Zasnova kontrolnega sistema Komisije za mehanizem za okrevanje in odpornost Načrtovano je sicer obsežno delo, vendar v novem izvedbenem modelu ostaja vrzel v zagotovilih in odgovornosti na ravni EU

Povzetek

I Mehanizem za okrevanje in odpornost je glavna komponenta instrumenta NextGenerationEU. Namen mehanizma je zagotavljati finančno podporo za javne naložbe in reforme v državah članicah, in sicer s sredstvi v višini 723,8 milijarde EUR (v tekočih cenah) za posojila (385,8 milijarde EUR) in nepovratna sredstva (338 milijard). Financiranje takih reform in naložb v državah članicah se je začelo ob začetku pandemije februarja 2020 in se bo nadaljevalo do 31. decembra 2026. Uredba o mehanizmu za okrevanje in odpornost je začela veljati 19. februarja 2021.

II Za mehanizem se uporablja model porabe, ki se razlikuje od modelov drugih programov porabe EU. Plačila državam članicam se izvedejo, ko so z njimi povezani mejniki in cilji po oceni Komisije zadovoljivo izpolnjeni. Naložbeni projekti držav članic, ki se financirajo v okviru mehanizma, morajo biti skladni s pravili EU in nacionalnimi pravili, npr. o javnem naročanju ali povračilu upravičenih stroškov, tudi če to ni pogoj za izvedbo plačil.

III Evropsko računsko sodišče (v nadaljnjem besedilu: Sodišče) je to revizijo izvedlo ob upoštevanju znatnega števila izplačil v okviru mehanizma, ki jih je treba še izvršiti v času njegovega delovanja do konca leta 2026. Cilj njegove revizije je bil oceniti zasnovo kontrolnega sistema Komisije za mehanizem in prispevati k temu, da se zagotovi njena ustreznost. V ta namen je preučilo, ali je bil sistem do konca aprila 2022 zasnovan tako, da sta bila zagotovljena izpolnjevanje mejnikov in ciljev ter zaščita finančnih interesov Unije. Dokaze, ki jih je pridobilo s preučevanjem postopkov Komisije, je dopolnilo z relevantnimi opažanji iz revizije v zvezi z izjavo o zanesljivosti glede pravilnosti odhodkov mehanizma za leto 2021.

IV Sodišče je prišlo do zaključka, da je Komisija v razmeroma kratkem času oblikovala kontrolni sistem, v katerem je določen obsežen proces za preverjanje izpolnjevanja mejnikov in ciljev. Vendar ta kontrolni sistem zagotavlja le malo preverjenih informacij na ravni EU, da so projekti, ki se financirajo v okviru mehanizma, skladni s pravili EU in nacionalnimi pravili. Pomanjkanje takih preverjenih informacij vpliva na zagotovilo, ki ga lahko da Komisija, in povzroča vrzel v odgovornosti na ravni EU.

V Kar zadeva zagotavljanje izpolnjevanja mejnikov in ciljev, so postopki po mnenju Sodišča obširni. Predhodne preglede za predhodne ocene dopolnjujejo dodatne revizije na kraju samem. Vendar različne faze predhodne ocene niso bile dovolj podrobno opredeljene in ne v celoti dokumentirane. Sodišče ugotavlja tudi, da še ni metode za količinsko opredelitev učinka, ki bi ga lahko imelo neizpolnjevanje mejnika ali cilja, in da ni smernic, v katerih bi bilo obravnavano tveganje, povezano s tem, da se ne odkrije razveljavitev ukrepa, za katerega je bil predhodno izpolnjen mejnik ali cilj.

VI Kar zadeva zaščito finančnih interesov Unije, Sodišče ugotavlja, da je Komisija predvidela revizije sistemov v vsaki državi članici. Te bodo osredotočene na ocenjevanje kontrolnih sistemov držav članic, povezanih z goljufijami, korupcijo, nasprotjem interesov in dvojnim financiranjem. Vendar vanje ne bo zajeto to, ali države članice ustrezno preverjajo skladnost naložbenih projektov, ki se financirajo v okviru mehanizma, s pravili EU in nacionalnimi pravili. Posledično je na ravni EU le malo preverjenih informacij o skladnosti projektov, ki se financirajo v okviru mehanizma, s temi pravili, in njihovo pomanjkanje vpliva na zagotovilo, ki ga v zvezi s tem lahko da Komisija. Odgovornost, ki jo prevzame Komisija v zvezi z zaščito finančnih interesov Unije, je omejena na zagotovitev, da izterja zneske v primerih goljufij, korupcije in nasprotja interesov, v katerih država članica tega ni storila, ali v primerih ugotovljene hude kršitve sporazuma o financiranju. Sodišče je ugotovilo tudi, da v sistemu za upravljanje nepravilnosti ni centraliziranih in standardiziranih informacij o goljufijah, povezanih z mehanizmom, in da različne ravni pavšalnih popravkov, ki se uporabijo v primeru pomanjkljivosti kontrolnih sistemov držav članic, niso zadostno opredeljene.

VII Sodišče priporoča Komisiji, naj:

• izboljša postopke v zvezi s predhodnimi preverjanji,
• oblikuje smernice v zvezi z razveljavitvijo ukrepa, povezanega s predhodno izpolnjenim mejnikom ali ciljem,
• obravnava vrzel v zagotovilih na ravni EU v zvezi s skladnostjo naložbenih projektov, ki se financirajo v okviru mehanizma, s pravili EU in nacionalnimi pravili,
• uskladi poročanje o goljufijah, povezanih z mehanizmom,
• oblikuje notranje smernice v zvezi s popravki, kot je določeno v sporazumih o financiranju.

Uvod

Na kratko o mehanizmu za okrevanje in odpornost

01 NextGenerationEU je začasni sklad EU, namenjen zagotavljanju podpore državam članicam pri zmanjševanju socialno-ekonomskih posledic pandemije COVID-19 in ponovnem zagonu trajnostne rasti. Mehanizem za okrevanje in odpornost je glavni instrument, v okviru katerega se bodo razdeljevala sredstva NextGenerationEU. Zagotavlja obsežno finančno podporo za reforme in naložbe, s katerimi naj bi se pospešilo gospodarsko okrevanje držav članic po posledicah pandemije COVID-19 in povečala njihova odpornost.

02 Mehanizem za okrevanje in odpornost je bil vzpostavljen z Uredbo (EU) 2021/241 (v nadaljnjem besedilu: Uredba), ki je začela veljati 19. februarja 2021. Z njim se podpira financiranje reform in naložbenih projektov v državah članicah od začetka pandemije februarja 2020, kar se bo nadaljevalo do 31. decembra 2026. Za ta namen je bil mehanizem financiran s sredstvi v višini 723,8 milijarde EUR (v tekočih cenah) za posojila (385,8 milijarde EUR) in nepovratna sredstva (338 milijard).

03 Za mehanizem se uporablja poseben model porabe. Komisija ga izvaja z neposrednim upravljanjem z državami članicami kot upravičenkami¹. Pogoj, da države članice prejmejo plačilo iz mehanizma, je zadovoljiva izpolnitev predhodno določenih mejnikov ali ciljev z izvajanjem reform in naložbenih projektov².

04 Zakonitost in pravilnost (v nadaljnjem besedilu: pravilnost) porabe v okviru drugih programov EU je odvisna predvsem od upravičenosti upravičenca, projekta in prijavljenih stroškov. Za upravičenost takega financiranja pogosto veljajo pogoji v zvezi s stroški, ki lahko nastanejo in jih je mogoče prijaviti, za katere je lahko obvezno tudi, da so ugotovljivi in preverljivi. Pogoji za upravičenost do tovrstnega financiranja vključujejo tudi pravila EU, s katerimi se zagotavlja uspešno delovanje enotnega trga (tj. pravila o javnem naročanju in državni pomoči) in skladnost z nacionalnimi pravili.

05 V oceni, ki jo opravi Komisija, upravičenost upravičenca, projekta in stroškov za izvajanje naložbenih projektov, ki se financirajo v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost, sicer ni pogoj za to, da država članica od Komisije prejme plačilo iz mehanizma, vendar je v Uredbi ta vidik zajet z zaščito finančnih interesov Unije, ki jo morajo zagotoviti države članice skupaj s Komisijo, vsaka v skladu s svojimi odgovornostmi. V Uredbi je v zvezi s tem določeno, da morajo biti ukrepi, s katerimi se podpira mehanizem, skladni z veljavno zakonodajo Unije in nacionalno zakonodajo, zlasti glede preprečevanja, odkrivanja in odpravljanja goljufij, korupcije in nasprotja interesov, ter da mora biti zagotovljeno, da ni hudih kršitev obveznosti, določenih v sporazumu o financiranju, zlasti kar zadeva podvajanje financiranja. V ta namen morajo države članice izvajati uspešen in učinkovit sistem notranje kontrole in izterjati neupravičeno izplačane ali nepravilno porabljene zneske³. Če države članice ne izterjajo morebitnih neupravičeno izplačanih zneskov v primerih goljufije, korupcije ali nasprotja interesov, lahko ustrezni znesek izterja Komisija⁴.

Izvajanje mehanizma za okrevanje in odpornost

06 Ker se model izvajanja mehanizma za okrevanje in odpornost razlikuje od modela drugih programov porabe EU, za izvajanje mehanizma veljajo posebni procesi, ki so prikazani na sliki 1 in podrobneje opisani v nadaljevanju.

07 Če želijo države članice koristiti sredstva iz mehanizma, morajo pripraviti nacionalne načrte za okrevanje in odpornost, ki izpolnjujejo pogoje iz Uredbe⁵. Ti načrti morajo vključevati skladen sveženj javnih naložb in reform, združenih v ukrepe, ki so nadalje združeni v tematske komponente. Države članice morajo za vsak naložbeni projekt in reformo določiti mejnike in cilje ter navesti podrobnosti o njihovih izhodiščih.

08 Poleg tega morajo države članice oblikovati ustrezne sisteme upravljanja in kontrole. Uporabljajo lahko bodisi obstoječe nacionalne sisteme upravljanja in kontrole ali pa vzpostavijo sisteme posebej za mehanizem.

09 Plačila iz mehanizma so pogojena s tem, ali države članice zadovoljivo izpolnijo mejnike in cilje, določene v prilogah k izvedbenim sklepom Sveta, v katerih so odobreni njihovi načrti za okrevanje in odpornost. Še en pogoj, ki ga je treba upoštevati, je, da cilji in mejniki, ki jih je država članica predhodno zadovoljivo dosegla, ne bi smeli biti razveljavljeni. Države članice lahko predložijo zahtevke za izplačila do dvakrat letno, pri čemer morajo predložiti zadostne dokaze, da so bili zadevni mejniki in cilji zadovoljivo doseženi⁶.

10 Da bi države članice prejele plačila v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost, morajo vsakemu zahtevku za plačilo priložiti naslednje dokumente:

• informacije in dokaze, ki potrjujejo izpolnitev mejnikov in ciljev, določenih v prilogi k izvedbenemu sklepu Sveta,
• povzetek revizij, ki so jih opravili organi države članice, s podrobnim opisom morebitnih ugotovljenih pomanjkljivosti in sprejetih popravljalnih ukrepov⁷,
• izjavo o upravljanju⁸, s katero se potrdi, da:
  • so bila sredstva porabljena za predvideni namen,
  • so informacije, predložene v zahtevku za plačilo, popolne, točne in zanesljive,
  • vzpostavljeni kontrolni sistemi ustrezno zagotavljajo, da je upravljanje sredstev potekalo v skladu z vsemi veljavnimi pravili, zlasti pravili o preprečevanju:
    • nasprotij interesov, goljufij, korupcije in
    • dvojnega financiranja.

11 Komisija svojo oceno izvede z dvostopenjskim procesom. Najprej zahtevke za plačilo oceni na podlagi podatkov in informacij, ki jih predloži država članica. Namen te predhodne ocene je zagotoviti, da so mejniki in cilji zadovoljivo izpolnjeni⁹.

12 Na podlagi tega dela Komisija predhodno oceno predloži Ekonomsko-finančnemu odboru Sveta (EFC) in ga zaprosi za mnenje. Na podlagi mnenja tega odbora Komisija sprejme sklep o plačilu, ki ga je treba v okviru postopka pregleda najprej predstaviti komitološkemu odboru predstavnikov države članice. Nazadnje Komisija sprejme izvedbeni sklep, s katerim se odobri plačilo, nato pa se sredstva izplačajo.

Okvir Komisije za kontrolo mehanizma za okrevanje in odpornost

13 Zaradi posebnega modela izvajanja mehanizma za okrevanje in odpornost ter obsega z njim zagotovljenih sredstev EU je potreben poseben okvir kontrol na ravni Komisije in držav članic, s katerim bi se zagotovilo, da so mejniki in cilji izpolnjeni ter finančni interesi Unije zaščiteni.

14 Okvir kontrol, ki ga je v ta namen vzpostavila Komisija in je opisan v letnem poročilu o dejavnostih Generalnega direktorata za ekonomske in finančne zadeve (GD ECFIN) za leto 2021, zajema:

• oceno načrtov za okrevanje in odpornost, ki jih predložijo države članice, glede njihove ustreznosti, uspešnosti, učinkovitosti in skladnosti, preden se izvede plačilo. V njej je obravnavano tudi preverjanje ustreznosti kontrolnih sistemov držav članic, kot so opisani v njihovih načrtih za okrevanje in odpornost,
• dvodelni kontrolni sistem, v okviru katerega so določena predhodna preverjanja zahtevkov držav članic za plačila in dopolnilne naknadne revizije po izvedbi plačil. V njem so določene tudi revizije sistemov, ki so osredotočene na zaščito finančnih interesov Unije. Na sliki 2 je prikazan kontrolni sistem Komisije s tema dvema elementoma, ki sledita oceni načrtov za okrevanje in odpornost.

15 Sodišče je v eni od prejšnjih revizij ocenilo oceno načrtov za okrevanje in odpornost, ki jo je opravila Komisija, in svoje rezultate predstavilo v Posebnem poročilu 21/2022¹⁰. Tema te revizije in poročila je zasnova dveh elementov kontrolnega sistema Komisije, prikazanih na sliki 2.

Delo Sodišča v zvezi z mehanizmom za okrevanje in odpornost

16 Ta revizija je del niza revizij in pregledov mehanizma za okrevanje in odpornost. Več informacij o dosedanjem delu Sodišča in rezultatih tega dela s poudarkom na zadevah, povezanih s kontrolo, je v okviru 1.

Obseg revizije in revizijski pristop

17 Namen te revizije je oceniti zasnovo kontrolnega sistema Komisije za mehanizem za okrevanja in odpornost. V ta namen je Sodišče preučilo, ali je s kontrolnim sistemom zagotovljeno, da:

• se plačila državam članicam izvedejo, ker so izpolnile predhodno določene mejnike in/ali cilje, ter
• so zaščiteni finančni interesi Unije.

18 Sodišče je kontrolni sistem Komisije za mehanizem najprej preučilo z bolj splošnega, konceptualnega vidika. Pri tem je bil njegov namen ugotoviti, kaj kontrolni sistem zajema in kako se z njim zagotovi, da so mejniki in cilji zadovoljivo izpolnjeni ter da so finančni interesi Unije zaščiteni. Sodišče je v ta pregled vključilo začetno oceno, ki jo je Komisija opravila v zvezi s kontrolnimi sistemi, opisanimi v načrtih za okrevanje in odpornost držav članic, saj je ta ocena del okvira kontrol. Svojo oceno zasnove kontrolnega sistema Komisije je dopolnilo s podrobno analizo načrtovanega dela in opredeljenih postopkov za sestavna elementa sistema. Cilj te analize je bil odkriti morebitne slabosti v postopkih in revizijah, ki so del kontrolnega sistema Komisije.

19 Da bi Sodišče pridobilo dokaze, ki jih potrebuje za podporo svojih opažanj, zaključkov in priporočil, je:

• opravilo razgovore in sestanke s predstavniki Komisije iz GD ECFIN in projektne skupine za okrevanje in odpornost,
• preučilo postopke in druge relevantne dokumente Komisije, kot so sporazumi o financiranju in operativne ureditve,
• analiziralo postopke Komisije za predhodna preverjanja in naknadne revizije, pa tudi revizijsko strategijo, smernice za vzorčenje, interne kontrolne sezname in smernice,
• pregledalo letno poročilo o dejavnostih GD ECFIN za leto 2021.

20 Sodišče je dokaze, ki jih je pridobilo s to revizijo, dopolnilo z opažanji iz svoje revizije v zvezi z izjavo o zanesljivosti glede pravilnosti odhodkov mehanizma za okrevanje in odpornost za leto 2021¹⁵. V revizijo v zvezi z izjavo o zanesljivosti je bila zajeta zadovoljiva izpolnitev 52 mejnikov, na katerih je temeljilo edino plačilo, ki ga je Komisija leta 2021 izplačala kateri koli državi članici (Španiji). Sodišče je pregledalo tudi predhodno oceno, ki jo je opravila Komisija v zvezi s štirimi izbranimi cilji, na katerih je temeljilo plačilo Franciji marca 2022.

21 Sodišče je revizijo izvedlo v zgodnji fazi izvajanja mehanizma za okrevanje in odpornost, ko je bilo izvedeno prvo plačilo, in pred izplačilom znatnega števila plačil. Revizija je bila zato osredotočena na zasnovo kontrolnega sistema mehanizma ob koncu aprila 2022 in ne na njegovo dejansko delovanje.

22 Poleg tega Sodišče v to revizijo ni zajelo zasnove ali uspešnosti kontrolnih sistemov držav članic za mehanizem, vendar namerava to narediti v prihodnosti.

23 Sodišče želi s to revizijo in svojimi priporočili prispevati k temu, da bi imela Komisija vzpostavljen ustrezen kontrolni sistem za pogoje za plačila in uspešno zaščito finančnih interesov Unije, in sicer glede na znatno število izplačil v okviru mehanizma, ki jih je treba še izvršiti v času njegovega delovanja do konca leta 2026.

Opažanja

Pri zaščiti finančnih interesov Unije je vrzel v zagotovilih in odgovornosti na ravni EU

24 V tem delu poročila je Sodišče preučilo kontrolni sistem Komisije za mehanizem za okrevanje in odpornost s konceptualnega in bolj splošnega vidika ter to, ali in kako ta sistem prispeva, da se zagotovita zadovoljivo izpolnjevanje mejnikov in ciljev ter zaščita finančnih interesov Unije. V ta namen je upoštevalo oceno, ki jo je opravila Komisija v zvezi s kontrolnimi sistemi držav članic, kakor so opisani v njihovih načrtih za okrevanje in odpornost, saj je ta ocena prvi element okvira mehanizma za kontrolo¹⁶. Opažanja Sodišča imajo posledice za zagotovila in odgovornost, ki jih Sodišče opisuje v naslednjih odstavkih.

Ocena ureditev kontrole, ki jo je opravila Komisija, je bila celovita, vendar je delno temeljila na sistemih, ki še niso bili vzpostavljeni

25 Da bi države članice lahko prejele podporo iz mehanizma za okrevanje in odpornost, so Komisiji predložile osnutke nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost. Komisija je te načrte ocenila na podlagi enajstih meril, določenih v Uredbi. Z enim od teh meril so določeni ustrezni kontrolni sistemi in ureditve držav članic za preprečevanje, odkrivanje in odpravo korupcije, goljufij, nepravilnosti, nasprotij interesov in dvojnega financiranja.

26 Sodišče je v Posebnem poročilu 21/2022 preverilo, ali je Komisija ocenila kontrolne ureditve držav članic, zlasti jasnost njihovih struktur, vloge in odgovornosti njihovih različnih organov, načrtovane sisteme in procese ter zahtevano zmogljivost.

27 Sodišče je na splošno ugotovilo, da je bila ocena načrtov za okrevanje in odpornost, ki jo je izvedla Komisija, glede na kompleksnost procesa in časovne omejitve ustrezna. Kar zadeva same kontrolne sisteme, je ugotovilo, da je Komisija v svoji oceni kontrolnih ureditev, ki so jih predlagale države članice, pravilno opredelila vrzeli in pomanjkljivosti, zaradi katerih bi bili potrebni dodatni ukrepi. Vendar je ocena delno temeljila na opisu sistemov, ki jih je bilo treba še vzpostaviti, zato jo je treba potrditi z dodatnim delom na kraju samem. Poleg tega je Komisija uvedla dodatne mejnike za 16 držav članic, pri katerih je bilo treba v zvezi s temi vrzelmi in pomanjkljivostmi pred prvim plačilom izvesti dodatne ukrepe¹⁷. Če ni vzpostavljen v celoti delujoč kontrolni sistem, obstaja tveganje, da finančni interesi EU ne bodo dovolj zaščiteni, dokler ti mejniki niso izpolnjeni.

S predhodnimi preverjanji in naknadnimi revizijami se oceni izpolnjevanje mejnikov in ciljev

28 Predhodna preverjanja zahtevkov držav članic za plačila in s tem povezane naknadne revizije, ki jih opravi Komisija, so osredotočene na pogoje za plačila in dokaze o zadovoljivem izpolnjevanju mejnikov in ciljev, ki so jih predložile države članice. S preverjanji in naknadnimi revizijami, povezanimi z mejniki in cilji, se ne preverja skladnosti s pravili EU in nacionalnimi pravili (odstavek 09).

29 Če na primer naložbeni projekt, financiran v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost, ni skladen s pravili EU ali nacionalnimi pravili, kot so pravila o naročanju, državni pomoči ali upravičenosti za stroške ali projekte, to ne vpliva na izid predhodne ocene Komisije glede zadovoljivega izpolnjevanja zadevnega cilja. Če je cilj izpolnjen v skladu z opisom v prilogi k izvedbenemu sklepu Sveta, mora Komisija izvršiti plačilo zadevni državi članici¹⁸.

30 Poleg tega Sodišče ugotavlja, da so v Uredbi določena horizontalna načela, ki jih je treba spoštovati¹⁹. V njih je določeno, da podpora iz mehanizma, razen v ustrezno utemeljenih primerih, ne nadomešča tekočih nacionalnih odhodkov, in je pri njej treba upoštevati načelo dodatnosti financiranja Unije iz člena 9 Uredbe in načelo, da se ne škoduje bistveno. Ker se v Uredbi ne šteje, da je skladnost s tema načeloma pogoj za plačilo²⁰, v predhodna preverjanja, ki jih opravi Komisija, ti načeli nista zajeti, razen če je skladnost z njima na podlagi izvedbenega sklepa Sveta obvezna, kot je to lahko v primeru načela, da se ne škoduje bistveno. Upoštevanje tega načela je bilo preverjeno, ko je Komisija ocenjevala načrte za okrevanje in odpornost. Kar zadeva skladnost s tem načelom, je Sodišče v svoji prejšnji reviziji ugotovilo, da je bila posledica ocene Komisije to, da so sprejeti načrti za okrevanje in odpornost vključevali samo ukrepe, ki so bili skladni s tem načelom, kot je bilo ugotovljeno za ukrepe v vzorcu Sodišča. Vendar ukrepi za blažitev vpliva na okolje niso bili sistematično vključeni v načrte za okrevanje in odpornost v obliki mejnika ali cilja, ukrepi, ki niso skladni s tem načelom, pa bi se lahko financirali zunaj mehanizma²¹.

31 Sodišče je v Posebnem poročilu 21/2022 ugotovilo tudi, da so mejniki in cilji običajno omejeni na merjenje izložkov in ne na učinek²². V oceni načrtov za okrevanje in odpornost ter pri plačilih državam članicam zato po naravi stvari ni upoštevan učinek reform in naložb.

Zaradi pomanjkanja informacij nastajajo pri zaščiti finančnih interesov Unije vrzeli v zagotovilih in odgovornosti na ravni EU

32 Države članice skupaj s Komisijo bi morale vsaka v skladu s svojimi odgovornostmi zagotoviti, da so finančni interesi Unije uspešno zaščiteni²³. V zvezi s tem „sprejmejo vse ustrezne ukrepe za zaščito finančnih interesov Unije in za zagotovitev, da je uporaba sredstev v zvezi z ukrepi, ki jih podpira mehanizem, skladna z veljavnim pravom Unije in nacionalnim pravom, zlasti v zvezi s preprečevanjem, odkrivanjem in odpravljanjem goljufij, korupcije in nasprotij interesov.“²⁴ Ta obveznost je tudi jasno navedena v sporazumih o financiranju, ki se sklenejo z državami članicami. Če države članice ne izterjajo morebitnih neupravičeno izplačanih zneskov v primerih goljufije, korupcije ali nasprotja interesov ali hude kršitve obveznosti v okviru sporazuma o financiranju, kot je dvojno financiranje, lahko ustrezni znesek izterja Komisija.

33 Komisija je v zvezi s tem v letnem poročilu GD ECFIN o dejavnostih za leto 2021 opredelila svoje t.i. preostale odgovornosti pri zaščiti finančnih interesov Unije, v skladu s katerimi so države članice izključno odgovorne za preverjanje, ali je bilo financiranje v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost pravilno porabljeno v skladu z vsemi veljavnimi nacionalnimi pravili in pravili EU. Odgovornost Komisije je omejena na tri resne nepravilnosti (goljufije, korupcijo in nasprotje interesov) ter obveznosti iz sporazuma o financiranju, zlasti v zvezi z dvojnim financiranjem²⁵. Na podlagi tega je v revizijski strategiji za mehanizem določeno, da Komisija ne bo izvajala revizij, s katerimi bi se preverilo spoštovanje pravil EU in nacionalnih pravil²⁶. Poudarek revizij sistemov, ki jih izvaja Komisija, je na sistemih držav članic za preprečevanje, odkrivanje in odpravljanje teh treh resnih nepravilnosti in dvojnega financiranja.

34 Iz izkušenj Sodišča se kaže, da je nespoštovanje pravil EU in nacionalnih pravil, kot so tista o javnem naročanju, državni pomoči in upravičenosti, zelo razširjeno pri drugih programih porabe EU²⁷ in zato pomeni pomembno tveganje. Vendar Sodišče ugotavlja, da se spoštovanje teh pravil pri revizijah sistemov, ki jih izvaja Komisija, ne preverja in je v zvezi s tem le malo smernic za države članice.

35 Posledično je na ravni EU malo preverjenih informacij o tem, ali in kako se s sistemi držav članic ustrezno preverja pomembno tveganje, da naložbeni projekti, ki se financirajo v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost, ne bi bili skladni s pravili EU in nacionalnimi pravili. To vpliva na popolnost zagotovila, ki ga lahko da Komisija. Skladnost naložbenih projektov, ki se financirajo v okviru mehanizma, s pravili EU in nacionalnimi pravili pri tem ni zajeta.

36 Odgovornost, ki jo prevzame Komisija v zvezi z zaščito finančnih interesov Unije, se odraža v izjavi o zanesljivosti v letnem poročilu GD ECFIN o dejavnostih za leto 2021. Izjava je omejena na specifični vidik, opredeljen v členu 22(5) Uredbe. Komisija daje zagotovilo, da bo izterjala vsak znesek, dolgovan proračunu Unije v primeru goljufije, korupcije ali nasprotja interesov, če država članica tega ni storila ali v primeru ugotovljene hude kršitve sporazuma o financiranju. Na ravni EU to povzroča vrzel v odgovornosti.

Komisija je zasnovala obsežen proces za preverjanje izpolnjevanja mejnikov in ciljev

37 Kontrolni sistem Komisije mora zagotavljati, da temeljijo plačila v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost na zadovoljivem izpolnjevanju predhodno določenih mejnikov in ciljev²⁸. Zagotoviti mora tudi, da se ukrepi, povezani s predhodno izpolnjenimi mejniki in cilji, ne razveljavijo.

38 V ta namen je Komisija oblikovala proces, v katerem so predvidena predhodna preverjanja, ki se izvedejo, preden država članica prejme plačilo. Ta temeljijo predvsem na dokumentacijskem pregledu dokazov držav članic, da so bili mejniki in cilji zadovoljivo izpolnjeni. Komisija izvede naknadne revizije po tem, ko je država članica prejela plačilo.

39 Sodišče je pregledalo postopke in dokumentacijo Komisije, da bi ocenilo, ali so predhodna preverjanja in naknadne revizije Komisije zasnovani tako, da se z njimi pravilno oceni izpolnjevanje mejnikov in ciljev. V okviru svoje revizije v zvezi z izjavo o zanesljivosti za mehanizem za leto 2021 je preučilo tudi to, kako Komisija izvaja svoja predhodna preverjanja v praksi, da bi odkrilo morebitne slabosti v njenih postopkih.

Proces za predhodna preverjanja izpolnjevanja mejnikov in ciljev je obsežen, vendar težave še obstajajo

Za predhodna preverjanja izpolnjevanja mejnikov in ciljev je določen obsežen proces ocenjevanja

40 V skladu z Uredbo mora Komisija oceniti, ali so mejniki in cilji, določeni v zadevnem izvedbenem sklepu Sveta, zadovoljivo izpolnjeni²⁹. Predhodni pregledi, ki jih je Komisija predvidela za plačila v okviru mehanizma za okrevanja in odpornost, bi ji morali omogočiti, da preveri, ali je zahtevek države članice za plačilo podprt z dokazi o zadovoljivem izpolnjevanju zadevnih mejnikov in ciljev, poleg tega pa bi morali biti pregledi dobro dokumentirani.

41 Ko so ustrezni dogovorjeni mejniki in cilji doseženi, države članice predložijo ustrezno utemeljen zahtevek za plačilo v oceno Komisiji (odstavek 10). Komisija preveri dokaze, ki jih predložijo države članice, v okviru svoje predhodne ocene o tem, ali so bili mejniki in cilji, povezani z zahtevkom za plačilo, zadovoljivo izpolnjeni.

42 V proces predhodnih ocen Komisije je vključenih več akterjev. Med njimi so najpomembnejši geografski referati GD ECFIN in projektna skupina za okrevanje in odpornost, ki imajo vodilno vlogo pri predhodnih preverjanjih in oceni zahtevkov za plačila. Ko države članice predložijo zahtevke za plačilo, so geografski referati odgovorni za izvedbo dokumentacijskega pregleda in oceno dokazov, priloženih zahtevku za plačilo.

43 Proces predhodne ocene je sestavljen iz različnih elementov:

• Geografski referati glede napredka pri izpolnjevanju mejnikov in ciljev stalno sodelujejo z organi držav članic, vse do predložitve zahtevkov za plačilo, pa tudi kasneje.
• Pri oceni sodeluje več horizontalnih enot GD ECFIN, npr. njegova pravna enota je odgovorna za pregled predhodne ocene, s katerim se zagotovi njena pravna ustreznost in pravilnost.
• Komisija najprej izvede neformalna tehnična, nato pa še formalna posvetovanja med službami, in sicer z relevantnimi generalnimi direktorati in službami. Cilj teh posvetovanj je uporabiti večje strokovno znanje in izkušnje, ki jih imajo drugi oddelki Komisije, ki se neposredno in dnevno ukvarjajo z zadevnimi področji politike, v zvezi z določenim mejnikom ali ciljem.

44 Na podlagi prej opisanega procesa predhodne ocene in razprav Sodišča z uslužbenci služb Komisije Sodišče meni, da je Komisija zasnovala obsežna predhodna preverjanja za oceno izpolnjevanja mejnikov in ciljev. Vendar je odkrilo nekatere slabosti, povezane z jasnostjo procesa in dokumentacijo o oceni, ki jih opisuje v odstavkih v nadaljevanju.

Različne faze procesa ocene niso dovolj podrobno opredeljene ali dokumentirane

45 V finančni uredbi je navedeno, da mora uspešna notranja kontrola temeljiti na najboljših mednarodnih praksah in vključevati zlasti ustrezne revizijske sledi³⁰. Iz revizijske sledi morajo biti jasno razvidni njen namen, viri in doseženi zaključki.

46 Komisija se je odločila, da bo za vodenje s posameznim korakom povezanih procesov uporabila koledar procesov, v katerem so povzeti koraki, ki jih je treba izvesti, odgovorni akterji in časovni razpored, ki ga morajo upoštevati ekipe, ki sodelujejo pri predhodni oceni.

47 Ocena vsakega mejnika ali cilja je dokumentirana in povzeta v ocenjevalnem dokumentu. Vanj je vključen register z zbranimi informacijami in zabeležena analiza Komisije za predhodno oceno mejnikov in ciljev.

48 Tako ocenjevalni dokument kot koledar procesov sicer vključujeta relevantne informacije o ocenjevalnem procesu, vendar obseg prispevka različnih akterjev k različnim fazam ocenjevalnega procesa, na katerem temelji predhodna ocena, ni dovolj podrobno opredeljen in dokumentiran. Zato morda ni vedno mogoče zadostno dokazati, da je bil mejnik ali cilj ustrezno ocenjen in dokumentiran s potrebno stopnjo podrobnosti.

Obseg tehničnih posvetovanj zadevnih generalnih direktoratov in služb ni dovolj jasen

49 Odgovornost za oceno izpolnjevanja mejnikov in ciljev imata sicer projektna skupina za okrevanje in odpornost in GD ECFIN, vendar se med predhodnimi preverjanji za tehnični prispevek k oceni lahko zaprosijo tudi relevantni generalni direktorati in službe.

50 Kadar se za tehnični prispevek zaprosijo referenti v generalnih direktoratih in službah, so zlasti pozvani, da navedejo morebitne razloge, zakaj ni mogoče določenega mejnika ali cilja oceniti kot zadovoljivo izpolnjenega. Na koncu procesa predhodne ocene in za zaključek procesa posvetovanja imajo generalni direktorati in službe še eno priložnost, da izrazijo svoje stališče o skupni oceni v formalnem posvetovanju med službami.

51 Čeprav Sodišče meni, da je posvetovanje s strokovnjaki pomemben element procesa ocene, nista jasno opredeljena ne obseg posvetovanja ne vloga generalnih direktoratov in služb, ki so v tem procesu vključeni v posvetovanja (odstavek 47). Poleg tega iz dokumentacije o tehničnih posvetovanjih niso vedno jasno razvidni elementi/vidiki mejnika ali cilja, o katerih so generalni direktorati, vključeni v posvetovanja, dali svoje mnenje, ali to, kako so to mnenje oblikovali. Brez jasnih informacij o vrsti tehničnega posvetovanja in doseženi odločitvi o oceni je težko določiti, kaj je bilo v posvetovanje dejansko zajeto. V okviru 2 je opisan primer iz revizije Sodišča v zvezi z izjavo o zanesljivosti za leto 2021.

Nepopolna dokumentacija o oceni

52 Komisija sprejme svojo oceno zadovoljivega izpolnjevanja mejnika ali cilja na podlagi relevantnih elementov iz njunega opisa in opisa s tem povezanega ukrepa, ki sta navedena v zadevnem izvedbenem sklepu Sveta, in upošteva operativne ureditve.

53 Sodišče je v svojem letnem poročilu za leto 2021 ugotovilo, da opis ukrepa v Prilogi k izvedbenemu sklepu Sveta ni bil vedno usklajen z zadevnim mejnikom in/ali ciljem. Zato je bil dvoumen in ga je bilo mogoče, kar je zadevalo pomembne elemente za oceno, razlagati različno³². Vendar Sodišče ni našlo utemeljitve v zvezi s tem, zakaj je Komisija menila, da nekateri elementi, opredeljeni v opisu ukrepa, niso bili pomembni za oceno. Ugotovilo je tudi, da v smernicah Komisije za ocenjevanje zadovoljivega izpolnjevanja mejnikov in ciljev taka utemeljitev ni bila določena ter da se njeno dokumentiranje zato ni izrecno zahtevalo. Zaradi pomanjkanja jasnih smernic in dokumentacije je bilo v takih situacijah težko, če ne celo nemogoče, da bi tretja oseba, ki ni sodelovala v pogajanjih o načrtu za okrevanje in odpornost ali pa ni imela predhodnega znanja o procesu, lahko razumela in upoštevala sklepanje Komisije.

Ni še metode za začasno prekinitev plačila

54 Znesek, ki se plača državi članici po predložitvi zahtevka za plačilo, ne temelji nujno na ocenjenih stroških za doseganje mejnikov in ciljev, vključenih v navedeni zahtevek, temveč je rezultat pogajanj z zadevno državo članico. Pri teh pogajanjih se upoštevata delež mejnikov in ciljev ter njihov relativni pomen³³. Kadar Komisija ugotovi, da mejniki ali cilji niso bili zadovoljivo izpolnjeni, je v Uredbi določeno, da „se izplačilo celotnega finančnega prispevka ali njegovega dela in, če je ustrezno, posojila začasno prekine”³⁴. Začasne prekinitve se ne smejo preklicati, razen če država članica Komisiji v šestih mesecih predloži dokazila o zadovoljivem izpolnjevanju mejnikov ali ciljev. Če tega ne stori, mora Komisija sorazmerno zmanjšati znesek finančnega prispevka in, če je ustrezno, posojila. Sodišče je v svojem letnem poročilu za leto 2021 poročalo, da Komisija ni razvila metodologije za določanje zneska, katerega izplačilo se začasno prekine³⁵.

55 Metodologija sicer ne bi vplivala na predhodno oceno mejnikov in ciljev, vendar brez nje kontrolni sistem mehanizma za okrevanje in odpornost nima pomembnega elementa za zagotovitev pravilnosti njegovih plačil. Če te metodologije ni, je manjša tudi transparentnost ureditev mehanizma za države članice in druge deležnike, saj ni gotovo, kakšna so merila za izračun finančnih posledic neizpolnjevanja mejnikov in ciljev. V zvezi s tem Sodišče opozarja na priporočilo 10.2 iz svojega letnega poročila za leto 2021.

Naknadne revizije bi lahko pripomogle k zagotovitvi, da so navedeni podatki o izpolnjevanju mejnikov in ciljev točni

56 Medtem ko predhodna preverjanja Komisije temeljijo predvsem na dokumentacijskih pregledih, ji naknadne revizije omogočajo, da preuči razmere na kraju samem. Naknadne revizije so določene v finančni uredbi³⁶ in sporazumih o financiranju, ki se sklenejo z državami članicami. Z njimi naj bi se odkrilo in odpravilo vsakršno neizpolnjevanje mejnikov ali ciljev, ki postane očitno šele po izvedbi plačil. Te revizije morajo temeljiti na vseh relevantnih informacijah, jasnih in dobro zasnovanih postopkih ter ustreznih ocenah tveganja.

57 Sodišče je ocenilo, ali zasnova naknadnih revizij Komisije ustreza, da se ta cilj doseže. Ni moglo preizkusiti izvajanja naknadnih revizij Komisije v praksi (odstavek 21).

58 Kar zadeva izpolnjevanje mejnikov in ciljev, Komisija izvaja naknadne revizije na podlagi tveganj za mejnike in cilje; s temi revizijami dopolnjuje svoja predhodna preverjanja. Poleg tega Komisija v zvezi z mejniki in cilji izvaja revizije sistemov, ki so osredotočene na zbiranje podatkov o mejnikih in ciljih ter poročanje o njih v državah članicah.

59 Revizije sistemov v zvezi z mejniki in cilji so namenjene ocenjevanju upravljanja podatkov in informacijske tehnologije ali drugih sistemov za shranjevanje, zbiranje, združevanje in poročanje v zvezi z mejniki in cilji ter preverjanju zanesljivosti sporočenih podatkov o doseženih mejnikih in ciljih, vključno z njihovim združevanjem.

60 Te revizije temeljijo na tveganju in zajemajo vse mejnike in cilje, katerih tveganje je glede na oceno tveganja Komisije visoko, in – glede na razpoložljive vire – čim več mejnikov in ciljev s srednje visokim tveganjem. Namen tega je na kraju samem potrditi informacije, ki jih države članice v fazi predhodnega preverjanja sporočijo Komisiji.

61 Komisija izbere organe države članice, mejnike in cilje, ki se bodo revidirali, tako na podlagi globalne ocene tveganja kot tudi ocene tveganja, povezane z zahtevkom za plačilo. Na začetno izbiro držav članic, ki se revidirajo, vpliva tudi njihova pripravljenost in to, kdaj je bil zahtevek za plačilo predložen.

62 Ocene tveganja temeljijo na več dejavnikih, med drugim na:

• kompleksnosti nacionalnih kontrolnih sistemov,
• revizijah, ki so jih izvedle države članice,
• tveganju, da so ukrepi načrtov za okrevanje in odpornost sofinancirani iz drugih sredstev EU, in
• vrstah končnih prejemnikov.

63 Cilj revizij mejnikov in ciljev je zagotoviti naknadno dodatno zagotovilo o njihovem zadovoljivem izpolnjevanju, medtem ko je cilj revizij sistemov v zvezi z mejniki in cilji zagotoviti, da so nacionalni sistemi za zbiranje in shranjevanje informacij za poročanje o mejnikih in ciljih ustrezni in zanesljivi.

64 V načrtu revizij GD ECFIN (Enquiry planning memorandum) so natančne smernice o teh revizijah mejnikov in ciljev ter revizijah sistemov, pa tudi več predlog, ki se pri njih uporabijo.

65 Sodišče na podlagi svoje revizije dokumentov o načrtovanju naknadnih revizij meni, da so ti na splošno dobro zasnovani, kar zadeva načrtovano delo in dokumentacijo, toda uspešnost njihovega izvajana je mogoče oceniti šele v poznejši fazi. Prvotno načrtovanje revizijskega dela za leti 2022 in 2023 tudi kaže na velik obseg dela. Revizije so bile načrtovane v 20 državah članicah, in sicer 20 revizij o upravljanju podatkov in sistemih IT ter sedem revizij o zanesljivosti sporočenih podatkov.

Zaradi pomanjkanja smernic se poveča tveganje, da se ne bi odkrile razveljavitve ukrepov za predhodno izpolnjene mejnike in cilje

66 Da bi bil mejnik ali cilj, ki je bil izpolnjen in plačan, smiseln in uspešen, se v poznejši fazi ne bi smel razveljaviti. V Uredbi se to tveganje upošteva in je določeno, da se „redpostavlja […], da so mejniki in cilji zadovoljivo izpolnjeni, če zadevna država članica ni razveljavila ukrepov, povezanih s predhodno zadovoljivo izpolnjenimi mejniki in cilji”³⁷. V skladu s sporazumi o financiranju bi moralo biti v zahtevku države članice za plačilo potrjeno, da je zares tako.

67 Potrditvena izjava držav članic je ena ključnih komponent kontrole v zvezi z razveljavitvijo ukrepov, povezanih s predhodno izpolnjenimi mejniki in cilji. Poleg tega po navedbah Komisije geografski referati stalno spremljajo organe držav članic in z njimi razpravljajo ter zato tudi lahko ugotovijo, kateri ukrepi, povezani z mejniki in cilji, so bili razveljavljeni.

68 Ukrepi se lahko razveljavijo samo, če je mejnik ali cilj ocenjen kot zadovoljivo izpolnjen in zato razveljavitve ni mogoče preveriti v predhodnih postopkih. Revizijsko delo v zvezi z razveljavitvijo ukrepov, povezanih s predhodno izpolnjenimi mejniki, je zato treba izvesti naknadno.

69 Komisija do sedaj še ni pripravila smernic o tem, kaj dejansko je razveljavitev ukrepa, povezanega s predhodno izpolnjenim mejnikom ali ciljem, o okoliščinah, v katerih velja, da je do take razveljavitve prišlo, ali o tem, kako naj bi službe Komisije in države članice to spremljale. Ker teh smernic ni, je povečano tveganje, da države članice in Komisija morda ne bodo ustrezno in dosledno odkrivale vseh razveljavljenih ukrepov, povezanih z mejniki in cilji.

70 Prav tako Komisija še ni pripravila smernic o učinku razveljavitve ukrepa, povezanega s predhodno izpolnjenim mejnikom ali ciljem, na pretekle ali tekoče zahtevke za plačilo.

S kontrolami Komisije bi se lahko podprla njena ocena sistemov držav članic, toda v postopkih za poročanje o goljufijah in odpravi slabosti so omejitve

Načrtovane revizije Komisije bi lahko omogočile ocenjevanje kontrolnih sistemov držav članic v zvezi z goljufijami, korupcijo, nasprotjem interesov in dvojnim financiranjem

71 Zaščita finančnih interesov Unije pomeni, da mora biti izvajanje mehanizma za okrevanje in odpornost skladno z veljavnim pravom Unije in nacionalnim pravom, zlasti v zvezi s preprečevanjem, odkrivanjem in odpravljanjem goljufij, korupcije in nasprotja interesov, kar velja tudi za tveganje dvojnega financiranja.

72 Po navedbah Komisije je njena vloga pri zaščiti finančnih interesov EU prevzemanje preostalih odgovornosti, kar omejuje na zagotovitev, da imajo države članice vzpostavljene ustrezne sisteme, in posredovanje, če države članice ne izpolnjujejo svojih obveznosti kontrole v zvezi s preprečevanjem, odkrivanjem in odpravljanjem goljufij, korupcije in nasprotja interesov, pa tudi dvojnega financiranja (odstavek 33).

73 Revizije, ki jih je načrtovala Komisija, odražajo to omejitev in bodo osredotočene na kontrolne sisteme držav članic za preprečevanje, odkrivanje in odpravljanje goljufij, korupcije, nasprotij interesov in dvojnega financiranja. Te revizije bi morale temeljiti na vseh relevantnih informacijah, jasnih in dobro zasnovanih postopkih ter ustreznih ocenah tveganja. Sodišče je pregledalo postopek Komisije in njene dokumente o načrtovanju za te revizije.

74 Komisija je v svoji revizijski strategiji opredelila svoje revizijsko delo, povezano z zaščito finančnih interesov Unije

75 V revizijski strategiji za mehanizem za okrevanje in odpornost je določeno, da mora Komisija v času njegovega izvajanja opraviti vsaj eno ločeno revizijo sistema na državo članico. Komisija želi s temi revizijami dobiti zagotovilo, da se lahko s kontrolnimi sistemi držav članic preprečijo, odkrijejo in odpravijo primeri goljufije, korupcije, nasprotja interesov in dvojnega financiranja. Glede na prvotno načrtovanje revizijskega dela za leti 2022 in 2023 je bilo predvidenih 21 revizij v zvezi z zaščito finančnih interesov EU.

76 Revizije sistemov, v katerih so obravnavani goljufije, korupcija, nasprotje interesov in dvojno financiranje, bi Komisiji lahko omogočile, da oceni sisteme držav članic, vzpostavljene za ta namen, toda uspešnost takih revizij je mogoče oceniti šele v poznejši fazi. Poleg tega je Sodišče odkrilo omejitve, ki vplivajo na posamezne elemente kontrolnega sistema Komisije in o katerih poroča v naslednjih odstavkih.

Pomanjkanje informacij o revizijah držav članic lahko vpliva na dodano vrednost njihovih izjav o upravljanju in povzetkov

77 Zahtevku države članice za plačilo mora biti priložena izjava o upravljanju, podprta s povzetkom revizij, izvedenih na nacionalni ravni (odstavek 10); te dokumente pregleda GD ECFIN, da bi odkril informacije, ki bi utegnile biti relevantne za predhodna preverjanja glede izpolnjevanja mejnikov in ciljev ali za njegove revizije. Države članice morajo v izjavah o upravljanju dati zagotovilo, da so bila sredstva upravljana v skladu z vsemi veljavnimi pravili EU in nacionalnimi pravili, zlasti tistimi o preprečevanju nasprotja interesov, goljufij in korupcije. Poleg tega morajo potrditi, da so bile nepravilnosti, ugotovljene v revizijah, ustrezno odpravljene in so bila sredstva ustrezno izterjana od končnih upravičencev. Komisija pregleda te dokumente, da bi preverila, ali so bile ugotovljene kakšne sistemske slabosti ali posamezni primeri goljufije, korupcije ali nasprotja interesov ter sprejeti popravljalni ukrepi za zaščito finančnih interesov Unije. Pri prvem zahtevku za plačilo preveri tudi, ali so bili izpolnjeni mejniki kontrole in revizij, ki so bili dodani med ocenjevanjem načrta za okrevanje in odpornost.

78 Dodana vrednost izjav o upravljanju in povzetkov revizij je odvisna od obsega in kakovosti revizijskega dela nacionalnih organov. Komisija je objavila smernice za države članice za pripravo povzetka revizij v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost, v katerih je opredelila, katere vrste informacij naj bi povzetki vsebovali, in pojasnila, katere vrste revizij bi morali organi držav članic izvesti. Sodišče ugotavlja, da ni natančnih smernic o tem, kaj naj bi tovrstne revizije zajemale in kako naj bi bile zasnovane, saj v Uredbi za to ni pravne podlage.

79 Komisija je v zvezi s štirimi zahtevki za plačilo, ki jih je prejela leta 2021, ugotovila, da je bil obseg revizijskega dela, ki so ga opravili nacionalni organi, zaradi kratkega obdobja med odobritvijo načrtov in predložitvijo zahtevkov za plačilo na splošno omejen³⁸. Informacije Komisije o kakovosti revizijskega dela, na katerem temelji povzetek revizij, in o tem, na katere elemente mehanizma za okrevanje in odpornost bodo v njegovem življenjskem ciklu osredotočene revizije držav članic, temeljijo na izmenjavah z nacionalnimi revizijskimi organi in njeni oceni njihovih nacionalnih revizijskih strategij. Komisija je Sodišče obvestila, da namerava dobiti zagotovilo iz rezultatov nacionalnih revizij samo v primeru, če bi revizijsko delo Komisije potrdilo zanesljivost teh rezultatov.

Poročanje o goljufijah in smernice za odpravo slabosti v sistemih držav članic niso povsem izpopolnjeni

Pri poročanju o goljufijah ni centraliziranega in standardiziranega pristopa

80 Kar zadeva kohezijske sklade, morajo organi držav članic Komisiji poročati o morebitnih goljufivih in negoljufivih nepravilnostih, ki jih odkrijejo v sistemu za upravljanje nepravilnosti. Komisija informacije iz tega sistema uporabi kot enega od elementov za pripravo svoje ocene tveganja goljufij in strategije za boj proti goljufijam, ki sta pomembni za usmerjenje njenih revizij in kontrol. Pri izvajanju mehanizma za okrevanje in odpornost so države članice sicer dolžne, da Komisiji poročajo o odkritih goljufivih in negoljufivih nepravilnostih – vendar pa jim – drugače kot pri poročanju o izvajanju kohezije – pri tem ni treba uporabljati integriranega informacijskega sistema.

81 Države članice morajo v izjavi o upravljanju poročati o morebitnih odkritih primerih goljufije, korupcije ali nasprotja interesov (in o sprejetih popravljalnih ukrepih). Nasprotno kot pri sistemu za upravljanje nepravilnosti pa ni jasno, na kateri točki bi bilo treba sporočiti odkritje primera goljufije, ali obstaja prag za poročanje in katere standardne informacije bi bilo treba sporočiti za vsak primer in v zvezi s sprejetimi popravljalnimi ukrepi. Ker na ravni Komisije ni centraliziranih in standardiziranih informacij o primerih suma goljufije, nasprotja interesov in korupcije, ki jih odkrijejo organi držav članic, je težko izdelati ustrezno oceno tveganja goljufij, ki je ključna za uspešno določitev ciljne usmerjenosti naknadnih revizij v zvezi z zaščito finančnih interesov Unije.

82 Komisija mora skupaj z državami članicami letno poročati Evropskemu parlamentu in Svetu o ukrepih, ki se sprejmejo za boj proti goljufijam in drugim nezakonitim dejavnostim, ki škodijo finančnim interesom EU (poročilo o zaščiti finančnih interesov Unije). Eden ključnih elementov tega poročila so letne informacije in podatki o goljufijah in nepravilnostih, ki vplivajo na porabo EU. Ker na ravni Komisije ni centraliziranih in standardiziranih informacij o goljufijah in drugih nezakonitih dejavnostih, ki vplivajo na plačila v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost, obstaja tveganje, da bo slika, prikazana v poročilu o zaščiti finančnih interesov Unije, nepopolna.

Trenutno se o nasprotnih strankah, ki jim ni mogoče zaupati, ne poroča in se jih ne izključi

83 Državam članicam za ukrepe v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost trenutno ni treba uporabljati sistema Komisije za zgodnje odkrivanje in izključitev. To pomeni, da uporaba enega od orodij, ki so na voljo za zaščito finančnih interesov Unije, za ta mehanizem ni obvezna.

84 Sodišče v svojem mnenju o predlagani prenovitvi finančne uredbe zato pozdravlja predlog Komisije, da se zagotovijo ustrezne izključitvene ureditve za programe porabe v okviru neposrednega upravljanja, kot je mehanizem, v katerem so upravičenke države članice³⁹. Za uspešno delovanje sistema za zgodnje odkrivanje in odpornost bosta ključni razpoložljivost in zanesljivost informacij o potencialnih nasprotnih strankah, ki jim ni mogoče zaupati.

V zvezi s popravki niso bile pripravljene nobene notranje smernice

85 Komisija ima v skladu z Uredbo pravico do posredovanja, če ugotovi, da s sistemom države članice finančni interesi Unije niso bili ustrezno zaščiteni. V Uredbi je namreč določena pravica Komisije, „da sorazmerno zmanjša podporo v okviru Mehanizma in izterja vse zneske, ki se dolgujejo proračunu Unije, ali da zahteva predčasno odplačilo posojila v primeru goljufije, korupcije in nasprotij interesov, ki škodijo finančnim interesom Unije in ki jih država članica ni odpravila, ali v primeru hude kršitve obveznosti iz navedenih pogodb oziroma sporazumov”⁴⁰.

86 V istem členu je določeno tudi, da „Komisija pri odločanju o znesku izterjave in zmanjšanja ali znesku, ki ga je treba predčasno odplačati, upošteva načelo sorazmernosti ter resnost goljufije, korupcije in nasprotij interesov, ki škodijo finančnim interesom Unije, ali kršitve obveznosti”.

87 V sporazumih o financiranju so sicer splošne določbe o pavšalnih popravkih, vendar Komisija še ni pripravila notranjih smernic za uporabo teh popravkov. Kot primer Sodišče navaja Smernice za izračun finančnih popravkov v okviru postopkov potrditve skladnosti in finančne potrditve obračunov.

88 Ker ni notranjih smernic za uporabo teh pavšalnih popravkov, je transparentnost manjša in ni zagotovljena doslednost ureditev mehanizma za okrevanje in odpornost v razmerju do držav članic in drugih deležnikov⁴¹.

Zaključki in priporočila

89 Mehanizem za okrevanje in odpornost je nov model izvajanja, v skladu s katerim temeljijo plačila Komisije državam članicam na izpolnjevanju mejnikov in ciljev. Sodišče je zaključilo, da je Komisija v razmeroma kratkem času oblikovala kontrolni sistem, ki zajema obsežna predhodna preverjanja in dopolnilne revizije na kraju samem, da bi se ocenilo, ali so bili mejniki in cilji zadovoljivo izpolnjeni. Vendar ta kontrolni sistem zagotavlja le malo preverjenih informacij na ravni EU o tem, da so projekti, ki se financirajo v okviru mehanizma, skladni s pravili EU in nacionalnimi pravili. Pomanjkanje takih informacij vpliva na zagotovilo, ki ga lahko da Komisija v zvezi z zaščito finančnih interesov Unije, in povzroča vrzel v odgovornosti na ravni EU.

90 Sodišče je ugotovilo, da so predhodna preverjanja, ki jih izvede Komisija, da bi ocenila, ali so bili mejniki in cilji izpolnjeni, obsežna. Kot je Sodišče poročalo v poglavju 10 svojega letnega poročila za leto 2021, je v dokumentaciji o oceni Komisije odkrilo omejitve, ugotovilo pa je tudi, da metoda za (delno) začasno prekinitev ali znižanje plačil še ni na voljo, o čemer je izreklo s tem povezani priporočili 10.1 in 10.2. Ugotovilo je tudi, da bi lahko bila opredelitev in dokumentiranje obsega in ciljev različnih faz predhodne ocene boljša, zlasti kar zadeva tehnično posvetovanje z drugimi GD in službami (odstavki 40 do 55).

Priporočilo 1 – Izboljšanje postopkov za predhodna preverjanja

Komisija naj z nadgradnjo doslej pridobljenih izkušenj nadalje razvije postopke, s katerimi se bo ustrezno dokumentirala njena ocena ter se bosta pojasnila vloga in obseg tehničnega posvetovanja z drugimi GD in službami.

Ciljni rok za izvedbo: leto 2023.

91 Komisija je načrtovala obsežne naknadne revizije o izpolnjevanju mejnikov in ciljev. Tudi iz načrtovanja revizijskega dela za leto 2022 je razvidno, da je bilo zajetih veliko držav članic. Vendar je ustreznost načrtovanih naknadnih revizij mogoče oceniti šele v prihodnosti (odstavki 56 do 65).

92 Uspešno izvajanje mehanizma za okrevanje in odpornost je odvisno od izpolnjevanja mejnikov in ciljev ter tega, da z njim povezani ukrepi niso naknadno razveljavljeni. Sodišče ugotavlja, da sedaj ni smernic, ki bi zagotavljale dosledno razumevanje tega, kaj je definicija razveljavitve ukrepa, povezanega s predhodno izpolnjenim mejnikom ali ciljem, kako se blaži tveganje take razveljavitve ter kako ta vpliva na pretekla in tekoča plačila (odstavki 66 do 70).

Priporočilo 2 – Oblikovanje smernic glede razveljavitve ukrepa, povezanega s predhodno izpolnjenim mejnikom ali ciljem

Komisija naj oblikuje smernice in postopke, v katerih bo obravnavana razveljavitev ukrepa, povezanega s predhodno izpolnjenim mejnikom ali ciljem, da se zagotovita dosledna razlaga in izvajanje razveljavitve.

Ciljni rok za izvedbo: leto 2023.

93 Komisija je oblikovala dokumente o načrtovanju revizij sistemov, s katerimi namerava zajeti kontrolne sisteme vseh držav članic za zaščito finančnih interesov Unije (odstavki 71 do 76). Vendar Sodišče ugotavlja, da bodo v te revizije zajeti samo sistemi držav članic, povezani z goljufijami, korupcijo, nasprotjem interesov in dvojnim financiranjem. Posledično je na ravni EU le malo preverjenih informacij o skladnosti projektov, ki se financirajo v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost, s pravili EU in nacionalnimi pravili, in njihovo pomanjkanje vpliva na zagotovilo, ki ga na ravni EU lahko da Komisija. Odgovornost, ki jo prevzame Komisija v zvezi z zaščito finančnih interesov Unije, se odraža v izjavi o zanesljivosti v letnem poročilu GD ECFIN o dejavnostih. Ta odgovornost je omejena na zagotovitev, da Komisija izterja zneske v primerih goljufij, korupcije in nasprotja interesov, v katerih države članice tega niso storile, ali v primerih ugotovljene hude kršitve sporazuma o financiranju (odstavki 28 do 36).

Priporočilo 3 – Odprava vrzeli v zagotovilih, ki obstajajo na ravni EU glede skladnosti s pravili EU in nacionalnimi pravili

Komisija naj opredeli potrebne ukrepe za obravnavo vrzeli v zagotovilih, ki obstajajo na ravni EU glede skladnosti naložbenih projektov, ki se financirajo v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost, s pravili EU in nacionalnimi pravili.

Ciljni rok za izvedbo: leto 2023.

94 Sodišče meni, da bo dejanska vrednost izjav o upravljanju in povzetkov revizij odvisna pretežno od obsega in kakovosti teh revizij, in ugotavlja, da ni natančnih smernic o tem, kaj naj bi tovrstne revizije zajemale in kako naj bi bile zasnovane. Obseg revizijskega dela, ki so ga izvedli nacionalni organi v prvih letih, je bil v splošnem omejen. Informacije Komisije o kakovosti revizijskega dela temeljijo na izmenjavah z nacionalnimi revizijskimi organi in njeni oceni njihovih nacionalnih revizijskih strategij (odstavki 77 do 79).

95 Kar zadeva poročanje o goljufijah v zvezi z mehanizmom (odstavki 80 do 84), je Sodišče ugotovilo naslednje:

• Ker se v sistemu za upravljanje nepravilnosti ne beležijo centralizirane in standardizirane informacije o goljufijah, so podatki, ki so na voljo za podporo načrtovanju in usmerjenosti revizij sistemov, nepopolni.
• Trenutno se nezanesljive nasprotne stranke (končni prejemniki) niti ne sporočijo v sistem za zgodnje odkrivanje in izključitev niti niso izključene iz prejemanja sredstev EU, vendar je to predvideno v predlaganih spremembah določb finančne uredbe (prenovitev).

Priporočilo 4 – Uskladitev poročanja o goljufijah, povezanih z mehanizmom za okrevanje in odpornost

Komisija naj uskladi poročanje o goljufijah, povezanih z mehanizmom za okrevanje in odpornost, in beleži z njim povezane primere goljufij in drugih nezakonitih dejavnostih v sistemu za upravljanje nepravilnosti.

Ciljni rok za izvedbo: leto 2023.

96 V sporazumih o financiranju, sklenjenih z državami članicami, so določene različne ravni pavšalnih popravkov za primer, da Komisija odkrije pomanjkljivost v kontrolnem sistemu države članice, ki pomeni hudo kršitev njene obveznosti zaščite finančnega interesa Unije, kot je določena v sporazumu o financiranju. Vendar se s sedanjo opredelitvijo različnih ravni ne spodbuja dovolj dosledna uporaba takih pavšalov (odstavki 85 do 88).

Priporočilo 5 – Oblikovanje notranjih smernic za popravke

Komisija naj oblikuje notranje smernice za uporabo pavšalnih popravkov, določenih v sporazumih o financiranju, v zvezi s slabostmi v kontrolnih sistemih držav članic za zaščito finančnih interesov Unije.

Ciljni rok za izvedbo: leto 2023.

To poročilo je sprejel senat V, ki ga vodi Jan Gregor, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 15. februarja 2023.

Kratice in okrajšave

EDES: sistem za zgodnje odkrivanje in izključitev

GD ECFIN: Generalni direktorat za ekonomske in finančne zadeve

GD EMPL: Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje

GD: generalni direktorat

Mehanizem: mehanizem za okrevanje in odpornost

Glosar

EDES: sistem, ki ga je vzpostavila Komisija, da bi okrepila zaščito finančnih interesov Unije in zagotovila dobro finančno poslovodenje. Njegov namen je zaščititi finančne interese Unije pred nezanesljivimi osebami in subjekti, ki zaprosijo za sredstva EU ali so sklenili pravne obveznosti s Komisijo ali drugimi institucijami, organi, uradi ali agencijami Unije.

Ekonomsko-finančni odbor: odbor Evropske unije, ki je bil ustanovljen za spodbujanje usklajevanja politik med državami članicami.

Mehanizem za okrevanje in odpornost: mehanizem finančne podpore EU za ublažitev gospodarskih in socialnih posledic pandemije COVID-19 ter zeleno in digitalno preobrazbo.

Načrt za okrevanje in odpornost: dokument, v katerem so določene načrtovane reforme in naložbe držav članic v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost.

NextGenerationEU: sveženj financiranja za pomoč državam članicam EU pri okrevanju zaradi gospodarskih in socialnih posledic pandemije COVID-19.

Sistem za upravljanje nepravilnosti: aplikacija, ki jo države članice uporabljajo za poročanje uradu OLAF o nepravilnostih, vključno z domnevnimi goljufijami.

Odgovori Komisije

https://www.eca.europa.eu/sl/Pages/DocItem.aspx?did=63634

Časovnica

https://www.eca.europa.eu/sl/Pages/DocItem.aspx?did=63634.

Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Evropskega računskega sodišča so predstavljeni rezultati revizij politik in programov EU ali tem, povezanih z upravljanjem, iz posebnih proračunskih področij. Sodišče izbere in oblikuje te revizijske naloge tako, da imajo največji učinek, pri čemer upošteva tveganja za smotrnost poslovanja ali skladnost, raven prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj dogodkov ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil revizijski senat V – Financiranje in upravljanje EU, ki ga vodi član Sodišča Jan Gregor. Revizijo je vodil član Sodišča Tony Murphy, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Wolfgang Stolz, atašeja v njegovem kabinetu Brian Murphy in Peter Borsos, vodilna upravna uslužbenka Judit Oroszki, vodja naloge Gediminas Macys ter revizorja Kristina Kosor in Raymond Larkin. Administrativno podporo je zagotovila Valérie Tempez.

Od leve proti desni: Peter Borsos, Judit Oroszki, Kristina Kosor, Tony Murphy, Brian Murphy, Gediminas Macys, Wolfgang Stolz, Raymond Larkin, Valérie Tempez.

Končne opombe

¹ Člen 8 in člen 22(1) Uredbe.

² Člen 24(3) Uredbe.

³ Člen 22(1) Uredbe.

⁴ Člen 22(5) Uredbe.

⁵ Za celoten sklop pogojev, ki jih morajo izpolnjevati načrti za okrevanje in odpornost, glej člen 18(4) Uredbe.

⁶ Člen 24 Uredbe.

⁷ Člen 22(2)(c) Uredbe.

⁸ Prav tam.

⁹ Člen 24(3) Uredbe.

¹⁰ Posebno poročilo 21/2022 – Ocena nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost, ki jo je izvedla Komisija: na splošno ustrezna, vendar tveganja v zvezi z izvajanjem še vedno obstajajo.

¹¹ Mnenje 06/2020 o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi mehanizma za okrevanje in odpornost.

¹² Posebno poročilo 21/2022.

¹³ Letno poročilo o izvrševanju proračuna EU za proračunsko leto 2021, poglavje 10 – Mehanizem za okrevanje in odpornost.

¹⁴ Pregled 01/2023: Financiranje EU v okviru kohezijske politike ter mehanizma za okrevanje in odpornost: primerjalna analiza.

¹⁵ Poglavje 10 letnega poročila Sodišča za leto 2021.

¹⁶ Posebno poročilo 21/2022.

¹⁷ Letno poročilo o dejavnostih GD ECFIN za leto 2021, Priloga XIV.

¹⁸ Člen 24(5) Uredbe.

¹⁹ Člen 5 Uredbe.

²⁰ Člen 24 Uredbe.

²¹ Odstavki 56–61 Posebnega poročila 21/2022.

²² Odstavek VIII Posebnega poročila 21/2022.

²³ Odstavek 80 Pregleda 01/2023.

²⁴ Člen 22(1) in uvodna izjava 54 Uredbe.

²⁵ Letno poročilo GD ECFIN o dejavnostih za leto 2021, str. 52.

²⁶ Revizijska strategija Komisije za mehanizem za okrevanje in odpornost, str. 3.

²⁷ Slika 1.8 letnega poročila Sodišča za leto 2021.

²⁸ Člen 24(3) Uredbe.

²⁹ Člen 24(3) Uredbe.

³⁰ Člen 36(3) Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. julija 2018 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije.

³¹ Priloga k izvedbenemu sklepu Sveta.

³² Glej odstavke 10.24–10.26 letnega poročila Sodišča za leto 2021.

³³ Odstavek 73 Posebnega poročila Sodišča 21/2022.

³⁴ Člen 24(6) Uredbe.

³⁵ Odstavek 10.28 letnega poročila Sodišča za leto 2021.

³⁶ Člen 74(6) finančne uredbe.

³⁷ Člen 24(3) Uredbe.

³⁸ Letno poročilo GD ECFIN o dejavnostih za leto 2021, str. 60.

³⁹ Mnenje 06/2022 (v skladu s členom 322(1) PDEU) o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije (prenovitev).

⁴⁰ Člen 22(5) Uredbe.

⁴¹ Odstavek 106 Pregleda 01/2023.

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: www.eca.europa.eu/sl/contact
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (https://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2023

PDF	ISBN 978-92-847-9611-3	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/961540	QJ-AB-23-008-SL-N
HTML	ISBN 978-92-847-9583-3	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/95407	QJ-AB-23-008-SL-Q

AVTORSKE PRAVICE

© Evropska unija, 2023

Politika Evropskega računskega sodišča (Sodišča) glede ponovne uporabe je določena v njegovem sklepu o politiki odprtih podatkov in ponovni uporabi dokumentov ECA Decision No 6-2019.

Če ni drugače navedeno (npr. v posameznih obvestilih o avtorskih pravicah), so vsebine Sodišča, ki so v lasti EU, pod licenco Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Praviloma je zato ponovna uporaba dovoljena, če se ustrezno navede vir in označijo morebitne spremembe. Kdor ponovno uporabi vsebine Sodišča, ne sme potvoriti prvotnega pomena ali sporočila. Sodišče ni odgovorno za morebitne posledice ponovne uporabe.

Če so na gradivu prikazane določljive fizične osebe, npr. na fotografijah uslužbencev Sodišča, ali če gradivo vsebuje dela tretjih oseb, je treba pridobiti dodatne pravice.

Kadar je pridobljeno tako dovoljenje, se z njim razveljavi in nadomesti zgoraj omenjeno splošno dovoljenje, zato morajo biti v njem jasno navedene morebitne omejitve glede uporabe.

Za uporabo in prikazovanje vsebin, katerih lastnica ni EU, je morda treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnikov avtorskih pravic.

Slika 2 – ikoni: podobi sta bili oblikovani z uporabo virov Flaticon.com. © Freepik Company S.L. Vse pravice pridržane.

Programska oprema ali dokumenti, za katere veljajo pravice industrijske lastnine, kot so patenti, blagovne znamke, registrirani modeli, logotipi in imena, niso vključeni v politiko Sodišča glede ponovne uporabe.

Na spletiščih institucij Evropske unije znotraj domene europa.eu so povezave do spletišč tretjih oseb. Ker Sodišče na ta spletišča ne more vplivati, vas poziva, da preberete njihove dokumente o politiki glede varstva osebnih podatkov in avtorskih pravic.

Uporaba logotipa Sodišča

Logotip Sodišča se ne sme uporabljati brez predhodnega soglasja Sodišča.

STIK Z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine centrov Europe Direct. Naslov najbližjega lahko najdete na spletu (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_sl).

Po telefonu ali pisno
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696,
• z uporabo obrazca: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_sl.

ISKANJE INFORMACIJ O EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa (european-union.europa.eu).

Publikacije EU
Publikacije EU si lahko ogledate ali naročite na op.europa.eu/sl/publications. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližji dokumentacijski center (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1951 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex (eur-lex.europa.eu).

Odprti podatki EU
Na portalu data.europa.eu lahko dostopate do odprtih zbirk podatkov institucij, organov in agencij EU. Zbirke podatkov lahko brezplačno prenesete ter jih ponovno uporabite za komercialne in nekomercialne namene. Na portalu so dostopne tudi številne zbirke podatkov iz evropskih držav.