Despesas relativas ao clima no orçamento da UE para 2014‑2020: os números são inferiores ao comunicado

Síntese

I O combate às alterações climáticas é uma prioridade fundamental da UE, que definiu para si própria objetivos ambiciosos em matéria de energia e clima. Entre estes, incluem‑se metas fixadas para 2020 e 2030 quanto à redução de emissões de gases com efeito de estufa, aumento da utilização de energias renováveis e promoção da eficiência energética. A UE estabeleceu também um objetivo a longo prazo de alcançar a neutralidade carbónica até 2050.

II A UE comprometeu‑se a consagrar pelo menos 20 % do seu orçamento para o período de 2014‑2020 à ação climática. Em 2021, a Comissão comunicou que tinha cumprido esta meta, tendo despendido 216 mil milhões de euros (20,1 %) em medidas relevantes para o clima. O orçamento da UE para 2021‑2027 inclui uma meta mais elevada de 30 % de despesas em ação climática.

III O objetivo da presente auditoria consistiu em determinar se a Comissão tinha comunicado informações pertinentes e fiáveis sobre as despesas no domínio do clima relativas ao período de 2014‑2020. O Tribunal examinou a forma como a Comissão aplicou a sua metodologia na avaliação destas despesas, bem como o contributo das mesmas para a ação climática. Analisou, igualmente, as alterações previstas no acompanhamento das despesas relacionadas com o clima após 2020. A auditoria foi realizada nesta altura para ajudar a Comissão a melhorar a comunicação futura de informações sobre as despesas em matéria de clima.

IV O Tribunal constatou que as despesas comunicadas nem sempre eram relevantes para a ação climática. Em termos globais, a sua avaliação concluiu que a Comissão sobrestimou o contributo para o clima de componentes essenciais do financiamento agrícola, como a condicionalidade, as zonas com condicionantes naturais e a agricultura biológica. As publicações da Comissão, do meio académico e de organizações não governamentais apoiam esta avaliação.

V O Tribunal considera também que a Comissão sobrestimou o contributo climático dos principais subsetores do financiamento das infraestruturas e da coesão, como o transporte ferroviário, a eletricidade e a biomassa. A Comissão não utilizou pressupostos prudentes e a sua comunicação de informações sobre estes projetos revelou‑se incoerente.

VI Em termos globais, o Tribunal não considera fiável a comunicação de informações sobre as despesas relacionadas com o clima, pois esta assenta em estimativas amplamente aproximativas e apenas teve em conta o potencial impacto positivo no clima, sem avaliar o contributo final para os objetivos climáticos da UE. Existia também o risco de os montantes previstos ou autorizados não serem gastos, situação que poderia exagerar ainda mais as despesas comunicadas no domínio do clima. Num caso, a Comissão incluiu o contributo nacional nas informações comunicadas pela UE.

VII A análise do Tribunal indicou que a Comissão sobreavaliou as despesas relacionadas com o clima em, pelo menos, 72 mil milhões de euros, dos quais mais de 80 % eram provenientes de financiamento para o domínio agrícola. Estes dados significam que cerca de 13 % do orçamento da UE para 2014‑2020 foi despendido na ação climática.

VIII O Tribunal manifesta a sua preocupação com a fiabilidade das informações sobre a ação climática comunicadas em relação ao período de 2021‑2027. Apesar das melhorias propostas na metodologia de comunicação de informações, a maior parte das questões assinaladas relativamente a 2014‑2020 ainda subsistem. O Instrumento de Recuperação da União Europeia, introduzido em 2020 como veículo de financiamento, incorpora o princípio fundamental de «não prejudicar significativamente», o que significa que as atividades económicas não devem fazer perigar os objetivos ambientais ou climáticos. No entanto, o Tribunal constatou que este instrumento coloca desafios adicionais devido a ligações pouco claras entre os pagamentos e os objetivos climáticos.

IX A fim de melhorar a comunicação futura de informações sobre as despesas relacionadas com o clima, o Tribunal recomenda que a Comissão deve obter provas científicas nas quais apoiar o contributo da política agrícola, elemento principal das informações comunicadas pela UE em matéria climática. Recomenda também a melhoria da comunicação de informações no domínio do clima, assinalando as despesas da União com um impacto potencialmente negativo no clima, emitindo orientações para assegurar a coerência e tendo em conta os montantes não despendidos. Além disso, a Comissão deve avaliar o contributo das despesas relacionadas com o clima para as metas da UE em matéria de clima e energia.

Introdução

01 Segundo o Painel Intergovernamental sobre as Alterações Climáticas, a escala das alterações recentes no conjunto do sistema climático e a influência humana sobre o mesmo não têm precedentes, e muitas mudanças serão irreversíveis durante séculos¹. O combate às alterações climáticas através de políticas internas e da cooperação com os parceiros internacionais é uma prioridade fundamental para a UE². A figura 1 mostra os elementos constitutivos da política climática da União.

Acordos climáticos internacionais

02 No âmbito do Protocolo de Quioto, que entrou em vigor em 2005, a UE comprometeu‑se a reduzir as suas emissões de gases com efeito de estufa (GEE) em 8 %, no período de 2008‑2012, em relação aos níveis de 1990³. O objetivo desta meta é limitar o aquecimento global, a fim de apoiar a atenuação das alterações climáticas. Além disso, o Protocolo visa a adaptação às alterações climáticas, ou seja, o ajustamento às alterações climáticas e aos seus efeitos.

03 Em 2015, o Acordo de Paris estabeleceu uma meta mundial de atenuação das alterações climáticas, que consiste em limitar o aquecimento global a valores «bem abaixo» dos 2 °C e, de preferência, a 1,5 °C, tendo também por objetivo aumentar a capacidade de adaptação das partes às alterações climáticas. A UE e os seus Estados‑Membros ratificaram o Acordo em 2016.

Principais desenvolvimentos no quadro da UE relativo ao clima

04 Em 2011, a Comissão anunciou o seu objetivo de aumentar a percentagem do orçamento da UE relacionada com o clima para, pelo menos, 20 % no período de 2014‑2020⁴. Em 2012, o Parlamento Europeu aprovou uma Resolução que apoia que, pelo menos, «20 % da despesa esteja relacionada com a questão do clima». Em 2013, o Conselho Europeu concluiu que os «objetivos em matéria de luta contra as alterações climáticas representarão pelo menos 20 % da despesa da UE no período de 2014‑2020»⁵. Em 2014, a UE integrou uma metodologia para os apoios relativos às alterações climáticas na legislação respeitante aos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento⁶.

05 A Comissão baseia a sua metodologia de quantificação das despesas em matéria de clima na atribuição de coeficientes a elementos de programas da UE, tais como domínios de intervenção ou projetos, de acordo com a sua contribuição prevista para a ação climática (ver quadro 1). Esta metodologia é uma versão adaptada dos marcadores do Rio, introduzidos pela Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE) em 1998 para assinalar as atividades que integram os objetivos das convenções do Rio na cooperação para o desenvolvimento⁷.

06 Anualmente, a Comissão comunica informações sobre as despesas globais relacionadas com o clima nos seus projetos de orçamento e relatórios sobre a gestão e a execução do orçamento da UE. As Direções‑Gerais do Orçamento e da Ação Climática dirigem este exercício anual conjuntamente. Em junho de 2021, a Comissão comunicou que a UE despendeu 20,1 % do seu orçamento para 2014‑2020 (216 mil milhões de euros) no combate às alterações climáticas, cumprindo a sua meta de 20 %⁸. A figura 2 apresenta os principais programas de despesas que contribuem para esta meta.

07 Para o período de 2021‑2027, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão definiram uma meta global de 30 % de contribuição para a ação climática, superior à do período de programação anterior (ver figura 3).

08 Em 2019, a Comissão publicou a sua Comunicação sobre o Pacto Ecológico Europeu, o qual visa «transformar a UE numa sociedade equitativa e próspera, dotada de uma economia moderna, eficiente na utilização dos recursos e competitiva». A Comunicação estabeleceu um plano da UE no domínio do clima para 2030 e 2050. O Conselho Europeu aprovou o objetivo de alcançar uma UE com impacto neutro no clima até 2050⁹.

09 Em 2021, a UE adotou a sua Lei europeia em matéria de clima, que estabelece para a União uma meta vinculativa de zero emissões líquidas de GEE até 2050. Fixou igualmente uma meta intermédia de reduzir as emissões líquidas em 55 % até 2030, em comparação com os níveis de 1990. O pacote Objetivo 55 da Comissão apoia os progressos rumo à meta intermédia para 2030. Contém uma lista de propostas, revisões e alterações legislativas interligadas que abrangem domínios de intervenção como a energia, o clima, os edifícios, o uso do solo, a alteração do uso do solo e a silvicultura, incluindo a criação de um «Fundo Social para o Clima».

10 A Comissão publicou uma Estratégia da UE para a adaptação às alterações climáticas em 2013 e uma nova estratégia em 2021¹⁰. A Lei europeia em matéria de clima exige que as instituições da UE e os Estados‑Membros trabalhem em prol da adaptação às alterações climáticas.

11 O Sistema de Comércio de Licenças de Emissão da UE (CELE) apoia a redução das emissões nas indústrias com utilização intensiva de energia, na produção de eletricidade e aquecimento e na aviação¹¹ (ver caixa 1). Outros setores económicos são abrangidos pela legislação da UE relativa à partilha de esforços, que estabelece metas nacionais de redução de emissões com vista a apoiar a meta da UE¹².

12 Os objetivos da UE em matéria de energia e clima para 2020 e 2030 incluem metas para a redução das emissões de gases com efeito de estufa, o aumento da utilização de energias renováveis e a promoção da eficiência energética (ver figura 4, figura 5 e figura 6). Em 2021, a Lei europeia em matéria de clima definiu um objetivo vinculativo de alcançar uma UE com impacto neutro no clima até 2050 (ver ponto 09) e a Comissão propôs novas metas para as energias renováveis e a eficiência energética¹³.

13 A Agência Europeia do Ambiente (AEA) comunica que:

• a UE cumpriu o objetivo de redução das emissões de gases com efeito de estufa em 20 % até 2020, depois de já ter reduzido estas emissões em 24 %, em relação aos níveis de 1990, até 2019 (ver figura 4);
• a percentagem de consumo de energia proveniente de fontes renováveis foi de 19,7 % em 2019, com uma estimativa de 21,3 % em 2020 (ver figura 5);
• a tendência descendente do consumo de energia observada desde 2006 inverteu‑se em 2015, mas a AEA estima que a UE cumpriu a sua meta para 2020, tendo reduzido o consumo de energia primária em 24 % (ver figura 6).

A pandemia de COVID‑19 afetou as emissões de GEE e o consumo de energia em 2020¹⁴.

14 Segundo a Comissão, a maioria das economias de energia a nível nacional deveu‑se a obrigações de eficiência energética ou à tributação da energia, e não a investimentos públicos¹⁵. Relatórios anteriores do Tribunal concluíram que, com o sistema de acompanhamento existente, era impossível avaliar o contributo do orçamento da UE para o objetivo de eficiência energética da União em edifícios e empresas. O TCE estimou que os projetos incluídos na sua amostra dariam um contributo modesto para os objetivos de eficiência energética¹⁶.

Âmbito e método da auditoria

15 A principal questão de auditoria foi saber se a Comissão tinha comunicado informações pertinentes e fiáveis sobre as despesas relacionadas com o clima para o período de 2014‑2020. O Tribunal analisou também os progressos rumo à meta de consagrar pelo menos 20 % do orçamento da União à ação climática. Examinou a forma como a Comissão aplicou a sua metodologia de contabilização das despesas relacionadas com a ação climática e a fiabilidade da comunicação de informações sobre a matéria. Por último, analisou o quadro da UE para o acompanhamento das despesas no domínio do clima no período pós‑2020.

16 O Tribunal decidiu realizar estes trabalhos agora em virtude do lugar de destaque que o tema ocupa na agenda política internacional e da UE. Além disso, as despesas e a comunicação de informações em matéria de ação climática são uma questão transversal que abrange uma parte significativa do orçamento da União (ver figura 1). O relatório do Tribunal ajudará a Comissão a melhorar a pertinência e a fiabilidade da sua comunicação de informações sobre a ação climática durante o período de programação de 2021‑2027. O TCE apresenta as suas conclusões e recomendações na expectativa de que sejam úteis para o objetivo da UE de atingir a neutralidade climática até 2050.

17 A auditoria desenvolve trabalhos anteriores do Tribunal neste domínio, que assinalaram insuficiências na metodologia adotada para acompanhar a ação climática, conduzindo a sobrestimações das despesas conexas¹⁷. Explora de forma mais aprofundada os domínios anteriormente analisados e acrescenta outros domínios ao seu âmbito. O anexo enumera as recomendações anteriores do Tribunal que continuam a ser relevantes para a comunicação de informações sobre as alterações climáticas e que complementam o presente trabalho.

18 Utilizando os três coeficientes climáticos da metodologia da Comissão (ver quadro 2), o Tribunal reavaliou o contributo do orçamento da UE para a ação climática. Para o efeito, utilizou as provas científicas disponíveis, os seus trabalhos anteriores e os testes de auditoria pertinentes. Dada a natureza do exercício e as limitações dos dados disponíveis, as quantificações do Tribunal são de natureza indicativa. O âmbito da auditoria incluiu todos os programas da UE com um contributo superior a 2 % para a comunicação de informações sobre a ação climática (ver figura 2). A figura 7 resume o método da auditoria do Tribunal e as suas principais fontes de prova.

Observações

As despesas comunicadas nem sempre eram relevantes para a ação climática

19 Se forem comunicadas como relevantes para o domínio do clima, as despesas da UE devem contribuir para a atenuação das alterações climáticas ou a adaptação às mesmas e para os objetivos da UE em matéria de energia e clima ou dar resposta ao impacto e aos riscos das alterações climáticas. As despesas que contribuem para a ação climática devem ser calculadas utilizando coeficientes climáticos realistas. A presente secção analisa os principais domínios dos programas de despesas públicas da UE comunicados como relevantes para o clima: a agricultura, as infraestruturas e a coesão.

Metade das despesas comunicadas pela UE no domínio do clima têm origem na agricultura, mas não há diminuição das emissões das explorações agrícolas

20 As duas principais componentes da Política Agrícola Comum (PAC) da UE são o Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER). As principais características e os principais contributos destes fundos para as despesas comunicadas no domínio do clima em relação ao período de 2014‑2020 são resumidos na caixa 2 e na caixa 3.

21 Metade das despesas da UE comunicadas no domínio do clima estão relacionadas com a agricultura (ver figura 2). Um relatório de 2021 do TCE assinala que as emissões de gases com efeito de estufa provenientes da agricultura na UE não diminuíram desde 2010¹⁸. Estudos de modelização sobre a atenuação das alterações climáticas sugerem que, sem pagamentos diretos, as emissões de gases com efeito de estufa da UE provenientes da agricultura seriam entre 2,5 e 4,2 % inferiores. Estes valores seriam consequência de uma diminuição da atividade agrícola, para a qual o maior contributo viria da criação de gado¹⁹. A diminuição das emissões de gases com efeito de estufa da UE decorrente da redução dos pagamentos diretos/da atividade agrícola na União seria, em certa medida, compensada pelo aumento das emissões em países terceiros (isto é, a fuga de emissões carbónicas)²⁰.

22 As práticas agrícolas como o cultivo de culturas de cobertura ou a manutenção dos níveis de matéria orgânica do solo são benéficas tanto para a atenuação das alterações climáticas como para a adaptação às mesmas²¹. No que diz respeito à adaptação, o rendimento dos pagamentos diretos aumenta a capacidade das explorações agrícolas para fazerem face aos impactos negativos das alterações climáticas²². No entanto, a dependência dos pagamentos diretos pode manter explorações agrícolas não viáveis, atrasando mudanças estruturais eventualmente necessárias para a adaptação²³.

23 Para o cálculo do contributo dos pagamentos diretos para a ação climática, a Comissão leva em conta tanto a componente de ecologização, como a não associada à ecologização²⁴. A ecologização refere‑se à adoção de práticas agrícolas benéficas para o clima e o ambiente. Os pequenos agricultores podem beneficiar da ecologização sem terem de cumprir qualquer requisito nesta matéria²⁵. Os requisitos de ecologização também não se aplicam às explorações consideradas «ecológicas por definição» (por exemplo, explorações de agricultura biológica). Os contributos da componente não associada à ecologização advêm principalmente da condicionalidade, que estabelece regras em matéria de ambiente, segurança alimentar, saúde e bem‑estar dos animais e gestão dos solos.

24 Uma vez que a ecologização inclui referências aos objetivos climáticos²⁶, de acordo com a metodologia da Comissão é relevante para o clima, representando um contributo global de 28 mil milhões de euros. Por este motivo, o contributo da ecologização pode ser avaliado como conforme à metodologia. Não obstante, um estudo de avaliação publicado pela Comissão concluiu que o impacto da ecologização na atenuação das alterações climáticas é altamente incerto, mas provavelmente baixo²⁷. Do mesmo modo, outros estudos assinalam apenas um impacto mínimo da ecologização, com alterações nas práticas agrícolas em 2 a 5 % das terras agrícolas²⁸. Esta situação deve‑se ao facto de os requisitos de ecologização corresponderem, em grande medida, às práticas agrícolas preexistentes. Num relatório anterior, o Tribunal constatou que a ecologização oferecia uma proteção limitada do dióxido de carbono armazenado nas pastagens e apenas afetava marginalmente as emissões de GEE²⁹.

25 Segundo a Comissão, 20 % do orçamento da componente não associada à ecologização contribui de forma moderada para a ação climática (coeficiente de 40 %), representando 17,5 mil milhões de euros, o que se traduz numa contribuição líquida de 8 % desta componente. A Comissão aplica um fator de ponderação de 20 % a título aproximativo, com a justificação de que corresponderia à sanção por infrações no domínio da condicionalidade. O Tribunal considerou que o contributo da componente não associada à ecologização para a ação climática foi negligenciável (quadro 2).

26 O impacto do financiamento atribuído ao desenvolvimento rural na atenuação das alterações climáticas não é claro. De acordo com um estudo da Comissão, sem as despesas de desenvolvimento rural, a produção agrícola diminuiria e as emissões de GEE provenientes da agricultura na UE poderiam ser 1,6 % inferiores em 2030³⁰. Porém, as reduções das emissões de GEE da União seriam compensadas, em parte, por aumentos nos países terceiros (ver ponto 21). Outra avaliação da Comissão estima que algumas medidas de desenvolvimento rural (na sua maioria no âmbito da rede Natura 2000) reduzem em 1,1 % as emissões de gases com efeito de estufa provenientes da agricultura. A avaliação reconhece, contudo, que a estimativa exagera o impacto dos pagamentos Natura 2000 e contém um certo grau de dupla contabilização³¹. Num relatório anterior, o Tribunal constatou que o apoio ao desenvolvimento rural raramente foi utilizado no âmbito de práticas de atenuação eficazes³². Os pagamentos a este título podem contribuir para a adaptação às alterações climáticas (ver ponto 22 e quadro 3).

27 Para calcular a proporção das despesas de desenvolvimento rural que contribuem para a ação climática, a Comissão atribui coeficientes climáticos a várias prioridades e domínios de incidência do FEADER. Por exemplo, a prioridade 4 do FEADER, «Restaurar, preservar e melhorar os ecossistemas ligados à agricultura e à silvicultura», e a prioridade 5, que promove uma economia eficiente em termos de recursos e resiliente às alterações climáticas, têm um coeficiente climático de 100 %. A prioridade 5 tem o clima como um objetivo declarado, mas o mesmo não sucede com a prioridade 4, embora a Comissão considere que é expectável um impacto significativo na atenuação das alterações climáticas e na adaptação às mesmas. Um relatório anterior do TCE encontrou poucas provas em estudos de casos, na análise da literatura ou nas notas internas da Comissão que apoiem o coeficiente climático de 100 % utilizado para a prioridade 4³³. O quadro 3 apresenta a avaliação, pelo Tribunal, das medidas mais significativas ao abrigo da prioridade 4.

28 Num relatório de 2016, o Tribunal examinou a promoção do desenvolvimento local nas zonas rurais (prioridade 6B) e constatou que esta não deu um contributo global significativo para os objetivos climáticos³⁴. A análise dos projetos realizada pelo TCE (ver quadro 4) confirma que o coeficiente climático de 40 % não se justificava.

A avaliação do contributo do financiamento das infraestruturas e da coesão para a ação climática assenta em pressupostos incoerentes

29 A maior parte das despesas da UE com infraestruturas e coesão é canalizada através do Mecanismo Interligar a Europa (MIE), do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e do Fundo de Coesão. As principais características e os principais contributos destes fundos para as despesas comunicadas no domínio do clima em relação ao período de 2014‑2020 são resumidos na caixa 4  e na caixa 5.

30 Os objetivos gerais do MIE referem‑se às metas da UE em matéria de energia e clima (ver pontos 12 a 14), abrangendo assim a atenuação das alterações climáticas³⁶. No entanto, a Comissão reconhece que o MIE financia principalmente projetos que asseguram o bom funcionamento do mercado interno da União³⁷. Não são necessários objetivos e critérios em matéria de ação climática para a aprovação dos projetos: segundo a Comissão, apenas 4 % dos projetos do MIE no setor dos transportes, em termos de valor (no montante de 0,9 mil milhões de euros), mencionaram transportes sustentáveis e eficientes como o seu principal objetivo de financiamento³⁸. Contudo, os transportes são responsáveis por cerca de um quarto das emissões de gases com efeito de estufa da UE, sendo a maior parte gerada pelo transporte rodoviário³⁹.

31 Em termos de adaptação, os projetos de melhoria da ferrovia podem incluir investimentos específicos na prevenção de inundações ao longo das linhas férreas, o reforço dos aterros ou medidas de adaptação às catástrofes climáticas através de sistemas de vigilância de túneis e pontes⁴⁰. Tendo em conta os dados disponíveis, não é possível quantificar estes investimentos.

32 Para calcular a proporção das despesas do MIE classificadas como despesas no domínio climático no período de 2014‑2020, a Comissão aplicou retroativamente os coeficientes climáticos do Regulamento MIE pós‑2020⁴¹. Porém, projetos semelhantes no âmbito da política de coesão são tratados de forma diferente (ver ponto 40). A análise do Tribunal revelou que os coeficientes utilizados pela Comissão para os subsetores mais significativos do MIE eram generosos (ver quadro 5).

33 A legislação da UE estabelece o quadro para a contabilização das despesas relacionadas com o clima no âmbito dos fundos da política de coesão⁴². A Comissão e os Estados‑Membros gerem conjuntamente o FEDER e o Fundo de Coesão. Os Estados‑Membros são responsáveis pela seleção dos projetos e pela comunicação de informações à Comissão. Esta recebe informações consolidadas dos Estados‑Membros, repartidas pelos domínios de intervenção pertinentes definidos na legislação, aos quais são atribuídos coeficientes climáticos específicos.

34 A Comissão dispõe de uma plataforma abrangente e acessível ao público que compila o acompanhamento da ação climática por fundo da política de coesão, Estado‑Membro e programa⁴³. Um estudo concluiu que, de modo geral, os coeficientes climáticos do FEDER e do Fundo de Coesão para 2014‑2020 refletiam o contributo destes fundos para a atenuação das alterações climáticas e a adaptação às mesmas⁴⁴. No entanto, o Tribunal constatou algumas questões relacionadas com projetos no domínio da biomassa e das infraestruturas de gás (ver figura 8).

Globalmente, a comunicação de informações sobre as despesas relacionadas com o clima não é fiável

35 A metodologia utilizada para comunicar as despesas no domínio do clima deve ter em conta todos os financiamentos relevantes para a ação climática. Deve utilizar estimativas fiáveis, baseadas em contributos provados para os objetivos climáticos, e não deve implicar encargos administrativos pesados. A Comissão e os Estados‑Membros devem aplicá‑la de forma coerente a todo o orçamento da UE. A Comissão deve realizar verificações e controlos para garantir a fiabilidade da comunicação de informações no domínio do clima.

Limitações e aplicação incoerente da metodologia

36 O Comité de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) da OCDE concebeu os marcadores do Rio (ver ponto 05) para acompanhar a ajuda aos países em desenvolvimento, com base na ligação entre os objetivos de financiamento e a atenuação das alterações climáticas e a adaptação às mesmas. Os marcadores são de natureza qualitativa, uma vez que o CAD não pretendia produzir dados exatos, mas antes fornecer uma indicação do nível de financiamento no domínio do clima.

37 A Comissão adaptou o modelo da OCDE e aplicou-o à globalidade das suas despesas públicas, quantificando as despesas relacionadas com o clima no orçamento da UE (ver figura 2). A Comissão salienta que as principais vantagens deste método são os baixos encargos administrativos e a facilidade de aplicação⁴⁵. Todavia, uma metodologia baseada em objetivos declarados ou no contributo esperado para a ação climática implica aproximações significativas: os marcadores do Rio não permitem uma quantificação exata das despesas objeto de acompanhamento⁴⁶.

38 O orçamento da UE engloba muitos objetivos que devem coexistir com os objetivos climáticos, como a promoção da coesão social, económica e territorial. Há uma dificuldade intrínseca em evitar conflitos entre objetivos e estimar a contribuição de um programa para cada um deles. Por exemplo, o financiamento da coesão visa reduzir as disparidades entre os Estados‑Membros e as regiões, mas o financiamento de infraestruturas para apoiar o desenvolvimento económico pode aumentar as emissões de GEE. A metodologia de acompanhamento das despesas no domínio do clima apenas tem em conta o potencial impacto positivo no plano climático, não acompanhando o potencial impacto negativo das medidas em prol de outros objetivos da UE (ver figura 9).

39 O atual método de acompanhamento é um exercício a priori, que não avalia o contributo final para os objetivos climáticos da UE. A metodologia não exige a quantificação do impacto das despesas nas emissões de GEE nem estabelece indicadores específicos em matéria de adaptação. A Comissão reconhece que o acompanhamento da concretização dos resultados irá garantir a eficácia do esforço de integração⁴⁷, mas não criou um sistema de acompanhamento dos resultados no domínio do clima.

40 A Comissão assinalou a necessidade de procedimentos comuns de acompanhamento das despesas relacionadas com o clima⁴⁸. Os trabalhos do Tribunal revelaram várias outras incoerências na aplicação da metodologia de cálculo destas despesas.

• Base jurídica da metodologia: a legislação relativa aos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento definiu os coeficientes aplicáveis (e a justificação para a sua utilização) (ver ponto 04), mas tal não sucedeu em relação a outros fundos (por exemplo, o FEAGA, o MIE e o Horizonte 2020). Por conseguinte, era possível ajustar retroativamente os coeficientes (ver ponto 46).
• Escolha de coeficientes: a projetos semelhantes foram atribuídos coeficientes diferentes. Por exemplo, os projetos de transporte ferroviário da rede transeuropeia receberam um marcador mais elevado no âmbito do MIE (100 %) do que no âmbito do FEDER e do Fundo de Coesão (40 %). O Tribunal detetou dez projetos de transporte aéreo no âmbito do Horizonte 2020 aos quais foram atribuídos coeficientes diferentes, apesar de terem descrições e objetivos semelhantes. A mesma medida de desenvolvimento rural pode receber coeficientes diferentes em função dos domínios de incidência a que é atribuída.
• Nível de pormenor do conjunto de dados: os coeficientes são atribuídos a diferentes níveis de pormenor, por exemplo, ao nível do projeto (MIE), do domínio de intervenção (FEDER), do domínio de incidência ou da prioridade (FEADER) e da rubrica orçamental (FEAGA).

41 Ao comunicar informações sobre as despesas relacionadas com o clima, a Comissão não distingue entre a atenuação das alterações climáticas e a adaptação às mesmas. Agrega a adaptação e a atenuação num marcador comum, pelo que não é possível calcular a parte do orçamento da UE dedicada a cada uma delas. A comunicação de informações da Comissão sobre a ajuda ao desenvolvimento e à cooperação constitui a exceção, uma vez que distingue entre ambas. Neste caso, em conformidade com a metodologia da OCDE, a Comissão atribui coeficientes climáticos distintos à atenuação e à adaptação e comunica informações sobre as duas dimensões à OCDE. A figura 10  apresenta as características da metodologia da Comissão.

42 A Comissão observa que alguns Estados‑Membros (a Irlanda, França, Itália, os Países Baixos, a Finlândia, a Suécia e, em certa medida, a Dinamarca) comunicam informações sobre a sua política orçamental da perspetiva ambiental ou climática⁴⁹. O governo francês utiliza um método abrangente para comunicar o impacto ambiental do seu orçamento nacional (ou seja, a orçamentação ecológica), abrangendo tanto as receitas como as despesas. O modelo francês acompanha as contribuições ambientais positivas e negativas do orçamento nacional. O quadro 6  apresenta uma análise comparativa dos modelos francês e da UE.

43 A Comissão reconhece a importância da definição de metas climáticas em todas as políticas relevantes⁵⁰, mas não foi atribuída uma meta a todos os programas pertinentes. O quadro 7  apresenta exemplos de domínios de intervenção relevantes para o clima e as suas metas de despesa estabelecidas na legislação relativamente ao período de 2014‑2020. Estas metas poderiam orientar o orçamento da UE para despesas mais ecológicas, mas não foram fixadas de forma coerente em todo o orçamento.

Despesas relacionadas com o clima não necessariamente realizadas

44 Para o período de 2014‑2020, a Comissão comunicou cerca de 216 mil milhões de euros como despesas relacionadas com o clima⁵¹. No entanto, de um modo geral, baseia a sua comunicação de informações nos montantes previstos ou autorizados (ver figura 11). O Fundo Social Europeu (FSE) é a exceção, uma vez que, neste caso, a Comissão utiliza os montantes efetivamente gastos, embora combine despesas da UE e dos Estados‑Membros (ver caixa 6).

45 Quando os valores comunicados se baseiam em montantes previstos ou autorizados, são inflacionados por fundos não utilizados ou não desembolsados, por exemplo, por atrasos nos projetos, pagamentos tardios ou maturidade reduzida dos projetos⁵² (ver figura 12). Num relatório de 2018, o Tribunal observou o impacto que esta situação teve no período de 2007‑2013⁵³.

46 Em alguns casos, a Comissão reavaliou as despesas retroativamente e ajustou os valores das despesas relacionadas com o clima em conformidade. Por exemplo, no âmbito do MIE, a Comissão reavaliou retroativamente os projetos no domínio dos transportes e da energia utilizando a metodologia de 2021‑2027. Subsequentemente, aumentou em 91 % a contribuição climática do MIE relativa a 2014‑2020, que passou de 11 mil milhões de euros para 21 mil milhões de euros (ver ponto 32). Do mesmo modo, em 2018, avaliações adicionais dos temas e projetos do Horizonte 2020 conduziram a um aumento de 41 % da contribuição do programa para as despesas relacionadas com o clima em 2017. O Tribunal constatou que os coeficientes climáticos utilizados em nove dos 24 projetos do Horizonte 2020 examinados não eram razoáveis, uma vez que tinham uma ligação mais fraca com a ação climática do que o alegado pela Comissão. Relativamente a estes projetos, o Tribunal detetou uma sobrestimação de aproximadamente 0,3 mil milhões de euros (1 % do montante do Horizonte 2020 relacionado com o domínio do clima).

Melhorias reduzidas previstas na comunicação de informações no domínio do clima no período de 2021‑2027

47 O apoio financeiro da UE para o período de 2021‑2027 engloba duas componentes principais, o orçamento do Quadro Financeiro Plurianual (QFP) e o Instrumento de Recuperação da União Europeia (ver figura 3). O acompanhamento e a comunicação de informações no domínio do clima devem basear‑se nos ensinamentos retirados no período de 2014‑2020 e proporcionar dados fiáveis sobre as despesas relacionadas com o clima.

Novidades na comunicação de informações no domínio climático no âmbito do QFP

48 Para apoiar o objetivo mais elevado de canalizar 30 % das despesas constantes do orçamento da União para apoiar objetivos climáticos em 2021‑2027, a legislação da União estabeleceu metas para o contributo de programas específicos para a ação climática (por exemplo, MIE: 60 %; FEDER: 30 %; Fundo de Coesão: 37 %; Horizonte Europa: 35 %; Instrumento de Vizinhança, de Cooperação para o Desenvolvimento e de Cooperação Internacional – Europa Global: 30 %)⁵⁴. Globalmente, estas metas promovem uma maior ênfase na ação climática em vários domínios de intervenção.

49 Em muitos domínios de intervenção (por exemplo, MIE, FSE, ICD), o acompanhamento da ação climática no âmbito do QFP para 2021‑2027 continua a ser essencialmente o mesmo que para o período de 2014‑2020. Noutros domínios (por exemplo, FEAGA, FEADER, FEDER, Fundo de Coesão), a Comissão ajustou ou clarificou os coeficientes climáticos de alguns programas de financiamento, a fim de melhorar o alinhamento com a contribuição efetiva dos mesmos para a ação climática (ver figura 13). A Comissão observa que está a desenvolver a sua comunicação de informações no domínio do clima, tendo em conta os efeitos esperados das despesas e assegurando a coerência na aplicação de coeficientes a projetos semelhantes⁵⁵.

50 As alterações propostas implicam novos riscos e desafios para a comunicação fiável de informações sobre as despesas relacionadas com o clima (ver figura 14).

Desafios do Instrumento de Recuperação da União Europeia

51 O Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR) da UE é o cerne do Instrumento de Recuperação da União Europeia e engloba uma meta de 37 % para as despesas relacionadas com o clima (ver figura 3). Os seus objetivos incluem contribuir para atingir as metas da União para 2030 e 2050 em matéria de clima, e o MRR incorpora agora o princípio de «não prejudicar significativamente» (ver figura 13)⁵⁶. Excecionalmente, os Estados‑Membros podem continuar a apoiar investimentos em combustíveis fósseis⁵⁷.

52 O princípio de «não prejudicar significativamente» faz parte do sistema da União para definir produtos financeiros sustentáveis (taxonomia da UE)⁵⁸. Um relatório de 2021 do Tribunal assinalou o risco de as despesas do MRR relacionadas com o clima não cumprirem as normas da taxonomia da UE. Uma vez que estas normas se aplicam às obrigações «verdes» da UE, este incumprimento poderia também afetar a disponibilidade do mercado financeiro para comprar estas obrigações e financiar o MRR⁵⁹.

53 De acordo com o Regulamento MRR, a Comissão e os Estados‑Membros devem promover sinergias e assegurar uma coordenação eficaz entre o mecanismo e outros fundos da União⁶⁰, o que pode criar oportunidades para ações complementares eficazes, mas também apresenta riscos se a coordenação for ineficaz.

54 O financiamento do MRR basear‑se-á nos planos nacionais de recuperação e resiliência (PNRR), elaborados pelos Estados‑Membros, avaliados pela Comissão e aprovados pelo Conselho com base numa proposta da Comissão. Esta calculará antecipadamente a contribuição do MRR para as despesas relacionadas com o clima, com base nos custos estimados estabelecidos nos planos⁶¹.

55 A conceção dos planos e dos pagamentos correspondentes apresenta alguns riscos e desafios, como mostra a figura 15. A Comissão é a principal responsável por verificar o cumprimento das condições de pagamento.

Conclusões e recomendações

56 A UE adotou legislação em vários domínios de intervenção para apoiar a ação climática. Comprometeu‑se a consagrar pelo menos 20 % do seu orçamento para o período de 2014‑2020 à ação climática, à redução das emissões de gases com efeito de estufa, ao aumento da utilização de energias renováveis e à melhoria da eficiência energética. Em 2021, a Comissão comunicou que tinha atingido esta meta (pontos 01 a 14).

57 O Tribunal constatou que, em alguns casos, não existiam provas que justificassem o contributo da despesa da UE para o clima, enquanto noutros o contributo foi sobrestimado. A análise do TCE indicou que a Comissão registou indevidamente cerca de 72 mil milhões de euros de despesas como estando relacionadas com o clima (ver figura 16). Os coeficientes mais razoáveis aplicados pelo TCE reduziram a percentagem provável do orçamento da UE que é pertinente para o clima de 20 % para cerca de 13 % (cerca de 144 mil milhões de euros).

58 A Comissão comunicou que 26 % do financiamento agrícola (cerca de metade das despesas da UE no domínio climático) era relevante para o clima. No entanto, as emissões de gases com efeito de estufa provenientes das explorações agrícolas na União não diminuíram desde 2010. De acordo com o exame do Tribunal e a análise da literatura e dos estudos de avaliação pertinentes, a Comissão provavelmente sobrestimou os contributos da política agrícola em quase 60 mil milhões de euros, ou seja, mais de 80 % das sobrestimações prováveis calculadas pelo TCE (pontos 19 a 34). O financiamento não deve ser considerado relevante para o clima se não existirem provas nesse sentido.

Recomendação 1 – Justificar a relevância do financiamento agrícola para o clima

A Comissão deve basear a sua quantificação do contributo da política agrícola para a ação climática no período de 2021‑2027 em provas científicas. Seguindo o disposto no artigo 100.º, n.º 3, do Regulamento (UE) 2021/2115 que estabelece regras para apoiar os planos estratégicos a elaborar pelos Estados‑Membros no âmbito da política agrícola comum, deve ajustar a política em conformidade, se necessário.

Prazo de execução: junho de 2026

59 A comunicação de informações da Comissão sobre as despesas relacionadas com o clima mostrou‑se incoerente. Os projetos ferroviários e de eletricidade, por exemplo, foram tratados de forma diferente no âmbito do Mecanismo Interligar a Europa e do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional. Entre outras questões, o Tribunal observou que a Comissão não acompanhou os potenciais efeitos negativos no clima das despesas neste domínio e não diferenciou entre atenuação e adaptação (ver pontos 35 a 43).

60 Ao calcular o valor global das despesas relacionadas com o clima, a Comissão misturou valores não comparáveis (montantes previstos, autorizados e despendidos de diferentes domínios de despesas). Também comunicou valores em excesso relativamente ao contributo do Fundo Social Europeu, tendo incluído as despesas dos Estados‑Membros nas despesas da UE. Além disso, reavaliou retroativamente as despesas relacionadas com o clima comunicadas para o Mecanismo Interligar a Europa. Esta situação levou a um aumento significativo dos valores anteriormente comunicados (pontos 44 a 46).

Recomendação 2 – Melhorar a comunicação de informações no domínio do clima

1. A Comissão deve assinalar as despesas da União com um impacto potencialmente negativo no clima e comunicá‑las. Ao fazê‑lo, deve basear‑se no princípio de «não prejudicar significativamente», tal como definido na taxonomia da UE.
2. A Comissão deve emitir orientações aplicáveis a todos os domínios de intervenção pertinentes para as despesas relacionadas com o clima. Ao fazê‑lo, deve estabelecer e divulgar claramente uma base coerente para a comunicação de informações e um tratamento coerente de projetos semelhantes (por exemplo, utilizando o mesmo coeficiente climático) em todo o orçamento da UE e no Instrumento de Recuperação da União Europeia.
3. Em cada período de programação, a Comissão deve reforçar a comunicação de informações atual de modo a ter em conta os montantes não despendidos (não utilizados e anulados).

Prazo de execução: junho de 2025

61 Durante o período de 2021‑2027, a União pretende consagrar 30 % do seu orçamento à ação climática. A Comissão manteve a mesma metodologia, mas introduziu algumas alterações. Algumas representam uma melhoria, por exemplo, o ajustamento dos coeficientes e o reforço dos contributos das metas para os objetivos climáticos. Outras criam novos riscos e questões, como coeficientes climáticos sem fundamentação, incoerências na comunicação de informações relativas a projetos ferroviários e opções de utilização de combustíveis fósseis. Esta situação levanta questões sobre a fiabilidade da comunicação futura de informações em matéria de clima (pontos 47 a 50).

62 Melhorando o Quadro Financeiro Plurianual para 2014‑2020, o Mecanismo de Recuperação e Resiliência incorpora o princípio de «não prejudicar significativamente» e a utilização facultativa dos critérios da taxonomia da UE. Não obstante, o Tribunal identificou potenciais problemas na conceção e no financiamento do Mecanismo, em especial nos casos em que os objetivos intermédios e as metas que desencadeiam os pagamentos não têm uma ligação clara aos objetivos climáticos (pontos 51 a 55).

63 O orçamento da UE para 2021‑2027 promove uma maior incidência na ação climática. Todavia, não é claro até que ponto as metas de despesa no domínio do clima podem produzir resultados em termos de redução das emissões de gases com efeito de estufa, aumento da utilização de energias renováveis e promoção da eficiência energética. Em última análise, o importante é saber se as despesas da UE podem contribuir eficazmente para a concretização das metas em matéria de clima e energia. Um orçamento pertinente para o clima deve ter uma forte ligação à redução das emissões de gases com efeito de estufa.

Recomendação 3 – Ligar o orçamento da UE às metas em matéria de clima e energia

A Comissão deve comunicar informações sobre o contributo das despesas relacionadas com o clima para as metas da UE em matéria de clima e energia. Em especial, deve centrar‑se na forma de medir o impacto do orçamento na atenuação das alterações climáticas.

Prazo de execução: dezembro de 2025

O presente relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Joëlle Elvinger, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, em 27 de abril de 2022.

Anexo – Recomendações anteriores do TCE pertinentes para a comunicação de informações no domínio do clima

As recomendações anteriores apresentadas em seguida continuam a ser pertinentes para a comunicação de informações no domínio do clima e complementam as recomendações formuladas no presente relatório.

Siglas e acrónimos

AEA: Agência Europeia do Ambiente

CELE: sistema de comércio de licenças de emissão

DG: Direção‑Geral

FC: Fundo de Coesão

FEADER: Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural

FEAGA: Fundo Europeu Agrícola de Garantia

FEDER: Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FSE: Fundo Social Europeu

GEE: gás com efeito de estufa

ICD: Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento

IRUE Instrumento de Recuperação da União Europeia

MIE: Mecanismo Interligar a Europa

MRR: Mecanismo de Recuperação e Resiliência

OCDE: Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos

ONG: organização não governamental

PAC: Política Agrícola Comum

QFP: Quadro Financeiro Plurianual

Glossário

Ação climática: medidas destinadas a combater as alterações climáticas e os seus impactos.

Acompanhamento da ação climática: acompanhamento dos progressos rumo às metas de despesa em ação climática.

Adaptação às alterações climáticas: redução da vulnerabilidade dos países e das comunidades às alterações climáticas, reforçando a sua capacidade para absorver os impactos das mesmas.

Alterações climáticas: alterações no clima da Terra que resultam em novos padrões meteorológicos de longo prazo.

Atenuação das alterações climáticas: redução ou limitação das emissões de gases com efeito de estufa devido ao seu efeito no clima.

Biomassa: combustível obtido a partir de produtos orgânicos e resíduos sólidos e utilizado para produzir energia.

Coeficientes climáticos da UE: ponderação atribuída às despesas da UE em projetos, medidas ou ações, de modo a refletir em que medida incorporam considerações climáticas.

Convenções do Rio: três acordos resultantes da Cimeira da Terra das Nações Unidas, que teve lugar em 1992 no Rio de Janeiro: a Convenção sobre a Diversidade Biológica, a Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas e a Convenção de Combate à Desertificação.

Despesas no domínio do clima: qualquer despesa que contribua (direta ou indiretamente) para os objetivos climáticos.

Domínio de incidência: um dos elementos em que se decompõem as principais prioridades da UE em matéria de desenvolvimento rural.

Domínio de intervenção: categoria de atividades financiadas pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, pelo Fundo de Coesão ou pelo Fundo Social Europeu.

Efeito de inércia: situação em que uma atividade financiada pela UE teria avançado mesmo sem receber ajuda pública.

Fuga de emissões carbónicas: aumento das emissões de gases com efeito de estufa devido à transferência da produção de um país com restrições rigorosas das emissões para outro com regras menos rigorosas.

Fundos Europeus Estruturais e de Investimento: cinco principais fundos da UE que, em conjunto, apoiam o desenvolvimento económico em toda a União no período de 2014‑2020: o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu, o Fundo de Coesão, o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas.

Gás com efeito de estufa: gás presente na atmosfera (como o dióxido de carbono ou o metano), que absorve e emite radiação, retendo o calor e aquecendo assim a superfície da Terra através do fenómeno designado por «efeito de estufa».

Horizonte 2020: programa de investigação e inovação da UE para o período de 2014‑2020.

Instrumento de Recuperação da União Europeia: pacote de financiamento que visa ajudar os Estados‑Membros da UE a recuperar do impacto económico e social da pandemia de COVID‑19.

Integração das questões climáticas: incorporação de considerações relacionadas com o clima em todas as políticas, instrumentos, programas e fundos.

Marcador do Rio: indicador, definido pela OCDE, da medida em que uma atividade contribui para os objetivos das convenções do Rio.

Medida «agroambiente e clima»: qualquer uma de um conjunto de práticas facultativas que vai além dos requisitos ambientais habituais e que dá aos agricultores o direito a pagamentos a partir do orçamento da UE.

Natura 2000: rede de zonas de conservação para espécies raras e ameaçadas e alguns tipos de habitats naturais raros, protegidos ao abrigo da legislação da UE.

Neutralidade climática: situação em que as atividades humanas produzem efeitos líquidos nulos no clima.

Pacto Ecológico Europeu: estratégia de crescimento da UE, adotada em 2019, cuja finalidade é atingir a neutralidade climática da União até 2050.

Pagamento direto: pagamento de apoio agrícola, por exemplo uma ajuda «superfície», realizado diretamente aos agricultores; também conhecido pela designação de «apoio ao rendimento».

Política Agrícola Comum: política unificada da UE no domínio da agricultura, que inclui subsídios e um conjunto de outras medidas concebidas para garantir a segurança alimentar, assegurar um nível de vida equitativo aos agricultores da União, promover o desenvolvimento rural e proteger o ambiente.

Quadro Financeiro Plurianual: plano de despesas da UE que fixa as prioridades (com base nos objetivos das políticas) e os limites máximos, geralmente para um período de sete anos. Proporciona a estrutura dentro da qual são definidos os orçamentos anuais da UE, limitando as despesas em cada categoria.

Rendimento Nacional Bruto: indicador padronizado da riqueza de um país, com base nos rendimentos provenientes de fontes nacionais, tanto internas como no estrangeiro.

Respostas da Comissão

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=61103

Cronologia

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=61103

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria I – Utilização sustentável dos recursos naturais, presidida pelo Membro do TCE Joëlle Elvinger. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade de Joëlle Elvinger, Membro do TCE, com a colaboração de Ildikó Preiss, chefe de gabinete, Paolo Pesce e Charlotta Törneling, assessores de gabinete; Ramona Bortnowschi e Emmanuel Rauch, responsáveis principais; Antonella Stasia, responsável de tarefa; Ernesto Roessing e Jonas Kathage, auditores; Marika Meisenzahl, auditora e responsável pelo design gráfico. Judita Frangež prestou apoio de secretariado.

Notas

¹ Painel Intergovernamental sobre as Alterações Climáticas, Summary for Policymakers, Climate Change 2021: The Physical Science Basis. Contributo do grupo de trabalho I para o sexto relatório de avaliação do Painel Intergovernamental sobre as Alterações Climáticas (em inglês), 2021, p. 21.

² Ver sítio Web da Comissão, DG Ação Climática, «EU Action».

³ Decisão 2002/358/CE do Conselho relativa à aprovação do Protocolo de Quioto.

⁴ Comissão Europeia, Um orçamento para a Europa 2020, COM(2011) 500, 2011, parte II, p. 13.

⁵ Conclusões do Conselho Europeu (7/8 de fevereiro de 2013) relativas ao ponto «Quadro Financeiro Plurianual», EUCO 37/13, ponto 10.

⁶ Regulamento de Execução (UE) n.º 215/2014, no que diz respeito às metodologias para os apoios relativos às alterações climáticas.

⁷ OCDE, OECD DAC Rio Markers for Climate – Handbook, p. 2.

⁸ Comissão Europeia, 2020 Annual Management and Performance Report for the EU budget, volume I.

⁹ Conclusões do Conselho Europeu (12 de dezembro de 2019) EUCO 29/19, 2019.

¹⁰ Comissão Europeia, Criar uma Europa resiliente às alterações climáticas – a nova Estratégia da UE para a Adaptação às Alterações Climáticas, COM(2021) 82.

¹¹ Anexo I da Diretiva 2003/87/CE relativa à criação do CELE.

¹² Decisão n.º 406/2009/CE relativa aos esforços a realizar pelos Estados‑Membros para redução das suas emissões de gases com efeito de estufa a fim de respeitar os compromissos de redução das emissões de gases com efeito de estufa da Comunidade até 2020 e Regulamento (UE) 2018/842 relativo às metas de emissão de GEE para os Estados‑Membros entre 2021 e 2030.

¹³ Comissão, proposta de alteração de duas diretivas e um regulamento relativos às energias renováveis, COM(2021) 557; Comissão, proposta de diretiva relativa à eficiência energética (reformulação), COM(2021) 558.

¹⁴ Ver o relatório 13/2021 da AEA, Trends and projections in Europe 2021, relativamente às projeções para 2020.

¹⁵ Comissão, Avaliação de 2019 dos progressos verificados nos Estados‑Membros no sentido da consecução dos objetivos nacionais de eficiência energética para 2020 e da aplicação da Diretiva Eficiência Energética, COM(2020) 326.

¹⁶ TCE, Relatório Especial 11/2020, Eficiência energética dos edifícios: ainda é necessária maior ênfase na relação custo‑eficácia; TCE, Relatório Especial 02/2022, Eficiência energética das empresas: poupanças de energia, mas insuficiências no planeamento e na seleção de projetos.

¹⁷ TCE, Relatório Especial 17/2013, Financiamento pela UE da luta contra as alterações climáticas no contexto da ajuda externa; Relatório Especial 31/2016, Utilizar pelo menos um em cada cinco euros do orçamento da UE em ação climática: os trabalhos em curso são ambiciosos mas existe o sério risco de não serem suficientes; Documento de Análise 01/2020, Acompanhamento das despesas relativas ao clima no orçamento da UE.

¹⁸ TCE, Relatório Especial 16/2021, Política agrícola comum e clima – Metade das despesas da UE com clima, mas emissões das explorações agrícolas sem diminuir.

¹⁹ Brady, M. et al., Impacts of Direct Payments, 2017, pp. 70, 88‑89; M’barek, R. et al., Scenar 2030 – Pathways for the European agriculture and food sector beyond 2020, 2020, p. 144.

²⁰ Ibid.

²¹ Chahal, I. et al. Cumulative impact of cover crops on soil carbon sequestration and profitability in a temperate humid climate, 2020.

²² TCE, Relatório Especial 23/2019,Estabilização dos rendimentos dos agricultores: conjunto abrangente de instrumentos, mas há que combater a sua baixa utilização e a sobrecompensação.

²³ Comissão Europeia, Evaluation study of the impact of the CAP on climate change and greenhouse gas emissions, Alliance Environnement, 2019, p. 113.

²⁴ TCE, Documento de Análise 01/2020, Acompanhamento das despesas relativas ao clima no orçamento da UE, figura 7.

²⁵ Regulamento (UE) n.º 1307/2013, que estabelece regras para os pagamentos diretos aos agricultores.

²⁶ Considerandos 42 e 44 do Regulamento (UE) n.º 1307/2013, que estabelece regras para os pagamentos diretos aos agricultores.

²⁷ Comissão Europeia, Evaluation study of the payment for agricultural practices beneficial for the climate and the environment, Alliance Environnement e Thünen Institute, 2017.

²⁸ TCE, Relatório Especial 21/2017, Ecologização: um regime de apoio ao rendimento mais complexo, mas ainda não eficaz do ponto de vista ambiental, ponto 28 e figura 5; Gocht, A. et al., Economic and Environmental Impacts of CAP Greening: CAPRI Simulation Results, 2017; Louhichi, K. et al., Economic impacts of CAP greening: application of an EU‑wide individual farm model for CAP analysis (IFM‑CAP), 2017.

²⁹ TCE, Relatório Especial 21/2017, Ecologização: um regime de apoio ao rendimento mais complexo, mas ainda não eficaz do ponto de vista ambiental, pontos 43 a 46.

³⁰ M’barek, R. et al.; Scenar 2030 – Pathways for the European agriculture and food sector beyond 2020, 2020, pp. 115, 144.

³¹ Comissão Europeia, documento de trabalho Evaluation of the CAP on climate change and greenhouse gas emissions, pp. 23‑24.

³² TCE, Relatório Especial 16/2021, Política agrícola comum e clima – Metade das despesas da UE com clima, mas emissões das explorações agrícolas sem diminuir, ponto VII.

³³ TCE, Relatório Especial 31/2016, Utilizar pelo menos um em cada cinco euros do orçamento da UE em ação climática: os trabalhos em curso são ambiciosos mas existe o sério risco de não serem suficientes, anexo.

³⁴ Ibid.

³⁵ TCE, Relatório Especial 10/2022 sobre o programa LEADER e o desenvolvimento local de base comunitária.

³⁶ Artigo 3.º, alínea a), do Regulamento (UE) n.º 1316/2013 que cria o Mecanismo Interligar a Europa.

³⁷ Comissão, avaliação intercalar do Mecanismo Interligar a Europa, SWD(2018) 44 [em inglês].

³⁸ Comissão, Investing in European networks – The Connecting Europe Facility. Five years supporting European infrastructure, p. 21.

³⁹ Comissão Europeia, EU transport in figures – Statistical Pocketbook, 2020.

⁴⁰ Quinn, A. et al., Rail Adapt: Adapting the railway for the future. UIC (União Internacional dos Caminhos de Ferro), novembro de 2017.

⁴¹ Considerando 5 do Regulamento (UE) 2021/1153 que cria o Mecanismo Interligar a Europa.

⁴² Regulamento de Execução (UE) n.º 215/2014, no que diz respeito às metodologias para os apoios relativos às alterações climáticas.

⁴³ Painel de acesso público sobre os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (em inglês).

⁴⁴ Nesbit, M. et al. Documenting climate mainstreaming in the EU budget – making the system more transparent, stringent and comprehensive, Parlamento Europeu, 2020, pp. 18‑20.

⁴⁵ TCE, Documento de Análise 01/2020, Acompanhamento das despesas relativas ao clima no orçamento da UE, figura 5.

⁴⁶ Cremins, A. e Kevany, L., Staff Paper 2018 – An Introduction to the Implementation of Green Budgeting in Ireland, p. 12.

⁴⁷ Comissão Europeia, Um orçamento para a Europa 2020, COM(2011) 500, 2011, parte II, p. 16.

⁴⁸ Ibid.

⁴⁹ Comissão Europeia, Green Budgeting Practices in the EU: A First Review, documento de reflexão, 2021, p. 22.

⁵⁰ Comissão Europeia, Um orçamento para a Europa 2020, COM(2011) 500, 2011, parte II, p. 16.

⁵¹ Comissão Europeia, 2020 Annual Management and Performance Report for the EU budget volume I, 2021, pp. 8‑9.

⁵² TCE, Relatório Especial 19/2019, INEA: foram alcançados benefícios, mas é necessário melhorar o MIE, ponto IV.

⁵³ TCE, Relatório Especial 17/2018, As medidas da Comissão e dos Estados‑Membros durante os últimos anos do período de programação de 2007‑2013 deram resposta ao baixo nível de absorção mas não deram ênfase suficiente aos resultados.

⁵⁴ Considerando 5 do Regulamento (UE) 2021/1153 que cria o Mecanismo Interligar a Europa; artigo 6.º, n.º 1, do Regulamento (UE) 2021/1060 que estabelece disposições comuns relativas ao FEDER e ao Fundo de Coesão, entre outros; artigo 7.º, n.º 10, do Regulamento (UE) 2021/695 que estabelece o Horizonte Europa; considerando 49 do Regulamento (UE) 2021/947 que cria o Instrumento de Vizinhança, de Cooperação para o Desenvolvimento e de Cooperação Internacional – Europa Global.

⁵⁵ Comissão Europeia, Comunicação sobre o quadro de desempenho do orçamento da UE ao abrigo do QFP 2021‑2027, COM(2021) 366, p. 7.

⁵⁶ Artigos 4.º e 5.º do Regulamento (UE) 2021/241 que cria o Mecanismo de Recuperação e Resiliência.

⁵⁷ Comunicação da Comissão, Technical guidance on the application of «do no significant harm» under the Recovery and Resilience Facility Regulation, C(2021) 1054, pp. 7‑8.

⁵⁸ Regulamento (UE) 2020/852 relativo ao estabelecimento de um regime para a promoção do investimento sustentável.

⁵⁹ TCE, Relatório Especial 22/2021,Financiamento sustentável: é necessária uma ação mais coerente da UE a fim de reorientar o financiamento para o investimento sustentável, ponto 90.

⁶⁰ Artigo 28.º do Regulamento (UE) 2021/241 que cria o Mecanismo de Recuperação e Resiliência.

⁶¹ Artigo 18.º, n.º 4, alínea e), e anexo VI do Regulamento (UE) 2021/241 que cria o Mecanismo de Recuperação e Resiliência.

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