se správnosti výdajů z Nástroje pro oživení a odolnost za rok 2021¹⁵. Audit pro účely prohlášení o věrohodnosti se vztahoval na uspokojivé dosažení všech 52 milníků, které byly podkladem pro jedinou platbu, kterou Komise provedla ve prospěch členského státu (Španělska) v roce 2021. Přezkoumali jsme rovněž předběžné posouzení Komise týkající se čtyř vybraných cílů, které byly podkladem pro platbu uskutečněnou ve prospěch Francie v březnu 2022.

21 Audit jsme provedli během rané fáze provádění Nástroje pro oživení a odolnost, když byla uskutečněna první platba, avšak před vyplacením významného počtu plateb. Audit se tedy zaměřil na koncepci systému kontroly Nástroje pro oživení a odolnost ve stavu na konci dubna 2022, a nikoli na jeho skutečné fungování.

22 Kromě toho jsme se v tomto auditu nezabývali koncepcí nebo účinností systémů kontroly Nástroje pro oživení a odolnost v jednotlivých členských státech, máme však v plánu tak učinit v budoucnosti.

23 Cílem tohoto auditu a našich doporučení je přispět k tomu, aby Komise měla zavedený dostatečný kontrolní systém jak pro podmínky pro uskutečnění plateb, tak pro účinnou ochranu finančních zájmů Unie s ohledem na významný počet výplat z Nástroje pro oživení a odolnost, které ještě mají být provedeny během fungování tohoto nástroje až do konce roku 2026.

Připomínky

Při ochraně finančních zájmů Unie jsou na úrovni EU nedostatky v oblasti jistoty a vyvozování odpovědnosti

24 V této části zprávy zkoumáme kontrolní systém Komise pro Nástroj pro oživení a odolnost z koncepčního a obecnějšího hlediska a zabýváme se tím, zda a jak přispívá k uspokojivému dosahování milníků a cílů a ochraně finančních zájmů Unie. Za tím účelem také zohledňujeme posouzení Komise týkající se kontrolních systémů členských států popsaných v jejich plánech pro oživení a odolnost, neboť jde o první část kontrolního rámce Nástroje pro oživení a odolnost¹⁶. Naše připomínky mají důsledky pro míru jistoty a vyvozování odpovědnosti, které popisujeme v následujících bodech.

Komise posoudila kontrolní mechanismy komplexně, ale zčásti při tom vycházela ze systémů, které dosud nebyly zavedeny

25 Aby členské státy mohly čerpat podporu v rámci Nástroje pro oživení a odolnost, předložily Komisi návrh národního plánu pro oživení a odolnost. Komise tyto plány posoudila na základě 11 kritérií stanovených v nařízení. Jedno z těchto kritérií zavádí náležité kontrolní systémy a opatření členských států, které zajistí prevenci, odhalování a nápravu korupce, podvodů, nesrovnalostí a střetu zájmů a dvojího financování

26 Ve zvláštní zprávě 21/2022 jsme prověřovali, zda Komise posoudila opatření členských států v oblasti kontroly, zejména pak jasnost jejich struktury, úlohy a povinnosti jednotlivých subjektů, plánované systémy a postupy a potřebnou kapacitu.

27 Dospěli jsme k celkovému závěru, že posuzování plánů pro oživení a odolnost provedené Komisí bylo vzhledem ke složitosti procesu a časovým omezením přiměřené. Konkrétněji jsme v souvislosti s kontrolními systémy zjistili, že Komise při posuzování opatření v oblasti kontroly, která navrhly členské státy, správně odhalila mezery a nedostatky vyžadující další opatření. Posouzení však bylo do určité míry založeno na popisu systémů, které ještě nebyly vytvořeny. Je tedy třeba jej potvrdit další prací na místě. Kromě toho Komise zavedla další milníky pro 16 členských států, přičemž tyto mezery či nedostatky vyžadují dodatečná opatření, která je třeba provést před první platbou¹⁷. To, že není zaveden plně funkční kontrolní systém, znamená riziko, že finanční zájmy EU nebudou dostatečně chráněny, dokud tyto milníky nebudou splněny.

Při předběžných ověřeních a následných auditech se posuzuje dosažení milníků a cílů

28 Předběžná ověření žádostí členských států o platbu provedená Komisí a související následné audity se zaměřují na podmínky pro uskutečnění platby a důkazy uspokojivého dosažení milníků a cílů předložené členskými státy. Ověření a následné audity týkající se milníků a cílů se nevztahují na nedodržení pravidel EU a členských států (bod 09).

29 Například v situaci, kdy investiční projekt financovaný z Nástroje pro oživení a odolnost nedodržuje pravidla EU a členských států, například v oblasti zadávání zakázek, státní podpory nebo způsobilosti nákladů nebo projektů, nebude to mít dopad na výsledek předběžného posouzení uspokojivého dosažení dotčeného cíle. Pokud bylo cíle dosaženo v souladu s popisem v příloze k prováděcímu rozhodnutí Rady, je Komise povinna provést platbu ve prospěch dotčeného členského státu¹⁸.

30 Dále konstatujeme, že nařízení stanoví horizontální zásady, které je třeba dodržovat¹⁹. Tyto zásady stanoví, že podpora z Nástroje pro oživení a odolnost nesmí až na odůvodněné případy nahrazovat běžné vnitrostátní výdaje a musí být v souladu se zásadou adicionality unijního financování, jak je stanoveno v článku 9 nařízení, a se zásadou „významně nepoškozovat“. Protože nařízení nepovažuje dodržování těchto zásad za podmínku pro provedení platby²⁰, předběžné ověření Komise se na tyto zásady nevztahuje, pokud jejich dodržování není povinné na základě prováděcího rozhodnutí Rady, jak tomu může být u zásady „významně nepoškozovat“. Komise tuto zásadu prověřovala, když posuzovala plány pro oživení a odolnost. Pokud jde o dodržování zásady „významně nepoškozovat“, při předchozím auditu jsme poukázali na to, že posouzení Komise vedlo k tomu, že přijaté plány pro oživení a odolnost obsahovaly pouze opatření, která byla v souladu se zásadou „významně nepoškozovat“, jak jsme zjistili u opatření v našem vzorku. Avšak do plánů pro oživení a odolnost nebyla ve formě milníků nebo cílů systematicky začleňována opatření ke zmírnění environmentálního dopadu a opatření, jež s touto zásadou nejsou v souladu, mohou být financována mimo nástroj²¹.

31 Ve zvláštní zprávě 21/2022 jsme také konstatovali, že milníky a cíle jsou obecně omezeny na měření výstupu, nikoli dopadu²². Posouzení plánů pro oživení a odolnost a platby členským státům proto ze své podstaty nejsou podmíněny dopadem reforem a investic.

Nedostatek informací vede k nedostatečné míře jistoty a nedostatečnému vyvozování odpovědnosti na úrovni EU při ochraně finančních zájmů Unie

32 Členské státy by spolu s Komisí měly v souladu s povinnostmi, které oběma stranám přísluší, zajistit účinnou ochranu finančních zájmů Unie²³. Členské státy by v této souvislosti měly přijmout „veškerá vhodná opatření k ochraně finančních zájmů Unie a k zajištění toho, aby využívání finančních prostředků v souvislosti s opatřeními podporovanými z tohoto nástroje bylo v souladu s platným unijním a vnitrostátním právem, zejména pokud jde o předcházení podvodům, korupci a střetu zájmů a o jejich odhalování a nápravu“²⁴. Tato povinnost je rovněž uvedena v dohodách o financování podepsaných členskými státy. Pokud členské státy nezískají zpět jakoukoli nesprávně vyplacenou částku v případech podvodu, korupce a střetu zájmů nebo závažných porušení povinností vyplývajících z dohody o financování, například dvojího financování, může odpovídající částku získat zpět Komise.

33 Komise v této souvislosti definovala ve výroční zprávě o činnosti GŘ ECFIN za rok 2021 svou „zbytkovou odpovědnost“ při ochraně finančních zájmů Unie, která znamená, že „členské státy jsou výhradně odpovědné za kontrolu toho, že financování z Nástroje pro oživení a odolnost bylo řádně použito v souladu se všemi platnými vnitrostátními nařízeními a nařízeními EU“. Odpovědnost Komise je omezena na tři závažné nesrovnalosti, kterými jsou podvody, korupce a střet zájmů, a povinnosti podle dohody o financování, zejména dvojí financování²⁵. Strategie auditu pro Nástroj pro oživení a odolnost v souladu s tím stanoví, že Komise nebude provádět audity kontrolující soulad s pravidly EU a členských států²⁶. Audity systémů prováděné Komisí se zaměřují na systémy členských států pro prevenci, odhalování a nápravu těchto tří závažných nesrovnalostí a dvojího financování.

34 Naše zkušenosti ukazují, že nesoulad s pravidly EU a členských států, například v oblasti zadávání zakázek, státní podpory nebo způsobilosti, je v ostatních výdajových programech EU rozšířen²⁷, a představuje tedy významné riziko. Konstatujeme však, že audity systémů prováděné Komisí se na soulad s těmito pravidly nevztahují a pro členské státy v tomto ohledu existuje jen málo pokynů.

35 V důsledku toho existují jen omezené ověřené informace na úrovni EU o tom, zda a jak systémy členských států dostatečně pokrývají významné riziko, že investiční projekty financované z Nástroje pro oživení a odolnost nejsou v souladu s pravidly EU a členských států. To má dopad na úplnost jistoty, kterou může Komise poskytnout. Ta se nevztahuje na soulad investičních projektů financovaných z Nástroje pro oživení a odolnost s pravidly EU a členských států.

36 Odpovědnost, kterou Komise přijímá za ochranu finančních zájmů Unie, se odráží v prohlášení o věrohodnosti uvedeném ve výroční zprávě o činnosti GŘ ECFIN za rok 2021. Prohlášení nepřesahuje specifický aspekt definovaný čl. 22 odst. 5 nařízení. Komise poskytuje ujištění, že získá zpět všechny částky splatné do rozpočtu EU v případě podvodů, korupce a střetu zájmů, pokud se to nepodařilo členskému státu, nebo v případě prokázaného vážného porušení dohody o financování. To vede k nedostatečnému vyvozování odpovědnosti na úrovni EU.

K ověření, že bylo dosaženo milníků a cílů, stanovila Komise rozsáhlý proces

37 Kontrolní systém Komise musí zajistit, aby platby z Nástroje pro oživení a odolnost byly založeny na uspokojivém dosažení předem stanovených milníků a cílů²⁸. Musí také zajistit, aby dříve dosažené milníky a cíle nebyly zrušeny.

38 Za tím účelem vypracovala proces, který stanoví předběžné ověření před tím, než je členskému státu vyplacena daná částka. Toto ověření je založeno převážně na dokumentárním přezkumu dokladů, které předložil členský stát ohledně uspokojivého dosažení milníků a cílů. Poté, co členský stát obdržel platbu, provede Komise následný audit.

39 Přezkoumali jsme postupy a dokumentaci Komise, abychom posoudili, zda jsou předběžná ověření a následné audity Komise navrženy tak, aby bylo správně posouzeno dosažení milníků a cílů. Při auditu pro účely prohlášení o věrohodnosti týkajícího se Nástroje pro oživení a odolnost za rok 2021 jsme také zkoumali, jak Komise provádí své předběžné ověření v praxi, abychom zjistili možné slabé stránky v jejích postupech.

Proces předběžného ověření, zda bylo dosaženo milníků a cílů, je rozsáhlý, zůstávají však otázky

Předběžné ověření, zda bylo dosaženo milníků a cílů, představuje rozsáhlý proces posouzení

40 Nařízení požaduje, aby Komise posoudila, zda bylo uspokojivě dosaženo příslušných milníků a cílů stanovených v příslušném prováděcím rozhodnutí Rady²⁹. Předběžné kontroly, které Komise stanovila pro platby z Nástroje pro oživení a odolnost, by jí měly umožnit ověřit, že žádost členského státu o platbu je podložena důkazem uspokojivého dosažení dotčených milníků a cílů, přičemž tyto kontroly by měly být řádně zdokumentovány.

41 Jakmile bylo dosaženo příslušných dohodnutých milníků a cílů, předloží členský stát Komisi k posouzení řádně odůvodněnou žádost o platbu (bod 10). Komise ověří doklady předložené členským státem v rámci svého předběžného posouzení toho, zda bylo milníků a cílů, které jsou podkladem žádosti o platbu, uspokojivě dosaženo.

42 Proces předběžného posouzení prováděného Komisí zahrnuje řadu subjektů. Hlavními subjekty jsou zeměpisné sekce GŘ ECFIN a SG RECOVER, které hrají vedoucí úlohu při předběžném ověření a posouzení žádosti o platbu. Poté, co členský stát předloží žádost o platbu, jsou zeměpisné sekce odpovědné za provedení dokumentárního přezkumu a posouzení dokladů, kterými je žádost doplněna.

43 Proces předběžného posouzení zahrnuje různé prvky:

• Zeměpisné sekce neustále komunikují s orgány členských států ohledně pokroku a dosahování milníků a cílů až do předložení žádosti o platbu i poté.
• Do posouzení je zapojeno několik horizontálních oddělení GŘ ECFIN, například jeho právní oddělení odpovídá za přezkum předběžného posouzení, aby bylo řádné a správné z právního hlediska.
• Komise nejdříve provede neformální technické konzultace a poté formální meziútvarové konzultace s příslušnými generálními ředitelstvími a útvary, jejichž cílem je využít vetší odborné znalosti, které mají ostatní útvary Komise, jež se přímo a každodenně zabývají příslušnými oblastmi politik, ohledně dosahování specifických milníků a cílů.

44 Na základě výše popsaného procesu předběžného posouzení a našich rozhovorů s útvary Komise se domníváme, že Komise navrhla rozsáhlé předběžné ověření za účelem posouzení dosažení milníků a cílů. Zjistili jsme však určité slabé stránky související s jasností tohoto procesu a dokumentací posouzení, které popisujeme v následujících bodech.

Jednotlivé fáze v procesu posouzení nejsou dostatečně upřesněny nebo zdokumentovány

45 Finanční nařízení uvádí, že účinná vnitřní kontrola vychází z osvědčených mezinárodních postupů a zahrnuje zejména přiměřené auditní stopy³⁰. Z auditní stopy by měl být jednoznačně zřetelný její účel, zdroj a vyvozené závěry.

46 Komise se rozhodla využít pro zpracování každé žádosti o platbu časový plán procesu, který shrnuje kroky, jež mají být provedeny, zodpovědné subjekty a harmonogram, který mají dodržovat týmy zapojené do předběžného posouzení.

47 Posouzení jednotlivých milníků či cílů je zdokumentováno a shrnuto ve „složce s posouzením“. Ta zahrnuje rejstřík se shromážděnými informacemi a zaznamenává analýzu Komise pro předběžné posouzení milníků a cílů.

48 Ačkoli složka s posouzením i časový plán procesu obsahují příslušné informace o procesu posouzení, rozsah příspěvků různých subjektů k jednotlivým fázím procesu posouzení, které vedou k předběžnému posouzení, není dostatečně upřesněn a zdokumentován. Nemusí tedy vždy dostatečně dokládat, že milníky či cíle byly řádně posouzeny a náležitě podrobně zdokumentovány.

Nedostatečná jasnost ohledně rozsahu technických konzultací příslušných generálních ředitelství a útvarů

49 I když odpovědnost za posouzení dosažení milníků a cílů nesou SG RECOVER a GŘ ECFIN, příslušná generální ředitelství a útvary mohou být během předběžného ověření požádány, aby k posouzení poskytly odborné vstupy.

50 Když jsou referenti v generálních ředitelstvích a v útvarech o tyto vstupy požádáni, mají především uvést, zda existuje důvod, proč určitý milník nebo cíl nemůže být posouzen jako uspokojivě dosažený. Na konci procesu předběžného posouzení, když se konzultační proces uzavírá, je generálním ředitelstvím a útvarům poskytnuta další příležitost vyjádřit se k celkovému posouzení během formální meziútvarové konzultace.

51 I když se domníváme, že konzultace s odborníky je významným prvkem procesu posouzení, není jasně definován její rozsah ani úloha generálních ředitelství a útvarů konzultovaných během tohoto procesu (bod 47). Kromě toho z dokumentace odborných konzultací nebyly vždy zcela zřejmé prvky či aspekty milníků nebo cílů, ke kterým konzultovaná generální ředitelství vyjádřila své stanovisko, nebo to, jak k tomuto stanovisku dospěla. Protože chybí jasný záznam o povaze technické konzultace a přijatém rozhodnutí o posouzení, není jasné, čeho se konzultace ve skutečnosti týkala. Rámeček 2 uvádí příklad z našeho auditu pro účely prohlášení o věrohodnosti za rok 2021.

Neúplná dokumentace posouzení

52 Komise posuzuje uspokojivé plnění milníků a cílů na základě příslušných prvků v jejich popisu a v popisu souvisejícího opatření, které jsou v obou případech stanoveny v příslušném prováděcím rozhodnutí Rady, a zohledňuje provozní ujednání.

53 Ve výroční zprávě za rok 2021 jsme uvedli zjištění, že popis opatření v příloze k prováděcímu rozhodnutí Rady nebyl vždy v souladu s příslušným milníkem anebo cílem. Byl tedy nejednoznačný a otevřený výkladu, pokud jde o prvky, které byly pro posouzení významné³². Nenalezli jsme však žádné odůvodnění toho, proč se Komise domnívala, že určité prvky definované v popisu opatření byly pro posouzení nepodstatné. Rovněž jsme zjistili, že pokyny Komise pro posouzení uspokojivého dosažení milníků a cílů takové odůvodnění nestanoví, a nevyžadují proto výslovně jeho dokumentaci. Pokud v takových situací chyběly jasné pokyny a dokumentace, bylo obtížné, ne-li nemožné, aby třetí osoba, která nebyla zapojena do vyjednávání plánů pro oživení a odolnost nebo která neměla předchozí znalosti procesu, argumentaci Komise chápala.

Dosud není stanovena metoda pro pozastavení plateb

54 Částka vyplacená členskému státu na základě předložení žádosti o platbu není nutně založená na odhadu nákladů pro dosažení milníků a cílů uvedených v žádosti o platbu, ale naopak výsledkem jednání s dotčeným členským státem. Tato jednání zohledňují podíl milníků a cílů, jakož i jejich relativní význam³³. Pokud Komise dojde k závěru, že milníků a cílů nebylo uspokojivě dosaženo, nařízení stanoví, že „vyplacení celé výše finančního příspěvku a případné půjčky nebo jejich části se pozastav퓳⁴. Pozastavení může být zrušeno jen tehdy, pokud členský stát do šesti měsíců Komisi doloží uspokojivé dosažení milníků nebo cílů. V opačném případě musí Komise částku finančního příspěvku nebo (případně) půjčky poměrně snížit. Ve výroční zprávě za rok 2021 jsme uvedli, že Komise dosud nevypracovala metodiku pro určení částky, jež má být pozastavena³⁵.

55 I když by tato metodika neovlivnila předběžné posouzení milníků a cílů, její absence znamená, že chybí významný prvek kontrolního systému pro Nástroj pro oživení a odolnost zajišťující správnost plateb z nástroje. Absence takové metodiky rovněž snižuje transparentnost opatření Nástroje pro oživení a odolnost vůči členským státům a dalším zúčastněným stranám, protože kritéria pro výpočet finančního dopadu nedosažení milníků a cílů jsou nejistá. V této souvislosti odkazujeme na doporučení 10.2 v naší výroční zprávě za rok 2021.

Následné audity by mohly pomoci zajistit, aby vykázané údaje o dosažení milníků a cílů byly přesné

56 Zatímco předběžné ověření prováděné Komise je založeno především na dokumentárním přezkumu, následný audit Komisi umožňuje přezkoumat situaci na místě. Následné audity jsou stanoveny ve finančním nařízení³⁶ a v dohodách o financování uzavřených s členskými státy. Jejich cílem je odhalit a napravit případné nedosažené milníky nebo cíle, které by mohly vyjít najevo až po provedení platby. Tyto audity by měly vycházet ze všech příslušných informací, jasných a správně navržených postupů a náležitého posouzení rizik.

57 Posoudili jsme, zda je koncepce následných auditů Komise vhodná pro dosažení tohoto cíle. Nemohli jsme otestovat praktické provádění následných kontrol (bod 21).

58 Pokud jde o plnění milníků a cílů, provádí Komise následné audity milníků a cílů založené na riziku, které doplňují její předběžná ověření. Kromě toho provádí ve vztahu k milníkům a cílům i audity systémů, které se zaměřují na shromažďování údajů a na vykazování milníků a cílů v členských státech.

59 Audity systémů týkající se milníků a cílů mají vyhodnotit systémy pro správu údajů a systémy IT nebo další systémy pro ukládání, shromažďování, shrnování a vykazování milníků a cílů a také ověřit spolehlivost vykázaných údajů o dosažených milnících a cílech, včetně jejich shrnutí.

60 Audity milníků a cílů jsou založeny na riziku a pokrývají všechny milníky a cíle, které byly v hodnocení rizik Komise označeny jako „vysoce rizikové“, a v závislosti na dostupných zdrojích co nejvíce těch, které byly klasifikovány jako milníky a cíle se „středním rizikem“. Cílem je na místě potvrdit informace, které členské státy nahlásily Komisi ve fázi předběžného ověření.

61 Komise vybere orgány, milníky a cíle členského státu, u nichž má být proveden audit na základě jak celkového hodnocení rizik, tak hodnocení rizik žádosti o platbu. Počáteční výběr členských států, u nichž má být proveden audit, se rovněž řídí jejich připraveností a okamžikem předložení žádostí o platbu.

62 Hodnocení rizik jsou založena na několika faktorech, jako je:

• složitost vnitrostátních kontrolních systémů,
• audity provedené členskými státy,
• riziko, že opatření z plánů pro oživení a odolnost budou spolufinancována z jiných fondů EU;
• druh konečných příjemců.

63 Cílem auditů milníků a cílů je poskytnout dodatečnou jistotu ex post o jejich uspokojivém splnění, kdežto cílem auditů systémů souvisejících s milníky a cíli je zajistit, aby vnitrostátní systémy pro shromažďování a ukládání informací, jež mají být vykázány o milnících a cílech, byly dostatečné a spolehlivé.

64 Memorandum plánovaných šetření GŘ ECFIN poskytuje k těmto auditům milníků a cílů a auditům systémů podrobné pokyny a také několik šablon, které během nich mají být použity.

65 Na základě našeho přezkumu plánovacích dokumentů pro následné audity se domníváme, že jsou celkově dobře vypracované z hlediska plánované činnosti a dokumentace, ale jejich účinné provedení může být posouzeno až v pozdější fázi. Počáteční plán auditní činnosti na období let 2022 a 2023 také naznačuje její značný rozsah. Audity byly naplánovány v 20 členských státech, přičemž 20 auditů se vztahovalo na systémy pro správu údajů a systémy IT a sedm auditů se týkalo ověření spolehlivosti vykázaných údajů.

Chybějící pokyny zvyšují riziko, že nebude zjištěno zrušení opatření pro dříve dosažené milníky a cíle

66 Pokud je milník nebo cíl, kterého bylo dosaženo a který vedl k provedení platby, užitečný a účinný, neměl by být v pozdější fázi zrušen. Nařízení toto riziko zohledňuje a stanoví, že „[u]spokojivé dosažení milníků a cílů předpokládá, že opatření týkající se dříve uspokojivě dosažených milníků a cílů nebyla dotčeným členským státem zrušena“³⁷. Podle dohod o financování by žádost členského státu o platbu měla potvrdit, že se tak skutečně nestalo.

67 Prohlášení členského státu obsahující toto potvrzení je hlavní součástí kontroly, zda opatření související s dříve dosaženými milníky nebo cíli nebylo zrušeno. Kromě toho jsou podle Komise zeměpisné sekce také schopny určit milníky a cíle, které byly zrušeny, a to díky nepřetržitému monitorování a diskusím s orgány členských států.

68 Ke zrušení může dojít pouze poté, co byl milník nebo cíl posouzen jako uspokojivě dosažený, a nemůže být tudíž ověřeno pomocí předběžných postupů. Přezkumy zrušených opatření, která souvisejí s dříve dosaženými milníky, musí být proto provedeny následně.

69 Komise dosud nevypracovala pokyny ohledně přesné povahy zrušení opatření souvisejícího se dříve dosaženými milníky nebo cíli, okolností, za nichž k tomuto zrušení údajně došlo, nebo způsobu, jakým by útvary Komise a orgány členských států měly toto monitorovat. Absence takových pokynů zvyšuje riziko, že členské státy a Komise nemusí náležitě a důsledně určit všechny milníky a cíle, které byly zrušeny.

70 Komise také dosud neposkytla pokyny k dopadu, které má zrušení opatření souvisejícího s dříve dosaženými milníky nebo cíli na minulou nebo současnou žádost o platbu.

Kontroly Komise by jí mohly pomoci při posuzování systémů členských států, avšak postupy pro oznamování podvodů a nápravu nedostatků mají omezení

Plánované audity Komise by mohly umožnit posouzení kontrolních systémů členských států souvisejících s podvody, korupcí, střetem zájmů a dvojím financováním

71 Ochrana finančních zájmů Unie znamená, že provádění Nástroje pro oživení a odolnost musí být v souladu s platným právem Unie a členských států, zejména pokud jde o prevenci, odhalování a nápravu podvodů, korupce a střetu zájmů. To se týká i rizika dvojího financování.

72 Komise označuje svou úlohu při ochraně finančních zájmů EU za úlohu nesoucí zbytkovou odpovědnost, která se omezuje na zajištění toho, aby členské státy měly zavedeny dostatečné systémy, a na zásah v případě, že členský stát nesplní své povinnosti v oblasti kontroly, pokud jde o prevenci, odhalování a nápravu podvodů, korupce a střetu zájmů, jakož i dvojího financování (bod 33).

73 Audity, které Komise naplánovala, odrážejí toto omezení a zaměří se na kontrolní systémy členských států pro prevenci, odhalování a nápravu podvodů, korupce, střetu zájmů a dvojího financování. Tyto audity by měly vycházet ze všech příslušných informací, jasných a správně navržených postupů a náležitého hodnocení rizik. Přezkoumali jsme postup Komise a plánovací dokumenty pro tyto audity.

74 Komise definovala svou auditní činnost týkající se ochrany finančních zájmů Unie ve své auditní strategii.

75 Auditní strategie pro Nástroj pro oživení a odolnost stanoví, že Komise během provádění nástroje provede audit alespoň jednoho samostatného systému pro každý členský stát. Cílem těchto auditů je poskytnout Komisi záruku, že kontrolní systémy členských států jsou schopny předcházet podvodům, korupci, střetu zájmů a dvojímu financování, odhalovat je a napravovat je. Podle původního plánu kontrolní činnosti v roce 2022 a 2023 mělo být provedeno 21 auditů ochrany finančních zájmů EU.

76 Audity systémů zaměřené na podvody, korupci, střet zájmů a dvojí financován by Komisi mohly umožnit posoudit systémy členských států zavedené za tímto účelem, ale účinnost těchto auditů lze posoudit až v pozdější fázi. Kromě toho jsme nalezli omezení, která mají dopad na jednotlivé prvky kontrolního systému Komise a která popisujeme v následujících bodech.

Omezené informace o auditech členských států mohou mít dopad na přidanou hodnotu jejich prohlášení řídícího subjektu a příslušných shrnutí

77 Žádost členského státu o platbu musí být doprovázena prohlášením řídícího subjektu, které je podloženo shrnutím auditů provedených na vnitrostátní úrovni (bod 10), jež GŘ ECFIN přezkoumá, aby určilo informace, které by mohly být významné pro předběžná ověření dosažení milníků a cílů nebo pro jeho audity. Prohlášení řídícího subjektu členských států mají poskytnout jistotu, že finanční prostředky byly řízeny v souladu se všemi platnými pravidly EU a členských států, zejména pravidly o prevenci střetu zájmů, podvodů a korupce. Členské státy rovněž musí potvrdit, že nesrovnalosti zjištěné během jejich auditů byly v příslušných případech napraveny a finanční prostředky řádně získány zpět od konečných příjemců. Komise tyto dokumenty přezkoumá a zkontroluje, zda byly zjištěny slabé stránky systémů nebo individuální případy podvodů, korupce či střetu zájmů a zda byla přijata nápravná opatření na ochranu finančních zájmů Unie. V případě první žádosti o platbu také ověřuje, zda bylo dosaženo milníků v oblasti kontroly a auditu doplněných během posouzení plánů pro oživení a odolnost.

78 Přidaná hodnota prohlášení řídícího subjektu a shrnutí auditů bude záviset na rozsahu a kvalitě auditní činnosti vnitrostátních orgánů. Komise vydala „Pokyny pro členské státy k vypracování shrnutí auditů v rámci Nástroje pro oživení a odolnost“, které definují typ informací, jež by shrnutí měla obsahovat, a upřesňují, které typy auditů by orgány členských států měly provést. Konstatujeme, že neexistují přesné pokyny pro rozsah a koncepci těchto auditů, protože nařízení v tomto ohledu nestanoví žádný právní základ.

79 Pokud jde o čtyři žádosti o platbu obdržené v roce 2021, Komise konstatovala, že kvůli krátkému období, jež uplynulo mezi schválením plánů a předložením žádostí o platbu, byl rozsah auditní činnosti provedené vnitrostátními orgány obecně omezený³⁸. Informace Komise o kvalitě auditní činnosti, jež je podkladem ke shrnutí auditů, a o tom, na které prvky Nástroje pro oživení a odolnost se audity členských států během jeho fungování zaměří, vycházejí z komunikace s vnitrostátními auditními orgány a z posouzení jejich národních kontrolních strategií. Komise nám sdělila, že jistotu z výsledků vnitrostátních auditů bude čerpat jen tehdy, pokud jejich spolehlivost potvrdila svou kontrolní činností.

Oznamování podvodů a pokyny k nápravě nedostatků v systémech členských států nejsou plně rozpracovány

Oznamování podvodů postrádá centralizovaný a standardizovaný přístup

80 Pokud jde o prostředky na soudržnost, mají orgány členských států povinnosti oznamovat Komisi veškeré zjištěné nesrovnalosti podvodného i nepodvodného charakteru prostřednictvím systému pro řízení nesrovnalostí (IMS). Tyto informace ze systému IMS slouží Komisi jako jeden ze zdrojů pro hodnocení rizika podvodů a pro strategii pro boj proti podvodům, které jsou důležitými prvky při zaměřování jejích auditů a kontrol. Na rozdíl od povinnosti členských států podávat zprávy o provádění „soudržnosti“ spočívá povinnost oznamovat Komisi nesrovnalosti podvodného i nepodvodného charakteru zjištěné při provádění Nástroje pro oživení a odolnost ve vykazování informací v prohlášení řídicího subjektu, avšak tato povinnost nevyžaduje používání integrovaného systému IT.

81 Členské státy jsou povinny oznamovat v prohlášení řídícího subjektu veškeré odhalené případy podvodů, korupce a střetu zájmů (a přijatá nápravná opatření). Na rozdíl od systému IMS není jasné, v jakém okamžiku by odhalení případu podvodu mělo být oznámeno, zda existuje prahová hodnota pro oznamování a jaké standardní informace by měly být uvedeny u jednotlivých případů a ohledně přijatých nápravných opatření. V důsledku chybějících centralizovaných a standardizovaných informací na úrovni Komise o případech podezření z podvodu, střetu zájmů a korupce odhalených orgány členských států je obtížné řádně vyhodnotit riziko podvodů, což má zásadní význam pro účinné zacílení následných auditů týkajících se ochrany finančních zájmů Unie.

82 Komise je spolu s členskými státy povinna každoročně oznamovat Evropskému parlamentu a Radě opatření přijatá v boji proti podvodům a dalším nezákonným činnostem poškozujícím nebo ohrožujícím finanční zájmy EU (zpráva o ochraně finančních zájmů). Významným prvkem této zprávy jsou každoroční informace a údaje o podvodech a nesrovnalostech poškozujících nebo ohrožujících výdaje EU. Pokud na úrovni Komise chybí centralizované a standardizované informace o podvodech a dalších nezákonných činnostech poškozujících nebo ohrožujících platby z Nástroje pro oživení a odolnost, existuje riziko, že výroční zpráva Komise o ochraně finančních zájmů poskytne neúplný obraz situace.

Nedůvěryhodné protistrany nejsou v současnosti oznamovány ani vylučovány

83 Členské státy v současné době nejsou povinny používat u opatření Nástroje pro oživení a odolnost systém včasného odhalování rizik a vylučování hospodářských subjektů (EDES) provozovaný Komisí. Znamená to, že jeden z dostupných nástrojů na ochranu finančních zájmů Unie se na Nástroj pro oživení a odolnost nevztahuje.

84 Ve svém stanovisku k návrhu přepracovaného znění finančního nařízení proto vítáme návrh Komise, aby pro výdajové programy v přímém řízení, jako je Nástroj pro oživení a odolnost, u nichž jsou příjemci členské státy, platily odpovídající mechanismy vyloučení³⁹. Klíčem pro účinné fungování systému EDES bude dostupnost a spolehlivost informací o protistranách, jež mohou být nedůvěryhodné.

Nebyly vytvořeny interní pokyny pro opravy

85 Nařízení dává Komisi právo zasáhnout, pokud zjistí, že systém určitého členského státu dostatečně nechrání finanční zájmy Unie. Stanoví právo Komise „poměrně snížit podporu v rámci tohoto nástroje a získat zpět jakoukoli částku dlužnou do rozpočtu Unie nebo požádat o předčasné splacení půjčky v případech podvodu, korupce a střetu zájmů poškozujících nebo ohrožujících finanční zájmy Unie, které nebyly členským státem napraveny, nebo v případě závažného porušení povinnosti vyplývající z takových dohod“⁴⁰.

86 Tentýž článek také stanoví, že „ři rozhodování o výši zpětného získání prostředků, snížení nebo předčasného splacení dodržuje Komise zásadu proporcionality a přihlíží k závažnosti podvodu, korupce a střetu zájmů poškozujících nebo ohrožujících finanční zájmy Unie či k závažnosti porušení povinnosti“.

87 I když v dohodách o financování existují obecná ustanovení o opravách na základě paušální částky, Komise dosud nevytvořila interní pokyny k uplatňování těchto paušálních částek. Jako příklad uvádíme „Pokyny pro výpočet finančních oprav v rámci schvalování souladu a účetní závěrky“.

88 Chybějící interní pokyny k uplatňování těchto paušálních částek snižují transparentnost a nezajišťují soudržnost ustanovení Nástroje pro oživení a odolnost ve vztahu k členským státům a dalším zúčastněným stranám⁴¹.

Závěry a doporučení

89 Nástroj pro oživení a odolnost je novým modelem provádění, ve kterém jsou platby Komise vyplácené členským státům založeny na dosažení milníků a cílů. Došli jsme k závěru, že Komise v poměrně krátkém čase navrhla kontrolní systém tvořený souborem rozsáhlých předběžných ověření, který doplňují audity na místě, aby mohla posoudit, zda bylo uspokojivě dosaženo milníků a cílů. Tento kontrolní systém však poskytuje omezené ověřené informace na úrovni EU o tom, zda jsou investiční projekty financované z Nástroje pro oživení a odolnost v souladu s pravidly EU a členských států. Nedostatek těchto informací má dopad na míru jistoty, kterou může Komise o ochraně finančních zájmů Unie poskytnout, a vede k nedostatečnému vyvozování odpovědnosti na úrovni EU.

90 Zjistili jsme, že předběžná ověření, kterými Komise posuzuje, zda byly milníky a cíle splněny, jsou rozsáhlá. Jak jsme uvedli v kapitole 10 své výroční zprávy za rok 2021, zjistili jsme, že v dokumentaci k posouzení Komise jsou omezení a že metoda pro (částečné) pozastavení nebo snížení plateb zatím není k dispozici, k čemuž se vztahují naše doporučení 10.1 a 10.2. Také jsme konstatovali, že definice a dokumentace rozsahu a cílů jednotlivých fází předběžného posouzení by mohly být lepší, zejména pokud jde o odborné konzultace s ostatními generálními ředitelstvími a útvary (body 40–55).

Doporučení 1 – Zlepšit postupy pro předběžné ověření

Komise by měla navázat na zkušenosti, které dosud získala, a měla by dále rozvinout postupy, které zajistí dostatečnou dokumentaci jejích posouzení, a upřesnit úlohu a rozsah odborných konzultací s ostatními generálními ředitelstvími a útvary.

Cílové datum provedení: 2023

91 Komise naplánovala rozsáhlé následné audity týkající se dosažení milníků a cílů. Plán auditní činnosti na rok 2022 naznačuje také rozsáhlé pokrytí členských států. Dostatečnost následných plánovaných auditů však bude možné posoudit až v budoucnosti (body 56–65).

92 Úspěšné provedení Nástroje pro oživení a odolnost závisí na tom, zda bude dosaženo milníků a cílů, které následně nebudou zrušeny. Konstatujeme, že v současnosti chybí pokyny, z nichž by bylo jednoznačně zřejmé, co je podstatou zrušení opatření souvisejícího s dříve dosaženými milníky nebo cíli, jak je riziko tohoto zrušení zmírněno a jaký dopad by mělo na minulé a současné platby (body 66–70).

Doporučení 2 – Vypracovat pokyny týkající se zrušení opatření souvisejícího s dříve dosaženými milníky nebo cíli

Komise by měla vypracovat pokyny a postupy, které se budou zabývat zrušením opatření souvisejících s dříve dosaženými milníky a cíli, aby byl zajištěn jeho jednotný výklad a provádění.

Cílové datum provedení: 2023

93 Komise vypracovala plánovací dokumenty pro audity systémů, pomocí nichž chce prověřit kontrolní systémy jednotlivých členských států na ochranu finančních zájmů Unie (body 71–76). Konstatujeme však, že tyto audity se budou vztahovat pouze na systémy členských států týkající se podvodů, korupce, střetu zájmů a dvojího financování. V důsledku toho existují jen omezené ověřené informace na úrovni EU o souladu investičních projektů financovaných z Nástroje pro oživení a odolnost s pravidly EU a členských států. Nedostatek těchto informací má dopad na záruku, kterou může Komise poskytnout, a vede k nedostatkům v oblasti odpovědnosti na úrovni EU. Odpovědnost, kterou Komise přijímá za ochranu finančních zájmů Unie, se odráží v prohlášení o věrohodnosti uvedeném ve výroční zprávě o činnosti GŘ ECFIN za rok 2021. Zaručuje jen to, že Komise získá zpět splatné částky v případě podvodů, korupce a střetu zájmů, pokud se to nepodařilo členskému státu, nebo v případě prokázaného vážného porušení dohody o financování (body 28–36).

Doporučení 3 – Řešit nedostatečnou míru jistoty na úrovni EU týkající se souladu s pravidly EU a členských států

Komise by měla určit nutná opatření, která budou řešit nedostatečnou míru jistoty na úrovni EU týkající se souladu investičních projektů financovaných z Nástroje pro oživení a odolnost s pravidly EU a členských států.

Cílové datum provedení: 2023

94 Domníváme se, že skutečná hodnota prohlášení řídícího subjektu a shrnutí auditů členských států bude do značné míry záviset na rozsahu a kvalitě těchto auditů, a konstatujeme, že ohledně rozsahu a koncepci takových auditů neexistují přesné pokyny. Kontrolní činnost provedená vnitrostátními orgány v prvním roce byla obecně svým rozsahem omezená. Informace Komise o kvalitě kontrolní činnosti vychází z komunikace s vnitrostátními auditními orgány a z posouzení jejich národních kontrolních strategií (body 77–79).

95 Pokud jde o oznamování podvodů v souvislosti s Nástrojem pro oživení a odolnost (body 80–84), konstatovali jsme toto:

• Nedostatek centralizovaných a standardizovaných informací o podvodech zaznamenaných v systému pro řízení nesrovnalostí znamená, že údaje dostupné na podporu plánování a zacílení auditů systémů jsou neúplné.
• V současnosti nejsou nespolehlivé protistrany (koneční příjemci) zaznamenávány do systému včasného odhalování rizik a vylučování hospodářských subjektů ani vyloučeny ze získávání finančních prostředků EU. Navrhované změny ustanovení finančního nařízení (přepracované znění) nicméně toto stanoví.

Doporučení 4 – Sjednotit oznamování podvodů souvisejících s Nástrojem pro oživení a odolnost

Komise by měla sjednotit oznamování podvodů týkajících se Nástroje pro oživení a odolnost a zaznamenávat případy podvodů a dalších nezákonných činností týkajících se nástroje do systému pro řízení nesrovnalostí.

Cílové datum provedení: 2023

96 Dohody o financování uzavřené s členskými státy stanoví různé míry oprav na základě paušální částky v případě, že Komise zjistí nedostatek v kontrolním systému určitého členského státu, který představuje závažné porušení jeho povinnosti chránit finanční zájmy Unie, jak je stanoveno v dohodě o financování. Současné definice jednotlivých měr však dostatečně nenapomáhají jednotnému uplatňování těchto paušálních částek (body 85–88).

Doporučení 5 – Stanovit interní pokyny pro opravy

Komise by měla stanovit interní pokyny k uplatňování oprav na základě paušální částky, jež jsou vymezeny v dohodách o financování a které se uplatňují při nedostatcích v kontrolních systémech členských států na ochranu finančních zájmů Unie.

Cílové datum provedení: 2023

Tuto zprávu přijal senát V, jemuž předsedá Jan Gregor, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 15. února 2023.

Použité zkratky

EDES: systém včasného odhalování rizik a vylučování hospodářských subjektů (Early Detection and Exclusion System)

GŘ ECFIN: Generální ředitelství pro hospodářské a finanční záležitosti

GŘ EMPL: Generální ředitelství pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování

GŘ: generální ředitelství

IMS: systém pro řízení nesrovnalostí (Irregularity Management System)

NGEU: NextGenerationEU

SG RECOVER: pracovní skupina pro podporu oživení a odolnosti v rámci generálního sekretariátu Komise

Glosář

EDES: systém ustavený Komisí s cílem posílit ochranu finančních zájmů Unie a zajistit řádné finanční řízení. Jeho účelem je chránit finanční zájmy Unie vůči nespolehlivým osobám a subjektům, které žádají o finanční prostředky EU nebo které uzavřely právní závazky s Komisí či dalšími orgány, institucemi nebo jinými subjekty Unie.

Hospodářský a finanční výbor: výbor Evropské unie zřízený s cílem podporovat koordinaci politik mezi členskými státy.

Nástroj pro oživení a odolnost: mechanismus finanční podpory EU pro zmírnění hospodářského a sociálního dopadu pandemie COVID-19 a pro zelenou a digitální transformaci.

NextGenerationEU: balíček financování, jehož cílem je pomoci členským státům EU zotavit se z hospodářských a sociálních dopadů pandemie COVID-19.

Plán pro oživení a odolnost: dokument, který stanoví zamýšlené reformy a investice členského státu v rámci Nástroje pro oživení a odolnost.

Systém pro řízení nesrovnalostí: aplikace, kterou členské státy používají k oznamování nesrovnalostí (včetně podezření z podvodu) úřadu OLAF.

Odpovědi Komise

https://www.eca.europa.eu/cs/Pages/DocItem.aspx?did=63634

Harmonogram

https://www.eca.europa.eu/cs/Pages/DocItem.aspx?did=63634

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát V, který se zaměřuje na financování a správu EU a jemuž předsedá člen EÚD Jan Gregor. Audit vedl člen EÚD Tony Murphy a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Wolfgang Stolz a tajemníci kabinetu Brian Murphy a Peter Borsos, vyšší manažerka Judit Oroszkiová, vecoucí úkolu Gediminas Macys a auditoři Kristina Kosorová a Raymond Larkin. Administrativní podporu zajišťovala Valérie Tempezová.

Zleva doprava: Peter Borsos, Judit Oroszkiová, Kristina Kosorová, Tony Murphy, Brian Murphy, Gediminas Macys, Wolfgang Stolz, Raymond Larkin, Valérie Tempezová.

Poznámky na konci textu

¹ Článek 8 a čl. 22 odst. 1 nařízení.

² Čl. 24 odst. 3 nařízení.

³ Čl. 22 odst. 1 nařízení.

⁴ Čl. 22 odst. 5 nařízení.

⁵ Úplný soubor podmínek, které musí plány pro oživení a odolnost splňovat, uvádí čl. 18 odst. 4 nařízení.

⁶ Článek 24 nařízení.

⁷ Čl. 22 odst. 2 písm. c) nařízení.

⁸ Tamtéž.

⁹ Čl. 24 odst. 3 nařízení.

¹⁰ Zvláštní zpráva 21/2022: Posuzování národních plánů pro oživení a odolnost ze strany Komise – celkově přiměřené, ale přetrvávají rizika spojená s jejich prováděním.

¹¹ Stanovisko 06/2020 k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zřizuje facilita na podporu oživení a odolnosti.

¹² Zvláštní zpráva 21/2022.

¹³ Výroční zpráva o plnění rozpočtu EU za rozpočtový rok 2021, kapitola 10 – Nástroj pro oživení a odolnost.

¹⁴ Přezkum 01/2023: Financování EU prostřednictvím fondů politiky soudržnosti a Nástroje pro oživení a odolnost: srovnávací analýza.

¹⁵ Kapitola 10 naší výroční zprávy za rok 2021.

¹⁶ Zvláštní zpráva 21/2022.

¹⁷ Výroční zpráva o činnosti GŘ ECFIN za rok 2021, příloha XIV.

¹⁸ Čl. 24 odst. 5 nařízení.

¹⁹ Článek 5 nařízení.

²⁰ Článek 24 nařízení.

²¹ Body 56–61 zvláštní zprávy 21/2022.

²² Bod VIII zvláštní zprávy 21/2022.

²³ Bod 80 přezkumu 01/2023.

²⁴ Čl. 22 odst. 1 a 54. bod odůvodnění nařízení.

²⁵ Výroční zpráva o činnosti GŘ ECFIN za rok 2021, s. 52.

²⁶ Strategie Komise pro audit Nástroje pro oživení a odolnost, s. 3.

²⁷ Obrázek 1.8 naší výroční zprávy za rok 2021.

²⁸ Čl. 24 odst. 3 nařízení.

²⁹ Čl. 24 odst. 3 nařízení.

³⁰ Čl. 36 odst. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2018/1046 ze dne 18. července 2018, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie.

³¹ Přílohaprováděcího rozhodnutí Rady.

³² Body 10.24–10.26 naší výroční zprávy za rok 2021.

³³ Viz bod 73 naší zvláštní zprávy 21/2022.

³⁴ Čl. 24 odst. 6 nařízení.

³⁵ Bod 10.28 naší výroční zprávy za rok 2021.

³⁶ Čl. 74 odst. 6 finančního nařízení.

³⁷ Čl. 24 odst. 3 nařízení.

³⁸ Výroční zpráva o činnosti GŘ ECFIN za rok 2021, s. 60.

³⁹ Stanovisko 06/2022 (podle čl. 322 odst. 1 Smlouvy o fungování EU) k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie (přepracované znění).

⁴⁰ Čl. 22 odst. 5 nařízení.

⁴¹ Bod 106 přezkumu 01/2023.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: www.eca.europa.eu/cs/contact
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (https://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2023

PDF	ISBN 978-92-847-9605-2	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/627900	QJ-AB-23-008-CS-N
HTML	ISBN 978-92-847-9602-1	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/6645	QJ-AB-23-008-CS-Q

AUTORSKÁ PRÁVA

© Evropská unie, 2023

Politiku opakovaného použití dokumentů Evropského účetního dvora (EÚD) upravuje rozhodnutí Evropského účetního dvora č. 6-2019 o politice týkající se veřejně přístupných dat a opakovaném použití dokumentů.

Pokud není uvedeno jinak (například v jednotlivých upozorněních o ochraně autorských práv), je obsah EÚD vlastněný EU předmětem licence Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Je proto pravidlem, že opakované použití je povoleno za podmínky, že je uveden zdroj a případné změny jsou označeny. Osoby opakovaně používající obsah EÚD nesmí zkreslit původní význam nebo sdělení. EÚD nenese za jakékoli důsledky opakovaného použití odpovědnost.

Pokud konkrétní obsah zobrazuje identifikovatelné fyzické osoby, například na obrázcích zaměstnanců EÚD, nebo zahrnuje díla třetích stran, je nutno získat další povolení.

Je-li povolení poskytnuto, toto povolení ruší a nahrazuje výše uvedené obecné povolení a musí jasně uvádět veškerá omezení týkající se použití.

K použití nebo reprodukci obsahu, který není ve vlastnictví EU, může být nezbytné požádat o svolení přímo držitele autorských práv:

Obrázek 2 – ikony: obrázky byly vytvořeny s použitím zdrojů z platformy Flaticon.com. © Freepik Company S.L. Všechna práva vyhrazena.

Programové vybavení nebo dokumenty, na něž se vztahují práva průmyslového vlastnictví, jako patenty, ochranné známky, zapsané (průmyslové) vzory, loga a názvy, jsou z politiky EÚD pro opakované použití vyloučeny.

Internetové stránky orgánů a institucí Evropské unie využívající doménu europa.eu obsahují odkazy na stránky třetích stran. Protože nad jejich obsahem nemá EÚD žádnou kontrolu, doporučujeme seznámit se s jejich vlastními zásadami ochrany soukromí a politikou v oblasti autorských práv.

Používání loga EÚD

Logo EÚD nesmí být použito bez předchozího souhlasu EÚD.

OBRAŤTE SE NA EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete online (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_cs).

Telefonicky nebo písemně
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696,
• prostřednictvím tohoto formuláře: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_cs.

VYHLEDÁVÁNÍ INFORMACÍ O EU

Online
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa (european-union.europa.eu).

Publikace EU
Publikace EU si můžete prohlédnout nebo objednat na adrese op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní dokumentační střediska (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex (eur-lex.europa.eu).

Veřejně přístupná data EU
Portál data.europa.eu poskytuje volný přístup k datovým souborům orgánů, institucí a jiných subjektů EU. Data lze zdarma stáhnout a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely. Portál rovněž poskytuje přístup k velkému množství datových souborů z evropských zemí.