Dépenses climatiques du budget 2014‑2020 de l'UE: Une réalité en deçà des chiffres publiés

Synthèse

I La lutte contre le changement climatique est une priorité majeure de l'UE, qui s'est fixé des objectifs ambitieux pour 2020 et 2030 en matière d'énergie et de climat, notamment réduire les émissions de gaz à effet de serre, développer l'utilisation des énergies renouvelables et promouvoir l'efficacité énergétique. À plus long terme, l'UE ambitionne d'atteindre la neutralité carbone pour 2050.

II L'Union s'est engagée à consacrer au moins 20 % du budget de la période 2014‑2020 à l'action pour le climat. En 2021, la Commission a indiqué que cet objectif avait été atteint, avec 216 milliards d'euros (soit 20,1 % du budget) alloués à des mesures en faveur du climat. Pour 2021‑2027, la part du budget de l'UE à consacrer à l'action pour le climat a été portée à 30 %.

III L'objectif de l'audit était de déterminer si la Commission avait communiqué des informations pertinentes et fiables concernant les dépenses climatiques de 2014‑2020. Nous avons examiné comment elle avait appliqué sa méthode d'évaluation des dépenses climatiques et dans quelle mesure les dépenses déclarées avaient contribué à l'action pour le climat. Nous avons également passé en revue les changements attendus dans le suivi des dépenses consacrées au climat après 2020. Nous avons programmé nos travaux de manière à pouvoir aider la Commission à améliorer la déclaration des dépenses climatiques.

IV Nous avons constaté que les dépenses déclarées ne concernaient pas toujours l'action pour le climat. Globalement, il ressort de notre évaluation que la Commission a surestimé la contribution à l'action pour le climat de volets essentiels des financements agricoles tels que la conditionnalité, les zones soumises à des contraintes naturelles et l'agriculture biologique. Ce constat est étayé par des publications de la Commission, d'instituts universitaires et d'organisations non gouvernementales.

V Nous considérons également que la Commission a surestimé la contribution climatique des fonds alloués à des sous-secteurs clés des infrastructures et de la cohésion tels que le transport ferroviaire, l'électricité et la biomasse. Elle ne s'est pas appuyée sur des hypothèses prudentes, et les informations qu'elle a communiquées concernant ces projets manquaient de cohérence.

VI Nous considérons que la déclaration des dépenses climatiques était globalement peu fiable. Elle reposait sur des estimations très approximatives et ne tenait compte que de l'impact positif potentiel de ces dépenses sur le climat, de sorte que la contribution nette aux objectifs climatiques de l'UE n'était pas évaluée. S'y ajoutait le risque que les montants prévus ou engagés ne soient pas dépensés, et que cela gonfle d'autant les dépenses climatiques déclarées. Dans un cas, la Commission a inclus la contribution nationale dans la déclaration de l'UE.

VII Notre analyse a montré que la Commission avait surestimé les dépenses liées à l'action pour le climat de 72 milliards d'euros au moins, dont plus de 80 % correspondent à des financements agricoles. Nous pouvons en déduire que quelque 13 % du budget 2014‑2020 de l'UE ont été consacrés à l'action pour le climat.

VIII Nous émettons des doutes quant à la fiabilité des déclarations de dépenses climatiques de 2021‑2027. Malgré les propositions d'amélioration de la méthode employée pour déclarer ces dépenses, la plupart des problèmes relevés pour la période 2014‑2020 subsistent. L'instrument de financement NextGenerationEU, mis en place en 2020, intègre le principe fondamental consistant à «ne pas causer de préjudice important», qui signifie que les activités économiques ne doivent pas mettre en péril les objectifs environnementaux ou climatiques. Nous avons néanmoins observé que NextGenerationEU pose d'autres problèmes dus aux liens ténus entre les paiements et les objectifs climatiques.

IX Afin d'améliorer la déclaration des dépenses consacrées à l'action pour le climat, nous recommandons à la Commission de fonder le calcul de la contribution de la politique agricole, l'élément ayant le plus de poids dans la déclaration des dépenses climatiques établie par l'UE, sur des données scientifiques. Nous lui recommandons également d'améliorer la déclaration des dépenses climatiques en mettant en évidence les dépenses de l'UE susceptibles d'avoir un impact négatif sur le climat, en publiant des lignes directrices pour garantir la cohérence et en inventoriant les montants inutilisés. La Commission devrait en outre mesurer la contribution apportée par les dépenses climatiques aux objectifs de l'UE en matière de climat et d'énergie.

Introduction

01 Les changements enregistrés récemment au niveau du système climatique et l'influence exercée à cet égard par l'activité humaine sont sans précédent, et il faudra des siècles pour pouvoir les neutraliser, selon le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC)¹. La lutte contre le changement climatique grâce à des politiques internes et à une coopération avec ses partenaires internationaux constitue une priorité essentielle pour l'UE². La figure 1 présente les éléments constitutifs de la politique climatique de l'UE.

Engagements internationaux en matière de climat

02 En vertu du protocole de Kyoto, entré en vigueur en 2005, l'UE s'est engagée à réduire, entre 2008 et 2012, ses émissions de gaz à effet de serre (GES) de 8 % par rapport aux niveaux de 1990³, ceci dans le but de limiter le réchauffement climatique et de contribuer ainsi à l'atténuation du changement climatique. Le protocole aborde par ailleurs l'adaptation au changement climatique – en d'autres termes, l'ajustement à ce changement et à ses conséquences.

03 En 2015, dans le cadre de l'accord de Paris, un objectif mondial en matière d'atténuation du changement climatique a été établi. Il consistait à limiter le réchauffement climatique «nettement en dessous» de 2 °C, et de préférence à 1,5 °C, et visait également à renforcer les capacités des signataires à s'adapter au changement climatique. L'UE et ses États membres ont ratifié l'accord en 2016.

Principales évolutions du cadre climatique de l'UE

04 En 2011, la Commission a annoncé sa volonté de faire passer la part du budget de l'UE consacrée à l'action pour le climat à au moins 20 % pour la période 2014‑2020⁴. En 2012, le Parlement européen a adopté une résolution dans laquelle il soutient l'objectif de «porter à 20 % au moins la part des dépenses liées au climat». En 2013, le Conseil européen a conclu que «les objectifs en matière d'action pour le climat représenteront au moins 20 % des dépenses de l'UE au cours de la période 2014‑2020»⁵. En 2014, l'UE a intégré une méthodologie de soutien aux objectifs liés au changement climatique⁶ à sa législation relative aux Fonds structurels et d'investissement européens.

05 La méthodologie appliquée par la Commission pour quantifier les dépenses climatiques repose sur l'attribution de coefficients à des composantes des programmes de l'UE telles que des domaines d'intervention ou des projets, en fonction de leur contribution attendue à l'action pour le climat (voir tableau 1). Cette méthode est une adaptation des marqueurs de Rio mis en place en 1998 par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) pour recenser les activités contribuant aux objectifs des conventions de Rio pour la coopération au développement⁷.

06 La Commission déclare chaque année les dépenses globales liées à l'action pour le climat dans ses projets de budget et dans sesrapports sur la gestion et la performance du budget de l'UE. Les directions générales du budget et de l'action pour le climat sont conjointement responsables de cet exercice annuel. En juin 2021, la Commission a indiqué que l'UE avait consacré 20,1 % de son budget 2014‑2020, soit 216 milliards d'euros, à la lutte contre le changement climatique, atteignant ainsi son objectif de 20 %⁸. La figure 2 présente les principaux programmes de dépenses qui contribuent à la réalisation de cet objectif.

07 Pour 2021‑2027, le Parlement européen, le Conseil et la Commission ont fixé la contribution globale à l'action pour le climat à 30 %, un objectif plus ambitieux que celui de la période de programmation précédente (voir figure 3).

08 En 2019, la Commission a publié sa communication sur le pacte vert pour l'Europe, qui visait «à transformer l'UE en une société juste et prospère, dotée d'une économie moderne, efficace dans l'utilisation des ressources et compétitive». Cette communication présente un plan de l'UE en matière de climat pour 2030 et 2050. Le Conseil européen a approuvé l'objectif consistant à parvenir d'ici à 2050 à une UE neutre pour le climat⁹.

09 En 2021, l'UE a adopté la loi européenne sur le climat, qui fixe un objectif contraignant de zéro émission nette de GES dans l'Union d'ici à 2050, ainsi qu'un objectif intermédiaire de réduction des émissions nettes de 55 % d'ici à 2030 (par rapport aux niveaux de 1990). Le paquet «Ajustement à l'objectif 55» de la Commission vise à favoriser la réalisation de l'objectif intermédiaire à l'horizon 2030. Il se compose d'un ensemble de propositions, révisions et modifications législatives interdépendantes dans des domaines d'action tels que l'énergie, le climat, les bâtiments, l'utilisation des terres, le changement d'affectation des terres et la foresterie, et prévoit la création d'un «Fonds social pour le climat».

10 La Commission a publié une stratégie de l'UE relative à l'adaptation au changement climatique en 2013, puis une nouvelle stratégie en 2021¹⁰. La loi européenne sur le climat fait obligation aux institutions de l'Union et aux États membres de contribuer à l'adaptation au changement climatique.

11 Le système d'échange de quotas d'émission (SEQE) de l'UE promeut la réduction des émissions provenant des industries à forte intensité énergétique, de la production d'électricité et de chaleur, ainsi que de l'aviation¹¹ (voir encadré 1). D'autres secteurs économiques relèvent de la législation «sur la répartition de l'effort» de l'UE, qui fixe des objectifs nationaux de réduction des émissions devant contribuer au respect de ses engagements¹².

12 Les objectifs de l'UE en matière d'énergie et de climat pour 2020 et 2030 visent notamment à réduire les émissions de GES, à intensifier l'utilisation des énergies renouvelables et à promouvoir l'efficacité énergétique (voir figure 4, figure 5 et figure 6). En 2021, la loi européenne sur le climat a établi un objectif contraignant, celui de parvenir à la neutralité climatique de l'UE d'ici à 2050 (voir point 09), et la Commission a proposé de nouveaux objectifs relatifs aux énergies renouvelables et à l'efficacité énergétique¹³.

13 Selon l'Agence européenne pour l'environnement (AEE):

• l'UE a atteint l'objectif de 20 % de réduction des émissions de GES fixé pour 2020, ayant déjà réduit ces émissions de 24 % en 2019 par rapport aux niveaux de 1990 (voir figure 4);
• la part d'énergie consommée produite à partir de sources renouvelables s'élevait à 19,7 % en 2019, et était estimée à 21,3 % pour 2020 (voir figure 5);
• la tendance à la baisse de la consommation d'énergie observée depuis 2006 s'est inversée en 2015, mais l'agence estime que l'UE a atteint son objectif pour 2020 en réduisant sa consommation d'énergie primaire de 24 % (voir figure 6).

La pandémie de COVID-19 a eu une incidence sur les émissions de GES et sur la consommation énergétique en 2020¹⁴.

14 La Commission a indiqué que la plupart des économies d'énergie réalisées au niveau national étaient dues à des obligations en matière d'efficacité énergétique ou à la taxation de l'énergie plutôt qu'à des investissements publics¹⁵. Dans de précédents rapports, nous sommes parvenus à la conclusion que le système de suivi actuel ne permettait pas d'évaluer la contribution du budget de l'UE à la réalisation de l'objectif d'efficacité énergétique dans les bâtiments et les entreprises que l'Union s'est fixé. Selon nos estimations, les projets de nos échantillons ne contribueront que modestement aux objectifs d'efficacité énergétique¹⁶.

Étendue et approche de l'audit

15 L'objet principal de notre audit était de déterminer si la Commission avait communiqué des informations pertinentes et fiables concernant les dépenses climatiques de la période 2014‑2020. Nous avons également analysé les progrès accomplis dans la réalisation de l'objectif visant à consacrer au moins 20 % du budget de l'UE à l'action pour le climat. Nous avons examiné comment la Commission avait appliqué sa méthode de comptabilisation des dépenses climatiques et dans quelle mesure la déclaration de ces dépenses était fiable. Enfin, nous nous sommes intéressés au cadre mis en place par l'UE pour suivre les dépenses climatiques après 2020.

16 Nous avons décidé que le moment était opportun pour réaliser des travaux sur ce thème, celui-ci figurant en bonne place parmi les priorités politiques internationales et européennes. De plus, la question des dépenses climatiques et de leur déclaration est de nature transversale et concerne une part importante du budget de l'UE (voir figure 1). Notre rapport aidera la Commission à améliorer la pertinence et la fiabilité des informations relatives aux dépenses climatiques qu'elle communiquera pendant la période de programmation 2021‑2027. Nous pensons que nos constatations et nos recommandations seront utiles au regard de l'objectif de neutralité climatique à l'horizon 2050 que s'est fixé l'Union.

17 L'audit s'appuie sur les travaux que nous avons effectués précédemment dans ce domaine, lesquels ont permis de mettre en évidence, dans la méthodologie appliquée pour assurer le suivi de l'action pour le climat, des faiblesses qui ont entraîné une surestimation des dépenses climatiques¹⁷. Dans ce cadre, nous avons approfondi des domaines examinés auparavant et en avons couvert d'autres. En complément à nos travaux, nous présentons en annexe celles de nos recommandations précédentes qui restent pertinentes pour la déclaration des dépenses climatiques.

18 Nous avons réévalué la contribution du budget de l'Union à l'action pour le climat en appliquant les trois coefficients climatiques de l'UE sur lesquels repose la méthodologie de la Commission (voir tableau 2). Pour ce faire, nous nous sommes appuyés sur les données scientifiques disponibles, sur nos travaux antérieurs et sur des tests d'audit pertinents. Étant donné la nature de l'exercice et les limites des données disponibles, les chiffres que nous obtenons sont indicatifs. Nous avons couvert tous les programmes de l'UE contribuant à hauteur de plus de 2 % à l'ensemble des dépenses climatiques déclarées (voir figure 2). La figure 7 présente de manière synthétique notre approche d'audit et les principales sources d'informations probantes.

Observations

Les dépenses déclarées n'étaient pas toujours liées à l'action pour le climat

19 Des dépenses déclarées comme étant pertinentes pour le climat doivent contribuer à l'atténuation du changement climatique, à l'adaptation à ses effets ou à la réalisation des objectifs de l'UE en matière d'énergie et de climat, ou bien prendre en considération les incidences et les risques liés au changement climatique. Les dépenses contribuant à l'action pour le climat doivent être calculées à l'aide de coefficients climatiques réalistes. La présente section est consacrée aux principaux domaines des programmes de dépenses publiques de l'UE déclarés comme étant pertinents pour le climat: l'agriculture, les infrastructures et la cohésion.

La moitié des dépenses climatiques déclarées de l'UE relèvent de l'agriculture, mais les émissions d'origine agricole ne diminuent pas

20 Les deux grands volets de la politique agricole commune sont le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader). Les encadrés 2 et 3 présentent, de manière synthétique, leurs principales caractéristiques et contributions à la déclaration des dépenses climatiques de 2014‑2020.

21 La moitié des dépenses climatiques déclarées de l'UE concernent l'agriculture (voir figure 2). Dans un rapport de 2021, la Cour des comptes européenne («la Cour») fait remarquer que les émissions de GES provenant de l'agriculture n'ont pas diminué depuis 2010 dans l'Union¹⁸. Selon certaines études de modélisation portant sur l'atténuation du changement climatique, sans les paiements directs, les émissions de GES provenant de l'agriculture dans l'UE enregistreraient une baisse de 2,5 % à 4,2 %, qui serait due à la réduction de l'activité agricole, et principalement à celle de l'élevage¹⁹. La diminution des émissions de GES dans l'Union qui découlerait d'une réduction des paiements directs/de l'activité agricole serait compensée dans une certaine mesure par une augmentation des émissions en dehors de l'UE (fuite de carbone)²⁰.

22 Les pratiques agricoles telles que le recours à des cultures de couverture ou le maintien de la matière organique du sol sont bénéfiques aussi bien pour l'atténuation du changement climatique que pour l'adaptation à ses effets²¹. En ce qui concerne l'adaptation, les revenus tirés des paiements directs accroissent la capacité des exploitations à faire face aux chocs négatifs dus au changement climatique²². Toutefois, une dépendance à l'égard des paiements directs peut se traduire par le maintien d'exploitations non viables, mettant ainsi un frein aux changements structurels qui pourraient s'avérer nécessaires à l'adaptation²³.

23 Pour calculer la contribution des paiements directs à l'action pour le climat, la Commission prend en compte aussi bien leur composante écologique (ou verte) que leur composante non écologique²⁴. Par verdissement (ou écologisation), on entend l'adoption de pratiques agricoles bénéfiques pour le climat et l'environnement. Les petits exploitants peuvent bénéficier du verdissement sans devoir respecter d'exigences en la matière²⁵. Ces dernières ne s'appliquent pas non plus aux exploitations considérées comme «écologiques par définition» (par exemple, celles qui pratiquent l'agriculture biologique). La contribution de la composante non écologique est prise en compte au motif, essentiellement, que cette composante relève de la conditionnalité, qui fixe des règles en matière d'environnement, de sécurité alimentaire, de santé et de bien-être animal, ainsi que de gestion des terres.

24 Étant donné que le verdissement fait référence aux objectifs climatiques²⁶, il est, suivant la méthodologie de la Commission, pertinent pour le climat, avec une contribution globale de 28 milliards d'euros. Pour cette raison, la contribution du verdissement peut être considérée comme conforme à la méthodologie. Néanmoins, il ressort d'une étude d'évaluation publiée par la Commission que l'impact du verdissement sur l'atténuation est hautement incertain, et probablement peu élevé²⁷. De même, d'autres études²⁸ ne font état que d'un impact minimal du verdissement, les changements au niveau des pratiques agricoles concernant entre 2 % et 5 % des terres agricoles. Cela est dû au fait que les exigences en matière de verdissement correspondent dans une large mesure aux pratiques agricoles préexistantes. Dans un précédent rapport, nous avons constaté que le verdissement offrait une protection limitée du carbone stocké dans les prairies et qu'il n'avait qu'une incidence marginale sur les émissions de GES²⁹.

25 Selon la Commission, la part du budget alloué aux paiements directs non écologiques qui contribue, de manière modérée (coefficient de 40 %), à l'action pour le climat est de 20 % (soit 17,5 milliards d'euros). Cela se traduit par une contribution nette de 8 % pour la composante non écologique. La Commission applique un facteur de pondération de 20 % au motif qu'il correspond à la sanction pour infraction aux règles de la conditionnalité. Nous avons estimé que la contribution de la composante non écologique à l'action pour le climat était négligeable (tableau 2).

26 L'impact du financement du développement rural sur l'atténuation du changement climatique est peu clair. D'après une étude de la Commission, la suppression des dépenses en faveur du développement rural entraînerait une diminution de la production agricole et pourrait faire baisser de 1,6 %, d'ici à 2030, les émissions de GES de l'UE provenant de l'agriculture³⁰. Toutefois, les réductions de ces émissions seraient compensées dans une certaine mesure par des augmentations dans les pays tiers (voir point 21). Selon une autre évaluation de la Commission, certaines mesures de développement rural (principalement Natura 2000) permettent de réduire de 1,1 % les émissions de GES d'origine agricole. Il y est cependant reconnu que l'impact des paiements Natura 2000 est exagéré et que l'estimation comprend quelques doubles comptages³¹. Dans un précédent rapport, nous avons constaté que le soutien au développement rural servait rarement à promouvoir des pratiques d'atténuation efficaces³². Les paiements au titre du développement rural peuvent contribuer à l'adaptation aux effets du changement climatique (voir point 22 et tableau 3).

27 Afin de calculer la part des dépenses relevant du développement rural qui contribuent à l'action pour le climat, la Commission affecte des coefficients climatiques à plusieurs priorités et domaines prioritaires du Feader. À titre d'exemple, la priorité n° 4 du Feader, «Restaurer, préserver et renforcer les écosystèmes liés à l'agriculture et à la foresterie» ainsi que la priorité n° 5, qui promeut une utilisation efficiente des ressources et une économie résiliente face au changement climatique, sont affectées d'un coefficient climatique de 100 %. Si la priorité n° 5 fait expressément référence à un objectif climatique, ce n'est pas le cas de la priorité n° 4, même si, d'après la Commission, un impact considérable est attendu sur l'atténuation du changement climatique et sur l'adaptation à ses effets. L'analyse d'études de cas, de la littérature concernée et des notes internes de la Commission effectuée dans le cadre de l'établissement d'un précédent rapport n'a fait apparaître que peu d'éléments permettant de justifier l'attribution d'un coefficient climatique de 100 % à la priorité n° 4³³. Le tableau 3 présente notre évaluation des principales mesures de cette priorité.

28 Dans un rapport de 2016, nous nous sommes intéressés à la priorité n° 6b, «promouvoir le développement local dans les zones rurales», et avons constaté qu'elle n'apportait globalement aucune contribution majeure aux objectifs climatiques³⁴. Notre analyse des projets (voir tableau 4) confirme que le coefficient climatique de 40 % n'était pas justifié.

L'évaluation de la contribution climatique du financement des infrastructures et de la cohésion donne lieu à quelques hypothèses incohérentes

29 La plupart des dépenses de l'UE en matière d'infrastructures et de cohésion sont effectuées au titre du mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE), du Fonds européen de développement régional (FEDER) et du Fonds de cohésion (FC). Leurs principales caractéristiques et contributions à la déclaration des dépenses climatiques de la période 2014‑2020 sont présentées de manière synthétique dans les encadrés 4 et 5.

30 Les objectifs généraux du MIE font référence aux objectifs de l'UE en matière d'énergie et de climat (voir points 12 à 14) et englobent donc l'atténuation du changement climatique³⁶. La Commission reconnaît toutefois que le MIE finance surtout des projets qui assurent le bon fonctionnement du marché intérieur de l'UE³⁷. Pour qu'un projet soit approuvé, il n'est pas nécessaire qu'il comporte des objectifs et des critères liés à l'action pour le climat: selon la Commission, les transports durables et efficients n'étaient mentionnés en tant qu'objectif principal du financement que dans 4 % (en valeur, soit l'équivalent de 0,9 milliard d'euros) des projets de transport relevant du MIE³⁸. Pourtant, les transports représentent environ un quart des émissions de GES de l'UE, et la plupart de celles-ci sont générées par les transports routiers³⁹.

31 En ce qui concerne l'adaptation, les projets de modernisation des chemins de fer peuvent couvrir des investissements ciblés de prévention des inondations le long des voies ferrées, le renforcement de talus ou encore des mesures d'adaptation aux catastrophes climatiques avec systèmes de surveillance des tunnels et des ponts⁴⁰. Les données disponibles ne permettent pas de quantifier ces investissements.

32 Afin de calculer la part des dépenses du MIE étiquetées climatiques en 2014‑2020, la Commission a appliqué rétroactivement les coefficients climatiques prévus dans le règlement MIE⁴¹ postérieur à 2020, même si des projets similaires relevant de la politique de cohésion sont traités différemment (voir point 40). Notre analyse a fait apparaître que les coefficients appliqués par la Commission pour les principaux sous-secteurs du MIE étaient généreux (voir tableau 5).

33 La législation de l'UE fournit le cadre permettant de comptabiliser les dépenses climatiques qui relèvent des Fonds de la politique de cohésion⁴². La Commission et les États membres assurent conjointement la gestion du FEDER et du FC. Les États membres sélectionnent les projets et rendent compte à la Commission. Cette dernière obtient des États membres des informations consolidées, ventilées en fonction des domaines d'intervention pertinents définis dans la législation, auxquels sont affectés des coefficients climatiques spécifiques.

34 La Commission a une plateforme détaillée, accessible au public, où les informations sur le suivi de l'action climatique sont classées par Fonds de la politique de cohésion, par État membre et par programme⁴³. Une étude a permis d'établir que les coefficients climatiques du FEDER et du FC pour la période 2014‑2020 reflétaient généralement la contribution apportée à l'atténuation du changement climatique et à l'adaptation à ses effets⁴⁴. Nous avons cependant relevé quelques problèmes au niveau des infrastructures gazières et des projets utilisant la biomasse (voir figure 8).

Globalement, la déclaration des dépenses climatiques n'est pas fiable

35 La méthode de déclaration des dépenses climatiques devrait prendre en compte tous les financements en faveur de l'action pour le climat. Elle devrait reposer sur des estimations fiables, fondées sur des contributions avérées aux objectifs climatiques. Elle ne devrait pas donner lieu à une charge administrative trop lourde. La Commission et les États membres devraient l'appliquer de manière uniforme pour l'ensemble du budget de l'UE. La Commission devrait prévoir des vérifications et des contrôles afin de garantir la fiabilité de la déclaration des dépenses climatiques.

Limites et application incohérente de la méthode

36 Le Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE a conçu les marqueurs de Rio (voir point 05) pour assurer un suivi de l'aide aux pays en développement, sur la base du lien entre les objectifs de financement, d'une part, et l'atténuation du changement climatique et l'adaptation à ses effets, d'autre part. Les marqueurs sont de nature qualitative, l'intention du CAD de l'OCDE n'étant pas de produire des chiffres exacts, mais de donner une indication du niveau du financement de la lutte contre le changement climatique.

37 La Commission a adapté le modèle de l'OCDE et l'a appliqué à l'ensemble de ses dépenses publiques, quantifiant les dépenses liées à l'action pour le climat à la charge du budget de l'UE (voir figure 2). Elle souligne que cette méthode présente deux grands avantages: une faible charge administrative et une application aisée⁴⁵. Une méthode fondée sur des objectifs clairement définis ou sur une contribution attendue à l'action pour le climat implique néanmoins des estimations très approximatives, les marqueurs de Rio ne permettant pas de quantifier de manière précise les dépenses qui font l'objet d'un suivi⁴⁶.

38 Le budget de l'UE couvre de nombreux objectifs qui doivent coexister avec les objectifs climatiques, tels que la promotion de la cohésion sociale, économique et territoriale. Il est intrinsèquement difficile d'éviter les conflits d'objectifs et de jauger la contribution d'un programme à chacun d'entre eux. À titre d'exemple, le financement de la cohésion vise à réduire les écarts entre les États membres et les régions, mais le financement d'infrastructures dans le but de soutenir le développement économique peut entraîner une augmentation des émissions de GES. La méthode de suivi des dépenses liées à l'action pour le climat ne tient compte que de l'impact positif potentiel sur le climat, et pas de l'impact négatif que les mesures servant d'autres objectifs de l'UE pourraient avoir sur celui-ci (voir figure 9).

39 La méthode de suivi actuelle est un exercice ex ante qui ne permet pas d'évaluer la contribution finale à la réalisation des objectifs climatiques de l'UE. Elle n'exige pas la quantification de l'impact des dépenses sur les émissions de GES et ne définit pas d'indicateurs spécifiques concernant l'adaptation au changement climatique. La Commission reconnaît que le suivi de la diffusion des résultats est essentiel pour garantir l'intégration efficace de la politique sur le climat dans les autres domaines⁴⁷, mais elle n'a pas mis en place de système de suivi des résultats en matière de climat.

40 La Commission a souligné la nécessité de mettre en place des procédures communes de suivi des dépenses liées au climat⁴⁸. Nos travaux ont permis de mettre en évidence plusieurs autres incohérences dans l'application de la méthode de calcul des dépenses liées à l'action pour le climat:

• base juridique de la méthode: les coefficients applicables (et les raisons de leur utilisation) ont été définis dans la législation relative aux Fonds structurels et d'investissement européens (voir point 04), mais pas dans celle relative à d'autres Fonds (le FEAGA, le MIE et Horizon 2020, par exemple). Il a donc été possible d'adapter les coefficients rétroactivement (voir point 46);
• choix des coefficients: des coefficients différents ont été attribués à des projets similaires. Ainsi, des projets de transport ferroviaire relevant du réseau transeuropéen ont, dans le cadre du MIE, un marqueur supérieur (100 %) à celui qui leur est attribué dans le cadre du FEDER et du FC (40 %). Nous avons mis au jour dix projets de transport aérien relevant d'Horizon 2020 qui, bien qu'ayant des descriptifs et des objectifs similaires, ont reçu des coefficients différents. Pour une même mesure de développement rural, des coefficients différents peuvent être attribués en fonction du domaine prioritaire auquel elle est rattachée;
• granularité (niveau de détail d'un ensemble de données): les coefficients sont attribués à différents niveaux de détail, par exemple au niveau du projet (MIE), du domaine d'intervention (FEDER), du domaine prioritaire ou de la priorité (Feader) et de la ligne budgétaire (FEAGA).

41 Lorsqu'elle déclare les dépenses climatiques, la Commission n'opère pas de distinction entre l'atténuation du changement climatique et l'adaptation à ses effets. Du fait de l'utilisation d'un marqueur commun pour l'adaptation et l'atténuation, il n'est pas possible de calculer la part du budget de l'UE consacrée à chacune d'entre elles. Les informations communiquées par la Commission en ce qui concerne l'aide au développement et à la coopération font exception, une distinction y étant opérée entre les deux. Conformément à la méthodologie de l'OCDE, la Commission affecte des coefficients climatiques distincts à l'atténuation et à l'adaptation, et fait rapport à cette organisation sur les deux aspects. Les caractéristiques de la méthodologie de la Commission sont présentées à la figure 10.

42 La Commission constate que certains États membres – l'Irlande, la France, l'Italie, les Pays-Bas, la Finlande, la Suède et, dans une certaine mesure, le Danemark – intègrent les aspects environnementaux et climatiques dans leurs rapports sur leur politique budgétaire⁴⁹. Pour rendre compte de l'impact de son budget national sur l'environnement (budgétisation verte), le gouvernement français a recours à une méthode globale qui couvre à la fois les recettes et les dépenses. Le modèle français permet de suivre les contributions du budget national aux objectifs environnementaux, qu'elles soient positives ou négatives. Une analyse comparative du modèle français et de celui de l'UE est présentée au tableau 6.

43 La Commission reconnaît l'importance de définir des objectifs climatiques dans tous les domaines d'action concernés⁵⁰, mais des objectifs n'ont pas été fixés pour tous les programmes pertinents. Le tableau 7 présente des exemples de domaines d'action liés au climat, ainsi que les objectifs de dépenses correspondants fixés dans la législation pour la période 2014‑2020. Ces objectifs pourraient permettre d'orienter le budget de l'UE vers des dépenses plus vertes, mais ils n'ont pas été fixés de manière uniforme pour l'ensemble du budget.

Les dépenses climatiques déclarées n'ont pas nécessairement été effectuées

44 Pour la période 2014‑2020, la Commission a déclaré avoir consacré quelque 216 milliards d'euros à la lutte contre le changement climatique⁵¹. Toutefois, ses déclarations sont généralement fondées sur les montants prévus ou engagés (voir figure 11). Le FSE est l'exception, la Commission se fondant en l'occurrence sur les montants réellement dépensés, même s'il s'agit des dépenses cumulées de l'UE et des États membres (voir encadré 6).

45 Lorsque les chiffres communiqués reposent sur des montants prévus ou engagés, ils sont gonflés par les fonds non utilisés ou non versés (en raison de retards dans les projets, de paiements tardifs ou du faible niveau de maturité des projets, par exemple)⁵² (voir figure 12). Dans un rapport de 2018, nous avons relevé l'impact que cela a eu au cours de la période 2007‑2013⁵³.

46 Dans certains cas, la Commission a réévalué les dépenses rétroactivement et ajusté le montant des dépenses liées à l'action pour le climat en conséquence. Dans le cadre du MIE, par exemple, elle a réévalué rétroactivement des projets dans les domaines des transports et de l'énergie en appliquant la méthodologie de la période 2021‑2027. Elle a ainsi augmenté de 91 %, pour la période 2014‑2020, la contribution climatique du MIE, qui est de ce fait passée de 11 à 21 milliards d'euros (voir point 32). De même, en 2018, des réévaluations de thèmes et de projets relevant d'Horizon 2020 ont conduit à une augmentation de 41 % de la contribution aux dépenses climatiques effectuées au titre de ce programme en 2017. Nous avons constaté que les coefficients climatiques utilisés pour 9 des 24 projets relevant d'Horizon 2020 que nous avons examinés n'étaient pas raisonnables, étant donné que leur lien avec l'action pour le climat était plus ténu que ne l'affirmait la Commission. Pour ces projets, nous avons constaté une surestimation d'environ 0,3 milliard d'euros (soit 1 % du montant consacré au climat au titre d'Horizon 2020).

Peu d'améliorations attendues dans la déclaration des dépenses climatiques de la période 2021‑2027

47 Pour la période 2021‑2027, il existe deux principales sources de soutien financier de l'UE: le budget du CFP et NextGenerationEU (voir figure 3). Le suivi de l'action pour le climat et la déclaration des dépenses correspondantes devraient bénéficier des enseignements tirés de la période 2014‑2020 et, ainsi, permettre d'obtenir des chiffres fiables sur les dépenses liées à l'action pour le climat.

Déclaration des dépenses climatiques dans le nouveau CFP

48 Afin que la contribution du budget de l'UE aux objectifs climatiques puisse atteindre les 30 %, soit l'augmentation visée pour 2021‑2027, la législation de l'UE a fixé des valeurs cibles pour la contribution climatique de certains programmes (par exemple, MIE – 60 %, FEDER – 30 %, FC – 37 %, Horizon Europe – 35 %, et instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale – 30 %)⁵⁴. Globalement, le but est de faire en sorte qu'une importance accrue soit accordée à l'action pour le climat dans différents domaines d'intervention.

49 Dans de nombreux domaines d'action (comme le MIE, le FSE ou encore l'ICD), le suivi de l'action pour le climat dans le cadre du CFP 2021‑2027 reste, en substance, inchangé par rapport à la période 2014‑2020. Dans d'autres (le FEAGA, le Feader, le FEDER et le FC, par exemple), la Commission a ajusté ou clarifié les coefficients climatiques de certains programmes de financement afin qu'ils reflètent davantage leur contribution réelle à l'action pour le climat (voir figure 13). La Commission fait remarquer qu'elle met actuellement au point sa déclaration des dépenses climatiques en tenant compte des effets escomptés de ces dépenses et en veillant à ce que les coefficients soient appliqués de manière cohérente à des projets similaires⁵⁵.

50 Avec les changements proposés, la fiabilité de la déclaration des dépenses climatiques est exposée à d'autres risques et difficultés (voir figure 14).

Défis liés à NextGenerationEU

51 La facilité pour la reprise et la résilience (FRR) de l'Union européenne est la principale composante de NextGenerationEU. Son objectif en matière de dépenses liées à l'action pour le climat est de 37 % (voir figure 3). Elle vise notamment à contribuer aux objectifs climatiques de l'UE à l'horizon 2030 et à l'horizon 2050, et intègre désormais le principe consistant à «ne pas causer de préjudice important» (voir figure 13)⁵⁶. À titre exceptionnel, les États membres peuvent encore soutenir les investissements dans les combustibles fossiles⁵⁷.

52 Le principe consistant à «ne pas causer de préjudice important» relève du système de l'UE permettant de déterminer les produits financiers durables (taxinomie de l'UE)⁵⁸. Dans un rapport de 2021, la Cour a signalé le risque que le volet climatique de la FRR ne respecte pas les normes de l'Union en matière de taxinomie. Étant donné que ces normes s'appliquent aux obligations vertes de l'UE, cela pourrait avoir une incidence sur la volonté du marché financier d'acquérir ces obligations et de financer la FRR⁵⁹.

53 En application du règlement FRR, la Commission et les États membres sont tenus de veiller à la coordination et d'encourager les synergies avec d'autres Fonds de l'UE⁶⁰. Des actions complémentaires efficaces pourraient ainsi voir le jour, mais une telle obligation présente également des risques si la coordination n'est pas efficiente.

54 Les financements au titre de la FRR seront fondés sur des plans nationaux pour la reprise et la résilience. Les États membres conçoivent ces plans, la Commission les évalue et le Conseil les approuve sur la base d'une proposition de la Commission. Celle-ci calculera en amont la contribution de la FRR aux dépenses liées à l'action pour le climat, sur la base des estimations de coûts figurant dans les plans⁶¹.

55 Il existe des risques et des difficultés inhérents à la conception des plans et aux paiements correspondants, comme on peut le voir dans la figure 15 ci-après. Il incombe principalement à la Commission de contrôler le respect des conditions de paiement.

Conclusions et recommandations

56 Dans de nombreux domaines d'intervention, l'UE a adopté une législation visant à soutenir l'action pour le climat. Elle s'est engagée à consacrer au moins 20 % de son budget 2014‑2020 à cette action, à réduire les émissions de gaz à effet de serre, à développer l'utilisation des énergies renouvelables et à améliorer l'efficacité énergétique. En 2021, la Commission a indiqué avoir atteint cet objectif (points 01 à 14).

57 Nous avons constaté que, dans certains cas, aucun élément ne permettait d'affirmer que les dépenses de l'UE contribuaient à l'action pour le climat, tandis que dans d'autres, la contribution était surestimée. Notre analyse a montré que la Commission avait indûment comptabilisé quelque 72 milliards d'euros en tant que dépenses liées à l'action pour climat (voir figure 16). Les coefficients plus raisonnables que nous avons appliqués font baisser la part probable du budget de l'UE liée au climat, la faisant passer de 20 % à environ 13 % (soit quelque 144 milliards d'euros).

58 La Commission a déclaré que 26 % des financements agricoles contribuaient à l'action pour le climat, ce qui représente environ la moitié des dépenses climatiques de l'UE. Toutefois, la quantité de gaz à effet de serre émise par les exploitations agricoles de l'UE n'a pas diminué depuis 2010. Il ressort de notre analyse ainsi que de l'examen de la littérature spécialisée et des études d'évaluation pertinentes que la Commission a probablement surestimé les contributions de la politique agricole de près de 60 milliards d'euros, soit plus de 80 % du montant total correspondant selon nous à des surestimations (points 19 à 34). Des financements ne devraient pas être considérés comme pertinents pour le climat en l'absence d'éléments probants.

Recommandation n° 1 – Justifier la pertinence des financements agricoles du point de vue de l'action pour le climat

Pour quantifier la contribution de la politique agricole 2021‑2027 à l'action pour le climat, la Commission devrait s'appuyer sur des données scientifiques. Conformément aux dispositions de l'article 100, paragraphe 3, du règlement (UE) 2021/2115 établissant des règles régissant l'aide aux plans stratégiques devant être établis par les États membres dans le cadre de la politique agricole commune, elle devrait le cas échéant ajuster cette contribution en conséquence.

Quand? D'ici à juin 2026.

59 La déclaration des dépenses climatiques par la Commission manquait de cohérence. Les projets dans les domaines ferroviaire et de l'électricité, par exemple, ont été traités différemment dans le cadre du mécanisme pour l'interconnexion en Europe et dans celui du Fonds européen de développement régional. Parmi les problèmes que nous avons relevés figurent le défaut de prise en compte, par la Commission, des effets négatifs potentiels sur le climat de certaines dépenses et l'absence de distinction opérée par celle-ci entre atténuation et adaptation (voir points 35 à 43).

60 La Commission a combiné des chiffres non comparables (montants prévus, engagés et dépensés dans différents domaines de dépenses) pour calculer le montant total des dépenses climatiques. Elle a, en outre, surestimé la contribution du Fonds social européen en incluant des dépenses des États membres dans celles de l'UE. Elle a par ailleurs réévalué rétroactivement les dépenses climatiques déclarées au titre du mécanisme pour l'interconnexion en Europe, ce qui a fait gonfler les chiffres déclarés précédemment (points 44 à 46).

Recommandation n° 2 – Améliorer la déclaration des dépenses climatiques

1. La Commission devrait mettre en évidence les dépenses de l'UE susceptibles d'avoir des effets négatifs sur le climat et en faire mention dans ses rapports. Ce faisant, elle devrait s'appuyer sur le principe consistant à «ne pas causer de préjudice important» tel qu'il est défini dans la taxinomie de l'UE.
2. La Commission devrait publier des lignes directrices applicables à tous les domaines d'action pouvant comporter des dépenses climatiques. À cet égard, elle devrait définir et communiquer clairement une base de déclaration cohérente et réserver le même traitement à des projets similaires (en appliquant le même coefficient climatique, par exemple) pour l'ensemble du budget de l'UE et pour NextGenerationEU.
3. La Commission devrait améliorer la déclaration actuelle des dépenses climatiques en prenant en compte les montants non utilisés (non dépensés et dégagés) pour chaque période de programmation.

Quand? D'ici à juin 2025.

61 Pour la période 2021‑2027, l'UE s'est fixé pour objectif de consacrer 30 % de son budget à l'action pour le climat. La Commission a conservé la même méthode, qu'elle a toutefois quelque peu modifiée. Certains changements (ajustement des coefficients et relèvement des valeurs cibles fixées pour les contributions aux objectifs climatiques, par exemple) constituent une amélioration. D'autres, en revanche, engendrent des risques et des problèmes supplémentaires: choix de coefficients climatiques infondés, manque de cohérence dans les déclarations concernant les projets ferroviaires, ou encore possibilités d'utiliser des combustibles fossiles, pour n'en citer que quelques-uns. Cela remet en question la fiabilité des futures déclarations de dépenses climatiques (voir points 47 à 50).

62 La facilité pour la reprise et la résilience intègre le principe consistant à «ne pas causer de préjudice important» et le recours optionnel aux critères de taxinomie de l'UE, ce qui constitue une amélioration par rapport au cadre financier pluriannuel 2014‑2020. Nous avons toutefois relevé des problèmes potentiels dans sa conception et son financement, en particulier l'absence de lien clair entre, d'une part, les valeurs intermédiaires («jalons») et les valeurs cibles («cibles») auxquelles sont subordonnés les paiements et d'autre part, les objectifs climatiques (points 51 à 55).

63 Le budget de l'UE pour 2021‑2027 prévoit d'accorder une importance accrue à l'action pour le climat. Cependant, il est difficile de déterminer dans quelle mesure les objectifs en matière de dépenses climatiques peuvent permettre de réduire les émissions de gaz à effet de serre, d'intensifier l'utilisation des énergies renouvelables et de promouvoir l'efficacité énergétique. Ce qui compte en définitive, c'est de savoir si les dépenses de l'UE peuvent contribuer efficacement à la réalisation des objectifs climatiques et énergétiques. Un budget pertinent au regard de l'action pour le climat doit être étroitement lié à une réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Recommandation n° 3 – Lier le budget de l'UE aux objectifs climatiques et énergétiques

La Commission devrait rendre compte de la contribution des dépenses climatiques à la réalisation des objectifs climatiques et énergétiques de l'UE. Elle devrait se concentrer en particulier sur la manière de mesurer l'impact du budget sur l'atténuation du changement climatique.

Quand? D'ici à décembre 2025.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par M^me Joëlle Elvinger, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 27 avril 2022.

Annexe – Recommandations antérieures de la Cour des comptes européenne présentant un intérêt pour la déclaration des dépenses climatiques

Ces recommandations, formulées antérieurement, restent pertinentes pour la déclaration des dépenses climatiques, et viennent compléter celles figurant dans le présent rapport.

Acronymes et sigles

AEE: Agence européenne pour l'environnement

CFP: cadre financier pluriannuel

DG: direction générale

FC: Fonds de cohésion

Feader: Fonds européen agricole pour le développement rural

FEAGA: Fonds européen agricole de garantie

FEDER: Fonds européen de développement régional

FRR: facilité pour la reprise et la résilience

FSE: Fonds social européen

GES: gaz à effet de serre

IDC: instrument de coopération au développement

MIE: mécanisme pour l'interconnexion en Europe

OCDE: Organisation de coopération et de développement économiques

ONG: organisation non gouvernementale

PAC: politique agricole commune

SEQE: système d'échange de quotas d'émission

Glossaire

Action pour le climat: mesures de lutte contre le changement climatique et ses répercussions.

Adaptation aux effets du changement climatique: réduction de la vulnérabilité des pays et des populations au changement climatique par l'augmentation de leur capacité à en absorber les effets.

Atténuation du changement climatique: réduction ou limitation des gaz à effet de serre en raison de leurs effets sur le climat.

Biomasse: combustible dérivé de produits organiques et de déchets, utilisé pour produire de l'électricité.

Cadre financier pluriannuel: programme de dépenses de l'UE établissant, généralement pour une période de sept ans, les priorités (sur la base des objectifs des politiques) ainsi que les plafonds de dépenses. Il représente la structure dans laquelle s'inscrivent les budgets annuels de l'UE et fixe une limite pour chaque catégorie de dépenses.

Changement climatique: modifications du climat de la Terre qui donnent lieu à de nouvelles conditions météorologiques à long terme.

Coefficient climatique de l'UE: pondération affectée aux dépenses de l'UE pour des projets, des mesures ou des actions afin de refléter la mesure dans laquelle ceux-ci intègrent les considérations climatiques.

Conventions de Rio: trois accords conclus à la suite du sommet de la Terre qui s'est tenu à Rio de Janeiro en 1992: la convention sur la diversité biologique, la convention-cadre sur les changements climatiques et la convention sur la lutte contre la désertification.

Dépenses liées à l'action pour le climat ou dépenses climatiques: dépenses contribuant (directement ou indirectement) aux objectifs climatiques.

Domaine d'intervention: catégorie d'activités financées par le Fonds européen de développement régional, le Fonds de cohésion ou le Fonds social européen.

Domaine prioritaire: l'une des subdivisions des principales priorités de l'UE en matière de développement rural.

Effet d'aubaine: situation dans laquelle une activité financée par l'UE aurait été entreprise même sans aide publique.

Fonds structurels et d'investissement européens: les cinq principaux Fonds de l'UE destinés à soutenir conjointement le développement économique dans l'ensemble de l'Union au cours de la période 2014‑2020: le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen, le Fonds de cohésion, le Fonds européen agricole pour le développement rural et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche.

Fuite de carbone: augmentation des émissions de gaz à effet de serre due au transfert de la production d'un pays imposant des contraintes rigoureuses relatives à ces émissions vers un pays appliquant des règles moins strictes.

Gaz à effet de serre: gaz (le dioxyde de carbone ou le méthane, par exemple) présent dans l'atmosphère, qui absorbe les rayonnements et en émet, piégeant la chaleur et réchauffant ainsi la surface de la Terre, un phénomène connu sous le nom d'«effet de serre».

Horizon 2020: programme de recherche et d'innovation de l'UE pour la période 2014‑2020.

Intégration des questions climatiques: intégration des considérations relatives au climat dans l'ensemble des politiques, instruments, programmes et fonds.

Marqueur de Rio: indicateur, défini par l'OCDE, permettant de mesurer la contribution d'une activité aux objectifs des conventions de Rio.

Mesure agroenvironnementale et climatique: pratique facultative qui va au-delà des exigences habituelles en matière d'environnement et pour laquelle les agriculteurs peuvent prétendre à un paiement imputé sur le budget de l'UE.

Natura 2000: réseau constitué de zones de conservation des espèces rares et menacées, et de certains types d'habitats naturels rares protégés en vertu du droit de l'UE.

Neutralité climatique: situation dans laquelle les activités humaines ont un effet net nul sur le climat.

NextGenerationEU: programme de financement visant à aider les États membres de l'UE à surmonter les conséquences économiques et sociales de la pandémie de COVID‑19.

Pacte vert pour l'Europe: stratégie de croissance que l'UE a adoptée en 2019 pour parvenir à la neutralité climatique d'ici à 2050.

Paiement direct: paiement d'une aide agricole, comme une aide à la surface, effectué directement en faveur des agriculteurs (également appelé «aide au revenu»).

Politique agricole commune: politique unique et harmonisée de l'UE en matière d'agriculture prévoyant des subventions et une série d'autres mesures visant à garantir la sécurité alimentaire, à assurer un niveau de vie équitable aux agriculteurs de l'Union, à promouvoir le développement rural et à protéger l'environnement.

Revenu national brut: indicateur standard de la richesse d'un pays, calculé sur la base des revenus nationaux et des revenus perçus de l'étranger.

Suivi de l'action pour le climat: surveillance des progrès accomplis en vue de la réalisation des objectifs de dépenses en faveur de l'action pour le climat.

Réponses de la Commission

https://www.eca.europa.eu/fr/Pages/DocItem.aspx?did=61103

Calendrier

https://www.eca.europa.eu/fr/Pages/DocItem.aspx?did=61103

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'Union ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur impact en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

L'audit de la performance objet du présent rapport a été réalisé par la Chambre I (Utilisation durable des ressources naturelles), présidée par Joëlle Elvinger, Membre de la Cour. L'audit a été effectué sous la responsabilité de Joëlle Elvinger, Membre de la Cour, assistée de: Ildikó Preiss, cheffe de cabinet; Paolo Pesce et Charlotta Törneling, attachés de cabinet; Ramona Bortnowschi et Emmanuel Rauch, managers principaux; Antonella Stasia, cheffe de mission; Ernesto Roessing et Jonas Kathage, auditeurs; Marika Meisenzahl, auditrice également chargée de la conception graphique. Les travaux de secrétariat ont été assurés par Judita Frangež.

Notes

¹ GIEC, Summary for Policymakers, dans Climate Change 2021: The Physical Science Basis (Changement climatique 2021: les éléments scientifiques). Contribution du groupe de travail I au sixième rapport d'évaluation du groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat, 2021, p. 21.

² Voir le site internet de la DG Action pour le climat de la Commission, EU Action.

³ Décision 2002/358/CE relative à l'approbation du protocole de Kyoto.

⁴ Commission européenne, «Un budget pour la stratégie Europe 2020», COM(2011) 500, 2011, partie II, p. 13.

⁵ Conseil européen, Conclusions (cadre financier pluriannuel), EUCO 37/13, 2013, paragraphe 10.

⁶ Règlement d'exécution (UE) n° 215/2014 concernant les méthodologies du soutien aux objectifs liés au changement climatique.

⁷ OCDE, OECD DAC Rio Markers for Climate – Handbook, p. 2.

⁸ Commission européenne, 2020 Annual Management and Performance Report for the EU budget, volume I.

⁹ Conseil européen, Conclusions, EUCO 29/19, 2019.

¹⁰ Commission européenne, «Bâtir une Europe résiliente – la nouvelle stratégie de l'Union européenne pour l'adaptation au changement climatique», COM(2021) 82.

¹¹ Annexe I de la directive 2003/87/CE établissant un SEQE dans l'Union.

¹² Décision 406/2009/CE relative aux engagements en matière de réduction des GES jusqu'en 2020, et règlement (UE) 2018/842 relatif aux réductions contraignantes des émissions de GES par les États membres de 2021 à 2030.

¹³ Proposition de la Commission européenne visant à modifier différentes directives sur les énergies renouvelables, COM(2021) 557; proposition de la Commission européenne relative à l'efficacité énergétique (refonte), COM(2021) 558.

¹⁴ Voir le rapport n° 13/2021 de l'AEE intitulé Trends and projections in Europe 2021 pour la projection concernant 2020.

¹⁵ Commission européenne, Évaluation en 2019 des progrès accomplis par les États membres dans la réalisation des objectifs nationaux d'efficacité énergétique pour 2020, COM(2020) 326.

¹⁶ Cour des comptes européenne, rapport spécial 11/2020 intitulé «Efficacité énergétique des bâtiments: donner plus d'importance à la rentabilité»; Cour des comptes européenne, rapport spécial 02/2022 intitulé «Efficacité énergétique dans les entreprises: des économies d'énergie, mais aussi des faiblesses dans la planification et la sélection des projets».

¹⁷ Cour des comptes européenne, rapport spécial n° 17/2013 intitulé «Le financement, par l'UE, de la lutte contre le changement climatique dans le cadre de l'aide extérieure»; rapport spécial n° 31/2016 intitulé «Consacrer au moins un cinquième du budget de l'UE à l'action pour le climat: des travaux ambitieux sont en cours mais risquent fort d'être insuffisants»; document d'analyse 01/2020 intitulé «Le suivi des dépenses liées à l'action pour le climat dans le budget de l'UE».

¹⁸ Cour des comptes européenne, rapport spécial 16/2021 intitulé «Politique agricole commune et climat – La moitié des dépenses de l'UE liées au climat relèvent de la PAC, mais les émissions d'origine agricole ne diminuent pas».

¹⁹ Brady, M. et al., Impacts of Direct Payments, 2017, p. 70, 88 et 89; M'barek, R. et al., Scenar 2030 - Pathways for the European agriculture and food sector beyond, 2020, p. 144.

²⁰ Ibidem.

²¹ Chahal, I. et al., Cumulative impact of cover crops on soil carbon sequestration and profitability in a temperate humid climate, 2020.

²² Cour des comptes européenne, rapport spécial n° 23/2019 intitulé «Stabilisation des revenus des agriculteurs: une panoplie complète d'outils, mais certains connaissent des problèmes de faible utilisation ou de surcompensation.

²³ Commission européenne, Evaluation study of the impact of the CAP on climate change and greenhouse gas emissions, Alliance environnement, 2019, p. 113.

²⁴ Cour des comptes européenne, document d'analyse 01/2020 intitulé «Le suivi des dépenses liées à l'action pour le climat dans le budget de l'UE», figure 7.

²⁵ Règlement (UE) n° 1307/2013 établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs.

²⁶ Considérants 42 et 44 du règlement (UE) n° 1307/2013 établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs.

²⁷ Commission européenne, Evaluation study of the payment for agricultural practices beneficial for the climate and the environment, Alliance Environnement et Institut von Thünen, 2017.

²⁸ Cour des comptes européenne, rapport spécial n° 21/2017 intitulé «Le verdissement: complexité accrue du régime d'aide au revenu et encore aucun bénéfice pour l'environnement», point 28 et figure 5; Gocht, A. et al., Economic and Environmental Impacts of CAP Greening: CAPRI Simulation Results, 2017; Louhichi, K. et al., Economic impacts of CAP greening: application of an EU-wide individual farm model for CAP analysis (IFM-CAP), 2017.

²⁹ Cour des comptes européenne, rapport spécial 21/2017 intitulé «Le verdissement: complexité accrue du régime d'aide au revenu et encore aucun bénéfice pour l'environnement», points 43 à 46.

³⁰ M'barek, R. et al., Scenar 2030 - Pathways for the European agriculture and food sector beyond, 2020, p. 115 et 144.

³¹ Commission Staff Working Document on Evaluation of the impact of the Common Agricultural Policy on climate change and greenhouse gas emissions, p. 23 et 24.

³² Cour des comptes européenne, rapport spécial 16/2021 intitulé «Politique agricole commune et climat – La moitié des dépenses de l'UE liées au climat relèvent de la PAC, mais les émissions d'origine agricole ne diminuent pas», point VII.

³³ Cour des comptes européenne, rapport spécial n° 31/2016 intitulé «Consacrer au moins un cinquième du budget de l'UE à l'action pour le climat: des travaux ambitieux sont en cours mais risquent fort d'être insuffisants», annexe.

³⁴ Ibidem.

³⁵ Cour des comptes européenne, rapport spécial 10/2022 sur le programme Leader et le développement local mené par les acteurs locaux.

³⁶ Article 3, point a, du règlement (UE) n° 1316/2013 établissant le mécanisme pour l'interconnexion en Europe.

³⁷ Rapport de la Commission européenne sur l'évaluation à mi-parcours du mécanisme pour l'interconnexion en Europe, SWD(2018) 44.

³⁸ Commission européenne, Investing in European networks – The Connecting Europe Facility – Five years supporting European infrastructure, p. 21.

³⁹ Commission européenne, EU transport in figures — statistical pocketbook 2020.

⁴⁰ Quinn, A. et al., Rail Adapt: Adapting the railway for the future. UIC (Union internationale des Chemins de Fer), novembre 2017.

⁴¹ Considérant 5 du règlement (UE) 2021/1153 établissant le mécanisme pour l'interconnexion en Europe.

⁴² Règlement d'exécution (UE) n° 215/2014 concernant les méthodologies du soutien aux objectifs liés au changement climatique.

⁴³ Public dashboard for European Structural and Investment Funds.

⁴⁴ Nesbit, M. et al., Documenting climate mainstreaming in the EU budget: making the system more transparent, stringent and comprehensive. Parlement européen, 2020, p. 18 à 20.

⁴⁵ Cour des comptes européenne, document d'analyse 01/2020 intitulé «Le suivi des dépenses liées à l'action pour le climat dans le budget de l'UE», figure 5.

⁴⁶ Cremins, A. et Kevany, L., An Introduction to the Implementation of Green Budgeting in Ireland, Staff Paper 2018, p. 12.

⁴⁷ Commission européenne, «Un budget pour la stratégie Europe 2020», COM(2011) 500, partie II, p. 17.

⁴⁸ Ibidem.

⁴⁹ Commission européenne, Green Budgeting Practices in the EU: A First Review, document de réflexion, 2021, p. 22.

⁵⁰ Commission européenne, «Un budget pour la stratégie Europe 2020», COM(2011) 500, partie II, p. 17.

⁵¹ Commission européenne, 2020 Annual Management and Performance Report for the EU budget, volume I, 2021, p. 8 et 9.

⁵² Cour des comptes européenne, rapport spécial n° 19/2019 intitulé «INEA: des avantages certains, mais un MIE à améliorer», point IV.

⁵³ Cour des comptes européenne, rapport spécial n° 17/2018 intitulé «Les actions engagées par la Commission et les États membres dans les dernières années des programmes de la période 2007‑2013 visaient bien à améliorer l'absorption, mais n'étaient pas suffisamment centrées sur les résultats».

⁵⁴ Considérant 5 du règlement (UE) 2021/1153 établissant le mécanisme pour l'interconnexion en Europe; article 6, paragraphe 1, du règlement (UE) 2021/1060 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional et au Fonds de cohésion, notamment; article 7, paragraphe 10, du règlement (UE) 2021/695 portant établissement du programme-cadre pour la recherche et l'innovation «Horizon Europe»; considérant 49 du règlement (UE) 2021/947 établissant l'instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale.

⁵⁵ Commission européenne, Communication relative au cadre de performance du budget de l'UE au titre du CFP 2021‑2027, COM(2021) 366, p. 7.

⁵⁶ Articles 4 et 5 du règlement (UE) 2021/241 établissant la facilité pour la reprise et la résilience.

⁵⁷ Communication de la Commission, «Orientations techniques sur l'application du principe consistant "à ne pas causer de préjudice important" au titre du règlement établissant une facilité pour la reprise et la résilience», C(2021) 1054, p. 8 et 9.

⁵⁸ Règlement (UE) 2020/852 sur l'établissement d'un cadre visant à favoriser les investissements durables.

⁵⁹ Cour des comptes européenne, rapport spécial 22/2021 intitulé «Finance durable: l'UE doit agir de façon plus cohérente pour réorienter les financements vers les investissements durables», point 90.

⁶⁰ Article 28 du règlement (UE) 2021/241 établissant la facilité pour la reprise et la résilience.

⁶¹ Article 18, paragraphe 4, point e), et annexe VI du règlement (UE) 2021/241 établissant la facilité pour la reprise et la résilience.

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Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-7816-4	ISSN 1977-5695	doi:10.2865/882999	QJ-AB-22-007-FR-N
HTML	ISBN 978-92-847-7785-3	ISSN 1977-5695	doi:10.2865/32877	QJ-AB-22-007-FR-Q

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© Union européenne, 2022

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