Използване на данни в Общата селскостопанска политика Нереализиран потенциал на големите информационни масиви при оценяването на политиката

Кратко изложение

I Общата селскостопанска политика (ОСП) изразходва повече от една трета от бюджета на ЕС. Политиката има многобройни сложни и взаимосвързани цели, вариращи от стандарт на живот в земеделската общност до аспекти, свързани с околната среда и климата, и развитието на селските райони. Използването на основан на обективни данни подход при вземането на политически решения изисква различни данни от различни източници и последващ анализ.

II Целта на одита беше да се оцени дали Комисията използва пълноценно данните и методите за анализ на данни за целите на анализа на ОСП. Тази оценка е от значение както за ОСП, която започва през 2023 г., така и за ОСП след 2027 г.

III Най-напред Европейската сметна палата провери как Комисията е използвала наличните данни за анализ на политиката през последните години и дали те са достатъчни. След това тя разгледа какво предприема Комисията, за да се справи с пропуските в данните, включително използването на големи информационни масиви.

IV ЕСП констатира, че Комисията разполага с голямо количество данни за разработване, мониторинг и оценка на ОСП. Комисията използва конвенционални инструменти като електронни таблици, за да анализира данните, които събира от държавите членки. Настоящите данни и инструменти не съдържат някои съществени елементи (напр. подробности за прилаганите екологични практики и за доходите от дейности извън земеделското стопанство), които са необходими за добре информирано разработване на политики. Комисията е предприела няколко законодателни и други инициативи за по-добро използване на съществуващите данни, но остават пречки пред пълноценното използване на събраните данни. Такива пречки са например липсата на стандартизация и ограниченията поради агрегирането на данните. Това намалява наличността и използваемостта на данните.

V ЕСП препоръчва на Комисията:

• да създаде рамка за използване на дезагрегирани данни от държавите членки; и
• да използва в по-голяма степен и да развива източниците на данни, за да отговори на нуждите на политиката.

Въведение

Общата селскостопанска политика е обширна област на политика

01 Общата селскостопанска политика (ОСП) е въведена през 1962 г. и на нея се пада повече от една трета от бюджета на ЕС: в периода 2014—2020 г. разходите за селско стопанство възлизат на 408 млрд. евро. Общите цели на Договора¹ по отношение на тази политика са допълнително прецизирани в регламентите за ОСП (вж. фигура 1). Политиката има за цел да окаже въздействие не само върху селскостопанското производство и земеделските стопани, но и върху екологични, климатични и социални аспекти.

02 В рамките на ОСП бенефициентите получават най-голям дял от субсидията въз основа на земята, с която разполагат. Друга част от субсидията може да бъде изплатена като възстановяване на разходи за предприемане на специфични дейности и за финансиране на инвестиции. Правото на ЕС определя основата за повечето плащания. Данните за земеделските стопанства се създават и събират по различни начини (фигура 2).

Ролята на данните в цикъла на политиката

03 В насоките за по-добро регулиране на Комисията се призовава за основан на обективни данни подход, което означава, че политическите решения трябва да се базират на най-добрите налични доказателства. Определението на Комисията за „доказателства“ е „множество източници на данни, информация и знания, включително количествени данни, като статистически данни и измервания, качествени данни, като мнения, принос на заинтересованите страни, заключения от оценки, както и научни и експертни становища“². Конвенционалният цикъл на политиката съдържа различни стъпки, показани на фигура 3. Всяка основана на факти политика се нуждае от подходящи данни на всеки етап от цикъла.

04 В световен мащаб организациите използват все повече „големи информационни масиви“, което им дава възможност да си служат с данни, които са били събрани по различни начини. В доклада ЕСП разглежда „големите информационни масиви“ като данни, които са твърде сложни или твърде големи за традиционните системи за обработка на данни и които изискват усъвършенствани инструменти и изчислителна мощ.

05 Селското стопанство е сектор, в който все повече се прилагат цифрови иновации и технологии. На фигура 4 са представени примери за цифрови технологии в селското стопанство. Публичният сектор може да използва много от тези технологии. Технологичният напредък може да съкрати сроковете за изготвяне на политики и да разшири базата от полезни данни за вземане на политически решения³. Тези подобрения позволяват на правителствата да приемат политики, основани на данни, по-специално като дават възможност за⁴:

• по-добро разбиране на въздействията на селското стопанство върху околната среда и за формулиране на цели на политиката, които са насочени към тези въздействия по цялостен начин;
• разработване на диференцирани и целенасочени политики; и
• прилагане на нови системи за мониторинг, основани на данни.

Амбиции на ЕС в областта на данните

06 Европейската комисия е издала няколко документа, в които се подчертава необходимостта от засилено и по-добро използване на данните с оглед по-добро разработване на политики или въздействие върху споделянето на данни или инструментите в ЕС (вж. фигура 5).

07 В Съобщението на Комисията от 2016 г. Data, information and knowledge management at the Commission се подчертава необходимостта да се подобри извличането и предоставянето на информация, както и максимално да се използват данните за по-добро разработване на политики. В него се посочва, че големите информационни масиви имат потенциала значително да увеличат възможностите на Комисията, като позволят ранно откриване на тенденции и по-бърза обратна връзка в подкрепа на по-доброто регулиране и създаването на основани на факти политики, както и по-добро демонстриране на резултатите пред всички заинтересовани страни. Комисията е планирала да развие необходимите умения, инструменти и компютърна инфраструктура в подкрепа на възможностите за работа с големи информационни масиви. Тя също така подчертава, че е необходимо по-добре да се предвиждат потребностите от данни и пропуските в знанията с оглед данните да бъдат налични, използваеми и полезни за оценки на въздействието, мониторинг, докладване и общи оценки⁵. Вътрешната стратегия на Комисията относно данните (DataStrategy@EC) е основният инструмент, използван за практическото прилагане на Съобщението на Комисията.

08 През ноември 2018 г. Комисията е приела Стратегия на Европейската комисия в областта на цифровите технологии за превръщането ѝ в цифрово трансформирана, ориентирана към потребителя и основана на данни администрация до 2022 г. Този документ потвърждава посоката, определена в Съобщението от 2016 г. От деветте действия, изброени в стратегията, ЕСП счита, че следните две имат най-голямо значение за нашия одит:

• интегриране на нови технологии в ИТ средата на Комисията; и
• улесняване на свободното движение на данни, свързани с политиките в целия ЕС, между европейските публични администрации.

09 През февруари 2020 г. Комисията е издала Съобщение, озаглавено „Европейска стратегия за данните“⁶ за периода 2021—2027 г., чийто обхват далеч надхвърля самата Комисия. Стратегията има за цел да реализира визия за истински единен пазар на данни чрез действия като например създаване на рамка за управление на достъпа до данни и тяхното използване, както и инвестиране в инфраструктура за данни и умения. Въпросите, които трябва да бъдат решени, включват наличност на данните, оперативна съвместимост и качество на данните, управление на данните, инфраструктура и технологии за данни (например капацитет за обработка на данни и облачна инфраструктура) и киберсигурност.

10 Изготвеното от Комисията през 2020 г. Предложение за акт за управление на данните⁷ има за цел да улесни повторната употреба на определени категории защитени данни от обществения сектор, да повиши доверието в посредническите услуги при обработката на данни и да насърчи алтруизма по отношение на данните в ЕС.

Обхват и подход на одита

11 Извършеният от Европейската сметна палата одит имаше за цел да оцени дали Комисията използва добре данните и методите за анализ на данни за нуждите на анализа на ОСП. На първо място ЕСП провери как Комисията е използвала наличните данни за анализ на политиката и дали данните са достатъчни. След това тя провери дали Комисията се справя с пропуските в данните, включително с използването на големи информационни масиви, и дали е имало скорошни или текущи изследователски проекти на ЕС, които са могли да помогнат за преодоляването на тези пропуски и за по-добър анализ на ОСП.

12 Обхватът на одита включваше разработване на политика, мониторинг по време на изпълнението ѝ и оценка. Одитът обхвана периода от 2015 г. до февруари 2022 г. Оценката на управлението на данните по ОСП е от значение, тъй като докладът на ЕСП може да окаже въздействие както върху ОСП, започваща през 2023 г., така и върху ОСП след 2027 г. Основната отговорност за ОСП се носи от Генерална дирекция „Земеделие и развитие на селските райони“ (AGRI) на Комисията.

13 Като част от своята одитна дейност ЕСП:

• провери съответните данни и документи, включително научни, стратегически, законодателни, политически и проектни документи;
• проведе интервюта със служители на четири генерални дирекции на Комисията (ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, ГД „Евростат“, Съвместен изследователски център (СИЦ) и ГД „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“);
• проведе интервюта със селскостопанската организация шапка COPA-COGECA относно Кодекса за поведение на ЕС относно споделянето на селскостопански данни по силата на договор, както и с представители на проекта Sen4CAP;
• проведе консултации с всички 27 държави — членки на ЕС, чрез проучване, адресирано до министерствата/службите, отговарящи за ОСП, и въз основа на отговорите на проучването проведе последващи дискусии с органите в Белгия, Естония, Германия, Ирландия, Нидерландия и Испания;
• извърши преглед на документи на три държави извън ЕС (САЩ, Австралия и Япония) за целите на сравнителния анализ (бенчмаркинг). Одитният екип избра тези държави въз основа на тяхната значителна селскостопанска икономика, иновативни или цифрови инициативи за управление на селското стопанство и наличие на публични данни; и
• организира дискусия с участието на научни, политически и административни експерти.

Констатации и оценки

Настоящите данни и инструменти частично предоставят информацията, необходима за изготвянето на добре информирани политики на равнище ЕС

14 От Комисията се изисква да оценява изпълнението на ОСП по отношение на нейните три общи цели⁸ (вж. фигура 1). Данните, които Комисията събира за разработването на политики, следва да бъдат пропорционални и подходящи за взимане на информирано решение относно варианти на политиката и за решаване на въпроси, свързани с оценката⁹. Съгласно насоките за по-добро регулиране оценките следва също така да гарантират наличието на подходящи данни в подкрепа на подготовката на нови инициативи (принципа „първо оцени“).

15 ЕСП провери дали ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ използва достатъчен набор от източници на данни и данни за анализ на ОСП и дали прилага подходящи аналитични инструменти. Одиторите проучиха какъв вид данни, ИТ системи и методи за анализ на данни притежава и използва Комисията. За да определи дали данните и инструментите са достатъчни, ЕСП прегледа оценки и документи за подготовка на политики.

ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ събира предимно административни данни и използва основно конвенционални инструменти за анализ на данни

16 За разработването, мониторинга и оценката на ОСП ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ разполага с големи обеми предимно административни данни (напр. пазарни цени и плащания, земеделска счетоводна информация), които получава предимно от държавите членки, които ги събират, за да провеждат политиката. Статистическите данни на ЕС за селското стопанство, събрани от Евростат, идват от различни източници: проучвания, административни данни, данни от земеделски стопанства и други предприятия, както и данни на равнище земеделско стопанство от земеделски преброявания и извадки.¹⁰

17 ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ следва вътрешната стратегия за данните на Комисията. Комисията разполага с инвентаризация на данните, предоставяща информация за собствеността, достъпността, съхранението и възможността за повторно използване на всеки актив от данни. В тази инвентаризация не се споменава информация за пропуски или припокривания.

18 Към февруари 2022 г. инвентаризацията на данните на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ се състоеше от 57 актива от данни, съхранявани в различни ИТ системи и бази данни (за примери вж. фигура 6). Базите данни съдържат предимно структурирани административни данни, а дирекцията използва основно статистически инструменти за тяхната обработка. Редица документи, които ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ събира от държавите членки (напр. годишни доклади за изпълнението), включват неструктурирани данни, за които тя не разполага с инструменти за автоматизирано или полуавтоматизирано обработване.

19 ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ е сключила споразумение със Съвместния изследователски център за анализ на данни и за проучване на начините за по-добро използване на съществуващите данни. Въз основа на това тя използва някои усъвършенствани методи в своя анализ на ОСП (като модела IFM-CAP, иконометрични модели и прогнозни анализи). Моделът IFM-CAP е модел за отделните стопанства за анализ на общата селскостопанска политика, който има за цел да оцени въздействието на ОСП върху икономиката на стопанствата и върху околната среда.

20 Прегледът на ЕСП на четирите информационни системи (ISAMM, CATS/COMBO, AGRIVIEW и СУФ) и базата данни СЗСИ, които захранват портала за данни в областта на селското стопанство и храните (вж. фигура 6), установи, че ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ събира предимно агрегирани данни. От тях само CATS/COMBO съдържа дезагрегирани данни на равнище стопанство.

21 ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ публикува консолидирани данни на портала за данни в областта на селското стопанство и храните, който предлага информация от много активи от данни на генералната дирекция и от селскостопанската статистика на Евростат, интерактивни визуализации и информационни табла. Потребителите могат да се запознаят с динамични редове, интерактивни карти, диаграми и таблици, както и да изтеглят необработени данни за повторно използване и анализ офлайн. ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ непрекъснато актуализира портала. ЕСП счита, че порталът е добра практика за публично достъпни данни, тъй като предлага единна точка за достъп до голям набор от данни за пазарите на селскостопански хранителни продукти, анализи, показатели на ОСП и финансиране от Съюза.

22 Основните ИТ системи, които Комисията и държавите членки използват за ОСП, са насочени към описателен и диагностичен анализ; малко от тях могат да правят прогнози или предписания (вж. фигура 7).

23 Въз основа на интервюта и получени отговори от държавите членки на проучването на ЕСП одиторите констатираха няколко пречки пред Комисията и държавите членки за използването на големи информационни масиви (вж. точка 04) и усъвършенствани методи за анализ на ОСП, например:

1. разлики в стандартите за качество или изискванията към различните източници на данни;
2. правила за поверителност, които ограничават използването на данни на равнище земеделско стопанство;
3. ограничена наличност на данни и разнороден или неправилен формат на данните; и
4. ниска грамотност по отношение на данните и липса на квалифициран персонал.

24 Липсата на общи референтни данни, като например уникален идентификатор, затруднява комбинирането на данни на равнище земеделско стопанство от различни източници за целите на анализа на ОСП. Уникалният идентификатор или алтернативни техники за комбиниране на данни биха направили възможно свързването на данни от различни източници, които се отнасят за едно и също земеделско стопанство (вж. каре 1).

25 Обикновено ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ оценява ръчно текстовата информация, която държавите членки предоставят в своите годишни доклади, и не използва техники за обработка на големи информационни масиви, като например текстови анализи или автоматизирано извличане. Анализът на ЕСП показва, че е възможна допълнителна автоматизация (вж. каре 2 за пример).

Някои характеристики на съществуващите данни и системи ограничават използването им за анализ на политиката

26 ЕСП направи оценка на използването и ограниченията на три много различни източника на данни, които се използват широко от Комисията и държавите членки (вж. таблица 1).

Интегрирана система за администриране и контрол

27 Комисията има ограничен достъп до интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК) на държавите членки, която е основният елемент на управлението на плащанията по ОСП в държавите членки. За ОСП 2014—2020 г. ИСАК се състои от редица цифрови и взаимосвързани бази данни, по-специално¹¹:

1. система за идентифициране на всички земеделски парцели в държавите от ЕС, известна като система за идентификация на земеделските парцели (СИЗП);
2. система, която позволява на земеделските стопани да посочват графично земеделските площи, за които кандидатстват за помощ (геопространствено заявление за помощ или ГЗП);
3. единна система за регистриране на самоличността на всеки бенефициент, който подаде заявление за помощ или искане за плащане;
4. интегрирана система за контрол за проверка на заявленията за помощ, основана на компютърни кръстосани проверки и физически проверки в земеделските стопанства.

28 Държавите членки използват ИСАК за получаване на заявления за помощ, за административни и други проверки (например проверки на място и проверки чрез мониторинг), както и за извършване на плащания¹². Държавите членки могат да използват различни технически решения за своите системи ИСАК. Липсата на стандартизация, различните собственици на данни (т.е. невинаги един и същ вид орган) и независимите ИТ разработки създават фрагментиране, затрудняват сравняването на данните и ограничават начина, по който те могат да бъдат споделяни или повторно използвани. Това намалява възможностите за използване на усъвършенствани методи за анализ или други техники за обработка на големи информационни масиви за оценка на въздействието на фондовете на ЕС¹³. Комисията има ограничен достъп до 42-те различни системи на държавите членки (национални или регионални), които включват подробни данни за земеделските стопанства и предприятията¹⁴. Това затруднява например получаването на подробна информация за разпределението на средствата на ЕС.

29 Въз основа на своя преглед на различни финансирани от Съюза научноизследователски проекти¹⁵ ЕСП установи, че децентрализираният подход на ИСАК ограничава по-нататъшното интегриране и взаимното свързване на тези източници на данни с други източници на данни на Комисията, главно поради:

1. проблеми със съвместимостта (различни технически решения) и липса на оперативна съвместимост между системите за данни;
2. правила за поверителност, които не позволяват свързването на данни за земеделските стопанства от различни източници (напр. ИСАК и СЗСИ); и
3. ниско ниво на детайлност на другите бази данни, т.е. данни с недостатъчна степен на подробност, и липса на общи идентификатори, съвместими с данните в ИСАК.

30 За да се подобри обменът на данни и тяхната наличност, ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ насърчава държавите членки да споделят своите геопространствени неперсонални данни от ИСАК чрез общия геопортал INSPIRE (вж. фигура 8), с техническата подкрепа на СИЦ. Порталът предоставя достъп до услуги за изтегляне и разглеждане на екологични геопространствени данни, събрани от държавите членки.

31 Степента, в която данните се споделят чрез геопортала INSPIRE, е различна за всяка държава членка. На фигура 9 са представени примери за броя на записите на метаданни по три избрани теми. Държавите членки публикуват някои геопространствени данни също и чрез своите независими национални (или регионални) геопортали.

Спътникови данни от „Коперник“

32 Спътниковите данни от „Коперник“ отговарят на определението за големи информационни масиви (вж. точка 04). Комисията координира подхода „проверки чрез мониторинг“ (въз основа на данни от „Коперник“), който е пример за автоматизиран мониторинг на ОСП в държавите членки.

33 В рамките на проверките чрез мониторинг се анализират непрекъснати потоци от спътникови данни от „Коперник“, за да се провери дали конкретни поземлени участъци отговарят на критериите за допустимост. От 2018 г. насам националните органи могат да използват данните от „Коперник“, за да заменят традиционните инспекции на място. По данни на Комисията през 2021 г. проверките чрез мониторинг са се прилагали за 13,1 % от площта, получаваща директни плащания. Целта за 2024 г. е 50 %¹⁶. През 2021 г. 10 държави членки са прилагали процеса към поне една схема за помощ на поне част от територията си, докато през 2020 г., когато ЕСП издаде специален доклад, обхващащ проверките чрез мониторинг¹⁷ (вж. каре 3), броят им е бил пет.

Система за земеделска счетоводна информация

34 Основният източник на икономически данни е системата за земеделска счетоводна информация (СЗСИ). Комисията и държавите членки използват широко СЗСИ за моделиране, оценки и докладване.

35 От 1965 г. насам СЗСИ има за цел да предоставя обективна и релевантна информация за доходите […] и за икономическата дейност на стопанствата за целите на ОСП¹⁹. СЗСИ е източникът на хармонизирани микроикономически данни, които са на разположение за измерване на въздействието на ОСП. Тя се основава на национални проучвания, работи на доброволен принцип за земеделските стопанства и обхваща стопанствата в ЕС, които са достатъчно големи, за да се считат за търговски²⁰.

36 Изключването на нетърговските и малките стопанства прави СЗСИ по-малко представителна за бенефициентите по ОСП. През 2015 г. в проучването са включени около 83 000 стопанства. Въпреки че този брой е представителен за около 90 % от общата използвана земеделска площ и от общото селскостопанско производство²¹, той представлява 4,7 милиона от общо 10,8 милиона стопанства в ЕС²². СЗСИ не е предназначена да бъде представителна за бенефициентите по ОСП. По данни на Комисията през 2019 г. делът на непредставените бенефициенти на преки плащания по ОСП е варирал от 5 % в Нидерландия до 78 % в Словакия.

Липсата на адекватни данни ограничава оценката на резултатите от ОСП

37 При оценките следва да се използват най-добрите налични данни, извлечени от разнообразен и подходящ набор от методи и източници (триангулация)²³. Подробните данни улесняват установяването на връзка между целите на политиката и резултатите/въздействието на същата²⁴. Съгласно законодателството информацията, използвана за оценка на резултатите от ОСП, следва да се основава, доколкото е възможно, на доказани източници на данни като СЗСИ и Евростат²⁵. Добрият мониторинг следва да генерира фактически данни под формата на динамични редове, за да се подобри качеството на бъдещата обща оценка и оценката на въздействието²⁶.

38 ЕСП прегледа пет изготвени от Комисията оценки или проучвания в подкрепа на оценките, които обхващат поне една оценка за всяка от трите общи цели на ОСП, посочени на фигура 1. Одиторите констатираха, че в оценките са използвани различни данни, събрани за управление или мониторинг на политиката, например показателите на ОСП²⁷, СЗСИ, CATS/COMBO, статистическите данни на Евростат и информационната система за управление на селскостопанските пазари (ISAMM). Тези данни често се допълват от външни данни (напр. от Организацията за икономическо сътрудничество и развитие, Организацията за прехрана и земеделие на ООН), проучвания на конкретни случаи, въпросници и интервюта.

39 И за трите цели на ОСП Комисията и оценителите използват съпоставителна оценка на въздействието²⁸. Тя изисква данни за контролни групи, т.е. обекти, които не прилагат тази политика. СЗСИ предоставя данни и за двете групи и може да бъде полезна за такъв анализ. Например липсата на съпоставителни данни ограничава оценките на приноса на ОСП за смекчаване на последиците от изменението на климата. Според Комисията ОСП се прилага от твърде дълго време и обхваща твърде голяма територия, за да се получат сравнителни данни²⁹, т.е. няма възможност за сравнение на ситуацията преди и след, или със и без политиката. Трудно е също така да се използват съпоставителни методи за териториалното развитие, тъй като повечето региони получават подкрепа по ОСП. За да се справи с този проблем, Съвместният изследователски център е разработил количествена аналитична рамка, основана на методи за съпоставителна оценка на въздействието, за да се изгради представа за причинно-следствената връзка между политиката и нейните резултати, като се вземе предвид разнообразният набор от мерки, прилагани в селските райони³⁰.

Ефективно производство на храни

40 Основните източници на данни за оценка на целта за ефективно производство на храни са СЗСИ и икономическите сметки за селското стопанство (ИССС) (вж. таблица 2). Комисията е създала и двата инструмента специално за осигуряване на данни за целите на оценката на ОСП. Например, за да оцени как подпомагането по ОСП се отразява на доходите на земеделските стопани, Комисията използва статистически данни на Евростат за факторния доход (т.е. доход от земя, капитал и труд) и СЗСИ³¹.

41 На държавите членки е необходима една година, за да съберат и потвърдят данните от СЗСИ, а на Комисията — една година, за да провери и валидира данните от СЗСИ на държавите членки. В резултат на това са необходими поне две години, преди данните да бъдат налични в базата данни на СЗСИ. Когато през 2018 г. Комисията е представила законодателното предложение за ОСП след 2020 г., са били налични данни само за една година от настоящата ОСП (тези от проучването на СЗСИ от 2015 г.). Това означава, че Комисията е направила предложението си, преди да разполага с последните данни от СЗСИ за резултатите от настоящата политика и нейното въздействие.

Устойчиво управление на природните ресурси и действия, свързани с климата

42 По отношение на целта на ОСП в областта на природните ресурси и климата, може да мине дълъг период от време между прилагането на дадена мярка на политиката и наблюдаването на нейното въздействие. За да се определи причинно-следствената връзка между дадена мярка на ОСП и резултатите от нея, трябва да се комбинират различни данни и да се вземат предвид външни фактори. От четирите компонента на целта (вж. фигура 1) ЕСП разгледа биологичното разнообразие. Нито държавите членки, нито Комисията са успели да предоставят убедителни доказателства за причинно-следствената връзка между стандартите за добро земеделско и екологично състояние³² и състоянието на биологичното разнообразие³³. Примери за използваните данни и ограниченията при оценката на компонента „биологично разнообразие“ са представени в таблица 3.

43 В оценката от 2019 г. се заключава, че не е възможна цялостна оценка на въздействието на политиката върху биологичното разнообразие поради липсата на подходящи данни от мониторинг³⁴. Няколко от показателите за мониторинг на Комисията не се захранват редовно с данни. Например не всички държави членки събират и докладват данни по показателя за въздействието на водочерпенето в селското стопанство.

44 Друго ограничение при оценката на екологичната цел е липсата на всеобхватни данни за количествата торове и пестициди, използвани в ЕС върху земеделските земи. От 2021 г. насам са налични данни за количествата пестициди, прилагани върху земеделска земя, но за по-малко от половината държави членки. Комисията и оценителите са използвали като заместител данни на СЗСИ за разходите за торове и продукти за растителна защита на хектар.

45 Публично достъпните статистически данни на ЕС относно продуктите за растителна защита се отнасят до количествата (kg) активни вещества, които се съдържат в ПРЗ³⁵. В специален доклад № 5/2020³⁶ ЕСП съобщи, че групирането на тези активни вещества по начина, изискван от законодателството на Съюза, ограничава информацията, която Евростат може да публикува или дори да споделя с други генерални дирекции на Комисията. Събраните статистически данни относно употребата на продукти за растителна защита в селското стопанство съгласно действащото законодателство на ЕС не са сравними и Евростат все още не е в състояние да публикува статистически данни за употребата им в целия ЕС.

Балансирано териториално развитие

46 В оценката за 2021 г.³⁷ Комисията и оценителите са използвали показатели за крайни продукти на ОСП, данни за плащанията от CATS/COMBO, базата данни ARDECO на ГД „Регионална и селищна политика“ и регионалната база данни на Евростат за третата цел на ОСП. Ограничената наличност на пълни, подробни и актуализирани данни за социално-икономическото състояние на селските райони се е отразила на надеждността на оценката³⁸. Изпълнителите са твърдели, че за някои от основните обществени аспекти данните са били оскъдни, а ако са били налични, често не са били редовно актуализирани, а изготвяни на ad hoc основа от конкретни изследователски проекти³⁹. В някои случаи оценителите са приложили заместващи показатели. Като цяло те изтъкват наличността и качеството на показателите и липсата на данни за малките региони като основни ограничения по отношение на количествените анализи.

47 С изключение на данните за плащанията от CATS/COMBO и данните за отделните стопанства в СЗСИ, повечето от данните, които Комисията събира от държавите членки, са агрегирани, като се получава една цифра за цялата държава членка или регион. Това ограничава възможностите за повторно използване на данните за целите на по-нататъшна оценка или разработване на политика. За някои социално-икономически аспекти (напр. социалното приобщаване) данните са били налични само на национално равнище или с ниска географска разделителна способност, което не е достатъчно за анализи на териториалната диференциация⁴⁰. Данните от мониторинга на ОСП също така не съдържат подробности за по-целенасочени анализи, напр. информация за възрастта или пола на бенефициентите⁴¹. Тези данни обикновено са налични в базите данни на държавите членки, но не са достъпни за Комисията.

Комисията не разполага с достатъчно данни за своята оценка на нуждите на ОСП

48 Съгласно насоките за по-добро регулиране оценката на въздействието, придружаваща дадено законодателно предложение, следва да започне с установяване на съществуването на проблем⁴². В нея трябва да се изложат логическите аргументи, които свързват проблема с причините, които го пораждат, и съответните цели, както и да се предложи набор от варианти на политиката за справяне с проблема.

49 За да разгледа използването на данни на етапите на разработване или планиране на политиката, ЕСП извърши преглед на оценката на въздействието, придружаваща законодателното предложение за ОСП след 2020 г.⁴³, и различни документи на Комисията в негова подкрепа. Одиторите констатираха слабости в начина, по който съответните данни се представят в подкрепа на описанието на проблема, към решаването на който е насочена политиката, в рамките на специфичната цел „достатъчно надежден земеделски доход“. В становището си относно законодателните предложения за ОСП след 2020 г. ЕСП посочи, че данните и аргументите, които Комисията е използвала в подкрепа на оценката на нуждите по отношение на доходите на земеделските стопани, са недостатъчни⁴⁴. Комисията не разполага с информация за доходите на земеделските стопани или земеделските домакинства, получени от дейности извън стопанството, а усреднените стойности на доходите крият съществени разлики. Освен това в своя доклад от 2021 г. относно интегрирането на принципа на равенство между половете ЕСП подчерта, че липсата на статистически данни за доходите на земеделските домакинствата и за разполагаемите доходи на земеделските стопанства, с разбивка по пол, също е сериозен пропуск в данните при разглеждането на въздействието на преките плащания върху равенството между половете⁴⁵.

50 През 2018 г. ЕСП препоръча „преди да представи каквото и да е предложение за бъдещата структура на ОСП, Комисията да направи оценка на състоянието на доходите за всички групи земеделски стопани и да анализира техните нужди от подпомагане на доходите“, като вземе предвид аспекти като доходите от храни и друго селскостопанско производство, както и от неселскостопански източници⁴⁶. Комисията прие частично препоръката, като добави, че политиката е насочена към онези земеделски стопани, които се занимават активно със земеделие, за да изкарват прехраната си. Проучване от 2015 г.⁴⁷ относно доходите на земеделските домакинства е показало сериозен пропуск в информацията за резултатите от ОСП, тъй като не е съществувала статистическа или мониторингова система на ЕС за оценка на общите доходи на земеделските домакинства и за сравняването им с други групи от обществото. Към февруари 2022 г. Комисията не е постигнала напредък в тази област.

51 На всеки три или четири години Евростат получава от държавите членки данни от изследване на структурата на земеделските стопанства относно други генериращи доходи дейности в земеделските стопанства. Данните от изследването показват дали другите генериращи доходи дейности са основна или допълнителна дейност на стопанина-управител, но не и дела или обхвата на доходите от нея. Последните данни, публикувани на уебсайта на Евростат, са за 2016 г⁴⁸.

52 Настоящият стандартен списък на променливите в СЗСИ не включва информация за доходите от дейности извън земеделското стопанство, тъй като изследването е за стопанствата, а не за земеделските производители. Данните за данъка върху доходите в регистрите на националните данъчни органи сами по себе си са недостатъчни за осигуряване на тези данни, тъй като не съдържат информация за характеристиките на стопанствата и съдържат земеделски доходи и на лицата, чиято основна дейност не е земеделие⁴⁹.

53 Някои държави членки (напр. Ирландия и Нидерландия) събират данни за доходите от дейности извън земеделското стопанство, като използват национални проучвания на СЗСИ, което би могло да запълни един от пропуските в данните, свързани с реалните доходи на земеделските стопани. Ирландските власти редовно публикуват непряко данни за доходите от дейности извън земеделското стопанство, включително „наличие на заетост извън земеделското стопанството“, „дни и часове, изработени извън стопанството“ и „сектор, в който се работи“.

Комисията има различни инициативи за по-добро използване на съществуващите данни, но все още са налице бариери

54 Комисията следва да предприеме допълнителни инициативи за преодоляване на съществуващите слабости и за подобряване на събирането и обработването на данни, за да може да се извършва оценка на ОСП и да се подпомогне разработването на бъдеща политика. Тези инициативи следва да бъдат приложени на практика в съответствие с определения график и крайни продукти. Комисията трябва да адаптира и укрепи съществуващите източници на данни за новата ОСП. Тя следва също така да проучи и мобилизира нови източници на данни, за да намали тежестта върху земеделските стопани и администрациите, като същевременно подобри базата от полезни данни за политиката⁵⁰.

55 В своя план за действие за вътрешна стратегия за данните Комисията си е поставила за цел да гарантира достъп до данни, които са от значение за вземането на решения и функционирането на цялата организация, и да насърчи използването на съвременни технологии за анализиране на данни с цел по-бързо и по-ефективно идентифициране на модели и тенденции.

56 ЕСП проучи какви инициативи е предприела Комисията, за да използва по-добре наличните данни и новите технологии, за да се справи с посочените по-горе пропуски в данните и предизвикателства, свързани с тях. Освен това ЕСП разгледа финансирани от ЕС научноизследователски проекти и инициативи на държавите членки, които биха могли да допринесат за анализа на ОСП и да запълнят някои от пропуските.

Комисията разширява източниците на данни и насърчава споделянето на данни, за да се справи с пропуските в данните и да отговори на нуждите от данни за ОСП

57 Във вътрешната стратегия за данните на Комисията се посочва, че трябва да се използват колкото е възможно повече вътрешни и външни източници на данни, за да се генерират данни в подкрепа на решенията. Разходите и административната тежест на събирането на допълнителни данни за мониторинг на политиката трябва да бъдат съизмерими с нуждите от данни. Според инструментариума за по-добро регулиране⁵¹ не е необходимо да се запълват всички пропуски в данните.

58 През 2018 г. Комисията е започнала да прилага на практика своята стратегия за данните. Дейностите варират от създаване на опис на данните (вж. точки 17—18) до правила за управление на данните, анализ на данни и обучение и умения. В края на 2020 г. ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ е създала съвет и работна група за изпълнение на стратегията. От януари 2022 г. тя разполага със специално звено „Управление на данни“, за да подобри координирането на управлението на данните.

59 Комисията е започнала няколко действия, които биха могли да допринесат за по-добър анализ на политиката чрез подобряване на инфраструктурата за данни и използването на данни за ОСП (напр. цифрови решения, електронни инструменти, алгоритми и добри практики). Вж. приложението за примери.

60 Оценка на Евростат от 2016 г. на селскостопанската статистика⁵² е заключила, че статистическите данни за селското стопанство, горското стопанство, земеползването и околната среда не са достатъчно хармонизирани и последователни. Сред причините за това е фактът, че законодателството е разработено под формата на силози от данни, но също така и че в различните области на селското стопанство съществуват различни определения и концепции. За да се справи с този проблем, Комисията е въвела два нови регламента и е изменила един съществуващ регламент (вж. фигура 10).

61 През 2019 г. Евростат е публикувала покана за представяне на предложения за създаване на мрежа от национални статистически институти, заинтересовани от разработването на методи за модернизиране на селскостопанската статистика. Един от двата приоритета се отнася до дейности, които използват нови източници на данни за селскостопанската статистика (например големи информационни масиви, сателитни изображения, геореферирана информация, прецизно земеделие), включително аспекти на достъпа, поверителността и оценката на качеството. По поканата не са били получени никакви заявления. Комисията твърди, че според държавите членки една от причините за това е, че националните статистически служби не са разполагали с достатъчно ресурси за създаването и координирането на такава мрежа.

62 Други инициативи за преодоляване на пропуските в данните попадат в две широки категории: споделяне на данни от държавите членки или заинтересованите страни и добавяне на нови променливи към съществуващите източници на данни.

63 В рамките на проект „Процес на ГД „Земеделие и развитие на селските райони за споделяне на данни от ИСАК съгласно Директива INSPIRE“ ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ в сътрудничество със Съвместния изследователски център, Генерална дирекция „Околна среда“ и Генерална дирекция „Действия по климата“ в момента изгражда рамка и процедури за подпомагане на споделянето на нелични пространствени данни от ИСАК в рамките на целия ЕС. Целта е да се гарантира, че пространствените данни от ИСАК са лесно откриваеми, ефективно достъпни (чрез единна входна точка) и ефективно използваеми повторно в среда на съгласувана политика (вж. фигура 11).

64 В Европейската стратегия за данните⁵³ Комисията признава значението на споделянето на данни за подобряване на тяхната наличност. В стратегията Комисията е обявила плана си за създаване на девет общи секторни пространства на данни в целия ЕС, включително „Общо пространство на данни за Европейския зелен пакт“ и „Общо европейско пространство на данни за селското стопанство“. Последното има за цел да улесни споделянето, обработването и анализа на производствени данни, отворени данни и евентуално друга информация от обществения сектор (напр. данни за почвата)⁵⁴.

65 Стратегията посочва две конкретни подготвителни дейности за пространството на данни за селското стопанство: да се направи оценка на опита, придобит във връзка с „кодекса за поведение на заинтересованите страни относно споделянето на селскостопански данни“⁵⁵, и да се направи преглед на съществуващите пространства на данни за селското стопанство през 2020 г. и началото на 2021 г. Понастоящем Комисията планира да извърши тези дейности като част от работната програма „Цифрова Европа“ за периода 2021—2022 г., която тя е одобрила през ноември 2021 г. Според Комисията пространството на данни ще бъде включено в работната програма за периода 2023—2024 г. с възможен прототип през 2024 г. и по-нататъшно разгръщане на пространството на данни през следващите години.

66 В рамките на стратегията „От фермата до трапезата“⁵⁶ Комисията възнамерява да преобразува СЗСИ в мрежа за данни за устойчивостта на земеделските стопанства (МДУЗС) с оглед събирането на данни на равнище стопанство за целите на стратегията „От фермата до трапезата“ и стратегията за биологичното разнообразие, както и други показатели за устойчивост. Комисията e публикувала пътна карта през юни 2021 г. и планира да представи предложение за регламент през второто тримесечие на 2022 г⁵⁷.

Конкретни мерки в контекста на ОСП 2023—2027 г. са насочени към подобряване на данните от мониторинга

67 Освен превръщането на СЗСИ в Мрежа за данни за устойчивостта на земеделските стопанства Комисията не планира значителни промени в основните ИТ системи, представени на фигура 6. Въпреки това тя работи за увеличаване на функционалността на ARACHNE — инструмент за извличане на данни, който държавите членки използват на доброволен принцип при административния си контрол. Инструментът е полезен например за идентифициране на проекти или бенефициенти, които могат да бъдат изложени на риск от измама или конфликт на интереси, въпреки че незадължителното му използване може да ограничи ползите от него. Ефективността на методите за анализ на данни в инструмента зависи от въведените данни. Това означава, че колкото повече качествени данни са качени, толкова по-точни, изчерпателни и информативни са резултатите от системата.

68 ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ използва нови технологии и спътникови данни за подобряване на показателите за мониторинг. Например, тя е въвела нов показател за въздействието за мониторинг на особеностите на ландшафта за периода 2023—2027 г. ОСП в периода 2014-2020 г. не включва показател за въздействие относно ландшафта. Това е отслабило оценката на въздействието на ОСП върху местообитанията, ландшафтите и биологичното разнообразие (вж. таблица 3). За новия показател (дял на земеделските земи с особености на ландшафта) Комисията ще използва данни от услугата за мониторинг на земната повърхност на „Коперник“, които съдържат информация за линейни живи плетове и храсти, редици от дървета и изолирани участъци от дървета.

69 За ОСП за периода 2023—2027 г. Комисията ще определи нова рамка, включително акт за изпълнение, за получаване на данни за отделните трансакции за целите на мониторинга, оценката и разработването на политиката. Според Комисията чрез събирането на индивидуални данни за заявлението/искането, както и информация за бенефициента и неговото стопанство/икономическа дейност, тя ще се опита да реши въпроса с дезагрегирането на данните.

Изследователски инициативи проучват възможностите за модернизиране на данните и инструментите

70 В рамките на програма „Хоризонт 2020“ Комисията финансира проекти за научни изследвания и иновации. ЕСП идентифицира редица неотдавнашни или текущи проекти по програма „Хоризонт 2020“ и други изследователски проекти, които биха могли да допринесат за подобряване на инфраструктурата за данни и използването на данни (напр. цифрови решения, електронни инструменти и алгоритми), които са необходими за осигуряване на по-добри данни за ОСП (вж. фигура 12). Някои проекти (например NIVA и Sen4CAP) вече са дали резултати, които могат да се използват за бъдещи разработки.

71 Проектът NIVA (Нова визия за ИСАК в действие) преодолява някои от ограниченията на ИСАК (вж. точки 28—29), предимно чрез намаляване на административната тежест и използване на потенциала на данните. Целта на проекта е да се модернизира ИСАК чрез ефективно използване на цифрови решения и електронни инструменти, като по този начин се създадат надеждни методологии и хармонизирани набори от данни за мониторинг на ефективността на селското стопанство.

72 Друг проект, финансиран от ЕС, FLINT (показатели на равнище земеделско стопанство по нови теми в оценката на политиката), е бил насочен към преодоляване на несъответствието между нуждите от данни за оценка на политиката и наличната селскостопанска статистика⁵⁸. Този проект е потенциално подходящ за планираното преразглеждане на СЗСИ, тъй като той обхваща показатели за устойчивост и използва СЗСИ като рамка. В рамките на проекта са били предложени 33 теми или показатели, свързани с екологични, социални, икономически и иновационни аспекти, които да бъдат събирани в бъдеще⁵⁹. В своята пътна карта⁶⁰ Комисията е заявила, че изменението на мрежата за данни за устойчивостта на земеделските стопанства ще се основава на проекта FLINT. През февруари 2022 г. обаче е било твърде рано да се направи оценка на това твърдение.

Държавите членки имат собствени инициативи за данни за ОСП

73 Проучване на ЕСП сред всички 27 държави членки установи, че мнозинството от тях признават добавената стойност на усъвършенстваните методи за анализ на данни, като от предоставения списък с възможни елементи повечето от тях са избрали по-бързо вземане на решения, прогнозен и обхващащ различни области анализ, намаляване на разходите и по-ефективна комуникация със земеделските стопани и заинтересованите страни.

74 В отговорите си на нашето проучване над половината от държавите членки предлагат следните мерки като приоритетни за подпомагане на използването на големи информационни масиви: повече финансиране от Комисията за проекти за ИТ инструменти и методи за анализ на данни (67 %), допълнителни насоки/наръчници (56 %) и подкрепа за разработването на нови методологии или стандартизация (52 %). По-малко държави членки са избрали подкрепа за аналитични технологии (48 %), решения за достъп до данни (41 %), както и подкрепа за научни изследвания и общи научноизследователски проекти (48 %).

75 Проучването на ЕСП и последващите интервюта показаха различия между държавите членки по отношение на начина, по който те включват нови източници на данни и усъвършенствани техники за анализ на данни. В каре 4 и каре 5 са включени примери за действията на държавите членки.

Все още предстои да бъдат преодолени някои съществени пропуски в данните и предизвикателства, свързани с тях

76 Комисията признава, че взаимното свързване на съществуващите източници на данни е основно предизвикателство за осигуряване на подходящи данни за оценка на ОСП⁶¹. Тя работи по повторното използване на данните от ИСАК и разширяването на СЗСИ, но не е предприела конкретни мерки за запълване на пропуските в данните относно доходите на земеделските стопани от дейности извън стопанството („доходи от дейности извън земеделското стопанството“) или за съчетаване на различните източници на дезагрегирани данни, за да се увеличи стойността на вече събраните данни.

77 Комисията е изтъкнала нуждата от общ уникален идентификатор за земеделските стопанства (ферми), който да направи възможно свързването на данни на равнище земеделско стопанство от различни източници на данни (напр. административни регистри и проучвания)⁶². Идентификаторът ще трябва да отчита различните системи на държавите членки и сложните структури на земеделските стопанства с различни комбинации и местоположение. Това изисква установяването на общо определение за земеделско стопанство. Това определение оказва влияние върху финансови показатели като дохода на земеделското стопанство⁶³. Един уникален идентификатор би могъл да спомогне за увеличаване на достъпността на данните и да предостави по-надеждна информация за въздействието на политиката. Към февруари 2022 г. няма напредък по този идентификатор.

78 Данните на равнище земеделско стопанство, получени от приложения и системи за управление, са нов и богат източник на информация. Съществуват много търговски решения, предлагащи разнообразни услуги за водене на цифрова документация, мониторинг на място и проследяване на труда, и много аспекти на дейността на стопанството могат да бъдат подобрени от такива приложения (вж. примера в каре 6). Комисията не знае колко земеделски стопани използват софтуер за управление на стопанството, но планираната за 2023 г. кампания за интегрирана статистика за земеделските стопанства⁶⁴ би могла да помогне да се получат сведения за използването на информационни системи за управление и оборудване за прецизно земеделие.

79 Използването на цифров полеви дневник, в който земеделските стопани да вписват своите дейности, би било стъпка напред към цифровизацията на земеделските стопанства и подобряване на мониторинга на потреблението и въздействието по отношение на пестицидите, торовете, водата и почвата. Предложената от Комисията платформа за устойчивост на земеделските стопанства за хранителните вещества (FaST) е инструмент с гъвкава архитектура, който осигурява съвременни методи за анализ и оперативна съвместимост с много източници на данни. Инструментът се основава на няколко източника на данни, които са свързани (живи източници) или импортирани (статични източници) в платформата. За да осигури на земеделските стопани достъп до собствените им данни, FaST се свързва с регионалната/националната ИСАК (или еквивалентен регистър на земеделските стопанства), където се съхраняват данните на земеделските стопани.

80 Данните от прецизното земеделие могат да бъдат ценен източник на данни⁶⁵. Примери за такива са данни от сензори и машини за влажността на почвата и хранителните вещества, както и специфични за местоположението данни за употребата на пестициди. Гореспоменатият проект „Нова визия за ИСАК в действие“ (NIVA) проучва възможностите за електронен регистър на земеделските стопанства, който може да бъде свързан с ИСАК. Той също така има за цел да интегрира данни от машини/прецизно земеделие в ИСАК. Съществуват обаче пречки за това, като например разнообразният характер на селскостопанските машини и липсата на стандартизация.

81 Достъпът до индивидуални данни за анализ на политиката може да бъде труден, а не съществува правна или техническа рамка за използване на търговска информация за анализ на политиката. Според едно проучване⁶⁶ земеделските стопани не са склонни да споделят данни по причини като риск от споделянето на данни за други цели, липса на яснота какво означава „лични данни“ и обща „съпротива срещу модерните технологии на платформите за данни“. Съгласно ОСП за периода 2023—2027 г. се изисква консултантските услуги в областта на селското стопанство да обхващат цифровите технологии⁶⁷.

82 На фигура 13 по-долу са обобщени основните предизвикателства, свързани с данните, пред които е изправена Комисията, както и нашата оценка на степента, в която те са били преодолени.

83 В своята документна проверка на сравними практики извън ЕС ЕСП разгледа три държави извън Съюза: Австралия, Япония и САЩ. Тези държави представят информация, която е обществено достояние, относно интегрирането на съвременни техники за обработка на данни в селското стопанство. В каре 7 са представени някои от техните инициативи.

Заключения и препоръки

84 Европейската сметна палата проучи дали Комисията използва добре данните и методите за анализ на данни за целите на анализа на Общата селскостопанска политика (ОСП). ОСП има много сложни и взаимосвързани цели. Определянето на това дали инструментите на политиката са подходящи и дали ефективно изпълняват тези цели, изисква данни и информация от редица вътрешни и външни източници.

85 ЕСП констатира, че макар Комисията да използва значително количество данни относно икономически, екологични, климатични и социални аспекти, в някои случаи настоящите данни и инструменти не предоставят определени съществени елементи на информацията, които са необходими за добре информирано разработване на политиката (точки 16—53). Комисията е предприела няколко инициативи за по-добро използване на съществуващите данни (точки 57—69), но освен забавяне на данни (точка 41), продължават да съществуват и бариери (точки 76—81).

86 Основните бариери по отношение на данните по етапи на събирането и обработката им са следните:

• например за селскостопанските вложени ресурси (напр. количество на приложените химически и нехимически пестициди, количество на приложените минерални/органични торове и за коя култура) и за земеделските практики с въздействие върху околната среда (вж. таблица 3, точки 42—45);
• недостъпност на данните — информацията на равнище земеделско стопанство се притежава, управлява и съхранява в местна интегрирана система за администриране и контрол (ИСАК) на държавите членки, до която Комисията има ограничен достъп (вж. точки 27—29);
• Комисията получава предимно агрегирани данни от държавите членки, което ограничава степента, в която тя може да извлече полза от тях (вж. таблица 2, точка 47);
• ограничения за комбиниране на източници на данни, например поради липсата на общ идентификатор (вж. точка 24).

87 В резултат на това Комисията разполага с частична информация за базовото равнище или за въздействието на политиката в области като доходи на земеделските стопани от дейности извън стопанството, екологична информация/практики и социално-икономическо развитие. Тези пропуски в наличността на данни се отразяват върху качеството на някои оценки, които следва да се основават на доказателства (вж. точки 39—47), и оценките на въздействието (вж. точки 48—53).

Препоръка 1 — Създаване на рамка за използване на дезагрегирани данни от ИСАК

Комисията следва да създаде техническа и административна рамка за споделяне и повторно използване на дезагрегирани данни от ИСАК (извън тези, необходими за годишните доклади за качеството на изпълнението) с цел мониторинг, оценка и в крайна сметка разработване на политика. Това следва да бъде съобразено с принципите на ефикасност и по този начин да се сведат до минимум административната тежест и разходите за бенефициентите и органите на държавите членки.

Срок за изпълнение — 2024 г.

Препоръка 2 — Използване в по-голяма степен и развиване на източниците на данни, за да се отговори на нуждите на политиката

Комисията следва да отстрани пропуските в данните, установени при общите оценки на общата селскостопанска политика за периода 2014—2020 г. и оценката на въздействието на ОСП за периода след 2020 г., като:

1. използва в по-голяма степен съществуващите източници на данни (например административни данни и статистически изследвания, както и данни от „Коперник“), обмисли използването на нови източници на данни или комбинира съществуващите;
2. разгледа възможността за използване на заместители или непреки източници на данни, когато използването на преки източници не е възможно за оценка на ключови показатели или аспекти, и
3. разгледа възможността за по-голямо използване на данни, свързани със селскостопанското оборудване.

Срок за изпълнение — 2025 г.

88 В Комисията Генерална дирекция „Земеделие и развитие на селските райони“ е сключила споразумение със Съвместния изследователски център за анализ на данни и за проучване на начините за по-добро използване на съществуващите данни. Въз основа на това споразумение Комисията използва усъвършенстван количествен анализ и модели за анализ на ОСП. Генерална дирекция „Земеделие и развитие на селските райони“ обаче не използва техники за обработка на големи информационни масиви за текстови анализ, интелигентен анализ на текст или за самото автоматизирано извличане. Съществуват потенциални ползи от замяната на ръчните и отнемащи време процедури с автоматизирани инструменти (вж. точки 19, 25 и каре 2).

89 В целия ЕС има няколко инициативи, понякога финансирани от Съюза по програма „Хоризонт 2020“ или други програми, които проучват възможностите за модернизиране на данните и ИТ инструментите за разработване, мониторинг и оценка на ОСП. Някои от тези инициативи вече са довели до резултати в областта на оперативната съвместимост и до нови и по-изчерпателни показатели. Проектите са на различни етапи и могат да разглеждат сходни въпроси от различни ъгли (точки 70—75). Комисията все още не е определила елементите, които биха могли да бъдат приложени на практика за ОСП.

90 Поради това пред Комисията се открива широко поле на действие за внедряването на икономически ефективни усъвършенствани методи за анализ и свързаните с тях инструменти в съществуващите ИТ системи и/или други ИТ решения за автоматизирана обработка на информация (например замяна на ръчни или невъзпроизводими процедури) и да използва по-добре активите от данни (например увеличаване на резултатите от обработката на данни) за анализ на политиката.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I с ръководител Joëlle Elvinger — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на 18 май 2022 г.

Приложение — Избрани действия и амбиции на Комисията, свързани с данните

— завършени — твърде рано за оценка или забавянето е по-малко от година — забавяне повече от година

Акроними и съкращения

ГЗП: Геопространствено заявление за подпомагане

ИСАК: Интегрирана система за администриране и контрол

ИСЗС: Интегрирана статистика за земеделските стопанства

МДУЗС: Мрежа за данни за устойчивостта на земеделските стопанства

РМООСП: Рамки за мониторинг и оценка на Общата селскостопанска политика

СЗСИ: Система за земеделска счетоводна информация

СИЗП: Система за идентификация на земеделските парцели

СМП: Система за мониторинг на площта

ССВРП: Статистика за селскостопанските влагани ресурси и продукция

СУФ: Система за управление на фондове

ATLAS: Система за оперативна съвместимост и анализ на селското стопанство

CATS: Система за одитни следи при одита на уравняване на сметките

CROP-CASMA: Приложение за анализ на състоянието на културите и влажността на почвата

FaST: Инструмент за устойчивост на земеделските стопанства за хранителните вещества

IFM-CAP: Модел за отделните стопанства за анализ на ОСП

ISAMM: Информационна система за управление на селскостопанските пазари

LUCAS: Рамково изследване на земеползването и земното покритие

NIVA: Проект „Нова визия за ИСАК в действие“

SEN4CAP: Проект „Sentinels for Common Agricultural Policy“

Речник на термините

Актив от данни: ИТ система, приложение или база данни, притежавани от дадена организация.

Анализ на данни: Процесът на събиране, моделиране и изследване на данни с цел извличане на информация, която подпомага вземането на решения.

База данни: Структуриран набор от данни, съхранявани в електронен вид и достъпни за справка и извличане.

Големи информационни масиви: Набори от данни с нарастващ обем, скорост и разнородност. Големите информационни масиви често са до голяма степен неструктурирани.

Данни: Конкретни, обективни факти, измервания или наблюдения, които трябва да бъдат обработени, за да се генерира информация.

Задълбочено машинно учене: Техника за изкуствен интелект, която включва обучение на софтуерна система с помощта на милиони примери.

Методи за анализ на данни: Научен подход за анализ на данни с помощта на систематични изчислителни методи за извличане на знания.

Неструктурирани данни: Информация, съхранявана в оригиналния ѝ формат без предварително определена категоризация или организация, което често я прави по-сложна за анализиране. Тя може да включва както количествена, така и качествена информация, например изображения, текст, дати, имейли или числа.

Оперативна съвместимост: Способност на една система да комуникира и работи с други системи, включително чрез обмен на данни.

Повторна използваемост на данните: Леснотата, с която данните, събрани за една цел, могат да се използват за друга.

Пропуск в данните: Данни, които са необходими за конкретна цел, но не са налични.

Пространствени данни: Данни, отнасящи се до конкретно местоположение или географска област и нейните природни или изградени характеристики.

Рамково изследване на земеползването/земното покритие (LUCAS): Редовно и хармонизирано изследване, което се извършва на място във всички държави — членки на ЕС, за да се събере информация за начина на ползване на земята и за това какво расте върху нея, включително анализ на почвата.

Структурирани данни: Стандартизирана количествена информация, която следва предварително определена структура на данните, което улеснява нейния анализ.

Усъвършенствани методи за анализ на данни: Използване на високотехнологични методи като прогнозно моделиране и машинно самообучение за анализ на големи информационни масиви

Отговори на Комисията

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=61415

Хронология

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=61415

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав I „Устойчиво използване на природните ресурси“ с ръководител Joëlle Elvinger — член на ЕСП. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Joëlle Elvinger със съдействието на Liia Laanes — ръководител на задача; Dimitrios Maniopoulos — заместник-ръководител на задача; Ildikó Preiss — ръководител на кабинета на г-жа Elvinger; Paolo Pesce и Charlotta Törneling — аташета в кабинета; Emmanuel Rauch — главен ръководител; Claudia Albanese — одитор и специалист в областта на данните; Marika Meisenzahl — одитор и графично оформление; Michał Szwed — одитор. Mark Smith — езикова подкрепа.

Бележки

¹ Член 39 от Договора за функционирането на Европейския съюз.

² Инструментариум за по-добро регулиране, 2021 г., стр. 20.

³ Höchtl, J., Parycek, P. и Schöllhammer, R., „Big data in the policy cycle: Policy decision making in the digital era“, Journal of Organizational Computing and Electronic Commerce, 2016 г., 26(1—2), стр. 147—169.

⁴ ОИСР: Digital Opportunities for Better Agricultural Policies, 2019 г., OECD Publishing, стр. 13.

⁵ C(2016) 6626, Съобщение Data, Information and Knowledge Management at the European Commission.

⁶ COM(2020) 66.

⁷ COM(2020) 767.

⁸ Член 110 от Регламент (ЕС) № 1306/2013.

⁹ Инструментариум за по-добро регулиране, стр. 20.

¹⁰ Обяснителен меморандум към COM(2016) 786.

¹¹ Член 68 от Регламент (ЕС) № 1306/2013.

¹² Членове 67—78 от Регламент (ЕС) № 1306/2013.

¹³ Digitalisation of European reporting, monitoring and audit, Служба на ЕП за парламентарни изследвания, септември 2021 г.

¹⁴ „NIVA roadmap for IACS transformation“, стр. 24.

¹⁵ Резултати от проектите NIVA и IoF2020, документи на проектите ATLAS и DEMETER; Digitalisation of European reporting, monitoring and audit, EPRS. септември 2021 г.

¹⁶ Годишен отчет за дейността, ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, приложение 2, стp. 25.

¹⁷ Специален доклад 04/2020 „Прилагане на нови технологии за повърхностни изображения при мониторинга на Общата селскостопанска политика — цялостният напредък е устойчив, но с по-бавно темпо при мониторинга на климатичните изменения и околната среда“.

¹⁸ Пак там, препоръка 2.

¹⁹ Регламент № 79/65/ЕИО на Съвета.

²⁰ Система за земеделска счетоводна информация.

²¹ Център за помощ относно оценяването, „Best Use of FADN for the Assessment of RDP Effects on Fostering the Competitiveness in Agriculture“, 2021 г., стр. 9.

²² Европейска комисия, „EU Farm Economics Overview based on 2015 (and 2016) FADN data“, 2018 г., стр. 5.

²³ Насоки за по-добро регулиране, стр. 6 и 26.

²⁴ Инструментариум за по-добро регулиране, стр. 572.

²⁵ Член 110 от Регламент (ЕС) № 1306/2013.

²⁶ Насоки за по-добро регулиране, стр. 45.

²⁷ За развитието на селските райони, Приложение IV към Регламент за прилагане (ЕО) № 808/2014.

²⁸ Инструментариум за по-добро регулиране, Глава VIII — Инструмент 68.

²⁹ SWD(2021) 115, стр. 20.

³⁰ Dumangane, M. et al., An Evaluation of the CAP impact: a discrete policy mix analysis, 2021 г.

³¹ Evaluation support study on viable food production, стр. 30—32.

³² Приложение II към Регламент (ЕО) № 1306/2013.

³³ Специален доклад № 13/2020 „Биологичното разнообразие в земеделските земи продължава да намалява въпреки приноса на ОСП“, точки 48—50.

³⁴ „Evaluation of the impact of the CAP on habitats, landscapes, biodiversity“, Кратко изложение, 2019 г.

³⁵ Специален доклад 05/2020 „Устойчиво използване на продукти за растителна защита — налице е ограничен напредък при измерването и намаляването на рисковете“.

³⁶ Пак там.

³⁷ „Evaluation on impact of the CAP on territorial development of rural areas“.

³⁸ SWD(2021) 394.

³⁹ „Evaluation support study on the impact of the CAP on territorial development of rural areas“, 2020 г.

⁴⁰ Evaluation support study on the impact of the CAP on territorial development of rural areas, 2020 г.

⁴¹ SWD(2021) 394 и Evaluation support study on the impact of the CAP on territorial development of rural areas: socioeconomic aspects; специален доклад 10/2021 – Gender mainstreaming in the EU budget: time to turn words into action, точка 90.

⁴² Насоки за по-добро регулиране, стр. 10.

⁴³ SWD(2018) 301.

⁴⁴ Становище № 07/2018, точка 2.

⁴⁵ Специален доклад 10/2021 „Интегриране на принципа на равенство между половете в бюджета на ЕС: време е да превърнем думите в дела“, точки 89 и 90.

⁴⁶ Специален доклад 10/2018 „Схема за основно плащане за земеделски стопани — системата функционира, но оказва ограничено въздействие върху опростяването, насочването и сближаването на нивата на подпомагане“, препоръка 3.

⁴⁷ Hill, B. и Dylan Bradley, B. (2015 г.), Comparison of farmers’ incomes in the EU Member States. Проучване, изготвено за Европейския парламент.

⁴⁸ Набор от данни за други генериращи доходи дейности (ef_oga_main).

⁴⁹ Hansen, H. и Forstner, B. (2021 г.), A differentiated look at the economic situation of German farmers, презентация на 27-та среща на мрежата на ОИСР за анализ на равнище земеделско стопанство.

⁵⁰ SWD(2018) 301, стр. 51.

⁵¹ Инструментариум за по-добро регулиране, стр. 363.

⁵² SWD(2017) 96, Оценка, придружаваща документ „Strategy for Agricultural Statistics 2020 and beyond and subsequent potential legislative scenarios”.

⁵³ COM(2020) 66.

⁵⁴ C(2021) 7914, Annex to the Commission Implementing Decision on the financing of the Digital Europe Programme and the adoption of the multiannual work programme for 2021-2022, стр. 54.

⁵⁵ Кодекс за поведение на ЕС относно споделянето на селскостопански данни по силата на договор.

⁵⁶ COM(2020) 381.

⁵⁷ Пътна карта: Изменение на мрежата за данни за устойчивостта на земеделските стопанства.

⁵⁸ Poppe, K., Vrolijk, H., Dolman, M. и Silvis, H., 2016 г., FLINT – Farm-level Indicators for New Topics in policy evaluation: Studies in Agricultural Economics, 118, стр. 116-122.

⁵⁹ Резюме на окончателния доклад за проекта FLINT.

⁶⁰ Пътна карта: Превръщане на СЗСИ в Мрежа за данни за устойчивостта на земеделските стопанства (FSDN).

⁶¹ SWD(2018) 301, Част I, стр. 51.

⁶² Вж. например Strategy for agricultural statistics for 2020 and beyond, стр. 8, 12 и 16-17.

⁶³ Poppe, K. J. и Vrolijk, H.C.J. (2019), How to measure farm income in the era of complex farms, документ, изготвен за представяне на 171-вия семинар на Европейската асоциация на аграрните икономисти (EAAE).

⁶⁴ Регламент за изпълнение (ЕС) № 2021/2286 на Комисията.

⁶⁵ Punt, T. и Snijkers, G., „Exploring precision farming data: A first orientation“, 2020 г. Документ, представен на семинара на ИКЕ на ООН за събиране на статистически данни през 2019 г. „Нови източници и нови технологии“.

⁶⁶ Internet of Food and Farm 2020: Policy Recommendations from IoF2020.

⁶⁷ Член 15 от Регламент (ЕС) 2021/2115.

⁶⁸ Agricultural Data Integration Project.

⁶⁹ Hughes, N. et al. (2020 г.), The Agricultural Data Integration Project, изследователски доклад на Австралийското бюро по земеделска и ресурсна икономика и науки (ABARES), Канбера.

⁷⁰ Digital Opportunities for Better Agricultural Policies, 2019 г., ОИСР.

⁷¹ Уебстраницата на WAGRI.

⁷² Crop-CASMA User's Guide.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (https://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2022 г.

PDF	ISBN 978-92-847-8280-2	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/90316	QJ-AB-22-014-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-8249-9	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/795580	QJ-AB-22-014-BG-Q

АВТОРСКО ПРАВО

© Европейски съюз, 2022 г.

Политиката на ЕСП относно повторната употреба е определена в Решение № 6-2019 на Европейската сметна палата относно политиката за свободно достъпни данни и повторната употреба на документи.

Освен ако не е посочено друго (напр. в отделни известия за авторските права), създаденото от ЕСП съдържание, притежавано от ЕС, е лицензирано по Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Това означава, че като правило повторната употреба е позволена, при условие че са посочени първоначалните източници и всички извършени промени. Лицето, което използва информацията на ЕСП повторно, следва да не изменя първоначалния смисъл или послание на документите. ЕСП не носи отговорност за последствия, възникнали в резултат на повторната употреба.

Необходимо е да се получи допълнително разрешение в случаите, когато дадено съдържание изобразява разпознаваеми частни лица, например на снимки на персонала на ЕСП, или когато е включено съдържание на трети страни.

В случаите, когато е получено такова разрешение, то отменя и заменя горепосоченото общо разрешение и ясно посочва всички ограничения при използването.

За използването или възпроизвеждането на съдържание, което не е собственост на ЕС, може да е необходимо да се потърси разрешение директно от носителите на авторските права:

Фигури 1, 4, 8 и 11: Freepik Company S.L. Всички права запазени.

Символи във фигура 12: Всички права запазени.

Софтуер или документи, обхванати от правата на индустриална собственост, като патенти, търговски марки, регистрирани дизайни, лого и наименования, са изключени от политиката на ЕСП за повторно използване.

Уебсайтовете на всички институции на Европейския съюз, включени в домейна europa.eu, съдържат препратки към сайтове на трети страни. Тъй като ЕСП не контролира съдържанието им, моля, запознайте се с тяхната политика за поверителност на данните и с политиката за авторските права.

Използване на логото на ЕСП

Логото на ЕСП не може да бъде използвано без предварително разрешение.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес https://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (https://data.europa.eu/bg) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.