La spesa per il clima nel bilancio dell’UE per il periodo 2014‑2020 — Valori inferiori a quelli comunicati

Sintesi

I Affrontare i cambiamenti climatici è una priorità chiave per l’UE, che si è posta obiettivi ambiziosi in materia di energia e clima. Tra questi figurano, per il 2020 e il 2030, quelli concernenti la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra, l’incremento dell’uso di energia da fonti rinnovabili e la promozione dell’efficienza energetica. L’UE ambisce inoltre, nel lungo termine, a conseguire la neutralità in termini di emissioni di carbonio entro il 2050.

II Si è impegnata a destinare almeno il 20 % della dotazione di bilancio per il periodo 2014‑2020 all’azione per il clima. Nel 2021 la Commissione ha comunicato che tale obiettivo era stato raggiunto, avendo speso 216 miliardi di euro (pari al 20,1 % del bilancio) per misure relative al clima. Per il periodo 2021‑2027, la quota del bilancio che l’UE prevede di destinare all’azione per il clima è aumentata, passando al 30 %.

III Obiettivo dell’audit era stabilire se la Commissione avesse comunicato informazioni pertinenti e attendibili sulla spesa per il clima per il periodo 2014‑2020. La Corte ha esaminato il modo in cui la Commissione ha applicato la propria metodologia di valutazione della spesa per il clima, nonché la misura in cui la spesa comunicata ha contribuito all’azione per il clima. Ha inoltre passato in rassegna i cambiamenti attesi nel monitoraggio della spesa per il clima nel periodo successivo al 2020. La Corte ha ritenuto di espletare l’audit in un momento opportuno per contribuire al miglioramento della futura rendicontazione della spesa per il clima da parte della Commissione.

IV La Corte ha rilevato che la spesa comunicata non era sempre connessa all’azione per il clima. La valutazione generale della Corte è che la Commissione ha sovrastimato il contributo a favore del clima di componenti fondamentali dei finanziamenti agricoli quali la condizionalità, le zone soggette a vincoli naturali e l’agricoltura biologica. Pubblicazioni della Commissione, del mondo accademico e di organizzazioni non governative corroborano tale valutazione.

V Analogamente, la Corte ritiene che la Commissione abbia sovrastimato il contributo all’azione per il clima di sottosettori chiave dei finanziamenti per la coesione e le infrastrutture, quali quelli per trasporto ferroviario, energia elettrica e biomassa. La Commissione non si è basata su ipotesi conservative e non è stata coerente nel rendicontare tali progetti.

VI La Corte ritiene che la rendicontazione complessiva sulla spesa per il clima non fosse attendibile. Implicava un elevato margine di approssimazione e monitorava solo il potenziale impatto positivo sul clima senza valutare il contributo finale al conseguimento degli obiettivi climatici dell’UE. Vi era anche il rischio che gli importi pianificati o impegnati non fossero spesi, il che avrebbe potuto tradursi in un’ulteriore sovradichiarazione della spesa per il clima. In un caso, la Commissione ha incluso il contributo nazionale nella rendincontazione relativa all’UE.

VII Dall’analisi della Corte è emerso che la Commissione ha sovrastimato la spesa per il clima di almeno 72 miliardi di euro, dei quali oltre l’80 % corrispondente a finanziamenti agricoli. Ciò significa che circa il 13 % della dotazione di bilancio dell’UE per il 2014‑2020 è stata spesa a favore dell’azione per il clima.

VIII La Corte nutre dubbi sull’attendibilità della rendicontazione della spesa relativa al clima per il periodo 2021‑2027. Nonostante i miglioramenti proposti a livello della metodologia di rendicontazione, la maggior parte dei problemi rilevati per il 2014‑2020 persiste. Lo strumento di finanziamento NextGenerationEU, istituito nel 2020, contempla il principio fondamentale “non arrecare un danno significativo”, il che significa non svolgere attività economiche che costituiscano una minaccia per gli obiettivi ambientali o climatici. La Corte ha tuttavia rilevato che lo strumento pone ulteriori problemi a causa di collegamenti poco chiari tra pagamenti e obiettivi climatici.

IX Al fine di migliorare la futura rendicontazione della spesa per il clima, la Corte raccomanda alla Commissione di acquisire evidenza scientifica che attesti il contributo della politica agricola, l’elemento di maggio peso nella rendicontazione dell’UE della spesa per il clima. La Corte raccomanda inoltre di migliorare la rendicontazione in materia di clima individuando quelle spese dell’UE con un potenziale impatto negativo sul clima, pubblicando linee guida per assicurare la coerenza e facendo il punto sugli importi inutilizzati. Inoltre, la Commissione dovrebbe valutare il contributo apportato dalla spesa per il clima al conseguimento degli obiettivi climatici ed energetici dell’UE.

Introduzione

01 Secondo il Gruppo intergovernativo di esperti sul cambiamento climatico (Intergovernmental Panel on Climate Change – IPCC)¹, i recenti cambiamenti nel sistema climatico e l’influenza esercitata dall’attività umana al riguardo sono di un’entità tale che saranno necessari secoli per poterli neutralizzare. Il contrasto ai cambiamenti climatici mediante le politiche interne e la cooperazione con i partner internazionali è una priorità fondamentale dell’UE². Nella figura 1 sono illustrati gli elementi costitutivi della politica dell’UE in materia di clima.

Impegni internazionali assunti in materia di clima

02 Conformemente al protocollo di Kyoto, entrato in vigore nel 2005, l’UE si è impegnata ridurre, tra il 2008 e il 2012, il totale delle proprie emissioni di a effetto serra dell’8 % rispetto ai livelli del 1990³, allo scopo di limitare il riscaldamento globale e di contribuire così alla mitigazione dei cambiamenti climatici. Inoltre, il protocollo prevede l’adattamento ai cambiamenti climatici, ossia l’adeguamento ai cambiamenti climatici e a i loro effetti.

03 L’accordo di Parigi del 2015 ha fissato un obiettivo mondiale in materia di mitigazione dei cambiamenti climatici consistente nel mantenere il riscaldamento globale “ben al di sotto” di 2°C e, preferibilmente, di 1,5 C. Suo scopo era inoltre aumentare la capacità di adattamento delle parti ai cambiamenti climatici. L’UE e i suoi Stati membri hanno sottoscritto tale accordo nel 2016.

Principali sviluppi del quadro dell’UE in materia di clima

04 Nel 2011 la Commissione ha annunciato il proprio obiettivo di aumentare la quota del bilancio dell’UE destinata all’azione per il clima ad almeno il 20 % per il periodo 2014‑2020⁴. Nel 2012, il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione per far sì che almeno “il 20 % della spesa sia correlata al clima”. Nel 2013, il Consiglio europeo ha concluso che “[g]li obiettivi dell’azione per il clima rappresenteranno almeno il 20 % della spesa dell’UE nel periodo 2014‑2020”⁵. Nel 2014 l’UE ha integrato nella normativa, in riferimento ai Fondi strutturali e di investimento europei (fondi SIE), una metodologia per il sostegno in materia di cambiamenti climatici⁶.

05 La metodologia applicata dalla Commissione per quantificare la spesa per il clima si basa sull’assegnazione di coefficienti a componenti dei programmi dell’UE quali campi di intervento o progetti, a seconda del contributo che ci si attende che queste apportino all’azione per il clima (cfr. tabella 1). Tale metodologia rappresenta un adattamento dei “marcatori di Rio” dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici (OCSE), introdotti nel 1998 per identificare attività che integrano gli obiettivi delle convenzioni di Rio nella cooperazione allo sviluppo⁷.

06 La Commissione riferisce annualmente in merito alla spesa correlata al clima nei progetti di bilancio e nelle relazioni annuali sulla gestione e il rendimento per il bilancio dell’UE. Le direzioni generali del Bilancio e per l’Azione per il clima sono entrambe responsabili di tale esercizio annuale. Nel giugno 2021, la Commissione ha comunicato che l’UE ha speso il 20,1 % della propria dotazione di bilancio per il periodo 2014‑2020, pari a 216 miliardi di euro, nel contrasto ai cambiamenti climatici, conseguendo così il valore-obiettivo stabilito del 20 %⁸. La figura 2 illustra i principali programmi di spesa che contribuiscono al raggiungimento di tale obiettivo.

07 Per il periodo 2021‑2027, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione hanno fissato il contributo globale all’azione per il clima al 30 %, un obiettivo più ambizioso rispetto a quello per il periodo di programmazione precedente (cfr. figura 3).

08 Nel 2019, la Commissione ha pubblicato la comunicazione sul Green Deal europeo, mirante “a trasformare l’UE in una società giusta e prospera, dotata di un’economia moderna, efficiente sotto il profilo delle risorse e competitiva”. La comunicazione sul Green Deal europeo presentava un piano europeo in materia di clima per il 2030 e il 2050. Il Consiglio europeo ha approvato l’obiettivo di realizzare un’UE a impatto climatico zero entro il 2050⁹.

09 Nel 2021 l’UE ha adottato la normativa europea sul clima che ha fissato come obiettivo vincolante per l’UE l’azzeramento delle emissioni nette di gas a effetto serra entro il 2050. Ha anche stabilito un traguardo intermedio di riduzione interna netta delle emissioni di gas a effetto serra di almeno il 55 % entro il 2030 (rispetto ai livelli del 1990). Il pacchetto della Commissione “Pronti per il 55 %” sostiene i progressi verso il conseguimento di tale traguardo intermedio per il 2030. Contiene un elenco di proposte legislative, revisioni e modifiche interconnesse riguardanti settori strategici quali energia, clima, edilizia, uso del suolo, cambiamento di uso del suolo e silvicoltura, e prevede la creazione di un “Fondo sociale per il clima”.

10 Nel 2013 la Commissione ha pubblicato la strategia dell’UE di adattamento ai cambiamenti climatici, seguita da una nuova strategia nel 2021¹⁰. Ai sensi della normativa europea sul clima, le istituzioni UE e gli Stati membri devono adoperarsi per integrare meglio l’adattamento ai cambiamenti climatici.

11 Il sistema per lo scambio delle quote di emissioni (Emissions Trading System – ETS) dell’UE promuove la riduzione delle emissioni provenienti dalle industrie ad alta intensità energetica, dalla produzione di energia elettrica e termica e dal trasporto aereo¹¹ (cfr. riquadro 1). Altri settori economici rientrano nel campo di applicazione della legislazione dell’UE sulla “condivisione degli sforzi”, che fissa obiettivi nazionali di riduzione delle emissioni a sostegno degli obiettivi che l’UE si è impegnata a raggiungere¹².

12 Gli obiettivi dell’UE in materia di energia e di clima per il 2020 e il 2030 mirano a ridurre le emissioni di gas a effetto serra, aumentare il ricorso all’energia da fonti rinnovabili e promuovere l’efficienza energetica (cfr. figure 4, 5 e 6). Nel 2021 la normativa europea sul clima ha fissato l’obiettivo vincolante di realizzare un’UE climaticamente neutra entro il 2050 (cfr. paragrafo 09) e la Commissione ha proposto nuovi valori-obiettivo relativi all’energia da fonti rinnovabili e all’efficienza energetica¹³.

13 L’Agenzia europea dell’ambiente (AEA) riferisce che:

• l’UE ha raggiunto il valore-obiettivo del 20 % di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra entro il 2020, dato che nel 2019 aveva già ridotto le emissioni del 24 % rispetto ai livelli del 1990 (cfr. figura 4);
• la quota del consumo energetico ricavata da fonti rinnovabili era del 19,7 % nel 2019, ed era stimata al 21,3 % per il 2020 (cfr. figura 5);
• la tendenza al ribasso nel consumo energetico osservata dal 2006 ha subìto un’inversione nel 2015, ma l’AEA stima che l’UE abbia raggiunto il valore-obiettivo fissato per il 2020, riducendo il consumo di energia primaria del 24 % (cfr. figura 6).

La pandemia di COVID-19 ha inciso sulle emissioni di gas a effetto serra e sul consumo energetico nel 2020¹⁴.

14 La Commissione ha segnalato che la maggior parte dei risparmi energetici a livello nazionale era ascrivibile agli obblighi di efficientamento energetico o alla tassazione energetica, piuttosto che a degli investimenti pubblici¹⁵. In precedenti relazioni la Corte ha concluso che era impossibile valutare il contributo del bilancio dell’UE al raggiungimento degli obiettivi di efficienza energetica negli edifici e nelle imprese utilizzando il sistema di monitoraggio esistente. La Corte ha stimato che i progetti inclusi nel campione apporteranno un modesto contributo agli obiettivi di efficienza energetica dell’UE¹⁶.

Estensione e approccio dell’audit

15 Il principale quesito di audit a cui la Corte ha inteso rispondere era se la Commissione avesse comunicato informazioni pertinenti e attendibili sulla spesa per il clima per il periodo 2014‑2020. La Corte ha inoltre esaminato i progressi compiuti verso il raggiungimento dell’obiettivo di destinare almeno il 20 % del bilancio UE a favore dell’azione per il clima. È stato analizzato il modo in cui la Commissione ha applicato la propria metodologia per contabilizzare la spesa per il clima e in che misura la rendicontazione in materia fosse attendibile. Infine, la Corte ha esaminato il quadro predisposto dall’UE per monitorare la spesa per il clima nel periodo successivo al 2020.

16 La Corte ha ritenuto di espletare tale audit in un momento in cui tali questioni rivestono un posto di rilievo nell’agenda politica internazionale e dell’UE. Inoltre, il tema della spesa per il clima e della relativa rendicontazione è di natura trasversale e riguarda una quota significativa del bilancio dell’UE (cfr. figura 1). La relazione della Corte aiuterà la Commissione ad accrescere la pertinenza e l’attendibilità delle informazioni che essa comunicherà in materia di spesa per il clima nel periodo di programmazione 2021‑2027. Si auspica che le constatazioni e le raccomandazioni della Corte risultino utili nel contesto dell’obiettivo dell’UE di conseguire la neutralità climatica entro il 2050.

17 L’audit prende le mosse da precedenti lavori di audit espletati in materia che hanno consentito di mettere in luce, nella metodologia utilizzata per monitorare l’azione per il clima, debolezze tradottesi in sovrastime delle relative spese¹⁷. In questo caso, la Corte ha approfondito l’esame di settori già analizzati in precedenza e ne ha coperti altri. A integrazione del lavoro espletato, nell’allegato sono elencate precedenti raccomandazioni formulate dalla Corte che restano pertinenti ai fini della rendicontazione della spesa per il clima.

18 Applicando i tre coefficienti climatici UE alla base della metodologia della Commissione (cfr. tabella 2), la Corte ha ricalcolato il contributo del bilancio dell’UE all’azione per il clima. A tal fine, si è basata sulle conoscenze scientifiche disponibili, sul precedente lavoro svolto e sulle proprie verifiche di audit. Considerata la natura dell’esercizio e i limiti dei dati disponibili, le quantificazioni ottenute hanno carattere indicativo. L’estensione dell’audit comprendeva tutti i programmi dell’UE che contribuiscono per più del 2 % all’insieme delle spese per il clima dichiarate (cfr. figura 2). La figura 7 sintetizza l’approccio di audit adottato e le principali fonti di elementi probatori utilizzate.

Osservazioni

La spesa dichiarata non è sempre connessa all’azione per il clima

19 Una spesa dell’UE dichiarata quale connessa al clima dovrebbe contribuire alla mitigazione dei cambiamenti climatici e all’adattamento agli stessi, al conseguimento degli obiettivi dell’UE in materia di energia e clima o a affrontare l’impatto e i rischi legati a tali cambiamenti. La spesa a favore dell’azione per il clima dovrebbe essere calcolata mediante coefficienti climatici realistici. In tale sezione sono esaminati i principali settori dei programmi di spesa dell’UE dichiarati come connessi al clima: agricoltura, infrastrutture e coesione.

La metà delle spese dell’UE per il clima dichiarate riguarda l’agricoltura, ma le emissioni prodotte dalle aziende agricole non diminuiscono

20 Le due componenti principali della politica agricola comune dell’UE sono il Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR). Le loro principali caratteristiche e i contributi che essi apportano alla rendicontazione della spesa per il clima per il 2014‑2020 sono sintetizzati nei riquadri 2 e 3.

21 La metà delle spese dell’UE per il clima dichiarate è connessa all’agricoltura (figura 2). In una relazione del 2021, la Corte dei conti europea (“la Corte”) fa notare che è dal 2010 che le emissioni di gas a effetto serra prodotti dall’agricoltura non diminuiscono¹⁸. Studi di modellizzazione sulla mitigazione dei cambiamenti climatici suggeriscono che, in assenza dei pagamenti diretti, le emissioni di gas a effetto serra prodotte nell’UE dall’agricoltura sarebbero del 2,5-4,2 % più basse. Ciò sarebbe ascrivibile ad una riduzione dell’attività agricola e, in particolar modo, dell’allevamento¹⁹. La diminuzione delle emissioni di gas a effetto serra prodotte nell’UE che deriverebbe dalla riduzione dei pagamenti diretti/dell’attività agricola nel suo territorio sarebbe in certa misura compensata da un aumento delle emissioni al di fuori dell’UE (rilocalizzazione delle emissioni di carbonio)²⁰.

22 Pratiche agricole quali la coltivazione di colture di copertura o il mantenimento dei livelli di sostanza organica del suolo possono incidere positivamente sia sulla mitigazione dei cambiamenti climatici che sull’adattamento agli stessi²¹. Per quanto concerne l’adattamento, il reddito proveniente dai pagamenti diretti aumenta la capacità delle aziende agricole di far fronte agli shock provocati dai cambiamenti climatici²². Una dipendenza dai pagamenti diretti, tuttavia, può mantenere aziende agricole non economicamente redditizie, frenando così i cambiamenti strutturali eventualmente necessari all’adattamento²³.

23 Per calcolare il contributo all’azione per il clima dei pagamenti diretti, la Commissione tiene conto sia della loro componente “inverdimento” che di quella diversa dall’inverdimento (“non-inverdimento”)²⁴. Per inverdimento si intende l’adozione di pratiche agricole benefiche per il clima e l’ambiente. I piccoli agricoltori possono beneficiare dell’inverdimento senza dover rispettare i requisiti in materia²⁵. Sono esentate dagli obblighi di inverdimento anche le aziende considerate “verdi per definizione” (ad esempio, agricoltori che praticano l’agricoltura biologica). I contributi provenienti dalla componente non-inverdimento sono presi in considerazione in quanto tale componente è conforme allo strumento di condizionalità, che stabilisce requisiti in materia di ambiente, sicurezza alimentare, salute e benessere degli animali, nonché gestione dei terreni.

24 Poiché l’inverdimento contempla riferimenti agli obiettivi in materia di clima²⁶ è, secondo la metodologia della Commissione, connesso al clima, con un contributo complessivo di 28 miliardi di euro. Per questo motivo, il contributo dell’inverdimento può essere considerato conforme alla metodologia. Da uno studio di valutazione pubblicato dalla Commissione, tuttavia, emerge che l’impatto dell’inverdimento sulla mitigazione è fortemente incerto, e probabilmente basso²⁷. Analogamente, altri studi segnalano un impatto solo minimo dell’inverdimento, tradottosi in cambiamenti alle pratiche agricole solo nel 2-5 % delle superficie agricole dell’UE²⁸. Ciò deriva dal fatto che gli obblighi di inverdimento corrispondono in larga misura a pratiche agricole preesistenti. In una precedente relazione, la Corte ha rilevato che l’inverdimento ha offerto una protezione limitata del carbonio stoccato nei prati permanenti e ha inciso solo marginalmente sulle emissioni di gas a effetto serra²⁹.

25 Secondo la Commissione, il 20 % della dotazione finanziaria assegnata ai pagamenti diretti per la componente non-inverdimento apporta un contributo modesto all’azione per il clima (coefficiente del 40 %) e ammonta a 17,5 miliardi di euro. Ciò si traduce in un contributo netto dell’8 % per la componente non-inverdimento. La Commissione intende tale fattore di ponderazione del 20 % quale sostituto del sistema sanzionatorio per le violazioni dei requisiti di condizionalità. La Corte ha ritenuto che il contributo della componente non-inverdimento all’azione per il clima (tabella 2) fosse trascurabile.

26 L’impatto dei finanziamenti per lo sviluppo rurale sulla mitigazione dei cambiamenti climatici è difficile da determinare. Secondo uno studio della Commissione, in assenza di spesa per lo sviluppo rurale, la produzione agricola diminuirebbe e le emissioni di gas a effetto serra provenienti dall’agricoltura potrebbero ridursi dell’1,6 % entro il 2030³⁰. Tuttavia, le riduzioni delle emissioni di gas a effetto serra nell’UE sarebbero controbilanciate in certa misura da aumenti in paesi non-UE (cfr. paragrafo 21). Secondo un’altra valutazione la Commissione, alcune misure di sviluppo rurale (principalmente Natura 2000) potrebbero far diminuire le emissioni di gas a effetto serra prodotte dall’agricoltura dell’1,1 %. Nella valutazione si riconosce, tuttavia, che la stima esagera l’impatto dei pagamenti relativi a Natura 2000 e che non esclude un certo doppio conteggio³¹. In una precedente relazione, la Corte ha rilevato che il sostegno a titolo dello sviluppo rurale è raramente servito per pratiche di mitigazione efficaci³². I pagamenti a titolo dello sviluppo rurale possono contribuire all’adattamento ai cambiamenti climatici (cfr. paragrafo 22 e tabella 3).

27 Per calcolare la parte della spesa a titolo dello sviluppo rurale che contribuisce all’azione per il clima, la Commissione assegna coefficienti climatici a varie priorità e settori prioritari del FEASR. Ad esempio, le priorità 4 del FEASR “Preservare, ripristinare e valorizzare gli ecosistemi connessi all’agricoltura e alla silvicoltura” e 5 “Economia efficiente in termini di risorse, resiliente al clima” hanno un coefficiente climatico del 100 %. Mentre la priorità 5 fa espressamente riferimento a un obiettivo climatico, per la priorità 4 non avviene altrettanto, sebbene la Commissione ritenga che sia da attendersi un notevole impatto sul clima. Nell’ambito di una precedente relazione, in base agli studi di casi, ad un’analisi delle pubblicazioni e all’analisi delle note interne della Commissione, la Corte ha rilevato pochi elementi a sostegno dell’attribuzione di un coefficiente climatico del 100 % alla priorità 4³³. La tabella 3 illustra la valutazione, da parte della Corte, delle principali misure adottate nell’ambito della priorità 4.

28 In una relazione del 2016, la Corte ha esaminato la priorità 6b “stimolare lo sviluppo locale nelle zone rurali” e ha rilevato che, nel complesso, quest’ultima non ha apportato alcun contributo significativo agli obiettivi in materia di clima³⁴. L’analisi dei progetti espletata dalla Corte (cfr. tabella 4) conferma che il coefficiente del 40 % non era giustificato.

Nella valutazione del contributo al clima della spesa per coesione e infrastrutture vi sono alcuni presupposti discordanti

29 La maggior parte della spesa dell’UE per le infrastrutture e la coesione è eseguita a titolo del meccanismo per collegare l’Europa (MCE), del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e del Fondo di coesione (FC). Le loro principali caratteristiche e i contributi che essi apportano alla rendicontazione della spesa per il clima per il 2014‑2020 sono sintetizzati nei riquadri 4 e 5.

30 Gli obiettivi generali dell’MCE si rapportano agli obiettivi dell’UE in materia di energia e di clima (cfr. paragrafi 12-14) e inglobano pertanto la mitigazione dei cambiamenti climatici³⁶. Tuttavia, la Commissione riconosce che l’MCE finanzia principalmente progetti che assicurano il buon funzionamento del mercato interno dell’UE³⁷. L’approvazione dei progetti non è subordinata alla definizione di obiettivi e criteri in materia di azione per il clima: secondo la Commissione³⁸, solo il 4 % dei progetti dell’MCE nel settore dei trasporti (in termini di valore, pari a 0,9 miliardi di euro) citava trasporti sostenibili ed efficienti quale obiettivo principale del finanziamento. Eppure i trasporti producono circa un quarto delle emissioni di gas a effetto serra dell’UE, e la maggior parte di esse è generata dal trasporto su strada³⁹.

31 In termini di adattamento, i progetti ferroviari potenziati potrebbero includere investimenti mirati per la prevenzione delle inondazioni lungo le linee ferroviarie, argini rafforzati o misure di adattamento alle catastrofi climatiche mediante sistemi di monitoraggio per gallerie e ponti⁴⁰. Considerati i dati disponibili, non è possibile quantificare tali investimenti.

32 Per calcolare la percentuale di spesa a titolo dell’MCE classificata come spesa per il clima per il periodo 2014‑2020, la Commissione ha applicato retroattivamente i coefficienti previsti dal regolamento MCE per il periodo successivo al 2020⁴¹, sebbene progetti simili nell’ambito della politica di coesione siano trattati in maniera diversa (cfr. paragrafo 40). Dall’analisi della Corte è emerso che la Commissione ha attribuito coefficienti generosi ai principali sottosettori dell’MCE (cfr. tabella 5).

33 La normativa dell’UE fornisce il quadro per la contabilizzazione della spesa per il clima relativa ai fondi della politica di coesione⁴². Il FESR e l’FC sono gestiti congiuntamente dalla Commissione e dagli Stati membri. A questi ultimi spetta selezionare i progetti e riferire in merito alla Commissione. Questa riceve dagli Stati membri informazioni consolidate disaggregate in funzione dei campi di intervento pertinenti definiti nella normativa, a cui vengono assegnati specifici coefficienti climatici.

34 La Commissione dispone di una piattaforma completa, di dominio pubblico, che riporta informazioni sul monitoraggio delle azioni per il clima per fondo della politica di coesione, Stato membro e programma⁴³. Da uno studio è emerso che i coefficienti climatici del FESR e dell’FC per il periodo 2014‑2020 riflettevano in linea generale il contributo apportato alla mitigazione dei cambiamenti climatici e all’adattamento agli stessi⁴⁴. Tuttavia, la Corte ha rilevato alcuni problemi in relazione ai progetti per la biomassa e alle infrastrutture per il gas (cfr. figura 8).

La rendicontazione complessiva sulla spesa per il clima non è attendibile

35 La metodologia utilizzata per rendicontare la spesa per il clima dovrebbe tener conto di tutti i pertinenti finanziamenti a favore dell’azione per il clima. Dovrebbe basarsi su stime affidabili, fondate su contributi comprovati agli obiettivi in materia di clima, senza comportare un pesante onere amministrativo, ed essere applicata uniformemente dagli Stati membri e dalla Commissione all’intero bilancio dell’UE. La Commissione dovrebbe procedere a verifiche e controlli per assicurare l’attendibilità della rendicontazione della spesa per il clima.

Limiti e applicazione non coerente della metodologia

36 Il comitato di aiuto allo sviluppo (CAS) dell’OCSE ha elaborato i marcatori di Rio (cfr. paragrafo 05) per monitorare gli aiuti ai paesi in via di sviluppo, sulla base del legame tra gli obiettivi di finanziamento, da una parte, e la mitigazione dei cambiamenti climatici e l’adattamento agli stessi, dall’altra. I marcatori hanno natura qualitativa, in quanto il CAS dell’OCSE non intendeva produrre cifre esatte, ma piuttosto fornire un’indicazione del livello dei finanziamenti in materia di clima.

37 La Commissione ha adattato il modello dell’OCSE e lo ha applicato a tutta la spesa pubblica, quantificando la spesa per il clima a carico del bilancio dell’UE (cfr. figura 2). La Commissione sottolinea che i principali vantaggi di tale metodo risiedono nel basso onere amministrativo e nella facilità di applicazione⁴⁵. Ciononostante, una metodologia basata su obiettivi dichiarati o sul contributo atteso all’azione per il clima implica significative approssimazioni: i marcatori di Rio non consentono di quantificare esattamente la spesa monitorata⁴⁶.

38 Il bilancio dell’UE comprende molti obiettivi che devono coesistere con quelli in materia climatica, quali la promozione della coesione sociale, economica e territoriale. È intrinsecamente difficile evitare che tali obiettivi confliggano e valutare il contributo di un programma al conseguimento di ciascuno di essi. Ad esempio, i finanziamenti a favore della coesione mirano a ridurre le disparità tra gli Stati membri e le regioni, ma finanziare infrastrutture per sostenere lo sviluppo economico potrebbe comportare un aumento delle emissioni di gas a effetto serra. La metodologia per monitorare la spesa per il clima tiene unicamente conto del potenziale impatto positivo sul clima e non monitora il potenziale impatto negativo di misure che mirano a realizzare altri obiettivi dell’UE (cfr. figura 9).

39 L’attuale metodo di monitoraggio è un esercizio a priori, che non consente di valutare il contributo finale al conseguimento degli obiettivi dell’UE in materia di clima. La metodologia non richiede la quantificazione dell’impatto della spesa sulle emissioni di gas a effetto serra né la definizione di specifici indicatori relativi all’adattamento ai cambiamenti climatici. La Commissione riconosce che la verifica del conseguimento dei risultati è fondamentale per garantire l’efficacia delle attività di integrazione⁴⁷, ma non ha ancora posto in essere un sistema per monitorare i risultati raggiunti in materia di clima.

40 La Commissione ha segnalato la necessità di procedure comuni relative alla tracciabilità delle spese in materia di clima⁴⁸. Dall’audit espletato sono tuttavia emerse diverse altre incongruenze nell’applicazione della metodologia per il calcolo della spesa per il clima, di seguito elencate.

• Base giuridica della metodologia: i coefficienti applicabili (e la motivazione del loro utilizzo) sono stati fissati nella normativa in materia di Fondi strutturali e di investimento europei (cfr. paragrafo 04), ma non in quella relativa ad altri fondi (ad esempio, FEAGA, MCE e Orizzonte 2000). È stato pertanto possibile adeguare i coefficienti retroattivamente (cfr. paragrafo 46).
• Scelta dei coefficienti: a progetti simili sono stati attribuiti coefficienti diversi. Ad esempio, ai progetti relativi al trasporto ferroviario nella rete transeuropea è stato assegnato, nell’ambito dell’MCE, un coefficiente superiore (100 %) a quello loro attribuito nel quadro del FESR e dell’FC (40 %). La Corte ha individuato sei progetti relativi al trasporto aereo nell’ambito di Orizzonte 2020 a cui sono stati applicati coefficienti diversi, nonostante le descrizioni e gli obiettivi perseguiti fossero simili. La stessa misura relativa allo sviluppo rurale può ricevere coefficienti diversi a seconda del settore prioritario al quale è assegnata.
• Granularità (livello di dettaglio in un insieme di dati): i coefficienti sono attributi a diversi livelli di dettaglio, ad esempio a livello di progetto (MCE), di campo d’intervento (FESR), di settore prioritario o di priorità (FEASR) e di linea di bilancio (FEAGA).

41 Nella rendicontazione della spesa per il clima, la Commissione non distingue tra mitigazione dei cambiamenti climatici e adattamento agli stessi. Accorpare adattamento e mitigazione nell’ambito di un marcatore comune implica l’impossibilità di calcolare la percentuale della dotazione finanziaria dell’UE assegnata a ciascuno di essi. Le comunicazioni della Commissione sull’assistenza dell’UE allo sviluppo e alla cooperazione rappresentano un’eccezione, in quanto distinguono tra i due. Conformemente alla metodologia dell’OCSE, la Commissione attribuisce coefficienti distinti alla mitigazione e all’adattamento, e riferisce all’OCSE su entrambi gli aspetti. Nella figura 10 sono illustrate le caratteristiche della metodologia della Commissione.

42 La Commissione rileva che alcuni Stati membri (Irlanda, Francia, Italia, Paesi bassi, Finlandia, Svezia e, in certa misura, Danimarca) riferiscono in merito alla propria politica di bilancio da una prospettiva ambientale o climatica⁴⁹. Per rendere conto dell’impatto del proprio bilancio nazionale sull’ambiente (“bilancio verde”), il governo francese utilizza un metodo globale che copre sia le entrate che le spese. Il modello francese consente di monitorare i contributi del bilancio nazionale all’ambiente, sia quelli positivi che negativi. Nella tabella 6 è riportata un’analisi comparativa del modello francese e di quello dell’UE.

43 Sebbene la Commissione riconosca l’importanza della definizione di obiettivi per tutte le politiche con rilevanza climatica⁵⁰, a non tutti i programmi pertinenti è stato assegnato un obiettivo. Nella tabella 7 sono illustrati esempi di settori strategici connessi al clima e i relativi obiettivi di spesa definiti nella normativa per il periodo 2014‑2020. Tali obiettivi potrebbero orientare il bilancio dell’UE verso una spesa più verde, ma non sono stati fissati uniformemente per l’insieme del bilancio.

Gli importi per il clima dichiarati non sono necessariamente spesi

44 Per il periodo 2014‑2020, la Commissione ha comunicato di aver destinato circa 216 miliardi di euro al contrasto ai cambiamenti climatici⁵¹. Tuttavia, essa basa la propria rendicontazione su importi pianificati o impegnati (cfr. figura 11). L’FSE rappresenta un’eccezione, in quanto per esso la Commissione si basa sugli importi effettivamente spesi, sebbene si tratti della spesa cumulata dell’UE e degli Stati membri (cfr. riquadro 6).

45 Quando le cifre comunicate si basano su importi pianificati o impegnati, sono gonfiate da finanziamenti non utilizzati o non erogati (ad esempio, a causa di ritardi nell’attuazione dei progetti, pagamenti tardivi o insufficiente maturità dei progetti)⁵², cfr. figura 12. In una relazione del 2018,la Corte ha rilevato l’impatto che ciò ha avuto sul periodo 2007‑2013⁵³.

46 In alcuni casi, la Commissione ha ricalcolato la spesa retroattivamente e ha adeguato di conseguenza gli importi afferenti al clima. Ad esempio, nell’ambito dell’MCE, la Commissione ha rivalutato, in modo retroattivo, progetti nel settore dei trasporti e dell’energia utilizzando la metodologia prevista per il periodo 2021‑2027. Ha quindi aumentato del 91 % il contributo dell’MCE all’azione per il clima per il periodo 2014‑2020, che è così passato da 11 miliardi di euro a 21 miliardi di euro (cfr. paragrafo 32). Analogamente, nel 2018, a seguito di ulteriori valutazioni di aspetti e progetti connessi a Orizzonte 2020, il contributo di tale programma alla spesa per l’azione per il clima è stato aumentato del 41 % rispetto a quello del 2017. La Corte ha constatato che i coefficienti climatici attribuiti a nove dei 24 progetti di Orizzonte 2020 esaminati non erano ragionevoli, in quanto avevano legami con il clima più deboli di quanto dichiarato dalla Commissione. Per tali progetti, la Corte ha rilevato una stima in eccesso di circa 0,3 miliardi di euro (pari all’1 % della spesa destinata al clima a titolo di Orizzonte 2020).

Limitati miglioramenti attesi nella rendicontazione della spesa per il clima

47 Il sostegno finanziario dell’UE per il periodo 2021‑2027 consta di due componenti principali: il bilancio del quadro finanziario pluriennale (QFP) e lo strumento NextGenerationEU (NGEU) (cfr. figura 3). Il monitoraggio delle azioni per il clima e la comunicazione di informazioni in materia dovrebbero prendere le mosse dagli insegnamenti tratti dal periodo 2014‑2020 e, in tal modo, consentire di ottenere cifre attendibili sulla spesa per il clima.

Rendicontazione sul clima nel quadro del nuovo QFP

48 Per realizzare l’aumento previsto (30 %) della quota del bilancio dell’UE destinata agli obiettivi in materia di clima per il periodo 2021‑2027, la normativa UE ha fissato valori-obiettivo specifici per quanto concerne il contributo di programmi specifici all’azione per il clima (ad esempio, 60 % per l’MCE, 30 % per il FESR, 37 % per l’FC, 35 % per Orizzonte Europa, 30 % per lo strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale)⁵⁴. Nel complesso, l’obiettivo auspicato è che sia accordata una maggiore attenzione all’azione per il clima in vari settori strategici.

49 In numerosi settori strategici (MCE, FES, DCI) il monitoraggio delle azioni per il clima nell’ambito del QFP 2021‑2027 resta, in sostanza, immutato rispetto al periodo 2014‑2020. In altri settori (ad esempio, FEAGA, FEASR, FESR, FC), la Commissione ha adeguato o chiarito i coefficienti climatici per alcuni programmi di finanziamento perché fossero maggiormente corrispondenti all’effettivo contributo apportato da tali programmi all’azione per il clima (cfr. figura 13). La Commissione segnala che sta attualmente sviluppando e la propria rendicontazione della spesa per il clima, tenendo conto degli effetti attesi della spesa e assicurando la coerenza nell’attribuzione dei coefficienti a progetti simili⁵⁵.

50 Le modifiche proposte pongono ulteriori rischi e sfide per l’attendibilità della rendicontazione della spesa per il clima (cfr. figura 14).

Sfide connesse allo strumento NextGenerationEU (NGEU)

51 Il dispositivo per la ripresa e la resilienza dell’Unione europea è la principale componente dello strumento NGEU. In materia di spesa assegnata all’azione per il clima, il suo obiettivo è del 37 % (cfr. figura 3). Include tra gli obiettivi perseguiti il contributo al conseguimento degli obiettivi climatici dell’UE per il 2030 e il 2050, e integra ormai il principio “non arrecare un danno significativo” (cfr. figura 13)⁵⁶. A titolo eccezionale, gli Stati membri possono comunque sostenere gli investimenti nei combustibili fossili⁵⁷.

52 Il principio “non arrecare un danno significativo” rientra nel sistema dell’UE per la definizione degli strumenti finanziari sostenibili (la tassonomia dell’UE)⁵⁸. In una relazione del 2021 la Corte ha segnalato il rischio che la spesa relativa alla componente climatica del dispositivo per la ripresa e la resilienza non soddisfi le norme basate sulla tassonomia dell’UE. Poiché tali norme si applicano alle obbligazioni verdi dell’UE, ciò potrebbe anche ripercuotersi sulla propensione del mercato finanziario ad acquistare tali obbligazioni e a finanziare il dispositivo per la ripresa e la resilienza⁵⁹

53 Ai sensi del regolamento che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza, la Commissione e gli Stati membri promuovono le sinergie e assicurano il coordinamento con altri fondi dell’Unione⁶⁰. Efficaci azioni complementari potrebbero pertanto essere realizzate, ma ciò comporta anche rischi in caso di coordinamento inefficiente.

54 I finanziamenti a titolo del dispositivo per la ripresa e la resilienza si baseranno su piani nazionali per la ripresa e la resilienza. Gli Stati membri redigono tali piani, che vengono sottoposti al vaglio della Commissione e all’approvazione del Consiglio sulla base di una proposta della Commissione. Quest’ultima calcola in anticipo il contributo del dispositivo alla spesa per il clima, sulla base dei costi stimati indicati nei piani⁶¹.

55 L’impostazione dei piani e i pagamenti corrispondenti comportano alcuni rischi e sfide, come illustrato nella seguente figura 15. La responsabilità di verificare il rispetto delle condizioni previste per l’erogazione dei pagamenti spetta principalmente alla Commissione.

Conclusioni e raccomandazioni

56 L’UE ha adottato, in numerosi settori strategici, norme a sostegno dell’azione per il clima. Si è impegnata a destinare almeno il 20 % della propria dotazione di bilancio per il 2014‑2020 all’azione per il clima, a ridurre le emissioni di gas a effetto serra, ad aumentare il ricorso alle energie rinnovabili e a migliorare l’efficienza energetica. Nel 2021, la Commissione ha comunicato di aver raggiunto tale obiettivo (paragrafi 01-14).

57 La Corte ha rilevato che, in taluni casi, non vi era alcun elemento probatorio del fatto che la spesa contribuisse all’azione per il clima, mentre in altri tale contributo era sovrastimato. Dall’analisi della Corte è emerso che la Commissione ha indebitamente contabilizzato circa 72 miliardi di euro quali spesa per il clima (cfr. figura 16). I coefficienti più ragionevoli applicati dalla Corte hanno ridotto la probabile quota del bilancio dell’UE destinata al clima dal 20 % al 13 % (pari a circa 144 miliardi di euro).

58 La Commissione ha comunicato che il 26 % dei finanziamenti agricoli contribuiva alle spese dell’UE per il clima, ossia circa la metà delle spese totali. Tuttavia, è dal 2010 che le emissioni di gas a effetto serra prodotte dall’agricoltura non diminuiscono. Secondo l’esame, l’analisi delle pubblicazioni e degli studi di valutazione in materia svolti dalla Corte, è probabile che la Commissione abbia sovrastimato i contributi provenienti dalla politica agricola di quasi 60 miliardi di euro, che corrispondono a oltre l’80 % dell’importo delle stime in eccesso ipotizzate dalla Corte (paragrafi 19-34). In assenza di elementi probatori che lo attestino, i finanziamenti non dovrebbero essere considerati relativi al clima.

Raccomandazione 1 – Giustificare la pertinenza al clima dei finanziamenti agricoli

La Commissione dovrebbe basare la quantificazione del contributo della politica agricola per il 2021‑2027 all’azione per il clima sull’evidenza scientifica. Ai sensi dell’articolo 100, paragrafo 3, del regolamento (UE) n. 2021/2115 recante norme sul sostegno ai piani strategici nell’ambito della politica agricola comune, dovrebbe adeguare il contributo all’azione per il clima di conseguenza, ove necessario.

Termine di attuazione: entro giugno 2026

59 La rendicontazione della Commissione sulla spesa per il clima non è stata coerente. I progetti nei settori ferroviario ed elettrico, ad esempio, sono stati gestiti diversamente nell’ambito del meccanismo per collegare l’Europa e del Fondo europeo di sviluppo regionale. Tra le altre questioni, la Corte ha rilevato che la Commissione non ha tenuto in considerazione i potenziali effetti negativi della spesa per il clima e non ha distinto tra mitigazione dei cambiamenti climatici e adattamento agli stessi (cfr. paragrafi 35-43).

60 Nel calcolo dell’importo complessivo della spesa per il clima, la Commissione ha combinato dati non comparabili (gli importi previsti, impegnati e spesi relativi a diversi settori di spesa). Ha inoltre sovradichiarato il contributo del Fondo sociale europeo, includendo la spesa degli Stati membri in quella dell’UE. Inoltre, ha ricalcolato retroattivamente la spesa per il clima comunicata a titolo del meccanismo per collegare l’Europa. Ciò si è tradotto in un significativo aumento delle cifre precedentemente comunicate (paragrafi 44-46).

Raccomandazione 2 – Migliorare la rendicontazione della spesa per il clima

1. La Commissione dovrebbe identificare e rendicontare la spesa dell’UE con un potenziale effetto negativo sul clima. Nel far ciò, dovrebbe basarsi sul principio “non arrecare un danno significativo”, quale definito nella tassonomia dell’UE.
2. La Commissione dovrebbe pubblicare linee guida applicabili a tutti i settori strategici afferenti alla spesa per il clima. Nel farlo, dovrebbe stabilire una base coerente per la rendicontazione e comunicare chiaramente in merito nonché assicurare un trattamento uniforme di progetti simili (ad esempio, applicando lo stesso coefficiente climatico) per l’intero bilancio dell’UE e lo strumento NextGenerationEU.
3. Per ciascun periodo di programmazione, la Commissione dovrebbe migliorare la rendicontazione in materia di clima per fare il punto sugli importi inutilizzati (non spesi e disimpegnati).

Termine di attuazione: entro giugno 2025

61 Per il periodo 2021‑2027, l’UE intende destinare almeno il 30 % del proprio bilancio all’azione per il clima. La Commissione ha continuato ad applicare la stessa metodologia, pur con talune modifiche. Alcune di esse rappresentano un miglioramento, ad esempio l’adeguamento dei coefficienti e l’innalzamento dei valori-obiettivo fissati per i contributi agli obiettivi climatici. Altre pongono ulteriori rischi e problemi: ad esempio, scelta infondata dei coefficienti climatici, incongruenze nella rendicontazione relativa ai progetti nel settore delle ferrovie, possibilità di utilizzare combustibili fossili. Ciò solleva interrogativi sull’attendibilità della futura rendicontazione della spesa per il clima (paragrafi 47-50).

62 Il dispositivo per la ripresa e la resilienza contempla il principio “non arrecare un danno significativo” e il ricorso opzionale ai criteri della tassonomia dell’UE, il che rappresenta un miglioramento rispetto al quadro finanziario pluriennale 2014‑2020. La Corte ha tuttavia rilevato potenziali criticità nella progettazione e nel finanziamento dello stesso, in particolare l’assenza di un chiaro legame tra i traguardi e gli obiettivi al cui conseguimento sono subordinati i pagamenti, da un lato, e gli obiettivi climatici, dall’altro (paragrafi 51-55).

63 Il bilancio dell’UE per il periodo 2021‑2027 prevede di accordare una maggiore attenzione all’azione per il clima. Tuttavia, è difficile stabilire in che misura gli obiettivi in materia di spesa per il clima possano consentire di ridurre le emissioni di gas a effetto serra, di aumentare il ricorso all’energia da fonti rinnovabili e di promuovere l’efficienza energetica. In ultima analisi, ciò che conta è stabilire se la spesa dell’UE possa contribuire efficacemente al conseguimento degli obiettivi in materia di clima e di energia. Un bilancio che vuole contribuire all’azione per clima non può prescindere dall’essere fortemente connesso ad una riduzione delle emissioni di gas a effetto serra.

Raccomandazione 3 – Collegare il bilancio dell’UE agli obiettivi climatici ed energetici

La Commissione dovrebbe riferire in merito al contributo apportato dalla spesa per il clima al conseguimento degli obiettivi climatici ed energetici dell’UE. Dovrebbe concentrarsi in particolare sulle modalità con le quali misurare l’impatto del bilancio sulla mitigazione dei cambiamenti climatici.

Termine di attuazione: entro dicembre 2025

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione I, presieduta da Samo Jereb, Membro della Corte, a Lussemburgo il 27 aprile 2022.

Allegato – Precedenti raccomandazioni della Corte pertinenti ai fini della rendicontazione della spesa per il clima

Tali raccomandazioni, formulate in precedenza, sono ancora pertinenti ai fini della rendicontazione della spesa per il clima e integrano quelle riportate nella presente relazione.

Acronimi e abbreviazioni

AEA: Agenzia europea dell’ambiente

DG: direzione generale

ETS: sistema per lo scambio delle quote di emissioni (Emissions Trading System)

FC: Fondo di coesione

FEAGA: Fondo europeo agricolo di garanzia

FEASR: Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale

FESR: Fondo europeo di sviluppo regionale

FSE: Fondo sociale europeo

MCE: meccanismo per collegare l’Europa

NGEU: NextGenerationEU

OCSE: Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici

ONG: organizzazione non governativa

PAC: politica agricola comune

QFP: quadro finanziario pluriennale

SCS: strumento di cooperazione allo sviluppo

Glossario

Adattamento ai cambiamenti climatici: riduzione della vulnerabilità di paesi e comunità ai cambiamenti climatici aumentando la loro capacità di assorbirne gli effetti.

Azione per il clima: azione volta a contrastare i cambiamenti climatici e il loro impatto.

Biomassa: combustibile derivato da prodotti e residui di origine biologica, utilizzato per generare energia.

Cambiamenti climatici: modifiche del clima terrestre che determinano nuovi modelli climatici di lungo periodo.

Coefficiente climatico dell’UE: ponderazione attribuita alla spesa dell’UE destinata a progetti, misure o azioni che riflette la misura in cui questi ultimi integrano le considerazioni climatiche.

Convenzioni di Rio: i tre accordi scaturiti dal vertice sulla Terra di Rio de Janeiro del 1992: la Convenzione sulla diversità biologica, la Convenzione quadro sui cambiamenti climatici e la Convenzione per la lotta contro la desertificazione.

Effetto inerziale: situazione in cui un’attività finanziata dall’UE sarebbe stata comunque realizzata, anche senza sostegno pubblico.

Fondi strutturali e di investimento europei: i cinque principali fondi dell’UE che, congiuntamente, sostengono lo sviluppo economico in tutta l’UE nel periodo 2014‑2020, ossia: il Fondo europeo di sviluppo regionale, il Fondo sociale europeo, il Fondo di coesione, il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca.

Gas a effetto serra: gas presente nell’atmosfera, quale il biossido di carbonio o il metano, che assorbe ed emette radiazioni, intrappola il calore e provoca in tal modo il riscaldamento della superficie terrestre, tramite il fenomeno del cosiddetto “effetto serra”.

Green Deal europeo: strategia di crescita dell’UE, adottata nel 2019, volta a rendere l’UE climaticamente neutra entro il 2050.

Integrazione delle questioni climatiche: integrare le considerazioni legate al clima in tutte le politiche, gli strumenti, i programmi e i fondi dell’UE.

Marcatore di Rio: indicatore, definito dall’OCSE, della misura in cui un’attività contribuisce al conseguimento degli obiettivi stabiliti dalle convenzioni di Rio.

Misura agro-climatico-ambientali: ciascuna delle pratiche facoltative che va al di là dei consueti obblighi in materia ambientale, applicando la quale gli agricoltori hanno diritto a percepire un pagamento a carico del bilancio dell’UE.

Mitigazione dei cambiamenti climatici: riduzione o limitazione delle emissioni dei gas a effetto serra in ragione del loro effetto sul clima.

Monitoraggio delle azioni per il clima: monitoraggio dei progressi compiuti nel conseguimento degli obiettivi di spesa a favore dell’azione per il clima.

Natura 2000: rete delle zone di conservazione di specie rare e minacciate e di alcuni tipi di habitat naturali rari protetti a norma della legislazione dell’UE.

Neutralità climatica: situazione in cui le attività umane non hanno effetti netti sul clima.

NextGenerationEU: pacchetto di finanziamenti che mira ad aiutare gli Stati membri dell’UE a superare l’impatto economico e sociale della pandemia di COVID-19.

Orizzonte 2020: programma di ricerca e innovazione dell’UE per il periodo 2014‑2020.

Pagamento diretto: sostegno agricolo sotto forma di pagamento, come l’aiuto per superficie, erogato direttamente agli agricoltori, noto anche come sostegno al reddito.

Politica agricola comune: la politica unificata dell’UE in materia agricola, che prevede sussidi e diverse altre misure per garantire la sicurezza alimentare, offrire un tenore di vita equo agli agricoltori dell’UE, promuovere lo sviluppo rurale e proteggere l’ambiente.

Quadro finanziario pluriennale: piano di spesa dell’UE che fissa priorità (in base agli obiettivi strategici) e massimali di spesa, in genere per sette anni. Ponendo un limite a ciascuna categoria di spesa, costituisce la struttura entro la quale sono fissati i bilanci annuali dell’UE.

Reddito nazionale lordo: misura convenzionale della ricchezza di un paese, basata sul reddito generato al suo interno e all’estero.

Rilocalizzazione delle emissioni di biossido di carbonio: un aumento delle emissioni di gas a effetto serra dovuto al trasferimento della produzione da un paese in cui vigono vincoli rigorosi in materia di emissioni a un paese in cui tali norme non sono così stringenti.

Settore di intervento: categoria di attività finanziate dal Fondo europeo di sviluppo regionale, dal Fondo di coesione o dal Fondo sociale europeo.

Settore prioritario: uno degli elementi in cui sono scomposte le principali priorità dello sviluppo rurale dell’UE.

Spesa per il clima: qualsiasi spesa che contribuisca (direttamente o indirettamente) agli obiettivi climatici.

Risposte della Commissione

https://www.eca.europa.eu/it/Pages/DocItem.aspx?did=61103

Cronologia

https://www.eca.europa.eu/it/Pages/DocItem.aspx?did=61103

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit I “Uso sostenibile delle risorse naturali”, presieduta da Joëlle Elvinger, Membro della Corte. L’audit è stato diretto da Joëlle Elvinger, Membro della Corte, coadiuvata da Ildikó Preiss, capo di Gabinetto, e Paolo Pesce e Charlotta Törneling, attaché di Gabinetto; Ramona Bortnowschi e Emmanuel Rauch, primi manager; Antonella Stasia, capoincarico; Ernesto Roessing e Jonas Kathage, auditor; Marika Meisenzahl, auditor e grafica. Judita Frangež ha fornito assistenza di segreteria.

Note

¹ IPCC, Summary for Policymakers in Climate Change 2021:The Physical Science Basis, 2021. Contributo del gruppo di lavoro I alla sesta relazione di valutazione del Gruppo intergovernativo di esperti sul cambiamento climatico, 2021, pag. 21.

² Cfr. sito Internet della Commissione, Climate Action, EU Action.

³ Decisione 2002/358/CE riguardante l’approvazione del protocollo di Kyoto.

⁴ Comunicazione della Commissione “Un bilancio per la strategia Europa 2020”, COM(2011) 500, 2011, Parte II, pag. 13.

⁵ Conclusioni del Consiglio europeo del 7-8 febbraio 2013 sul quadro finanziario pluriennale (EUCO 37/13), 2013, paragrafo 10.

⁶ Regolamento di esecuzione (UE) n. 215/2014 per quanto riguarda le metodologie per il sostegno in materia di cambiamenti climatici.

⁷ OCSE,OECD DAC Rio Markers for Climate – Handbook, pag. 2.

⁸ Commissione europea, Relazione annuale per il 2020 sulla gestione e il rendimento del bilancio dell’UE, Volume I.

⁹ Conclusioni del Consiglio europeo, EUCO 29/19, 2019.

¹⁰ Comunicazione della Commissione, “Plasmare un’Europa resiliente ai cambiamenti climatici – La nuova strategia dell’UE di adattamento ai cambiamenti climatici”, COM(2021) 82 final.

¹¹ Allegato I della direttiva 2003/87/CE che istituisce un ETS nell’Unione.

¹² Decisione n. 406/2009/CE sugli impegni in materia di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra entro il 2020, e regolamento (UE) 2018/842 relativo alle riduzioni delle emissioni di gas serra a carico degli Stati membri nel periodo 2021‑2030.

¹³ Proposta della Commissione di modifica di varie direttive in materia di energie rinnovabili, COM(2021) 557 final; proposta della Commissione di direttiva sull’efficienza energetica (rifusione), COM(2021) 558 final.

¹⁴ Relazione AEA n. 13/2021, Trends and projections in Europe 2021 per le proiezioni riguardanti il 2020.

¹⁵ Valutazione 2019 della Commissione dei progressi realizzati dagli Stati membri nel conseguimento degli obiettivi nazionali di efficienza energetica per il 2020, COM(2020) 326 final.

¹⁶ Corte dei conti europea, relazione speciale 11/2020, “Efficienza energetica degli edifici: permane la necessità di una maggiore attenzione al rapporto costi-benefici”, e relazione speciale 02/2022, “Efficienza energetica nelle imprese – In alcuni casi è stato conseguito un risparmio energetico, ma vi sono debolezze nella pianificazione e nella selezione dei progetti”.

¹⁷ Corte dei conti europea, relazione speciale 17/2013, “Finanziamenti UE per il clima nel contesto degli aiuti esterni”; relazione speciale 31/2016, “Spendere almeno un euro su cinque del bilancio UE per l’azione per il clima: i lavori in corso sono ambiziosi, ma rischiano fortemente di non essere sufficienti”; analisi 01/2020, “Monitorare la spesa per il clima nel bilancio dell’Unione europea”.

¹⁸ Corte dei conti europea, relazione speciale 16/2021, “Politica agricola comune e clima: la PAC finanzia metà delle spese dell’UE per il clima, ma le emissioni prodotte dall’agricoltura non diminuiscono”.

¹⁹ Brady, M. et al., Impacts of Direct Payments, 2017, pagg. 70, 88-89; M’barek, R. et al.; Scenar 2030 – Pathways for the European agriculture and food sector beyond, 2020, pag. 144.

²⁰ Ibidem.

²¹ Chahal, I. et al., Cumulative impact of cover crops on soil carbon sequestration and profitability in a temperate humid climate, 2020.

²² Corte dei conti europea, Relazione speciale 23/2019, “Stabilizzazione del reddito degli agricoltori: è disponibile una gamma completa di strumenti, ma occorre porre rimedio al loro limitato utilizzo e alle compensazioni eccessive”.

²³ Commissione europea, Evaluation study of the impact of the CAP on climate change and greenhouse gas emissions, Alliance Environnement, 2019, pag. 113.

²⁴ Corte dei conti europea, analisi 01/2020, “Monitorare la spesa per il clima nel bilancio dell’Unione europea”, figura 7.

²⁵ Regolamento (UE) n. 1307/2013 recante norme sui pagamenti diretti agli agricoltori.

²⁶ Considerando (42) e (44) del regolamento (UE) n. 1307/2013 recante norme sui pagamenti diretti agli agricoltori.

²⁷ Commissione europea, Evaluation study of the payment for agricultural practices beneficial for the climate and the environment, 2017, Alliance Environnement e Thünen Institute.

²⁸ Corte dei conti europea, relazione speciale 21/2017, “L’inverdimento: un regime di sostegno al reddito più complesso, non ancora efficace sul piano ambientale”, paragrafo 28 e figura 5; Gocht, A. et al., Economic and Environmental Impacts of CAP Greening: CAPRI Simulation Results, 2017; Louhichi, K. et al., Economic impacts of CAP greening: application of an EU-wide individual farm model for CAP analysis (IFM-CAP), 2017.

²⁹ Corte dei conti europea, relazione speciale 21/2017, “L’inverdimento: un regime di sostegno al reddito più complesso, non ancora efficace sul piano ambientale”, paragrafi 43-46.

³⁰ M’barek, R. et al., Scenar 2030 – Pathways for the European agriculture and food sector beyond, 2020, pagg. 115 e 144.

³¹ Documento di lavoro dei servizi della Commissione sulla valutazione dell’impatto della politica agricola comune sui cambiamenti climatici e le emissioni di gas a effetto serra (disponibile in inglese), pagg. 23-24.

³² Corte dei conti europea, relazione speciale 16/2021, “Politica agricola comune e clima – La PAC finanzia metà delle spese dell’UE per il clima, ma le emissioni prodotte dall’agricoltura non diminuiscono”, paragrafo VII.

³³ Corte dei conti europea, relazione speciale 31/2016, “Spendere almeno un euro su cinque del bilancio UE per l’azione per il clima: i lavori in corso sono ambiziosi, ma rischiano fortemente di non essere sufficienti”, allegato.

³⁴ Ibidem.

³⁵ Corte dei conti europea, relazione speciale 10/2022 su Leader e lo sviluppo locale di tipo partecipativo.

³⁶ Articolo 3, lettera a), del regolamento (UE) n. 1316/2013 che istituisce il meccanismo per collegare l’Europa.

³⁷ Documento di lavoro dei servizi della Commissione, Valutazione intermedia del meccanismo per collegare l’Europa, SWD(2018) 44 final/2 (disponibile in inglese).

³⁸ Investing in European networks – The Connecting Europe Facility. Five years supporting European infrastructure, Commissione europea, pag. 21.

³⁹ Commissione europea, EU transport in figures –Statistical pocketbook 2020.

⁴⁰ Quinn, A. et al., Rail Adapt: Adapting the railway for the future. International Union of Railways (UIC), novembre 2017.

⁴¹ Considerando (5) del regolamento (UE) n. 2021/1153 che istituisce il meccanismo per collegare l’Europa.

⁴² Regolamento di esecuzione (UE) n. 215/2014 per quanto riguarda le metodologie per il sostegno in materia di cambiamenti climatici.

⁴³ Public dashboard for European Structural and Investment Funds.

⁴⁴ Nesbit, M. et al., Documenting climate mainstreaming in the EU budget: making the system more transparent, stringent and comprehensive. Parlamento europeo, 2020, pagg. 18-20.

⁴⁵ Corte dei conti europea, analisi 01/2020, “Monitorare la spesa per il clima nel bilancio dell’Unione europea”, figura 5.

⁴⁶ Cremins, A. and Kevany, L., An Introduction to the Implementation of Green Budgeting in Ireland, Staff Paper 2018, pag. 12.

⁴⁷ Comunicazione della Commissione “Un bilancio per la strategia Europa 2020”, COM(2011) 500, 2011, Parte II, pag. 17.

⁴⁸ Ibidem.

⁴⁹ Green Budgeting Practices in the EU: A First Review, Commissione europea, Discussion Paper, 2021, pag. 22.

⁵⁰ Comunicazione della Commissione “Un bilancio per la strategia Europa 2020”, COM(2011) 500, 2011, Parte II, pag. 17.

⁵¹ Commissione europea, relazione annuale per il 2020 sulla gestione e il rendimento del bilancio dell’UE, Volume I, 2021, pagg. 8-9.

⁵² Corte dei conti europea, relazione speciale 19/2019, “L’INEA ha prodotto benefici, ma vanno affrontate le carenze dell’MCE”, paragrafo IV.

⁵³ Corte dei conti europea, relazione speciale 17/2018, “La Commissione e gli Stati membri, con le azioni degli ultimi anni dei programmi del 2007‑2013, hanno affrontato il problema del basso tasso di assorbimento dei fondi, senza però prestare sufficiente attenzione ai risultati”.

⁵⁴ Considerando (5) del regolamento (UE) 2021/1153 che istituisce il meccanismo per collegare l’Europa; articolo 6, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2021/1060 recante le disposizioni comuni applicabili, tra gli altri, al FESR e all’FC; articolo 7, paragrafo 10, del regolamento (UE) 2021/695 che istituisce il programma quadro di ricerca e innovazione Orizzonte Europa; considerando (49) del regolamento (UE) 2021/947 che istituisce lo strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale.

⁵⁵ Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio relativa al quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione per il bilancio dell’UE nell’ambito del QFP 2021‑2027, COM(2021) 366 final, pag. 6.

⁵⁶ Articoli 4 e 5 del regolamento (UE) 2021/241 che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza.

⁵⁷ Comunicazione della Commissione, Orientamenti tecnici sull’applicazione del principio “non arrecare un danno significativo” a norma del regolamento sul dispositivo per la ripresa e la resilienza C(2021) 1054 final, pagg. 7-8.

⁵⁸ Regolamento (UE) 2020/852 relativo all’istituzione di un quadro che favorisce gli investimenti sostenibili.

⁵⁹ Corte dei conti europea, relazione speciale 22/2021, “Finanza sostenibile: l’UE deve agire in modo più coerente per reindirizzare i finanziamenti verso investimenti sostenibili”, paragrafo 90.

⁶⁰ Articolo 28 del regolamento (UE) 2021/241 che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza.

⁶¹ Articolo 18, paragrafo 4, lettera e), e allegato VI del regolamento (UE) 2021/241 che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza.

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