Proiectarea sistemului de control al Comisiei pentru MRR Noul model de acordare a finanțării continuă să prezinte un deficit în materie de asigurare și de răspundere de gestiune la nivelul UE, în pofida activităților ample planificate

Sinteză

I Mecanismul de redresare și reziliență (MRR) este principalul instrument al inițiativei NextGenerationEU și a fost creat cu scopul de a acorda sprijin financiar la scară largă pentru investiții publice și reforme în statele membre. În acest scop, MRR este finanțat cu 723,8 miliarde de euro (în prețuri curente) pentru împrumuturi (385,8 miliarde de euro) și pentru granturi (338 de miliarde de euro). Finanțarea unor astfel de reforme și investiții în statele membre a început la momentul izbucnirii pandemiei, în februarie 2020, și va continua până la 31 decembrie 2026. Regulamentul MRR a intrat în vigoare la 19 februarie 2021.

II MRR urmează un model de finanțare diferit de cel al altor programe de cheltuieli ale UE. Plățile se efectuează către statele membre atunci când jaloanele și țintele subiacente au fost atinse în mod satisfăcător, pe baza unei evaluări a Comisiei. Deși nu reprezintă o condiție pentru efectuarea acestor plăți, proiectele de investiții ale statelor membre finanțate prin MRR trebuie totuși să respecte normele UE și normele naționale, de exemplu în materie de achiziții publice, sau dispozițiile care definesc costurile eligibile pentru rambursare.

III Curtea a efectuat acest audit având în vedere numărul semnificativ de plăți care urmează să fie efectuate în cadrul MRR pe durata sa de viață până la sfârșitul anului 2026. Obiectivul auditului a fost de a evalua și de a contribui la asigurarea caracterului adecvat al modului în care a fost proiectat sistemul de control al Comisiei pentru MRR. În acest sens, Curtea a analizat situația de la sfârșitul lunii aprilie 2022 sub aspectul modului în care a fost structurat sistemul pentru a asigura îndeplinirea jaloanelor și a țintelor și protejarea intereselor financiare ale Uniunii. Probele obținute în urma examinării procedurilor Comisiei au fost completate cu observații relevante formulate cu ocazia auditului realizat de Curte în vederea declarației de asigurare cu privire la regularitatea cheltuielilor aferente MRR din 2021.

IV Curtea concluzionează că, într-un timp relativ scurt, Comisia a conceput un sistem de control care asigură un proces amplu de verificare a îndeplinirii jaloanelor și a țintelor. Acest sistem de control nu oferă însă, la nivelul UE, decât puține informații verificate care să arate dacă proiectele de investiții finanțate prin MRR respectă normele UE și normele naționale. Lipsa unor astfel de informații verificate are un impact asupra asigurării pe care Comisia o poate oferi și conduce la un deficit de răspundere de gestiune la nivelul UE.

V În ceea ce privește asigurarea îndeplinirii jaloanelor și a țintelor, Curtea a constatat că procedurile sunt ample. Verificările ex ante pentru evaluarea preliminară sunt completate cu audituri suplimentare la fața locului. Diferitele etape ale evaluării preliminare nu erau însă detaliate în mod suficient și nu erau documentate pe deplin. Curtea observă, de asemenea, că nu există încă nicio metodă de cuantificare a impactului neîndeplinirii unui jalon sau a unei ținte și că nu există orientări care să abordeze riscul de a nu se identifica revocarea unei măsuri pentru care un jalon sau o țintă a fost atins(ă) anterior.

VI În ceea ce privește protecția intereselor financiare ale Uniunii, se observă că Comisia a planificat audituri de sistem în fiecare stat membru. Acestea se vor concentra asupra sistemelor de control ale statelor membre în ceea ce privește frauda, corupția, conflictele de interese și dubla finanțare. Prin aceste audituri nu se va examina însă dacă statele membre verifică în mod adecvat conformitatea proiectelor de investiții finanțate prin MRR cu normele UE și cu normele naționale. Din această cauză, informațiile verificate care există la nivelul UE cu privire la această conformitate sunt limitate. Lipsa unor astfel de informații verificate are un impact asupra asigurării pe care Comisia o poate oferi în această privință. Responsabilitatea pe care Comisia și-o asumă în ceea ce privește protejarea intereselor financiare ale Uniunii se limitează la asigurarea faptului că Comisia recuperează orice sumă datorată în caz de fraudă, corupție sau conflict de interese, în cazul în care statul membru nu a reușit să recupereze suma respectivă sau în cazul unei încălcări grave constatate a acordului de finanțare. Curtea a remarcat, de asemenea, că Sistemul de gestionare a neregulilor nu conține informații centralizate și standardizate privind fraudele legate de MRR și că diferitele niveluri de corecții forfetare care trebuie aplicate în cazul unei deficiențe în sistemele de control ale statelor membre nu sunt suficient definite.

VII Curtea recomandă Comisiei:

• să îmbunătățească procedurile pentru verificările ex ante;
• să elaboreze orientări pentru situațiile de revocare a unei măsuri legate de un jalon sau o țintă atins(ă) anterior;
• să remedieze deficitul în materie de asigurare la nivelul UE cu privire la conformitatea proiectelor de investiții finanțate prin MRR cu normele UE și cu normele naționale;
• să armonizeze raportarea cu privire la fraudele legate de MRR;
• să elaboreze orientări interne privind corecțiile, astfel cum sunt acestea prevăzute în acordurile de finanțare.

Introducere

MRR pe scurt

01 NextGenerationEU (NGEU) este fondul temporar al UE menit să sprijine statele membre în eforturile acestora de reducere a impactului socioeconomic al pandemiei de COVID-19 și de revenire pe calea către o creștere durabilă. Mecanismul de redresare și reziliență (MRR) este principalul instrument prin care vor fi distribuite fondurile NGEU. Acesta pune la dispoziție sprijin financiar pe scară largă pentru reforme și investiții, cu scopul de a accelera redresarea economică a statelor membre în urma consecințelor pandemiei de COVID-19 și de a le face mai reziliente.

02 MRR a fost creat prin Regulamentul (UE) 2021/241 (denumit în continuare „regulamentul”), care a intrat în vigoare la 19 februarie 2021. Mecanismul sprijină reforme și proiecte de investiții în statele membre de la începutul pandemiei în februarie 2020 și va continua să facă acest lucru până la 31 decembrie 2026. În acest scop, MRR este finanțat cu 723,8 miliarde de euro (în prețuri curente) pentru împrumuturi (385,8 miliarde de euro) și pentru granturi (338 de miliarde de euro).

03 MRR urmează un model special de cheltuieli. Comisia Europeană implementează MRR prin metoda gestiunii directe, statele membre având calitatea de beneficiari¹. Efectuarea plăților din MRR către statele membre este condiționată de atingerea în mod satisfăcător a unor jaloane sau ținte predefinite, prin implementarea de reforme și de proiecte de investiții².

04 Legalitatea și regularitatea („regularitatea”) cheltuielilor din cadrul altor programe ale UE depind în principal de eligibilitatea beneficiarului, a proiectului și a costurilor declarate. Eligibilitatea unei astfel de finanțări este adesea reglementată de condiții privind costurile care pot fi suportate și declarate, care trebuie să fie de asemenea, în unele cazuri, identificabile și verificabile. Condițiile de eligibilitate pentru acest tip de finanțare includ, printre altele, conformitatea cu normele UE care asigură funcționarea eficace a pieței unice (și anume, normele privind achizițiile publice și ajutoarele de stat) și respectarea normelor naționale.

05 Deși eligibilitatea beneficiarului, a proiectului și a costurilor pentru implementarea proiectelor de investiții finanțate prin MRR nu se numără printre condițiile utilizate în evaluarea Comisiei atunci când aceasta efectuează plata din MRR către statul membru, regulamentul acoperă acest aspect prin protejarea intereselor financiare ale Uniunii, care ar trebui asigurată de statele membre împreună cu Comisia, în concordanță cu responsabilitățile lor respective. În acest sens, regulamentul prevede că măsurile sprijinite de mecanism trebuie să respecte normele aplicabile din dreptul Uniunii și din dreptul intern, în special în ceea ce privește prevenirea, depistarea și corectarea fraudei, a corupției și a conflictelor de interese și, de asemenea, trebuie să asigure faptul că nu există încălcări grave ale obligațiilor prevăzute în acordul de finanțare, în special în ceea ce privește dubla finanțare. În acest scop, statele membre trebuie să aplice un sistem de control intern eficace și eficient și să recupereze cuantumurile plătite în mod necuvenit sau utilizate în mod incorect³. Dacă statul membru nu recuperează cuantumurile plătite în mod necuvenit în cazuri de fraudă, corupție sau conflict de interese, atunci Comisia poate recupera suma corespunzătoare⁴.

Implementarea MRR

06 Faptul că modelul MRR de acordare a finanțării diferă de cel al altor programe de cheltuieli ale UE înseamnă că și implementarea sa face obiectul unui proces special, prezentat în figura 1 și descris mai detaliat în cele ce urmează.

07 Pentru a primi finanțare prin MRR, statele membre trebuie să elaboreze planuri naționale de redresare și reziliență (PNRR-uri) care să îndeplinească condițiile prevăzute în regulament⁵. Aceste planuri ar trebui să cuprindă un pachet coerent de investiții publice și de reforme grupate în măsuri, care, la rândul lor, sunt grupate în componente tematice. Statele membre trebuie să stabilească jaloane și ținte pentru fiecare investiție și reformă și să furnizeze detalii cu privire la situația de referință respectivă.

08 De asemenea, statele membre trebuie să conceapă sisteme adecvate de gestiune și de control. Ele pot fie să utilizeze sistemele naționale de gestiune și control existente, fie să introducă sisteme specifice pentru MRR.

09 Plățile din MRR sunt condiționate de atingerea în mod satisfăcător de către statul membru a jaloanelor și a țintelor stabilite în anexa la decizia de punere în aplicare a Consiliului prin care este aprobat PNRR-ul său. Un alt element care trebuie avut în vedere este ca jaloanele sau țintele care anterior au fost atinse în mod satisfăcător de statul membru să nu fi fost revocate. Statele membre pot solicita plăți de două ori pe an, cu condiția să prezinte o justificare suficientă că jaloanele și țintele relevante au fost atinse în mod satisfăcător⁶.

10 Pentru a primi plăți în cadrul MRR, statele membre trebuie să prezinte, împreună cu fiecare cerere de plată, următoarele documente:

• informații și dovezi care să confirme atingerea jaloanelor și a țintelor stabilite în anexa la decizia de punere în aplicare a Consiliului;
• un rezumat al auditurilor efectuate de autoritățile statului membru, inclusiv detalii cu privire la eventualele deficiențe identificate și la măsurile corective luate⁷;
• o declarație de gestiune⁸ care să ateste că:
  • fondurile au fost utilizate în scopul preconizat;
  • informațiile prezentate împreună cu cererea de plată sunt complete, exacte și fiabile;
  • sistemele de control instituite oferă asigurările necesare că fondurile au fost gestionate în conformitate cu toate normele aplicabile, în special cele privind evitarea:
    • conflictelor de interese, a fraudei și a corupției; și
    • >a dublei finanțări.

11 Evaluarea Comisiei este un proces în două etape. Comisia evaluează mai întâi cererile de plată pe baza datelor și a informațiilor furnizate de statele membre. Scopul acestei evaluări preliminare este de a asigura faptul că jaloanele și țintele au fost atinse în mod satisfăcător⁹.

12 Pe baza acestor activități, Comisia transmite evaluarea preliminară Comitetului economic și financiar (CEF) al Consiliului în vederea obținerii unui aviz. În urma avizului CEF, Comisia adoptă o decizie privind plata, care trebuie prezentată mai întâi unui comitet de comitologie al reprezentanților statelor membre, ca parte a procedurii de examinare. În ultima etapă, Comisia adoptă o decizie de punere în aplicare prin care autorizează plata, iar fondurile sunt apoi debursate.

Cadrul de control al Comisiei pentru MRR

13 Modelul special de acordare a finanțării în cadrul MRR și cuantumul fondurilor UE puse la dispoziție prin acest mecanism necesită un cadru de control specific la nivelul Comisiei și al statelor membre, care să asigure atingerea jaloanelor și a țintelor, precum și protejarea intereselor financiare ale Uniunii.

14 Cadrul de control pe care Comisia l-a instituit în acest scop este prezentat în Raportul anual de activitate pe 2021 al Direcției Generale (DG) Afaceri Economice și Financiare (ECFIN) și include:

• evaluarea PNRR-urilor prezentate de statele membre în ceea ce privește relevanța, eficacitatea, eficiența și coerența acestora, înainte de efectuarea oricărei plăți. Această evaluare acoperă, de asemenea, verificarea caracterului adecvat al sistemelor de control ale statelor membre, așa cum sunt descrise în PNRR-urile lor;
• sistemul de control în două părți, care prevede verificări ex ante ale cererilor de plată ale statelor membre și audituri ex post complementare după efectuarea unei plăți. Sunt prevăzute, de asemenea, audituri de sistem care se axează pe protejarea intereselor financiare ale Uniunii. Figura 2 prezintă sistemul de control al Comisiei cu aceste două elemente ale sale care urmează evaluării PNRR-urilor.

15 Curtea a examinat în cadrul unui audit anterior modul în care Comisia a evaluat PNRR-urile și a prezentat rezultatele obținute în Raportul special nr. 21/2022¹⁰. Subiectul acestui audit și al raportului de față constă în modul în care au fost concepute cele două elemente ale sistemului de control al Comisiei descris în figura 2.

Activitatea desfășurată de Curte cu privire la MRR

16 Acest audit face parte dintr-o serie de audituri și analize cu privire la MRR. Caseta 1 conține mai multe informații cu privire la activitatea desfășurată până în prezent de Curte și la rezultatele acesteia, cu accent pe aspectele legate de control.

Sfera și abordarea auditului

17 Obiectivul acestui audit a fost de a evalua modul în care a fost proiectat sistemul de control al Comisiei pentru MRR. În acest scop, Curtea a examinat dacă sistemul de control al Comisiei asigura faptul că:

• plățile către statele membre se efectuează pe baza atingerii unor jaloane și/sau ținte predefinite;
• interesele financiare ale Uniunii sunt protejate.

18 Sistemul de control al Comisiei pentru MRR a fost examinat mai întâi dintr-un punct de vedere conceptual, mai general. S-a urmărit astfel să se afle care sunt elementele acoperite de sistemul de control și cum asigură acesta atingerea în mod satisfăcător a jaloanelor și a țintelor, precum și protejarea intereselor financiare ale Uniunii. Curtea a inclus în cadrul acestei examinări evaluarea inițială a Comisiei cu privire la sistemele de control prezentate în PNRR-urile statelor membre, întrucât aceasta face parte din cadrul de control. Evaluarea proiectării sistemului de control al Comisiei a fost completată cu o analiză detaliată a activităților planificate și a procedurilor definite pentru cele două elemente ale acestuia. S-a urmărit astfel să se identifice eventualele deficiențe ale procedurilor și auditurilor care fac parte din sistemul de control al Comisiei.

19 Pentru a obține probele necesare în sprijinul observațiilor, al concluziilor și al recomandărilor sale, Curtea:

• a desfășurat interviuri și reuniuni cu reprezentanți ai DG ECFIN și ai Grupului operativ pentru redresare și reziliență (SG RECOVER) din cadrul Comisiei;
• a examinat procedurile Comisiei și alte documente relevante, cum ar fi acordurile de finanțare și acordurile de tip operațional;
• a analizat procedurile Comisiei pentru verificările ex ante și pentru auditurile ex post, precum și strategia de audit, orientările privind eșantionarea, fișele de verificare interne și orientările;
• a consultat Raportul anual de activitate pe 2021 al DG ECFIN.

20 Probele obținute în urma acestui audit au fost completate cu observații formulate cu ocazia auditului realizat de Curte în vederea declarației de asigurare cu privire la regularitatea cheltuielilor aferente MRR din 2021¹⁵. Auditul în vederea declarației de asigurare a acoperit atingerea satisfăcătoare a tuturor celor 52 de jaloane care au stat la baza singurei plăți efectuate de Comisie către un stat membru (Spania) în 2021. Curtea a examinat, de asemenea, evaluarea preliminară efectuată de Comisie cu privire la patru ținte selectate care au stat la baza plății efectuate către Franța în martie 2022.

21 Auditul Curții a avut loc într-o fază incipientă a implementării MRR, după prima plată din cadrul mecanismului, dar înainte de un număr considerabil de plăți care urmau să fie efectuate. Prin urmare, auditul s-a axat pe proiectarea sistemului de control pentru MRR, așa cum se prezenta acesta la sfârșitul lunii aprilie 2022, și nu pe funcționarea sa propriu-zisă.

22 În plus, Curtea nu a acoperit aici proiectarea sau eficacitatea sistemelor de control ale statelor membre pentru MRR, însă intenționează să facă acest lucru în viitor.

23 Prin acest audit și prin recomandările sale, Curtea urmărește să contribuie la asigurarea faptului că Comisia dispune de un sistem de control adecvat pentru a garanta atât respectarea condiției necesare pentru plată, cât și protecția eficace a intereselor financiare ale Uniunii, având în vedere numărul semnificativ de plăți care urmează să fie efectuate pe durata funcționării MRR, și anume până la sfârșitul anului 2026.

Observații

Există un deficit în materie de asigurare și de răspundere de gestiune la nivelul UE în legătură cu protejarea intereselor financiare ale Uniunii

24 În această secțiune a raportului, Curtea examinează sistemul de control al Comisiei pentru MRR dintr-un punct de vedere conceptual și mai general și evaluează dacă și cum contribuie acesta la asigurarea faptului că jaloanele și țintele sunt atinse în mod satisfăcător și că interesele financiare ale Uniunii sunt protejate. În acest scop, s-a ținut seama și de evaluarea de către Comisie a sistemelor de control ale statelor membre, astfel cum sunt ele descrise în PNRR-urile lor, dat fiind că această evaluare reprezintă primul element al cadrului de control pentru MRR¹⁶. Observațiile Curții au implicații în materie de asigurare și de răspundere de gestiune, detaliate la punctele de mai jos.

Evaluarea de către Comisie a măsurilor de control a fost cuprinzătoare, dar s-a bazat parțial pe sisteme care nu erau încă instituite

25 Pentru a beneficia de sprijin în cadrul MRR, statele membre au prezentat Comisiei proiectele lor de PNRR-uri. Aceasta le-a evaluat pe baza a 11 criterii stabilite în regulament. Unul dintre aceste criterii prevede că statele membre trebuie să dispună de sisteme de control și de alte măsuri adecvate care să prevină, să depisteze și să corecteze corupția, frauda, neregulile, conflictele de interese și dubla finanțare.

26 Curtea a verificat în cadrul Raportului special nr. 21/2022 dacă Comisia evaluase măsurile de control ale statelor membre, în special claritatea structurilor lor, rolurile și responsabilitățile diverselor organisme ale acestora, sistemele și procesele planificate și capacitatea necesară.

27 Ea a concluzionat că, per ansamblu, evaluarea de către Comisie a planurilor de redresare și reziliență a fost adecvată, având în vedere complexitatea procesului și constrângerile de timp. Cu referire la sistemele de control, Curtea a constatat că evaluarea de către Comisie a măsurilor de control propuse de statele membre a identificat în mod corect lacunele și deficiențele care necesitau acțiuni suplimentare. Trebuie totuși precizat că evaluarea respectivă s-a bazat într-o anumită măsură pe descrierea unor sisteme care nu erau încă instituite. Prin urmare, aceasta trebuie confirmată prin activități suplimentare la fața locului. În plus, Comisia a introdus jaloane suplimentare pentru 16 state membre, în cazuri în care aceste lacune sau deficiențe necesitau acțiuni suplimentare care trebuiau întreprinse înainte de prima plată¹⁷. Lipsa unui sistem de control complet funcțional implică riscul ca interesele financiare ale UE să nu fie protejate suficient atât timp cât jaloanele respective nu sunt atinse.

Atingerea jaloanelor și a țintelor este evaluată prin verificări ex ante și prin audituri ex post

28 Verificările ex ante efectuate de Comisie cu privire la cererile de plată ale statelor membre și auditurile ex post aferente se axează pe îndeplinirea condiției necesare pentru plată și pe dovezile că jaloanele și țintele prezentate de statele membre au fost atinse în mod satisfăcător. Verificările și auditurile ex post legate de jaloane și de ținte nu acoperă eventuala nerespectare a normelor UE și a normelor naționale (punctul 09).

29 De exemplu, într-o situație în care un proiect de investiții finanțat prin MRR nu respectă normele UE și normele naționale, cum ar fi cele privind achizițiile publice, ajutoarele de stat sau eligibilitatea costurilor ori a proiectelor, acest lucru nu va afecta rezultatul evaluării preliminare efectuate de Comisie cu privire la îndeplinirea satisfăcătoare a țintei în cauză. Atât timp cât ținta este atinsă în conformitate cu descrierea din anexa la decizia de punere în aplicare a Consiliului, Comisia este obligată să efectueze plata către statul membru în cauză¹⁸.

30 În plus, Curtea observă că regulamentul prevede respectarea unor principii orizontale¹⁹. Acestea prevăd că sprijinul acordat în cadrul MRR nu se substituie cheltuielilor bugetare naționale recurente, decât în cazuri justificate corespunzător, și respectă atât principiul adiționalității fondurilor Uniunii, astfel cum este menționat la articolul 9 din regulament, cât și principiul de „a nu prejudicia în mod semnificativ”. Întrucât regulamentul nu consideră că respectarea acestor principii constituie o condiție pentru efectuarea plății²⁰, verificările ex ante ale Comisiei nu acoperă cele două principii decât dacă respectarea lor este obligatorie în temeiul deciziei de punere în aplicare a Consiliului, cum poate fi de exemplu cazul principiului de „a nu prejudicia în mod semnificativ”. Acest principiu a fost verificat atunci când Comisia a evaluat PNRR-urile. În ceea ce privește conformitatea cu acest principiu, Curtea a observat în cadrul unui audit anterior că evaluarea Comisiei a avut ca rezultat faptul că PNRR-urile adoptate includeau doar măsuri care respectau principiul, situație observată și pentru măsurile din eșantionul Curții. Totuși, PNRR-urile nu includeau în mod sistematic, sub forma unui jalon sau a unei ținte, măsuri de atenuare a impactului asupra mediului și există riscul ca măsuri care nu respectă principiul de „a nu prejudicia în mod semnificativ” să fie finanțate în afara MRR²¹.

31 În Raportul special nr. 21/2022, Curtea a remarcat, de asemenea, că jaloanele și țintele se limitează, în general, la măsurarea realizărilor mai degrabă decât a impactului²². Prin urmare, prin natura lor, evaluarea PNRR-urilor și plata către statele membre nu sunt condiționate de impactul reformelor și al investițiilor.

Lipsa de informații creează un deficit în materie de asigurare și de răspundere de gestiune la nivelul UE în legătură cu protejarea intereselor financiare ale Uniunii

32 Statele membre, împreună cu Comisia, ar trebui să se asigure că interesele financiare ale Uniunii sunt protejate în mod eficace, în concordanță cu responsabilitățile lor respective²³. În acest sens, statele membre „iau toate măsurile adecvate pentru a proteja interesele financiare ale Uniunii și pentru a se asigura că utilizarea fondurilor în legătură cu măsurile sprijinite de mecanism respectă normele aplicabile din dreptul Uniunii și din dreptul intern, în special în ceea ce privește prevenirea, depistarea și corectarea fraudei, a corupției și a conflictelor de interese”²⁴. Această obligație este precizată și în acordurile de finanțare semnate cu statele membre. Dacă statul membru nu recuperează eventualele cuantumuri plătite în mod necuvenit în cazuri de fraudă, corupție sau conflict de interese ori în cazul în care acesta comite o încălcare gravă a obligațiilor prevăzute de acordul de finanțare, de exemplu în materie de dublă finanțare, atunci Comisia poate recupera suma corespunzătoare.

33 În acest context, Comisia și-a definit în Raportul anual de activitate pe 2021 al DG ECFIN o „responsabilitate reziduală” în ceea ce privește protejarea intereselor financiare ale Uniunii, care implică faptul că „statele membre sunt singurele responsabile pentru a verifica dacă finanțarea din MRR a fost utilizată în mod corespunzător în conformitate cu toate reglementările naționale și ale UE aplicabile”. Responsabilitatea Comisiei se limitează la cele trei nereguli grave – frauda, corupția și conflictele de interese – și la obligațiile care decurg din acordul de finanțare, în special în ceea ce privește evitarea dublei finanțări²⁵. În consecință, strategia de audit pentru MRR prevede că Comisia nu va efectua audituri pentru verificarea conformității cu normele UE și cu normele naționale²⁶. În cadrul auditurilor sale de sistem, Comisia se axează pe sistemele statelor membre de prevenire, detectare și remediere a acestor trei nereguli grave și a cazurilor de dublă finanțare.

34 Experiența Curții arată că nerespectarea normelor UE și a normelor naționale, cum ar fi cele privind achizițiile publice, ajutoarele de stat și eligibilitatea, este un fenomen răspândit în alte programe de cheltuieli ale UE²⁷ și constituie, prin urmare, un risc semnificativ. Or, Curtea observă că verificarea respectării unor astfel de norme nu este acoperită de auditurile de sistem ale Comisiei și că există doar puține orientări pentru statele membre în această privință.

35 În consecință, la nivelul UE există puține informații verificate care să arate dacă și cum riscul semnificativ de neconformitate a proiectelor de investiții finanțate prin MRR cu normele UE și naționale este acoperit în mod adecvat de sistemele statelor membre. Exhaustivitatea asigurării pe care Comisia o poate oferi este deci afectată. Aceasta nu acoperă conformitatea proiectelor de investiții finanțate prin MRR cu normele UE și cu normele naționale.

36 Responsabilitatea pe care Comisia și-o asumă în ceea ce privește protejarea intereselor financiare ale Uniunii se reflectă în declarația de asigurare din Raportul anual de activitate pe 2021 al DG ECFIN. Această declarație se limitează la aspectul specific definit la articolul 22 alineatul (5) din regulament. Comisia furnizează o asigurare că va recupera orice cuantum datorat bugetului Uniunii în caz de fraudă, corupție și conflict de interese, atunci când statul membru nu a reușit să recupereze cuantumul datorat ori în cazul unei încălcări grave constatate a acordului de finanțare. Apare astfel un deficit în materie de răspundere de gestiune la nivelul UE.

Comisia a elaborat un proces amplu de verificare a atingerii jaloanelor și a țintelor

37 Sistemul de control al Comisiei trebuie să asigure faptul că plățile din MRR se bazează pe atingerea în mod satisfăcător a jaloanelor și a țintelor predefinite²⁸. De asemenea, acesta trebuie să garanteze faptul că jaloanele și țintele îndeplinite anterior nu au fost revocate.

38 În acest scop, Comisia a instituit un proces care prevede verificări ex ante înainte de efectuarea plății către un stat membru. Verificările respective se bazează în principal pe o analiză documentară a dovezilor furnizate de statul membru pentru a arăta că jaloanele și țintele au fost atinse în mod satisfăcător. Comisia efectuează audituri ex post după ce statul membru a primit plata.

39 Pentru a evalua dacă modul în care au fost concepute verificările ex ante și auditurile ex post ale Comisiei este de natură să evalueze în mod corect atingerea jaloanelor și a țintelor, Curtea a examinat procedurile și documentația utilizate de Comisie. Ca parte a auditului realizat în vederea declarației de asigurare pe 2021 privind MRR, Curtea a examinat, de asemenea, modul în care Comisia efectuează verificările ex ante în practică, cu scopul de a identifica eventualele deficiențe ale procedurilor acesteia.

Procesul de verificări ex ante cu privire la atingerea jaloanelor și a țintelor este amplu, dar persistă o serie de probleme

Verificarea ex ante a atingerii jaloanelor și a țintelor se sprijină pe un proces amplu de evaluare

40 Regulamentul impune Comisiei să evalueze dacă jaloanele și țintele relevante stabilite în decizia de punere în aplicare conexă a Consiliului au fost atinse în mod satisfăcător²⁹. Verificările ex ante pe care aceasta le-a prevăzut pentru plățile din cadrul MRR ar trebui să îi permită să se asigure că cererea de plată a unui stat membru este susținută de dovezi ale atingerii satisfăcătoare a jaloanelor și a țintelor respective, iar controalele ar trebui să fie bine documentate.

41 După atingerea jaloanelor și a țintelor convenite relevante, statul membru transmite Comisiei spre evaluare o cerere de plată justificată în mod corespunzător (punctul 10). Comisia verifică dovezile prezentate de statul membru în cadrul evaluării sale preliminare, pentru a stabili dacă jaloanele și țintele subiacente cererii de plată au fost atinse în mod satisfăcător.

42 În procesul de evaluare preliminară al Comisiei intervin mai multe părți. Principalii intervenienți sunt echipele responsabile de diferitele țări din cadrul DG ECFIN și al SG RECOVER, care au rolul central în verificarea și evaluarea ex ante a cererilor de plată. După ce sunt primite cererile de plată din partea statelor membre, echipele responsabile de diferitele țări trebuie să procedeze la o examinare documentară și să evalueze dovezile care însoțesc cererea de plată.

43 Procesul de evaluare preliminară implică mai multe elemente:

• echipele responsabile de diferitele țări interacționează în permanență cu autoritățile naționale pentru a urmări progresele și atingerea jaloanelor și a țintelor până la momentul transmiterii cererilor de plată, dar și ulterior;
• mai multe unități orizontale ale DG ECFIN sunt implicate în evaluare: de exemplu, serviciul juridic trebuie să examineze evaluarea preliminară pentru a se asigura de calitatea și corectitudinea sa din punct de vedere juridic;
• Comisia desfășoară mai întâi consultări interservicii tehnice de natură informală și apoi formală cu direcțiile generale și serviciile relevante, cu scopul de a beneficia de expertiza sporită pe care alte departamente ale Comisiei, care se ocupă direct și zilnic de domeniile de politică relevante, o au în ceea ce privește atingerea unui jalon sau a unei ținte specifice.

44 Pe baza procesului de evaluare ex ante descris mai sus și a discuțiilor purtate cu serviciile Comisiei, Curtea consideră că Comisia a conceput verificări ex ante ample pentru evaluarea atingerii jaloanelor și a țintelor. Au fost identificate însă unele deficiențe legate de claritatea procesului și de documentația aferentă evaluării, care sunt descrise la punctele următoare.

Diferitele etape ale procesului de evaluare nu sunt suficient de detaliate sau suficient de documentate

45 Regulamentul financiar prevede că un control intern eficace se bazează pe cele mai bune practici internaționale și include, în special, piste de audit corespunzătoare³⁰. Pista de audit ar trebui să permită o înțelegere clară a scopului său, a sursei și a concluziilor la care s-a ajuns.

46 Comisia a ales să utilizeze un calendar procesual pentru a orienta procesul pentru fiecare cerere de plată. Acesta prezintă pe scurt acțiunile care trebuie întreprinse, părțile responsabile și termenele care trebuie respectate de echipele implicate în evaluarea preliminară.

47 Evaluarea fiecărui jalon și a fiecărei ținte este documentată și rezumată într-o „fișă de evaluare”. Aceasta include un registru cu informațiile colectate și consemnează analiza Comisiei pentru evaluarea preliminară a jaloanelor și a țintelor.

48 Deși fișa de evaluare și calendarul procesual includ ambele informații relevante privind procesul de evaluare, întinderea contribuției diferitelor părți la diferitele etape ale procesului de evaluare, care se află la baza evaluării preliminare, nu este suficient de detaliată și de documentată. Prin urmare, este posibil să nu se dispună întotdeauna, la nivelul necesar de detaliere, de dovezi suficiente că un jalon sau o țintă au fost evaluate și documentate în mod corespunzător.

Lipsă de claritate în ceea ce privește sfera consultării tehnice a direcțiilor generale și a serviciilor relevante

49 Responsabilitatea pentru evaluarea atingerii jaloanelor și a țintelor revine SG RECOVER și DG ECFIN, dar alte direcții generale și servicii relevante pot fi invitate, în cursul verificărilor ex ante, să furnizeze un input tehnic pentru evaluare.

50 Atunci când se solicită un input tehnic din partea responsabililor de politică din diferite direcții generale și servicii, aceștia sunt rugați, în special, să precizeze dacă există vreun motiv pentru care un anumit jalon sau o anumită țintă nu pot fi evaluate ca fiind atinse în mod satisfăcător. La sfârșitul procesului de evaluare preliminară și pentru a încheia procesul de consultare, direcțiilor generale și serviciilor li se dă din nou posibilitatea de a-și exprima opiniile cu privire la evaluarea globală în cadrul unei consultări interservicii formale.

51 Curtea consideră că consultarea experților este un element important al procesului de evaluare, dar trebuie precizat că nici sfera acesteia și nici rolul direcțiilor generale și al serviciilor consultate în cursul acestui proces nu erau clar definite (punctul 47). În plus, documentația aferentă consultărilor tehnice nu permitea întotdeauna o înțelegere clară a elementelor/aspectelor jalonului sau ale țintei cu privire la care direcțiile generale consultate și-au exprimat punctele de vedere sau a modului în care au ajuns la aceste puncte de vedere. În absența unor evidențe clare cu privire la natura consultării tehnice și la decizia de evaluare la care s-a ajuns, nu este clar ce anume a acoperit efectiv procesul de consultare. În caseta 2 se prezintă un exemplu detectat în cadrul auditului desfășurat de Curte în vederea declarației de asigurare pe 2021.

Documentare insuficientă a evaluării

52 Comisia își întemeiază evaluarea cu privire la atingerea în mod satisfăcător a jaloanelor sau a țintelor pe elementele relevante cuprinse în descrierea acestora și în descrierea măsurii aferente, ambele figurând în decizia conexă de punere în aplicare a Consiliului, și ține seama de acordurile de tip operațional.

53 În Raportul anual pe 2021, Curtea a constatat că descrierea unei măsuri din anexa la decizia de punere în aplicare a Consiliului nu era întotdeauna aliniată la jalonul și/sau la ținta relevantă. Elementele relevante pentru evaluare erau deci ambigue și susceptibile de interpretări³². Curtea nu a găsit însă nicio justificare care să explice de ce Comisia a considerat că anumite elemente definite în descrierea măsurii erau irelevante pentru evaluare. Curtea a constatat, de asemenea, că orientările Comisiei pentru evaluarea atingerii în mod satisfăcător a jaloanelor și a țintelor nu prevedeau o astfel de justificare și, prin urmare, nu cereau în mod explicit ca aceasta să fie documentată. În lipsa unor orientări și a unei documentații clare în astfel de situații, era dificil, dacă nu chiar imposibil, pentru o terță persoană care nu este implicată în negocierea PNRR-ului sau care nu cunoștea procesul să înțeleagă și să urmărească raționamentul Comisiei.

Nu există încă o metodă pentru determinarea sumelor care urmează să fie suspendate de la plată

54 Suma plătită unui stat membru în urma transmiterii unei cereri de plată nu se bazează neapărat pe costurile estimate pentru atingerea jaloanelor și a țintelor incluse în aceasta, ci este mai degrabă rezultatul negocierilor cu statul membru în cauză. Aceste negocieri iau în considerare proporția de jaloane și ținte, precum și importanța relativă a acestora³³. În cazul în care Comisia stabilește că jaloanele sau țintele nu au fost atinse în mod satisfăcător, regulamentul prevede că „se suspendă plata integrală sau parțială a contribuției financiare și, după caz, a împrumutului”³⁴. Suspendările nu pot fi revocate decât dacă statul membru furnizează Comisiei dovezi privind atingerea în mod satisfăcător a jaloanelor sau a țintelor în termen de șase luni. În caz contrar, Comisia trebuie să reducă proporțional cuantumul contribuției financiare sau al împrumutului (după caz). Curtea a semnalat în Raportul său anual referitor la exercițiul 2021 că Comisia nu elaborase o metodologie de stabilire a sumei care urmează să fie suspendată de la plată³⁵.

55 O astfel de metodologie nu ar influența evaluarea ex ante a jaloanelor și a țintelor, dar faptul că ea nu există înseamnă că lipsește un element important al sistemului de control pentru MRR menit să asigure regularitatea plăților din cadrul acestui mecanism. Lipsa unei astfel de metodologii reduce, de asemenea, transparența mecanismelor MRR pentru statele membre și alte părți interesate, dat fiind că criteriile de calculare a impactului financiar al neatingerii jaloanelor și a țintelor sunt incerte. În acest context, Curtea face trimitere la recomandarea 10.2 din Raportul său anual pe 2021.

Auditurile ex post ar putea contribui la asigurarea faptului că datele comunicate cu privire la atingerea jaloanelor și a țintelor sunt exacte

56 În timp ce verificările ex ante efectuate de Comisie se bazează în principal pe examinări documentare, auditurile ex post permit Comisiei să examineze situația la fața locului. Auditurile ex post sunt prevăzute în Regulamentul financiar³⁶ și în acordurile de finanțare semnate cu statele membre. Obiectivul lor este de a detecta și a corecta orice situație de neatingere a unui jalon sau a unei ținte susceptibilă să apară numai după efectuarea plăților. Aceste audituri ar trebui să se bazeze pe toate informațiile relevante, pe proceduri clare și bine concepute și pe o evaluare adecvată a riscurilor.

57 Curtea a evaluat dacă modul în care au fost concepute auditurile ex post ale Comisiei este adecvat pentru atingerea acestui obiectiv. Desfășurarea practică a auditurilor ex post ale Comisiei nu a putut fi testată (punctul 21).

58 În ceea ce privește atingerea jaloanelor și a țintelor, Comisia efectuează audituri ex post cu privire la jaloane și ținte, pe baza unei evaluări a riscurilor, aceste audituri completând verificările sale ex ante. În plus, Comisia efectuează audituri de sistem referitoare la jaloane și la ținte, care se axează pe colectarea datelor și pe raportarea de către statele membre cu privire la jaloane și ținte.

59 Aceste audituri de sistem urmăresc să evalueze gestionarea datelor și sistemele informatice sau alte sisteme utilizate pentru stocarea, colectarea, agregarea și raportarea de date cu privire la jaloane și ținte, precum și să verifice fiabilitatea datelor raportate referitoare la jaloanele și țintele atinse, inclusiv agregarea acestora.

60 Auditurile cu privire la jaloane și la ținte se bazează pe o evaluare a riscurilor și acoperă toate jaloanele și țintele identificate a fi „cu risc ridicat” în evaluarea riscurilor realizată de Comisie. În funcție de resursele disponibile, sunt acoperite și cât mai multe dintre jaloanele și țintele clasificate „cu risc mediu”. Scopul lor este să confirme la fața locului informațiile pe care statele membre le-au raportat Comisiei în etapa de verificare ex ante.

61 Comisia selectează autoritățile statelor membre și jaloanele și țintele care urmează să fie auditate atât pe baza unei evaluări globale a riscurilor, cât și pe baza unei evaluări a riscurilor legate de cererea de plată. Selectarea inițială a statelor membre care urmează să fie auditate este de asemenea determinată de gradul de pregătire a acestora și de momentul la care au fost transmise cererile de plată.

62 Evaluările riscurilor se bazează pe o serie de factori, cum ar fi:

• complexitatea sistemelor naționale de control;
• auditurile efectuate de statele membre;
• riscul ca măsurile din PNRR să fie cofinanțate din alte fonduri ale UE; și
• tipurile de destinatar final.

63 Obiectivul auditurilor cu privire la jaloane și ținte este de a furniza o asigurare ex post suplimentară cu privire la atingerea în mod satisfăcător a acestora, în timp ce auditurile de sistem referitoare la jaloane și ținte urmăresc să asigure faptul că sistemele naționale de colectare și stocare a informațiilor utilizate pentru raportarea legată de jaloane și ținte sunt adecvate și fiabile.

64 Documentul „Enquiry planning memorandum” al DG ECFIN conține îndrumări detaliate cu privire la aceste audituri vizând jaloanele și țintele și la auditurile de sistem, precum și o serie de modele care trebuie utilizate în cadrul lor.

65 Curtea a examinat documentele de planificare pentru auditurile ex post și le consideră, în ansamblu, bine dezvoltate în ceea ce privește activitățile și documentația planificate, dar aplicarea lor efectivă va putea fi evaluată numai într-o etapă ulterioară. Planificarea inițială a activității de audit pentru 2022 și 2023 indică, de asemenea, o acoperire extinsă. Au fost planificate audituri în 20 de state membre: 20 de audituri vizând gestionarea datelor și sistemele informatice și 7 audituri menite să verifice fiabilitatea datelor raportate.

Lipsa de orientări crește riscul de a nu se identifica cazuri în care măsuri legate de jaloane și ținte atinse anterior au fost revocate

66 Pentru ca un jalon sau o țintă atins(ă) pentru care s-a efectuat plata să fie pertinent(ă) și eficace, acesta (aceasta) nu ar trebui revocat(ă) într-o etapă ulterioară. Regulamentul ține seama de acest risc și prevede că „atingerea în mod satisfăcător a jaloanelor și a țintelor presupune că măsurile legate de jaloanele și țintele care anterior au fost atinse în mod satisfăcător nu au fost revocate de statul membru în cauză”³⁷. În conformitate cu acordurile de finanțare, cererea de plată a unui stat membru ar trebui să confirme că nu au existat astfel de revocări.

67 Declarația de confirmare a statelor membre este o componentă-cheie a controlului privind revocarea măsurilor legate de jaloane sau de ținte atinse anterior. În plus, potrivit Comisiei, deoarece echipele responsabile de diferitele țări asigură o monitorizare continuă și poartă în permanență discuții cu autoritățile statelor membre, ele sunt, de asemenea, în măsură să identifice jaloanele și țintele care au fost revocate.

68 Revocarea poate avea loc numai după ce un jalon sau o țintă este evaluat(ă) ca fiind atins(ă) în mod satisfăcător și, prin urmare, nu poate fi verificată prin proceduri ex ante. Examinările referitoare la revocarea măsurilor legate de jaloane atinse anterior trebuie deci să fie efectuate ex post.

69 Până în prezent, Comisia nu a elaborat orientări cu privire la natura exactă a revocării unei măsuri legate de un jalon sau de o țintă atins(ă) anterior, la circumstanțele în care se poate considera că a avut loc o astfel de revocare sau la modul în care serviciile Comisiei și autoritățile statelor membre ar trebui să monitorizeze acest lucru. Lipsa unor astfel de orientări accentuează riscul ca statele membre și Comisia să nu identifice în mod adecvat și sistematic toate jaloanele și țintele care au fost revocate.

70 De asemenea, Comisia nu a pus încă la dispoziție orientări cu privire la impactul revocării unei măsuri legate de un jalon sau de o țintă atins(ă) anterior asupra unei cereri de plată anterioare sau curente.

Controalele Comisiei ar putea susține evaluarea acesteia cu privire la sistemele statelor membre, dar procedurile de raportare a fraudelor și de corectare a deficiențelor prezintă limitări

Auditurile planificate ale Comisiei ar putea permite evaluarea sistemelor de control ale statelor membre în ceea ce privește frauda, corupția, conflictele de interese și dubla finanțare

71 Protejarea intereselor financiare ale Uniunii înseamnă că implementarea MRR trebuie să respecte normele aplicabile din dreptul Uniunii și din dreptul intern, în special în ceea ce privește prevenirea, detectarea și corectarea fraudei, a corupției și a conflictelor de interese. Această observație se aplică și în legătură cu riscul de dublă finanțare.

72 Atunci când evocă rolul său în protejarea intereselor financiare ale UE, Comisia se referă la o așa-numită responsabilitate reziduală, pe care o limitează la asigurarea faptului că statele membre dispun de sisteme adecvate și la intervenții în cazul în care acestea nu își îndeplinesc obligațiile de control în ceea ce privește prevenirea, detectarea și corectarea fraudei, a corupției și a conflictelor de interese, precum și a cazurilor de dublă finanțare (punctul 33).

73 Auditurile pe care Comisia le-a planificat reflectă această limitare și se vor concentra asupra sistemelor de control ale statelor membre pentru prevenirea, detectarea și corectarea fraudei, a corupției, a conflictelor de interese și a dublei finanțări. Aceste audituri ar trebui să se bazeze pe toate informațiile relevante, pe proceduri clare și bine concepute și pe o evaluare adecvată a riscurilor. Curtea a examinat procedura și documentele de planificare ale Comisiei pentru aceste audituri.

74 Comisia și-a definit activitatea de audit legată de protejarea intereselor financiare ale Uniunii în strategia sa de audit.

75 Strategia de audit pentru MRR prevede că, în cursul implementării acestuia, Comisia trebuie să efectueze cel puțin un audit de sistem separat per stat membru. Obiectivul acestor audituri este de a oferi Comisiei asigurarea că sistemele de control ale statelor membre sunt în măsură să prevină, să detecteze și să corecteze cazurile de fraudă, corupție, conflicte de interese și dublă finanțare. Potrivit planificării inițiale a activității de audit pentru 2022 și 2023, erau prevăzute 21 de audituri cu privire la protecția intereselor financiare ale UE.

76 Auditurile de sistem care vizează frauda, corupția, conflictele de interese și dubla finanțare i-ar putea permite Comisiei să evalueze sistemele instituite de statele membre în acest scop, însă eficacitatea acestor audituri nu va putea fi evaluată decât într-o etapă ulterioară. În plus, Curtea a identificat limitări care afectează elemente individuale ale sistemului de control al Comisiei. Acestea sunt prezentate la punctele următoare.

Informațiile limitate privind auditurile efectuate de statele membre pot afecta valoarea adăugată a declarațiilor lor de gestiune și a rezumatelor prezentate de acestea

77 O cerere de plată din partea unui stat membru trebuie să fie însoțită de o declarație de gestiune, susținută de un rezumat al auditurilor efectuate la nivel național (punctul 10), pe care DG ECFIN o examinează cu scopul de a identifica informații care ar putea fi relevante pentru verificările ex ante ale atingerii jaloanelor și a țintelor sau pentru auditurile sale. Declarațiile de gestiune ale statelor membre trebuie să furnizeze asigurarea că fondurile au fost gestionate în conformitate cu toate normele UE și naționale aplicabile, în special cele privind evitarea conflictelor de interese, prevenirea fraudei și corupția. De asemenea, statele membre trebuie să confirme că neregulile identificate în cursul auditurilor lor au fost corectate după caz și că fondurile au fost recuperate în mod corespunzător de la destinatarii finali. Comisia examinează aceste documente pentru a verifica dacă au fost identificate deficiențe ale sistemelor sau cazuri individuale de fraudă, corupție sau conflict de interese și dacă se luaseră măsuri corective pentru a proteja interesele financiare ale Uniunii. În cazul primelor cereri de plată, se verifică, de asemenea, dacă au fost îndeplinite jaloanele în materie de control și audit adăugate în timpul evaluării PNRR-ului.

78 Valoarea adăugată a declarațiilor de gestiune și a rezumatelor auditurilor va depinde de sfera și de calitatea activității de audit a autorităților naționale. Comisia a emis orientări în atenția statelor membre pentru pregătirea rezumatului auditurilor în cadrul Mecanismului de redresare și reziliență (Guidance to Member States for the preparation of the summary of audits under the Recovery and Resilience Facility), în care definește tipul de informații pe care rezumatele ar trebui să le conțină și explică tipurile de audituri pe care autoritățile statelor membre ar trebui să le efectueze. Curtea observă că nu există îndrumări precise cu privire la acoperirea și structura unor astfel de audituri, deoarece regulamentul nu oferă niciun temei juridic în această privință.

79 Pentru cele patru cereri de plată primite în 2021, Comisia a remarcat că, din cauza perioadei scurte de timp dintre aprobarea planurilor și transmiterea acestor cereri de plată, sfera activității de audit desfășurate de autoritățile naționale a fost, în general, una limitată³⁸. Informațiile Comisiei cu privire la calitatea activității de audit pe care se sprijină rezumatul auditurilor și la elementele MRR pe care se vor concentra auditurile statelor membre pe durata de viață a MRR au la bază schimburi cu autoritățile naționale de audit și evaluarea Comisiei cu privire la strategiile naționale de audit ale acestora. Comisia a informat Curtea că planifică să derive o asigurare pe baza rezultatelor auditurilor naționale numai dacă fiabilitatea acestora a fost confirmată de activitatea sa proprie de audit.

Raportarea privind fraudele și orientările referitoare la corectarea deficiențelor din sistemele statelor membre nu sunt pe deplin dezvoltate

Nu există o abordare centralizată și standardizată pentru raportarea privind fraudele

80 În cazul fondurilor din domeniul coeziunii, autoritățile statelor membre sunt obligate să raporteze Comisiei toate neregulile detectate – frauduloase sau nu – în Sistemul de gestionare a neregulilor (IMS). Comisia utilizează, printre altele, aceste informații din IMS la baza evaluării sale cu privire la riscurile de fraudă și la baza strategiei sale antifraudă, acestea fiind elemente importante pentru direcționarea auditurilor și a controalelor sale. Spre deosebire de obligația statelor membre de a raporta cu privire la implementare în cazul politicii de coeziune, obligația de a comunica Comisiei neregulile frauduloase sau nefrauduloase detectate în implementarea MRR prevede o raportare în declarația de gestiune, dar nu impune utilizarea unui sistem informatic integrat.

81 Statele membre au obligația de a raporta în declarația de gestiune orice caz de fraudă, corupție și conflict de interese detectat (și măsurile de remediere luate). Spre deosebire de sistemul IMS, nu este clar în ce moment ar trebui raportată detectarea unui caz de fraudă, dacă există un prag de raportare și ce informații standard ar trebui prezentate pentru fiecare caz în parte și cu privire la măsurile de remediere luate. Lipsa unor informații centralizate și standardizate la nivelul Comisiei privind suspiciunile de fraudă, conflictele de interese și cazurile de corupție detectate de autoritățile statelor membre îngreunează evaluarea adecvată a riscurilor de fraudă, care este esențială pentru o direcționare eficace a auditurilor ex post referitoare la protecția intereselor financiare ale Uniunii.

82 Împreună cu statele membre, Comisia are obligația de a raporta anual Parlamentului European și Consiliului cu privire la măsurile luate pentru combaterea fraudei și a altor activități ilegale care afectează interesele financiare ale UE (raportul PIF). Un element-cheie al acestui raport îl reprezintă informațiile și datele anuale privind fraudele și neregulile care afectează cheltuielile UE. În lipsa, la nivelul Comisiei, a unor informații centralizate și standardizate privind frauda și alte activități ilegale care afectează plățile din MRR, există riscul ca raportul anual al Comisiei privind PIF să nu ofere o imagine completă.

În prezent, contrapărțile nedemne de încredere nu sunt nici raportate, nici excluse

83 Statele membre nu sunt obligate în prezent să utilizeze sistemul Comisiei de detectare timpurie și de excludere (EDES) pentru măsurile din cadrul MRR. Altfel spus, unul dintre instrumentele disponibile pentru protejarea intereselor financiare ale Uniunii nu se aplică pentru MRR.

84 În avizul său privind propunerea de reformare a Regulamentului financiar, Curtea a salutat deci propunerea Comisiei de a se asigura aplicarea unor mecanisme adecvate de excludere pentru programele de cheltuieli care fac obiectul gestiunii directe, cum ar fi MRR, în care beneficiarii sunt statele membre³⁹. Cheia unei funcționări eficace a EDES va fi disponibilitatea și fiabilitatea informațiilor privind contrapărțile care s-ar putea dovedi nedemne de încredere.

Nu au fost elaborate orientări interne privind corecțiile

85 Regulamentul conferă Comisiei dreptul de a interveni în cazul în care constată că sistemul unui stat membru nu protejează în mod adecvat interesele financiare ale Uniunii. Aceasta are dreptul „de a reduce în mod proporțional sprijinul acordat în cadrul mecanismului și de a recupera orice cuantum datorat bugetului Uniunii sau de a solicita rambursarea anticipată a împrumutului, în cazuri de fraudă, corupție și conflict de interese care afectează interesele financiare ale Uniunii și care nu au fost corectate de statul membru sau în cazul unei încălcări grave a unei obligații care decurge din astfel de acorduri”⁴⁰.

86 Același articol prevede că „atunci când decide în ceea ce privește cuantumul recuperării și al reducerii sau cuantumul care trebuie rambursat anticipat, Comisia respectă principiul proporționalității și ține seama de gravitatea fraudei, a actului de corupție și a conflictului de interese care afectează interesele financiare ale Uniunii sau de gravitatea unei încălcări a unei obligații”.

87 Deși acordurile de finanțare conțin dispoziții generale privind corecțiile forfetare, Comisia nu a elaborat încă orientări interne privind aplicarea acestor rate forfetare. Un exemplu în acest sens ar fi „Orientările privind calcularea corecțiilor financiare în cadrul procedurilor de verificare a conformității și de verificare financiară a conturilor”.

88 Lipsa de orientări interne privind aplicarea acestor rate forfetare reduce transparența și nu asigură coerența mecanismelor MRR pentru statele membre și alte părți interesate⁴¹.

Concluzii și recomandări

89 MRR întruchipează un nou model de acordare a finanțării, în care plata Comisiei către statul membru se bazează pe atingerea unor jaloane și ținte. Curtea a ajuns la concluzia că, într-un timp relativ scurt, Comisia a conceput un sistem de control care cuprinde un set de verificări ex ante ample, completate de audituri la fața locului, pentru a evalua dacă jaloanele și țintele au fost atinse în mod satisfăcător. Acest sistem de control oferă însă informații verificate limitate la nivelul UE care să arate dacă proiectele de investiții finanțate prin MRR respectă normele UE și normele naționale. Lipsa unor astfel de informații are un impact asupra asigurării pe care Comisia o poate furniza cu privire la protecția intereselor financiare ale Uniunii și conduce la un deficit de răspundere de gestiune la nivelul UE.

90 Curtea a constatat că verificările ex ante pe care Comisia le efectuează pentru a evalua dacă au fost îndeplinite jaloanele și țintele sunt ample. Așa cum se arată în capitolul 10 din Raportul anual pe 2021, ea a detectat limitări ale modului în care este documentată evaluarea Comisiei și a observat că nu este încă disponibilă o metodă privind suspendarea (parțială) sau reducerea plăților. Recomandările 10.1 și 10.2 formulate de Curte privesc aceste probleme. De asemenea, Curtea a observat că definirea și documentarea sferei și a obiectivelor diferitelor etape ale evaluării preliminare ar putea fi ameliorate, în special în ceea ce privește consultarea tehnică cu alte direcții generale și servicii (punctele 40-55).

Recomandarea 1 – Să se îmbunătățească procedurile pentru verificările ex ante

Pe baza experienței acumulate până în prezent, Comisia ar trebui să dezvolte în continuare proceduri care să asigure documentarea adecvată a evaluării sale și să clarifice rolul și sfera consultării tehnice cu alte direcții generale și servicii.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: 2023.

91 Comisia a planificat audituri ex post ample cu privire la atingerea jaloanelor și a țintelor. Planificarea activității de audit pentru 2022 indică, de asemenea, o acoperire extinsă a statelor membre. Caracterul adecvat al auditurilor ex post planificate nu va putea fi evaluat însă decât în viitor (punctele 56-65).

92 Implementarea cu succes a MRR depinde de atingerea jaloanelor sau a țintelor și de nerevocarea ulterioară a acestora. Curtea observă că, în prezent, nu există orientări care să asigure o înțelegere uniformă cu privire la ceea ce constituie revocarea unei măsuri legate de un jalon sau de o țintă atins(ă) anterior, la modul în care riscul unei astfel de revocări este atenuat și la impactul asupra plăților anterioare și curente (punctele 66-70).

Recomandarea 2 – Să se elaboreze orientări pentru situațiile de revocare a unei măsuri legate de un jalon sau o țintă atins(ă) anterior

Comisia ar trebui să elaboreze orientări și proceduri pentru situațiile de revocare a unei măsuri legate de un jalon sau de o țintă atins(ă) anterior, astfel încât să asigure coerența în interpretare și în punerea în aplicare.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: 2023.

93 Comisia a elaborat documente de planificare pentru auditurile de sistem prin care urmărește să acopere sistemele de control din fiecare stat membru menite să protejeze interesele financiare ale Uniunii (punctele 71-76). Curtea observă însă că aceste audituri vor acoperi doar sistemele de control instituite de statele membre în ceea ce privește frauda, corupția, conflictele de interese și dubla finanțare. Din această cauză, nu există la nivelul UE decât puține informații verificate cu privire la conformitatea proiectelor de investiții finanțate prin MRR cu normele UE și naționale. Lipsa unor astfel de informații are un impact asupra asigurării pe care Comisia o poate oferi la nivelul UE. Responsabilitatea pe care Comisia și-o asumă în ceea ce privește protejarea intereselor financiare ale Uniunii se reflectă în declarația de asigurare din Raportul anual de activitate pe 2021 al DG ECFIN. Aceasta se limitează la asigurarea faptului că Comisia recuperează orice sumă datorată în caz de fraudă, corupție sau conflict de interese, în cazul în care statul membru nu a reușit să recupereze suma respectivă sau în cazul unei încălcări grave constatate a acordului de finanțare (punctele 28-36).

Recomandarea 3 – Să se remedieze deficitul în materie de asigurare la nivelul UE în ceea ce privește respectarea normelor UE și a normelor naționale

Comisia ar trebui să identifice măsurile necesare pentru a remedia deficitul în materie de asigurare de la nivelul UE în ceea ce privește conformitatea proiectelor de investiții finanțate prin MRR cu normele UE și cu normele naționale.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: 2023.

94 Curtea consideră că valoarea reală a declarațiilor de gestiune ale statelor membre și a rezumatelor auditurilor efectuate de acestea va depinde în mare măsură de sfera și de calitatea auditurilor respective și observă că nu există orientări precise cu privire la acoperirea și conceperea unor astfel de audituri. Sfera activităților de audit desfășurate de autoritățile naționale în primul an a fost, în general, limitată. Informațiile Comisiei cu privire la calitatea activităților de audit se bazează pe schimburi cu autoritățile naționale de audit și pe evaluarea sa cu privire la strategiile naționale de audit ale acestora (punctele 77-79).

95 În ceea ce privește raportarea fraudelor legate de MRR (punctele 80-84), Curtea a constatat următoarele:

• lipsa unor informații centralizate și standardizate privind fraudele înregistrate în Sistemul de gestionare a neregulilor înseamnă că datele disponibile pentru a sta la baza planificării și a direcționării auditurilor de sistem sunt incomplete;
• în prezent, contrapărțile nefiabile (destinatari finali) nu sunt raportate în sistemul de detectare timpurie și de excludere și nici nu sunt excluse de la finanțarea din partea UE. Modificările propuse ale dispozițiilor Regulamentului financiar (reformare) prevăd însă acest lucru.

Recomandarea 4 – Să se armonizeze raportarea cu privire la fraudele legate de MRR

Comisia ar trebui să armonizeze raportarea fraudelor legate de MRR și să înregistreze cazurile de fraudă și de alte activități ilegale legate de MRR în Sistemul de gestionare a neregulilor.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: 2023.

96 Acordurile de finanțare semnate cu statele membre prevăd diferite niveluri de corecții forfetare în cazul în care Comisia constată o deficiență a sistemului de control al unui stat membru care constituie o încălcare gravă a obligației sale de a proteja interesul financiar al Uniunii, astfel cum este prevăzută în acordul de finanțare. Cu toate acestea, definițiile actuale ale diferitelor niveluri nu permit o aplicare uniformă a acestor rate forfetare (punctele 85-88).

Recomandarea 5 – Să se elaboreze orientări interne privind corecțiile

Comisia ar trebui să elaboreze orientări interne privind aplicarea corecțiilor forfetare prevăzute în acordurile de finanțare în caz de deficiențe ale sistemelor de control ale statelor membre menite să protejeze interesele financiare ale Uniunii.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: 2023.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera V, condusă de domnul Jan Gregor, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 15 februarie 2023.

Acronime

CEF: Comitetul economic și financiar

DG ECFIN: Direcția Generală Afaceri Economice și Financiare

DG EMPL: Direcția Generală Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune

DG: direcție generală

EDES: Sistemul de detectare timpurie și de excludere (Early Detection and Exclusion system)

IMS: Sistemul de gestionare a neregulilor (Irregularity Management System)

MRR: Mecanismul de redresare și reziliență

NGEU: NextGenerationEU

PIF: protecția intereselor financiare

PNRR: plan național de redresare și reziliență

SG RECOVER: Grupul operativ pentru redresare și reziliență din cadrul Secretariatului General al Comisiei

Glosar

Comitetul economic și financiar: un comitet al Uniunii Europene înființat pentru a promova coordonarea politicilor între statele membre.

EDES: sistemul instituit de Comisie pentru a consolida protecția intereselor financiare ale Uniunii și pentru a asigura buna gestiune financiară. Scopul EDES este protejarea intereselor financiare ale Uniunii împotriva persoanelor și entităților nefiabile care solicită fonduri UE sau care au încheiat angajamente juridice cu Comisia ori cu alte instituții, organisme, oficii sau agenții ale Uniunii.

Mecanismul de redresare și reziliență: mecanismul de sprijin financiar al UE destinat să atenueze impactul economic și social al pandemiei de COVID-19 și să stimuleze transformarea verde și pe cea digitală.

NextGenerationEU: pachet de finanțare menit să contribuie la redresarea statelor membre ale UE în urma impactului economic și social al pandemiei de COVID-19.

Plan național de redresare și reziliență: document prin care se stabilesc reformele și investițiile preconizate de un stat membru în cadrul Mecanismului de redresare și reziliență.

Sistemul de gestionare a neregulilor: aplicație utilizată de statele membre pentru a raporta către OLAF nereguli, inclusiv suspiciunile de fraudă.

Răspunsurile Comisiei

https://www.eca.europa.eu/ro/Pages/DocItem.aspx?did=63634

Calendar

https://www.eca.europa.eu/ro/Pages/DocItem.aspx?did=63634

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii bugetare specifice. Curtea de Conturi Europeană selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, evoluțiile viitoare și interesul politic și public.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit V – Finanțarea și administrarea Uniunii, condusă de domnul Jan Gregor, membru al Curții de Conturi Europene. Auditul a fost condus de domnul Tony Murphy, membru al Curții de Conturi Europene, beneficiind de sprijinul următorilor: Wolfgang Stolz, șef de cabinet, Brian Murphy și Peter Borsos, atașați în cadrul cabinetului; Judit Oroszki, manager principal; Gediminas Macys, coordonator; Kristina Kosor și Raymond Larkin, auditori. Valérie Tempez a asigurat asistență de secretariat.

De la stânga la dreapta: Peter Borsos, Judit Oroszki, Kristina Kosor, Tony Murphy, Brian Murphy, Gediminas Macys, Wolfgang Stolz, Raymond Larkin, Valérie Tempez.

Note

¹ Articolul 8 și articolul 22 alineatul (1) din regulament.

² Articolul 24 alineatul (3) din regulament.

³ Articolul 22 alineatul (1) din regulament.

⁴ Articolul 22 alineatul (5) din regulament.

⁵ Ansamblul condițiilor pe care trebuie să le îndeplinească PNRR-urile este descris la articolul 18 alineatul (4) din regulament.

⁶ Articolul 24 din regulament.

⁷ Articolul 22 alineatul (2) litera (c) din regulament.

⁸ Idem.

⁹ Articolul 24 alineatul (3) din regulament.

¹⁰ Raportul special nr. 21/2022: „Evaluarea planurilor naționale de redresare și reziliență de către Comisie – în general adecvată, dar persistă riscuri legate de punerea în aplicare”.

¹¹ Avizul nr. 06/2020 referitor la propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de instituire a Mecanismului de redresare și reziliență.

¹² Raportul special nr. 21/2022.

¹³ Raportul anual referitor la execuția bugetului UE privind exercițiul financiar 2021, capitolul 10 – Mecanismul de redresare și reziliență.

¹⁴ Documentul de analiză nr. 01/2023: „Finanțarea pusă la dispoziție de UE prin politica de coeziune și prin Mecanismul de redresare și reziliență: o analiză comparativă”.

¹⁵ Capitolul 10 din Raportul anual pe 2021 al Curții.

¹⁶ Raportul special nr. 21/2022.

¹⁷ Raportul anual de activitate pe 2021 al DG ECFIN, anexa XIV.

¹⁸ Articolul 24 alineatul (5) din regulament.

¹⁹ Articolul 5 din regulament.

²⁰ Articolul 24 din regulament.

²¹ Punctele 56-61 din Raportul special nr. 21/2022.

²² Punctul VIII din Raportul special nr. 21/2022.

²³ Punctul 80 din Documentul de analiză nr. 01/2023.

²⁴ Articolul 22 alineatul (1) și considerentul 54 din regulament.

²⁵ Raportul anual de activitate pe 2021 al DG ECFIN, p. 52.

²⁶ Strategia de audit a Comisiei pentru MRR, p. 3.

²⁷ Figura 1.8 din Raportul anual pe 2021 al Curții.

²⁸ Articolul 24 alineatul (3) din regulament.

²⁹ Articolul 24 alineatul (3) din regulament.

³⁰ Articolul 36 alineatul (3) din Regulamentul (UE, Euratom) 2018/1046 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 iulie 2018 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii.

³¹ Anexă la decizia de punere în aplicare a Consiliului.

³² Punctele 10.24-10.26 din Raportul anual pe 2021 al Curții.

³³ Punctul 73 din Raportul special nr. 21/2022 al Curții.

³⁴ Articolul 24 alineatul (6) din regulament.

³⁵ Punctul 10.28 din Raportul anual pe 2021 al Curții.

³⁶ Articolul 74 alineatul (6) din Regulamentul financiar.

³⁷ Articolul 24 alineatul (3) din regulament.

³⁸ Raportul anual de activitate pe 2021 al DG ECFIN, p. 60.

³⁹ Avizul 06/2022 referitor la propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii (reformare).

⁴⁰ Articolul 22 alineatul (5) din regulament.

⁴¹ Punctul 106 din Documentul de analiză nr. 01/2023.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: www.eca.europa.eu/ro/contact
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (https://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2023

PDF	ISBN 978-92-847-9591-8	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/585444	QJ-AB-23-008-RO-N
HTML	ISBN 978-92-847-9595-6	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/556951	QJ-AB-23-008-RO-Q

DREPTURI DE AUTOR

© Uniunea Europeană, 2023

Politica Curții de Conturi Europene referitoare la reutilizare este definită în Decizia nr. 6-2019 a Curții de Conturi Europene privind politica în materie de date deschise și reutilizarea documentelor.

Cu excepția cazului în care se precizează altceva (de exemplu, într-o mențiune separată indicând drepturile de autor), conținutul elaborat de Curtea de Conturi Europeană pentru care UE deține drepturile de autor face obiectul licenței Creative Commons Atribuire 4.0 Internațional (CC BY 4.0). Prin urmare, ca regulă generală, reutilizarea este autorizată cu condiția menționării adecvate a autorilor și a indicării eventualelor modificări. Reutilizatorul conținutului elaborat de Curtea de Conturi Europeană nu poate altera sensul sau mesajul inițial. Curtea de Conturi Europeană nu răspunde pentru eventualele consecințe ale reutilizării.

Este necesar să obțineți o permisiune suplimentară în cazul în care un anumit conținut prezintă persoane fizice ce pot fi identificate, de exemplu în cazul fotografiilor în care apar membri ai personalului Curții de Conturi Europene sau în cazul în care conținutul include lucrări ale unor terți.

Dacă se obține o astfel de permisiune, ea anulează și înlocuiește permisiunea de natură generală menționată mai sus și va indica în mod clar eventualele restricții de utilizare.

Pentru a utiliza sau a reproduce un conținut pentru care UE nu deține drepturile de autor, poate fi necesar să obțineți o permisiune în acest sens direct de la titularii drepturilor de autor.

Figura 2 – pictograme: figurile au fost concepute folosind resurse de pe site-ul Flaticon.com. © Freepik Company S.L. Toate drepturile rezervate.

Programele informatice sau documentele care fac obiectul unor drepturi de proprietate industrială, cum ar fi brevetele, mărcile, desenele și modelele înregistrate, logourile și denumirile, sunt excluse din politica Curții de Conturi Europene referitoare la reutilizare.

Familia site-urilor instituționale ale Uniunii Europene care sunt incluse în domeniul europa.eu oferă linkuri către site-uri terțe. Deoarece Curtea de Conturi Europeană nu are control asupra acestor site-uri, sunteți încurajați să verificați politica aplicată de ele în ceea ce privește respectarea vieții private și drepturile de autor.

Utilizarea logoului Curții de Conturi Europene

Logoul Curții de Conturi Europene nu poate fi utilizat fără acordul prealabil al Curții de Conturi Europene.

CONTACTAȚI UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră online (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_ro).

La telefon sau în scris
Europe Direct este un serviciu care vă răspunde la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit: 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696;
• folosind formularul: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_ro.

GĂSIȚI INFORMAȚII DESPRE UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa (european-union.europa.eu).

Publicații ale UE
Puteți vizualiza sau comanda publicații ale UE la op.europa.eu/ro/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de documentare (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_ro).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1951 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex (eur-lex.europa.eu).

Date deschise ale UE
Portalul data.europa.eu oferă acces la seturile de date deschise ale instituțiilor, organismelor și agențiilor UE. Aceste date pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale. Portalul oferă, de asemenea, acces la o multitudine de seturi de date din țările europene.