Udformningen af Kommissionens kontrolsystem vedrørende genopretnings- og resiliensfaciliteten Der er en sikkerheds- og ansvarlighedsmangel på EU-niveau i den nye gennemførelsesmodel, selv om det planlagte arbejde er omfattende

Resumé

I Genopretnings- og resiliensfaciliteten er hovedinstrumentet i NextGenerationEU og blev oprettet med henblik på at yde omfattende finansiel støtte til offentlige investeringer og reformer i medlemsstaterne. Til dette formål blev den finansieret med 723,8 milliarder euro (i løbende priser) til lån (385,8 milliarder euro) og tilskud (338 milliarder euro). Den støtter reformer og investeringer i medlemsstaterne fra begyndelsen af pandemien i februar 2020 indtil den 31. december 2026. Forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten trådte i kraft den 19. februar 2021.

II Genopretnings- og resiliensfaciliteten har en anden udgiftsmodel end andre EU-udgiftsprogrammer. Der foretages betalinger til medlemsstaterne, når Kommissionen vurderer, at bestemte milepæle og mål er opfyldt på tilfredsstillende vis. Det er ikke en betalingsbetingelse, men dog et krav, at medlemsstaternes investeringsprojekter med finansiering fra genopretnings- og resiliensfaciliteten gennemføres under overholdelse af EU-regler og nationale regler om f.eks. udbud og støtteberettigede omkostninger.

III Vi foretog denne revision i lyset af det betydelige antal udbetalinger, der skal foretages under genopretnings- og resiliensfaciliteten frem til udgangen af 2026. Vores hensigt med revisionen var at vurdere udformningen af Kommissionens kontrolsystem vedrørende faciliteten og bidrage til, at udformningen er hensigtsmæssig. Vi så på, hvordan systemet var udformet i slutningen af april 2022, og hvordan det skal sikre opfyldelse af milepæle og mål og beskyttelse af Unionens finansielle interesser. Den dokumentation, vi indhentede i forbindelse med vores undersøgelse af Kommissionens procedurer, supplerede vi med relevante bemærkninger fra revisionen med henblik på vores revisionserklæring om den formelle rigtighed af udgifterne under genopretnings- og resiliensfaciliteten i 2021.

IV Vi konkluderer, at Kommissionen på forholdsvis kort tid har udformet et kontrolsystem med en omfattende proces til kontrol af, om milepæle og mål er opfyldt. På EU-niveau giver kontrolsystemet dog kun begrænsede verificerede oplysninger om, hvorvidt investeringsprojekter finansieret af genopretnings- og resiliensfaciliteten gennemføres under overholdelse af EU-regler og nationale regler. Manglen på sådanne verificerede oplysninger begrænser den sikkerhed, Kommissionen kan give, og fører til en ansvarlighedsmangel på EU-niveau.

V Vi konstaterede, at procedurerne til at sikre opfyldelse af milepæle og mål er omfattende. Den forudgående kontrol, der udføres med henblik på foreløbig vurdering, suppleres af revisioner på stedet. De forskellige faser i den foreløbige vurdering er dog ikke defineret og dokumenteret udførligt nok. Vi bemærker også, at der endnu ikke findes nogen metode til at kvantificere effekten af, at en milepæl eller et mål ikke opfyldes, og at der ikke findes vejledning om risikoen for manglende opdagelse af, at en foranstaltning knyttet til tidligere opfyldte milepæle og mål er omgjort.

VI Med hensyn til beskyttelse af Unionens finansielle interesser bemærker vi, at Kommissionen har planlagt systemrevisioner i alle medlemsstater. Disse revisioner vil fokusere på medlemsstaternes kontrolsystemer vedrørende svig, korruption, interessekonflikter og dobbeltfinansiering. De vil derimod ikke omfatte undersøgelser af, om medlemsstaterne i tilstrækkelig grad kontrollerer, om investeringsprojekter finansieret af genopretnings- og resiliensfaciliteten gennemføres under overholdelse af EU-regler og nationale regler. På EU-niveau er der derfor kun begrænsede verificerede oplysninger om, hvorvidt investeringsprojekter finansieret under genopretnings- og resiliensfaciliteten gennemføres under overholdelse af disse regler. Manglen på sådanne verificerede oplysninger begrænser den sikkerhed, Kommissionen kan give i denne henseende. Det ansvar, som Kommissionen påtager sig med hensyn til at beskytte Unionens finansielle interesser, er begrænset til sikring af, at den tilbagesøger ethvert skyldigt beløb i tilfælde af svig, korruption og interessekonflikter, hvor medlemsstaten ikke har foretaget tilbagesøgning, og i tilfælde af en konstateret alvorlig overtrædelse af finansieringsaftalen. Vi bemærker også, at systemet til indberetning af uregelmæssigheder ikke indeholder centraliserede og standardiserede oplysninger om svig vedrørende genopretnings- og resiliensfaciliteten, og at de forskellige faste korrektioner, der skal anvendes, hvis der er mangler i medlemsstaternes kontrolsystemer, ikke er defineret klart nok.

VII Vi anbefaler, at Kommissionen:

• forbedrer procedurerne vedrørende forudgående kontrol
• udarbejder vejledning om omgørelser af foranstaltninger knyttet til tidligere opfyldte milepæle og mål
• afhjælper sikkerhedsmanglen på EU-niveau vedrørende overholdelsen af EU-regler og nationale regler i forbindelse med gennemførelse af investeringsprojekter finansieret af genopretnings- og resiliensfaciliteten
• strømliner rapporteringen om svig vedrørende genopretnings- og resiliensfaciliteten
• udarbejder interne retningslinjer for anvendelse af de korrektioner, der er fastsat i finansieringsaftalerne.

Indledning

Genopretnings- og resiliensfaciliteten i korte træk

01 NextGenerationEU ("NGEU") er en midlertidig EU-fond, der skal hjælpe medlemsstaterne med at reducere covid‑19-pandemiens socioøkonomiske konsekvenser og komme tilbage på sporet til bæredygtig vækst. Genopretnings- og resiliensfaciliteten er det hovedinstrument, som NGEU-midlerne vil blive tildelt under. Faciliteten yder omfattende finansiel støtte til reformer og investeringer med henblik på at fremskynde medlemsstaternes økonomiske genopretning efter konsekvenserne af covid‑19-pandemien og gøre dem mere modstandsdygtige.

02 Genopretnings- og resiliensfaciliteten blev oprettet ved forordning (EU) 2021/241 ("forordningen"), som trådte i kraft den 19. februar 2021. Den støtter reformer og investeringsprojekter i medlemsstaterne fra begyndelsen af pandemien i februar 2020 indtil den 31. december 2026. Til dette formål blev den finansieret med 723,8 milliarder euro (i løbende priser) til lån (385,8 milliarder euro) og tilskud (338 milliarder euro).

03 Genopretnings- og resiliensfaciliteten har en særlig udgiftsmodel. Kommissionen gennemfører faciliteten under direkte forvaltning med medlemsstaterne som støttemodtagere¹. Betingelsen for, at medlemsstaterne kan modtage betaling fra faciliteten, er tilfredsstillende opfyldelse af forud fastsatte milepæle eller mål ved gennemførelse af reformer og investeringsprojekter².

04 Lovligheden og den formelle rigtighed ("den formelle rigtighed") af udgifter under andre EU-programmer afhænger hovedsagelig af, om støttemodtageren, projektet og de anmeldte omkostninger er støtteberettigede. Støtteberettigelsen er ofte reguleret af betingelser, som fastsætter, hvilke omkostninger der må afholdes og anmeldes, og det kan også være et krav, at omkostningerne er identificerbare og kontrollerbare. Støtteberettigelsesbetingelserne vedrørende denne type finansiering omfatter også EU-regler, som skal sikre, at det indre marked fungerer effektivt (f.eks. hvad angår offentlige udbud og statsstøtteregler), og overholdelse af nationale regler.

05 Kommissionen skal ikke undersøge støttemodtageres, projekters og omkostningers støtteberettigelse, når den med henblik på betalinger til medlemsstaterne vurderer gennemførelsen af investeringsprojekter finansieret af genopretnings- og resiliensfaciliteten, men forordningen dækker dette aspekt ved at henvise til behovet for at beskytte Unionens finansielle interesser. Denne beskyttelse skal medlemsstaterne og Kommissionen sikre i overensstemmelse med deres respektive ansvar. Forordningen fastsætter i denne henseende, at foranstaltninger, som støttes af faciliteten, skal gennemføres under overholdelse af gældende EU-ret og national ret, navnlig vedrørende forebyggelse, opdagelse og korrektion af svig, korruption og interessekonflikter, og at der ikke må ske alvorlig misligholdelse af de forpligtelser, der er fastsat i finansieringsaftalen, navnlig vedrørende dobbeltfinansiering. Med henblik herpå skal medlemsstaterne have et effektivt og virkningsfuldt system til intern kontrol og tilbagesøge beløb, der er udbetalt uberettiget eller anvendt ukorrekt³. Hvis en medlemsstat ikke tilbagesøger et uberettiget udbetalt beløb i tilfælde af svig, korruption eller interessekonflikter, kan Kommissionen tilbagesøge beløbet⁴.

Gennemførelsen af genopretnings- og resiliensfaciliteten

06 Fordi genopretnings- og resiliensfaciliteten har en anden gennemførelsesmodel end de andre EU-udgiftsprogrammer, har den også en særlig gennemførelsesproces, som er skitseret i figur 1 og beskrevet nærmere i det følgende.

07 For at modtage finansiering fra genopretnings- og resiliensfaciliteten skal medlemsstaterne udarbejde nationale genopretnings- og resiliensplaner, der opfylder betingelserne i forordningen⁵. Genopretnings- og resiliensplanerne skal indeholde en samlet pakke af offentlige investeringer og reformer, som er grupperet i foranstaltninger inddelt i forskellige temaer. Medlemsstaterne skal fastsætte milepæle og mål for hvert investeringsprojekt og hver reform og give oplysninger om det relevante referencescenario.

08 Medlemsstaterne skal også udarbejde hensigtsmæssige forvaltnings- og kontrolsystemer. De kan enten anvende eksisterende nationale forvaltnings- og kontrolsystemer eller oprette systemer specifikt til genopretnings- og resiliensfaciliteten.

09 Betalinger under genopretnings- og resiliensfaciliteten er betinget af, at medlemsstaterne på tilfredsstillende vis har opfyldt de milepæle og mål, der er fastsat i bilagene til Rådets gennemførelsesafgørelser vedrørende deres planer. Det er også et krav, at foranstaltninger knyttet til milepæle og mål, der tidligere er blevet opfyldt af medlemsstaterne på tilfredsstillende vis, ikke er blevet omgjort. Medlemsstaterne kan anmode om udbetaling to gange om året, hvis de fremlægger tilstrækkelig dokumentation for tilfredsstillende opfyldelse af de relevante milepæle og mål⁶.

10 Medlemsstaterne skal forelægge følgende dokumenter sammen med hver anmodning om betaling under genopretnings- og resiliensfaciliteten:

• oplysninger og dokumentation til bekræftelse af, at de milepæle og mål, der er fastsat i bilaget til Rådets gennemførelsesafgørelse, er opfyldt
• en sammenfatning af de revisioner, som medlemsstaternes myndigheder har udført, herunder oplysninger om konstaterede svagheder og eventuelle korrigerende handlinger, der er udført⁷
• en forvaltningserklæring⁸ om:
  • at midlerne er anvendt til det tilsigtede formål
  • at de oplysninger, der er indgivet sammen med betalingsanmodningen, er fuldstændige, nøjagtige og pålidelige
  • at de indførte kontrolsystemer giver den nødvendige sikkerhed for, at midlerne er forvaltet i overensstemmelse med alle gældende regler, navnlig regler om undgåelse af:
    • interessekonflikter, svig, korruption og
    • dobbeltfinansiering.

11 Kommissionens vurdering foregår i to trin. Først vurderer Kommissionen betalingsanmodningerne på grundlag af de data og oplysninger, den modtager fra medlemsstaterne. Formålet med denne foreløbige vurdering er at sikre, at milepælene og målene er opfyldt på tilfredsstillende vis⁹.

12 Derefter forelægger Kommissionen sin foreløbige vurdering for Rådets Økonomiske og Finansielle Udvalg (EFC) med anmodning om en udtalelse. Efter at have modtaget udtalelsen fra EFC forelægger Kommissionen som led i undersøgelsesproceduren et forslag til afgørelse for et komitologiudvalg bestående af repræsentanter for medlemsstaterne. Endelig vedtager Kommissionen en gennemførelsesafgørelse, der tillader udbetaling, hvorefter midlerne udbetales.

Kommissionens kontrolramme vedrørende genopretnings- og resiliensfaciliteten

13 Genopretnings- og resiliensfacilitetens særlige gennemførelsesmodel og omfanget af de EU-midler, der ydes under faciliteten, kræver en særlig kontrolramme på kommissions- og medlemsstatsniveau til sikring af, at milepæle og mål opfyldes, og at Unionens finansielle interesser beskyttes.

14 Den kontrolramme, som Kommissionen har udarbejdet, er skitseret i den årlige aktivitetsrapport for 2021 fra Generaldirektoratet for Økonomiske og Finansielle Anliggender (GD ECFIN) og består af:

• en vurdering af medlemsstaternes genopretnings- og resiliensplaner ud fra kriterierne om relevans, effektivitet, virkningsfuldhed og sammenhæng, før der foretages betalinger. Der kan også foretages kontrol af, om de kontrolsystemer, der er beskrevet i medlemsstaternes genopretnings- og resiliensplaner, er hensigtsmæssige
• et todelt kontrolsystem med forudgående kontrol af medlemsstaternes betalingsanmodninger og efterfølgende revisioner efter betalingernes gennemførelse. Der kan også foretages systemrevisioner med fokus på beskyttelse af Unionens finansielle interesser. Figur 2 viser Kommissionens kontrolsystem med disse to elementer, som følger efter vurderingen af planerne.

15 Vi har i en tidligere revision undersøgt Kommissionens vurdering af genopretnings- og resiliensplaner og redegjort for vores resultater i særberetning 21/2022¹⁰. Emnet for denne revision og beretning er udformningen af de to elementer i Kommissionens kontrolsystem, jf. figur 2.

Vores arbejde vedrørende genopretnings- og resiliensfaciliteten

16 Denne revision indgår i en række revisioner og analyser vedrørende genopretnings- og resiliensfaciliteten. I tekstboks 1 giver vi nærmere oplysninger om vores hidtidige arbejde og resultater med fokus på kontrolrelaterede forhold.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

17 Formålet med denne revision var at vurdere udformningen af Kommissionens kontrolsystem vedrørende genopretnings- og resiliensfaciliteten. Til det formål undersøgte vi, hvordan Kommissionens kontrolsystem sikrer:

• at der foretages betalinger til medlemsstaterne for opfyldelse af forud fastsatte milepæle og/eller mål, og
• at Unionens finansielle interesser beskyttes.

18 Vi undersøgte først Kommissionens kontrolsystem vedrørende genopretnings- og resiliensfaciliteten fra en begrebsmæssig og generel synsvinkel. Formålet med dette arbejde var at finde ud af, hvad kontrolsystemet dækker, og hvordan det sikrer, at milepæle og mål opfyldes på tilfredsstillende vis, og at Unionens finansielle interesser beskyttes. Vores undersøgelse omfattede også Kommissionens foreløbige vurdering af de kontrolsystemer, der er beskrevet i medlemsstaternes genopretnings- og resiliensplaner, da den indgår i kontrolrammen. Vi afsluttede vores vurdering af udformningen af Kommissionens kontrolsystem med en detaljeret analyse af det planlagte arbejde og de procedurer, der er fastlagt vedrørende systemets to elementer. Formålet med denne analyse var at identificere eventuelle svagheder i de procedurer og revisioner, der indgår i Kommissionens kontrolsystem.

19 Vi indhentede dokumentation til understøttelse af vores bemærkninger, konklusioner og anbefalinger på følgende måder:

• Vi afholdt samtaler og møder med repræsentanter for Kommissionens GD ECFIN og Taskforcen for Genopretning og Resiliens (SG RECOVER).
• Vi undersøgte Kommissionens procedurer og andre relevante dokumenter såsom finansieringsaftaler og operationelle ordninger.
• Vi analyserede Kommissionens procedurer for forudgående kontrol og efterfølgende revision samt dens revisionsstrategi, stikprøvevejledning, interne tjeklister og retningslinjer.
• Vi gennemgik GD ECFIN's årlige aktivitetsrapport for 2021.

20 Den dokumentation, vi indhentede i forbindelse med denne revision, supplerede vi med bemærkninger fra revisionen med henblik på vores revisionserklæring om den formelle rigtighed af udgifterne under genopretnings- og resiliensfaciliteten i 2021¹⁵. Revisionen med henblik på revisionserklæringen fokuserede på opfyldelsen af alle de 52 milepæle, der lå til grund for den eneste betaling, som Kommissionen foretog til en medlemsstat (Spanien) i 2021. Vi gennemgik også Kommissionens foreløbige vurdering af fire udvalgte mål, der lå til grund for betalingen til Frankrig i marts 2022.

21 Vi udførte revisionen i den tidlige fase af genopretnings- og resiliensfacilitetens gennemførelse - efter den første betaling, men før det betydelige antal efterfølgende betalinger. Revisionen fokuserede derfor på udformningen af kontrolsystemet vedrørende genopretnings- og resiliensfaciliteten i slutningen af april 2022 og ikke på dets faktiske funktion.

22 Endvidere undersøgte vi ikke udformningen eller effektiviteten af medlemsstaternes kontrolsystemer vedrørende genopretnings- og resiliensfaciliteten i forbindelse med denne revision, men vi agter at gøre dette på et senere tidspunkt.

23 Med denne revision og vores anbefalinger ønsker vi at bidrage til at sikre, at Kommissionen har et hensigtsmæssigt system til kontrol af både betalingsbetingelsen og den effektive beskyttelse af Unionens finansielle interesser i forbindelse med det betydelige antal udbetalinger, der skal foretages under genopretnings- og resiliensfaciliteten frem til udgangen af 2026.

Bemærkninger

Der er en sikkerheds- og ansvarlighedsmangel på EU-niveau med hensyn til beskyttelse af Unionens finansielle interesser

24 I denne del af vores beretning undersøger vi Kommissionens kontrolsystem vedrørende genopretnings- og resiliensfaciliteten ud fra en begrebsmæssig og generel synsvinkel og vurderer, om og hvordan det bidrager til at sikre tilfredsstillende opfyldelse af milepæle og mål og beskyttelse af Unionens finansielle interesser. Til dette formål ser vi også på Kommissionens vurdering af medlemsstaternes kontrolsystemer som beskrevet i deres genopretnings- og resiliensplaner, da den er det første element i kontrolrammen vedrørende faciliteten¹⁶. Vores bemærkninger i det følgende omhandler sikkerheds- og ansvarlighedsforhold.

Kommissionens vurdering af kontrolordningerne var omfattende, men delvis baseret på systemer, som endnu ikke var på plads

25 Med henblik på at opnå støtte fra genopretnings- og resiliensfaciliteten sendte medlemsstaterne Kommissionen deres udkast til nationale genopretnings- og resiliensplaner. Kommissionen vurderede disse planer på grundlag af 11 kriterier, der er fastsat i forordningen. Ét af disse kriterier er, at medlemsstaterne har hensigtsmæssige kontrolsystemer og ordninger, som forebygger, opdager og korrigerer korruption, svig, uregelmæssigheder, interessekonflikter og dobbeltfinansiering.

26 I vores særberetning 21/2022 undersøgte vi, om Kommissionen havde vurderet medlemsstaternes kontrolordninger, navnlig med hensyn til klarheden af deres strukturer, deres forskellige organers roller og ansvarsområder, de planlagte systemer og processer og den krævede kapacitet.

27 Overordnet konkluderede vi, at Kommissionens vurdering af genopretnings- og resiliensplanerne var hensigtsmæssig i betragtning af processens kompleksitet og de tidsmæssige begrænsninger. Med hensyn til kontrolsystemerne konstaterede vi mere specifikt, at Kommissionens vurdering af medlemsstaternes foreslåede kontrolordninger sikrede en korrekt identifikation af de huller og mangler, der kræver yderligere foranstaltninger. Vurderingen var dog i nogen grad baseret på beskrivelser af systemer, der endnu ikke var oprettet. Den skal derfor bekræftes af supplerende arbejde på stedet. Desuden fastsatte Kommissionen ekstra milepæle for 16 medlemsstater, hvor de konstaterede huller eller mangler krævede yderligere foranstaltninger inden den første betaling¹⁷. Uden et fuldt funktionsdygtigt kontrolsystem er der en risiko for, at EU's finansielle interesser ikke er tilstrækkeligt beskyttet, så længe disse milepæle ikke er opfyldt.

Opfyldelsen af milepæle og mål vurderes ved forudgående kontrol og efterfølgende revisioner

28 Kommissionens forudgående kontrol af medlemsstaternes betalingsanmodninger og de relaterede efterfølgende revisioner fokuserer på betalingsbetingelsen og den dokumentation for tilfredsstillende opfyldelse af milepæle og mål, som medlemsstaterne indsender. Kontrollen og revisionerne vedrørende milepælene og målene dækker ikke manglende overholdelse af EU-regler og nationale regler (punkt 09).

29 Et investeringsprojekt finansieret af genopretnings- og resiliensfaciliteten kan således gennemføres i strid med EU-regler og nationale regler om f.eks. udbud eller statsstøtte eller støtteberettigelse for omkostninger eller projekter, uden at dette påvirker resultatet af Kommissionens foreløbige vurdering af, om projektets mål er opfyldt tilfredsstillende. Så længe målet er opfyldt i overensstemmelse med beskrivelsen i bilaget til Rådets gennemførelsesafgørelse, skal Kommissionen foretage betalingen til den pågældende medlemsstat¹⁸.

30 Vi bemærker endvidere, at forordningen kræver overholdelse af horisontale principper¹⁹. Undtagen i behørigt begrundede tilfælde må støtte fra faciliteten ikke træde i stedet for tilbagevendende nationale udgifter, og der skal sikres overholdelse af princippet om EU-finansieringens additionalitet - som nævnes i forordningens artikel 9 - og princippet om ikke at gøre væsentlig skade. Forordningen fastsætter ikke overholdelse af disse principper som en betingelse for betaling²⁰, så Kommissionens forudgående kontrol omfatter dem ikke, medmindre overholdelse af dem er obligatorisk i henhold til Rådets gennemførelsesafgørelse, hvilket kan være tilfældet med hensyn til princippet om ikke at gøre væsentlig skade. Dette princip blev kontrolleret, da Kommissionen vurderede genopretnings- og resiliensplanerne. Med hensyn til overholdelsen af princippet om ikke at gøre væsentlig skade bemærkede vi i vores tidligere revision, at Kommissionens vurdering havde ført til, at de vedtagne genopretnings- og resiliensplaner kun indeholdt foranstaltninger, der ligesom foranstaltningerne i vores stikprøve overholdt princippet om ikke at gøre væsentlig skade. Begrænsning af indvirkningen på miljøet er dog ikke systematisk medtaget i genopretnings- og resiliensplanerne i form af milepæle eller mål, og foranstaltninger, som ikke er forenelige med dette princip, kan finansieres uden for faciliteten²¹.

31 I særberetning 21/2022 bemærkede vi også, at milepælene og målene generelt kun måler output og ikke effekt²². Kommissionens vurdering og dens betalinger til medlemsstaterne er således i sagens natur ikke knyttet til effekten af de finansierede reformer og investeringer.

Mangel på oplysninger giver en sikkerheds- og ansvarlighedsmangel på EU-niveau med hensyn til beskyttelse af Unionens finansielle interesser

32 Medlemsstaterne og Kommissionen skal i overensstemmelse med deres respektive ansvar sikre, at Unionens finansielle interesser beskyttes effektivt²³. Medlemsstaterne skal "som modtagere eller låntagere af midler fra faciliteten [træffe] alle passende foranstaltninger for at beskytte Unionens finansielle interesser og for at sikre, at anvendelsen af midler i forbindelse med foranstaltninger, som støttes af faciliteten, overholder gældende EU-ret og national ret, navnlig vedrørende forebyggelse, opdagelse og korrektion af svig, korruption og interessekonflikter"²⁴. Denne forpligtelse er også angivet i de finansieringsaftaler, der er indgået med medlemsstaterne. Hvis en medlemsstat ikke tilbagesøger et uberettiget udbetalt beløb i tilfælde af svig, korruption, interessekonflikter eller alvorlig misligholdelse af forpligtelser i medfør af finansieringsaftalen - f.eks. vedrørende dobbeltfinansiering - kan Kommissionen tilbagesøge beløbet.

33 Kommissionen beskriver i GD ECFIN's årlige aktivitetsrapport for 2021 sit ansvar for beskyttelse af Unionens finansielle interesser som et "restansvar", idet den betragter medlemsstaterne som eneansvarlige for at kontrollere, at finansieringen under genopretnings- og resiliensfaciliteten er anvendt korrekt under overholdelse af alle gældende nationale regler og EU-regler. Dens ansvar omfatter kun tre alvorlige uregelmæssigheder - svig, korruption og interessekonflikter - og misligholdelse af forpligtelser i medfør af finansieringsaftalen, navnlig vedrørende dobbeltfinansiering²⁵. Dens revisionsstrategi vedrørende genopretnings- og resiliensfaciliteten omfatter derfor ikke revisioner med fokus på overholdelse af EU-regler og nationale regler²⁶. Dens systemrevisioner fokuserer på medlemsstaternes systemer til forebyggelse, opdagelse og korrektion af de nævnte tre alvorlige uregelmæssigheder og dobbeltfinansiering.

34 Vores erfaring viser, at manglende overholdelse af EU-regler og nationale regler vedrørende f.eks. udbud, statsstøtte og støtteberettigelse er udbredt i andre EU-udgiftsprogrammer²⁷ og derfor udgør en betydelig risiko. Vi bemærker imidlertid, at overholdelse af sådanne regler ikke er omfattet af Kommissionens systemrevisioner, og at der kun er beskeden vejledning til medlemsstaterne om dette emne.

35 På EU-niveau er der derfor kun begrænsede verificerede oplysninger om, hvorvidt og hvordan medlemsstaternes systemer dækker den væsentlige risiko for, at investeringsprojekter finansieret af genopretnings- og resiliensfaciliteten ikke gennemføres under overholdelse af EU-regler og nationale regler. Dette påvirker fuldstændigheden af den sikkerhed, Kommissionen kan give, idet den ikke kan give sikkerhed for, at investeringsprojekter finansieret af genopretnings- og resiliensfaciliteten overholder EU-regler og nationale regler.

36 Det ansvar, som Kommissionen påtager sig med hensyn til beskyttelse af Unionens finansielle interesser, fremgår af forvaltningserklæringen i GD ECFIN's årlige aktivitetsrapport for 2021. Denne erklæring er begrænset til det specifikke aspekt, der er defineret i forordningens artikel 22, stk. 5. Kommissionen giver sikkerhed for, at den vil tilbagesøge ethvert skyldigt beløb i tilfælde af svig, korruption og interessekonflikter, hvor medlemsstaten ikke har foretaget tilbagesøgning, og i tilfælde af en konstateret alvorlig overtrædelse af finansieringsaftalen. Dette fører til en ansvarlighedsmangel på EU-niveau.

Kommissionen har udformet en omfattende proces til kontrol af, om milepæle og mål er opfyldt

37 Kommissionens kontrolsystem skal sikre, at betalingerne under genopretnings- og resiliensfaciliteten er baseret på tilfredsstillende opfyldelse af forud fastsatte milepæle og mål²⁸. Det skal også sikre, at foranstaltninger knyttet til tidligere opfyldte milepæle og mål ikke er blevet omgjort.

38 Kommissionen har derfor indført en proces, hvor den udfører forudgående kontrol før betaling til en medlemsstat. Kontrollen er hovedsagelig baseret på en skrivebordsgennemgang af medlemsstatens dokumentation for tilfredsstillende opfyldelse af milepæle og mål. Efter at medlemsstaten har modtaget betaling, foretager Kommissionen efterfølgende revisioner.

39 Vi gennemgik Kommissionens procedurer og dokumentation for at vurdere, om dens forudgående kontrol og efterfølgende revisioner er udformet således, at det vurderes korrekt, om milepæle og mål er opfyldt. I vores revision med henblik på revisionserklæringen for 2021 vedrørende genopretnings- og resiliensfaciliteten undersøgte vi den praktiske udførelse af Kommissionens forudgående kontrol for at identificere eventuelle svagheder i dens procedurer.

Processen for forudgående kontrol vedrørende opfyldelsen af milepæle og mål er omfattende, men der er stadig åbne spørgsmål

Den forudgående kontrol vedrørende opfyldelsen af milepæle og mål giver en omfattende vurderingsproces

40 I henhold til forordningen skal Kommissionen vurdere, om de relevante milepæle og mål i den relevante gennemførelsesafgørelse fra Rådet er opfyldt på tilfredsstillende vis²⁹. Den forudgående kontrol, som Kommissionen har fastsat vedrørende betalinger under genopretnings- og resiliensfaciliteten, bør sætte den i stand til at kontrollere, at en medlemsstats betalingsanmodning er underbygget af dokumentation for tilfredsstillende opfyldelse af de relaterede milepæle og mål, og kontrollen bør være veldokumenteret.

41 Når de relevante milepæle og mål er opfyldt, forelægger medlemsstaterne Kommissionen behørigt begrundede betalingsanmodninger med henblik på vurdering (punkt 10). Kommissionen kontrollerer medlemsstaternes dokumentation som led i sin foreløbige vurdering af, om de milepæle og mål, der ligger til grund for betalingsanmodningen, er opfyldt på tilfredsstillende vis.

42 Kommissionens vurderingsproces involverer en række forskellige aktører. Hovedaktørerne er de landeansvarlige i GD ECFIN og SG RECOVER, som står for den forudgående kontrol og vurdering af betalingsanmodninger. Når medlemsstaterne indgiver betalingsanmodninger, er det de landeansvarlige, der foretager skrivebordskontrol og vurderer den dokumentation, der ledsager betalingsanmodningerne.

43 Vurderingsprocessen omfatter forskellige elementer:

• De landeansvarlige interagerer løbende med medlemsstaternes myndigheder om fremskridt med hensyn til opfyldelsen af milepæle og mål både før og efter indgivelsen af betalingsanmodninger.
• Flere af GD ECFIN's horisontale enheder er involveret i vurderingen, f.eks. er dets juridiske tjeneste ansvarlig for at gennemgå den foreløbige vurdering for at sikre, at den er juridisk forsvarlig og korrekt.
• Kommissionen gennemfører først uformelle tekniske og derefter formelle tværtjenstlige høringer af de relevante GD'er og tjenester for i forbindelse med vurderingen af, om en specifik milepæl eller et specifikt mål er opfyldt, at gøre brug af den store ekspertise hos de tjenestegrene, der direkte og dagligt beskæftiger sig med de relevante politikområder.

44 På baggrund af den ovenfor beskrevne vurderingsproces og vores drøftelser med Kommissionens tjenester mener vi, at Kommissionen har udformet en omfattende forudgående kontrol med henblik på at vurdere opfyldelsen af milepæle og mål. Vi konstaterede dog nogle svagheder med hensyn til processens klarhed og dokumentationen af vurderingen, som vi beskriver i det følgende.

De forskellige faser i vurderingsprocessen er ikke defineret og dokumenteret udførligt nok

45 Finansforordningen fastsætter, at en effektiv intern kontrol skal baseres på bedste internationale praksis og omfatte navnlig tilstrækkelige revisionsspor³⁰. Revisionssporene skal give en klar forståelse af kontrollens formål, af kilden og af de dragne konklusioner.

46 Kommissionen har valgt for hver betalingsanmodning at anvende en proceskalender med angivelse af, hvilke skridt der skal tages, hvem de ansvarlige aktører er, og hvilken tidsplan der skal følges af de hold, der er involveret i den foreløbige vurdering.

47 Vurderingen af hver milepæl og hvert mål dokumenteres og sammenfattes i et vurderingsdokument. Dette dokument indeholder et register over de indsamlede oplysninger og Kommissionens analyse med henblik på den foreløbige vurdering af milepælenes og målenes opfyldelse.

48 Både vurderingsdokumentet og proceskalenderen indeholder relevante oplysninger om vurderingsprocessen, men omfanget af de forskellige aktørers bidrag til de forskellige faser i den vurderingsproces, der fører til den foreløbige vurdering, er ikke defineret og dokumenteret udførligt nok. Derfor vil dokumentet måske ikke altid indeholde tilstrækkelig dokumentation for, at opfyldelsen af en milepæl eller et mål er blevet vurderet korrekt og dokumenteret med den nødvendige detaljeringsgrad.

Manglende klarhed vedrørende omfanget af den tekniske høring af de relevante GD'er og tjenester

49 Ansvaret for at vurdere opfyldelsen af milepæle og mål ligger hos SG RECOVER og GD ECFIN, men de relevante GD'er og tjenester kan i forbindelse med den forudgående kontrol blive bedt om at levere teknisk input til vurderingen.

50 Når der anmodes om teknisk input fra politiske medarbejdere i GD'erne og tjenesterne, bliver de navnlig bedt om at angive eventuelle grunde til, at en bestemt milepæl eller et bestemt mål ikke kan vurderes at være opfyldt på tilfredsstillende vis. Høringsprocessen afsluttes ved, at de hørte GD'er og tjenester sidst i vurderingsprocessen igen får lejlighed til at udtale sig om den samlede vurdering som led i en formel tværtjenstlig høring.

51 Vi anser høringen af eksperter for at være et vigtigt element i vurderingsprocessen, men hverken høringens omfang eller de hørte GD'ers og tjenesters rolle er klart defineret (punkt 47). Endvidere giver dokumentationen for de tekniske høringer ikke altid en klar forståelse af, hvilke elementer/aspekter af milepælen eller målet de hørte GD'er havde udtalt sig om, eller hvordan de var nået frem til deres synspunkter. Uden udførlige oplysninger om arten af den tekniske høring og om den trufne vurderingsafgørelse er det uklart, hvad høringen rent faktisk dækker. Tekstboks 2 giver et eksempel fra vores revision med henblik på revisionserklæringen for 2021.

Ufuldstændig dokumentation af vurderingen

52 Kommissionen baserer sin vurdering af opfyldelsen af milepæle eller mål på de relevante elementer i beskrivelsen af dem og beskrivelsen af den relaterede foranstaltning, som begge findes i Rådets relevante gennemførelsesafgørelse, og tager hensyn til de operationelle ordninger.

53 I vores årsberetning for 2021 konstaterede vi, at beskrivelsen af en foranstaltning i bilaget til Rådets gennemførelsesafgørelse ikke helt svarede til den relevante milepæl og/eller det relevante mål. Det var derfor uklart og åbent for fortolkning, hvilke elementer der var relevante i forbindelse med vurderingen³². Vi fandt dog ingen forklaring på, hvorfor Kommissionen anså bestemte elementer i beskrivelsen af foranstaltningen som irrelevante i forbindelse med vurderingen. Vi konstaterede også, at Kommissionens vejledning om vurdering af opfyldelsen af milepæle og mål ikke krævede en sådan forklaring med tilhørende dokumentation. Manglen på klar vejledning og dokumentation i sådanne situationer gør Kommissionens ræsonnement vanskeligt - hvis ikke umuligt - at forstå for udenforstående, der ikke er involveret i forhandlingerne om genopretnings- og resiliensplanen eller ikke har forudgående kendskab til processen.

Der findes endnu ingen metode til suspension af betalinger

54 Det beløb, der udbetales til en medlemsstat efter indgivelse af en betalingsanmodning er ikke nødvendigvis baseret på de anslåede omkostninger forbundet med at opfylde de milepæle og mål, der er angivet i betalingsanmodningen, men snarere på resultatet af forhandlingerne med den pågældende medlemsstat. Ved disse forhandlinger tages der hensyn til andelen af milepæle og mål og til deres relative betydning³³. Forordningen fastsætter, at når Kommissionen konstaterer, at milepæle eller mål ikke er opfyldt på tilfredsstillende vis, "suspenderes betalingen af hele eller dele af det finansielle bidrag og, hvor det er relevant, af lånet"³⁴. Suspensionen ophæves kun, hvis den pågældende medlemsstat inden for seks måneder forelægger dokumentation for tilfredsstillende opfyldelse af milepælene og målene. Hvis dette ikke sker, skal Kommissionen foretage forholdsmæssig nedsættelse af beløbet for det finansielle bidrag og, hvor det er relevant, for lånet. Vi rapporterede i vores årsberetning for 2021, at Kommissionen endnu ikke havde udviklet en metode til beregning af det beløb, der skal suspenderes³⁵.

55 En sådan metode ville ikke få indflydelse på den forudgående vurdering af milepæle og mål, men fraværet af en metode betyder, at der mangler et vigtigt element i det kontrolsystem, der skal sikre, at betalingerne under genopretnings- og resiliensfaciliteten er formelt rigtige. Fraværet af en sådan metode mindsker også gennemsigtigheden af genopretnings- og resiliensfacilitetens ordninger for medlemsstaterne og andre interessenter, fordi der er uklarhed om kriterierne for beregning af den finansielle effekt af, at milepæle og mål ikke opfyldes. Vi henviser i øvrigt til anbefaling 10.2 i vores årsberetning for 2021.

Efterfølgende revisioner kan bidrage til at sikre, at de rapporterede data om opfyldelsen af milepæle og mål er nøjagtige

56 Mens Kommissionens forudgående kontrol primært er baseret på dokumentgennemgange, giver de efterfølgende revisioner en mulighed for at undersøge situationen på stedet. Der er bestemmelser om efterfølgende revisioner i finansforordningen³⁶ og i de finansieringsaftaler, der er indgået med medlemsstaterne. Målet med disse revisioner er at opdage og korrigere manglende opfyldelse af milepæle eller mål, efter at der er foretaget betalinger. Revisionerne skal baseres på alle de relevante oplysninger, på klare og veludformede procedurer og på en passende risikovurdering.

57 Vi vurderede, om udformningen af Kommissionens efterfølgende revisioner er hensigtsmæssig med henblik på at opfylde dette mål. Vi kunne ikke teste den praktiske udførelse af Kommissionens efterfølgende revisioner (punkt 21).

58 Med hensyn til opfyldelsen af milepæle og mål foretager Kommissionen risikobaserede efterfølgende revisioner vedrørende milepæle og mål, som supplerer dens forudgående kontrol. Desuden foretager den systemrevisioner vedrørende milepæle og mål, som fokuserer på dataindsamling og rapportering om milepæle og mål i medlemsstaterne.

59 Målet med systemrevisionerne vedrørende milepæle og mål er at vurdere dataforvaltningen og de IT-systemer eller andre systemer, der anvendes til lagring, indsamling, aggregering og indberetning af data om milepæle og mål, samt at kontrollere pålideligheden af de indberettede data om opfyldte milepæle og mål, herunder deres aggregering.

60 Revisionerne vedrørende milepæle og mål er risikobaserede og omfatter alle de milepæle og mål, der i Kommissionens risikovurdering er klassificeret med høj risiko, og afhængigt af de disponible ressourcer så mange som muligt af dem, der er klassificeret med mellemhøj risiko. Dette for på stedet at få bekræftet de oplysninger, som medlemsstaterne indberettede til Kommissionen i forbindelse med den forudgående kontrol.

61 Kommissionen udvælger de nationale myndigheder, milepæle og mål, der skal revideres, på grundlag af en global risikovurdering og en risikovurdering vedrørende betalingsanmodningerne. Den indledende udvælgelse af medlemsstater til revision er også baseret på, hvor langt de er kommet, og hvornår de har indgivet deres betalingsanmodninger.

62 Risikovurderingerne er baseret på faktorer såsom:

• kompleksiteten i de nationale kontrolsystemer
• de revisioner, medlemsstaterne har foretaget
• risikoen for, at foranstaltninger i genopretnings- og resiliensplanerne medfinansieres af andre EU-fonde
• typerne af endelige modtagere.

63 Målet med revisionerne vedrørende milepæle og mål er at give ekstra efterfølgende sikkerhed for, at de er opfyldt på tilfredsstillende vis, mens målet med systemrevisionerne vedrørende milepæle og mål er at sikre, at de nationale systemer til indsamling og lagring af oplysninger med henblik på rapportering om milepæle og mål er hensigtsmæssige og pålidelige.

64 GD ECFIN's "Enquiry planning memorandum" indeholder detaljeret vejledning om disse revisioner og systemrevisioner vedrørende milepæle og mål samt en række skabeloner til anvendelse i forbindelse med arbejdet.

65 På baggrund af vores gennemgang af planlægningsdokumenterne vedrørende de efterfølgende revisioner mener vi, at de generelt er hensigtsmæssige hvad angår planlagt arbejde og dokumentation, men den praktiske udførelse af revisionerne kan først vurderes på et senere tidspunkt. Den indledende planlægning af revisionsarbejdet i 2022 og 2023 lagde op til bred dækning. Der var planlagt revisioner i 20 medlemsstater, hvor 20 revisioner skulle omfatte dataforvaltning og IT-systemer, og syv revisioner skulle kontrollere pålideligheden af de indberettede data.

Manglende vejledning øger risikoen for manglende opdagelse af, at foranstaltninger knyttet til tidligere opfyldte milepæle og mål er omgjort

66 Hvis en milepæl eller et mål er blevet opfyldt ved finansiering af en meningsfuld og effektiv foranstaltning, må denne foranstaltning ikke omgøres senere. Forordningen tager højde for, at dette er en risiko, og fastsætter følgende: "Tilfredsstillende opfyldelse af milepæle og mål forudsætter, at foranstaltninger knyttet til milepæle og mål, der tidligere er blevet opfyldt på tilfredsstillende vis, ikke er blevet omgjort af den pågældende medlemsstat"³⁷. I henhold til finansieringsaftalerne skal medlemsstaterne i deres betalingsanmodninger bekræfte, at dette ikke er sket.

67 Medlemsstaternes bekræftelser er et centralt kontrolelement med hensyn til, om foranstaltninger knyttet til tidligere opfyldte milepæle og mål er omgjort. Også de landeansvarlige kan ifølge Kommissionen vurdere, om foranstaltninger knyttet til milepæle og mål er omgjort, da disse medarbejdere løbende overvåger og interagerer med medlemsstaternes myndigheder.

68 Omgørelse kan først finde sted, når en milepæl eller et mål vurderes at være opfyldt på tilfredsstillende vis, så der kan ikke foretages forudgående kontrol af dette aspekt. Vurderinger af, om foranstaltninger knyttet til tidligere opfyldte milepæle og mål er omgjort, må nødvendigvis foretages ved efterfølgende kontrol.

69 Kommissionen har endnu ikke udarbejdet vejledning om, hvad der præcis skal forstås ved omgørelse af en foranstaltning knyttet til tidligere opfyldte milepæle og mål, under hvilke omstændigheder en sådan omgørelse anses for at være sket, eller hvordan Kommissionens tjenester og medlemsstaternes myndigheder skal overvåge dette. Fraværet af vejledning øger risikoen for, at medlemsstaterne og Kommissionen ikke korrekt og konsekvent identificerer alle omgørelser af foranstaltninger knyttet til milepæle og mål.

70 Endnu har Kommissionen heller ikke givet vejledning om den effekt, omgørelse af en foranstaltning knyttet til tidligere opfyldte milepæle og mål kan få på en tidligere eller aktuel betalingsanmodning.

Kommissionens kontrol kan potentielt understøtte dens vurdering af medlemsstaternes systemer, men rapporteringsprocedurerne vedrørende svig og afhjælpning af svagheder har begrænsninger

Kommissionens planlagte revisioner kan potentielt muliggøre vurderinger af medlemsstaternes kontrolsystemer vedrørende svig, korruption, interessekonflikter og dobbeltfinansiering

71 Med henblik på at beskytte Unionens finansielle interesser skal det sikres, at genopretnings- og resiliensfaciliteten gennemføres under overholdelse af gældende EU-ret og national ret, navnlig vedrørende forebyggelse, opdagelse og korrektion af svig, korruption og interessekonflikter. Det samme gælder risikoen for dobbeltfinansiering.

72 Kommissionen beskriver sit eget ansvar for at beskytte EU's finansielle interesser som et "restansvar", der er begrænset til sikring af, at medlemsstaterne har indført hensigtsmæssige systemer, og indgriben i tilfælde af, at medlemsstaterne ikke opfylder deres kontrolforpligtelser med hensyn til forebyggelse, opdagelse og korrektion af svig, korruption og interessekonflikter samt dobbeltfinansiering (punkt 33).

73 De revisioner, som Kommissionen har planlagt, afspejler denne begrænsning og vil fokusere på medlemsstaternes kontrolsystemer til forebyggelse, opdagelse og korrektion af svig, korruption, interessekonflikter og dobbeltfinansiering. Revisionerne skal baseres på alle de relevante oplysninger, på klare og veludformede procedurer og på en passende risikovurdering. Vi undersøgte Kommissionens procedurer og planlægningsdokumenter vedrørende disse revisioner.

74 Kommissionens revisionsarbejde med relation til beskyttelse af Unionens finansielle interesser er fastlagt i dens revisionsstrategi.

75 I henhold til revisionsstrategien vedrørende genopretnings- og resiliensfaciliteten skal Kommissionen under gennemførelsen af faciliteten foretage mindst én særskilt systemrevision pr. medlemsstat. Målet med disse revisioner er at give Kommissionen sikkerhed for, at medlemsstaternes kontrolsystemer er i stand til at forebygge, opdage og korrigere tilfælde af svig, korruption, interessekonflikter og dobbeltfinansiering. Ifølge den indledende planlægning af revisionsarbejdet i 2022 og 2023 skulle der udføres 21 revisioner vedrørende beskyttelse af EU's finansielle interesser.

76 Systemrevisionerne vedrørende svig, korruption, interessekonflikter og dobbeltfinansiering kan potentielt give Kommissionen mulighed for at vurdere de systemer, medlemsstaterne anvender på dette område, men effektiviteten af disse revisioner kan først vurderes på et senere tidspunkt. Vi konstaterede endvidere, at elementer i Kommissionens kontrolsystem var påvirket af begrænsninger, som vi beskriver i det følgende.

Begrænsede oplysninger om medlemsstaternes revisioner kan forringe merværdien af deres forvaltningserklæringer og sammenfatninger

77 En betalingsanmodning fra en medlemsstat skal ledsages af en forvaltningserklæring baseret på en sammenfatning af de revisioner, der er udført på nationalt niveau (punkt 10). GD ECFIN gennemgår denne erklæring for oplysninger, der kan være relevante i forbindelse med dets forudgående kontrol vedrørende opfyldelsen af milepæle og mål eller dets revisioner. Medlemsstaternes forvaltningserklæringer skal give sikkerhed for, at midlerne er blevet forvaltet i overensstemmelse med alle gældende EU-regler og nationale regler, navnlig reglerne om forebyggelse af interessekonflikter, svig og korruption. Medlemsstaterne skal også bekræfte, at uregelmæssigheder konstateret under deres revisioner er blevet korrigeret, og at de involverede midler er blevet tilbagesøgt fra de endelige modtagere. Kommissionen gennemgår disse dokumenter for at kontrollere, om der er konstateret systemsvagheder eller individuelle tilfælde af svig, korruption eller interessekonflikter, og om der er truffet korrigerende foranstaltninger for at beskytte Unionens finansielle interesser. I sin gennemgang af en medlemsstats første betalingsanmodning kontrollerer den også, om de kontrol- og revisionsmilepæle, der blev tilføjet ved vurderingen af genopretnings- og resiliensplanen, er blevet opfyldt.

78 Merværdien af forvaltningserklæringerne og revisionssammenfatningerne afhænger af omfanget og kvaliteten af de nationale myndigheders revisionsarbejde. Kommissionens vejledning "Guidance to Member States for the preparation of the summary of audits under the Recovery and Resilience Facility" angiver, hvilken type oplysninger sammenfatningerne forventes at indeholde, og hvilke typer revisioner medlemsstaternes myndigheder forventes at udføre. Vi bemærker, at der ikke gives præcis vejledning om dækningen og udformningen af disse revisioner, da forordningen ikke giver hjemmel til sådanne anvisninger.

79 Med hensyn til de fire betalingsanmodninger, der blev modtaget i 2021, bemærkede Kommissionen, at omfanget af de nationale myndigheders revisionsarbejde generelt var begrænset, fordi der kun var gået kort tid fra godkendelsen af planerne til indgivelsen af anmodningerne³⁸. Kommissionens oplysninger om kvaliteten af det revisionsarbejde, der ligger til grund for revisionssammenfatningerne, og om, hvilke elementer i genopretnings- og resiliensfaciliteten medlemsstaternes revisioner vil fokusere på i facilitetens løbetid, er baseret på dens informationsudveksling med de nationale revisionsmyndigheder og dens vurdering af deres nationale revisionsstrategier. Kommissionen meddelte os, at den kun vil forlade sig på resultaterne af de nationale revisioner, hvis deres pålidelighed er bekræftet af dens eget revisionsarbejde.

Rapporteringen om svig og retningslinjerne for afhjælpning af svagheder i medlemsstaternes systemer er ikke fuldt udviklet

Der mangler en centraliseret og standardiseret tilgang til rapportering om svig

80 Med hensyn til samhørighedsmidler er medlemsstaternes myndigheder forpligtet til at indberette konstaterede svigagtige og ikkesvigagtige uregelmæssigheder til Kommissionen via systemet til indberetning af uregelmæssigheder (IMS). Kommissionen bruger IMS-oplysningerne og andre elementer som grundlag for sin vurdering af risikoen for svig og sin strategi for bekæmpelse af svig, som er vigtige elementer for målretningen af dens revisioner og kontroller. Medlemsstaterne er forpligtet til i deres forvaltningserklæringer at underrette Kommissionen om konstaterede svigagtige og ikkesvigagtige uregelmæssigheder i gennemførelsen af genopretnings- og resiliensfaciliteten, men de er ikke som på samhørighedsområdet forpligtet til at anvende et integreret IT-system.

81 Medlemsstaterne skal i deres forvaltningserklæringer rapportere om alle konstaterede tilfælde af svig, korruption og interessekonflikter (og om de afhjælpende foranstaltninger, der er truffet). Til forskel fra IMS-systemet mangler denne ordning klare angivelser af, på hvilket tidspunkt en sag om svig skal indberettes, om der er en indberetningstærskel, og hvilke standardoplysninger der skal indberettes om hver sag og om de afhjælpende foranstaltninger, der er truffet. Det forhold, at Kommissionen mangler centraliserede og standardiserede oplysninger om formodede tilfælde af svig, interessekonflikter og korruption, som medlemsstaternes myndigheder har opdaget, gør det vanskeligt for den at foretage en korrekt vurdering af risikoen for svig, selv om denne risikovurdering er afgørende for en effektiv målretning af de efterfølgende revisioner vedrørende beskyttelsen af Unionens finansielle interesser.

82 Sammen med medlemsstaterne skal Kommissionen årligt forelægge Europa-Parlamentet og Rådet en rapport om de foranstaltninger, der er truffet for at bekæmpe svig og andre ulovlige aktiviteter, der påvirker EU's finansielle interesser ("BFI-rapporten"). Et centralt element i denne rapport er de årlige oplysninger og data om svig og uregelmæssigheder med indvirkning på EU's udgifter. Eftersom Kommissionen ikke har centraliserede og standardiserede oplysninger om svig og andre ulovlige aktiviteter, der påvirker betalingerne under genopretnings- og resiliensfaciliteten, er der en risiko for, at dens årlige BFI-rapport giver et ufuldstændigt billede.

Upålidelige modparter bliver hverken indberettet eller udelukket

83 Medlemsstaterne er for nærværende ikke forpligtet til at bruge Kommissionens system for tidlig opdagelse og udelukkelse (EDES) i forbindelse med foranstaltninger under genopretnings- og resiliensfaciliteten. Det vil sige, at ét af de værktøjer, der kan bruges til at beskytte Unionens finansielle interesser, ikke finder anvendelse på genopretnings- og resiliensfaciliteten.

84 I vores udtalelse om den foreslåede omarbejdning af finansforordningen glædede vi os derfor over Kommissionens forslag om at sikre, at der gælder passende udelukkelsesordninger for udgiftsprogrammer under direkte forvaltning, f.eks. genopretnings- og resiliensfaciliteten, hvor medlemsstaterne er støttemodtagere³⁹. EDES vil kun blive effektivt, hvis der foreligger pålidelige oplysninger om potentielt upålidelige modparter.

Der er ikke udarbejdet interne retningslinjer for anvendelse af korrektioner

85 Forordningen giver Kommissionen ret til at gribe ind, når den konstaterer, at en medlemsstats system ikke i tilstrækkelig grad beskytter Unionens finansielle interesser. Nærmere bestemt har Kommissionen ret til "at nedsætte støtte gennem faciliteten forholdsmæssigt og tilbagesøge ethvert skyldigt beløb til Unionens budget eller til at kræve førtidig tilbagebetaling af et lån i tilfælde af svig, korruption og interessekonflikter, der skader Unionens finansielle interesser, og som medlemsstaten ikke har afhjulpet, eller en alvorlig misligholdelse af en forpligtelse, der følger af sådanne aftaler"⁴⁰.

86 Samme artikel fastsætter følgende: "Når Kommissionen træffer afgørelse om tilbagesøgnings- og nedsættelsesbeløbet eller det beløb, der skal tilbagebetales før tid, overholder den proportionalitetsprincippet og tager hensyn til alvoren af den svig, korruption og interessekonflikter, der skader Unionens finansielle interesser, eller af en misligholdelse af en forpligtelse."

87 Finansieringsaftalerne indeholder generelle bestemmelser om faste korrektioner, men Kommissionen har endnu ikke udarbejdet interne retningslinjer for deres anvendelse. Et eksempel på sådanne retningslinjer er Kommissionens "Retningslinjer om beregningen af finansielle korrektioner inden for rammerne af procedurerne for efterprøvende regnskabsafslutning og finansiel regnskabsafslutning".

88 Manglen på interne retningslinjer for anvendelse af disse faste korrektioner mindsker gennemsigtigheden og sikkerheden for ensartethed i genopretnings- og resiliensfacilitetens ordninger for medlemsstaterne og andre interessenter⁴¹.

Konklusioner og anbefalinger

89 Genopretnings- og resiliensfaciliteten har en ny gennemførelsesmodel, hvor Kommissionens betalinger til medlemsstaterne er baseret på opfyldelse af milepæle og mål. Vi konkluderer, at Kommissionen på forholdsvis kort tid har udformet et kontrolsystem med omfattende forudgående kontrol suppleret af revisioner på stedet for at vurdere, om milepæle og mål er opfyldt på tilfredsstillende vis. På EU-niveau giver kontrolsystemet dog kun begrænsede verificerede oplysninger om, hvorvidt investeringsprojekter finansieret af genopretnings- og resiliensfaciliteten gennemføres under overholdelse af EU-regler og nationale regler. Manglen på sådanne oplysninger begrænser den sikkerhed, Kommissionen kan give med hensyn til beskyttelse af Unionens finansielle interesser, og fører til en ansvarlighedsmangel på EU-niveau.

90 Vi konstaterede, at Kommissionens forudgående kontrol vedrørende opfyldelsen af milepæle og mål er omfattende. Som rapporteret i kapitel 10 i vores årsberetning for 2021 konstaterede vi, at dokumentationen af Kommissionens vurdering var begrænset, og at der endnu ikke fandtes en metode til (delvis) suspension eller nedsættelse af betalinger. Anbefaling 10.1 og 10.2 i vores årsberetning vedrørte disse forhold. Vi konstaterede også, at omfanget af og målene med de forskellige faser i den foreløbige vurdering kan defineres og dokumenteres bedre, navnlig hvad angår den tekniske høring af andre GD'er og tjenester (punkt 40-55).

Anbefaling 1 - Forbedring af procedurerne vedrørende forudgående kontrol

På grundlag af sine hidtidige erfaringer bør Kommissionen videreudvikle de procedurer, der skal sikre tilstrækkelig dokumentation af dens vurdering, og præcisere betydningen og omfanget af den tekniske høring af andre GD'er og tjenester.

Måldato for gennemførelsen: 2023.

91 Kommissionen har planlagt omfattende efterfølgende revisioner vedrørende opfyldelsen af milepæle og mål. Planlægningen af revisionsarbejdet i 2022 lagde op til bred dækning af medlemsstaterne. Tilstrækkeligheden af de planlagte efterfølgende revisioner kan dog først vurderes på et senere tidspunkt (punkt 56-65).

92 En vellykket gennemførelse af genopretnings- og resiliensfaciliteten kræver, at der træffes foranstaltninger til opfyldelse af milepæle og mål, og at disse foranstaltninger ikke efterfølgende omgøres. Vi bemærker, at der på nuværende tidspunkt ikke foreligger vejledning til at sikre en ensartet forståelse af, hvad der skal forstås ved omgørelse af en foranstaltning knyttet til tidligere opfyldte milepæle eller mål, hvordan risikoen for en sådan omgørelse kan mindskes, og hvordan en omgørelse indvirker på tidligere og aktuelle betalinger (punkt 66-70).

Anbefaling 2 - Udarbejdelse af vejledning om omgørelser af foranstaltninger knyttet til tidligere opfyldte milepæle og mål

Kommissionen bør udarbejde vejledning om og procedurer for håndtering af omgørelser af foranstaltninger knyttet til tidligere opfyldte milepæle og mål for at sikre en ensartet fortolkning og gennemførelse af dette aspekt.

Måldato for gennemførelsen: 2023.

93 Kommissionen har udarbejdet planlægningsdokumenter vedrørende systemrevisioner, der skal dække hver enkelt medlemsstats kontrolsystem til beskyttelse af Unionens finansielle interesser (punkt 71-76). Vi bemærker dog, at disse revisioner kun vil omfatte medlemsstaternes systemer vedrørende svig, korruption, interessekonflikter og dobbeltfinansiering. På EU-niveau er der derfor kun begrænsede verificerede oplysninger om, hvorvidt investeringsprojekter finansieret af genopretnings- og resiliensfaciliteten gennemføres under overholdelse af EU-regler og nationale regler. Manglen på sådanne oplysninger begrænser den sikkerhed, Kommissionen kan give på EU-niveau. Det ansvar, som Kommissionen påtager sig med hensyn til beskyttelse af Unionens finansielle interesser, fremgår af forvaltningserklæringen i GD ECFIN's årlige aktivitetsrapport. Det er begrænset til sikring af, at den tilbagesøger ethvert skyldigt beløb i tilfælde af svig, korruption og interessekonflikter, hvor medlemsstaten ikke har foretaget tilbagesøgning, og i tilfælde af en konstateret alvorlig overtrædelse af finansieringsaftalen (punkt 28-36).

Anbefaling 3 - Afhjælpning af sikkerhedsmanglen på EU-niveau vedrørende overholdelsen af EU-regler og nationale regler

Kommissionen bør identificere foranstaltninger til at afhjælpe sikkerhedsmanglen på EU-niveau vedrørende overholdelsen af EU-regler og nationale regler i forbindelse med investeringsprojekter finansieret af genopretnings- og resiliensfaciliteten.

Måldato for gennemførelsen: 2023.

94 Vi vurderer, at den reelle værdi af medlemsstaternes forvaltningserklæringer og revisionssammenfatninger i høj grad vil afhænge af omfanget og kvaliteten af deres revisioner og bemærker, at der ikke gives præcis vejledning om dækningen og udformningen af revisionerne. Omfanget af de nationale myndigheders revisionsarbejde det første år var generelt begrænset. Kommissionens oplysninger om kvaliteten af revisionsarbejdet er baseret på dens informationsudveksling med de nationale revisionsmyndigheder og dens vurdering af deres nationale revisionsstrategier (punkt 77-79).

95 Med hensyn til rapporteringen om svig vedrørende genopretnings- og resiliensfaciliteten (punkt 80-84) konstaterede vi følgende:

• Fordi der ikke registreres centraliserede og standardiserede oplysninger om svig i systemet til indberetning af uregelmæssigheder, er de data, der anvendes til planlægning og målretning af systemrevisionerne, ufuldstændige.
• På nuværende tidspunkt bliver upålidelige modparter (endelige modtagere) hverken rapporteret i systemet for tidlig opdagelse og udelukkelse eller udelukket fra at modtage EU-finansiering. Ændringerne i den foreslåede omarbejdning af finansforordningen vil dog afhjælpe denne mangel.

Anbefaling 4 - Strømlining af rapporteringen om svig vedrørende genopretnings- og resiliensfaciliteten

Kommissionen bør strømline rapporteringen om svig vedrørende genopretnings- og resiliensfaciliteten og registrere svig og andre ulovlige aktiviteter vedrørende faciliteten i systemet til indberetning af uregelmæssigheder.

Måldato for gennemførelsen: 2023.

96 De finansieringsaftaler, der er indgået med medlemsstaterne, indeholder bestemmelser om forskellige faste korrektioner, der skal anvendes, hvis Kommissionen i medlemsstatens kontrolsystem konstaterer en mangel, der udgør en alvorlig misligholdelse af medlemsstatens forpligtelse til at beskytte Unionens finansielle interesser som fastlagt i finansieringsaftalen. De nuværende definitioner af de forskellige faste korrektioner sikrer imidlertid ikke en tilstrækkelig ensartet anvendelse af dem (punkt 85-88).

Anbefaling 5 - Udarbejdelse af interne retningslinjer for anvendelse af korrektioner

Kommissionen bør udarbejde interne retningslinjer for anvendelse af de faste korrektioner, der i finansieringsaftalerne er fastsat vedrørende svagheder i medlemsstaternes kontrolsystemer til beskyttelse af Unionens finansielle interesser.

Måldato for gennemførelsen: 2023.

Vedtaget af Afdeling V, der ledes af Jan Gregor, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 15. februar 2023.

Forkortelser

BFI: Beskyttelse af finansielle interesser

EDES: Systemet for tidlig opdagelse og udelukkelse

EFC: Det Økonomiske og Finansielle Udvalg

GD ECFIN: Generaldirektoratet for Økonomiske og Finansielle Anliggender

GD EMPL: Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion

GD: Generaldirektorat

IMS: Systemet til indberetning af uregelmæssigheder

NGEU: NextGenerationEU

SG RECOVER: Taskforcen for Genopretning og Resiliens i Kommissionens Generalsekretariat

Glossar

Det Økonomiske og Finansielle Udvalg: Udvalg i Rådet for Den Europæiske Union, oprettet for at fremme politikkoordinering mellem medlemsstaterne.

EDES: System oprettet af Kommissionen for at styrke beskyttelsen af Unionens finansielle interesser og sikre forsvarlig økonomisk forvaltning. Formålet med EDES er at beskytte Unionens finansielle interesser mod upålidelige personer og enheder, der ansøger om EU-midler eller har indgået retlige aftaler med Kommissionen eller andre EU-institutioner, ‑organer, ‑kontorer eller ‑agenturer.

Genopretnings- og resiliensfaciliteten: EU-mekanisme for finansiel støtte, som skal afbøde de økonomiske og sociale konsekvenser af covid‑19-pandemien og fremme den grønne og digitale omstilling.

Genopretnings- og resiliensplan: Dokument, som beskriver en medlemsstats planlagte reformer og investeringer under genopretnings- og resiliensfaciliteten.

NextGenerationEU: Finansieringspakke, som skal hjælpe EU's medlemsstater med at komme på fode igen efter de økonomiske og sociale konsekvenser af covid‑19-pandemien.

Systemet til indberetning af uregelmæssigheder: Applikation, som medlemsstaterne bruger til at indberette uregelmæssigheder, herunder sager, hvor der er mistanke om svig, til OLAF.

Kommissionens svar

https://www.eca.europa.eu/da/Pages/DocItem.aspx?did=63634

Tidslinje

https://www.eca.europa.eu/da/Pages/DocItem.aspx?did=63634

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og ‑programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udarbejder Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling V - Finansiering og forvaltning af Unionen, der ledes af Jan Gregor, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev udført under ledelse af Tony Murphy, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Wolfgang Stolz, attachéerne Brian Murphy og Peter Borsos, ledende administrator Judit Oroszki, opgaveansvarlig Gediminas Macys og revisorerne Kristina Kosor og Raymond Larkin. Valérie Tempez ydede sekretærbistand.

Fra venstre til højre: Peter Borsos, Judit Oroszki, Kristina Kosor, Tony Murphy, Brian Murphy, Gediminas Macys, Wolfgang Stolz, Raymond Larkin, Valérie Tempez.

Slutnoter

¹ Artikel 8 og artikel 22, stk. 1, i forordningen.

² Artikel 24, stk. 3, i forordningen.

³ Artikel 22, stk. 1, i forordningen.

⁴ Artikel 22, stk. 5, i forordningen.

⁵ Jf. artikel 18, stk. 4, i forordningen for det fulde sæt betingelser, som planerne skal opfylde.

⁶ Artikel 24 i forordningen.

⁷ Artikel 22, stk. 2, litra c), i forordningen.

⁸ Idem.

⁹ Artikel 24, stk. 3, i forordningen.

¹⁰ Særberetning 21/2022 "Kommissionens vurdering af nationale genopretnings- og resiliensplaner - Generelt hensigtsmæssig, men der er fortsat gennemførelsesrisici".

¹¹ Udtalelse 06/2020 om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af en genopretnings- og resiliensfacilitet.

¹² Særberetning 21/2022.

¹³ Årsberetning om gennemførelsen af EU-budgettet i regnskabsåret 2021, kapitel 10 - Genopretnings- og resiliensfaciliteten.

¹⁴ Analyse 01/2023 "EU-finansieringen under samhørighedspolitikken og genopretnings- og resiliensfaciliteten: en sammenlignende analyse".

¹⁵ Kapitel 10 i vores årsberetning for 2021.

¹⁶ Særberetning 21/2022.

¹⁷ GD ECFIN's årlige aktivitetsrapport for 2021, bilag XIV.

¹⁸ Artikel 24, stk. 5, i forordningen.

¹⁹ Artikel 5 i forordningen.

²⁰ Artikel 24 i forordningen.

²¹ Punkt 56-61 i særberetning 21/2022.

²² Punkt VIII i særberetning 21/2022.

²³ Punkt 80 ianalyse 01/2023.

²⁴ Artikel 22, stk. 1, og betragtning 54 i forordningen.

²⁵ GD ECFIN's årlige aktivitetsrapport for 2021, s. 52.

²⁶ Kommissionens revisionsstrategi vedrørende genopretnings- og resiliensfaciliteten, s. 3.

²⁷ Figur 1.8 i vores årsberetning for 2021.

²⁸ Artikel 24, stk. 3, i forordningen.

²⁹ Artikel 24, stk. 3, i forordningen.

³⁰ Artikel 36, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2018/1046 af 18. juli 2018 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget.

³¹ Bilaget til Rådets gennemførelsesafgørelse.

³² Punkt 10.24-10.26 i vores årsberetning for 2021.

³³ Jf. punkt 73 i vores særberetning 21/2022.

³⁴ Artikel 24, stk. 6, i forordningen.

³⁵ Punkt 10.28 i vores årsberetning for 2021.

³⁶ Artikel 74, stk. 6, i finansforordningen.

³⁷ Artikel 24, stk. 3, i forordningen.

³⁸ GD ECFIN's årlige aktivitetsrapport for 2021, s. 60.

³⁹ Udtalelse 06/2022 (artikel 322, stk. 1, TEUF) om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget (omarbejdning).

⁴⁰ Artikel 22, stk. 5, i forordningen.

⁴¹ Punkt 106 i analyse 01/2023

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: www.eca.europa.eu/da/contact
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (https://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2023

PDF	ISBN 978-92-847-9626-7	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/88857	QJ-AB-23-008-DA-N
HTML	ISBN 978-92-847-9582-6	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/194937	QJ-AB-23-008-DA-Q

MEDDELELSE OM OPHAVSRET

© Den Europæiske Union, 2023

Den Europæiske Revisionsrets politik for videreanvendelse er fastsat i Revisionsrettens afgørelse nr. 6-2019 om den åbne datapolitik og videreanvendelse af dokumenter.

Medmindre andet er oplyst (f.eks. i individuelle meddelelser om ophavsret), er det af Revisionsrettens indhold, der ejes af EU, licenseret i henhold til Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Det betyder, at videreanvendelse generelt er tilladt med korrekt angivelse af kilde og eventuelle ændringer. Ved videreanvendelse af Revisionsrettens indhold må den oprindelige betydning eller det oprindelige budskab ikke fordrejes. Revisionsretten er ikke ansvarlig for eventuelle konsekvenser af videreanvendelsen.

Yderligere tilladelse skal indhentes, hvis specifikt indhold afbilder identificerbare privatpersoner, f.eks. på billeder af ansatte i Revisionsretten, eller omfatter tredjeparts værker.

Hvis en sådan tilladelse opnås, erstatter denne tilladelse ovenstående generelle tilladelse, og den skal klart anføre eventuelle begrænsninger i anvendelsen.

Tilladelse til at anvende eller gengive indhold, der ikke ejes af EU, skal eventuelt indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten:

Figur 2 - Ikoner: Disse figurer er udformet ved anvendelse af ressourcer fra Flaticon.com. © Freepik Company S.L. Alle rettigheder forbeholdes.

Software og dokumenter, der er omfattet af industriel ejendomsret, såsom patenter, varemærker, registrerede design, logoer og navne, er ikke omfattet af Revisionsrettens videreanvendelsespolitik.

EU-institutionernes websteder på europa.eu-domænet har links til websteder uden for europa.eu-domænet. Da Revisionsretten ikke har kontrol over disse websteder, anbefales det at gennemse deres privatlivspolitik og ophavsretspolitik.

Anvendelse af Revisionsrettens logo

Revisionsrettens logo må ikke anvendes uden Revisionsrettens forudgående samtykke.

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt fremmøde
Der findes flere hundrede Europe Direct-centre i hele EU. Find adressen på dit nærmeste center online (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_da).

Kontakt via telefon eller skriftligt
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696
• skriftligt: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_da.

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet (european-union.europa.eu).

EU-publikationer
Du kan finde eller bestille EU-publikationer på op.europa.eu/da/web/general-publications/publications. Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale kontaktcenter (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog i EUR-Lex-databasen (eur-lex.europa.eu).

Åbne data fra EU
Portalen data.europa.eu giver adgang til åbne datasæt fra EU’s institutioner, organer og agenturer. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål. Portalen giver også adgang til en stor mængde datasæt fra de europæiske lande.