Doprinos proračuna EU-a djelovanju u području klime u razdoblju 2014.

Sažetak

I. Borba protiv klimatskih promjena jedan je od ključnih prioriteta EU-a, koji si je postavio zahtjevne energetske i klimatske ciljeve. To uključuje ciljne vrijednosti za 2020. i 2030. u pogledu smanjenja emisija stakleničkih plinova, povećanja uporabe obnovljivih izvora energije i promicanja energetske učinkovitosti. EU je također postavio dugoročnu ciljnu vrijednost postizanja ugljične neutralnosti do 2050.

II. EU se obvezao na to da će tijekom razdoblja 2014. – 2020. utrošiti najmanje 20 % svojeg proračuna na djelovanje u području klime. Komisija je 2021. izvijestila da je EU postigao tu ciljnu vrijednost potrošivši 216 milijardi eura (20,1 % proračuna) na mjere relevantne za klimu. Proračun EU-a za razdoblje 2021. – 2027. uključuje veću ciljnu vrijednost, naime izdvajanje 30 % proračuna za djelovanje u području klime.

III. Cilj revizije bio je utvrditi je li Komisija prijavila relevantne i pouzdane informacije o potrošnji financijskih sredstava u području klime za razdoblje 2014. – 2020. Sud je ispitao kako je Komisija primijenila svoju metodologiju u procjeni potrošnje u području klime i kako su prijavljeni rashodi doprinijeli djelovanju u području klime. Sud je također pregledao očekivane promjene u praćenju potrošnje proračunskih sredstava u području klime za razdoblje nakon 2020. Sud je proveo reviziju u ovom trenutku kako bi Komisiji pomogao poboljšati buduće izvješćivanje o potrošnji u području klime.

IV. Sud je utvrdio da prijavljena potrošnja nije uvijek bila relevantna za djelovanje u području klime. Ukupna je procjena Suda da je Komisija precijenila mjeru u kojoj su ključne komponente financiranja poljoprivrede kao što su višestruka sukladnost, područja s prirodnim ograničenjima i ekološka poljoprivreda doprinijele klimatskim pitanjima. Publikacijama Komisije, akademske zajednice i nevladinih organizacija potkrepljuje se procjena koju iznosi Sud.

V. Slično tome, Sud procjenjuje da je Komisija precijenila mjeru u kojoj su ključni podsektori financiranja infrastrukture i kohezije kao što su željeznički prijevoz, električna energija i biomasa doprinijeli klimatskim pitanjima. Komisija se nije koristila konzervativnim pretpostavkama i bila je nedosljedna u izvješćivanju o takvim projektima.

VI. Sud smatra da cjelokupno izvješćivanje o potrošnji u području klime nije bilo pouzdano. Uključivalo je opsežnu uporabu približnih vrijednosti i praćenje isključivo potencijalno pozitivnog učinka na klimu, a ne i ocjenu konačnog doprinosa klimatskim ciljevima EU-a. Postojao je i rizik da planirani ili rezervirani iznosi neće biti potrošeni. Rezultat toga moglo bi biti dodatno umjetno povećanje prijavljene potrošnje u području klime. U jednom je slučaju Komisija uvrstila nacionalni doprinos u izvješćivanje na razini EU-a.

VII. Analiza koju je proveo Sud pokazala je da je Komisija prikazala potrošnju u području klime većom od stvarne za najmanje 72 milijarde eura, od čega je više od 80 % otpadalo na financiranje poljoprivrede. To znači da je na djelovanje u području klime potrošeno oko 13 % proračuna EU-a za razdoblje 2014. – 2020.

VIII.Sud izražava zabrinutost u pogledu pouzdanosti izvješćivanja o klimi za razdoblje 2021. – 2027. Iako su predložena poboljšanja za metodologiju izvješćivanja, većina problema utvrđenih za razdoblje 2014. – 2020. i dalje nije otklonjena. U Europski instrument za oporavak („NextGenerationEU”), uveden 2020., uključeno je ključno načelo „ne nanosi bitnu štetu”, što znači da se gospodarskim aktivnostima ne bi smjelo ugrožavati okolišne ili klimatske ciljeve. Ipak, Sud je utvrdio da se Europskim instrumentom za oporavak stvaraju dodatni izazovi zbog nejasnih poveznica između plaćanja i klimatskih ciljeva.

IX. Kako bi se poboljšalo buduće izvješćivanje o potrošnji u području klime, Sud preporučuje Komisiji da prikupi znanstvene dokaze kojima bi se potkrijepio doprinos poljoprivredne politike, koja čini najveću komponentu izvješćivanja EU-a o klimi. Sud također preporučuje poboljšanje izvješćivanja o klimi na način da se utvrdi potrošnja EU-a s potencijalno negativnim učinkom na klimu, iznesu smjernice za jamčenje dosljednosti i utvrde neiskorišteni iznosi. Nadalje, Komisija bi trebala procijeniti doprinos potrošnje financijskih sredstava u području klime klimatskim i energetskim ciljevima EU-a.

Uvod

01. Nedavne promjene u klimatskom sustavu i čovjekov utjecaj na njega imaju dosad nezabilježen razmjer te će mnoge promjene biti nepopravljive stoljećima, navodi Međuvladin panel o klimatskim promjenama (IPCC)¹. Borba protiv klimatskih promjena unutarnjim politikama i suradnjom s međunarodnim partnerima jedan je od ključnih prioriteta EU-a². Slika 1. prikazuje sastavne dijelove klimatske politike EU-a.

Slika 1. – Sastavni dijelovi

Izvor: Sud.

Međunarodne obveze u području klime

02. Prema Protokolu iz Kyota, koji je stupio na snagu 2005., EU se obvezao na to da će u razdoblju 2008. – 2012. smanjiti razinu emisija stakleničkih plinova za 8 % u odnosu na razine iz 1990.³ Tom ciljnom vrijednošću nastoji se ograničiti globalno zatopljenje kako bi se doprinijelo ublažavanju klimatskih promjena. Povrh toga, u Protokolu se razmatraju pitanja prilagodbe klimatskim promjenama, odnosno njihovim posljedicama.

03. Pariškim sporazumom 2015. postavljena je svjetska klimatska ciljna vrijednost ublažavanja globalnog zatopljenja na „razin[u] koja je znatno niža od 2 °C”, a po mogućnosti na 1,5 °C. Cilj mu je također bio potpisnicima povećati sposobnost prilagodbe klimatskim promjenama. EU i njegove države članice 2016. ratificirali su Sporazum.

Glavne razvojne promjene u klimatskom okviru EU-a

04. Komisija je 2011. najavila svoj cilj povećanja udjela proračuna EU-a koji se odnosi na klimu na najmanje 20 % za razdoblje 2014. – 2020.⁴ Europski parlament 2012. donio je Rezoluciju kojom podupire stav da će „udio rashoda koji se odnose na klimu iznositi najmanje 20 %”. Europsko vijeće 2013. zaključilo je „da će se u razdoblju 2014. – 2020. na ostvarivanje ciljeva djelovanja u području klime potrošiti najmanje 20 % sredstava EU-a”⁵. EU je 2014. uključio modele za potporu ciljevima u području klimatskih promjena u zakonodavstvo povezano s europskim strukturnim i investicijskim fondovima⁶.

05. Komisija svoju metodologiju za kvantificiranje potrošnje sredstava u području klime temelji na dodjeli koeficijenata komponentama programa EU-a kao što su područja intervencije i projekti u skladu s njihovim očekivanim doprinosom djelovanju u području klime (vidjeti tablicu 1.). Ta metodologija prilagođena je inačica „pokazatelja iz Rija” Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD-a) uvedenih 1998. kako bi se odredile aktivnosti kojima se ciljevi konvencija iz Rija uključuju u razvojnu suradnju⁷.

Tablica 1. – Tri klimatska koeficijenta EU-a

Očekivani doprinos ostvarivanju klimatskih ciljeva	Znatan	Umjeren	Nepostojeći ili neznatan
Klimatski koeficijent EU-a:

06. Komisija svake godine izvještava o ukupnoj potrošnji povezanoj s klimatskim pitanjima u nacrtima proračuna i svojim izvješćima o upravljanju proračunom EU-a i njegovoj uspješnosti. Glavna uprava za proračun provodi taj redoviti godišnji postupak zajedno s Glavnom upravom za klimatsku politiku. U lipnju 2021. Komisija je izvijestila da je „EU potrošio 20,1 % svojeg proračuna za razdoblje 2014. – 2020., odnosno 216 milijardi eura, na borbu protiv klimatskih promjena i time ispunio svoj cilj od 20 %”⁸ Na slici 2. prikazani su glavni programi potrošnje koji su doprinijeli dostizanju te ciljne vrijednosti.

Slika 2. – Doprinos proračuna EU-a za razdoblje 2014. – 2020. klimatskim pitanjima prema izvješćima Komisije

Napomena: „Ostali programi” također uključuju Europski instrument za susjedstvo, Program za okoliš i djelovanje u području klime, Instrument pretpristupne pomoći, humanitarnu pomoć itd.

Izvor: Sud, na temelju Komisijinog godišnjeg izvješća za 2020. o upravljanju proračunom i njegovoj uspješnosti.

07. Za razdoblje 2021. – 2027. Europski parlament, Vijeće i Komisija postavili su ukupnu ciljnu vrijednost doprinosa djelovanju u području klime na 30 %, što je više nego u prethodnom programskom razdoblju (vidjeti sliku 3.).

Slika 3. – Ciljne vrijednosti potrošnje financijskih sredstava u području klime za proračun EU-a

Izvor: Sud, na temelju sljedećih dokumenata: Komisija, „Moderan proračun Unije koja štiti, osnažuje i brani – Višegodišnji financijski okvir za razdoblje 2021. – 2027.”, COM(2018) 321; Europsko vijeće, „Zaključci – Izvanredni sastanak Europskog vijeća”, EUCO 10/20, 2020., str. 7; Komisija, „Smjernice za države članice – Planovi za oporavak i otpornost”, SWD(2020) 205, str. 5.

08. Komisija je 2019. objavila Komunikaciju o europskom zelenom planu, čiji je cilj „ EU u pravedno i prosperitetno društvo s modernim, resursno učinkovitim i konkurentnim gospodarstvom”. U Komunikaciji o europskom zelenom planu utvrđeni su klimatski planovi EU-a za 2030. i 2050. Europsko vijeće podržalo je cilj ostvarenja klimatski neutralnog EU-a do 2050.⁹

09. EU je 2021. donio Europski zakon o klimi, kojim je utvrđena obvezujuća ciljna vrijednost EU-a od nulte neto stope emisija stakleničkih plinova do 2050. Također je postavljena prijelazna ciljna vrijednost smanjenja neto stope emisija za 55 % do 2030. (u odnosu na 1990.). Komisijinim paketom „Spremni za 55 %” podupire se napredak prema dostizanju prijelazne ciljne vrijednosti za 2030. Sadržava popis međusobno povezanih zakonodavnih prijedloga i izmjena koje obuhvaćaju područja politika kao što su energetika, klimatska pitanja, građevine, korištenje zemljišta, prenamjena zemljišta i šumarstvo, uključujući uspostavu Socijalnog fonda za klimatsku politiku.

10. Komisija je 2013. objavila Strategiju EU-a za prilagodbu klimatskim promjenama, a 2021. novu strategiju¹⁰. U skladu s Europskim zakonom o klimi institucije EU-a i države članice dužne su raditi na prilagodbi klimatskim promjenama.

11. Sustav EU-a za trgovanje emisijama (ETS) podupire smanjenje emisija u sektorima s velikom potrošnjom energije, kao i u područjima proizvodnje električne i toplinske energije i zrakoplovstva¹¹ (vidjeti okvir 1.). Drugi gospodarski sektori obuhvaćeni su zakonodavstvom EU-a o raspodjeli napora, kojim se postavljaju nacionalne ciljne vrijednosti smanjenja emisija kako bi se podupiralo dostizanje ciljne vrijednosti EU-a¹².

Okvir 1. – Sustav EU-a za trgovanje emisijama

Sustav EU ETS temelji se na načelu „trgovanja uz kvote” u skladu s kojim operateri uključeni u sustav moraju predati jednu emisijsku jedinicu po ispuštenoj toni ekvivalenta ugljikova dioksida. Operateri u okviru sustava mogu primiti emisijske jedinice besplatno, kupiti ih na dražbama ili njima međusobno trgovati. Svake se godine ukupan broj dostupnih jedinica smanjuje, čime se stvara „kvota”.

12. Ciljevi EU-a u područjima energije i klime za 2020. i 2030. uključuju ciljne vrijednosti smanjenja emisije stakleničkih plinova, povećanja uporabe obnovljivih izvora energije i promicanja mjera energetske učinkovitosti (vidjeti sliku 4.,sliku 5. i sliku 6.). Europskim zakonom o klimi. 2021. postavljen je obvezujući cilj postizanja klimatski neutralnog EU-a do 2050. (vidjeti odlomak 09.), a Komisija je predložila nove ciljne vrijednosti u područjima obnovljivih izvora energije i energetske učinkovitosti¹³.

13. Europska agencija za okoliš (EEA) objavila je sljedeće podatke:

EU je dostignuo ciljnu vrijednost smanjenja stakleničkih plinova od 20 % do 2020. s obzirom na to da je već do 2019. emisija stakleničkih plinova smanjena za 24 % u odnosu na razinu iz 1990. (vidjeti sliku 4.).
Udio potrošnje energije proizvedene iz obnovljivih izvora iznosio je 19,7 % 2019., a za 2020. procjenjuje se na 21,3 % (vidjeti sliku 5.).
Silazni trend u potrošnji energije zabilježen od 2006. preokrenut je 2015., ali EEA procjenjuje da je EU ostvario svoju ciljnu vrijednost za 2020. i smanjio potrošnju primarne energije za 24 % (vidjeti sliku 6.).

Pandemija bolesti COVID-19 2020. utjecala je na emisije stakleničkih plinova i potrošnju energije¹⁴.

Slika 4. – Ciljne vrijednosti EU-a za smanjenje emisija stakleničkih plinova (polazna vrijednost iz 1990.)

Izvor: Sud, na temelju sljedećih izvora: preglednik podataka EEA-e o stakleničkim plinovima za razdoblje 1990. – 2019.; izvješće EEA-e br. 13/2021 „Trends and projections in Europe 2021”, za projekciju za 2020.

Slika 5. – Udio potrošnje energije iz obnovljivih izvora u EU-u

Napomena: Komisija je 2021. predložila novu ciljnu vrijednost za 2030.

Izvor: Sud, na temelju podataka EEA-e.

Slika 6. – Ciljne vrijednosti EU-a za područje energetske učinkovitosti (u usporedbi s predviđenom potrošnjom energije za 2020.)

Napomena: Komisija je 2021. predložila novu ciljnu vrijednost za 2030.

Izvor: Sud, na temelju podataka EEA-e.

14. Komisija je izvijestila da je većina uštede energije na nacionalnoj razini postignuta zahvaljujući obvezama u području energetske učinkovitosti ili oporezivanjem energije, a ne javnim ulaganjima¹⁵. U prethodnim izvješćima Suda zaključeno je da nije moguće utvrditi doprinos proračuna EU-a dostizanju ciljnih vrijednosti EU-a za energetsku učinkovitost u građevinama i poduzećima koristeći se postojećim sustavima praćenja. Sud je procijenio da će se projektima u revizijskom uzorku pružiti skroman doprinos ostvarenju ciljeva u području energetske učinkovitosti¹⁶.

Opseg revizije i revizijski pristup

15. Glavno je revizijsko pitanje bilo je li Komisija za razdoblje 2014. – 2020. pružila relevantne i pouzdane informacije o potrošnji sredstava u području klime. Sud je također analizirao napredak prema ciljnoj vrijednosti potrošnje barem 20 % proračuna EU-a na djelovanje u području klime. Ispitao je kako je Komisija primijenila svoju metodologiju u izračunima potrošnje u području klime i jesu li podatci koji se objavljuju o klimi pouzdani. Naposljetku, Sud je razmotrio okvir EU-a za praćenje potrošnje sredstava u području klime nakon 2020.

16. Sud je odlučio provesti reviziju u ovom trenutku s obzirom na to da je ova tema visoko na popisu političkih prioriteta na međunarodnoj razini i razini EU-a. Nadalje, potrošnja sredstava u području klime i izvješćivanje o njoj međusektorska su pitanja kojima je obuhvaćen znatan dio proračuna EU-a (vidjeti sliku 1.). Izvješće Suda bit će od pomoći Komisiji u poboljšavanju relevantnosti i pouzdanosti izvješćivanja o klimi tijekom programskog razdoblja 2021. – 2027. Sud očekuje da će njegovi nalazi i preporuke biti korisni u kontekstu cilja EU-a da do 2050. postane klimatski neutralan.

17. Revizija se nadovezuje na prijašnje revizijske aktivnosti Suda u tom području, na temelju kojih su utvrđeni nedostatci u metodologiji za praćenje djelovanja u području klime, što je dovelo do precjenjivanja potrošnje financijskih sredstava u području klime¹⁷. Provedena su dublja istraživanja prethodno pregledanih područja i opsegu revizije dodana su druga područja. U Prilogu su popisane prijašnje preporuke Suda koje su još uvijek relevantne za izvješćivanje u području klime i kojima se nadopunjuje ova revizija.

18. Služeći se trima klimatskim koeficijentima EU-a koji su dio Komisijine metodologije (vidjeti tablicu 2.), Sud je nanovo procijenio doprinos proračuna EU-a djelovanju u području klime. U tu je svrhu Sud upotrijebio raspoložive znanstvene dokaze, rezultate svojeg prethodnog rada i relevantna revizijska ispitivanja. Uzimajući u obzir prirodu tog postupka i ograničenost dostupnih podataka, iznosi koje je Sud dobio kvantifikacijom okvirni su iznosi. Opsegom postupka obuhvaćen je svaki program EU-a čiji je doprinos prijavljenoj potrošnji u području klime veći od 2 % (vidjeti sliku 2.).Slika 7. donosi sažeti prikaz revizijskog pristupa Suda i glavnih izvora dokaza.

Slika 7. – Revizijski pristup Suda i glavni izvori dokaza

¹ OECD, Međunarodna mreža za borbu protiv klimatskih promjena, Institut za europsku politiku okoliša, Centar za studije europskih politika, Europska investicijska banka.

² Glavne uprave za proračun, za gospodarske i financijske poslove, za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje, za poljoprivredu i ruralni razvoj, za mobilnost i promet, za energetiku, za klimatsku politiku, za istraživanje i inovacije, za regionalnu i urbanu politiku, za međunarodna partnerstva i za potporu strukturnim reformama te Radna skupina za oporavak i otpornost.

Izvor: Sud.

Opažanja

Prijavljena potrošnja nije uvijek relevantna za djelovanje u području klime

19. Ako je prijavljena kao relevantna za područje klime, potrošnja financijskih sredstava EU-a trebala bi biti usmjerena na prilagodbu klimatskim promjenama ili njihovo ublažavanje, doprinijeti energetskim i klimatskim ciljevima EU-a ili odgovoriti na učinak klimatskih promjena i rizike koje one donose. Rashodi koji doprinose djelovanju u području klime trebali bi se izračunavati s pomoću realističnih klimatskih koeficijenata. U ovom se odjeljku ispituju glavna područja programa javne potrošnje EU-a za koje je navedeno da su relevantna za klimu: poljoprivreda, infrastruktura i kohezija.

Polovica prijavljene potrošnje EU-a za klimu odnosi se na poljoprivredu, ali emisije iz poljoprivrede nisu zabilježile pad

20. Dvije su glavne sastavnice zajedničke poljoprivredne politike EU-a Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR). Njihove glavne značajke i udio u izvješćivanju o klimi za razdoblje 2014. – 2020. sažeto su prikazani u okviru 2. i okviru 3.

Okvir 2. – Udio u izvješćivanju o klimi za razdoblje 2014. – 2020.: izravna plaćanja iz EFJP-a

Iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) financiraju se izravna plaćanja EU-a i tržišne mjere u okviru zajedničke poljoprivredne politike (ZPP). Izravna plaćanja, koja čine najveći dio financiranja sredstvima iz EFJP-a, plaćanja su poljoprivredne potpore izvršena izravno poljoprivrednicima (npr. po površini).

Izvor: Sud, na temelju izvješća Komisije.

21. Polovica prijavljene potrošnje financijskih sredstava EU-a u području klime povezana je s poljoprivredom (vidjeti sliku 2.). U jednom izvješću Suda iz 2021. navodi se da od 2010. emisije stakleničkih plinova iz poljoprivrede nisu zabilježile pad¹⁸. Studije modeliranja koje se odnose na ublažavanje klimatskih promjena upućuju na to da bi bez izravnih plaćanja emisije iz poljoprivrede bile 2,5 – 4,2 % niže. To je posljedica smanjenja količine poljoprivrednih aktivnosti, pri čemu uzgoj stoke ima najveći doprinos¹⁹. Smanjenja emisija stakleničkih plinova u EU-u do kojih je došlo zbog smanjenja izravnih plaćanja / poljoprivredne aktivnosti u EU-u kompenzirala bi se u određenoj mjeri povećanim emisijama izvan EU-a (istjecanje ugljika)²⁰.

22. Poljoprivredne prakse kao što su uzgajanje pokrovnih usjeva ili održavanje razine organske tvari u tlu povoljno utječu na ublažavanje klimatskih promjena, ali i na prilagodbu promjenama²¹. Kad je riječ o prilagodbi, prihod od izravnih plaćanja povećava sposobnost poljoprivrednih gospodarstava za suočavanje s negativnim šokovima koje uzrokuju klimatske promjene²². Ovisnost o izravnim plaćanjima, s druge strane, može dovesti do održavanja neodrživih poljoprivrednih gospodarstava, čime se usporavaju strukturne promjene koje bi mogle biti nužne za prilagodbu²³.

23. Komisija u izračunu doprinosa izravnih plaćanja klimatskim pitanjima uzima u obzir i komponentu ozelenjivanja i druge komponente²⁴. Ozelenjivanje se odnosi na uvođenje poljoprivrednih praksi koje povoljno utječu na klimu i okoliš. Mali poljoprivrednici mogu ostvariti koristi od potpore u okviru ozelenjivanja, a da pritom ne moraju ispunjavati nijedan zahtjev u pogledu ozelenjivanja²⁵. Osim toga, zahtjevi u pogledu ozelenjivanja ne primjenjuju se na poljoprivredna gospodarstva koja se smatraju „zelenima po definiciji” (npr. ekološki poljoprivrednici). Doprinosi komponenti koje se ne odnose na ozelenjivanje uglavnom se potkrepljuju višestrukom sukladnošću, kojom su postavljena pravila o okolišu, sigurnosti hrane, zdravlju i dobrobiti životinja i gospodarenju zemljištem.

24. Budući da se ozelenjivanje dotiče ciljeva na području klime²⁶, prema Komisijinoj metodologiji relevantno je za klimu, s ukupnim iznosom doprinosa od 28 milijardi eura. Zbog toga se može smatrati da je doprinos ozelenjivanja u skladu s predmetnom metodologijom. Ipak, u evaluacijskoj studiji koju je objavila Komisija navodi se da je učinak ozelenjivanja na ublažavanje klimatskih promjena „veoma neizvjestan, ali vjerojatno nizak”²⁷. Isto tako, u drugim studijama istaknuto je da ozelenjivanje ima tek minimalan učinak, s promjenom poljoprivrednih praksi na 2 – 5 % poljoprivrednog zemljišta²⁸. To je slučaj jer se zahtjevi u pogledu ozelenjivanja uglavnom poklapaju s postojećim poljoprivrednim praksama. Sud je u jednom prethodnom izvješću utvrdio da ozelenjivanje nudi ograničenu zaštitu ugljika pohranjenog na travnjacima i tek neznatno utječe na emisije stakleničkih plinova²⁹.

25. Prema navodima Komisije 20 % proračuna za komponente koje se ne odnose na ozelenjivanje (koeficijent od 40 %) doprinosi djelovanju u području klime u umjerenoj mjeri te na njega otpada 17,5 milijardi eura. Stoga neto doprinos komponenti koje se ne odnose na ozelenjivanje iznosi 8 %. Faktor ponderiranja od 20 % Komisija obrazlaže kao zamjensku vrijednost za kazne za nepridržavanje pravila višestruke sukladnosti. Sud je procijenio da je doprinos komponenti koje se ne odnose na ozelenjivanje djelovanju u području klime zanemariv (tablica 2.).

Tablica 2. – Mjera u kojoj komponente koje se ne odnose na ozelenjivanje doprinose djelovanju u području klime prema procjeni koju je izradio Sud

Doprinos komponenti koje se ne odnose na ozelenjivanje s primijenjenim klimatskim koeficijentom	Procjena koju je izradio Sud s pomoću metodologije Europske komisije i učinak na izvješćivanje
Višestruka sukladnost: (minimalni pokrov tla) (erozija tla) (organske tvari u tlu)	razina kazne u praksi je znatno ispod 20 % – poljoprivrednici često dobiju samo rano upozorenje i ne budu nikako kažnjeni^a,b,c; kazne se ne odnose na male poljoprivrednike, razina usklađenosti varira i dolazi do nepridržavanja pravila^b,c,d; u jednoj evaluacijskoj studiji upozorava se na rizik od „mrtvog tereta” jer države članice mogu uskladiti pravila o višestrukoj sukladnosti s postojećim praksama^e; ukupan doprinos od 8 % neznatan je, a ne umjeren.	iznos je vjerojatno procijenjen većim od stvarnoga za 17,5 milijardi eura

Okvir 3. – Udio u izvješćivanju o klimi za razdoblje 2014. – 2020.: ruralni razvoj

Iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) sufinancira se ruralni razvoj u okviru ZPP-a. Cilj je ZPP-a povećati konkurentnost poljoprivrednog i šumarskog sektora, poboljšati okoliš i kvalitetu života u ruralnim područjima i poticati diversifikaciju ruralnog gospodarstva.

Izvor: Sud, na temelju izvješća Komisije.

26. Učinak financiranja ruralnog razvoja na ublažavanje klimatskih promjena nije jasan. Prema jednoj studiji Komisije bez potrošnje za ruralni razvoj došlo bi do smanjenja poljoprivredne proizvodnje, a emisije stakleničkih plinova iz poljoprivrede u EU-u mogle bi do 2030. biti za 1,6 % manje.³⁰ Međutim, smanjenja emisija stakleničkih plinova u EU-u u određenoj bi se mjeri kompenzirala povećanim emisijama u zemljama izvan EU-a (vidjeti odlomak 21). U jednoj drugoj Komisijinoj evaluaciji procjenjuje se da se nekim mjerama ruralnog razvoja (ponajprije mrežom Natura 2000) emisije stakleničkih plinova iz poljoprivrede smanjuju za 1,1 %. Međutim, u evaluaciji se potvrđuje da je učinak plaćanja u okviru mreže Natura 2000 preuveličan i da je ponekad došlo do dvostrukog uračunavanja³¹. U jednom prethodnom izvješću Sud je utvrdio da se potpora ruralnom razvoju rijetko upotrebljavala za primjenu djelotvornih praksi ublažavanja klimatskih promjena³². Mjere ruralnog razvoja mogu doprinijeti prilagodbi klimatskim promjenama (vidjeti odlomak 22. i tablicu 3.).

27. Kako bi izračunala udio potrošnje za ruralni razvoj koja doprinosi djelovanju u području klime, Komisija dodjeljuje klimatske koeficijente različitim prioritetima i žarišnim područjima EPFRR-a. Primjerice, klimatski koeficijent za prioritet 4. EPFRR-a, „obnavljanje, očuvanje i poboljšanje ekosustava povezanih s poljoprivredom i šumarstvom” i prioritet 5., „gospodarstvo u kojem se resursi iskorištavaju učinkovito i koje je otporno na klimatske promjene”, iznosi 100 %. Iako je klima navedena kao jedan od ciljeva prioriteta 5., nije jedan od ciljeva prioriteta 4., no unatoč tome Komisija smatra da treba očekivati znatan učinak na ublažavanje klimatskih promjena i prilagodbu klimatskim promjenama. Sud je u jednom prethodnom izvješću naveo da pregledom studija slučaja, literature i internih bilješki Komisije nije pronašao mnogo podataka kojima bi se potkrijepio klimatski koeficijent od 100 % koji je dodijeljen za prioritet 4.³³ U tablici 3. Sud iznosi procjenu u pogledu glavnih mjera prioriteta 4.

Tablica 3. – Mjera u kojoj prioritet 4. EPFRR-a doprinosi djelovanju u području klime prema procjeni koju je izradio Sud

Mjera EPFRR-a s primijenjenim klimatskim koeficijentom	Procjena koju je iznio Sud s pomoću metodologije Europske komisije i učinak na izvješćivanje
Područja s prirodnim ograničenjima ili ostalim posebnim ograničenjima 16,1 milijarda eura
	nisu izravno povezana s borbom protiv klimatskih promjena^a; sprječavaju napuštanje zemljišta^a (sprječavaju šumske požare), ali sprječavaju i ekološku obnovu (pošumljavanje)^b; pružaju poticaje za održavanje poljoprivredne proizvodnje i stoga i razina emisija stakleničkih plinova^b.	iznos je vjerojatno procijenjen većim od stvarnoga za 16,1 milijardu eura
Poljoprivredno-okolišno-klimatske mjere 15,7 milijardi eura
	podržavaju klimatski prihvatljive prakse (npr. uzgajanje pokrovnih usjeva, udio ugljika u tlu)^a,b; stavljaju jak naglasak na bioraznolikost^b; pojedini programi ne utječu na klimu ili utječu na nju u vrlo ograničenoj mjeri (npr. raznolikost usjeva)^b,c.	iznos je vjerojatno procijenjen većim od stvarnoga za 9,4 milijardi eura
Ekološki uzgoj 7,5 milijardi eura
	prijelaz na organsku poljoprivredu dovodi do smanjenja emisija i bolje kakvoće tla (ako se koristi manje gnojiva)^d; mogu povećati prilagodbu klimatskim promjenama raznolikom proizvodnjom, ali pojedini alati (npr. biotehnologija, pesticidi) ne mogu se koristiti^e; manji prinosi od ekološke poljoprivrede mogu dovesti do veće proizvodnje i emisija drugdje^d.	iznos je vjerojatno procijenjen većim od stvarnoga za 4,5 milijardi eura

28. U jednom izvješću iz 2016. Sud je analizirao prioritet „poticanje lokalnog razvoja u ruralnim područjima” (prioritet 6B) i utvrdio da njime nije pružen znatan doprinos klimatskim ciljevima³⁴. Analiza projekata koju je proveo Sud (vidjeti tablicu 4.) potvrdila je da klimatski koeficijent od 40 % nije bio opravdan.

Tablica 4. – Mjera u kojoj prioritet 6B EPFRR-a doprinosi djelovanju u području klime prema procjeni koju je izradio Sud

Osnovne usluge i obnova sela u ruralnim područjima	Lokalni razvoj pod vodstvom zajednice
4,8 milijardi eura	6,8 milijardi eura
Projekti mogu obuhvaćati ulaganja u obnovljive izvore energije i uštedu energije, ali ispitivanje koje je proveo Sud pokazuje da većina projekata ili nije bila povezana s klimom, ili je za nju bila štetna (npr. gradnja infrastrukture).	Ispitivanje je potvrdilo da su se ti projekti uglavnom odnosili na društvene ili ekonomske aspekte i neznatno su (ili nisu uopće) doprinijeli djelovanju u području klime.
Od 17 projekata financiranih u okviru te mjere obuhvaćenih uzorkom koji je Sud sastavio u svrhu davanja izjave o jamstvu za razdoblje 2014. – 2020.: -> deset se odnosilo na lokalne ceste (negativan učinak na klimu); -> dva su bila povezana s djelovanjem u području klime.	Od 78 projekata EPFRR-a obuhvaćenih uzorkom koji je Sud sastavio za tematsko izvješće o toj mjeri³⁵: -> jedan je bio povezan s djelovanjem u području klime. Od 18 projekata financiranih u okviru te mjere obuhvaćenih uzorkom koji je Sud sastavio u svrhu davanja izjave o jamstvu za razdoblje 2014. – 2020.: -> jedan
je bio povezan s djelovanjem u području klime. iznos je vjerojatno procijenjen većim od stvarnoga za 11,6 milijardi eura

U procjeni mjere u kojoj su financijska sredstva za infrastrukturu i koheziju doprinijela klimatskim pitanjima primijenjene su pojedine nedosljedne pretpostavke

29. Većina potrošnje sredstava EU-a za infrastrukturu i koheziju usmjerava se preko Instrumenta za povezivanje Europe (CEF), Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) i Kohezijskog fonda (KF). Njihove glavne značajke i udio u izvješćivanju o klimi za razdoblje 2014. – 2020. sažeto su prikazani u okviru 4. i okviru 5.

Okvir 4. – Udio u izvješćivanju o klimi za razdoblje 2014. – 2020.: Instrument za povezivanje Europe (CEF)

Iz CEF-a se pruža potpora za prioritetna ulaganja u sektore energije, prometa i telekomunikacije. To uključuje projekte koji se odnose na prekograničnu energetsku infrastrukturu, čišće načine prijevoza, širokopojasne veze velike brzine i digitalne mreže.

Izvor: Sud, na temelju izvješća Komisije.

30. U općim ciljevima CEF-a upućuje se na ciljne vrijednosti EU-a povezane s energijom i klimom (vidjeti odlomke 12.–14.), što znači da se njima obuhvaća ublažavanje klimatskih promjena³⁶. Ipak, Komisija potvrđuje da se CEF-om uglavnom financiraju projekti koji „jamče dobro funkcioniranje unutarnjeg tržišta EU-a”³⁷. Ciljevi i kriteriji povezani s djelovanjem u području klime nisu nužni za odobrenje projekta: prema navodima Komisije u samo se 4 % prometnih projekata CEF-a po vrijednosti (vrijednih 0,9 milijardi eura) održiv i učinkovit promet navodi kao glavni cilj financiranja³⁸. Istodobno oko četvrtina emisija stakleničkih plinova u EU-u dolazi iz prometa, pri čemu cestovni promet zauzima najveći udio³⁹.

31. Kad je riječ o prilagodbi klimatskim promjenama, projekti nadogradnje željeznica mogu uključivati ciljana ulaganja u sprječavanje poplava duž željezničkih pruga, ojačane nasipe ili mjere za nošenje s posljedicama klimatske katastrofe s pomoću nadzornih sustava za tunele i mostove⁴⁰. Dostupni podatci ne omogućavaju kvantifikaciju tih ulaganja.

32. Kako bi izračunala udio rashoda iz CEF-a koji su kategorizirani kao rashodi za klimatska pitanja za razdoblje 2014. – 2020., Komisija je retroaktivno primijenila klimatske koeficijente iz Uredbe o CEF-u⁴¹ za razdoblje nakon 2020. iako se prema sličnim projektima u okviru kohezijske politike postupalo drugačije (vidjeti odlomak 40.). Analiza koju je proveo Sud pokazala je da su koeficijenti koje je Komisija upotrijebila za najvažnije podsektore CEF-a bili velikodušni (vidjeti tablicu 5.).

Tablica 5. – Mjera u kojoj najvažniji podsektori CEF-a doprinose djelovanju u području klime prema procjeni koju je izradio Sud

Podsektor CEF-a s primijenjenim klimatskim koeficijentom	Procjena koju je izradio Sud s pomoću metodologije Europske komisije i učinak na izvješćivanje
Željeznički prijevoz 15,3 milijarde eura
Projekti uglavnom uključuju modernizaciju željeznica.	željeznički prijevoz jedan je od najučinkovitijih načina prijevoza u smislu emisija stakleničkih plinova^a; u željezničkom prometu ostvarilo se samo skromno smanjenje emisija CO₂, posebice u slučajevima u kojima su izvor električne energije i dalje bila fosilna goriva^a; emisije stakleničkih plinova tijekom izgradnje željezničke infrastrukture veće su nego za druge vrste prijevoza: može biti potrebno od pet godina do nekoliko desetljeća kako bi se željezničkim prometom kompenzirale te emisije^a,b; sličnim željezničkim projektima dodijeljen je klimatski koeficijent od 40 % u okviru kohezijske politike^c.	iznos je vjerojatno procijenjen većim od stvarnoga za 9,2 milijarde eura
Električna energija 2,8 milijardi eura
Projekti se uglavnom odnose na energetske veze i povezane studije.	projektima se može poduprijeti integracija obnovljivih izvora energije^d; električna energija nije nužno čist izvor energije s obzirom na to da je samo 37 % električne energije utrošene tijekom 2020. u skupini EU-27 proizvedeno iz obnovljivih izvora^d,e; sličnim projektima prijenosa energije dodijeljen je klimatski koeficijent od 0 % u okviru kohezijske politike^c.	iznos je vjerojatno procijenjen ivećim od stvarnoga za i1,7 milijardi eura

Okvir 5. – Udio u izvješćivanju o klimi za razdoblje 2014. – 2020.: Europski fond za regionalni razvoj (EFRR) i Kohezijski fond (KF)

Cilj je kohezijske politike EU-a smanjiti gospodarske, društvene i teritorijalne nejednakosti među državama članicama. U razdoblju 2014. –2020.:

· u okviru EFRR-a financirani su projekti koji obuhvaćaju prioritetna područja kao što su inovacije i istraživanja, digitalna agenda, potpora za mala i srednja poduzeća te niskougljično gospodarstvo;

· u okviru KF-a financirana su ulaganja u infrastrukturu u područjima okoliša i prometa u državama članicama EU-a čiji je bruto nacionalni dohodak po stanovniku manji od 90 % prosjeka EU-a.

Izvor: Sud, na temelju izvješća Komisije.

33. Zakonodavstvom EU-a pruža se okvir za izračun potrošnje sredstava u području klime iz fondova za kohezijsku politiku⁴². Komisija i države članice zajedno upravljaju EFRR-om i KF-om. Države članice odgovorne su za odabir projekata i izvješćivanje Komisije. Komisija od država članica dobiva konsolidirane informacije podijeljene po relevantnim područjima intervencije koja su definirana u zakonodavstvu. Njima se dodjeljuju specifični klimatski koeficijenti.

34. Komisija je izradila sveobuhvatnu, javno dostupnu platformu u kojoj se bilježe podatci o praćenju djelovanja u području klime po fondovima kohezijske politike, državama članicama i programima⁴³. U jednoj studiji utvrđeno je da su klimatski koeficijenti EFRR-a i KF-a obično odgovarali doprinosu ublažavanju i prilagodbi klimatskim promjenama⁴⁴. Ipak, Sud je utvrdio određene nedostatke kod projekata u vezi s biomasom i plinskom infrastrukturom (vidjeti sliku 8.).

Slika 8. – Problemi s doprinosima EFRR-a i KF-a potrošnji u području klime

*Napomena: rizični iznos označava cjelokupan iznos uložen u morske luke, luke na unutarnjim vodama ili plovne putove s obzirom na nedostatak podataka o plinskoj komponenti tih projekata.

Izvor: Sud, na temelju sljedećih dokumenata: Camia, A. et al., „The use of woody biomass for energy purposes in the EU”, 2021., str. 86., 143. – 147.; Fisch-Romito, V. et al., „Systematic map of the literature on carbon lock-in induced by long-lived capital”. Environmental Research Letters; Brauers, H. et al., „Liquefied natural gas expansion plans in Germany: The risk of gas lock-in under energy transitions”. Energy Research & Social Science.

Izvješćivanje o potrošnji financijskih sredstava u području klime općenito nije pouzdano

35. Metodologijom koja se koristi za izvješćivanje o potrošnji sredstava u području klime morala bi se uračunati sva relevantna sredstva za djelovanje u području klime. U metodologiji se trebaju koristiti pouzdane procjene temeljene na dokazanim doprinosima klimatskim ciljevima. Metodologijom se ne bi smjelo stvarati veliko administrativno opterećenje. Komisija i države članice trebali bi je primjenjivati dosljedno unutar proračuna EU-a. Komisija bi trebala imati sustav provjera i kontrola kojim bi zajamčila pouzdanost izvješćivanja o klimi.

Ograničenja i nedosljedna primjena metodologije

36. Odbor OECD-a za razvojnu pomoć (OECD DAC) osmislio je „pokazatelje iz Rija” (vidjeti odlomak 05.) kako bi pratio potporu koja se pruža zemljama u razvoju temeljem poveznica između ciljeva financiranja te prilagodbe klimatskim promjenama i njihova ublažavanja. Pokazatelji su po svojoj prirodi kvalitativni s obzirom na to da OECD DAC nije želio iznositi konkretne iznose, već okvirno utvrditi razinu financiranja povezanog s klimom.

37. Komisija je prilagodila model OECD-a i primijenila ga na javnu potrošnju te time kvantificirala rashode u području klime u okviru proračuna EU-a (vidjeti sliku 2.). Komisija ističe da su glavne prednosti takve metode niska razina administrativnog opterećenja i jednostavnost primjene⁴⁵. Međutim, metodologija koja se temelji na navedenim ciljevima ili očekivanom doprinosu djelovanju u području klime uključuje znatnu uporabu približnih vrijednosti: pokazatelji iz Rija „ne omogućuju preciznu kvantifikaciju” potrošnje koja se prati⁴⁶.

38. Proračunom EU-a obuhvaćeni su brojni ciljevi, primjerice promicanje socijalne, ekonomske i teritorijalne kohezije, na čijem se ostvarenju mora raditi usporedno s ostvarenjem klimatskih ciljeva. Izbjegavanje slučajeva u kojima se određeni ciljevi međusobno kose i odvagivanje doprinosa određenog programa ostvarenju tih ciljeva teško je samo po sebi. Na primjer, cilj kohezijskog financiranja smanjiti je razlike među državama članicama i regijama, ali financiranje infrastrukture za potporu gospodarskog razvoja može dovesti do većih emisija stakleničkih plinova. Metodologijom za praćenje potrošnje u području klime uzima se u obzir samo potencijalan pozitivan učinak na klimu, ali ne i potencijalan negativan učinak mjera kojima se nastoje ostvariti drugi ciljevi EU-a (vidjeti sliku 9.).

Slika 9. – Primjeri financiranih djelovanja u području klime s korisnim ili potencijalno štetnim učincima na klimu

Izvor: Sud.

39. Trenutačna metoda praćenja vrsta je a priori postupka kojim se ne ocjenjuje konačan doprinos klimatskim ciljevima EU-a. Metodologijom se ne zahtijeva kvantifikacija učinka potrošnje na emisije stakleničkih plinova i nisu utvrđeni nikakvi posebni pokazatelji koji bi se odnosili na prilagodbu. Komisija potvrđuje da je praćenje postizanja rezultata ključno kako bi se zajamčila djelotvornost uključivanja klimatskih pitanja u politike⁴⁷, ali nije uspostavila sustav za praćenje rezultata u području klime.

40. Komisija je istaknula potrebu za zajedničkim postupcima praćenja potrošnje u području klime⁴⁸. Sud je u okviru revizije otkrio razne druge nedosljednosti u primjeni metodologije za izračun potrošnje u području klime:

Pravna osnova za metodologiju: primjenjivi koeficijenti (i obrazloženja za njihovu uporabu) utvrđeni su u zakonodavstvu za europske strukturne i investicijske fondove (vidjeti odlomak 04.), ali ne i u zakonodavstvu za druge fondove (npr. EFJP, CEF i Obzor 2020.). Stoga je bilo moguće retroaktivno prilagoditi koeficijente (vidjeti odlomak 46.).
Izbor koeficijenata: sličnim projektima dodijeljeni su različiti koeficijenti. Primjerice, projektima željezničkog prijevoza u transeuropskoj mreži dodijeljen je veći koeficijent unutar CEF-a (100 %) nego unutar EFRR-a i KF-a (40 %). Sud je utvrdio deset projekata zračnog prijevoza unutar programa Obzor 2020. kojima su dodijeljeni različiti koeficijenti iako su imali slične opise i ciljeve. Istoj mjeri za ruralni razvoj mogu se dodijeliti različiti koeficijenti ovisno o tome u koje je žarišno područje svrstana.
Razina detaljnosti u skupu podataka: koeficijenti se dodjeljuju na temelju različitih razina detaljnosti, npr. razina projekta (CEF), područja intervencije (EFRR), žarišnog ili prioritetnog područja (EPFRR) i proračunske linije (EFJP).

41. U izvješćivanju o potrošnji sredstava u području klime Komisija ne razlikuje ublažavanje klimatskih promjena od prilagodbe klimatskim promjenama. Budući da su ublažavanje i prilagodba objedinjeni u okviru zajedničkog pokazatelja, nije moguće izračunati udio proračuna EU-a koji je namijenjen pojedinoj od tih dviju stavki. Komisijino izvješćivanje o razvoju i suradnji iznimka je s obzirom na to da se u izvješćivanju pravi razlika između razvoja i suradnje. U skladu s metodologijom OECD-a Komisija dodjeljuje različite koeficijente za ublažavanje klimatskih promjena i prilagodbu klimatskim promjenama te izvješćuje OECD o objema dimenzijama. Na slici 10. prikazane su značajke Komisijine metodologije.

Slika 10. – Glavne značajke Komisijine metodologije

Izvor: Sud.

42. Komisija navodi da neke države članice (Irska, Francuska, Italija, Nizozemska, Finska, Švedska i, u određenoj mjeri, Danska) izvješćuju o svojoj proračunskoj politici iz okolišne ili klimatske perspektive⁴⁹. Francuska vlada služi se sveobuhvatnom metodom kako bi izvješćivala o učinku svojeg nacionalnog proračuna na okoliš (tj. zeleni proračun), što obuhvaća i prihode i rashode. Francuskim modelom prate se i pozitivni i negativni doprinosi nacionalnog proračuna okolišu. Tablica 6. prikazuje komparativnu analizu francuskog modela i modela EU-a.

Tablica 6. – Komparativna analiza francuskog modela za izvješćivanje o klimi / okolišu i modela EU-a

Značajka	Francuski model	Model EU-a
Dimenzije izvješćivanja		Prilagodba klimatskim promjenama	Djelovanje u području klime
		Ublažavanje klimatskih promjena
		Biološka raznolikost	Biološka raznolikost
		Upravljanje vodama	Ne prati se
		Onečišćenje	Čisti zrak
		Kružno gospodarstvo i otpad	Ne prati se
Izvješćivanje o…	… okolišu i klimi	… klimi
Razlikovanje prilagodbe klimatskim promjenama i ublažavanja klimatskih promjena	Da	Ne osim financijskih sredstava EU-a namijenjenih razvoju i suradnji, u skladu s obvezama izvješćivanja koje je utvrdio OECD
Temelj procjene	Širok raspon učinaka i razni vremenski okviri	Očekivani doprinos klimatskim ciljevima
Uzimanje u obzir potencijalnog negativnog učinka javne potrošnje	Da	Ne
Pokazatelji	pet (– 1 = nepovoljan učinak; 0 = nema učinka; od 1 do 3 = povoljan učinak)	tri (0 %, 40 % i 100 %) – vidjeti tablicu 1.
Kvantifikacija relevantnih rashoda u okviru proračuna	Povoljno 6,6 % Mješovito 0,9 % Nema učinka 90,8 % Nepovoljno 1,7 %	Povoljno 20,1 % Nema učinka 79,9 %

43. Komisija prepoznaje važnost postavljanja ciljnih vrijednosti u području klime za sva relevantna područja politika⁵⁰, ali ciljne vrijednosti nisu utvrđene za sve relevantne programe. Tablica 7. prikazuje primjere područja politika koja su relevantna za klimu i njihove ciljne vrijednosti potrošnje utvrđene u zakonodavstvu za razdoblje 2014. – 2020. Te ciljne vrijednosti mogle bi usmjeriti proračun EU-a prema rashodima koji su prihvatljiviji za okoliš, ali nisu postavljane dosljedno unutar proračuna.

Tablica 7. – Primjeri područja politika koja su relevantna za klimu i njihovih ciljnih vrijednosti potrošnje sredstava utvrđenih u zakonodavstvu za razdoblje 2014. – 2020.

	Program	Pravna osnova
Nema ciljne vrijednosti relevantne za klimu	CEF	Nema ciljne vrijednosti u području klime
Ciljne vrijednosti u području okoliša i klime	EFJP	30 % sredstava potrebno je potrošiti na „ozelenjivanje”	članak 47. Uredbe (EU) br. 1307/2013
	EPFRR	Najmanje 30 % za djelovanje u području klime i okoliša	čl. 59. st. 6. Uredbe (EU) br. 1305/2013
Ciljne vrijednosti u području klime	EFRR	Od najmanje 12 % do najmanje 20 % za potporu prelasku na niskougljično gospodarstvo	članak 4. Uredbe (EU) br. 1301/2013
	Obzor 2020.	Najmanje 35 % za djelovanje u području klime	uvodna izjava 10. Uredbe (EU) br. 1291/2013
	IRS	Najmanje 20 % za djelovanje u području klime	uvodna izjava 20. Uredbe (EU) br. 233/2014

Prijavljeni rashodi u području klime nisu nužno nastali

44. Komisija je za razdoblje 2014. – 2020. prijavila iznos od oko 216 milijardi eura kao „potrošnju povezanu s klimom”⁵¹. Međutim, Komisija svoje izvješćivanje obično temelji na planiranim ili rezerviranim iznosima (vidjeti sliku 11.). Iznimka je ESF jer u tom slučaju Komisija upotrebljava stvarne potrošene iznose, ali objedinjuje potrošnju EU-a i država članica (vidjeti okvir 6.).

Slika 11. – Različiti temelji za Komisijino izvješćivanje o potrošnji povezanoj s klimom

Izvor: Sud, na temelju izvješća Komisije o potrošnji sredstava povezanih s klimom.

Okvir 6. – Izvješćivanje o klimi za ESF u razdoblju 2014. – 2020.

Za razliku od ostalih programa financiranja Komisija izvješćuje o potrošnji povezanoj s klimom u okviru ESF-a na temelju potrošenih iznosa.

Budući da su nacionalna tijela označila veći broj projekata kao relevantne za klimu od prvotno očekivanog, iznos prijavljene potrošnje povezane s klimom u okviru ESF-a porastao je s 1,1 milijarde eura na 5,5 milijardi eura, što predstavlja porast od 400 %.

Sud je utvrdio da je Komisija uračunala i potrošnju EU-a i potrošnju država članica, čime je prikazala potrošnju sredstava EU-a povezanih s klimom većom od stvarne za 1,5 milijardi eura, odnosno za 38 %.

Izvor: javni preglednik podataka o europskim strukturnim i investicijskim fondovima (pristupljeno 22. studenoga 2021.); Komisija, godišnje izvješće za 2020. o upravljanju proračunom i njegovoj uspješnosti, Komisijini interni dokumenti

45. U slučajevima u kojima se prijavljene vrijednosti temelje na planiranim ili rezerviranim iznosima, umjetno su uvećane neiskorištenim ili neisplaćenim sredstvima (npr. kašnjenja projekata, zakašnjela plaćanja, nizak stupanj razrađenosti projekata)⁵², vidjeti sliku 12. U jednom izvješću iz 2018. Sud je utvrdio učinak koji je to imalo u razdoblju 2007. – 2013.⁵³

Slika 12. – Potrošnja kao postotak iznosa predviđenog proračunom (odabrani fondovi upotrijebljeni za financiranje projekata u razdoblju 2014. – 2020.)

Napomena: podatci se mogu promijeniti nakon ažuriranja baze podataka.

Izvor: Sud, temeljem sljedećih dokumenata: tromjesečna prijava rashoda, ožujak 2021. (EPFRR); javni preglednik podataka o europskim strukturnim i investicijskim fondovima, pristupljeno 22. studenoga 2021. (EFRR i KF), godišnje izvješće za 2020. o upravljanju proračunom i njegovoj uspješnosti, sv. III., 2021., str. 26. (CEF).

46. U nekim je slučajevima Komisija retroaktivno nanovo procijenila rashode i u odgovarajućoj mjeri prilagodila iznose potrošnje u području klime. Primjerice, Komisija je retroaktivno nanovo procijenila prometne i energetske projekte unutar CEF-a služeći se metodologijom za razdoblje 2021. – 2027. Zatim je povećala doprinos CEF-a klimatskim pitanjima za razdoblje 2014. – 2020. za 91 %, odnosno s 11 milijardi eura na 21 milijardu eura (vidjeti odlomak 32.). Na sličan je način 2018. na temelju dodatnih evaluacija tema i projekata u okviru programa Obzor 2020. doprinos tog programa potrošnji sredstava u području klime porastao za 41 % u odnosu na doprinos iz 2017. Sud je utvrdio da klimatski koeficijenti dodijeljeni za devet projekata u okviru programa Obzor 2020. od njih 24 obuhvaćenih ispitivanjem nisu bili opravdani jer su projekti bili slabije povezani s djelovanjem u području klime nego što je navedeno. Za te projekte Sud je utvrdio da je prijavljeni iznos precijenjen za oko 0,3 milijardi eura (1 % iznosa povezanog s klimom unutar programa Obzor 2020.).

U izvješćivanju o klimi za razdoblje 2021. – 2027. očekuju se ograničena poboljšanja

47. Financijska potpora EU-a za razdoblje 2021. – 2027. sastoji se od dviju komponenata, proračuna VFO-a i NGEU-a (vidjeti sliku 3.). Praćenje i izvješćivanje u području klime trebali bi se temeljiti na spoznajama stečenima u razdoblju 2014. – 2020. te bi se njima trebali pružiti pouzdani brojčani podatci o potrošnji sredstava u području klime.

Novo izvješćivanje o klimi unutar VFO-a

48. Kako bi se lakše dosegnula viša ciljna vrijednost od 30 % doprinosa proračuna EU-a ciljevima povezanim s klimom u razdoblju 2021. – 2027., u zakonodavstvu EU-a postavljene su ciljne vrijednosti doprinosa djelovanju u području klime za određene programe (npr. CEF – 60 %, EFRR – 30 %, KF – 37 %, Obzor Europa – 35 %, Instrument za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju – 30 %)⁵⁴. Cjelokupno gledajući, tim ciljnim vrijednostima stavlja se veći naglasak na djelovanje povezano s klimom u raznim područjima politika.

49. Za mnoga je područja politika (npr. CEF, ESF, IRS) praćenje u području klime unutar VFO-a za razdoblje 2021. – 2027. ostalo u osnovi isto kao za razdoblje 2014. – 2020. Za druga je područja (npr. EFJP, EPFRR, EFRR i KF) Komisija prilagodila ili pojasnila klimatske koeficijente pojedinih programa financiranja kako bi ih u većoj mjeri uskladila s njihovim stvarnim doprinosom djelovanju u području klime (vidjeti sliku 13.). Komisija napominje da dorađuje svoje izvješćivanje o klimi uzimajući u obzir očekivane učinke potrošnje sredstava i vodeći računa o dosljednosti u primijeni koeficijenata za slične projekte⁵⁵.

Slika 13. – Primjeri poboljšanja u izvješćivanju o klimi za razdoblje 2021. – 2027.

Izvor: članak 100. stavak 3. Uredbe (EU) 2021/2115 o utvrđivanju pravila o potpori za strateške planove u okviru zajedničke poljoprivredne politike; Prilog I. Uredbi (EU) 2021/1060 o utvrđivanju zajedničkih odredaba o, među ostalim, EFRR-u i KF-u.

50. Predloženim izmjenama stvaraju se daljnji rizici i izazovi za pouzdano izvješćivanje o potrošnji sredstava u području klime (vidjeti sliku 14.).

Slika 14. – Primjeri problematičnih izmjena u izvješćivanju o klimi za razdoblje 2021. – 2027.

Izvor: a: članak 100. stavak 2. Uredbe (EU) 2021/2115 o utvrđivanju pravila o potpori za strateške planove u okviru zajedničke poljoprivredne politike; b: Europski revizorski sud, mišljenje br. 7/2018 o prijedlozima Komisije o uredbama koje se odnose na zajedničku poljoprivrednu politiku za razdoblje nakon 2020., odlomak 38.; Europski revizorski sud, pregled br. 1/2020 „Praćenje potrošnje proračunskih sredstava EU-a u području klime”, odlomci 44. – 46., c: Matthews, A., „Climate mainstreaming the CAP in the EU budget: fact or fiction”, 2020.; Bas-Defossez, F. et al., „Keeping track of climate delivery in the CAP?”, izvješće koje je za Nacionalni ured za borbu protiv korupcije (NABU) izradio Institut za europsku okolišnu politiku (IEEP), 2020.; d: članak 31. stavak 4. Uredbe (EU) 2021/2115; e: Climate Action Europe, „Climate mainstreaming and climate proofing: the horizontal integration of climate action in the EU budget – assessment and recommendations”, 2018.

Izazovi povezani s NGEU-om

51. Za Mehanizam EU-a za oporavak i otpornost, koji čini središnji element NGEU-a, utvrđena je ciljna vrijednost potrošnje sredstava u području klime od 37 % (vidjeti sliku 3.). Njegovi ciljevi obuhvaćaju doprinos klimatskim ciljevima EU-a za 2030. i 2050., a sada uključuje i načelo „ne nanosi bitnu štetu” (vidjeti sliku 13.)⁵⁶. Države članice iznimno još uvijek mogu podupirati ulaganja u fosilna goriva⁵⁷.

52. Načelo „ne nanosi bitnu štetu” dio je sustava EU-a za definiranje održivih financijskih proizvoda (taksonomija EU-a)⁵⁸. U jednom izvješću Suda iz 2021. upozorava se na rizik od toga da potrošnja sredstava iz Mehanizma za oporavak i otpornost u području klime ne ispuni standarde taksonomije EU-a. Budući da se ti standardi primjenjuju na zelene obveznice EU-a, to bi moglo utjecati na spremnost financijskog tržišta na kupnju obveznica i financiranje tog mehanizma⁵⁹.

53. Prema Uredbi o Mehanizmu za oporavak i otpornost Komisija i države članice dužne su koordinirati i poticati sinergiju s ostalim fondovima EU-a⁶⁰. To može stvoriti prilike za provedbu djelotvornih komplementarnih mjera, ali i donijeti rizike ako koordinacija bude neučinkovita.

54. Financiranje iz Mehanizma za oporavak i otpornost temeljit će se na nacionalnim planovima za oporavak i otpornost. Države članice osmišljavaju te planove, Komisija ih ocjenjuje, a Vijeće odobrava na temelju prijedloga Komisije. Komisija će doprinos Mehanizma za oporavak i otpornost u području klime izračunati unaprijed temeljem procijenjenih troškova iznesenih u planovima država članica⁶¹.

55. Način na koji su osmišljeni planovi i odgovarajuća plaćanja vodi do određenih rizika i izazova, što je prikazano na slici 15. u nastavku. Komisija snosi glavnu odgovornost za provjeru usklađenosti s uvjetima za primanje plaćanja.

Slika 15. – Izazovi povezani s načinom na koji je osmišljen Mehanizam za oporavak i otpornosti u pogledu potrošnje u području klime

Izvor: Sud, na temelju uvodne izjave 23., članka 18. stavka 4. točke (e) i članka 24. Uredbe (EU) 2021/241 o uspostavi Mehanizma za oporavak i otpornost te Priloga IV. i Priloga V. toj uredbi.

Zaključci i preporuke

56. EU je u nizu područja politike donio zakonodavstvo u svrhu pružanja potpore djelovanju u području klime. Obvezao se potrošiti barem 20 % svojeg proračuna za razdoblje 2014. – 2020. na djelovanje u području klime, smanjivanje emisija stakleničkih plinova, povećanje uporabe obnovljivih izvora energije i poboljšanje energetske učinkovitosti. Komisija je 2021. izvijestila da je ta ciljna vrijednost dosegnuta (odlomci 01.–14.).

57. Sud je utvrdio da u nekim slučajevima nije bilo dokaza kojima bi se potkrijepio doprinos potrošnje sredstava EU-a klimatskim pitanjima, a u drugim slučajevima doprinos je bio prikazan većim od stvarnog. Analiza koju je proveo Sud upućuje na to da je Komisija neopravdano evidentirala oko 72 milijarde eura kao iznos potrošen u području klime (vidjeti sliku 16.). Nakon što je Sud primijenio primjerenije koeficijente, udio proračuna EU-a koji je vjerojatno relevantan za klimu smanjen je na oko 13 % (otprilike 144 milijarde eura), umjesto 20 %.

Slika 16. – Komisijino izvješćivanje o klimi za razdoblje 2014. – 2020. i iznosi koji su vjerojatno precijenjeni

Izvor: Sud, na temelju metodologije Komisije.

58. Komisija je prijavila da je 26 % financiranja poljoprivrede bilo relevantno za klimu, što čini oko polovice potrošnje sredstava EU-a u području klime. Ipak, emisije stakleničkih plinova na poljoprivrednim gospodarstvima u EU-u nisu zabilježile pad od 2010. Prema analizi te pregledu relevantne literature i evaluacijskih studija koje je Sud proveo Komisija je vjerojatno precijenila iznos doprinosa u okviru poljoprivredne politike za gotovo 60 milijardi eura, što čini više od 80 % iznosa za koji Sud smatra da je vjerojatno precijenjen (odlomci 19.–34.). Financiranje se ne bi smjelo smatrati relevantnim za klimu ako za to ne postoje dokazi.

1. preporuka – Potrebno je potkrijepiti relevantnost financiranja poljoprivrede za klimu

Komisija bi trebala temeljiti svoju kvantifikaciju doprinosa poljoprivredne politike djelovanju u području klime za razdoblje 2021. – 2027. na znanstvenim dokazima. U skladu s člankom 100. stavkom 3. Uredbe (EU) 2021/2115 o utvrđivanju pravila o potpori za strateške planove u okviru zajedničke poljoprivredne politike Komisija bi po potrebi trebala prilagoditi iznose doprinosa klimatskim pitanjima.

Ciljni rok provedbe: lipanj 2026.

59. Komisijino izvješćivanje o potrošnji sredstava u području klime bilo je nedosljedno. Prema projektima za električnu energiju i željeznicu, npr., postupalo se drukčije unutar Instrumenta za povezivanje Europe u odnosu na Europski fond za regionalni razvoj. Sud je, među ostalim, utvrdio da Komisija nije pratila moguće negativne učinke rashoda na klimu i nije razlikovala ublažavanje klimatskih promjena od prilagodbe klimatskim promjenama (vidjeti odlomke 35.–43.).

60. Komisija se pri izračunu sveukupne potrošnje u području klime koristila različitim vrstama podataka (planiranim, rezerviranim i potrošenim iznosima iz različitih rashodovnih područja) koji se ne mogu međusobno uspoređivati. Također, iznos doprinosa Europskog socijalnog fonda koji je Komisija prijavila bio je uvećan, uključujući rashode država članica u okviru potrošnje EU-a. Komisija je usto retroaktivno nanovo procijenila prijavljene iznose potrošnje u području klime za Instrument za povezivanje Europe. To je dovelo do znatnog porasta ranije prijavljenih iznosa (odlomci 44.–46.).

2. preporuka – Potrebno je poboljšati izvješćivanje o potrošnji sredstava u području klime

Komisija bi trebala utvrđivati potrošnju EU-a s potencijalno negativnim učinkom na klimu i izvješćivati o njoj. To bi se trebalo temeljiti na načelu „ne nanosi bitnu štetu” kako je definirano u taksonomiji EU-a.
Komisija bi trebala objaviti smjernice primjenjive na sva područja politika relevantna za potrošnju u području klime. U tu svrhu trebala bi utvrditi i jasno prikazati dosljedne temelje za izvješćivanje i postupanje prema sličnim projektima (npr. iste klimatske koeficijente) unutar proračuna EU-a i Europskog instrumenta za oporavak.
Komisija bi za svako programsko razdoblje trebala poboljšati aktualno izvješćivanje o klimi na način da utvrdi neiskorištene (nepotrošene i opozvane) iznose.

Ciljni rok provedbe: lipanj 2025.

61. Tijekom razdoblja 2021. – 2027. EU ima za cilj potrošiti 30 % svojeg proračuna na djelovanje u području klime. Komisija je zadržala istu metodologiju, ali uvela određene izmjene. Neke su promjene donijele poboljšanje, npr. dorada koeficijenata i ciljnih vrijednosti doprinosa klimatskim ciljevima. Drugima se stvaraju daljnji rizici i problemi, kao što su nedovoljno potkrjepljivanje klimatskih koeficijenata, nedosljednosti u izvješćivanju o željezničkim projektima i mogućnost uporabe fosilnih goriva. Time se dovodi u pitanje pouzdanost budućeg izvješćivanja o klimi (odlomci 47.–50.).

62. Uvrštavanje načela „ne nanosi bitnu štetu” unutar Mehanizma za oporavak i otpornost i mogućnost uporabe kriterija taksonomije EU-a donose poboljšanje u odnosu na višegodišnji financijski okvir za razdoblje 2014. – 2020. Ipak, Sud je utvrdio potencijalne probleme u načinu na koji je Mehanizam osmišljen i na koji se financira, posebice u slučajevima u kojima ključne etape i ciljne vrijednosti koje vode do isplata nemaju jasnu poveznicu s klimatskim ciljevima (odlomci 51.–55.).

63. Proračunom EU-a za razdoblje 2021. – 2027. zalaže se za stavljanje jačeg naglaska na djelovanje u području klime. Međutim, nije jasno koliko ciljne vrijednosti potrošnje financijskih sredstava u području klime mogu doprinijeti smanjenju emisija stakleničkih plinova, povećanju uporabe obnovljivih izvora energije i promicanju energetske učinkovitosti. U konačnici je važno može li se proračunom EU-a djelotvorno doprinijeti ostvarenju klimatskih i energetskih ciljeva. Za klimatski relevantan proračun potrebno je stvoriti jaku poveznicu sa smanjenjem emisija stakleničkih plinova.

3. preporuka – Potrebno je povezati proračun EU-a s klimatskim i energetskim ciljevima

Komisija bi trebala izvješćivati o doprinosu potrošnje financijskih sredstava u području klime klimatskim i energetskim ciljevima EU-a. Posebno bi se trebala usredotočiti na to kako izmjeriti učinak proračuna na ublažavanje klimatskih promjena.

Ciljni rok provedbe: prosinac 2025.

Ovo je izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Joëlle Elvinger, u Luxembourgu 27. travnja 2022.

za Revizorski sud

Klaus-Heiner Lehne
predsjednik Suda

Prilog – Prethodne preporuke Suda relevantne za izvješćivanje o klimi

Prethodne preporuke iznesene u nastavku i dalje su relevantne za izvješćivanje o klimi i nadopunjuju preporuke iznesene u ovom izvješću.

Tematsko izvješće	Preporuke Komisiji	Odgovor Komisije
Tematsko izvješće br. 22/2021: „Održivo financiranje: za preusmjeravanje financiranja na održiva ulaganja potrebno je dosljednije djelovanje EU-a”	3. a) objaviti informacije o tome koliko se sredstava iz programa InvestEU prati s pomoću taksonomije EU-a povezana s 3. preporukom u ovom izvješću	Prihvaćena.
	3. b) za InvestEU: izvješćivati o rezultatima relevantnih završenih operacija financiranja povezanima s klimom, kao što je stvarno smanjenje emisija stakleničkih plinova povezana s 3. preporukom u ovom izvješću	Prihvaćena.
	5. a) primjenjivati načelo „nenanošenja bitne štete” na razini cjelokupnog proračuna EU-a povezana s 2. preporukom u ovom izvješću	Djelomično prihvaćena. Predmetno načelo uvršteno je u relevantno zakonodavstvo u slučajevima u kojima je relevantno i primjenjivo. Ujednačena primjena navedenog načela taksonomije EU-a unutar cijelog proračuna nije ni izvediva ni prikladna zbog raznolikosti programa potrošnje EU-a.
	5. c) u potpunosti integrirati kriterije taksonomije EU-a u metodologiju EU-a za praćenje rashoda u području klime čim postanu dostupni povezana s 2. preporukom u ovom izvješću	Djelomično prihvaćena. Taksonomija EU-a podložna je promjenama tijekom vremena. Oslanjanje na nju onemogućilo bi održavanje stabilnog vremenskog niza. Detaljni podatci potrebni za primjenu taksonomije nisu dostupni, a države članice / provedbeni partneri nisu ih dužni pružiti.
	5. d) nadopuniti trenutačno izvješćivanje o doprinosu proračuna EU-a djelovanju u području klime objavljivanjem rashoda EU-a povezanih s klimom koji se odnose na primjenu koeficijenta od 100 % na temelju kriterija taksonomije EU-a povezana s 2. preporukom u ovom izvješću	Prihvaćena.
Tematsko izvješće br. 16/2021: „Zajednička poljoprivredna politika i klima: polovica financijskih sredstava EU-a predviđenih za klimu troši se u okviru ZPP-a, ali se emisije iz poljoprivrede ne smanjuju”	1. b) procijeniti strateške planove u okviru ZPP-a koje su sastavile države članice kako bi se ograničio rizik od toga da se programima u okviru ZPP-a povećaju emisije stakleničkih plinova iz poljoprivrede povezana s 1. preporukom u ovom izvješću	Prihvaćena.
	1. c) zajamčiti da se u okviru ZPP-a pružaju djelotvorni poticaji za smanjenje emisija stakleničkih plinova koje potječu od uzgoja stoke i upotrebe gnojiva, kojima bi se doprinijelo postizanju klimatskih ciljeva EU-a povezana s 1. preporukom u ovom izvješću	Prihvaćena.
	3. a) utvrditi pokazatelje praćenja kojima bi se omogućila godišnja procjena učinka koji mjere za ublažavanje klimatskih promjena koje se financiraju iz ZPP-a za razdoblje 2021. – 2027. imaju na neto emisije stakleničkih plinova i redovito izvješćivati o tim pokazateljima povezana s 3. preporukom u ovom izvješću	Nije prihvaćena. Za korisnu procjenu učinaka tih mjera na neto emisije stakleničkih plinova potrebni su podatci prikupljeni tijekom nekoliko godina (pri čemu ZPP nije jedini čimbenik kojim se potiču emisije stakleničkih plinova). Takve procjene izrađivat će se u okviru evaluacija, odnosno ne svake godine.
Tematsko izvješće br. 18/2019: „Emisije stakleničkih plinova u EU-u: dostavljaju se odgovarajući podatci, ali potreban je bolji uvid u buduća smanjenja”	2. c) izrađivati procjene učinaka ključnih politika i mjera EU-a na emisije i dostavljati te procjene UNFCCC-u, kao što su sustav trgovanja emisijama i uredbe o emisijama CO₂iz cestovnog prometa i drugih sektora obuhvaćenih Odlukom o raspodjeli tereta povezana s 3. preporukom u ovom izvješću	Prihvaćena.
	2. c) jamčiti da se pri prikupljanju podataka pravi razlika između mjera ublažavanja klimatskih promjena i prilagodbe klimatskim promjenama povezana s 2. preporukom u ovom izvješću	Nije prihvaćena. Posljedice takvog dodatnog administrativnog opterećenja kako za Komisiju, tako i za države članice, nejasne su.
	4.) primijeniti načelo suzdržanosti i ispraviti precijenjene iznose u okviru EPFRR-a pregledom utvrđenih klimatskih koeficijenata EU-a. povezana s 1. preporukom u ovom izvješću	Djelomično prihvaćena. Metodologija praćenja treba ostati stabilna tijekom tekućeg VFO-a radi predvidljivosti, dosljednosti i transparentnosti.
Tematsko izvješće br. 31/2016: „Provode se ambiciozne mjere kako bi se najmanje svaki peti euro iz proračuna EU-a potrošio na klimatske aktivnosti, ali i dalje postoji ozbiljan rizik da se taj cilj neće postići”	6. a) razviti usklađen i proporcionalan sustav za praćenje stvarne provedbe klimatskih aktivnosti povezana s 3. preporukom u ovom izvješću	Nije prihvaćena. Navedena bi preporuka dovela do porasta razine administrativnog opterećenja za države članice, što nije predviđeno u okviru važećih propisa.

Pokrate i kratice

CEF: Instrument za povezivanje Europe

EEA: Europska agencija za okoliš

EFJP: Europski fond za jamstva u poljoprivredi

EFRR: Europski fond za regionalni razvoj

EPFRR: Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj

ESF: Europski socijalni fond

ETS: Sustav trgovanja emisijama

GU: glavna uprava

IRS: Instrument za razvojnu suradnju

KF: Kohezijski fond

NGEU: Europski instrument za oporavak („NextGenerationEU”)

NVO: nevladina organizacija

OECD: Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj

VFO: višegodišnji financijski okvir

ZPP: zajednička poljoprivredna politika

Pojmovnik

Biomasa: gorivo dobiveno iz ekoloških proizvoda i ostataka otpada koje se koristi za proizvodnju energije.

Bruto nacionalni dohodak: uobičajeno mjerilo bogatstva određene zemlje koje se temelji na dohotku iz domaćih i inozemnih izvora.

Djelovanje u području klime: djelovanje za borbu protiv klimatskih promjena i njihova učinka.

Europski instrument za oporavak („NextGenerationEU”): financijski paket čija je svrha pomoći državama članicama EU-a u oporavku od ekonomskih i društvenih učinaka pandemije bolesti COVID-19.

Europski strukturni i investicijski fondovi: pet glavnih fondova EU-a iz kojih se pruža potpora gospodarskom razvoju cijeloga EU-a u razdoblju 2014. – 2020.: Europski fond za regionalni razvoj, Europski socijalni fond, Kohezijski fond, Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo.

Europski zeleni plan: strategija EU-a za rast donesena 2019. godine čiji je cilj da EU do 2050. godine postane klimatski neutralan.

Istjecanje ugljika: povećanje emisija stakleničkih plinova zbog premještanja proizvodnje iz zemlje sa strogim ograničenjima u pogledu emisija u zemlju s blažim pravilima.

Izravno plaćanje: plaćanja potpore u području poljoprivrede, kao što je potpora po površini, koja se izvršavaju izravno poljoprivrednicima.

Klimatska neutralnost: situacija u kojoj ljudske aktivnosti ne dovode do neto učinka na klimu.

Klimatske promjene: promjene u klimatskom sustavu Zemlje koje dovode do novih dugoročnih obrazaca vremenskih prilika.

Klimatski koeficijent EU-a: ponder dodijeljen potrošnji sredstava EU-a za projekte, mjere ili djelovanja u kojem se odražava mjera u kojoj se njima uzimaju u obzir klimatski aspekti.

Konvencije iz Rija: tri sporazuma proizašla sa sastanka na vrhu UN-a o okolišu i razvoju koji je održan 1992. u Rio de Janeiru: Konvencija o biološkoj raznolikosti, Okvirna konvencija o promjeni klime i Konvencija o suzbijanju dezertifikacije.

Mreža Natura 2000: mreža zaštićenih područja staništa rijetkih i ugroženih vrsta te nekih rijetkih prirodnih stanišnih tipova zaštićenih na temelju prava Unije.

Obzor 2020.: program EU-a za istraživanja i inovacije u razdoblju 2014. – 2020.

Područje intervencije: kategorija djelatnosti koje se financiraju u okviru Europskog fonda za regionalni razvoj, Kohezijskog fonda i Europskog socijalnog fonda.

Pokazatelj iz Rija: pokazatelj mjere u kojoj određena aktivnost doprinosi ostvarenju ciljeva konvencija iz Rija koji je definirao OECD.

Poljoprivredno-okolišno-klimatska mjera: svaka od neobveznih praksi koje su ambicioznije od uobičajenih zahtjeva u području okoliša i koje poljoprivrednicima daju pravo na plaćanje iz proračuna EU-a.

Potrošnja financijskih sredstava u području klime: bilo koja potrošnja kojom se (izravno ili neizravno) doprinosi klimatskim ciljevima.

Praćenje potrošnje financijskih sredstava u području klime: praćenje napretka u dosezanju ciljnih vrijednosti za klimatske rashode.

Prilagodba klimatskim promjenama: smanjivanje osjetljivosti zemalja i zajednica na klimatske promjene povećavanjem njihove sposobnosti da apsorbiraju učinke tih promjena.

Staklenički plin: plin iz atmosfere, kao što je ugljični dioksid ili metan koji upija i emitira zračenje, zadržavajući toplinu i na taj način zagrijavajući Zemljinu površinu takozvanim učinkom staklenika.

Ublažavanje klimatskih promjena: smanjivanje ili ograničavanje emisija stakleničkih plinova zbog njihova utjecaja na klimu.

Učinak mrtvog tereta: situacija u kojoj bi se aktivnost koju financira EU provela i bez primanja javne potpore.

Uključivanje klimatskih pitanja: uključivanje pitanja povezanih s klimom u sve politike, instrumente, programe i fondove.

Višegodišnji financijski okvir: plan potrošnje EU-a u kojem su (na temelju ciljeva politika) utvrđeni prioriteti i gornje granice, obično na razdoblje od sedam godina. Taj plan pruža strukturu unutar koje se utvrđuju godišnji proračuni EU-a te se u njemu određuju granice rashoda za svaku rashodovnu kategoriju.

Zajednička poljoprivredna politika: središnja jedinstvena politika EU-a za poljoprivredu koja obuhvaća subvencije i niz drugih mjera čija je svrha zajamčiti sigurnost hrane i primjeren životni standard poljoprivrednika u EU-u te promicati ruralni razvoj i zaštititi okoliš.

Žarišno područje: jedna od sastavnica u koje su podijeljeni glavni prioriteti EU-a za ruralni razvoj.

Odgovori Komisije

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=61 103

Kronologija

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=61 103

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Joëlle Elvinger i koje je specijalizirano za rashodovno područje održive uporabe prirodnih resursa. Reviziju je predvodila članica Suda Joëlle Elvinger, a potporu su joj pružali voditeljica njezina ureda Ildikó Preiss i atašei u njezinu uredu Paolo Pesce i Charlotta Törneling; rukovoditelji Ramona Bortnowschi i Emmanuel Rauch, voditeljica radnog zadatka Antonella Stasia; revizori Ernesto Roessing i Jonas Kathage te revizorica i grafička dizajnerica Marika Meisenzahl. Tajničke poslove obavljala je Judita Frangež.

Bilješke

¹ IPCC, sažetak za donositelje politika u publikaciji: „Climate Change 2021: The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change”, 2021., str. 21.

² Vidjeti internetske stranice Komisije, GU za klimatsku politiku, „EU Action”.

³ Odluka 2002/358/EZ o odobravanju Kyotskog protokola.

⁴ Komisija, „A budget for Europe 2020”, COM(2011) 500, 2011., dio II., str. 13.

⁵ Zaključci Europskog vijeća o višegodišnjem financijskom okviru, EUCO 37/13, 2013., točka 10.

⁶ Uredba (EU) br. 215/2014 u vezi s modelima za potporu ciljevima u području klimatskih promjena.

⁷ OECD, „OECD DAC Rio Markers for Climate: Handbook”, str. 2.

⁸ Komisija, godišnje izvješće za 2020. o upravljanju proračunom i njegovoj uspješnosti, sv. I.

⁹ Zaključci Europskog vijeća, EUCO 29/19, 2019.

¹⁰ Komisija, „Stvaranje Europe otporne na klimatske promjene – nova strategija EU-a za prilagodbu klimatskim promjenama”, COM(2021) 82.

¹¹ Prilog I. Direktivi 2003/87/EZ o sustavu EU ETS.

¹² Odluka br. 406/2009/EZ o ciljevima smanjenja emisija stakleničkih plinova do 2020. i Uredba (EU) 2018/842 o ciljnim vrijednostima emisija stakleničkih plinova za države članice u razdoblju 2021. – 2030.

¹³ Komisija, Prijedlog o izmjeni raznih direktiva o energiji iz obnovljivih izvora, COM(2021) 557; Komisija, Prijedlog direktive o energetskoj učinkovitosti (preinaka), COM(2021) 558.

¹⁴ Izvješće EEA-e br. 13/2021 „Trends and projections in Europe 2021”, projekcija za 2020.

¹⁵ Komisija, 2019., „Ocjena napretka država članica u postizanju nacionalnih ciljeva energetske učinkovitosti do 2020.”, COM(2020) 326.

¹⁶ Europski revizorski sud, tematsko izvješće br. 11/2020 „Energetska učinkovitost u zgradama: i dalje je potreban veći naglasak na isplativosti”; Europski revizorski sud, tematsko izvješće br. 2/2022 „Energetska učinkovitost u poduzećima – neke su uštede energije ostvarene, ali u planiranju i odabiru projekata utvrđeni su nedostatci.”

¹⁷ Europski revizorski sud, tematsko izvješće br. 17/2013 „Financijska sredstva EU-a za borbu protiv klimatskih promjena u kontekstu vanjske pomoći”; tematsko izvješće br. 31/2016 „Provode se ambiciozne mjere kako bi se najmanje svaki peti euro iz proračuna EU-a potrošio na klimatske aktivnosti, ali i dalje postoji ozbiljan rizik da se taj cilj neće postići”, 2016.; pregled br. 1/2020 „Praćenje potrošnje proračunskih sredstava EU-a u području klime”.

¹⁸ Europski revizorski sud, tematsko izvješće br. 16/2021 „Zajednička poljoprivredna politika i klima: polovica financijskih sredstava EU-a predviđenih za klimu troši se u okviru ZPP-a, ali se emisije iz poljoprivrede ne smanjuju”.

¹⁹ Brady, M. et al.: „Impacts of Direct Payments”, 2017., str. 70., 88. i 89.; M’barek, R. et al.; „Scenar 2030 - Pathways for the European agriculture and food sector beyond”, 2020., str. 144.

²⁰ Ibid.

²¹ Chahal, I. et al.: „Cumulative impact of cover crops on soil carbon sequestration and profitability in a temperate humid climate”, 2020.

²² Europski revizorski sud, tematsko izvješće br. 23/2019 „Stabilizacija prihoda poljoprivrednika: dostupan je sveobuhvatan skup alata, no potrebno je pronaći rješenje za slabu primjenu instrumenata i isplatu previsokih nadoknada”.

²³ Komisija, „Evaluation study of the impact of the CAP on climate change and greenhouse gas emissions”,Alliance Environnement, 2019., str. 113.

²⁴ Europski revizorski sud, pregled br. 1/2020 „Praćenje potrošnje proračunskih sredstava EU-a u području klime”, slika 7.

²⁵ Uredba (EU) br. 1307/2013 o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima.

²⁶ Uvodne izjave 42. i 44. Uredbe (EU) br. 1307/2013 o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima.

²⁷ Komisija, „Evaluation study of the payment for agricultural practices beneficial for the climate and the environment, Alliance Environnement i Institut Thünen, 2017.

²⁸ Europski revizorski sud, tematsko izvješće br. 21/2017 „Ekologizacija: složeniji oblik potpore dohotku koji još nije djelotvoran u pogledu okoliša”, odlomak 28., slika 5.: Gocht, A. et al.: „Economic and Environmental Impacts of CAP Greening: CAPRI Simulation Results”, 2017.; Louhichi, K. et al.: „Economic impacts of CAP greening: application of an EU-wide individual farm model for CAP analysis (IFM-CAP)”, 2017.

²⁹ Europski revizorski sud, tematsko izvješće br. 21/2017 „Ekologizacija: složeniji oblik potpore dohotku koji još nije djelotvoran u pogledu okoliša”, odlomci 43. – 46.

³⁰ M’barek, R. et al.; „Scenar 2030 - Pathways for the European agriculture and food sector beyond”, 2020., str. 115. i 144.

³¹ „Commission Staff Working Document on Evaluation of the impact of the Common Agricultural Policy on climate change and greenhouse gas emissions”, str. 23. i 24.

³² Europski revizorski sud, tematsko izvješće br. 16/2021 „Zajednička poljoprivredna politika i klima: polovica financijskih sredstava EU-a predviđenih za klimu troši se u okviru ZPP-a, ali se emisije iz poljoprivrede ne smanjuju”, odlomak VII.

³³ Europski revizorski sud, tematsko izvješće br. 31/2016 „Provode se ambiciozne mjere kako bi se najmanje svaki peti euro iz proračuna EU-a potrošio na klimatske aktivnosti, ali i dalje postoji ozbiljan rizik da se taj cilj neće postići”, Prilog.

³⁴ Ibid.

³⁵ Sud, tematsko izvješće br. 10/2022 o programu LEADER i lokalnom razvoju pod vodstvom zajednice.

³⁶ Članak 3., točka (a) Uredbe (EU) br. 1316/2013 o uspostavi Instrumenta za povezivanje Europe.

³⁷ Komisija, Evaluacija Instrumenta za povezivanje Europe u sredini programskog razdoblja, SWD(2018) 44.

³⁸ Komisija, „Investing in European networks – The Connecting Europe Facility. Five years supporting European infrastructure”, str. 21.

³⁹ Komisija, „EU transport in figures – statistical pocketbook 2020”, 2020.

⁴⁰ Quinn, A. et al.: „Rail Adapt: Adapting the railway for the future”, Međunarodna željeznička unija (UIC), studeni 2017.

⁴¹ Uvodna izjava 5. Uredbe 2021/1153 o uspostavi Instrumenta za povezivanje Europe.

⁴² Uredba (EU) br. 215/2014 u vezi s modelima za potporu ciljevima u području klimatskih promjena.

⁴³ Javni preglednik podataka o europskim strukturnim i investicijskim fondovima.

⁴⁴ Nesbit, M. et al.: „Documenting climate mainstreaming in the EU budget: making the system more transparent, stringent and comprehensive”, Europski parlament, 2020., str. 18. – 20.

⁴⁵ Europski revizorski sud, pregled br. 1/2020 „Praćenje potrošnje proračunskih sredstava EU-a u području klime”, slika 5.

⁴⁶ Cremins, A. i Kevany, L., „An Introduction to the Implementation of Green Budgeting in Ireland”, dokument članova osoblja, 2018., odlomak 12.

⁴⁷ Komisija, „A budget for Europe 2020”, COM(2011) 500, dio II., str. 15.

⁴⁸ Ibid.

⁴⁹ Komisija, „Green Budgeting Practices in the EU: A First Review”, dokument za raspravu, 2021., str. 22.

⁵⁰ Komisija, „A budget for Europe 2020”, COM(2011) 500, dio II., str. 15.

⁵¹ Komisija, godišnje izvješće za 2020. o upravljanju proračunom i njegovoj uspješnosti, sv. I., 2021., str. 8. i 9.

⁵² Europski revizorski sud, tematsko izvješće br. 19/2019 „INEA: ostvarene su određene koristi, ali još je potrebno otkloniti nedostatke u programu CEF”, odlomak IV.

⁵³ Europski revizorski sud, tematsko izvješće br. 17/2018 „Mjere koje su Komisija i države članice poduzele tijekom posljednjih godina programskog razdoblja 2007. – 2013. doprinijele su povećanju niskih stopa iskorištenosti sredstava, ali nisu bile dovoljno usmjerene na rezultate”.

⁵⁴ Uvodna izjava 5. Uredbe(EU) 2021/1153 o uspostavi Instrumenta za povezivanje Europe; članak 6. stavak 1. Uredbe (EU) 2021/1060 o utvrđivanju zajedničkih odredaba o, među ostalim, EFRR-u i KF-u; članak 7. stavak 10. Uredbe (EU) 2021/695 o uspostavi programa Obzor Europa; uvodna izjava 49. Uredbe (EU) 2021/947 o uspostavi Instrumenta za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju.

⁵⁵ Komisija, okvir uspješnosti proračuna EU-a u okviru VFO-a za razdoblje 2021. – 2027., COM(2021) 366, str. 7.

⁵⁶ Članci 4. i 5. Uredbe (EU) 2021/241 o uspostavi Mehanizma za oporavak i otpornost.

⁵⁷ Obavijest Komisije, tehničke smjernice o primjeni načela nenanošenja bitne štete u okviru Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost, C(2021) 1054, str. 7. i 8.

⁵⁸ Uredba (EU) 2020/852 o uspostavi okvira za olakšavanje održivih ulaganja.

⁵⁹ Europski revizorski sud, tematsko izvješće br. 22/2021 „Održivo financiranje: za preusmjeravanje financiranja na održiva ulaganja potrebno je dosljednije djelovanje EU-a”, odlomak 90.

⁶⁰ Članak 28. Uredbe (EU) 2021/241 o uspostavi Mehanizma za oporavak i otpornost.

⁶¹ Članak 18. stavak 4. točka (e) Uredbe (EU) 2021/241 o uspostavi Mehanizma za oporavak i otpornost i Prilog VI. toj uredbi.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (https://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-7805-8	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/427237	QJ-AB-22-007-HR-N
HTML	ISBN 978-92-847-7818-8	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/869232	QJ-AB-22-007-HR-Q

AUTORSKA PRAVA

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja utvrđena je u Odluci Suda br. 6. – 201.9 o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Stoga je opće pravilo da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače eventualne promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj Suda ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje osobe čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, potrebno je zatražiti dodatno dopuštenje.

U slučaju dobivanja takvog dopuštenja njime se poništava i zamjenjuje prethodno opisano opće dopuštenje i jasno se navode sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje se po potrebi mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava:

Slika 2.: gore desno, slika 11.: gore desno, ikona izrađena u programu Pixel perfect na stranici https://flaticon.com.

Slika 4.: ikona lijevo izrađena u programu Pixel perfect na stranici https://flaticon.com.

Slika 5.: ikona lijevo izrađena u programu Pixel perfect na stranici https://flaticon.com.

Slika 6.: ikona lijevo izrađena u programu Pixel perfect na stranici https://flaticon.com.

Slika 12.: gore lijevo, slika 13.: gore lijevo, slika 16.: gore lijevo, okvir 3.: lijevo, tablica 7., ikona izrađena u programu Pixel perfect na stranici https://flaticon.com.

Tablica 2.: ikone izrađene u programu Pixel perfect na stranici https://flaticon.com.

Tablica 3.: ikone izrađene u programu Pixel perfect na stranici https://flaticon.com.

Tablica 4.: ikone gore izrađene u programu Pixel perfect na stranici https://flaticon.com.

Tablica 5.: ikona gore lijevo izrađena u programu Pixel perfect na stranici https://flaticon.com.

Tablica 6.: ikone gore lijevo izrađene u programu Pixel perfect na stranici https://flaticon.com.

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema nikakvu kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite osobnih podataka i autorskih prava.

Upotreba logotipa Suda

Logotip Suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Suda.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
na broj: +32 22999696 ili
e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko internetske stranice: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: https://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (https://data.europa.eu/hr) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.

Potrošnja sredstava u području klime u okviru proračuna EU-a za razdoblje 2014. – 2020.: Prijavljeni iznos veći je od stvarnoga

Sažetak

Uvod

Međunarodne obveze u području klime

Glavne razvojne promjene u klimatskom okviru EU-a

Opseg revizije i revizijski pristup

Opažanja

Prijavljena potrošnja nije uvijek relevantna za djelovanje u području klime

Polovica prijavljene potrošnje EU-a za klimu odnosi se na poljoprivredu, ali emisije iz poljoprivrede nisu zabilježile pad

U procjeni mjere u kojoj su financijska sredstva za infrastrukturu i koheziju doprinijela klimatskim pitanjima primijenjene su pojedine nedosljedne pretpostavke

Izvješćivanje o potrošnji financijskih sredstava u području klime općenito nije pouzdano

Ograničenja i nedosljedna primjena metodologije

Prijavljeni rashodi u području klime nisu nužno nastali

U izvješćivanju o klimi za razdoblje 2021. – 2027. očekuju se ograničena poboljšanja

Novo izvješćivanje o klimi unutar VFO-a

Izazovi povezani s NGEU-om

Zaključci i preporuke

Prilog – Prethodne preporuke Suda relevantne za izvješćivanje o klimi

Pokrate i kratice

Pojmovnik

Odgovori Komisije

Kronologija

Revizorski tim

Bilješke

Kontakt

AUTORSKA PRAVA

KONTAKT S EU-om

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u