Concepción del sistema de control de la Comisión para el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia El nuevo modelo de ejecución sigue presentando lagunas de fiabilidad y rendición de cuentas a escala de la UE, a pesar del exhaustivo trabajo previsto

Resumen

I El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) es el principal elemento del Instrumento Europeo de Recuperación (NextGenerationEU) y se creó para proporcionar apoyo financiero a gran escala para las inversiones públicas y las reformas en los Estados miembros. Con este objetivo, dispone de una financiación de 723 800 millones de euros (a precios corrientes) para préstamos (385 800 millones de euros) y subvenciones (338 000 millones de euros). La financiación de estas reformas e inversiones en los Estados miembros comenzó al inicio de la pandemia en febrero de 2020 y continuará hasta el 31 de diciembre de 2026. El Reglamento del MRR entró en vigor el 19 de febrero de 2021.

II El MRR sigue un modelo de gasto que difiere del de otros programas de gasto de la UE. Los pagos se realizan a los Estados miembros cuando se han cumplido satisfactoriamente los hitos y objetivos subyacentes en función de la evaluación de la Comisión. Aunque no es una condición para realizar tales pagos, los proyectos de inversión financiados por el MRR de los Estados miembros deben cumplir las normas nacionales y de la UE, por ejemplo, en materia de contratación pública, o disposiciones que definan los costes reembolsables subvencionables.

III Llevamos a cabo esta auditoría ante el importante número de desembolsos del MRR que debían efectuarse todavía durante el período de ejecución del Mecanismo hasta el final de 2026. El objetivo de nuestra auditoría era evaluar y contribuir a garantizar que la concepción del sistema de control de la Comisión para el MRR es adecuada. En este sentido, analizamos cómo se estableció el sistema para garantizar el cumplimiento de los hitos y objetivos y la protección de los intereses financieros de la Unión según su configuración al final de abril de 2022. Complementamos las pruebas obtenidas de nuestro examen de los procedimientos de la Comisión con algunas observaciones pertinentes formuladas en nuestra auditoría de la declaración de fiabilidad de la regularidad de los gastos del MRR de 2021.

IV Concluimos que, en un plazo relativamente corto, la Comisión ha diseñado un sistema de control que prevé un proceso exhaustivo de verificación del cumplimiento de los hitos y los objetivos. Sin embargo, ese sistema de control solo aporta escasa información verificada en el ámbito de la UE acerca del cumplimiento de las normas nacionales y de la UE por parte de los proyectos de inversión financiados por el MRR. La falta de dicha información verificada repercute en las garantías que puede ofrecer la Comisión y genera lagunas de rendición de cuentas a escala de la UE.

V Con respecto a garantizar el cumplimiento de los hitos y objetivos, constatamos que los procedimientos eran exhaustivos. Los controles previos para la evaluación preliminar se complementan con auditorías adicionales sobre el terreno. Sin embargo, las distintas etapas de la evaluación preliminar no estaban suficientemente especificadas ni plenamente documentadas. También observamos que todavía no existe ningún método para cuantificar el impacto del incumplimiento de un hito u objetivo ni orientaciones para abordar el riesgo asociado a no identificar la revocación de medidas relacionadas con hitos y objetivos anteriormente cumplidos.

VI Por lo que se refiere a la protección de los intereses financieros de la Unión, observamos que la Comisión ha previsto diversas auditorías de sistemas en cada Estado miembro. Estas auditorías se centrarán en los sistemas de control de los Estados miembros relacionados con el fraude, la corrupción, los conflictos de intereses y la doble financiación. Sin embargo, no examinarán si los Estados miembros verifican adecuadamente la conformidad de los proyectos de inversión financiados por el MRR con las normas nacionales y de la UE. Por consiguiente, existe escasa información verificada a escala de la UE sobre el cumplimiento de estas normas por parte de los proyectos de inversión financiados por el MRR. Esta falta de información verificada repercute en las garantías que puede ofrecer la Comisión a este respecto. La responsabilidad que asume la Comisión en términos de protección de los intereses financieros de la Unión se limita a garantizar que esta recupere cualquier importe debido en caso de fraude, corrupción y conflicto de intereses, cuando el Estado miembro no lo haga o en caso de un incumplimiento grave establecido del acuerdo de financiación. También observamos que el sistema de gestión de irregularidades no contiene información centralizada y normalizada sobre el fraude relacionado con el MRR y que los distintos niveles de correcciones a tanto alzado que deben aplicarse en caso de insuficiencia en los sistemas de control de los Estados miembros no están suficientemente definidos.

VII Recomendamos a la Comisión que:

• mejore los procedimientos para las verificaciones previas;
• elabore orientaciones sobre la revocación de medidas relacionadas con un hitos y objetivos anteriormente cumplidos;
• aborde las lagunas de fiabilidad a escala de la UE en relación con la conformidad de los proyectos de inversión financiados por el MRR con las normas nacionales y de la UE;
• armonice la información sobre el fraude relacionado con el MRR;
• elabore orientaciones internas en relación con las correcciones tal y como se establece en los acuerdos de financiación.

Introducción

Resumen del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia

01 El Instrumento Europeo de Recuperación (NextGenerationEU) es el fondo temporal de la UE destinado a ayudar a los Estados miembros a reducir el impacto socioeconómico de la pandemia de COVID-19 y a retomar la senda hacia un crecimiento sostenible. El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) es el principal instrumento en virtud del cual se distribuirán los fondos del Instrumento Europeo de Recuperación. Proporciona apoyo financiero a gran escala para reformas e inversiones, con el fin de acelerar la recuperación económica de los Estados miembros de las consecuencias de la pandemia de COVID-19 y hacerlos más resilientes.

02 El MRR se creó mediante el Reglamento (UE) 2021/241 (el «Reglamento»), que entró en vigor el 19 de febrero de 2021. Apoya reformas y proyectos de inversión en los Estados miembros desde el inicio de la pandemia en febrero de 2020, y seguirá haciéndolo hasta el 31 de diciembre de 2026. El MRR dispone de una financiación de 723 800 millones de euros (a precios corrientes) para préstamos (385 800 millones de euros) y subvenciones (338 000 millones de euros).

03 El MRR sigue un modelo de gasto especial. La Comisión ejecuta el Mecanismo en régimen de gestión directa con los Estados miembros como beneficiarios¹. La condición para el pago a los Estados miembros con cargo al Mecanismo es el cumplimiento satisfactorio de hitos u objetivos predefinidos mediante la ejecución de reformas y proyectos de inversión².

04 La legalidad y regularidad del gasto en el marco de otros programas de la UE depende principalmente de la subvencionabilidad del beneficiario, del proyecto y de los costes declarados. La posibilidad de optar a dicha financiación se rige a menudo por condiciones relativas a los costes en que se puede incurrir y que se pueden reclamar. También puede exigirse que estos costes sean identificables y verificables. Las condiciones de subvencionabilidad para este tipo de financiación incluyen asimismo normas de la UE que garantizan el correcto funcionamiento del mercado único (es decir, las normas sobre contratación pública y ayudas estatales) y el cumplimiento de las normas nacionales.

05 Si bien la subvencionabilidad del beneficiario, el proyecto y los costes para ejecutar proyectos de inversión financiados por el MRR no es una condición en la evaluación de la Comisión cuando efectúa el pago del MRR al Estado miembro, el Reglamento cubre este aspecto mediante la protección de los intereses financieros de la Unión, que deben estar garantizados por los Estados miembros y la Comisión de acuerdo con sus respectivas responsabilidades. En este sentido, el Reglamento establece que las medidas de apoyo al MRR deben ajustarse al Derecho aplicable nacional y de la Unión, en particular en lo que se refiere a la prevención, detección y corrección del fraude, la corrupción y los conflictos de intereses. Asimismo, se debe garantizar que no se produzcan incumplimientos graves de las obligaciones establecidas en el acuerdo de financiación, especialmente en lo que respecta a la doble financiación. A tal efecto, los Estados miembros deben disponer de un sistema de control interno eficaz y eficiente y recuperar los importes abonados erróneamente o utilizados de modo incorrecto³. Si los Estados miembros no recuperan algún importe pagado indebidamente en caso de fraude, corrupción o conflicto de intereses, la Comisión podrá recuperar el importe correspondiente⁴.

Ejecución del MRR

06 El modelo de ejecución del MRR es diferente del de otros programas de gasto de la UE, por lo que su ejecución también está sujeta a un proceso especial, que se muestra en la ilustración 1 y se describe con más detalle a continuación.

07 Para poder beneficiarse del MRR, los Estados miembros deben elaborar planes nacionales de recuperación y resiliencia (PRR) que cumplan las condiciones establecidas en el Reglamento⁵. Dichos planes deben incluir un paquete coherente de inversiones y reformas públicas agrupadas en medidas que a su vez estén agrupadas en componentes temáticos. Los Estados miembros deben establecer hitos y objetivos para cada proyecto de inversión y reforma, y proporcionar detalles sobre la base de referencia asociada.

08 Los Estados miembros también deben concebir sistemas apropiados de gestión y control. Pueden utilizar los sistemas nacionales existentes de gestión y control o crear sistemas específicos para el MRR.

09 Los pagos en el marco del MRR están sujetos al cumplimiento satisfactorio por parte de los Estados miembros de los hitos y objetivos establecidos en los anexos de las decisiones de ejecución del Consejo por las que se aprueban sus PRR. Otro aspecto que ha de tenerse en cuenta es que los hitos u objetivos que el Estado miembro haya cumplido satisfactoriamente con anterioridad no se deberán haber revertido. Los Estados miembros pueden solicitar desembolsos hasta dos veces al año, siempre que justifiquen suficientemente el cumplimiento satisfactorio de los hitos y objetivos correspondientes⁶.

10 Los Estados miembros deberán presentar los siguientes documentos junto con cada solicitud de pago para recibir pagos en virtud del MRR:

• información y pruebas que confirmen la consecución de los hitos y objetivos establecidos en el anexo de la decisión de ejecución del Consejo;
• un resumen de las auditorías realizadas por las autoridades del Estado miembro, con detalles de las deficiencias detectadas y de las medidas correctivas adoptadas⁷;
• una declaración de gestión⁸ en la que se indique que:
  • los fondos se utilizaron para los fines previstos;
  • la información presentada con la solicitud de pago es completa, exacta y fiable;
  • los sistemas de control establecidos ofrecen las garantías necesarias de que los fondos se gestionaron de conformidad con todas las normas aplicables, en particular las destinadas a prevenir:
    • los conflictos de intereses, el fraude, la corrupción y
    • la doble financiación.

11 La evaluación de la Comisión es un proceso de dos fases. La Comisión evalúa primero las solicitudes de pago sobre la base de los datos y la información facilitados por el Estado miembro. El propósito de esta evaluación preliminar es garantizar que se han cumplido satisfactoriamente los hitos y objetivos⁹.

12 A partir de esta labor, la Comisión presenta la evaluación preliminar al Comité Económico y Financiero (CEF) del Consejo para que emita su dictamen, y sobre la base de este, la Comisión adopta una decisión sobre el pago, que debe presentarse en primer lugar a un comité de comitología de representantes de los Estados miembros dentro del procedimiento de examen. Por último, la Comisión adopta una decisión de ejecución por la que se autoriza el pago y se desembolsan los fondos.

Marco de control del MRR de la Comisión

13 El modelo especial de ejecución del MRR y el importe de los fondos de la UE proporcionados en virtud del Mecanismo requieren un marco de control específico en el ámbito de la Comisión y de los Estados miembros que garantice el cumplimiento de los hitos y objetivos y la protección de los intereses financieros de la Unión.

14 El marco de control establecido al efecto por la Comisión se describe en el informe anual de actividades de 2021 de la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros (DG Asuntos Económicos y Financieros) y contiene lo siguiente:

• la evaluación de los PRR presentados por los Estados miembros en lo que respecta a su pertinencia, eficacia, eficiencia y coherencia antes de que se realice cualquier pago. Esta evaluación también prevé la comprobación de la idoneidad de los sistemas de control de los Estados miembros, tal como se indica en sus PRR;
• el sistema de control de dos partes, que prevé verificaciones previas de las solicitudes de pago de los Estados miembros y auditorías a posteriori complementarias una vez efectuado el pago. También contempla auditorías de sistemas centradas en la protección de los intereses financieros de la Unión. La ilustración 2 muestra el sistema de control de la Comisión con estos dos elementos que siguen la evaluación de los PRR.

15 En una auditoría anterior analizamos la evaluación de los PRR por parte de la Comisión y presentamos los resultados en el Informe Especial 21/2022¹⁰. El objeto de esta auditoría e informe es la concepción de los dos elementos del sistema de control de la Comisión mostrados en la ilustración 2.

Nuestro trabajo sobre el MRR

16 Esta auditoría forma parte de una serie de auditorías y análisis del MRR. Proporcionamos más información sobre el trabajo realizado hasta la fecha y los resultados de ese trabajo con un enfoque en los asuntos relacionados con el control en el recuadro 1.

Alcance y enfoque de la fiscalización

17 El objetivo de esta auditoría era evaluar la concepción del sistema de control de la Comisión para el MRR. Con este fin, examinamos el sistema de control de la Comisión para garantizar:

• que los pagos a los Estados miembros se realizan por haber cumplido los hitos u objetivos predefinidos;
• que se protegen los intereses financieros de la Unión.

18 En primer lugar, examinamos el sistema de control del MRR de la Comisión desde un punto de vista conceptual y más general. El objetivo de este trabajo era averiguar qué cubre el sistema de control y cómo garantiza tanto el cumplimiento satisfactorio de los hitos y objetivos como la protección de los intereses financieros de la Unión. En este examen incluimos la evaluación inicial por parte de la Comisión de los sistemas de control previstos en los PRR de los Estados miembros puesto que forma parte del marco de control. Completamos nuestra evaluación sobre la concepción del sistema de control de la Comisión con un análisis detallado del trabajo previsto y los procedimientos definidos para sus dos elementos. El objetivo de este análisis era identificar posibles insuficiencias en los procedimientos y auditorías pertenecientes al sistema de control de la Comisión.

19 Con el fin de obtener la evidencia necesaria para respaldar nuestras observaciones, conclusiones y recomendaciones:

• llevamos a cabo entrevistas y reuniones con representantes de la DG Asuntos Económicos y Financieros de la Comisión y del Grupo de Trabajo de Recuperación y Resiliencia de la Secretaría General de la Comisión;
• examinamos los procedimientos de la Comisión y otros documentos pertinentes, como los acuerdos de financiación y los acuerdos operativos;
• analizamos los procedimientos de la Comisión para las verificaciones previas y las auditorías a posteriori, así como la estrategia de auditoría, las orientaciones en materia de muestreo, las listas de control internas y las directrices;
• consultamos el informe anual de actividades de 2021 de la DG Asuntos Económicos y Financieros.

20 Complementamos las pruebas obtenidas a través de esta auditoría con las observaciones de nuestra auditoría de la declaración de fiabilidad de la regularidad de los gastos del MRR de 2021¹⁵. La auditoría de la declaración de fiabilidad abarcó el cumplimiento satisfactorio de los 52 hitos subyacentes al único pago que realizó la Comisión a un Estado miembro (España) en 2021. También revisamos la evaluación preliminar de la Comisión de cuatro objetivos seleccionados que subyacen al pago efectuado a Francia en marzo de 2022.

21 Llevamos a cabo la auditoría durante la fase inicial de ejecución del MRR, cuando se había efectuado el primer pago, pero antes del desembolso de un número significativo de pagos. Por ello, la auditoría se centró en el diseño del sistema de control del MRR al final de abril de 2022 y no en su funcionamiento real.

22 Además, en esta auditoría no abarcamos la concepción ni la eficacia de los sistemas de control del MRR de los Estados miembros, pero tenemos previsto hacerlo en el futuro.

23 El objetivo de nuestra auditoría y de nuestras recomendaciones es contribuir a garantizar que la Comisión disponga de un sistema de control adecuado tanto para la condición de los pagos como para la protección eficaz de los intereses financieros de la Unión, habida cuenta del importante número de desembolsos del MRR que deben realizarse todavía durante el funcionamiento del Mecanismo hasta el final de 2026.

Observaciones

Existen lagunas de fiabilidad y rendición de cuentas a escala de la UE en la protección de los intereses financieros de la Unión

24 En esta sección del informe examinamos el sistema de control del MRR de la Comisión desde un punto de vista conceptual y más general. Estudiamos si contribuye, y de qué manera, a garantizar el cumplimiento satisfactorio de los hitos y objetivos y si protege los intereses financieros de la Unión. Para ello, también tenemos en cuenta la evaluación de la Comisión de los sistemas de control de los Estados miembros, tal como se resume en sus PRR, ya que es el primer elemento del marco de control del MRR¹⁶. Nuestras observaciones son pertinentes para la fiabilidad y la rendición de cuentas, tal como exponemos en los siguientes apartados.

La Comisión realizó una evaluación exhaustiva de las disposiciones de control, pero se basó en parte en sistemas aún no implantados

25 Para beneficiarse de la ayuda del MRR, los Estados miembros presentaron a la Comisión sus proyectos de PRR nacionales. La Comisión evaluó estos planes basándose en once criterios establecidos en el Reglamento. De acuerdo con uno de ellos, los Estados miembros deben disponer de sistemas y disposiciones de control apropiados que prevengan, detecten y corrijan la corrupción, el fraude, las irregularidades, los conflictos de intereses y la doble financiación.

26 En el Informe Especial 21/2022, comprobamos si la Comisión había evaluado las disposiciones de control de los Estados miembros, en particular la claridad de sus estructuras, las funciones y responsabilidades de sus diferentes órganos, los sistemas y procesos previstos y la capacidad requerida.

27 Llegamos a la conclusión general de que la evaluación de los planes de recuperación y resiliencia por parte de la Comisión fue adecuada, dadas la complejidad del proceso y las limitaciones de tiempo. Más concretamente, en relación con los sistemas de control, constatamos que en la evaluación de la Comisión sobre las disposiciones de control propuestas por los Estados miembros se señalaron correctamente lagunas y deficiencias que requerían la adopción de medidas adicionales. No obstante, la evaluación se basaba hasta cierto punto en la descripción de sistemas pendientes de implantarse todavía. Por lo tanto, se debe confirmar con un trabajo adicional sobre el terreno. Además, la Comisión introdujo hitos adicionales para dieciséis Estados miembros, donde estas lagunas o deficiencias exigen que se apliquen medidas adicionales antes del primer pago¹⁷. No disponer de un sistema de control plenamente funcional conlleva el riesgo de que los intereses financieros de la UE no se protejan suficientemente hasta que se cumplan esos hitos.

Las verificaciones previas y las auditorías a posteriori evalúan el cumplimiento de los hitos y objetivos

28 Las verificaciones previas que realiza la Comisión de las solicitudes de pago de los Estados miembros y las auditorías a posteriori correspondientes se centran en la condición para el pago y en las pruebas del cumplimiento satisfactorio de los hitos y objetivos presentados por los Estados miembros. Las verificaciones y las auditorías a posteriori relacionadas con los hitos y objetivos no abarcan el incumplimiento de las normas nacionales y de la UE (apartado 09).

29 Por ejemplo, el hecho de que un proyecto de inversión financiado por el MRR no cumpla normas nacionales y de la UE, como las de contratación pública, ayudas estatales o normas de subvencionabilidad de costes o proyectos, no afecta al resultado de la evaluación preliminar de la Comisión sobre el cumplimiento satisfactorio del objetivo en cuestión. Siempre y cuando se haya cumplido el objetivo según la descripción que figura en el anexo de la decisión de ejecución del Consejo, la Comisión está obligada a efectuar el pago al Estado miembro de que se trate¹⁸.

30 Además, según observamos, el Reglamento establece que se deben respetar los principios horizontales¹⁹. Estos principios disponen que el apoyo del MRR no sustituirá, salvo en casos debidamente justificados, a los gastos nacionales ordinarios y respetará tanto el principio de adicionalidad de la financiación de la Unión a que se hace referencia en el artículo 9 del Reglamento como el de «no causar un perjuicio significativo». Dado que el Reglamento no considera que el cumplimiento de estos principios constituya una condición para el pago²⁰, dichos principios no están cubiertos por las verificaciones previas de la Comisión, salvo que su cumplimiento sea obligatorio de acuerdo con la decisión de ejecución del Consejo, como puede suceder en el caso del principio de «no causar un perjuicio significativo». Se comprobó este principio cuando la Comisión evaluó los PRR. En relación con el cumplimiento del principio de «no causar un perjuicio significativo», en nuestra anterior auditoría señalamos que la evaluación de la Comisión dio como resultado que los PRR adoptados incluyeran solo medidas que se ajustaban a dicho principio, como se observó en las medidas contenidas en nuestra muestra. Sin embargo, las medidas para atenuar el impacto medioambiental no se han incluido sistemáticamente como hito u objetivo en los PRR. Las medidas que incumplan ese principio pueden financiarse al margen del Mecanismo²¹.

31 En el Informe Especial 21/2022 también señalamos que los hitos y objetivos generalmente se limitan a medir las realizaciones en lugar del impacto²². Por lo tanto, la evaluación y el pago de los planes nacionales de recuperación y resiliencia a los Estados miembros, por su propia naturaleza, no están sujetos a ninguna condición relativa al impacto de las reformas y las inversiones.

La falta de información genera lagunas de fiabilidad y rendición de cuentas a escala de la UE en la protección de los intereses financieros de la Unión

32 Los Estados miembros, junto con la Comisión, deben velar por la protección eficaz de los intereses financieros de la Unión, de acuerdo con sus respectivas responsabilidades²³. En este contexto, los Estados miembros, «adoptarán todas las medidas adecuadas para proteger los intereses financieros de la Unión y para velar por que la utilización de los fondos en relación con las medidas financiadas por el Mecanismo se ajuste al Derecho aplicable de la Unión y nacional, en particular en lo que se refiere a la prevención, detección y corrección del fraude, la corrupción y los conflictos de intereses»²⁴. Esta obligación también se especifica en los acuerdos de financiación firmados con los Estados miembros. Si los Estados miembros no recuperan cualquier importe pagado indebidamente en caso de fraude, corrupción o conflicto de intereses, o de incumplimiento grave de sus obligaciones en virtud del acuerdo de financiación, como la doble financiación, la Comisión podrá recuperar el importe correspondiente.

33 En este contexto, la Comisión ha calificado en el Informe anual de actividades de la DG Asuntos Económicos y Financieros de 2021 su responsabilidad como «residual» en la protección de los intereses financieros de la Unión, lo que implica que los Estados miembros son los únicos responsables de comprobar que la financiación del MRR se ha utilizado correctamente de conformidad con todas las normas nacionales y de la UE aplicables. La responsabilidad de la Comisión se limita a las tres irregularidades graves (el fraude, la corrupción y el conflicto de intereses) y a las obligaciones derivadas del acuerdo de financiación, en particular la doble financiación²⁵. En consecuencia, la estrategia de auditoría para el MRR establece que la Comisión no realizará auditorías para comprobar el cumplimiento de las normas nacionales y de la UE²⁶. Las auditorías de sistemas de la Comisión se centran en los sistemas de los Estados miembros para prevenir, detectar y rectificar estas tres irregularidades graves y la doble financiación.

34 Nuestra experiencia demuestra que el incumplimiento de normas nacionales y de la UE, como las de contratación pública, las de ayudas estatales y las de subvencionabilidad, es predominante en otros programas de gasto de la UE²⁷ y, por lo tanto, constituye un riesgo significativo. Sin embargo, observamos que el cumplimiento de estas normas no está cubierto por las auditorías de sistemas de la Comisión y que hay pocas orientaciones al respecto para los Estados miembros.

35 Como consecuencia, existe escasa información verificada a escala de la UE sobre si los sistemas de los Estados miembros cubren adecuadamente el riesgo significativo de que los proyectos de inversión financiados por el MRR no se ajusten a las normas nacionales y de la UE y sobre cómo lo hacen. Esto afecta a la integridad de las garantías que puede ofrecer la Comisión, que no abarcan la conformidad de los proyectos de inversión financiados por el MRR con las normas nacionales y de la UE.

36 La responsabilidad que asume la Comisión en términos de protección de los intereses financieros de la Unión se refleja en la declaración de fiabilidad del informe anual de actividades de 2021 de la DG Asuntos Económicos y Financieros. La declaración no trasciende el aspecto específico definido en el artículo 22, apartado 5, del Reglamento. La Comisión garantiza que recuperará cualquier importe debido al presupuesto de la Unión en caso de fraude, corrupción y conflicto de intereses cuando no lo haya hecho el Estado miembro o en caso de un incumplimiento grave establecido del acuerdo de financiación. Esto genera una laguna de rendición de cuentas a nivel de la UE.

Para verificar el cumplimiento de los hitos y objetivos, la Comisión ha diseñado un proceso exhaustivo

37 El sistema de control de la Comisión debe garantizar que los pagos del MRR están supeditados al cumplimiento satisfactorio de hitos y objetivos definidos previamente²⁸. También debe garantizar que los hitos y objetivos anteriormente cumplidos no se hayan revertido.

38 Para ello, ha establecido un proceso que prevé verificaciones previas antes de realizar el pago a un Estado miembro. Se basan principalmente en un examen documental de las pruebas del Estado miembro acerca del cumplimiento satisfactorio de los hitos y objetivos. La Comisión realiza auditorías a posteriori después de que un Estado miembro haya recibido el pago.

39 Analizamos los procedimientos y la documentación de la Comisión para analizar si el diseño de las verificaciones previas y las auditorías a posteriori de la Comisión permite evaluar correctamente el cumplimiento de los hitos y los objetivos. Como parte de nuestra auditoría de la declaración de fiabilidad del MRR de 2021, examinamos también la forma en que la Comisión lleva a cabo sus verificaciones previas en la práctica, con el fin de detectar posibles insuficiencias en sus procedimientos.

El proceso para las verificaciones previas del cumplimiento de los hitos y objetivos es exhaustivo, pero siguen quedando asuntos pendientes

La verificación previa del cumplimiento de los hitos y objetivos establece un amplio proceso de evaluación

40 El Reglamento exige a la Comisión que evalúe si se han cumplido de forma satisfactoria los hitos y objetivos pertinentes establecidos en la correspondiente decisión de ejecución del Consejo²⁹. Los controles previos que ha prescrito la Comisión para los pagos del MRR deben permitirle verificar que la solicitud de pago de un Estado miembro está respaldada por pruebas del cumplimiento satisfactorio de los hitos y objetivos en cuestión. Asimismo, los controles deben estar bien documentados.

41 Una vez alcanzados los hitos y objetivos acordados, los Estados miembros presentarán a la Comisión una solicitud de pago debidamente justificada para su evaluación (apartado 10). La Comisión verifica las pruebas presentadas por los Estados miembros como parte de su evaluación preliminar para determinar si se han cumplido satisfactoriamente los hitos y objetivos subyacentes a la solicitud de pago.

42 En el proceso de evaluación preliminar de la Comisión participan varios agentes. Los principales agentes son las oficinas regionales de la DG Asuntos Económicos y Financieros y el Grupo de Trabajo de Recuperación y Resiliencia de la Secretaría General de la Comisión, que desempeñan el papel principal en la verificación y evaluación previa de las solicitudes de pago. Tras la presentación de las solicitudes de pago de los Estados miembros, las oficinas geográficas son responsables de llevar a cabo una revisión documental y evaluar las pruebas que acompañan a la solicitud de pago.

43 El proceso de evaluación preliminar conlleva varios elementos:

• Las oficinas regionales interactúan continuamente con las autoridades de los Estados miembros sobre el progreso y el cumplimiento de los hitos y objetivos hasta el momento de la presentación de las solicitudes de pago, así como posteriormente.
• Varias unidades horizontales de la DG Asuntos Económicos y Financieros participan en la evaluación, por ejemplo, su unidad jurídica es responsable de revisar la evaluación preliminar para garantizar que sea jurídicamente sólida y correcta.
• En primer lugar, la Comisión lleva a cabo consultas técnicas internas informales y luego formales con las direcciones generales y servicios pertinentes, cuyo objetivo es aprovechar la mayor experiencia que tienen los demás servicios de la Comisión que se ocupan directa y cotidianamente de los ámbitos políticos pertinentes con respecto a la consecución de un hito u objetivo específico.

44 Sobre la base del proceso de evaluación previa descrito anteriormente y de nuestros debates con los servicios de la Comisión, consideramos que esta ha diseñado verificaciones previas exhaustivas para evaluar el cumplimiento de los hitos y objetivos. Sin embargo, observamos algunas insuficiencias relacionadas con la claridad del proceso y la documentación de la evaluación, que describimos en los siguientes párrafos.

Las diversas etapas del proceso de evaluación no están suficientemente especificadas o documentadas

45 El Reglamento Financiero establece que la eficacia del control interno debe basarse en las buenas prácticas internacionales e incluir en particular unas pistas de auditoría adecuadas³⁰. Las pistas de auditoría deben proporcionar una comprensión clara de sus objetivos, fuentes y conclusiones alcanzadas.

46 La Comisión optó por utilizar un calendario de procesos para guiar el proceso de cada solicitud de pago, que resume los pasos que deben darse, los agentes responsables y el orden temporal que deben seguir los equipos que participan en la evaluación preliminar.

47 La evaluación de cada hito u objetivo se documenta y resume en una «ficha de evaluación». Esta incluye un registro con la información recopilada y registra el análisis de la Comisión para la evaluación preliminar de los hitos y objetivos.

48 Aunque la ficha de evaluación y el calendario del proceso contienen información pertinente sobre el proceso de evaluación, el alcance de la contribución de los distintos agentes a las diferentes etapas del proceso de evaluación, que da lugar a la evaluación preliminar, no está suficientemente especificado ni documentado. Por lo tanto, no siempre puede proporcionar pruebas suficientes de que un hito u objetivo se ha evaluado y documentado adecuadamente con el nivel de detalle requerido.

Falta de claridad en cuanto al alcance de la consulta técnica a las direcciones generales y los servicios pertinentes

49 Aunque evaluar el cumplimiento de los hitos y objetivos es responsabilidad del Grupo de Trabajo de Recuperación y Resiliencia de la Secretaría General de la Comisión y de la DG Asuntos Económicos y Financieros, se puede pedir a las direcciones generales y servicios pertinentes, en las verificaciones previas, que aporten información técnica para la evaluación.

50 Cuando se solicita información técnica a los responsables políticos de las direcciones generales y servicios, se les pide, en particular, que indiquen si existe alguna razón por la que no pueda evaluarse que un hito u objetivo determinados se han cumplido satisfactoriamente. Al final del proceso de evaluación preliminar, y para concluir el proceso de consulta, las direcciones generales y los servicios tienen la oportunidad de expresar sus puntos de vista sobre la evaluación general durante una consulta formal entre servicios.

51 Aunque consideramos que la consulta con expertos es un elemento importante del proceso de evaluación, no se ha definido con claridad ni su alcance ni el papel de las direcciones generales y de los servicios consultados durante este proceso (apartado 47). Además, la documentación de las consultas técnicas no siempre aclaraba cuáles eran los elementos/aspectos del hito u objetivo sobre los que las direcciones generales consultadas habían expresado sus opiniones, o de qué modo habían alcanzado esas opiniones. A falta de un registro claro de la naturaleza de la consulta técnica y de la decisión de evaluación adoptada, no queda claro qué ha abarcado realmente la consulta. En el recuadro 2 se muestra un ejemplo de nuestra auditoría de la declaración de fiabilidad de 2021.

Documentación insuficiente de la evaluación

52 La Comisión basa su evaluación del cumplimiento satisfactorio de los hitos u objetivos en los elementos pertinentes incluidos en la descripción de estos y en la descripción de la medida correspondiente, ambas expuestas en la decisión de ejecución del Consejo correspondiente, y tiene en cuenta las disposiciones operativas.

53 En nuestro Informe Anual relativo al ejercicio 2021, constatamos que la descripción de una medida en el anexo de la decisión de ejecución del Consejo no siempre se ajustaba al hito u objetivo pertinente. Por lo tanto, dicha descripción era ambigua y dejaba margen a la interpretación en lo que respecta a los elementos pertinentes para la evaluación³². Sin embargo, no hallamos justificación alguna de por qué la Comisión consideraba que algunos elementos definidos en la descripción de la medida eran irrelevantes para la evaluación. También constatamos que las orientaciones de la Comisión para evaluar el cumplimiento satisfactorio de los hitos y objetivos no preveían tal justificación y, por lo tanto, no requerían explícitamente su documentación. La falta de orientaciones y documentación claras en tales situaciones hizo que fuera difícil, si no imposible, que un tercero que no hubiese participado en la negociación del PRR o que no hubiese tenido conocimiento previo del proceso comprendiera y siguiera el razonamiento de la Comisión.

No se ha establecido todavía ningún método para la suspensión de los pagos

54 El importe abonado a un Estado miembro tras la presentación de una solicitud de pago no se basa necesariamente en los costes estimados para alcanzar los hitos y objetivos incluidos en dicha solicitud, sino más bien en el resultado de las negociaciones con el Estado miembro en cuestión. Estas negociaciones tienen en cuenta la proporción de hitos y objetivos, así como su importancia relativa³³. Cuando la Comisión determina que no se han cumplido de manera satisfactoria los hitos u objetivos, el Reglamento dispone que «se suspenderá el pago de la totalidad o una parte de la contribución financiera y, en su caso, del préstamo»³⁴. Las suspensiones no podrán levantarse a menos que los Estados miembros faciliten a la Comisión pruebas del cumplimiento satisfactorio de los hitos u objetivos en un plazo de seis meses. En caso contrario, la Comisión está obligada a reducir proporcionalmente el importe de la contribución financiera o del préstamo (si procede). En nuestro Informe Anual relativo a 2021 constatamos que la Comisión no había desarrollado una metodología para determinar el importe que debía suspenderse³⁵.

55 Aunque la metodología no influiría en la evaluación previa de los hitos y objetivos, su ausencia quiere decir que falta un elemento importante del sistema de control del MRR que garantice la regularidad de los pagos del MRR. La ausencia de esta metodología también reduce la transparencia de las disposiciones del MRR con respecto a los Estados miembros y otras partes interesadas, ya que los criterios para calcular el impacto financiero del incumplimiento de los hitos y objetivos son inciertos. En este contexto, nos referimos a la recomendación 10.2 de nuestro Informe Anual relativo a 2021.

Las auditorías a posteriori podrían ayudar a garantizar que los datos declarados sobre el cumplimiento de los hitos y los objetivos son precisos

56 Aunque las verificaciones previas de la Comisión se basan principalmente en revisiones documentales, las auditorías a posteriori permiten a la Comisión examinar la situación sobre el terreno. Las auditorías a posteriori están previstas en el Reglamento Financiero³⁶ y en los acuerdos de financiación firmados con los Estados miembros. Su objetivo es detectar y corregir cualquier hito u objetivo no cumplido que solo pueda salir a la luz tras realizarse los pagos. Estas auditorías deben basarse en toda la información pertinente, en procedimientos claros y bien diseñados y en una evaluación de riesgos adecuada.

57 Evaluamos si el diseño de las auditorías a posteriori de la Comisión es adecuado para alcanzar este objetivo. No pudimos evaluar la ejecución práctica de las auditorías a posteriori de la Comisión (apartado 21).

58 Con respecto al cumplimiento de los hitos y objetivos, la Comisión lleva a cabo auditorías a posteriori basadas en los riesgos sobre los hitos y objetivos que complementan las verificaciones previas. Además, la Comisión realiza auditorías de sistemas sobre los hitos y objetivos, que se centran en la recopilación de datos y la presentación de informes sobre los hitos y objetivos en los Estados miembros.

59 El objetivo de las auditorías de sistemas sobre los hitos y objetivos es evaluar la gestión de datos y los sistemas informáticos o de otro tipo para almacenar, recopilar, agregar y notificar los hitos y objetivos, así como verificar la fiabilidad de los datos notificados sobre los hitos y objetivos alcanzados, incluida su agregación.

60 Las auditorías sobre los hitos y objetivos están basadas en los riesgos y abarcan todos los hitos y objetivos identificados como de «alto riesgo» en la evaluación de riesgos de la Comisión y, en función de los recursos disponibles, tantos de los clasificados de «riesgo medio» como sea posible. Todo ello sirve para confirmar sobre el terreno la información que los Estados miembros comunicaron a la Comisión en la fase de verificación previa.

61 La Comisión selecciona las autoridades de los Estados miembros, los hitos y los objetivos que deben auditarse a partir de dos evaluaciones de riesgo: una global y otra centrada en la solicitud de pago. La selección inicial de los Estados miembros que han de ser auditados depende también de su preparación y del calendario de las solicitudes de pago presentadas.

62 Las evaluaciones de riesgos se basan en varios factores, a saber:

• la complejidad de los sistemas nacionales de control;
• las auditorías realizadas por los Estados miembros;
• el riesgo de que las medidas de los PRR estén cofinanciadas por otros fondos de la UE, y
• los tipos de perceptores finales.

63 El objetivo de las auditorías sobre los hitos y objetivos es proporcionar garantías adicionales a posteriori sobre su cumplimiento satisfactorio, mientras que el objetivo de las auditorías de sistemas en relación con los hitos y objetivos es garantizar que los sistemas nacionales para recopilar y almacenar información destinada a la elaboración de informes sobre los hitos y objetivos sean adecuados y fiables.

64 El memorándum de planificación de la investigación de la DG Asuntos Económicos y Financieros proporciona orientaciones detalladas acerca de estas auditorías sobre los hitos y objetivos, así como una serie de plantillas que deben utilizarse en dichas auditorías.

65 Tras el análisis de los documentos de planificación de las auditorías a posteriori, consideramos que están bien desarrollados generalmente en cuanto al trabajo y la documentación previstos, pero solo puede evaluarse su aplicación eficaz en una etapa posterior. La planificación inicial del trabajo de auditoría para 2022 y 2023 también indica una amplia cobertura. Se planificaron auditorías en veinte Estados miembros, con veinte auditorías que abarcaban sistemas informáticos y de gestión de datos y siete auditorías para verificar la fiabilidad de los datos notificados.

La falta de orientación aumenta el riesgo de no identificar la revocación de medidas relacionadas con hitos y objetivos anteriormente cumplidos

66 Para que un hito u objetivo cumplido y pagado sea significativo y eficaz, no debe revocarse posteriormente. El Reglamento contempla este riesgo y establece que «el cumplimiento satisfactorio de los hitos y objetivos presupondrá que el Estado miembro interesado no haya revocado medidas relacionadas con hitos y objetivos anteriormente cumplidos satisfactoriamente»³⁷. Con arreglo a los acuerdos de financiación, la solicitud de pago de un Estado miembro debe confirmar que efectivamente así sucede.

67 La declaración confirmatoria de los Estados miembros es un componente clave del control para la revocación de medidas relacionadas con hitos u objetivos anteriormente cumplidos. Además, según la Comisión, debido a que las oficinas geográficas supervisan y mantienen un diálogo continuo con las autoridades de los Estados miembros, pueden también identificar hitos y objetivos que se han revocado.

68 La revocación solo puede producirse cuando se determine que un hito u objetivo se ha cumplido satisfactoriamente y, por lo tanto, no puede verificarse mediante procedimientos previos. Por lo tanto, el trabajo de análisis sobre la revocación de medidas relacionadas con hitos anteriormente cumplidos debe llevarse a cabo a posteriori.

69 Hasta la fecha, la Comisión no ha elaborado ninguna orientación sobre la naturaleza exacta de la revocación de medidas relacionadas con hitos y objetivos anteriormente cumplidos, las circunstancias en las que se considera que se ha producido dicha revocación o cómo deben supervisar este hecho los servicios de la Comisión y las autoridades de los Estados miembros. La ausencia de una orientación de este tipo aumenta el riesgo de que los Estados miembros y la Comisión no identifiquen de manera adecuada y coherente todos los hitos y objetivos que se han revocado.

70 La Comisión tampoco ha proporcionado todavía orientaciones sobre el impacto de la revocación de medidas relacionadas con hitos y objetivos anteriormente cumplidos en una solicitud de pago anterior o actual.

Los controles de la Comisión podrían apoyar su evaluación de los sistemas de los Estados miembros, pero los procedimientos para informar sobre el fraude y corregir las insuficiencias tienen limitaciones

Las auditorías previstas de la Comisión podrían permitir la evaluación de los sistemas de control de los Estados miembros relacionados con el fraude, la corrupción, los conflictos de intereses y la doble financiación

71 Proteger los intereses financieros de la Unión supone que la aplicación del MRR debe cumplir la legislación nacional y de la Unión aplicable, en particular en lo que respecta a la prevención, detección y corrección del fraude, la corrupción y los conflictos de intereses. Esto también se aplica al riesgo de doble financiación.

72 La Comisión se refiere a su papel en la protección de los intereses financieros de la UE como una responsabilidad residual que se limita a garantizar que los Estados miembros dispongan de sistemas adecuados y a intervenir cuando estos no cumplan sus obligaciones de control en materia de prevención, detección y corrección del fraude, la corrupción y los conflictos de intereses, así como la doble financiación (apartado 33).

73 Las auditorías que tiene previstas la Comisión reflejan esta limitación y se centrarán en los sistemas de control de los Estados miembros para la prevención, detección y corrección del fraude, la corrupción, los conflictos de intereses y la doble financiación. Estas auditorías deben basarse en toda la información pertinente, en procedimientos claros y bien diseñados y en una evaluación adecuada de los riesgos. Hemos revisado el procedimiento y los documentos de planificación de la Comisión para estas auditorías.

74 La Comisión ha definido su trabajo de auditoría relacionado con la protección de los intereses financieros de la Unión en su estrategia de auditoría.

75 La estrategia de auditoría del MRR establece que la Comisión debe llevar a cabo al menos una auditoría del sistema por Estado miembro durante la ejecución del MRR. El objetivo de estas auditorías es ofrecer a la Comisión garantías de que los sistemas de control de los Estados miembros son capaces de prevenir, detectar y corregir casos de fraude, corrupción, conflicto de intereses y doble financiación. De acuerdo con la planificación inicial del trabajo de auditoría para 2022 y 2023, había previstas 21 auditorías sobre protección de los intereses financieros de la UE.

76 Las auditorías de sistemas en relación con el fraude, la corrupción, los conflictos de intereses y la doble financiación podrían permitir a la Comisión evaluar los sistemas de los Estados miembros a tal efecto, pero la eficacia de dichas auditorías solo puede evaluarse en una fase posterior. Además, hallamos limitaciones que afectan a elementos individuales del sistema de control de la Comisión sobre los que informamos en los siguientes apartados.

La información limitada sobre las auditorías de los Estados miembros puede afectar al valor añadido de las declaraciones de gestión y resúmenes

77 La solicitud de pago de un Estado miembro debe ir acompañada de una declaración de gestión respaldada por un resumen de las auditorías realizadas en el ámbito nacional (apartado 10), que la DG Asuntos Económicos y Financieros analiza para identificar información que pueda ser pertinente para las verificaciones previas del cumplimiento de los hitos y objetivos o para sus auditorías. Las declaraciones de gestión de los Estados miembros deben garantizar que los fondos se gestionan conforme a todas las normas nacionales y de la UE aplicables, en particular las orientadas a evitar los conflictos de intereses y prevenir el fraude y la corrupción. Los Estados miembros también deben confirmar que se han corregido las irregularidades detectadas durante sus auditorías, según proceda, y que se han recuperado debidamente los fondos de los perceptores finales. La Comisión revisa estos documentos para comprobar si se detectaron insuficiencias de los sistemas o casos individuales de fraude, corrupción o conflicto de intereses y si se adoptaron medidas correctoras para proteger los intereses financieros de la Unión. En el caso de las primeras solicitudes de pago, también verifica si se han cumplido los hitos de control y auditoría añadidos durante la evaluación del PRR.

78 El valor añadido de las declaraciones de gestión y los resúmenes de las auditorías dependerá del alcance y la calidad del trabajo de auditoría de las autoridades nacionales. La Comisión publicó unas orientaciones dirigidas a los Estados miembros para la preparación del resumen de las auditorías en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, que define el tipo de información prevista en los resúmenes, y explica los tipos de auditorías que se espera que lleven a cabo las autoridades de los Estados miembros. Observamos que no existe una orientación precisa sobre el alcance y la concepción de dichas auditorías, ya que el Reglamento no prevé ninguna base jurídica a este respecto.

79 En relación con las cuatro solicitudes de pago recibidas en 2021, la Comisión señaló que, debido al corto período transcurrido entre la aprobación de los planes y la presentación de estas solicitudes de pago, el alcance del trabajo de auditoría llevado a cabo por las autoridades nacionales fue, en general, limitado³⁸. La información de la Comisión sobre la calidad del trabajo de auditoría que respalda el resumen de las auditorías y los elementos del MRR en los que se centrarán las auditorías de los Estados miembros durante el ciclo de vida del MRR se basa en intercambios con las autoridades nacionales de auditoría y en su evaluación de sus estrategias nacionales de auditoría. La Comisión nos informó de que tiene previsto confiar en los resultados de la auditoría nacional únicamente si el trabajo de auditoría de la Comisión ha confirmado su fiabilidad.

No se han desarrollado plenamente la notificación sobre el fraude ni las directrices para corregir insuficiencias en los sistemas de los Estados miembros

La notificación sobre el fraude carece de un enfoque centralizado y estandarizado

80 En relación con los fondos de cohesión, las autoridades de los Estados miembros están obligadas a notificar a la Comisión cualquier irregularidad fraudulenta y no fraudulenta en el sistema de gestión de irregularidades (IMS). La Comisión utiliza la información de este sistema como uno de los elementos para nutrir su evaluación del riesgo de fraude y su estrategia de lucha contra el fraude, que son elementos importantes para dirigir sus auditorías y controles. A diferencia de la obligación de los Estados miembros de informar sobre la aplicación de la «cohesión», la obligación de notificar a la Comisión irregularidades fraudulentas y no fraudulentas detectadas en la ejecución del MRR exige que se informe al respecto en la declaración de gestión, pero no que se utilice un sistema informático integrado.

81 Los Estados miembros están obligados a comunicar en la declaración de gestión los casos de fraude, corrupción y conflicto de intereses detectados (y las medidas correctoras adoptadas). A diferencia del sistema de IMS, no está claro en qué momento debe notificarse la detección de un caso de fraude, si existe un umbral de notificación y qué información normalizada debe notificarse para cada caso y sobre las medidas correctoras adoptadas. La falta de información centralizada y normalizada en la Comisión sobre presunto fraude, conflictos de intereses y casos de corrupción detectados por las autoridades de los Estados miembros dificulta la realización de una evaluación adecuada del riesgo de fraude, que es fundamental para dirigir eficazmente las auditorías a posteriori relativas a la protección de los intereses financieros de la Unión.

82 La Comisión está obligada, junto con los Estados miembros, a informar anualmente al Parlamento Europeo y al Consejo sobre las medidas adoptadas para combatir el fraude y otras actividades ilegales que afecten a los intereses financieros de la UE (el informe PIF). Un elemento clave de este informe es la información anual y los datos sobre fraude e irregularidades que afectan al gasto de la UE. La falta de información centralizada y normalizada en la Comisión sobre el fraude y otras actividades ilegales que afecten a los pagos del MRR genera el riesgo de que el informe anual PIF de la Comisión proporcione una imagen incompleta.

En la actualidad, no se informa sobre las contrapartes no fiables y tampoco se las excluye

83 Actualmente los Estados miembros no están obligados a utilizar el sistema de detección precoz y exclusión de la Comisión para las medidas comprendidas en el MRR. Esto significa que una de las herramientas disponibles para proteger los intereses financieros de la Unión no es aplicable al MRR.

84 En nuestro dictamen sobre la propuesta de refundición del Reglamento Financiero, acogemos con satisfacción la propuesta de la Comisión de garantizar que se apliquen disposiciones de exclusión adecuadas a los programas de gasto en régimen de gestión directa, como el MRR, donde los Estados miembros son los beneficiarios³⁹. La clave para el funcionamiento eficaz del sistema de detección precoz y exclusión será la disponibilidad y fiabilidad de la información sobre contrapartes potencialmente poco fiables.

No se han elaborado orientaciones internas en relación con las correcciones

85 El Reglamento otorga a la Comisión el derecho a intervenir cuando considere que el sistema de un Estado miembro no protege correctamente los intereses financieros de la Unión. Concretamente, la Comisión tiene derecho «a reducir proporcionalmente la ayuda en el marco del Mecanismo y a cobrar todo importe adeudado al presupuesto de la Unión o a solicitar el reembolso anticipado del préstamo en caso de fraude, corrupción o conflicto de intereses que afecte a los intereses financieros de la Unión y que no haya corregido el Estado miembro, o en caso de incumplimiento grave de alguna obligación derivada de dichos acuerdos»⁴⁰.

86 El mismo artículo también dispone que «cuando decida sobre el importe de la recuperación y reducción, o el importe que deba reembolsarse anticipadamente, la Comisión respetará el principio de proporcionalidad y tendrá en cuenta la gravedad del fraude, de la corrupción o del conflicto de intereses que afecte a los intereses financieros de la Unión, o la gravedad del incumplimiento de obligaciones».

87 Si bien existen disposiciones generales para las correcciones a tanto alzado en los acuerdos de financiación, la Comisión aún no ha elaborado orientaciones internas sobre la aplicación de estos tipos fijos. A modo de ejemplo, nos referimos a las «Directrices para calcular las correcciones financieras en el marco de los procedimientos de liquidación de conformidad y de liquidación financiera de cuentas».

88 La falta de orientaciones internas sobre la aplicación de estos tipos fijos reduce la transparencia y no garantiza la coherencia de las disposiciones del MRR con respecto a los Estados miembros y otras partes interesadas⁴¹.

Conclusiones y recomendaciones

89 El MRR plantea un nuevo modelo de ejecución en el que el pago de la Comisión al Estado miembro se basa en el cumplimiento de hitos y objetivos. Concluimos que, en un plazo relativamente corto, la Comisión ha diseñado un sistema de control que comprende un conjunto de verificaciones previas exhaustivas y complementa las auditorías sobre el terreno para evaluar si los hitos y los objetivos se han cumplido satisfactoriamente. Sin embargo, ese sistema de control proporciona escasa información verificada a escala de la UE sobre si los proyectos de inversión financiados por el MRR son conformes con las normas nacionales y de la UE. La falta de dicha información repercute en las garantías que puede ofrecer la Comisión sobre la protección de los intereses financieros de la Unión y genera lagunas de rendición de cuentas a escala de la UE.

90 Constatamos que las verificaciones previas que realiza la Comisión para evaluar si se han cumplido los hitos y objetivos son exhaustivas. Como señalamos en el capítulo 10 de nuestro Informe Anual relativo al ejercicio 2021, detectamos limitaciones en la documentación de la evaluación de la Comisión, así como la ausencia de un método para la suspensión (parcial) o la reducción de los pagos, circunstancias respecto a las cuales formulamos las correspondientes recomendaciones 10.1 y 10.2. También observamos que la definición y la documentación del alcance y los objetivos de las diferentes fases de la evaluación preliminar podrían ser mejores, en particular en lo que respecta a la consulta técnica con otras direcciones generales y servicios (apartados 40 a 55).

Recomendación 1 – Mejora de los procedimientos de verificación previa

Sobre la base de la experiencia adquirida hasta la fecha, la Comisión debería seguir desarrollando procedimientos que garanticen la documentación adecuada de su evaluación y aclaren el papel y el alcance de las consultas técnicas con otras direcciones generales y servicios.

Fecha prevista de aplicación: 2023

91 La Comisión ha previsto amplias auditorías a posteriori del cumplimiento de los hitos y objetivos. La planificación del trabajo de auditoría para 2022 también indica una amplia cobertura de los Estados miembros. Sin embargo, la adecuación de las auditorías a posteriori previstas solo puede evaluarse en el futuro (apartados 56 a 65).

92 La aplicación satisfactoria del MRR depende de que se alcancen hitos u objetivos y de que no se reviertan posteriormente. Observamos que en la actualidad no existe ninguna orientación que garantice una comprensión coherente sobre lo que constituye la revocación de medidas relacionadas con hitos y objetivos anteriormente cumplidos, sobre la manera de mitigar el riesgo de esa revocación ni sobre el modo en que esto afectaría a los pagos anteriores y actuales (apartados 66 a 70).

Recomendación 2 – Elaborar orientaciones sobre la revocación de medidas relacionadas con hitos y objetivos anteriormente cumplidos

La Comisión debe elaborar orientaciones y procedimientos que aborden la revocación de medidas relacionadas con hitos y objetivos anteriormente cumplidos para garantizar una interpretación y aplicación coherentes de la misma.

Fecha prevista de aplicación: 2023

93 La Comisión elaboró documentos de planificación para auditorías de sistemas a través de las cuales pretende abarcar el sistema de control de cada Estado miembro para proteger los intereses financieros de la Unión (apartados 71 a 76). Sin embargo, estas auditorías abarcarán únicamente los sistemas de los Estados miembros relacionados con el fraude, la corrupción, los conflictos de intereses y la doble financiación. Como consecuencia, existe escasa información verificada a escala de la UE sobre si los proyectos de inversión financiados por el MRR cumplen las normas nacionales y de la UE. La falta de dicha información repercute en las garantías que puede ofrecer la Comisión a escala de la UE. La responsabilidad que asume la Comisión en términos de protección de los intereses financieros de la Unión se refleja en la declaración de fiabilidad del informe anual de actividades de 2021 de la DG Asuntos Económicos y Financieros. Su responsabilidad se limita a garantizar que la Comisión recupere cualquier importe debido en caso de fraude, corrupción y conflicto de intereses, cuando el Estado miembro no lo haga o en caso de un incumplimiento grave establecido del acuerdo de financiación (apartados 28 a 36).

Recomendación 3 – Abordar las lagunas de fiabilidad a escala de la UE en relación con el cumplimiento de las normas nacionales y de la UE

La Comisión debe determinar las medidas necesarias para abordar las lagunas de fiabilidad a escala de la UE en relación con el cumplimiento por parte de los proyectos de inversión financiados por el MRR de las normas nacionales y de la UE.

Fecha prevista de aplicación: 2023

94 Consideramos que el valor real de las declaraciones de gestión y los resúmenes de las auditorías de los Estados miembros dependerá en gran medida del alcance y la calidad de estas auditorías, y señalamos que no existe una orientación precisa sobre el alcance y el diseño de dichas auditorías. El alcance del trabajo de auditoría llevado a cabo por las autoridades nacionales el primer año fue, en general, limitado. La información de la Comisión sobre la calidad del trabajo de auditoría se basa en intercambios con las autoridades nacionales de auditoría y en su evaluación de las estrategias nacionales de auditoría (apartados 77 a 79).

95 Con respecto a la información sobre el fraude relacionada con el MRR (apartados 80 a 84), señalamos lo siguiente:

• La falta de información centralizada y normalizada sobre el fraude registrada en el sistema de gestión de irregularidades supone que los datos disponibles para respaldar las auditorías de sistemas de planificación y selección son incompletos.
• En la actualidad, no se informa de las contrapartes no fiables (perceptores finales) en el sistema de detección precoz y exclusión y tampoco se las excluye de recibir financiación de la UE. Sin embargo, las modificaciones propuestas de las disposiciones del Reglamento Financiero (refundición) prevén que así sea.

Recomendación 4 – Armonizar la información sobre el fraude relacionado con el MRR

La Comisión debería armonizar la información sobre el fraude relacionado con el MRR y registrar los casos de fraude relacionados con el MRR y otras actividades ilegales en el sistema de gestión de irregularidades.

Fecha prevista de aplicación: 2023

96 Los acuerdos de financiación firmados con los Estados miembros prevén distintos niveles de correcciones a tanto alzado en caso de que la Comisión detecte una insuficiencia en un sistema de control de un Estado miembro que constituya un incumplimiento grave de su obligación de proteger los intereses financieros de la Unión, tal como se dispone en el acuerdo de financiación. Sin embargo, las definiciones actuales de los diferentes niveles no respaldan de manera suficiente una aplicación coherente de esos tipos fijos (apartados 85 a 88).

Recomendación 5 – Elaboración de orientaciones internas relacionadas con las correcciones

La Comisión debería elaborar orientaciones internas sobre la aplicación de las correcciones a tanto alzado establecidas en los acuerdos de financiación con respecto a insuficiencias en los sistemas de control de los Estados miembros para proteger los intereses financieros de la Unión.

Fecha prevista de aplicación: 2023

El presente informe ha sido aprobado por la Sala V, presidida por Jan Gregor, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión de 15 de febrero de 2023.

Abreviaturas

CEF: Comité Económico y Financiero

DG Asuntos Económicos y Financieros: Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros

DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión: Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión

DG: Dirección General

IMS: Sistema de gestión de irregularidades

MRR: Mecanismo de Recuperación y Resiliencia

NGEU: Instrumento Europeo de Recuperación

PIF: Protección de los intereses financieros

PRR: Planes de recuperación y resiliencia

SG RECOVER: Grupo de Trabajo de Recuperación y Resiliencia de la Secretaría General de la Comisión

Glosario

Comité Económico y Financiero: Comité de la Unión Europea creado para promover la coordinación de las políticas entre los Estados miembros.

EDES: Sistema creado por la Comisión para reforzar la protección de los intereses financieros de la Unión y garantizar una buena gestión financiera. Su objetivo es proteger los intereses financieros de la Unión frente a personas y entidades poco fiables que soliciten fondos de la UE o que hayan celebrado compromisos jurídicos con la Comisión u otras instituciones, órganos, oficinas u organismos de la Unión.

Instrumento Europeo de Recuperación: Paquete de financiación para ayudar a los Estados miembros de la UE a recuperarse del impacto económico y social de la pandemia de COVID-19.

Mecanismo de Recuperación y Resiliencia: Mecanismo de apoyo financiero de la UE para mitigar el impacto económico y social de la pandemia de COVID-19 y estimular la transformación ecológica y digital.

Plan de recuperación y resiliencia: Documento en el que se exponen las reformas e inversiones previstas de los Estados miembros en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

Sistema de gestión de irregularidades: Aplicación que utilizan los Estados miembros para notificar a la OLAF las irregularidades, incluido el presunto fraude.

Respuestas de la Comisión

https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=63634

Cronología

https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=63634

Equipo de auditoría

En los informes especiales del Tribunal de Cuentas Europeo se exponen los resultados de las auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal de Cuentas Europeo selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan la máxima repercusión teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue realizada por la Sala V (Financiación y administración de la UE), presidida por Jan Gregor, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo. La auditoría fue dirigida por Tony Murphy, Miembro del Tribunal, asistido por Wolfgang Stolz, jefe de Gabinete, y Brian Murphy y Peter Borsos, agregados de Gabinete; Judit Oroszki, gerente principal; Gediminas Macys, jefe de tarea, y los auditores Kristina Kosor y Raymond Larkin. Valérie Tempez prestó asistencia administrativa.

De izquierda a derecha: Peter Borsos, Judit Oroszki, Kristina Kosor, Tony Murphy, Brian Murphy, Gediminas Macys, Wolfgang Stolz, Raymond Larkin y Valérie Tempez.

Notas finales

¹ Artículo 8 y artículo 22, apartado 1, del Reglamento.

² Artículo 24, apartado 3, del Reglamento.

³ Artículo 22, apartado 1, del Reglamento.

⁴ Artículo 22, apartado 5, del Reglamento.

⁵ Artículo 18, apartado 4, del Reglamento sobre el conjunto de condiciones que debe cumplir el MRR.

⁶ Artículo 24 del Reglamento.

⁷ Artículo 22, apartado 2, letra c), del Reglamento.

⁸ Idem.

⁹ Artículo 24, apartado 3, del Reglamento.

¹⁰ Informe Especial 21/2022: La evaluación efectuada por la Comisión de los planes nacionales de recuperación y resiliencia es adecuada en general, pero persisten los riesgos en la ejecución.

¹¹ Dictamen n.º 06/2020 sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

¹² Informe Especial 21/2022.

¹³ Informe Anual sobre la ejecución del presupuesto de la UE relativo al ejercicio 2021, capítulo 10 – Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

¹⁴ Análisis 01/2023: La financiación de la UE a través de la política de cohesión y del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia: Un análisis comparativo.

¹⁵ Capítulo 10 de nuestro Informe Anual relativo al ejercicio 2021.

¹⁶ Informe Especial 21/2022.

¹⁷ Informe anual de actividades de la DG Asuntos Económicos y Financieros de 2021, anexo XIV.

¹⁸ Artículo 24, apartado 5, del Reglamento.

¹⁹ Artículo 5 del Reglamento.

²⁰ Artículo 24 del Reglamento.

²¹ Apartados 56 a 61 del Informe Especial 21/2022.

²² Apartado VIII del Informe Especial 21/2022.

²³ Apartado 80 del Análisis 01/2023.

²⁴ Artículo 22, apartado 1, y considerando 54 del Reglamento.

²⁵ Informe anual de actividades de la DG Asuntos Económicos y Financieros de 2021, p. 52.

²⁶ Estrategia de auditoría de la Comisión para el MRR, p. 3.

²⁷ Ilustración 1.8 de nuestro Informe Anual relativo al ejercicio 2021.

²⁸ Artículo 24, apartado 3, del Reglamento.

²⁹ Artículo 24, apartado 3, del Reglamento.

³⁰ Artículo 36, apartado 3, del Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de julio de 2018, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión.

³¹ Anexo a la Decisión de Ejecución del Consejo.

³² Apartados 10.24 a 10.26 de nuestro Informe Anual relativo al ejercicio 2021.

³³ Apartado 73 de nuestro Informe Especial 21/2022.

³⁴ Artículo 24, apartado 6, del Reglamento.

³⁵ Apartado 10.28 de nuestro Informe Anual relativo al ejercicio 2021.

³⁶ Artículo 74, apartado 6, del Reglamento Financiero.

³⁷ Artículo 24, apartado 3, del Reglamento.

³⁸ Informe anual de actividades de la DG Asuntos Económicos y Financieros de 2021, p. 60.

³⁹ Dictamen 06/2022 (con arreglo al artículo 322, apartado 1, del TFUE) sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión (versión refundida).

⁴⁰ Artículo 22, apartado 5, del Reglamento.

⁴¹ Apartado 106 del Análisis 01/2023.

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