Adaptação das regras da política de coesão para reagir à COVID-19 Maior flexibilidade na utilização dos fundos, mas importa refletir sobre a política de coesão como instrumento de resposta a situações de crise

Síntese

I Desde o início de 2020, a União Europeia (UE) adotou um vasto conjunto de medidas para fazer face aos desafios colocados pela pandemia de COVID-19. A política de coesão contribuiu para esta resposta através de três atos legislativos que alteraram as regras do período de programação de 2014-2020. Em março de 2020, a Comissão lançou a Iniciativa de Investimento de Resposta ao Coronavírus (CRII), que introduziu simplificações, liquidez e medidas de flexibilidade. Em abril de 2020, a Iniciativa de Investimento de Resposta ao Coronavírus + (CRII+) veio reforçar as flexibilidades introduzidas em março, além de prever a possibilidade de cofinanciamento da UE a 100% durante um ano. Em dezembro de 2020, a Assistência à Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa (REACT-EU) concedeu 50,4 mil milhões de euros aos Estados-Membros como reforço do financiamento da política de coesão de 2014-2020.

II A auditoria do Tribunal examinou se a Comissão adaptou corretamente as regras da política de coesão de 2014-2020 através das iniciativas CRII/CRII+ e REACT-EU para proporcionar maior flexibilidade aos Estados-Membros na utilização dos fundos da política de coesão em resposta à pandemia de COVID-19. O Tribunal realizou esta auditoria porque foram introduzidas alterações substanciais no quadro jurídico da política de coesão (um dos mais importantes domínios de intervenção da UE) e há interesse público em saber se as medidas ajudaram os Estados-Membros a fazer face à pandemia. A data de elaboração do relatório permite à Comissão ter em conta as conclusões tanto a tempo da avaliação ex post do período de programação de 2014‑2020 como da elaboração do quadro da política de coesão para o período pós‑2027.

III O Tribunal concluiu que, de um modo geral, a Comissão adaptou corretamente as regras da política de coesão de 2014-2020 de forma a que os Estados-Membros pudessem utilizar os respetivos fundos com maior flexibilidade. A UE reagiu prontamente, após a grande eclosão da pandemia na Europa, em março de 2020, adotando medidas legislativas em menos de dois meses para mobilizar os fundos não utilizados através das iniciativas CRII/CRII+ e, em menos de um ano, para disponibilizar recursos complementares através da REACT-EU. Estas medidas alteraram algumas das principais características da política de coesão, como a ênfase nas regiões menos desenvolvidas. Os Estados-Membros com mais fundos disponíveis em 2020 estavam em melhor posição para utilizar as medidas das iniciativas CRII/CRII+. Por outro lado, a REACT-EU distribuiu recursos suplementares a todos os Estados-Membros para utilizar até 2023, concedendo, efetivamente, um «financiamento intercalar» entre os períodos de 2014-2020 e de 2021-2027.

IV Ao permitirem a reorientação dos recursos e o cofinanciamento da UE a 100%, as iniciativas CRII/CRII+ mantiveram as despesas da política de coesão no período de 2014-2020 controladas, num momento em que a pandemia estava a afetar gravemente a atividade económica normal. Os novos recursos significativos atribuídos pela REACT-EU permitiram aos Estados-Membros financiarem investimentos adicionais, mas também aumentaram a pressão para utilizarem os fundos. Estas alterações no quadro jurídico exigiram trabalhos de programação adicionais, o que aumentou o volume de trabalho administrativo das autoridades de gestão e contribuiu para os atrasos no arranque do período de 2021-2027.

V A Comissão prestou assistência oportuna aos Estados-Membros para a execução das iniciativas CRII/CRII+ e REACT-EU. Melhorou o prazo para o tratamento e a aprovação das alterações dos programas no caso das iniciativas CRII/CRII+, embora tenha falhado por pouco o objetivo definido no regulamento no que diz respeito à REACT-EU.

VI A análise do Tribunal demonstrou que as flexibilidades das iniciativas CRII/CRII+ em matéria de transferências resultaram em movimentações substanciais de fundos. Os Estados-Membros transferiram cerca de 10% do financiamento da política de coesão (35 mil milhões de euros) entre domínios de investimento e dentro destes. Trata-se de um montante significativo, sobretudo tendo em conta que a pandemia surgiu perto do final do período de programação. Este financiamento adicional foi afetado à saúde e ao apoio às empresas, tendo sido retirado sobretudo dos domínios da energia e ambiente e da investigação e inovação. No caso da REACT-EU, com 86% dos seus recursos programados até junho de 2022, o financiamento está a ser direcionado sobretudo para o emprego, a saúde e o apoio às empresas.

VII O sistema de acompanhamento da Comissão permite o seguimento separado das medidas da REACT-EU, mas não das medidas das iniciativas CRII/CRII+. A Comissão também pode basear-se em indicadores não obrigatórios relativos à COVID-19 para avaliar as concretizações das suas medidas de resposta à crise. No entanto, uma vez que não existem definições comuns, poderá ter dificuldades em interpretar os dados agregados comunicados pelos Estados-Membros.

VIII As realizações dos programas operacionais de 2014-2020 serão reunidas na avaliação ex post que a Comissão tem de realizar até 31 de dezembro de 2024. Nessa avaliação do período de 2014-2020, a Comissão planeia abranger as iniciativas CRII/CRII+ e REACT-EU, embora não seja obrigatório realizar uma avaliação específica das primeiras.

IX A política de coesão foi muitas vezes utilizada no passado como instrumento de resposta a situações de crise, mas não foram realizadas avaliações formais do impacto a longo prazo desta utilização. As regras aplicáveis ao período de 2021-2027, graças às flexibilidades introduzidas pelas iniciativas CRII/CRII+, facilitarão mais a utilização dos fundos da política de coesão para reagir a acontecimentos imprevistos. Assim, poderá haver o risco de a utilização reiterada da política de coesão para dar resposta a crises ter um impacto sobre o seu objetivo estratégico primário de reforçar a coesão económica e social entre as regiões.

X O Tribunal recomenda que a Comissão:

• analise o impacto, nos objetivos a longo prazo da política, da utilização dos fundos da política de coesão para reagir a situações de crise;
• acompanhe de perto a absorção dos fundos da REACT-EU e, se necessário, preste apoio específico com ênfase nos resultados.

Introdução

A resposta da UE aos efeitos da pandemia de COVID-19

01 O vírus da COVID-19 foi inicialmente detetado na Europa no início de 2020, tendo os primeiros casos sido assinalados em França em 24 de janeiro de 2020¹. A partir daí, propagou-se rapidamente por todo o continente. Em meados de março de 2020, tinham sido notificados casos em todos os Estados-Membros da UE² e a Organização Mundial da Saúde tinha declarado a Europa como o epicentro da pandemia³.

02 O surto do vírus e as medidas de saúde pública adotadas para limitar a sua propagação causaram perturbações sociais e económicas sem precedentes. Muitas empresas apresentaram falta de liquidez e risco de insolvência. A economia da UE contraiu 6% em 2020⁴ e, ao nível mundial, a crise levou à recessão mais profunda desde a Segunda Guerra Mundial⁵.

03 No início de 2020, os Estados-Membros começaram a adotar inúmeras medidas económicas e orçamentais para atenuar o impacto deste enorme choque para os cidadãos, os trabalhadores e as empresas. Por seu lado, a UE facilitou a utilização de políticas orçamentais nacionais expansionistas aliviando as suas regras orçamentais e em matéria de auxílios estatais⁶ e prestando apoio financeiro direto aos Estados‑Membros, nomeadamente através do Fundo de Solidariedade da União Europeia e do Instrumento de Apoio de Emergência na União. Além disso, adotou uma série de alterações ao quadro legislativo da política de coesão e criou novos instrumentos orçamentais (ver caixa 1).

Alterações das regras da política de coesão de 2014-2020 através das iniciativas CRII/CRII+ e REACT-EU

04 A política de coesão é um dos maiores domínios de intervenção do orçamento da UE, com uma dotação de 355 mil milhões de euros (todos os montantes indicados no relatório estão a preços correntes) para o período de 2014-2020. Tem como principal objetivo reduzir as disparidades de desenvolvimento entre as diferentes regiões. É financiada pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), pelo Fundo Social Europeu (FSE) e pelo Fundo de Coesão (FC), e as regras que regem a utilização de todos estes fundos estão estipuladas no Regulamento Disposições Comuns (RDC).

05 Com os programas já a decorrer e a serem executados diretamente pelos Estados-Membros, o financiamento da política de coesão proporcionou um enquadramento que permitiu reorientar os recursos ainda disponíveis para as necessidades de financiamento resultantes da crise provocada pela COVID-19. Com vista a aumentar a flexibilidade dos fundos da política de coesão e facilitar a sua utilização para fazer face à crise, a Comissão introduziu alterações ao RDC e ao Regulamento FEDER. Estas aplicam-se ao período de programação de 2014-2020, que pode financiar investimentos até ao final de 2023. O principal objetivo da Comissão era oferecer maior flexibilidade e liquidez aos Estados-Membros num período de crise.

06 A Comissão reagiu à pandemia através das alterações legislativas às regras da política de coesão apresentadas em seguida.

• Em março de 2020, a Iniciativa de Investimento de Resposta ao Coronavírus (CRII) introduziu um conjunto de simplificações, medidas de liquidez e flexibilidades destinadas a ajudar os Estados-Membros a dar resposta a necessidades urgentes, designadamente no setor da saúde, nas pequenas e médias empresas (PME) e nos mercados de trabalho.
• Em abril de 2020, a Iniciativa de Investimento de Resposta ao Coronavírus + (CRII+) reforçou substancialmente as flexibilidades que a CRII tinha introduzido. Previu, nomeadamente, a possibilidade de aplicar cofinanciamento da UE a 100% às operações durante um ano e facilitou a reorientação de fundos disponíveis da dotação de 2020.
• Em dezembro de 2020, a Assistência à Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa (REACT-EU) concedeu 50,4 mil milhões de euros em financiamento adicional aos Estados-Membros para a política de coesão de 2014‑2020 e 0,2 mil milhões de euros à Comissão para despesas administrativas e assistência técnica (ver figura 1)⁷. O financiamento da REACT-EU tem de ser despendido até ao final de 2023.

07 A figura 2 resume as medidas introduzidas na política de coesão de 2014-2020 no contexto da pandemia de COVID-19 e o anexo I especifica os seus principais aspetos e fundamentação.

Funções e responsabilidades

08 A gestão da política de coesão é partilhada entre os Estados-Membros e a Comissão. Os serviços da Comissão responsáveis por esta política são a Direção-Geral da Política Regional e Urbana (DG REGIO) e a Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão (DG EMPL). As autoridades de gestão ao nível nacional e regional são responsáveis pela execução do financiamento da política de coesão por meio de programas operacionais.

Âmbito e método da auditoria

09 A presente auditoria tinha por objetivo examinar se a Comissão adaptou corretamente o quadro da política de coesão de 2014-2020 através das iniciativas CRII/CRII+ e REACT-EU, para proporcionar maior flexibilidade aos Estados-Membros na utilização dos fundos da política de coesão em resposta à pandemia de COVID-19. Em especial, o Tribunal examinou se:

• a Comissão adaptou rapidamente o quadro da política de coesão de 2014-2020;
• a Comissão prestou assistência à execução aos Estados-Membros em tempo oportuno;
• as medidas levaram à afetação de recursos aos setores necessitados;
• o sistema de acompanhamento da Comissão facilitará a avaliação dos resultados;
• a Comissão analisou o impacto de utilizar a política de coesão para reagir a crises.

O Tribunal não avaliou a utilização das medidas pelos Estados-Membros nem até que ponto estas os ajudaram a dar resposta aos desafios colocados pela pandemia.

10 O Tribunal obteve provas através de:

• análises pormenorizadas dos dados dos sistemas de acompanhamento e de comunicação da Comissão;
• uma análise dos documentos pertinentes;
• questionários e reuniões aprofundadas com a Comissão;
• um exame de uma amostra discricionária (para abranger as iniciativas CRII/CRII+ e REACT-EU e assegurar uma representação geográfica equilibrada) de 25 alterações a programas operacionais tratadas pela Comissão;
• um inquérito a todas as autoridades de gestão dos programas operacionais do FEDER, do FSE e do FC de 2014-2020, para obter reações sobre a sua experiência com as iniciativas CRII/CRII+ e REACT-EU, tendo recebido 74 respostas relativas a 39% de 313 programas (excluindo programas transfronteiriços e transnacionais).

11 A auditoria do Tribunal abrange o FEDER, o FSE e o FC no âmbito da política de coesão. Os elementos incluídos nas iniciativas CRII/CRII+ que não pertencem à política de coesão, das pescas e do desenvolvimento rural não foram incluídos no âmbito da auditoria. A auditoria incidiu sobre o período desde que foram lançadas as medidas de combate à crise, no início de 2020, até ao final de 2021. O Tribunal teve em conta dados posteriores, quando disponíveis.

12 O Tribunal realizou esta auditoria porque foram introduzidas alterações substanciais no quadro jurídico do financiamento da política de coesão e o Parlamento Europeu manifestou interesse no tema. A data de elaboração do relatório permite à Comissão ter em conta as conclusões tanto a tempo da avaliação ex post do período de programação de 2014-2020 como da elaboração do quadro da política de coesão para o período pós-2027.

13 A presente auditoria segue-se a dois pareceres do Tribunal sobre as iniciativas CRII+ e REACT-EU, de 2020⁸, e complementa o Documento de análise 06/2020, Riscos, desafios e oportunidades na resposta de política económica da UE à crise provocada pela COVID-19, que apresentou um panorama integrado das principais respostas de política económica da UE à pandemia. Baseia-se, além disso, em relatórios especiais e documentos de análise publicados recentemente⁹.

Observações

A Comissão adaptou rapidamente as regras, mas as medidas poderão agravar os desafios existentes

14 O Tribunal examinou a conceção das iniciativas CRII/CRII+ e REACT-EU pela Comissão para determinar a celeridade da resposta, a fundamentação das medidas e os possíveis desafios daí decorrentes para a execução do financiamento da política de coesão. Avaliou a pertinência da resposta tendo em conta a emergência causada pela pandemia.

Resposta rápida da UE em três etapas para alterar o quadro jurídico da política de coesão em menos de um ano

15 A figura 3 apresenta a cronologia desde o início da pandemia até à adoção das respostas legislativas da política de coesão. Para cada alteração dos regulamentos relativos aos fundos da política de coesão, a Comissão emitiu uma proposta que tinha de ser adotada conjuntamente pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, enquanto colegisladores.

16 Pouco depois da grande eclosão do vírus na Europa, em 13 de março de 2020 a Comissão lançou a iniciativa legislativa CRII, o primeiro pacote de medidas da política de coesão para fazer face à crise. Em resposta ao pedido de medidas adicionais pelos Estados-Membros, em 22 de março de 2020 a Comissão decidiu conceder novas flexibilidades através de um segundo pacote, a iniciativa CRII+, que lançou em 2 de abril de 2020. A Comissão conseguiu elaborar as propostas relativas às iniciativas CRII e CRII+ num prazo muito curto, apesar de ter todo o seu pessoal em regime de teletrabalho desde meados de março de 2020. Segundo o inquérito do Tribunal, 92% dos inquiridos consideram que a Comissão atuou rapidamente ao adaptar a política de coesão através das iniciativas CRII e CRII+.

17 Os colegisladores adotaram as propostas da Comissão em 30 de março (17 dias de calendário após a apresentação pela Comissão) e em 23 de abril de 2020 (21 dias de calendário), respetivamente. Trata-se de um prazo doze vezes mais curto do que a média para outras alterações dos RDC da política de coesão relativos aos períodos de 2007-2013 e 2014-2020 (ver figura 4).

18 Para facilitar a adoção rápida dos atos jurídicos, o Conselho e o Parlamento aceitaram adotar as propostas da Comissão sem as alterar e recorreram a determinados procedimentos acelerados, como a votação à distância. Para evitar atrasar o processo com alterações legislativas, solicitaram medidas suplementares através do pacote CRII+, em vez de alterarem a proposta inicial relativa à iniciativa CRII.

19 No início de abril de 2020, quando já era evidente o impacto económico a longo prazo da crise provocada pela COVID-19, a Comissão começou a elaborar aquele que viria a ser o IRUE, um pacote de recuperação ao nível da UE no valor de 807 mil milhões de euros. A Comissão decidiu incluir recursos adicionais da política de coesão de 2014-2020 neste pacote para rapidamente desembolsar os fundos aos Estados‑Membros através dos programas existentes. Redigiu a proposta de reforço dos fundos da política de coesão de 2014-2020, mais tarde designada por REACT-EU, no período de uma semana, no início de abril de 2020. Esta foi emitida em 28 de maio de 2020, após a finalização do pacote IRUE completo.

20 Os colegisladores adotaram formalmente o Regulamento REACT-EU sete meses depois, em 23 de dezembro de 2020, após a introdução de várias alterações na proposta inicial da Comissão. A adoção da REACT-EU foi significativamente mais demorada do que a das iniciativas CRII e CRII+, uma vez que estavam em causa mais de 800 mil milhões de euros do novo instrumento IRUE, do qual a REACT-EU fazia parte (caixa 1).

21 Não obstante, o tempo necessário para adotar a REACT-EU não se afastou do tempo médio para outras alterações dos RDC nos dois últimos períodos de programação, embora essas outras alterações fossem de âmbito mais limitado. A título de comparação, as últimas três adoções do RDC demoraram, em média, dois anos e meio (ver figura 4).

A Comissão adaptou a política de coesão para ajudar os Estados‑Membros a enfrentarem as consequências da pandemia de COVID-19

22 As iniciativas CRII e CRII+ introduziram adaptações específicas de algumas regras da política de coesão para dar uma resposta imediata à crise (ver anexo I). Estas medidas trouxeram liquidez, flexibilidade e simplificação para facilitar a utilização dos fundos não utilizados da política de coesão de 2014-2020 e, no que se refere a 2020, alteraram algumas das principais características do financiamento da política, designadamente a ênfase nas regiões menos desenvolvidas e o cofinanciamento da UE. A Comissão considerou que se tratava de uma situação aceitável, visto que decorria o sétimo ano do período em causa e a execução já estava bastante avançada. Na sua maioria, as medidas das iniciativas CRII/CRII+ não se restringem à resposta à pandemia de COVID-19, mas podem ser utilizadas para todas as operações, conferindo um elevado nível de discricionariedade às autoridades nacionais.

23 O facto de as iniciativas CRII/CRII+ não acrescentarem novos fundos impediu algumas autoridades de gestão de introduzirem alterações significativas aos seus programas, uma vez que já tinham autorizado quase toda a sua dotação de 2014-2020 a favor dos beneficiários. Um quarto dos inquiridos no inquérito do Tribunal indicou não ter utilizado as flexibilidades das iniciativas CRII/CRII+ para os programas sob a sua gestão e, desses, 78% afirmaram que não o fizeram porque os fundos já tinham sido autorizados. Quase metade dos que utilizaram as flexibilidades declarou ter ainda assim enfrentado restrições pelo facto de uma grande parte dos fundos já ter sido autorizada.

24 A negociação paralela do pacote legislativo de 2021-2027 relativo à política de coesão influenciou a escolha de algumas medidas das iniciativas CRII/CRII+, uma vez que a Comissão queria evitar criar precedentes em alguns domínios. Optou, por conseguinte, por não conceder pré-financiamento adicional, não eliminar a retenção aplicada aos pagamentos intercalares e não aliviar as regras de anulação de autorizações.

25 A REACT-EU foi concebida para servir de instrumento a curto e médio prazo para ações de reparação e recuperação de situações de crise (ver anexo I). Ao contrário do que se passa com os fundos normais da política de coesão, ao abrigo da REACT-EU os Estados-Membros possuem um elevado grau de discricionariedade na afetação dos fundos adicionais entre o FEDER e o FSE, entre regiões e entre tipos de investimentos elegíveis. Além disso, podem utilizar os recursos da REACT-EU para apoiar o Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas e a Iniciativa para o Emprego dos Jovens. A REACT-EU representa, assim, um afastamento significativo das regras normais dos fundos da política de coesão e da ênfase habitual desta política na redução das disparidades regionais.

26 Os recursos da REACT-EU foram distribuídos aos Estados-Membros com base numa metodologia que difere da utilizada para os fundos regulares da política de coesão. Embora estes últimos reflitam em grande medida as disparidades regionais, a REACT-EU capta apenas dados ao nível nacional sobre a situação anterior à pandemia e o impacto económico da crise nos Estados-Membros. A Espanha e a Itália, com uma dotação superior a 14 mil milhões de euros cada, são de longe os dois principais destinatários, representando em conjunto 57% do orçamento total. A figura 5 apresenta a dotação por Estado-Membro e a dotação per capita em cada Estado‑Membro.

27 Devido ao momento em que surgiu, na maioria dos Estados-Membros a REACT‑EU concede um «financiamento intercalar» para a lacuna de financiamento entre 2021 e 2023 que resultou dos atrasos significativos no arranque dos programas da política de coesão de 2021-2027 (ver caixa 2).

As alterações legislativas podem agravar alguns desafios da política de coesão anteriores à crise e introduzir novos desafios

28 Embora as iniciativas CRII/CRII+ tenham introduzido alterações oportunas no quadro jurídico, que ofereceram flexibilidade na utilização dos fundos da política de coesão, a REACT-EU também concedeu recursos adicionais significativos, agravando os desafios enfrentados pelos Estados-Membros na utilização dos fundos da política de coesão.

As medidas facilitam a utilização dos fundos da UE, mas o financiamento adicional pode aumentar as dificuldades de absorção e a pressão para utilizar os fundos

29 A pandemia de COVID-19 e as medidas de saúde pública adotadas para limitar a sua propagação, como os confinamentos nacionais, afetaram o decurso regular dos programas do período de 2014-2020. Quase todos os inquiridos no inquérito do Tribunal afirmaram que a pandemia teve um impacto na execução dos seus programas, tendo 81% registado atrasos nos projetos e 29% cancelamentos de projetos, frequentemente devido às dificuldades económicas dos beneficiários.

30 As iniciativas CRII e CRII+, em especial as disposições que permitem o cofinanciamento da UE a 100% e autorizam que os Estados-Membros reorientem recursos, foram concebidas para aliviar o peso sobre os orçamentos nacionais. Em resultado destas medidas, em 2020 os Estados-Membros gastaram um montante mais de 10% superior do seu financiamento da política de coesão do que tinham planeado antes da pandemia¹⁰. No final de 2021, os Estados-Membros tinham gasto, em média, 69% da sua dotação para 2014-2020 (excluindo a REACT-EU), em comparação com apenas 37% no final de 2019 (ver figura 7). Portanto, as iniciativas CRII/CRII+ mais do que compensaram o atraso na execução causado pela pandemia.

31 Por outro lado, a REACT-EU acrescentou um montante elevado de fundos para utilizar num período de tempo muito curto, concretamente até ao final de 2023. Esta situação será provavelmente um desafio para vários Estados-Membros, já que a política de coesão implica tradicionalmente um planeamento a longo prazo e uma absorção lenta. Em 30 de junho de 2022, um ano e meio após o início da REACT-EU, alguns Estados-Membros ainda tinham grandes montantes por programar, como a Irlanda e Portugal, com 38% e 25% de recursos não programados, respetivamente. Nessa data, apenas 24% da dotação da REACT-EU tinha sido paga aos Estados‑Membros. Cerca de dois terços deste montante foram pagos sob a forma de pré-financiamento, correspondendo o restante a reembolsos de despesas já efetuadas e aprovadas. Como o Tribunal já referiu, corre-se o risco de haver uma precipitação para gastar os recursos disponíveis antes do final do período, o que poderá levar a que se preste atenção insuficiente aos aspetos de desempenho e de relação custo‑benefício¹¹.

32 Os fatores que aumentam a dificuldade de gastar os fundos da REACT-EU até ao final de 2023 incluem os seguintes:

• a dimensão da dotação da REACT-EU de alguns Estados-Membros. Ao nível da UE, a REACT-EU concede um reforço equivalente a um ano adicional de fundos da política de coesão do período de 2014-2020. No entanto, a situação varia muito entre os Estados-Membros devido às diferenças nos métodos de afetação orçamental. Por exemplo, no caso de cinco Estados-Membros, a dotação da REACT-EU representa mais de três anos adicionais de fundos da política de coesão (ver figura 6);
• as dificuldades enfrentadas por alguns Estados-Membros para despenderem os fundos da UE disponíveis. No início da REACT-EU, em janeiro de 2021, os fundos adicionais representavam, em média, um aumento de 32% dos montantes ainda a pagar aos Estados-Membros. Alguns dos Estados-Membros mais afetados pela pandemia de COVID-19 também estavam entre os que apresentavam as taxas de absorção mais baixas no período de programação de 2014-2020 antes da pandemia. Por exemplo, no final de 2019, a Itália e a Espanha, os dois maiores beneficiários de fundos da REACT-EU, tinham gasto apenas 29% da sua dotação da política de coesão de 2014-2020, em comparação com uma média da UE de 37% (ver figura 7);
• o montante significativo de fundos do MRR que os Estados-Membros têm de gastar em paralelo até 2026 (ver figura 8). Por exemplo, a Espanha e a Itália são também os principais beneficiários destes fundos. O Tribunal salientou os desafios que os elevados montantes introduzidos pelo MRR colocam à utilização dos fundos da política de coesão de 2021-2027¹². Poderão surgir dificuldades semelhantes em determinados Estados-Membros em relação aos fundos da REACT-EU, já que o seu período de elegibilidade coincide com o início do período de elegibilidade do MRR.

33 Ao mesmo tempo, existem vários fatores que deveriam facilitar a utilização dos fundos da REACT-EU:

• as disposições da REACT-EU incluíram flexibilidades de programação significativas e a ausência de cofinanciamento nacional obrigatório;
• antes do reforço da REACT-EU, a maior parte dos Estados-Membros estava a informar a Comissão de que dispunha de uma forte reserva de projetos para financiamento através dos seus programas de 2014-2020, tendo dois terços assinalado possíveis projetos que excediam a sua dotação financeira;
• o desafio de gastar os fundos da UE pode ser menos acentuado em Estados‑Membros em que os fundos da política de coesão representem uma percentagem pequena do investimento público total¹³.

34 No final de 2021, apesar dos fundos adicionais da REACT-EU, a taxa de absorção de 2014-2020 ficou nos 62%, semelhante à taxa de absorção do período de 2007-2013 no momento equivalente, quando faltavam dois anos para terminar a elegibilidade relativa a esse período (ver figura 7).

As medidas aumentaram o volume de trabalho administrativo das autoridades de gestão e atrasaram ainda mais o arranque dos programas de 2021-2027

35 A utilização do financiamento da política de coesão é frequentemente considerada complexa, com segurança jurídica insuficiente e elevados encargos administrativos para as autoridades de gestão e para os beneficiários¹⁴. As iniciativas CRII/CRII+ introduziram um grande número de medidas que permitiram uma reprogramação considerável dos fundos e, mais tarde, o reforço da REACT-EU exigiu a rápida programação de uma quantidade substancial de novos recursos. Daqui resultou, naturalmente, um aumento do volume de trabalho administrativo das autoridades de gestão.

36 Segundo a Comissão, a introdução das iniciativas CRII/CRII+ e REACT-EU levou a Comissão e as autoridades de gestão a concentrarem a sua atenção nos programas de 2014-2020, em detrimento da elaboração dos acordos de parceria e programas de 2021-2027. Além disso, as autoridades de gestão deram prioridade à elaboração e à utilização dos fundos da REACT-EU em vez dos fundos do período de 2021-2027, devido ao período de execução muito curto e às condições mais atrativas. Esta situação contribuiu para os atrasos significativos registados no arranque do período de programação de 2021-2027 (ver caixa 2).

A execução paralela de diferentes vertentes de financiamento exige esforços de coordenação suplementares

37 O período de elegibilidade de 2014-2020, nomeadamente os fundos reprogramados através das iniciativas CRII/CRII+ e o reforço da REACT-EU, sobrepõe-se não só ao período de 2021-2027, mas também ao do MRR, conforme ilustrado na figura 8.

38 A execução paralela das diferentes vertentes de financiamento e a necessidade de as coordenar é um outro fator que faz aumentar os encargos administrativos enfrentados pelos Estados-Membros.

39 Esta situação criou também várias dificuldades e desafios adicionais para as autoridades de gestão. A figura 9 apresenta os pontos de vista das autoridades de gestão inquiridas pelo Tribunal sobre a dimensão dos encargos administrativos e a sua perceção do possível impacto dos mesmos. Na sua maioria, os inquiridos manifestam preocupação com a sua capacidade administrativa para gerir as múltiplas vertentes de financiamento.

40 O Tribunal comunicou que os fundos do MRR e da política de coesão apresentam semelhanças e que a sua execução paralela exige esforços administrativos adicionais por parte dos Estados-Membros, juntamente com a necessidade de garantir a complementaridade e de evitar o risco de duplo financiamento¹⁷. A necessidade de coordenação e de complementaridade é ainda mais forte entre a REACT-EU e o MRR, visto que são ambos instrumentos de investimento destinados a promover a recuperação e a resiliência dos Estados-Membros. Ambos possuem um âmbito de ação muito alargado, não exigem cofinanciamento nacional e têm de ser gastos num curto prazo de tempo (final de 2023 e meados de 2026, respetivamente). Além disso, permitem ambos o financiamento retroativo de projetos com um período de elegibilidade com início em fevereiro de 2020. Assim, alguns Estados-Membros, como a Itália e a Eslovénia, apresentaram os seus PRR nacionais juntamente com os programas REACT-EU.

A Comissão tomou medidas para dar resposta ao risco acrescido de fraude e irregularidades

41 Para alcançar o equilíbrio entre as flexibilidades concedidas para a utilização dos fundos e a necessidade de salvaguardar o orçamento da UE, apesar da pressão de alguns Estados-Membros, a Comissão não aliviou as regras relativas aos sistemas de gestão e de controlo. Uma exceção, relacionada com a amostragem pelas autoridades de auditoria, representou uma solução técnica para a questão prática de prosseguir o trabalho de auditoria durante a pandemia. O Tribunal constata que, no Reino Unido, um relatório de uma subcomissão parlamentar chamou a atenção para o facto de, apesar de o Governo ter atuado rapidamente para prestar apoio vital e decidido aliviar ou alterar determinados controlos, esta decisão aumentou significativamente a sua exposição à fraude e ao erro¹⁸.

42 O Tribunal já salientou que as flexibilidades previstas nas medidas de emergência das iniciativas CRII/CRII+ e REACT-EU podem implicar um risco acrescido de irregularidades e de fraude¹⁹. Estas questões serão abrangidas pelos trabalhos regulares anuais do Tribunal no âmbito da Declaração de Fiabilidade. A Comissão atualizou os seus registos dos riscos para incluir riscos relacionados com as medidas das iniciativas CRII e REACT-EU, designadamente de fraude. Comunicou às autoridades de gestão a necessidade de atualizarem as suas avaliações dos riscos de fraude e de adaptarem as suas medidas antifraude no contexto das iniciativas CRII/CRII+ e REACT‑EU e propôs possíveis medidas de atenuação dos riscos, nomeadamente do risco de fraude.

A assistência da Comissão aos Estados-Membros em tempo oportuno ajudou a acelerar a aprovação das alterações aos programas

43 O Tribunal examinou se a assistência prestada pela Comissão aos Estados‑Membros facilitou a utilização oportuna das iniciativas CRII/CRII+ e REACT-EU e se a Comissão aprovou as alterações aos programas em conformidade com os requisitos legislativos.

A assistência da Comissão foi prestada em tempo oportuno e respondeu às necessidades dos Estados-Membros

44 No regime de gestão partilhada, a Comissão desempenha uma função de supervisão, com responsabilidades específicas em matéria de acompanhamento e execução. As suas atividades de supervisão incluem a prestação de assistência aos Estados-Membros para proporcionar segurança jurídica, para os ajudar a aplicar corretamente a legislação da UE e para facilitar a execução do financiamento da UE.

45 A Comissão iniciou a sua assistência aos Estados-Membros paralelamente ao processo de adoção da legislação relativa à iniciativa CRII. Ao mesmo tempo que publicou a sua proposta de iniciativa CRII, a Comissão criou um grupo de trabalho, designando funcionários da UE como pontos de contacto para as questões dos Estados-Membros. Em seguida, convidou os Estados-Membros a nomearem um ponto de contacto para atuar como intermediário das autoridades de gestão para questões relacionadas com esta iniciativa.

46 Estas questões alimentaram a base de dados de perguntas e respostas da iniciativa CRII, um sítio Web que contém as respostas da Comissão a questões relacionadas com a execução da CRII (e posteriormente da CRII+), aberta a todas as autoridades de gestão do período de 2014-2020. Este acesso aberto foi uma abordagem nova, já que, antes da pandemia, existia uma base de dados semelhante disponível apenas internamente para partilha de conhecimentos entre as unidades geográficas e políticas da Comissão. A Comissão utilizou a sua experiência com a base de dados de perguntas e respostas da iniciativa CRII para adaptar a sua abordagem ao tratamento das questões no período de 2021-2027.

47 Os Estados-Membros enviaram 140 perguntas nos dois primeiros dias após a abertura da base de dados. No final de abril, tinham sido feitas mais de 400 perguntas, 90% das quais receberam uma resposta até ao início de maio e 98% até ao final de julho. Em contrapartida, antes da pandemia, a Comissão recebia das autoridades de gestão cerca de 100 perguntas por ano. Para gerir o grande volume de perguntas, nos dois primeiros meses a Comissão reafetou pessoal de outros serviços para a base de dados. Todos os Estados-Membros fizeram perguntas na base de dados, mais de 50% das quais diziam respeito a questões relacionadas com a elegibilidade e as alterações aos programas (ver figura 10).

48 Além de responder na base de dados de perguntas e respostas da iniciativa CRII, a Comissão continuou a prestar assistência bilateral aos Estados-Membros através das suas unidades geográficas. Foi esta a abordagem utilizada para a REACT-EU: uma vez que existia menos urgência do que no caso das iniciativas CRII/CRII+, a Comissão decidiu não alargar a abordagem da base de dados de perguntas e respostas.

49 O Tribunal já observou que a elegibilidade de determinadas operações pode ser interpretada de forma diferente²⁰. No inquérito do Tribunal, 42% dos inquiridos indicaram enfrentar incerteza jurídica relacionada com a utilização das medidas das iniciativas CRII/CRII+. No entanto, o inquérito demonstra também que a Comissão foi eficaz na prestação de assistência às autoridades de gestão: mais de 90% dos inquiridos indicaram estar satisfeitos ou muito satisfeitos com a celeridade e a abrangência do apoio recebido relativo às iniciativas CRII/CRII+ e REACT-EU.

A aprovação pela Comissão das alterações dos programas das iniciativas CRII, CRII+ e REACT-EU foi muito mais rápida do que a média anterior à pandemia

50 A execução da maior parte das medidas das iniciativas CRII/CRII+ e a programação dos recursos adicionais da REACT-EU exigiam alterações aos programas de 2014-2020. Com a exceção das «transferências não substanciais»²¹, estas modificações exigiam pedidos de alteração dos Estados-Membros e aprovação pela Comissão, para garantir que as alterações propostas estavam em conformidade com a legislação, com os objetivos do programa e com a estratégia global da política de coesão²².

51 No final de 2021, a Comissão tinha aprovado 351 alterações de programas operacionais relativas às iniciativas CRII/CRII+, em 271 dos 388 programas financiados pela política de coesão de 2014-2020, uma vez que alguns programas continham várias alterações. Todos os Estados-Membros, com exceção da Áustria e da Finlândia, introduziram alterações aos programas relativas às iniciativas CRII/CRII+. No caso da REACT-EU, no final de 2021 existiam 188 alterações de programas aprovadas e um novo programa operacional na Alemanha.

52 Os Regulamentos CRII/CRII+ não introduziram a obrigatoriedade de a Comissão aprovar alterações aos programas num prazo inferior aos três meses previstos no RDC²³. No entanto, a Comissão comprometeu-se a cooperar com os Estados-Membros na elaboração das alterações relativas às iniciativas CRII/CRII+ e a aprová-las a título prioritário. Nos termos do Regulamento REACT-EU, a Comissão é obrigada a fazer o possível para aprovar qualquer novo programa operacional específico ou qualquer alteração a um programa existente no prazo de 15 dias úteis a contar da sua apresentação por um Estado-Membro²⁴.

53 No início de 2020, antes da pandemia, a Comissão estava a começar a cumprir o prazo de três meses fixado pelo RDC para a aprovação dos pedidos de alterações. No caso das iniciativas CRII/CRII+ e REACT-EU, a Comissão tratou os pedidos de alterações mais rapidamente através de um procedimento acelerado. Alguns dos principais elementos deste procedimento foram uma maior ênfase no trabalho com os Estados‑Membros para esclarecer as alterações propostas e debater as questões informalmente, um aumento do número de pessoal afetado a unidades propensas a estrangulamentos e acordos internos para reduzir os tempos de aprovação. Estas medidas ajudaram a reduzir significativamente o tempo que a Comissão demora a aprovar as alterações aos programas (ver figura 11).

54 O tempo médio de um mês alcançado pela Comissão para aprovar as alterações das iniciativas CRII/CRII+ é melhor em comparação com o prazo de três meses fixado no regulamento e com o tempo médio de aprovação alcançado antes da pandemia. Além disso, está em conformidade com o compromisso da Comissão de dar prioridade às alterações da CRII. O tempo de aprovação médio de programas da REACT-EU foi de 19 dias úteis, ligeiramente acima da meta de 15 dias úteis.

A Comissão realizou as verificações necessárias, mas nem sempre as documentou devidamente

55 A Comissão elaborou orientações internas para o pessoal envolvido na avaliação dos pedidos de alterações dos programas. A análise do Tribunal ao processo de aprovação de uma amostra de alterações aos programas das iniciativas CRII e REACT‑EU revelou que o pessoal da Comissão seguiu estas orientações ao verificar se as alterações estavam em conformidade com a legislação e devidamente justificadas, bem como se tomavam em conta aspetos de desempenho, tais como o ajuste ou a definição de metas relacionadas com os indicadores, conforme o caso.

56 A Comissão utilizou também, na maioria dos casos, listas de verificação da qualidade normalizadas para documentar o seu trabalho de aprovação. Estas listas foram utilizadas em 19 das 25 alterações analisadas pelo Tribunal. Nos seis casos em que não foram utilizadas, ou não foram utilizadas na íntegra, a Comissão documentou o trabalho realizado noutros documentos ao nível das unidades geográficas. Embora a utilização das listas de verificação da qualidade não seja um requisito jurídico, a falta de uma abordagem normalizada da documentação não permite uma visão geral e uma coordenação completas.

As medidas permitiram aos Estados-Membros afetarem financiamento adicional significativo à saúde, ao emprego e ao apoio às empresas

57 O Tribunal examinou a utilização das flexibilidades das iniciativas CRII/CRII+ e dos recursos da REACT-EU ao nível da UE, para determinar em que medida permitiram aos Estados-Membros afetarem recursos para dar resposta à crise provocada pela COVID‑19.

Os Estados-Membros reorientaram 10% do financiamento da política de coesão de 2014-2020 em resultado das iniciativas CRII/CRII+

58 Em 31 de dezembro de 2021, os Estados-Membros tinham transferido 35 mil milhões de euros entre domínios de investimento e dentro dos mesmos²⁵. Este valor representa 10% da dotação total do financiamento da política de coesão de 2014‑2020, uma percentagem significativa tendo em conta que a pandemia surgiu no sétimo ano do período de elegibilidade.

59 O volume de transferências varia consideravelmente entre os Estados-Membros. Estas diferenças resultam de vários fatores, designadamente as políticas nacionais e estratégias de investimento dos Estados-Membros, a sua dotação total de financiamento da política de coesão e o montante ainda disponível. No total, 74% dos programas de 2014-2020 fizeram transferências no âmbito das iniciativas CRII/CRII+. Onze Estados-Membros transferiram mais de 10% da sua dotação do período de 2014‑2020 entre domínios de investimento ou dentro destes, tendo a Irlanda transferido 30%.

60 Os Estados-Membros utilizaram as medidas das iniciativas CRII/CRII+ para reorientar o financiamento para investimentos destinados a fazer face aos efeitos da pandemia. Em comparação com a dotação anterior à pandemia, o financiamento para investimentos na saúde aumentou 80% (7,7 mil milhões de euros) e para o apoio às empresas 16% (5,7 mil milhões de euros). Por outro lado, o financiamento para investimentos nas TIC, na energia e ambiente, na inclusão e na investigação e inovação diminuiu 5% a 8% (cerca de 8,1 mil milhões de euros no total). A figura 12 apresenta os aumentos e as reduções líquidos do financiamento nos domínios de investimento desde fevereiro de 2020.

61 Foram transferidos fundos do FC para o FEDER e o FSE e para regiões mais desenvolvidas e em transição. Em 2020, dois terços dos Estados-Membros (18 de 28) transferiram dotações entre o FEDER, o FSE e o FC. Alguns Estados-Membros, como Chipre, a Grécia e a Croácia, transferiram a totalidade ou quase totalidade da sua dotação do FC para 2020. Em resultado destas transferências, a dotação de 2020 para o FEDER e o FSE aumentou, em termos líquidos, cerca de 1,1 mil milhões de euros (3%) e 0,7 mil milhões de euros (5%), respetivamente, tendo o FC diminuído na mesma medida, cerca de 1,8 mil milhões de euros (18%) (ver figura 13).

62 No período de 2014-2020, 16 Estados-Membros tinham mais do que uma categoria de região. Destas, cerca de 80% (13 das 16) efetuaram transferências entre categorias de regiões²⁶. Alguns Estados-Membros, como a Grécia, a Hungria e a Itália, transferiram montantes substanciais de regiões menos desenvolvidas para regiões mais desenvolvidas ou em transição. Globalmente, as dotações a favor de regiões mais desenvolvidas e em transição aumentaram 1,7 mil milhões de euros e 82 milhões de euros, respetivamente, ao passo que as dotações a favor de regiões menos desenvolvidas diminuíram de forma marginal (5,6 milhões de euros), sendo os restantes fundos provenientes do FC, que presta apoio a Estados-Membros menos ricos.

63 O Tribunal constatou que, em resultado das flexibilidades em matéria de reorientação de recursos, os Estados-Membros efetuaram ajustes significativos na afetação dos seus fundos da coesão entre domínios de investimento, fundos e categorias de regiões. Em especial, a isenção do requisito de concentração temática facilitou a transferência de fundos entre as operações pelos Estados-Membros. Além disso, estes puderam beneficiar da elegibilidade alargada das operações que promovem capacidades de resposta a situações de crise, inclusivamente para projetos já concluídos. Todos os inquiridos no inquérito do Tribunal afirmaram considerar que as flexibilidades de programação das iniciativas CRII/CRII+ foram úteis (37%) ou muito úteis (63%).

A REACT-EU foi programada sobretudo tendo em vista o emprego, a saúde e o apoio às empresas, em grande medida à semelhança das reafetações das iniciativas CRII/CRII+

64 O final do período de elegibilidade da REACT-EU é 31 de dezembro de 2023, coincidindo com o do financiamento da política de coesão do período de 2014-2020. Esta sobreposição limita a margem dos Estados-Membros para utilizarem o financiamento para investimentos de longo prazo que necessitam de mais tempo para desenvolver e executar. Em 30 de junho de 2022, os Estados-Membros tinham programado 43,5 mil milhões de euros (86%) dos recursos da REACT-EU no âmbito dos programas operacionais do FEDER e do FSE, com uma repartição entre os dois fundos de 64% e 36%, respetivamente. Esta repartição está globalmente em consonância com a do período de 2014-2020, respetivamente de 70% e 30%.

65 Um montante significativo dos recursos da REACT-EU foi programado para o emprego (23%), a saúde (18%) e o apoio às empresas (18%) (ver figura 14). Uma parte considerável (três quartos) do financiamento para apoio às empresas foi atribuído a investimentos produtivos genéricos, como o capital de exploração, enquanto antes da pandemia representava apenas metade deste domínio de investimento. Globalmente, o Tribunal detetou uma grande variação entre os Estados-Membros na forma como os recursos foram programados. Alguns Estados-Membros optaram por concentrar a sua dotação da REACT-EU predominantemente num domínio de investimento, ao passo que outros programaram os seus recursos da REACT-EU para vários domínios de investimento.

66 O Regulamento REACT-EU²⁷ manifestava a expectativa de que a REACT-EU consagrasse 25% do montante financeiro global aos objetivos climáticos, embora não se tratasse de um requisito jurídico. No entanto, no final de junho de 2022, apenas cerca de 15% (6,6 mil milhões de euros) dos recursos programados da REACT-EU tinham sido afetados a investimentos suscetíveis de contribuir para os objetivos climáticos. O contributo dos recursos programados da REACT-EU ao abrigo do FEDER e do FSE para os objetivos climáticos ascende a 21,6% e 3,5%, respetivamente. O Tribunal considera pouco provável que a expectativa de 25% seja cumprida, uma vez que, em junho de 2022, já tinham sido programados 86% dos recursos da REACT-EU.

A flexibilidade proporcionada pela iniciativa CRII+ resultou em poupanças de quase 13 mil milhões de euros para os orçamentos nacionais, mas implicou menos financiamento global para os investimentos da política de coesão

67 Relativamente ao exercício contabilístico encerrado em 30 de junho de 2021, 18 Estados-Membros tiraram partido das flexibilidades das iniciativas CRII/CRII+ para aumentar a taxa de cofinanciamento para 100% em quase metade dos programas de 2014-2020. Com base nos cálculos da Comissão, foi assim possível a esses Estados‑Membros solicitarem, além do seu cofinanciamento normal, mais 12,9 mil milhões de euros de financiamento da UE. Este valor representa 11% dos pagamentos solicitados em 2020 e em 2021, ou 3,6% da dotação financeira global da política de coesão. Para alguns Estados-Membros, o impacto foi substancial (ver caixa 3).

68 No que diz respeito aos recursos da REACT-EU, os Estados-Membros puderam optar por uma taxa de cofinanciamento até 100%. Todos, com exceção da Letónia, utilizaram uma taxa de cofinanciamento mais elevada para os recursos da REACT-EU em comparação com a sua taxa de cofinanciamento média no período de 2014-2020. Globalmente, a taxa de cofinanciamento subiu de 74% para 95%²⁸. Dois terços dos Estados-Membros (18 dos 27) optaram por uma taxa de cofinanciamento da ordem dos 98% aos 100% (ver figura 15).

69 A taxa mais elevada de cofinanciamento da UE ajudou a reduzir os encargos sobre os orçamentos nacionais. Por outro lado, traduz-se em menos financiamento global para os investimentos da política de coesão, já que a mesma dotação financeira da UE atrai menos cofinanciamento global nacional e privado. Os níveis mais baixos de cofinanciamento nacional também implicam o risco de existirem menos incentivos para as autoridades dos Estados-Membros se concentrarem no desempenho.

A Comissão planeia avaliar os resultados das medidas, embora seja difícil agregar os dados sobre os indicadores de uma forma significativa

70 O Tribunal examinou o sistema de acompanhamento das iniciativas CRII/CRII+ e REACT-EU aplicado pela Comissão, bem como os seus planos para avaliar a resposta à pandemia através destas medidas. Avaliou se a Comissão estará em condições de informar as partes interessadas sobre o impacto das medidas.

O sistema de acompanhamento da Comissão permite o seguimento separado das medidas da REACT-EU, mas não das medidas das iniciativas CRII/CRII+

71 O sistema de acompanhamento da Comissão não distingue despesas relacionadas com as medidas das iniciativas CRII/CRII+ de outras despesas. O Tribunal já mencionou a necessidade de a Comissão apresentar relatórios exaustivos sobre as despesas relacionadas com a pandemia de COVID-19²⁹. A Comissão considerou que quase todas as transferências entre domínios de investimento e dentro destes (ver pontos 58 e 60) e entre fundos e categorias de regiões (ver pontos 61 a 62) desde fevereiro de 2020 estavam provavelmente relacionadas com a pandemia, sendo, por conseguinte, atribuíveis às medidas das iniciativas CRII/CRII+.

72 Por outro lado, o Regulamento REACT-EU³⁰ introduziu um objetivo temático transversal específico para os recursos adicionais, o que permite à Comissão distinguir as operações da REACT-EU de outras operações, facilitando o acompanhamento e a avaliação.

A Comissão definiu indicadores relativos à COVID-19, embora não tenha apresentado definições e a sua utilização não seja obrigatória

73 Os Regulamentos CRII/CRII+ e REACT-EU não deram origem a alterações formais no quadro e nos sistemas de acompanhamento da política de coesão. Os códigos de intervenção existentes utilizados para identificar o teor das medidas são vagos e não foram concebidos para detetar despesas relacionadas com a pandemia.

74 Em maio de 2020, seis semanas após a adoção do Regulamento CRII, a Comissão publicou um conjunto de 27 indicadores não obrigatórios relativos à COVID-19³¹, com o objetivo de assegurar maior transparência e prestação de contas na utilização dos fundos da política de coesão em relação à saúde, ao apoio às empresas e às operações do FSE. Em fevereiro de 2021, foram acrescentados mais cinco indicadores, relacionados com o apoio da UE à vacinação contra a COVID-19. Estes 32 indicadores acompanham os recursos, as realizações e, no caso das operações do FSE, os resultados. À semelhança do período de 2014-2020, a Comissão não propôs indicadores de resultados para as operações do FEDER, embora os Estados-Membros pudessem elaborar os seus próprios indicadores (ver ponto 77). O Tribunal referiu anteriormente lacunas relacionadas com os indicadores de resultados do FEDER no período de 2014-2020 e os desafios relacionados com a avaliação dos impactos das intervenções do FEDER³².

75 A Comissão optou por não tornar os indicadores obrigatórios, pois teria prolongado o processo de adoção e atrasado a sua utilização pelos Estados-Membros. O Regulamento REACT-EU previa que, se necessário, os Estados-Membros deveriam utilizar indicadores específicos do programa COVID-19 disponibilizados pela Comissão³³. Os Estados-Membros poderiam incluir estes indicadores nos seus programas a título voluntário, bem como efetuar o respetivo acompanhamento e comunicação através do sistema de acompanhamento existente.

76 A Comissão não estabeleceu definições comuns para os indicadores (mais uma vez, para poder introduzir os regulamentos o mais rapidamente possível), deixando-as ao critério de cada Estado-Membro. Um estudo da Comissão, limitado às operações do FSE, concluiu que estava em falta uma panorâmica completa das definições dos indicadores e que alguns indicadores não eram utilizados de forma coerente entre os Estados-Membros³⁴. Assim, a Comissão terá dificuldade em agregar totalmente os dados ao nível da UE de forma coerente.

77 Os indicadores da Comissão não abrangem todas as operações elegíveis. Os Estados-Membros tinham ainda a possibilidade de elaborar os seus próprios indicadores específicos dos programas para operações relacionadas com a pandemia. A Comissão incentivou-os a codificar estes indicadores, a fim de poderem ser facilmente identificados ao nível nacional e para efeitos de avaliação. No entanto, uma vez que são específicos de um programa operacional ou Estado-Membro, estes indicadores não podem ser agregados ao nível da UE.

78 Os inquiridos no inquérito do Tribunal manifestaram uma atitude positiva face aos indicadores da Comissão, tendo três quartos referido que estes eram pertinentes para os tipos de operações financiadas e dois terços que eram pertinentes para uma avaliação global. O Tribunal constatou que, de todos os indicadores relativos à COVID‑19 que foram utilizados pelos Estados-Membros, quase 80% eram os indicadores da Comissão. Em relação às iniciativas CRII/CRII+, 25 dos 28 Estados‑Membros e 65% dos programas operacionais que efetuaram transferências CRII/CRII+ utilizaram os indicadores da Comissão. Do mesmo modo, em relação à REACT-EU, 26 dos 27 Estados-Membros e 76% dos programas operacionais que programaram recursos da REACT-EU utilizaram os indicadores da Comissão. Esta utilização generalizada dos seus indicadores poderá ajudar a Comissão a avaliar de que forma o financiamento da política de coesão, incluindo os recursos da REACT-EU, foi utilizado no contexto da pandemia.

79 A Comissão informou sobre a execução das medidas das iniciativas CRII/CRII+ e a programação da REACT-EU, em especial através de sítios Web públicos dedicados ao tema: o painel do Coronavírus, o painel da REACT-EU e a síntese dos indicadores da política de coesão relativos ao coronavírus. Estes sítios Web foram criados assim que existiram dados suficientes a comunicar e são atualizados regularmente. À data da auditoria do Tribunal, os mais recentes dados sobre a execução eram relativos ao final de 2020 e era ainda demasiado cedo para os Estados-Membros fornecerem informações significativas sobre a execução.

A Comissão tenciona abranger as iniciativas CRII/CRII+ e REACT-EU na sua avaliação ex post do período de 2014-2020

80 A Comissão tem de realizar, até 31 de dezembro de 2024, uma avaliação ex post para examinar a eficácia e a eficiência dos fundos da política de coesão de 2014‑2020³⁵. No caso das iniciativas CRII/CRII+, não existe uma disposição explícita nos regulamentos que preveja a realização de uma avaliação específica, ao passo que o Regulamento REACT-EU exige que a Comissão realize uma avaliação até 31 de março de 2025³⁶.

81 A Comissão planeia avaliar, até ao final de 2024, a sua resposta à pandemia, abrangendo as iniciativas CRII/CRII+ e REACT-EU, no âmbito da sua avaliação ex post do período de 2014-2020. Num relatório anterior, o Tribunal também mencionou a necessidade de ligar as avaliações da política de coesão e do MRR³⁷.

A política de coesão foi muitas vezes utilizada para reagir a crises, mas a Comissão não analisou o impacto nos seus objetivos a longo prazo

82 O Tribunal analisou a forma como as iniciativas CRII/CRII+ influenciaram as propostas legislativas da Comissão para o período de 2021-2027, bem como se a Comissão analisou o impacto, nos seus objetivos a longo prazo, da utilização continuada da política de coesão para reagir a situações de crise.

83 Em maio de 2020, a Comissão publicou alterações às suas propostas legislativas relativas à política de coesão de 2021-2027, para permitir uma maior flexibilidade em períodos de crise. Uma dessas disposições, que acabou por ser adotada, habilita a Comissão a adotar determinadas medidas temporárias definidas para a utilização dos fundos da política de coesão em resposta a circunstâncias excecionais e invulgares, no espírito do que foi feito no âmbito das iniciativas CRII/CRII+ (ver caixa 4).

84 A utilização das regras da política de coesão para ajudar os Estados-Membros durante as crises não é um fenómeno novo (ver figura 16). Em outubro de 2022, mais de metade (15) das 26 alterações do RDC nos períodos de 2007-2013 e 2014-2020 estavam relacionadas com uma crise. A REACT-EU constitui a primeira vez que o financiamento da política de coesão foi aumentado em resposta a uma crise, refletindo a magnitude da perturbação da economia e o facto de a pandemia de COVID-19 ter começado no final do período de 2014-2020, quando restavam poucos fundos disponíveis. No entanto, não houve avaliações ex post específicas nem avaliações formais da utilização da política de coesão como instrumento de resposta a situações de crise.

85 O principal objetivo da política de coesão é o desenvolvimento regional a longo prazo e, tal como estipulado no Tratado³⁹, o reforço da coesão económica, social e territorial, bem como a redução das disparidades entre as regiões europeias. A sua atratividade enquanto instrumento de curto prazo de resposta a situações de crise resulta da sua adaptabilidade e dos significativos recursos financeiros envolvidos. A Comissão pode flexibilizar as regras da política de coesão para incentivar a utilização máxima do financiamento disponível, aliviando a pressão sobre os recursos nacionais. Várias das alterações introduzidas em resposta a crises anteriores tornaram-se características regulares da política de coesão, em conformidade com os objetivos gerais da Comissão de maior flexibilidade e simplificação. Em resultado, há o risco de a utilização reiterada da política de coesão para dar resposta a crises ter um impacto sobre o seu objetivo estratégico primário de reforçar a coesão económica e social entre as regiões europeias.

Conclusões e recomendações

86 O Tribunal concluiu que, de um modo geral, a Comissão adaptou corretamente as regras da política de coesão de 2014-2020 de forma a que os Estados-Membros pudessem utilizar os respetivos fundos com maior flexibilidade. As flexibilidades oferecidas através das iniciativas CRII/CRII+, bem como o financiamento adicional concedido pela REACT-EU, deram origem a uma reafetação significativa do financiamento para a saúde, o apoio às empresas e o emprego, em resposta à pandemia de COVID-19. No entanto, a REACT-EU, em conjunto com o financiamento adicional ao abrigo do MRR, também veio agravar as dificuldades que alguns Estados‑Membros têm em despender os fundos da UE. Além disso, a Comissão não analisou o impacto da utilização continuada do financiamento da política de coesão enquanto instrumento orçamental de resposta a situações de crise.

87 A UE reagiu prontamente à crise aplicando a política de coesão para ajudar os Estados-Membros. Menos de dois meses após a grande eclosão da pandemia na Europa, adotou medidas legislativas para mobilizar os fundos não utilizados através das iniciativas CRII/CRII+. Em menos de um ano, adotou a REACT-EU, concedendo recursos adicionais aos Estados-Membros (pontos 15 a 21).

88 As adaptações específicas do financiamento da política de coesão através das iniciativas CRII e CRII+ trouxeram liquidez, flexibilidade para a transferência de fundos e simplificações administrativas a fim de facilitar a utilização dos fundos não utilizados, aliviando assim o peso sobre os orçamentos de Estado nacionais. As medidas eliminaram, para 2020, algumas das principais características obrigatórias do financiamento da política de coesão, designadamente a exigência de cofinanciamento e a ênfase nas regiões menos desenvolvidas. Por outro lado, a REACT-EU adicionou 50,4 mil milhões de euros aos programas de 2014-2020, sendo conferido aos Estados‑Membros um elevado nível de discricionariedade na afetação desses fundos. A iniciativa teve o efeito de conceder um «financiamento intercalar» entre os períodos de 2014-2020 e 2021-2027 (pontos 22 a 27).

89 As iniciativas CRII/CRII+ mantiveram as despesas da política de coesão no período de 2014-2020 controladas, num momento em que a pandemia de COVID-19 estava a afetar gravemente a atividade económica normal. No entanto, os novos recursos significativos atribuídos pela REACT-EU, que têm de ser executados num curto espaço de tempo, provavelmente aumentam a pressão sobre a capacidade dos Estados‑Membros para utilizarem os fundos e assegurarem uma boa relação custo‑benefício nas operações financiadas pela UE. Estas alterações ao quadro jurídico e o trabalho de programação daí resultante também aumentaram o volume de trabalho administrativo das autoridades de gestão, o que, por sua vez, contribuiu para atrasos no arranque dos programas de 2021-2027 (pontos 28 a 42).

90 A Comissão prestou assistência oportuna e pertinente aos Estados-Membros relativamente às iniciativas CRII/CRII+ e REACT-EU. Reduziu significativamente o tempo que demorava a tratar e aprovar as alterações aos programas, passando de uma média de três meses antes da pandemia para um mês no caso das iniciativas CRII/CRII+ e 19 dias úteis no caso da REACT-EU, embora para esta última esteja pouco acima do objetivo definido no regulamento (pontos 44 a 56).

91 O Tribunal constatou que as flexibilidades das iniciativas CRII/CRII+ em matéria de transferências resultaram em movimentações substanciais de fundos: os Estados‑Membros transferiram 10% do financiamento da política de coesão entre domínios de investimento e dentro destes. Trata-se de um montante significativo, sobretudo tendo em conta que a pandemia surgiu perto do final do período de programação. O financiamento foi deslocado sobretudo para a saúde e o apoio às empresas. Juntamente com o emprego, estes são também os principais domínios para os quais o financiamento da REACT-EU é dirigido. No caso das iniciativas CRII/CRII+, o financiamento foi retirado sobretudo dos domínios da energia e ambiente e da investigação e inovação. O Tribunal constata que é pouco provável que se cumpra a expectativa, prevista no regulamento, de consagrar 25% dos novos recursos ao cumprimento dos objetivos climáticos. A par das flexibilidades nas transferências, a utilização da medida de cofinanciamento da UE a 100% resultou em poupanças de quase 13 mil milhões de euros para os orçamentos nacionais, embora represente menos financiamento global para investimentos da política de coesão (pontos 58 a 69).

92 O sistema de acompanhamento da Comissão permite o seguimento separado das medidas da REACT-EU, uma vez que envolvem financiamento adicional. Em comparação, os resultados das medidas das iniciativas CRII/CRII+, como as relacionadas com quaisquer outras alterações a programas, não podem ser acompanhadas separadamente. Nas suas avaliações da resposta à crise através das iniciativas CRII/CRII+ e da REACT-EU, a Comissão pode basear-se num conjunto de indicadores específicos relativos à COVID-19. A Comissão optou por introduzir indicadores não obrigatórios relativos à COVID-19, sem definições comuns, para os poder disponibilizar rapidamente. Por conseguinte, existe um risco de que os dados comunicados pelos Estados-Membros à Comissão sejam difíceis de agregar de forma significativa (pontos 71 a 79).

93 As realizações dos programas de 2014-2020 serão reunidas na avaliação ex post que a Comissão tem de realizar até 31 de dezembro de 2024. O Tribunal congratula-se com o facto de a Comissão planear abranger as iniciativas CRII/CRII+ e REACT-EU nessa avaliação do período de 2014-2020, embora não seja obrigatório realizar uma avaliação específica das primeiras (pontos 80 a 81).

94 Apesar de a política de coesão ser utilizada frequentemente para dar respostas de curto prazo a situações de crise, não foram realizadas avaliações formais do impacto a longo prazo desta utilização. As novas regras aplicáveis à política de coesão de 2021-2027 facilitarão mais a utilização dos fundos da política de coesão para reagir a acontecimentos imprevistos. Em resultado, há o risco de a utilização reiterada da política de coesão para dar resposta a crises ter um impacto sobre o seu objetivo estratégico primário de reforçar a coesão económica e social entre as regiões europeias (pontos 83 a 85).

Recomendação 1 – Analisar se a política de coesão é um instrumento orçamental adequado para a resposta a situações de crise

No contexto da avaliação ex post do período de 2014-2020, e a fim de fundamentar a elaboração de futuras propostas políticas, a Comissão deve analisar o impacto, nos objetivos a longo prazo da política de coesão, da utilização desta política como instrumento orçamental de curto prazo para dar resposta a situações de crise.

Prazo de execução: até ao final de 2024

Recomendação 2 – Acompanhar de perto a absorção da REACT‑EU para prestar apoio centrado nos resultados, quando necessário

Tendo em conta que a REACT-EU aumenta significativamente os recursos a utilizar num período de tempo relativamente curto e que se sobrepõe à execução do MRR, a Comissão deve acompanhar de perto a progressão da absorção da REACT-EU, com vista a detetar programas que tenham dificuldades em despender os fundos. Deve prestar apoio específico, de modo a que as operações cofinanciadas contribuam com eficácia para a concretização dos objetivos e das metas de desempenho.

Prazo de execução: imediatamente

O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Annemie Turtelboom, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 7 de dezembro de 2022.

Anexo

Anexo I – Principais aspetos e fundamentação das medidas das iniciativas CRII/CRII+ e REACT-EU

CRII/CRII+

As iniciativas CRII e CRII+ introduziram alterações específicas nas regras da política de coesão de 2014-2020, a fim de facilitar a utilização dos fundos não utilizados e de aliviar o peso sobre os orçamentos de Estado nacionais. Apresenta-se em seguida uma síntese das principais medidas.

Medidas de liquidez. A CRII permitiu às autoridades de gestão manterem 7,6 mil milhões de euros do pré-financiamento de 2019, não os recuperando em 2020. A CRII+ foi mais longe no alívio da pressão sobre os orçamentos de Estado nacionais, flexibilizando o cofinanciamento nacional obrigatório durante um exercício contabilístico, apesar de se tratar de um princípio financeiro fundamental da política de coesão. Em 2022, esta disposição relativa ao cofinanciamento da UE a 100% foi prorrogada por mais um exercício contabilístico na sequência da crise da Ucrânia⁴⁰.

Flexibilidade para as transferências. As iniciativas CRII/CRII+ concederam uma flexibilidade considerável às autoridades de gestão para reafetarem os recursos disponíveis para programação em 2020. Aliviaram significativamente as regras aplicáveis às transferências entre fundos da política de coesão e entre categorias de regiões, concedendo também uma isenção dos requisitos de concentração temática. Assim, para 2020, estas medidas eliminaram algumas das principais características obrigatórias do financiamento da política de coesão, designadamente a ênfase nas regiões menos desenvolvidas, nas disparidades económicas e sociais e em objetivos temáticos, como a economia hipocarbónica.

Elegibilidade alargada. Para facilitar a utilização dos fundos da UE disponíveis, a elegibilidade das operações que podem ser financiadas pelos fundos da política de coesão foi alargada de modo a incluir operações no setor da saúde num objetivo temático adicional do FEDER e o capital de exploração para as PME. Além disso, as operações podem ser financiadas retroativamente a 1 de fevereiro de 2020, mesmo que já estejam concluídas, desde que tenham sido concebidas para promover capacidades de resposta à crise no contexto do surto de COVID-19. No entanto, o regulamento não apresenta pormenores sobre os tipos de operações visadas, o que pode criar incerteza jurídica junto das autoridades de gestão ou originar diferentes interpretações das operações elegíveis.

Simplificação administrativa. As medidas de simplificação foram concebidas para acelerar a execução e minimizar os encargos administrativos das autoridades nacionais, embora a utilização de algumas flexibilidades tenha envolvido alterações nos programas, sobretudo no caso da CRII+. Por exemplo, dispensaram os requisitos de alterar os acordos de parceria para refletir as alterações efetuadas nos programas e de obter a aprovação da Comissão para a transferência de fundos entre eixos prioritários dentro de determinados limiares. Estas duas simplificações já tinham sido incluídas nas disposições do projeto de RDC para 2021-2027, conforme acordado pelos colegisladores.

REACT-EU

A REACT-EU vai mais longe na ajuda prestada aos Estados-Membros para enfrentarem as consequências da pandemia de COVID-19, concedendo-lhes recursos suplementares. Apresenta-se em seguida uma síntese das principais medidas.

Novos fundos e medidas de liquidez. A REACT-EU concede um reforço dos fundos da política de coesão de 2014-2020 no valor de 50,4 mil milhões de euros. A canalização de fundos adicionais através de um instrumento existente que tem programas em execução e um quadro legislativo em vigor foi assinalada como uma forma de rapidamente desembolsar fundos aos Estados-Membros. A elegibilidade da REACT-EU termina em 31 de dezembro de 2023, ao mesmo tempo que a do financiamento normal do período de 2014-2020. Os Estados-Membros têm, assim, pouco tempo para gastarem as suas dotações suplementares. A REACT-EU prevê um nível relativamente elevado de pré-financiamento inicial de 11% em 2021 e permite até 100% de financiamento da UE, a fim de conceder liquidez rapidamente e aliviar o peso sobre os orçamentos nacionais. O nível de pré-financiamento foi aumentado em 2022 na sequência da crise da Ucrânia⁴¹.

Flexibilidade na programação e nas transferências. Ao contrário do que se passa com os fundos normais da política de coesão, os Estados-Membros possuem um elevado grau de discricionariedade na afetação dos seus fundos da REACT-EU entre o FEDER e o FSE e entre diferentes tipos de investimentos elegíveis. O mesmo acontece no que diz respeito aos tipos de projetos que financiam, sem requisitos de concentração temática nem a obrigação de se concentrarem no apoio às regiões menos desenvolvidas. À semelhança do que acontece com as iniciativas CRII/CRII+, caso as autoridades de gestão pretendam reafetar recursos, a REACT-EU prevê uma maior possibilidade de transferências financeiras sem requisitos de concentração temática.

Elegibilidade alargada. A REACT-EU concede elegibilidade retroativa a 1 de fevereiro de 2020 para operações totalmente concluídas, mesmo que não estejam relacionadas com a crise.

Simplificação administrativa. A execução da REACT-EU só pode ser atribuída a autoridades de gestão já designadas para o período de 2014-2020. Os fundos podem ser programados através dos programas existentes para o período de 2014-2020 ou através de novos programas dedicados e os acordos de parceria não têm de ser alterados. Anteriores requisitos relacionados com as avaliações ex ante, as condicionalidades ex ante e o quadro de desempenho não se aplicam aos fundos da REACT-EU.

Siglas e acrónimos

CRII: Iniciativa de Investimento de Resposta ao Coronavírus

CRII+: Iniciativa de Investimento de Resposta ao Coronavírus +

DG EMPL: Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão

DG REGIO: Direção-Geral da Política Regional e Urbana

FC: Fundo de Coesão

FEDER: Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FSE: Fundo Social Europeu

IRUE: Instrumento de Recuperação da União Europeia

MRR: Mecanismo de Recuperação e Resiliência

PME: pequenas e médias empresas

PRR: plano de recuperação e resiliência

QFP: Quadro financeiro plurianual

RDC: Regulamento Disposições Comuns

REACT-EU: Assistência à Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa

TFUE: Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

Glossário

Absorção: medida, frequentemente expressa em percentagem (taxa de absorção), em que os fundos da UE atribuídos aos Estados-Membros foram gastos em projetos elegíveis.

Acordo de parceria: acordo entre a Comissão e um Estado-Membro no âmbito de um programa de despesas da UE que define, por exemplo, os planos estratégicos, as prioridades de investimento ou os termos de troca ou da prestação de ajuda ao desenvolvimento.

Autoridade de gestão: entidade nacional, regional ou local designada por um Estado‑Membro para gerir um programa financiado pela UE.

Código de intervenção: categoria de atividades financiadas pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, pelo Fundo de Coesão ou pelo Fundo Social Europeu.

Fundo de Coesão: fundo da UE que visa reduzir as disparidades económicas e sociais na União através do financiamento de investimentos nos Estados-Membros cujo Rendimento Nacional Bruto por habitante é inferior a 90% da média da UE.

Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional: fundo da UE que reforça a coesão económica e social na União através do financiamento de investimentos que reduzam os desequilíbrios entre as regiões.

Fundo Social Europeu: fundo da UE para criar oportunidades de formação e emprego e melhorar a situação das pessoas em risco de pobreza.

Fundos da política de coesão: os três fundos da UE que apoiam a coesão económica, social e territorial em toda a UE no período de 2014-2020: o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão.

Gestão partilhada: método de execução do orçamento da UE em que, por oposição à gestão direta, a Comissão delega a execução nos Estados-Membros, embora continue a assumir a responsabilidade final.

Mecanismo de Recuperação e Resiliência: mecanismo de apoio financeiro da UE para atenuar o impacto económico e social da pandemia de COVID-19 e estimular a recuperação a médio prazo, promovendo simultaneamente as transformações ecológica e digital.

Objetivo temático: resultado global pretendido para uma prioridade de investimento, subdividido em objetivos específicos para efeitos de execução.

Período de programação: prazo durante o qual um programa de despesas da UE é planeado e executado.

Política de coesão: política da UE cujo objetivo é reduzir as disparidades económicas e sociais entre as regiões e os Estados-Membros promovendo a criação de emprego, a competitividade empresarial, o crescimento económico, o desenvolvimento sustentável e a cooperação transfronteiriça e inter-regional.

Programa operacional: quadro para a execução de projetos de coesão financiados pela UE durante um determinado período, refletindo as prioridades e os objetivos estabelecidos nos acordos de parceria celebrados entre a Comissão e cada Estado‑Membro.

Quadro financeiro plurianual: plano de despesas da UE que fixa as prioridades (com base nos objetivos das políticas) e os limites máximos, geralmente para um período de sete anos. Proporciona o quadro dentro do qual são definidos os orçamentos anuais da UE. O atual quadro financeiro plurianual abrange o período de 2021-2027 e o anterior abrangia o período de 2014-2020.

Regulamento Disposições Comuns: regulamento que estabelece as regras aplicáveis a vários fundos da UE em regime de gestão partilhada, nomeadamente os que apoiam a política de coesão da UE.

Respostas da Comissão

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=63210

Cronologia

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=63210

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II – Investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão, presidida pelo Membro do TCE Annemie Turtelboom. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Iliana Ivanova, com a colaboração de James Verity, chefe de gabinete, e Ivan Genchev, assessor de gabinete; Friedemann Zippel, responsável principal; Viorel Cirje, responsável de tarefa; Anna Fiteni, Marion Boulard e Christophe Grosnickel, auditores.

Da esquerda para a direita: Ivan Genchev, James Verity, Marion Boulard, Iliana Ivanova, Friedemann Zippel e Christophe Grosnickel.

Notas

¹ Centro Europeu de Prevenção e Controlo das Doenças (ECDC), Outbreak of acute respiratory syndrome associated with a novel coronavirus – third update, 31 de janeiro de 2020.

² ECDC, Novel coronavirus disease 2019 pandemic – sixth update, 12 de março de 2020.

³ Organização Mundial da Saúde (OMS), Declaração de abertura do Diretor-Geral da OMS na conferência de imprensa sobre a COVID-19 [em inglês], gravada em 13 de março de 2020.

⁴ European Economic Forecast, Spring 2021, documento 149, maio de 2021, p. 20.

⁵ Banco Mundial, EU regular economic report 7, 2021.

⁶ COM(2021) 105 final, «Um ano após o início do surto de COVID-19: resposta em termos de política orçamental», 3 de março de 2021, p. 4.

⁷ As iniciativas CRII/CRII+ aplicam-se ao Reino Unido, ao contrário da REACT-EU.

⁸ Parecer 03/2020 sobre a alteração dos regulamentos da UE no que respeita à utilização dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento em resposta ao surto de COVID-19 e Parecer 04/2020 sobre a proposta de Regulamento REACT-EU e de Regulamento Disposições Comuns que regem os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento.

⁹ Relatório Especial 24/2021, Financiamento baseado no desempenho na política de coesão: ambições meritórias, mas subsistiram obstáculos no período de 2014-2020; Relatório Especial 08/2022, Apoio do FEDER à competitividade das PME – As insuficiências de conceção diminuem a eficácia do financiamento; Documento de análise 01/2023, Financiamento da UE através da política de coesão e do Mecanismo de Recuperação e Resiliência: uma análise comparativa.

¹⁰ O orçamento retificativo n.º 6 (2020/1672, JO L 380, p. 1) foi adotado para cobrir esta necessidade adicional, aumentando em 5 mil milhões de euros a dotação de pagamento de 2020 para a política de coesão.

¹¹ Relatório Especial 17/2018, As medidas da Comissão e dos Estados-Membros durante os últimos anos do período de programação de 2007-2013 deram resposta ao baixo nível de absorção mas não deram ênfase suficiente aos resultados, ponto 87, e Parecer 03/2020, caixa 1.

¹² Documento de análise 01/2023, pontos 53 a 54.

¹³ Relatório Anual relativo a 2016, capítulo 2, «Gestão orçamental e financeira», pontos 2.24 a 2.25, e Documento de análise 01/2023, ponto 53.

¹⁴ Documento informativo de 2018, Simplificação da execução da política de coesão pós-2020, pontos 18 e 61.

¹⁵ Relatório Especial 17/2018, caixa 2.

¹⁶ Relatório Especial 17/2018, pontos 16 e 18.

¹⁷ Documento de análise 01/2023, pontos 11 e 52 a 54.

¹⁸ «Fraud and error», Câmara dos Comuns, Comissão das Contas Públicas, Nono relatório de sessão 2021-2022, 24 de junho de 2021.

¹⁹ Parecer 03/2020 e Parecer 04/2020.

²⁰ Parecer 03/2020 do Tribunal, ponto 11.

²¹ O artigo 30.º, n.º 5, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 define as transferências para outra prioridade do mesmo fundo do mesmo programa, que correspondem a um montante até 8% da dotação a 1 de fevereiro de 2020 de uma prioridade e um máximo de 4% do orçamento do programa, como transferências não substanciais.

²² Artigo 30.° do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

²³ Artigo 30.º, n.º 2, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

²⁴ Artigo 92.º-B, n.º 10, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

²⁵ O Tribunal agrupou os 123 códigos de intervenção definidos no Regulamento de Execução (UE) n.º 215/2014 em 10 domínios de investimento (12 no caso da REACT-EU). Os 35 mil milhões de euros representam o montante total de aumentos dos códigos de intervenção e são acompanhados por reduções correspondentes noutros códigos de intervenção.

²⁶ Como definidas no artigo 90.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

²⁷ Regulamento (UE) 2020/2221, considerando 6.

²⁸ Para efeitos de comparabilidade com a REACT-EU, esta taxa média de cofinanciamento da UE para o período de 2014-2020 exclui o Reino Unido e programas da cooperação territorial.

²⁹ Relatório Anual relativo a 2020, capítulo 2, «Gestão orçamental e financeira», pontos 2.7 a 2.8, Recomendação 2.1.

³⁰ O Regulamento (UE) 2020/2221 introduziu um novo objetivo temático, «romoção da reparação de crises no contexto da pandemia de COVID-19, e respetivas consequências sociais, e preparação de uma recuperação ecológica, digital e resiliente da economia» (OT13).

³¹ EGESIF 20-00007-01, «Non-paper: List of programme specific indicators related to the cohesion policy direct response to the COVID-19 pandemic», maio de 2020.

³² Relatório Especial 02/2017 do TCE, Negociação, pela Comissão, dos acordos de parceria e programas do domínio da coesão para 2014-2020: despesas mais orientadas para as prioridades da Estratégia Europa 2020, mas crescente complexidade das disposições de avaliação do desempenho.

³³ Regulamento (UE) 2020/2221, artigo 1.º, n.º 1.

³⁴ Study on the Pathways to Enhance the use of Programme-Specific Indicators in the ESF and ESF+, abril de 2022.

³⁵ Artigo 57º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

³⁶ Regulamento (UE) 2020/2221, artigo 1.º, n.º 1, e artigo 2.º.

³⁷ Relatório Especial 24/2021, Financiamento baseado no desempenho na política de coesão: ambições meritórias, mas subsistiram obstáculos no período de 2014-2020, Recomendação 2.

³⁸ Artigo 20.º do Regulamento (UE) 2021/1060 (o RDC), de 24 de junho de 2021 (JO L 231 de 30.6.2021, p. 159); artigo 4.º, n.º 3, do Regulamento (UE) 2021/1057, de 24 de junho de 2021, que cria o FSE+ (JO L 231 de 30.6.2021, p. 21); artigo 5.º, n.º 6, do Regulamento (UE) 2021/1058, de 24 de junho de 2021, relativo ao FEDER e ao FC (JO L 231 de 30.6.2021, p. 60).

³⁹ Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, artigo 174.º.

⁴⁰ Regulamento (UE) 2022/562, de 6 de abril de 2022, que altera os Regulamentos (UE) nº 1303/2013 e (UE) nº 223/2014 no que respeita à Ação de Coesão a favor dos Refugiados na Europa (CARE).

⁴¹ Regulamento (UE) 2022/613, de 12 de abril de 2022, que altera os Regulamentos (UE) n.º 1303/2013 e (UE) n.º 223/2014 no que respeita ao aumento do pré-financiamento proveniente de recursos da REACT-EU e ao estabelecimento de um custo unitário.

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