Adaptación de las normas de la política de cohesión para responder al COVID-19 Los fondos se utilizan con mayor flexibilidad, pero es necesario reflexionar sobre la política de cohesión como herramienta de respuesta a las crisis

Resumen

I Desde el principio de 2020, la UE adoptó una amplia gama de medidas para abordar los retos planteados por la pandemia de COVID-19. La política de cohesión desempeñó un papel en esta respuesta a través de tres actos legislativos que modificaron las normas del período de programación de 2014-2020. En marzo de 2020, la Comisión puso en marcha la Iniciativa de Inversión en Respuesta al Coronavirus (IIRC), que introdujo simplificaciones y medidas de liquidez y flexibilidad. En abril de 2020, la Iniciativa de Inversión en Respuesta al Coronavirus Plus (IIRC+) reforzó las medidas de flexibilidad introducidas en marzo y estableció además la posibilidad de la cofinanciación de la UE al 100 % durante un año. En diciembre de 2020, la Ayuda a la Recuperación para la Cohesión y los Territorios de Europa (REACT-UE) proporcionó 50 400 millones de euros a los Estados miembros como complemento de la financiación de la política de cohesión de 2014-2020.

II Nuestra auditoría examinó si la Comisión adaptó adecuadamente las normas de la política de cohesión de 2014-2020 a través de IIRC/IIRC+ y REACT-UE para ofrecer a los Estados miembros una mayor flexibilidad en la utilización de los fondos de la política de cohesión en respuesta a la pandemia de COVID-19. Realizamos esta auditoría porque los cambios en el marco jurídico de la política de cohesión —uno de los ámbitos políticos más importantes de la UE— fueron sustanciales y existía un interés público en determinar si las medidas ayudaron a los Estados miembros a hacer frente a la pandemia. El calendario de nuestro informe permite a la Comisión tener en cuenta nuestras conclusiones a tiempo tanto para la evaluación ex post de 2014-2020 como para su preparación del marco de la política de cohesión con vistas al período posterior a 2027.

III Concluimos que, en general, la Comisión adaptó adecuadamente las normas de la política de cohesión de 2014-2020 para que los Estados miembros pudieran hacer un uso más flexible de los fondos de cohesión. La UE reaccionó con prontitud, tras el gran brote de la pandemia en Europa en marzo de 2020, adoptando medidas legislativas en menos de dos años con el fin de movilizar fondos no utilizados a través de IIRC/IIRC+ y en menos de un año para proporcionar recursos adicionales mediante REACT-UE. Estas medidas modificaron algunos aspectos esenciales de la política de cohesión, como su enfoque centrado en las regiones menos desarrolladas. Los Estados miembros con más fondos disponibles en 2020 se encontraron en mejores condiciones para hacer uso de las medidas de IIRC/IIRC+. En cambio, REACT-UE distribuyó recursos adicionales a todos los Estados miembros para su utilización en 2023, de manera que proporcionó de hecho una «financiación puente» entre los períodos de 2014-2020 y 2021-2027.

IV Al permitir la reorientación de los recursos y la cofinanciación por parte de la UE al 100 %, la IIRC y la IIRC+ mantuvieron el gasto de la política de cohesión de 2014-2020 bien encauzado en un momento en que la pandemia afectaba gravemente a la actividad económica ordinaria. Los nuevos recursos significativos aportados por REACT-UE permitieron a los Estados miembros financiar inversiones adicionales, pero también incrementaron la presión para efectuar gastos. Estos cambios en el marco jurídico dieron lugar a un trabajo adicional en materia de programación, que se sumó a la carga de trabajo administrativo para las autoridades de gestión y contribuyó a los retrasos para el inicio del período de 2021-2027.

V La Comisión prestó una asistencia oportuna a los Estados miembros para la ejecución de IIRC/IIRC+ y REACT-UE. Mejoró el plazo para tramitar y aprobar las modificaciones de los programas en el caso de IIRC/IIRC+, si bien incumplió por poco el objetivo fijado en el Reglamento respecto a REACT-UE.

VI Nuestro análisis puso de relieve que la flexibilidad en las transferencias de IIRC/IIRC+ dio lugar a movimientos sustanciales de fondos. Los Estados miembros transfirieron en torno al 10 % de los fondos de la política de cohesión, unos 35 000 millones de euros, entre distintos ámbitos de inversión y dentro de cada uno de ellos, lo que representa un importe significativo, sobre todo teniendo en cuenta que la pandemia comenzó casi al final del período de programación. Los Estados miembros proporcionaron esta financiación adicional para la asistencia sanitaria y el apoyo a las empresas, reasignando fondos principalmente de la energía y el medio ambiente y de la investigación y la innovación. En el caso de REACT-UE, con un 86 % de sus recursos programados para junio de 2022, los fondos se destinan principalmente al empleo, la asistencia sanitaria y el apoyo a las empresas.

VII El sistema de seguimiento de la Comisión permite un rastreo separado de REACT-UE, pero no de las medidas de IIRC/IIRC+. La Comisión también puede servirse de indicadores no obligatorios del COVID-19 para evaluar los logros de sus medidas de respuesta a la crisis. Sin embargo, dado que no existen definiciones comunes, se corre el riesgo de que la Comisión se enfrente a dificultades para interpretar los datos agregados facilitados por los Estados miembros.

VIII Los logros de los programas operativos de 2014-2020 se reunirán en la evaluación ex post que la Comisión debe llevar a cabo, a más tardar, el 31 de diciembre de 2024. La Comisión tiene previsto abordar tanto IIRC/IIRC+ como REACT-UE en su evaluación ex post del período de 2014-2020, aun cuando no es necesario realizar una evaluación específica en el caso de las referidas Iniciativas de Inversión.

IX La política de cohesión se ha utilizado a menudo como herramienta de respuesta a las crisis en el pasado, pero no se ha evaluado formalmente el impacto a largo plazo de este uso. Las normas para el período de 2021-2027, sobre la base de las medidas de flexibilidad introducidas por IIRC/IIRC+, harán más fácil el empleo de los fondos de la política de cohesión para responder a acontecimientos imprevistos. Esto puede dar lugar al riesgo de que el repetido uso de la política de cohesión para hacer frente a las crisis tenga un impacto en su objetivo principal, consistente en reforzar la cohesión económica y social entre regiones.

X Recomendamos que la Comisión:

• Analice el impacto del uso de los fondos de la política de cohesión para responder a las crisis en los objetivos a largo plazo de dicha política;
• supervise de cerca la absorción de REACT-UE y, en caso necesario, proporcione un apoyo específico centrado en los resultados.

Introducción

La respuesta de la UE a los efectos de la pandemia de COVID-19

01 El virus del COVID-19 se detectó inicialmente en Europa al principio de 2020, con la identificación de los primeros casos en Francia el 24 de enero de 2020¹. Posteriormente se extendió con rapidez por todo el continente. A mediados de marzo de 2020, se habían notificado casos en todos los Estados miembros de la UE² y la Organización Mundial de la Salud había declarado que Europa era el epicentro de la pandemia mundial³.

02 El brote de virus y las medidas de salud pública adoptadas para limitar su propagación desencadenaron una perturbación social y económica sin precedentes. Muchas empresas experimentaron escasez de liquidez y riesgos en materia de solvencia. La economía de la UE se contrajo en un 6 % en 2020⁴. A escala mundial, la crisis dio lugar a la recesión más profunda experimentada desde la Segunda Guerra Mundial⁵.

03 Desde el principio de 2020, los Estados miembros comenzaron a adoptar numerosas medidas económicas y fiscales para atenuar el impacto de esta importante perturbación en los ciudadanos, los trabajadores y las empresas. Por su parte, la UE facilitó el empleo de políticas presupuestarias nacionales expansivas mediante la relajación de sus normas presupuestarias y en materia de ayudas estatales⁶ y la provisión de apoyo financiero directo a los Estados miembros, por ejemplo, a través del Fondo de Solidaridad de la Unión Europea y el Instrumento para la Prestación de Asistencia Urgente. También adoptó una serie de cambios en el marco legislativo de la política de cohesión y creó nuevos instrumentos presupuestarios (véase el recuadro 1).

Modificaciones de las normas de la política de cohesión de 2014-2020 mediante IIRC/IIRC+ y REACT-UE

04 La política de cohesión es uno de los mayores ámbitos temáticos del presupuesto de la UE, con una asignación de 355 000 millones de euros (todos los importes del informe figuran en precios corrientes) para el período de 2014-2020. Su objetivo principal es reducir las disparidades en materia de desarrollo entre las distintas regiones. Se financia con cargo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo de Cohesión (FC), y las normas que rigen el uso de todos estos fondos se establecen en el Reglamento sobre disposiciones comunes (RDC).

05 Con los programas ya en marcha y ejecutados directamente por los Estados miembros, la financiación de la política de cohesión proporcionó un marco para reorientar los recursos aún disponibles a la atención de las necesidades de financiación derivadas de la crisis del COVID-19. Con el fin de que los fondos de la política de cohesión resultaran más flexibles y fáciles de utilizar para hacer frente a la crisis, la Comisión introdujo modificaciones en el RDC y en el Reglamento del FEDER. Estos cambios se aplican al período de programación de 2014-2020, en cuyo marco pueden financiarse inversiones hasta el final de 2023. El objetivo principal de la Comisión era proporcionar flexibilidad y liquidez adicionales a los Estados miembros en un período de crisis.

06 La Comisión respondió a la pandemia mediante las siguientes modificaciones legislativas de las normas de la política de cohesión:

• En marzo de 2020, la Iniciativa de Inversión en Respuesta al Coronavirus (IIRC) introdujo un conjunto de simplificaciones, medidas en materia de liquidez y mecanismos de flexibilidad diseñados para ayudar a los Estados miembros a responder a necesidades urgentes, como las planteadas en el sector sanitario, para las pequeñas y medianas empresas (pymes) y para los mercados de trabajo.
• En abril de 2020, la Iniciativa de Inversión en Respuesta al Coronavirus Plus (IIRC+) reforzó sustancialmente las medidas de flexibilidad que se habían introducido mediante la IIRC. En particular, dispuso la posibilidad de aplicar un porcentaje de cofinanciación de la UE del 100 % a las operaciones durante un año y facilitó la reorientación de los fondos disponibles con cargo a la asignación de 2020.
• En diciembre de 2020, la Ayuda a la Recuperación para la Cohesión y los Territorios de Europa (REACT-UE) proporcionó 50 400 millones de euros de financiación adicional a los Estados miembros para la política de cohesión de 2014-2020 y 200 millones de euros para asistencia técnica y gastos administrativos de la Comisión (véase la ilustración 1)⁷. Los fondos de REACT-UE deben gastarse, a más tardar, al final de 2023.

07 En la ilustración 2 se resumen las medidas introducidas en la política de cohesión de 2014-2020 en el contexto de la pandemia de COVID-19, y en el anexo I se detallan sus principales aspectos y justificación.

Funciones y responsabilidades

08 La gestión de la política de cohesión es compartida entre los Estados miembros y la Comisión. Los servicios de la Comisión encargados de la política de cohesión son las Direcciones Generales de Política Regional y Urbana (DG Política Regional y Urbana) y de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión (DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión). Las autoridades de gestión a escala nacional y regional son responsables de ejecutar la financiación de la política de cohesión mediante programas operativos.

Alcance y enfoque de la auditoría

09 El objetivo de la presente auditoría era examinar si la Comisión adaptó adecuadamente el marco de la política de cohesión de 2014-2020 a través de IIRC/IIRC+ y REACT-UE con el fin de ofrecer una mayor flexibilidad a los Estados miembros en la utilización de los fondos de la política de cohesión en respuesta a la pandemia de COVID-19. En particular, examinamos si:

• la Comisión adaptó con celeridad el marco de la política de cohesión de 2014-2020;
• la Comisión prestó a los Estados miembros una asistencia oportuna en materia de ejecución;
• las medidas dieron lugar a la asignación de recursos a los sectores necesitados;
• el sistema de seguimiento de la Comisión facilitará la evaluación de los resultados;
• la Comisión ha analizado el impacto de utilizar la política de cohesión para responder a las crisis.

No evaluamos el uso de las medidas por parte de los Estados miembros ni hasta qué punto les han ayudado a abordar los retos de la pandemia.

10 Recabamos la información acreditativa pertinente a través de:

• análisis detallados de los datos de los sistemas de seguimiento y notificación de la Comisión;
• un análisis de los correspondientes documentos;
• cuestionarios y reuniones exhaustivas con la Comisión;
• el examen de una muestra discrecional (para cubrir tanto IIRC/IIRC+ como REACT-UE y lograr una representación geográfica equilibrada) de 25 modificaciones de programas operativos tramitadas por la Comisión;
• una encuesta dirigida a todas las autoridades de gestión de los programas operativos de 2014-2020 del FEDER, el FSE y el FC, con el fin de recabar información sobre su experiencia con IIRC/IIRC+ y REACT-UE; recibimos 74 respuestas referidas al 39 % de 313 programas (se excluyeron los programas transfronterizos y transnacionales).

11 Nuestra auditoría abarca el FEDER, el FSE y el FC, en el marco de la política de cohesión. Los elementos comprendidos en IIRC/IIRC+ al margen de la política de cohesión, la pesca y el desarrollo rural no se incluyeron en el ámbito de nuestra auditoría. El período de referencia se extiende desde el inicio de las medidas de crisis al principio de 2020 hasta el final de 2021. Hemos tenido en cuenta datos posteriores en aquellos casos en los que se encontraban disponibles.

12 Llevamos a cabo la presente auditoría porque los cambios en el marco jurídico de la financiación de la política de cohesión fueron sustanciales, y el Parlamento Europeo ha expresado su interés en este tema. El calendario de nuestro informe permite a la Comisión tener en cuenta nuestras conclusiones a tiempo tanto para la evaluación ex post de 2014-2020 como para su preparación del marco de la política de cohesión con vistas al período posterior a 2027.

13 La presente auditoría se añade a nuestros dos dictámenes sobre la IIRC+ y REACT-UE de 2020⁸, y complementa nuestro análisis 06/2020 («Riesgos, retos y oportunidades de la respuesta de la política económica de la UE a la crisis del COVID-19»), que proporcionó una imagen integrada de las principales respuestas en materia de política económica de la UE a la pandemia. También se basa en informes especiales y análisis publicados recientemente⁹.

Observaciones

La Comisión adaptó las normas rápidamente, pero las medidas pueden exacerbar los retos existentes

14 Examinamos el diseño de IIRC/IIRC+ y REACT-UE de la Comisión con el fin de determinar la rapidez de la respuesta, la justificación de las medidas y los posibles retos resultantes para la ejecución de la financiación de la política de cohesión. Evaluamos si la forma de la respuesta era adecuada teniendo en cuenta la emergencia generada por la pandemia.

Respuesta rápida de la UE en tres fases para modificar el marco jurídico de la política de cohesión en menos de un año

15 La ilustración 3 presenta el calendario desde el inicio de la pandemia hasta la adopción de las respuestas legislativas de la política de cohesión. Para cada modificación de la normativa sobre los fondos de la política de cohesión, la Comisión publicó una propuesta que debía ser adoptada conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo, como colegisladores.

16 El 13 de marzo de 2020, poco después del gran brote del virus en Europa, la Comisión presentó la iniciativa legislativa IIRC, el primer paquete de medidas de la política de cohesión para abordar la crisis. El 22 de marzo de 2020, dado que los Estados miembros solicitaron medidas adicionales, la Comisión decidió proporcionar una mayor flexibilidad a través de un segundo paquete, IIRC+, que publicó el 2 de abril de 2020. La Comisión pudo desarrollar las propuestas de la IIRC y la IIRC+ en un plazo muy breve, a pesar de que todo el personal de la Comisión pasó a trabajar a distancia desde mediados de marzo de 2020. Según nuestra encuesta, el 92 % de los consultados consideró que la Comisión había actuado rápidamente en la adaptación de la política de cohesión a través de la IIRC y la IIRC+.

17 Los colegisladores adoptaron las propuestas de la Comisión el 30 de marzo (17 días naturales después de su publicación por la Comisión) y el 23 de abril de 2020 (21 días naturales), respectivamente. Este plazo es doce veces menor que el plazo medio de otras modificaciones de los RDC de la política de cohesión de 2007-2013 y 2014-2020 (véase la ilustración 4).

18 Con el fin de facilitar la rápida adopción de los actos jurídicos, el Consejo y el Parlamento convinieron en adoptar las propuestas de la Comisión sin modificarlas y recurrieron a determinados procedimientos acelerados, como el voto a distancia. Para no ralentizar el proceso con modificaciones legislativas, solicitaron medidas adicionales a través del paquete de la IIRC+, en lugar de modificar la propuesta inicial de la IIRC.

19 Al principio de abril de 2020, cuando el impacto económico a largo plazo de la crisis de COVID-19 ya había quedado claro, la Comisión comenzó a desarrollar lo que se convertiría en el Instrumento Europeo de Recuperación, un paquete de recuperación de 807 000 millones de euros a escala de la Unión. La Comisión decidió incluir recursos adicionales de la política de cohesión de 2014-2020 en este paquete para proporcionar rápidamente fondos a los Estados miembros a través de los programas existentes. La Comisión elaboró la propuesta para completar los fondos de la política de cohesión de 2014-2020, posteriormente denominada REACT-UE, en el plazo de una semana al principio de abril de 2020. Se publicó el 28 de mayo de 2020, una vez finalizado todo el paquete de medidas del Instrumento Europeo de Recuperación.

20 Los colegisladores adoptaron formalmente el Reglamento REACT-UE siete meses después, el 23 de diciembre de 2020, tras formular varias enmiendas respecto a la propuesta inicial de la Comisión. La aprobación de REACT-UE llevó significativamente más tiempo que en el caso de la IIRC y la IIRC+, ya que formaba parte del nuevo Instrumento Europeo de Recuperación, en el que estaban en juego más de 800 000 millones de euros (recuadro 1).

21 No obstante, el tiempo necesario para aprobar REACT-UE fue acorde con el plazo medio de otras modificaciones del RDC durante los dos últimos períodos de programación, aunque esas otras modificaciones tenían un alcance más restringido. En comparación, las tres últimas aprobaciones del RDC llevaron, en promedio, unos dos años y medio (véase la ilustración 4).

La Comisión adaptó la política de cohesión para ayudar a los Estados miembros a abordar las consecuencias de la pandemia de COVID-19

22 La IIRC y la IIRC+ introdujeron adaptaciones específicas de algunas normas de la política de cohesión con el fin de ofrecer una respuesta inmediata a la crisis (véase el anexo I). Las medidas proporcionaron liquidez, flexibilidad y simplificación para facilitar el uso de los fondos no utilizados de la política de cohesión de 2014-2020 y eliminaron para 2020 algunos aspectos esenciales de la financiación de la política de cohesión, como su enfoque centrado en las regiones menos desarrolladas y la cofinanciación de la UE. La Comisión lo consideró aceptable, ya que la ejecución se encontraba ya muy avanzada en el séptimo año del período. La mayoría de las medidas de IIRC/IIRC+ no se limitan a la respuesta a la pandemia de COVID-19 y pueden utilizarse en todas las operaciones, proporcionando así un amplio margen de maniobra a las autoridades nacionales.

23 Dado que la IIRC y la IIRC+ no añadieron nuevos fondos, algunas autoridades de gestión no pudieron realizar cambios significativos en sus programas porque ya habían comprometido casi toda su asignación de 2014-2020 a los beneficiarios. Una cuarta parte de quienes respondieron a nuestra encuesta afirmaron no utilizar las medidas de flexibilidad de programación de IIRC/IIRC+ en los programas que gestionaban y, para el 78 % de ellos, esto se debía a que los fondos ya se habían comprometido; casi la mitad de los que sí utilizaban las medidas de flexibilidad de IIRC/IIRC+ señalaron que, aun así, se enfrentaban a limitaciones debido a que los fondos ya se habían comprometido en gran medida.

24 La negociación paralela del paquete legislativo de la política de cohesión de 2021-2027 influyó en la elección de algunas medidas de IIRC/IIRC+, ya que la Comisión quería evitar establecer precedentes en algunos ámbitos. Por tanto, optó por no proporcionar prefinanciación adicional, no eliminar la retención de pagos aplicada a los pagos intermedios y no relajar las normas de liberación de créditos.

25 REACT-UE se ha diseñado como instrumento a corto y medio plazo en las acciones de reparación y recuperación frente a las crisis (véase el anexo I). A diferencia de los fondos ordinarios de la política de cohesión, en el marco de REACT-UE, los Estados miembros poseen un elevado grado de discrecionalidad a la hora de asignar los fondos adicionales entre el FEDER y el FSE, entre regiones y entre tipos de inversiones subvencionables. También pueden utilizar los recursos de REACT-UE para financiar el Fondo de Ayuda Europea para las Personas Más Desfavorecidas y la Iniciativa de Empleo Juvenil. Por tanto, REACT-UE representa una importante desviación respecto a las normas habituales de los fondos de la política de cohesión y al enfoque habitual de esta centrado en reducir las disparidades regionales.

26 Los recursos de REACT-UE se distribuyeron a los Estados miembros con arreglo a una metodología diferente a la utilizada para los fondos ordinarios de la política de cohesión. Mientras que esta última refleja en gran medida las disparidades regionales, REACT-UE recoge únicamente datos a escala nacional sobre la situación previa a la pandemia y sobre el impacto económico de la crisis en los Estados miembros. España e Italia, con una asignación de más de 14 000 millones de euros cada una, son, con diferencia, las dos principales beneficiarias, y reciben en conjunto el 57 % del presupuesto total. La ilustración 5 muestra la asignación por Estado miembro, y per cápita en cada Estado miembro.

27 Como resultado de su calendario, en la mayoría de los Estados miembros, REACT-UE tiene el efecto de proporcionar una «financiación puente» para salvar la brecha de financiación entre 2021 y 2023 que se derivó de las importantes demoras para el inicio de los programas de la política de cohesión de 2021-2027 (véase el recuadro 2).

Los cambios legislativos pueden exacerbar algunos de los retos de la política de cohesión previos a la crisis y añadir otros nuevos

28 Mientras que la IIRC y la IIRC+ dieron lugar cambios oportunos del marco jurídico que aportaron flexibilidad al uso de los fondos de la política de cohesión, REACT-UE también proporcionó recursos adicionales significativos, lo que elevó los retos afrontados por los Estados miembros en cuanto a la utilización de los fondos de la política de cohesión.

Las medidas facilitan el aprovechamiento de los fondos de la UE, pero la financiación adicional puede agravar las dificultades de absorción y elevar la presión para realizar gastos

29 La pandemia de COVID-19 y las medidas de salud pública adoptadas para limitar su propagación, como los confinamientos nacionales, afectaron al funcionamiento regular de los programas de 2014-2020. Casi todos los que respondieron a nuestra encuesta señalaron que la pandemia había repercutido en la ejecución de sus programas: un 81 % de ellos experimentaron retrasos en los proyectos, y un 29 %, la cancelación de estos, a menudo a causa de las dificultades económicas de los beneficiarios.

30 La IIRC y la IIRC+, en particular las disposiciones que permiten un porcentaje de cofinanciación de la UE del 100 % y brindan a los Estados miembros la capacidad de reorientar los recursos, se diseñaron para aliviar la carga sobre los presupuestos nacionales. Como resultado de estas medidas, los Estados miembros gastaron una proporción de sus fondos de la política de cohesión en 2020 superior en más de un 10 % a la que habían previsto antes de la pandemia¹⁰. Al final de 2021, los Estados miembros habían gastado, como promedio, el 69 % de su asignación de 2014-2020 (excluido REACT-UE), frente a solo el 37 % al final de 2019 (véase la ilustración 7). Así, la IIRC y la IIRC+ compensaron con creces la ralentización de la ejecución provocada por la pandemia.

31 Por otra parte, REACT-UE ha añadido una gran cantidad de fondos para gastar en un plazo muy breve, que concluye, en concreto, al final de 2023. Es probable que esto suponga un reto para varios Estados miembros, ya que la política de cohesión conlleva tradicionalmente una planificación a largo plazo, y la absorción es lenta. Un año y medio después del inicio de REACT-UE, a 30 de junio de 2022, algunos Estados miembros contaban aún con grandes importes por programar, como Irlanda y Portugal, con un 38 % y un 25 % de recursos sin programar, respectivamente. En esa fecha, solo el 24 % de la asignación de REACT-UE se había desembolsado a los Estados miembros. En torno a dos tercios de esta cantidad se abonaron en forma de prefinanciación, y el resto reembolsó los gastos previamente efectuados y liquidados. Como hemos señalado anteriormente, el riesgo radica en que se precipite el gasto de los recursos disponibles antes de que concluya el período correspondiente, lo que podría dar lugar a que se preste una atención insuficiente a las consideraciones de rendimiento y rentabilidad¹¹.

32 Entre los factores que agravan el reto de gastar los fondos de REACT-UE al final de 2023 a más tardar figuran:

• El tamaño de la asignación REACT-UE para algunos Estados miembros. A escala de la UE, REACT-UE ofrece un complemento equivalente a un año adicional de fondos de la política de cohesión de 2014-2020. No obstante, la situación difiere en gran medida según el Estado miembro, debido al diferente método de asignación presupuestaria. Por ejemplo, para cinco Estados miembros, la asignación de REACT-UE representa más de tres años adicionales de fondos de la política de cohesión (véase la ilustración 6).
• Las dificultades a las que se enfrentan algunos Estados miembros para gastar los fondos disponibles de la UE. Al inicio de REACT-UE en enero de 2021, como media, los fondos adicionales representaban un incremento del 32 % con respecto a los importes que quedaban por pagar a los Estados miembros. Algunos de los Estados miembros más afectados por la pandemia de COVID-19 se encontraban asimismo entre los que presentaban las tasas de absorción más bajas en el período de programación de 2014-2020 previo a la pandemia. Por ejemplo, al final de 2019, Italia y España, las dos mayores beneficiarias de fondos de REACT-UE, habían gastado únicamente el 29 % de su asignación de la política de cohesión de 2014-2020, en comparación con el promedio de la UE del 37 % (véase la ilustración 7).
• La cantidad significativa de fondos del MRR que los Estados miembros deben gastar paralelamente de aquí a 2026 (véase la ilustración 8). Por ejemplo, España e Italia son asimismo las principales receptoras de estos fondos. Destacamos los retos que plantean las grandes cantidades aportadas por el MRR respecto al gasto de los fondos de la política de cohesión de 2021-2027¹². Pueden surgir dificultades similares en algunos Estados miembros en relación con los fondos REACT-UE, ya que su período de subvencionabilidad se solapa con el inicio del período de subvencionabilidad del MRR.

33 Al mismo tiempo, existen también varios factores que deberían facilitar el uso de los fondos de REACT-UE:

• las disposiciones de REACT-UE incluían importantes medidas de flexibilidad en la programación, así como la ausencia de la cofinanciación nacional obligatoria;
• antes del complemento de REACT-UE, la mayoría de los Estados miembros habían informado a la Comisión de que disponían de una sólida cartera de proyectos que habrían de financiarse a través de sus programas de 2014-2020, y dos tercios habían identificado proyectos potenciales que excedían su asignación de fondos;
• el reto de gastar los fondos de la UE puede ser menos complicado en los Estados miembros en los que los fondos de la política de cohesión representan una pequeña parte de la inversión pública total¹³.

34 Al final de 2021, a pesar de los fondos adicionales de REACT-UE, la tasa de absorción de 2014-2020 se situaba en el 62 %, una proporción similar a la tasa de absorción de 2007-2013 en la fecha equivalente, con dos años restantes con arreglo a la subvencionabilidad de ese período (véase la ilustración 7).

Las medidas elevaron la carga de trabajo administrativo para las autoridades de gestión y retrasaron aún más el inicio de los programas de 2021-2027

35 A menudo se percibe que el uso de los fondos de la política de cohesión resulta complejo, adolece de una seguridad jurídica insuficiente y conlleva una elevada carga administrativa para las autoridades de gestión y los beneficiarios¹⁴. La IIRC y la IIRC+ introdujeron un gran número de medidas que hicieron posible una reprogramación considerable de los fondos, y posteriormente el complemento de REACT-UE exigió la rápida programación de una cantidad sustancial de nuevos recursos. Lógicamente, estas tareas se sumaron a la carga de trabajo administrativo que afrontaban las autoridades de gestión.

36 Según la Comisión, la adopción de IIRC/IIRC+ y REACT-UE dio lugar a que tanto la Comisión como las autoridades de gestión centraran su atención en los programas de 2014-2020, en detrimento de la preparación de los acuerdos y programas de asociación 2021-2027. Las autoridades de gestión también priorizaron la preparación y el gasto de los fondos de REACT-UE respecto a los fondos de 2021-2027, debido tanto al breve plazo de ejecución como a las condiciones más atractivas. Esto contribuyó a las importantes demoras experimentadas al inicio del período de 2021-2027 (véase el recuadro 2).

La ejecución paralela de diferentes flujos de financiación requiere esfuerzos de coordinación adicionales

37 El período de subvencionabilidad para el período de 2014-2020, incluidos los fondos reprogramados a través de IIRC/IIRC+ y el complemento de REACT-UE, se solapa no solo con el período de 2021-2027, sino también con el del MRR, como se muestra en la ilustración 8.

38 La ejecución paralela de distintos flujos de financiación y la necesidad de coordinarlos constituyen otro factor que se añade a la carga administrativa que afrontan los Estados miembros.

39 Dicho factor ha generado además diversas dificultades y retos adicionales para las autoridades de gestión. La ilustración 9 presenta las opiniones de las autoridades de gestión a las que encuestamos sobre el alcance de la carga administrativa y lo que perciben como el posible impacto. A la mayoría de quienes respondieron a nuestra encuesta les preocupa su capacidad administrativa para gestionar los múltiples flujos de financiación.

40 Referimos que el MRR y los fondos de la política de cohesión presentan similitudes, y que su ejecución paralela requiere esfuerzos administrativos adicionales para los Estados miembros y conlleva la necesidad de garantizar la complementariedad y evitar el riesgo de la doble financiación¹⁷. La necesidad de coordinación y complementariedad es aún mayor entre REACT-UE y el MRR, ya que ambos son instrumentos de inversión destinados a fomentar la recuperación y la resiliencia de los Estados miembros. Ambos poseen un ámbito de actuación muy amplio, no requieren cofinanciación nacional y deben utilizarse en un plazo breve (final de 2023 y mediados de 2026, respectivamente). Ambos permiten asimismo la financiación de proyectos retroactivos con un período de subvencionabilidad que parte de febrero de 2020. En consecuencia, algunos Estados miembros, como Italia y Eslovenia, presentaron sus planes de recuperación y resiliencia nacionales junto con sus programas de REACT-UE.

La Comisión adoptó medidas para abordar el mayor riesgo de irregularidades y fraude

41 Para lograr un equilibrio entre la flexibilidad dispuesta para el aprovechamiento de los fondos y la necesidad de salvaguardar el presupuesto de la UE, a pesar de la presión de algunos Estados miembros, la Comisión no relajó las normas relativas a los sistemas de gestión y control. Una excepción relativa al muestreo por parte de las autoridades de auditoría consistió en una solución técnica a la dificultad práctica de la continuación de la labor de auditoría durante la pandemia. Observamos que, en el Reino Unido, un informe de una subcomisión parlamentaria llamó la atención respecto al hecho de que, si bien el Gobierno había actuado rápidamente para proporcionar apoyo vital y había decidido relajar o modificar ciertos controles, estas medidas había elevado significativamente su exposición al fraude y al error¹⁸.

42 Ya hemos destacado que la flexibilidad prevista en las medidas de emergencia de IIRC/IIRC+ y REACT-UE pueden conllevar un mayor riesgo de irregularidades y fraude¹⁹. Estas cuestiones se abordarán en el marco de nuestra labor de formulación de la declaración de fiabilidad anual ordinaria. La Comisión actualizó sus registros de riesgos para abarcar los relacionados con las medidas de la IIRC y de REACT-UE, incluido el fraude. Comunicó a las autoridades de gestión la necesidad de actualizar sus evaluaciones de riesgos de fraude y de adaptar sus medidas de lucha contra el fraude en el contexto de IIRC/IIRC+ y REACT-UE; propuso asimismo posibles medidas de atenuación para reducir riesgos, incluido el de fraude.

La oportuna asistencia de la Comisión a los Estados miembros contribuyó a acelerar la aprobación de las modificaciones de los programas

43 Examinamos si la asistencia prestada por la Comisión a los Estados miembros facilitó el aprovechamiento oportuno de los instrumentos IIRC/IIRC+ y REACT-UE, y si la Comisión aprobó modificaciones de los programas de conformidad con los requisitos de la legislación.

La asistencia de la Comisión fue oportuna y respondió a las necesidades de los Estados miembros.

44 En un régimen de gestión compartida, la Comisión desempeña una función de supervisión, con responsabilidades específicas en materia de seguimiento y cumplimiento. Las actividades de supervisión de la Comisión comprenden la prestación de asistencia a los Estados miembros para que proporcionen seguridad jurídica, apliquen correctamente la legislación de la Unión y faciliten la ejecución de la financiación de la UE.

45 La Comisión inició su asistencia a los Estados miembros paralelamente al proceso de adopción de la normativa sobre la IIRC. Al mismo tiempo que publicó su propuesta de IIRC, la Comisión creó un grupo de trabajo y designó a funcionarios de la UE como puntos de contacto para atender las cuestiones de los Estados miembros. A continuación, invitó a los Estados miembros a designar un punto de contacto que actuara como enlace para las cuestiones relacionadas con la IIRC de las autoridades de gestión.

46 Estas cuestiones se incorporaron a la base de datos de preguntas y respuestas de la IIRC, un sitio web que contiene las respuestas de la Comisión a las preguntas relacionadas con la ejecución de la IIRC, y posteriormente de la IIRC+, y que está abierto a todas las autoridades de gestión del período de 2014-2020. Este acceso abierto representaba un enfoque novedoso, ya que, antes de la pandemia, solo se disponía internamente de una base de datos similar para compartir conocimientos entre las unidades geográficas y temáticas de la Comisión. La Comisión aprovechó su experiencia con la base de datos de preguntas y respuestas de la IIRC para adaptar su enfoque respecto a la gestión de preguntas en el período de 2021-2027.

47 Los Estados miembros remitieron 140 preguntas en los dos primeros días tras la apertura de la base de datos. Al final de abril se habían formulado más de 400 preguntas; al principio de mayo, un 90 % de ellas había recibido respuesta, y un 98 % al final de julio. En cambio, antes de la pandemia, la Comisión recibía unas 100 preguntas al año de las autoridades de gestión. En los dos primeros meses, para gestionar el gran volumen de preguntas, la Comisión reasignó personal a la base de datos procedente de otros servicios. Todos los Estados miembros formularon preguntas a la base de datos, y más del 50 % de ellas se referían a cuestiones de subvencionabilidad y modificaciones de los programas (véase la ilustración 10).

48 Además de las respuestas facilitadas en la base de datos de preguntas y respuestas de la IIRC, la Comisión siguió prestando asistencia a los Estados miembros de manera bilateral a través de sus unidades geográficas. Tal fue el enfoque utilizado respecto a REACT-UE: dado que la urgencia era menor que en el caso de IIRC/IIRC+, la Comisión decidió no ampliar el enfoque de la base de datos de preguntas y respuestas.

49 Ya señalamos anteriormente que la subvencionabilidad de ciertas operaciones podría interpretarse de manera diferente²⁰. En nuestra encuesta, el 42 % de quienes respondieron indicaron que habían experimentado inseguridad jurídica respecto a la utilización de las medidas de IIRC/IIRC+. No obstante, nuestra encuesta también pone de relieve que la Comisión fue eficaz en la provisión de asistencia a las autoridades de gestión: más del 90 % de quienes respondieron se declararon satisfechos, o muy satisfechos, con la oportunidad y la esencia de la ayuda recibida en el marco de IIRC/IIRC+ y de REACT-UE.

La aprobación por la Comisión de las modificaciones de los programas de la IIRC, la IIRC+ y REACT-UE fue mucho más rápida que la media previa a la pandemia.

50 La ejecución de la mayoría de las medidas de IIRC/IIRC+ y la programación de los recursos adicionales de REACT-UE exigieron modificaciones de los programas de 2014-2020. Con la excepción de las «transferencias no significativas»²¹, estas modificaciones requerían solicitudes de modificación formuladas por los Estados miembros y la aprobación de la Comisión para garantizar que los cambios propuestos fueran conformes con la legislación, los objetivos de los programas y la estrategia general de la política de cohesión²².

51 Al final de 2021, la Comisión había aprobado 351 modificaciones de programas operativos de IIRC/IIRC+, en 271 del total de 388 programas financiados por la política de cohesión de 2014-2020, ya que algunos programas fueron objeto de múltiples modificaciones. Todos los Estados miembros, excepto Austria y Finlandia, introdujeron modificaciones de los programas de IIRC/IIRC+. En el caso de REACT-UE, al final de 2021, se habían aprobado 188 modificaciones de los programas, y se había establecido un nuevo programa operativo en Alemania.

52 Los reglamentos de IIRC/IIRC+ no establecen el requisito de que la Comisión apruebe las modificaciones de los programas en un plazo inferior al de tres meses establecido en el RDC²³. No obstante, la Comisión se comprometió a cooperar con los Estados miembros en la preparación de las modificaciones de IIRC/IIRC+, y a aprobarlas con carácter prioritario. Con arreglo al Reglamento REACT-UE, la Comisión está obligada a hacer todo lo posible para aprobar cualquier nuevo programa operativo específico o cualquier modificación de un programa existente en el plazo de 15 días hábiles a partir de su presentación por un Estado miembro²⁴.

53 Al principio de 2020, antes de la pandemia, la Comisión apenas había comenzado a cumplir el plazo de tres meses establecido por el RDC para aprobar solicitudes de modificación. En el caso de IIRC/IIRC+ y de REACT-UE, la Comisión tramitó las solicitudes de modificación con mayor rapidez mediante la aplicación de un procedimiento acelerado. Algunos de los elementos clave de dicho procedimiento fueron una mayor atención a la colaboración con los Estados miembros para aclarar las modificaciones propuestas y debatir cuestiones de manera informal, un aumento del número de miembros del personal asignado a las unidades en las que suelen formarse cuellos de botella y acuerdos internos para reducir los plazos de aprobación. Estas medidas contribuyeron a reducir significativamente el tiempo empleado por la Comisión para aprobar las modificaciones de los programas (véase la ilustración 11).

54 El plazo medio de un mes logrado por la Comisión para la aprobación de las modificaciones de IIRC/IIRC+ mejora el plazo de tres meses establecido en el Reglamento y el plazo medio de aprobación alcanzado antes de la pandemia. También se ajusta al compromiso de la Comisión de priorizar las modificaciones de la IIRC. El plazo medio de aprobación de las modificaciones de los programas de REACT-UE fue de 19 días hábiles, ligeramente por encima del objetivo de 15 días hábiles.

La Comisión realizó las comprobaciones necesarias, pero estas no siempre se documentaron correctamente

55 La Comisión elaboró unas directrices internas dirigidas al personal que participaba en la evaluación de las solicitudes de modificación de los programas. Nuestra revisión del proceso de aprobación de una muestra de modificaciones de los programas de la IIRC y de REACT-UE puso de relieve que el personal de la Comisión siguió estas directrices al comprobar si los cambios eran conformes con la legislación y estaban debidamente justificados, y si tenían en cuenta aspectos relacionados con el rendimiento, como el ajuste o la fijación de los objetivos de los indicadores, según procediera.

56 La Comisión utilizó asimismo listas de control de calidad normalizadas para documentar su labor de aprobación en la mayoría de los casos. Tales listas se emplearon en diecinueve de las veinticinco modificaciones que revisamos. En los seis casos en los que las listas de control no se utilizaron, o no se utilizaron plenamente, la Comisión documentó el trabajo realizado en otros documentos en el ámbito de las unidades geográficas. Aunque el uso de las listas de control de calidad no es un requisito legal, la ausencia de un enfoque normalizado respecto a la documentación no permite ni una visión global ni una coordinación completas.

Las medidas permitieron a los Estados miembros asignar fondos adicionales significativos al apoyo a la asistencia sanitaria, el empleo y las empresas

57 Examinamos el uso realizado de las medidas de flexibilidad de IIRC/IIRC+ y de los recursos de REACT-UE a escala de la Unión, con el fin de determinar en qué medida permitieron a los Estados miembros asignar recursos para abordar la crisis del COVID-19.

Los Estados miembros reorientaron el 10 % de los fondos de la política de cohesión de 2014-2020 como resultado de IIRC/IIRC+

58 A 31 de diciembre de 2021, los Estados miembros habían transferido 35 000 millones de euros entre diversos ámbitos de inversión y dentro de cada uno de ellos²⁵. Tal importe representa el 10 % de la asignación total de fondos de la política de cohesión de 2014-2020, lo que supone una proporción significativa, habida cuenta de que la pandemia comenzó en el séptimo año del período de subvencionabilidad.

59 El volumen de las transferencias varía considerablemente entre Estados miembros. Tal variación obedece a diversos factores, entre los que figuran las políticas nacionales y las estrategias de inversión de los Estados miembros, su asignación total de los fondos de la política de cohesión y el importe que quedaba disponible. En total, el 74 % de los programas de 2014-2020 efectuaron transferencias de IIRC/IIRC+. Once Estados miembros transfirieron más del 10 % de su asignación para el período de 2014-2020 entre ámbitos de inversión o dentro de cada uno de ellos, y dicha proporción alcanzó el 30 % en el caso de Irlanda.

60 Los Estados miembros utilizaron las medidas de IIRC/IIRC+ para reorientar la financiación hacia inversiones destinadas a hacer frente a los efectos de la pandemia. En comparación con la asignación previa a la pandemia, los fondos destinados a inversiones en asistencia sanitaria aumentaron en un 80 % (7 700 millones de euros), y los destinados a las ayudas a empresas, en un 16 % (5 700 millones de euros). Por el contrario, los fondos dirigidos a inversiones en tecnologías de la información y de las comunicaciones, energía y medio ambiente, inclusión e investigación e innovación disminuyeron entre un 5 % y un 8 % (en total, en torno a 8 100 millones de euros). La ilustración 12 muestra los aumentos y las reducciones netos de fondos en los distintos ámbitos de inversión desde febrero de 2020.

61 Los fondos pasaron del FC al FEDER y al FSE, así como a regiones más desarrolladas y en transición. En 2020, dos tercios de los Estados miembros (dieciocho de veintiocho) transfirieron asignaciones entre el FEDER, el FSE y el FC. Algunos Estados miembros, como Chipre, Grecia y Croacia, transfirieron la totalidad o la práctica totalidad de su asignación del FC de 2020. Como resultado de estas transferencias, la asignación de 2020 al FEDER y al FSE aumentó en términos netos en torno a 1 100 millones de euros (3 %) y 700 millones de euros (5 %), respectivamente, y el FC disminuyó en consecuencia en torno a 1 800 millones de euros (18 %) (véase la ilustración 13).

62 En el período de 2014-2020, dieciséis Estados miembros contaban con más de una categoría de región. En torno al 80 % de estos (trece de dieciséis) realizaron transferencias entre categorías de regiones²⁶. Algunos Estados miembros, como Grecia, Hungría e Italia, transfirieron importes sustanciales de regiones menos desarrolladas a otras más desarrolladas o en transición. En general, las asignaciones a las regiones más desarrolladas y en transición aumentaron en 1 700 millones de euros y 82 millones de euros, respectivamente, mientras que las asignaciones a regiones menos desarrolladas disminuyeron en muy escasa cuantía, en concreto, 5,6 millones de euros, y el resto de los fondos procedió del FC, que presta apoyo a los Estados miembros menos ricos.

63 Constatamos que, como resultado de las medidas de flexibilidad para reorientar los recursos, los Estados miembros efectuaron ajustes significativos en la asignación de sus fondos de cohesión entre ámbitos de inversión, fondos y categorías de regiones. En particular, la exención del requisito de concentración temática facilitó a los Estados miembros la transferencia de fondos entre operaciones. Además, los Estados miembros pudieron beneficiarse de la subvencionabilidad ampliada de las operaciones que fomentaban las capacidades de respuesta a las crisis, también en el caso de proyectos ya completados. Todos los que respondieron a nuestra encuesta declararon que las medidas de flexibilidad en la programación de IIRC/IIRC+ les resultaban útiles (37 %) o muy útiles (63 %).

REACT-UE se ha programado fundamentalmente para el apoyo al empleo, la asistencia sanitaria y las empresas, de una manera similar en términos generales a las reasignaciones de IIRC/IIRC+

64 El final del período de subvencionabilidad para REACT-UE es el 31 de diciembre de 2023, el mismo que en el caso de la financiación de la política de cohesión para el período 2014-2020. Esto limita el margen para que los Estados miembros utilicen estos fondos en inversiones a largo plazo que requieren más tiempo para su desarrollo y ejecución. A 30 de junio de 2022, los Estados miembros habían programado 43 500 millones de euros (86 %) de recursos de REACT-UE en el marco de los programas operativos del FEDER y el FSE, con un reparto del 64 % y el 36 % entre los dos fondos, respectivamente. En términos generales, tal proporción se ajustó al reparto efectuado en el período de 2014-2020 del 70 % y el 30 %, respectivamente.

65 Un volumen significativo de los recursos de REACT-UE se programó para su utilización en el empleo (23 %), la asistencia sanitaria (18 %) y el apoyo a las empresas (18 %) (véase la ilustración 14). Una parte significativa (tres cuartos) de la financiación dirigida al apoyo a las empresas se destinó a inversiones productivas genéricas, como las relativas al capital de explotación, cuando, antes de la pandemia, esta rúbrica representaba únicamente la mitad de este ámbito de inversión. En general, observamos una notable variación entre los Estados miembros en cuanto al modo en que se programaron los recursos. Algunos Estados miembros optaron por centrar su asignación de REACT-UE predominantemente en un ámbito de inversión, mientras que otros programaron tales recursos en múltiples ámbitos de inversión.

66 En el Reglamento REACT-UE²⁷ se formuló la expectativa de que REACT-UE contribuyera con un 25 % de su dotación financiera global a objetivos climáticos, aunque no se estableció como un requisito legal. Sin embargo, al final de junio de 2022, solo en torno al 15 % (6 600 millones de euros) de los recursos programados de REACT-UE se habían asignado a inversiones de las que se esperaba una contribución a objetivos climáticos. La contribución a objetivos climáticos de los recursos de REACT-UE programados en el marco del FEDER y el FSE asciende al 21,6 % y al 3,5 %, respectivamente. Consideramos improbable que se cumpla la expectativa del 25 %, puesto que, en junio de 2022, ya se había programado el 86 % de los recursos de REACT-UE.

La flexibilidad ofrecida por la IIRC+ supuso un ahorro de casi 13 000 millones de euros para los presupuestos nacionales, pero dio lugar a una menor financiación global para las inversiones de la política de cohesión

67 En el ejercicio contable finalizado el 30 de junio de 2021, dieciocho Estados miembros aprovecharon las medidas de flexibilidad de IIRC/IIRC+ para elevar el porcentaje de cofinanciación al 100 % en casi la mitad de los programas de 2014-2020. Según los cálculos de la Comisión, esto hizo que dichos Estados miembros pudieran solicitar, además de su cofinanciación ordinaria, 12 900 millones de euros adicionales de fondos de la UE. Tal cifra equivale al 11 % de los pagos solicitados en 2020 y 2021, o al 3,6 % de la asignación total de fondos de la política de cohesión. En algunos Estados miembros, el impacto fue significativo (véase el recuadro 3).

68 En cuanto a los recursos de REACT-UE, los Estados miembros pudieron optar por un porcentaje de cofinanciación de hasta el 100 %. Todos los Estados miembros, con la excepción de Letonia, utilizaron un porcentaje de cofinanciación más elevado para los recursos de REACT-UE en comparación con su porcentaje de cofinanciación medio en el período de 2014-2020. En general, el porcentaje de cofinanciación aumentó del 74 % al 95 %²⁸. Dos tercios (dieciocho de veintisiete) de los Estados miembros optaron por un porcentaje de cofinanciación entre el 98 % y el 100 % (véase la ilustración 15).

69 El aumento del porcentaje de cofinanciación de la UE contribuyó a reducir la carga sobre los presupuestos nacionales. Por otra parte, se tradujo en una menor financiación total de las inversiones de la política de cohesión, ya que la misma asignación de fondos de la UE atrae menos cofinanciación nacional y privada global. Unos niveles más bajos de cofinanciación nacional también conllevan el riesgo de que las autoridades de los Estados miembros tengan menos incentivos para priorizar el rendimiento.

La Comisión tiene previsto evaluar los resultados de las medidas, pero será difícil agregar los datos de los indicadores de forma útil

70 Examinamos el sistema de supervisión de la Comisión para IIRC/IIRC+ y REACT-UE, así como sus planes para evaluar la respuesta a la pandemia a través de estas medidas. Evaluamos si la Comisión estará en disposición de informar a las partes interesadas sobre el impacto de las medidas.

El sistema de supervisión de la Comisión permite el seguimiento por separado de REACT-UE, pero no de las medidas de IIRC/IIRC+

71 El sistema de supervisión de la Comisión no distingue los gastos relacionados con las medidas de IIRC/IIRC+ de otros gastos. Ya hemos abordado anteriormente la necesidad de que la Comisión proporcione informes exhaustivos sobre los gastos relacionados con la pandemia de COVID-19²⁹. La Comisión consideró que casi todas las transferencias entre distintos ámbitos de inversión y dentro de ellos (véanse los apartados 58 y 60) y entre fondos y categorías de regiones (véanse los apartados 61 y 62) a partir de febrero de 2020 estaban probablemente relacionadas con la pandemia y, por tanto, eran atribuibles a las medidas de IIRC/IIRC+.

72 En cambio, el Reglamento REACT-UE³⁰ introdujo un objetivo temático transversal específico para los recursos adicionales. Esto permite a la Comisión distinguir las operaciones de REACT-UE de otras, facilitando el seguimiento y la evaluación.

La Comisión estableció indicadores relativos al COVID-19, aunque no proporcionó definiciones y su uso no es obligatorio

73 Los Reglamentos de IIRC/IIRC+ y REACT-UE no han dado lugar a cambios formales en el marco y los sistemas de seguimiento de la política de cohesión. Los códigos de intervención existentes utilizados para identificar el contenido de las acciones son amplios y no se diseñaron para determinar los gastos relacionados con la pandemia.

74 En mayo de 2020, seis semanas después de la adopción del Reglamento de la IIRC, la Comisión publicó un conjunto de veintisiete indicadores no obligatorios sobre el COVID-19³¹ con el objetivo de proporcionar mayor transparencia y rendición de cuentas respecto al uso de la financiación de la política de cohesión en relación con la asistencia sanitaria, el apoyo a las empresas y las operaciones del FSE. En febrero de 2021, se añadieron otros cinco indicadores relacionados con el apoyo de la UE a la vacunación contra el COVID-19. Estos treinta y dos indicadores permiten el seguimiento de recursos, realizaciones y, en el caso de las operaciones del FSE, resultados. Al igual que en el período de 2014-2020, la Comisión no propuso indicadores de resultados para las operaciones del FEDER, pero los Estados miembros podían desarrollar los suyos propios (véase el apartado 77). Hemos indicado anteriormente las deficiencias relacionadas con los indicadores de resultados del FEDER en el período de 2014-2020 y los retos que conlleva la evaluación de los efectos de las intervenciones de dicho Fondo³².

75 La Comisión optó por no hacer obligatorios los indicadores, pues ello habría alargado el proceso de aprobación y retrasado la adopción por los Estados miembros. El Reglamento REACT-UE establece que, cuando sea pertinente, los Estados miembros utilizarán los indicadores específicos de programa relativos al COVID-19 puestos a disposición por la Comisión³³. Los Estados miembros podían incluir estos indicadores en sus programas de forma voluntaria, y supervisarlos e informar sobre ellos a través del sistema de seguimiento existente.

76 La Comisión no estableció definiciones comunes de los indicadores –de nuevo con vistas a poner en práctica los reglamentos lo antes posible–, dejando que tales definiciones fueran determinadas por cada Estado miembro. Un estudio de la Comisión, limitado a las operaciones del FSE, concluyó que faltaba una visión global completa de las definiciones de los indicadores, y que algunos indicadores no se utilizaban de manera coherente en todos los Estados miembros³⁴. En consecuencia, a la Comisión le resultará difícil agregar plenamente los datos a escala de la UE de manera coherente.

77 Los indicadores de la Comisión no cubren todas las operaciones subvencionables. Los Estados miembros también contaban con la opción de desarrollar sus propios indicadores específicos de los programas para las operaciones relacionadas con la pandemia. La Comisión les animó a codificar estos indicadores para que pudieran identificarse fácilmente a escala nacional y a efectos de la evaluación. Sin embargo, habida cuenta de que estos indicadores son específicos de un programa operativo o de un determinado Estado miembro, no pueden agregarse a escala de la UE.

78 Quienes respondieron a nuestra encuesta se refirieron de manera positiva a los indicadores de la Comisión; en torno a un 75 % de ellos declararon que los indicadores de la Comisión eran pertinentes para los tipos de operaciones financiadas y dos tercios señalaron que lo eran para una evaluación global. Constatamos que, de todos los indicadores relativos al COVID-19 que utilizaron los Estados miembros, casi el 80 % eran indicadores de la Comisión. En relación con IIRC/IIRC+, veinticinco de veintiocho Estados miembros y el 65 % de los programas operativos que efectuaron las transferencias de IIRC/IIRC+ utilizaron los indicadores de la Comisión. Del mismo modo, en el caso de REACT-UE, 26 de 27 Estados miembros y el 76 % de los programas operativos que programaron los recursos de REACT-UE utilizaron los indicadores de la Comisión. Este uso generalizado de sus indicadores podría ayudar a la Comisión a evaluar el modo en que se ha empleado la financiación de la política de cohesión, incluida la derivada de los recursos de REACT-UE, en el contexto de la pandemia.

79 La Comisión informó de la ejecución de las medidas de IIRC/IIRC+ y de la programación REACT-UE, en particular, a través de sitios web públicos especializados: Coronavirus Dashboard, REACT-EU Dashboard y Overview of Cohesion Policy Coronavirus Indicators. Estos sitios web se crearon en cuanto se dispuso de datos suficientes para su comunicación y se actualizan periódicamente. En la fecha de nuestra auditoría, los datos más recientes sobre ejecución correspondían al final de 2020 y en ese momento era demasiado pronto para que los Estados miembros proporcionaran información significativa sobre la ejecución.

La Comisión se propone incluir tanto IIRC/IIRC+ como REACT-UE en su evaluación ex post para el período 2024-2020

80 La Comisión debe realizar una evaluación ex post para examinar la eficacia y eficiencia de los fondos de la política de cohesión de 2014-2020, a más tardar, el 31 de diciembre de 2024³⁵. En el caso de IIRC/IIRC+ no existe una disposición explícita en los reglamentos que obligue a llevar a cabo una evaluación específica, mientras que el Reglamento REACT-UE exige que la Comisión realice una evaluación, a más tardar, el 31 de marzo de 2025³⁶.

81 La Comisión tiene previsto evaluar su respuesta a la pandemia, tanto en lo que atañe a IIRC/IIRC+ como a REACT-UE, como parte de su evaluación ex post del período de 2014-2020 de aquí al final de 2024. En un informe anterior, también abordamos la necesidad de vincular la política de cohesión y las evaluaciones del MRR³⁷.

La política de cohesión se ha utilizado a menudo para responder a las crisis, pero la Comisión no ha analizado el impacto en sus objetivos a largo plazo

82 Revisamos el modo en que la IIRC y la IIRC+ han influido en las propuestas legislativas de la Comisión para el período de 2021-2027, y si la Comisión ha analizado el impacto del uso continuo de la política de cohesión para responder a las crisis en sus objetivos a largo plazo.

83 En mayo de 2020, la Comisión publicó modificaciones de sus propuestas legislativas de la política de cohesión de 2021-2027 para permitir una mayor flexibilidad en tiempos de crisis. Una de estas disposiciones, adoptada posteriormente, faculta a la Comisión para aplicar ciertas medidas temporales definidas en el uso de los fondos de la política de cohesión en respuesta a circunstancias excepcionales e inusuales, conforme al espíritu de lo realizado en el marco de IIRC/IIRC+ (véase el recuadro 4).

84 El uso de las normas de la política de cohesión para ayudar a los Estados miembros durante las crisis no es un fenómeno nuevo (véase la ilustración 16). En octubre de 2022, de las veintiséis modificaciones del RDC en los períodos 2007-2013 y 2014-2020, más de la mitad (quince) estaban vinculadas a una crisis. Con REACT-UE es la primera vez que aumenta la financiación de la política de cohesión en respuesta a una crisis, lo que refleja la magnitud de la perturbación de la economía y el hecho de que la pandemia de COVID-19 comenzó al final del período de 2014-2020, cuando los fondos disponibles restantes eran limitados. Sin embargo, no se han realizado evaluaciones ex post específicas ni evaluaciones formales del uso de la política de cohesión como herramienta de respuesta a las crisis.

85 El objetivo principal de la política de cohesión es el desarrollo regional a largo plazo y, tal como se establece en el Tratado³⁹, reforzar la cohesión económica, social y territorial, así como reducir las diferencias entre las regiones europeas. Su atractivo como herramienta de respuesta a las crisis a corto plazo se deriva de su adaptabilidad y de los importantes recursos financieros que conlleva. La Comisión puede relajar las normas de la política de cohesión para fomentar el máximo aprovechamiento de los fondos disponibles, aliviando la presión sobre los recursos nacionales. Algunas de las modificaciones introducidas en las respuestas a crisis anteriores se han convertido en elementos habituales de la política de cohesión, en consonancia con los objetivos generales de la Comisión de procurar una mayor flexibilidad y simplificación. En consecuencia, existe el riesgo de que el repetido uso de la política de cohesión para hacer frente a las crisis tenga un impacto en su objetivo principal, consistente en reforzar la cohesión económica y social entre regiones.

Conclusiones y recomendaciones

86 Concluimos que, en general, la Comisión adaptó adecuadamente las normas de la política de cohesión de 2014-2020 para que los Estados miembros pudieran hacer un uso más flexible de los fondos de cohesión. Las medidas de flexibilidad ofrecidas a través de IIRC/IIRC+, así como la financiación adicional proporcionada mediante REACT-UE, dieron lugar a una reasignación significativa de los fondos hacia la asistencia sanitaria, el apoyo a las empresas y el empleo con el fin de responder a la pandemia de COVID-19. Sin embargo, REACT-UE, junto con la financiación adicional conforme al MRR, también se suma a las dificultades a las que se enfrentan algunos Estados miembros al efectuar los gastos de los fondos de la UE. Además, la Comisión no ha analizado el impacto del uso continuado de los fondos de la política de cohesión como herramienta presupuestaria de respuesta a las crisis .

87 La UE reaccionó rápidamente a la crisis al emplear la política de cohesión para ayudar a los Estados miembros. En menos de dos meses desde el gran brote de la pandemia en Europa, adoptó medidas legislativas para movilizar fondos no utilizados a través de IIRC/IIRC+. En menos de un año, adoptó REACT-UE, que proporciona recursos adicionales a los Estados miembros (apartados 15 a 21).

88 Las adaptaciones específicas de los fondos de la política de cohesión a través de la IIRC y la IIRC+ proporcionaron liquidez, flexibilidad en la transferencia de fondos y simplificaciones administrativas con el fin de facilitar el aprovechamiento de fondos no utilizados, aliviando así la carga sobre los presupuestos públicos nacionales. Las medidas eliminaron para 2020 algunos aspectos obligatorios esenciales de la financiación de la política de cohesión, incluida la cofinanciación obligatoria, y el enfoque centrado en las regiones menos desarrolladas. En cambio, REACT-UE aportó 50 400 millones de euros adicionales a los programas de 2014-2020, y se otorgó a los Estados miembros un amplio margen de discrecionalidad respecto al destino de la asignación de tales fondos. Este instrumento tiene por efecto proporcionar una «financiación puente» entre los períodos 2014-2020 y 2021-2027 (apartados 22 a 27).

89 La IIRC y la IIRC+ mantuvieron el gasto de la política de cohesión de 2014-2020 bien encauzado en un momento en que la pandemia de COVID-19 afectaba gravemente a la actividad económica ordinaria. No obstante, es probable que los nuevos recursos aportados por REACT-UE, de notable cuantía, que requieren una ejecución en un plazo breve, eleven la presión sobre la capacidad de los Estados miembros para efectuar el gasto y asegurar que las operaciones financiadas por la UE presentan una buena rentabilidad. Estos cambios en el marco jurídico y la labor de programación resultante también elevaron la carga de trabajo administrativo de las autoridades de gestión, lo que, a su vez, contribuyó a las demoras en el inicio de los programas del período 2021-2027 (apartados 28 a 42).

90 La Comisión prestó una asistencia oportuna y adecuada a los Estados miembros respecto a IIRC/IIRC+ y REACT-UE. Redujo significativamente el plazo que llevaba tramitar y aprobar las modificaciones de los programas, de un promedio de tres meses antes de la pandemia a un mes en el caso de IIRC/IIRC+ y a diecinueve días hábiles en el de REACT-UE, aunque, en lo que atañe a este instrumento, dicho plazo superó ligeramente el objetivo establecido en el Reglamento (apartados 44 a 56).

91 Constatamos que las medidas de flexibilidad para las transferencias de IIRC/IIRC+ dieron lugar a un movimiento sustancial de fondos: los Estados miembros transfirieron el 10 % de los fondos de la política de cohesión entre distintos ámbitos de inversión y dentro de cada uno de ellos, lo que representa un importe significativo, sobre todo teniendo en cuenta que la pandemia comenzó casi al final del período de programación. La financiación se orientó principalmente hacia la asistencia sanitaria y el apoyo a las empresas, que, junto con el empleo, constituyen asimismo los principales ámbitos a los que se dirigen los fondos de REACT-UE. En el caso de IIRC/IIRC+, los fondos se reasignaron principalmente de la energía y el medio ambiente y de la investigación y la innovación. Observamos que es poco probable que se cumpla la expectativa formulada en el Reglamento de que el 25 % de los nuevos recursos se asigne a la consecución de objetivos climáticos. Junto con la flexibilidad de las transferencias, la aplicación de la medida relativa a la cofinanciación de la UE del 100 % dio lugar a un ahorro de casi 13 000 millones de euros para los presupuestos nacionales, aunque esto significa una menor financiación global para las inversiones en la política de cohesión (apartados 58 a 69).

92 El sistema de seguimiento de la Comisión permite un rastreo separado de las medidas de REACT-UE, ya que estas requieren financiación adicional. En cambio, los resultados de las medidas de IIRC/IIRC+, como los relacionados con cualquier otra modificación de programas, no pueden ser objeto de un seguimiento por separado. En sus evaluaciones de la respuesta a la crisis a través de IIRC/IIRC+ y REACT-UE, la Comisión puede servirse de un conjunto de indicadores específicos relativos al COVID-19. La Comisión optó por introducir indicadores no obligatorios relacionados con el COVID-19, sin definiciones comunes, con el fin de que estuvieran disponibles rápidamente. Como resultado, se corre el riesgo de que los datos facilitados por los Estados miembros a la Comisión sean difíciles de agregar de forma útil (apartados 71 a 79).

93 Los logros de los programas de 2014-2020 se reunirán en la evaluación ex post que la Comisión debe llevar a cabo, a más tardar, el 31 de diciembre de 2024. Acogemos favorablemente que la Comisión tenga previsto abordar tanto IIRC/IIRC+ como REACT-UE en su evaluación ex post del período 2014-2020, aun cuando no es necesario realizar una evaluación específica de las referidas Iniciativas de Inversión (apartados 80 y 81).

94 Aunque la política de cohesión se ha utilizado a menudo para dar respuestas a corto plazo a las crisis, no se han efectuado evaluaciones formales sobre el impacto a largo plazo de tal utilización. Las nuevas normas para la política de cohesión de 2021-2027 harán más fácil el uso de los fondos de la política de cohesión para responder a acontecimientos inesperados. En consecuencia, existe el riesgo de que el uso reiterado de la política de cohesión para hacer frente a las crisis tenga un impacto en su objetivo principal, consistente en reforzar la cohesión económica y social entre regiones (apartados 83 a 85).

Recomendación 1 – Analizar la idoneidad de la política de cohesión como herramienta presupuestaria de respuesta a las crisis

En el contexto de la evaluación ex post de 2014-2020, la Comisión debería analizar la repercusión del uso de la política como herramienta presupuestaria de respuesta a las crisis a corto plazo en sus objetivos a largo plazo, para extraer lecciones con vistas a futuras propuestas legislativas.

Fecha de aplicación prevista: Antes del final de 2024

Recomendación 2 – Llevar a cabo un estrecho seguimiento de la absorción de REACT-UE para prestar un apoyo centrado en los resultados cuando resulte necesario

Dado que REACT-UE añade una cantidad significativa de recursos que deben utilizarse en un plazo relativamente corto y se solapa con la ejecución del MRR, la Comisión debería supervisar estrechamente la evolución de la absorción de REACT-UE para identificar los programas que se enfrentan a dificultades de gasto. Debería prestar un apoyo específico, de modo que las operaciones cofinanciadas contribuyan eficazmente a la consecución de los objetivos y las metas de rendimiento.

Fecha de aplicación prevista: De inmediato

El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Annemie Turtelboom, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión de 7 de diciembre de 2022.

Anexo

Anexo I – Principales aspectos y justificación de las medidas de IIRC/IIRC+ y REACT-UE

IIRC/IIRC+

La IIRC y la IIRC+ introdujeron modificaciones específicas de las normas de la política de cohesión de 2014-2020 con el fin de facilitar el aprovechamiento de fondos no utilizados y aliviar la carga sobre los presupuestos públicos nacionales. Las principales medidas pueden resumirse como sigue:

Medidas de liquidez. La IIRC permitió a las autoridades de gestión mantener 7 600 millones de euros en prefinanciación en 2019, al no recuperar dicho importe en 2020. La IIRC+ alivió aún más la presión sobre los presupuestos públicos nacionales al relajar la cofinanciación nacional obligatoria durante un ejercicio contable, aunque se trata de un principio financiero fundamental de la política de cohesión. En 2022, esta disposición sobre la cofinanciación de la UE del 100 % se amplió a un ejercicio contable adicional a raíz de la crisis de Ucrania⁴⁰.

Flexibilidad para las transferencias. La IIRC y la IIRC+ proporcionaron una flexibilidad considerable a las autoridades de gestión para reasignar los recursos disponibles para la programación en 2020. Relajaron notablemente las normas relativas a las transferencias entre fondos de la política de cohesión y entre categorías de regiones, estableciendo además una exención respecto a los requisitos de concentración temática. Así, estas medidas eliminaron para 2020 algunos aspectos obligatorios fundamentales de la financiación de la política de cohesión, incluido su enfoque centrado en las regiones menos desarrolladas, en las disparidades económicas y sociales y en objetivos temáticos como la economía baja en carbono.

Subvencionabilidad ampliada. Con el fin de facilitar el uso de los fondos disponibles de la UE, la subvencionabilidad de las operaciones que pueden financiarse con cargo a los fondos de la política de cohesión se amplió para incluir las operaciones relativas a la asistencia sanitaria en un objetivo temático adicional del FEDER, y el capital circulante para las pymes. Además, las operaciones pueden financiarse retrospectivamente desde el 1 de febrero de 2020, aun cuando se hayan completado en su totalidad, siempre que estén diseñadas para fomentar las capacidades de respuesta a la crisis en el contexto del brote de COVID-19. Sin embargo, el Reglamento no ofrece detalles sobre el tipo de operaciones previstas. Esto podría generar inseguridad jurídica para las autoridades de gestión y dar lugar a interpretaciones diferentes de las operaciones subvencionables.

Simplificación administrativa. Las medidas de simplificación se diseñaron para agilizar la ejecución y minimizar la carga administrativa para las autoridades nacionales, aunque el uso de algunas medidas de flexibilidad conllevó modificaciones de los programas, en particular en el caso de la IIRC+. Por ejemplo, se establecieron exenciones a los requisitos de modificar los acuerdos de asociación para reflejar los cambios realizados en los programas, y de obtener la aprobación de la Comisión para transferir fondos entre ejes prioritarios por debajo de ciertos umbrales. Estas dos simplificaciones ya se habían incluido en las disposiciones del proyecto de RDC de 2021-2027 acordadas por los colegisladores.

REACT-UE

REACT-UE va más allá en la ayuda a los Estados miembros para abordar las consecuencias de la pandemia de COVID-19, al proporcionarles recursos adicionales. Sus principales medidas pueden resumirse como sigue:

Nuevos fondos y medidas de liquidez. REACT-UE ofrece un complemento de 50 400 millones de euros para los fondos de la política de cohesión de 2014-2020. Se determinó que la canalización de fondos adicionales a través de un instrumento existente que cuenta con programas en curso y un marco legislativo en vigor constituía una forma de proporcionar dinero con rapidez a los Estados miembros. La subvencionabilidad con arreglo a REACT-UE finaliza el 31 de diciembre de 2023, al mismo tiempo que la financiación ordinaria del período de 2014-2020. Por tanto, los Estados miembros disponen de un plazo limitado para gastar sus asignaciones adicionales. REACT-UE ofreció un nivel relativamente elevado de prefinanciación inicial del 11 % en 2021, y permite una financiación de la UE de hasta el 100 %, con el fin de proporcionar liquidez rápidamente y aliviar la carga sobre los presupuestos nacionales. El nivel de prefinanciación aumentó en 2022 tras la crisis de Ucrania⁴¹.

Flexibilidad para la programación y las transferencias. A diferencia de los fondos ordinarios de la política de cohesión, los Estados miembros poseen un amplio margen de discrecionalidad para asignar sus fondos de REACT-UE entre el FEDER y el FSE, y entre diferentes tipos de inversiones subvencionables. Cuentan con un elevado margen de discrecionalidad respecto a los tipos de proyectos que financian, sin requisitos de concentración temática ni la obligación de centrarse en el apoyo a las regiones menos desarrolladas. Al igual que sucede con IIRC/IIRC+, en caso de que las autoridades de gestión deseen reasignar recursos, REACT-UE brinda mayores posibilidades de efectuar transferencias financieras sin someterse a requisitos de concentración temática.

Subvencionabilidad ampliada. REACT-UE ofrece una subvencionabilidad retrospectiva para operaciones plenamente completadas desde el 1 de febrero de 2020, aunque no estén relacionadas con la crisis.

Simplificación administrativa. La ejecución de REACT-UE solo puede asignarse a las autoridades de gestión previamente designadas para el período de 2014-2020. Los fondos pueden programarse a través de los programas existentes para 2014-2020 o mediante nuevos programas específicos, y no es necesario modificar los acuerdos de asociación. Los requisitos previos relativos a las evaluaciones ex ante, las condiciones ex ante y el marco de rendimiento no se aplican a los fondos de REACT-UE.

Siglas y acrónimos

DG Política Regional y Urbana: Dirección General de Política Regional y Urbana

DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión: Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión

FC: Fondo de Cohesión

FEDER: Fondo Europeo de Desarrollo Regional

FSE: Fondo Social Europeo

IIRC: Iniciativa de Inversión en Respuesta al Coronavirus

IIRC+: Iniciativa de Inversión en Respuesta al Coronavirus Plus

MFP: Marco financiero plurianual

MRR: Mecanismo de Recuperación y Resiliencia

PRR: Planes de recuperación y resiliencia

Pyme: Pequeña y mediana empresa

RDC: Reglamento sobre disposiciones comunes

REACT-UE Ayuda a la Recuperación para la Cohesión y los Territorios de Europa

TFUE: Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

Glosario

Absorción: Grado, a menudo expresado como porcentaje (tasa de absorción), en que se han gastado los fondos de la UE asignados a los Estados miembros en proyectos subvencionables.

Acuerdo de asociación: Acuerdo entre la Comisión y un Estado miembro en el contexto de un programa de gasto de la UE que establece, por ejemplo, planes estratégicos, prioridades de inversión, condiciones de comercio o disposiciones de ayuda al desarrollo.

Autoridad de gestión: Autoridad de ámbito nacional, regional o local designada por un Estado miembro para gestionar un programa financiado por la UE.

Código de intervención: Categoría de actividades financiadas por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo de Cohesión o el Fondo Social Europeo.

Fondo de Cohesión: Fondo de la UE destinado a reducir las disparidades económicas y sociales en la UE financiando inversiones en los Estados miembros donde la renta nacional bruta por habitante sea inferior al 90 % de la media de la UE.

Fondo Europeo de Desarrollo Regional: Fondo de la UE que refuerza la cohesión económica y social en la UE mediante la financiación de inversiones que reducen los desequilibrios entre regiones.

Fondo Social Europeo: Fondo de la UE destinado a crear oportunidades educativas y laborales y mejorar la situación de las personas en riesgo de pobreza.

Fondos de la política de cohesión: Los tres fondos de la UE de apoyo a la cohesión económica, social y territorial en toda la UE durante el período de 2014-2020, a saber: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social Europeo y el Fondo de Cohesión.

Gestión compartida: Método de gasto del presupuesto de la UE en el que, a diferencia de la gestión directa, la Comisión delega la ejecución en el Estado miembro, conservando a la vez la responsabilidad última.

Marco financiero plurianual: Plan de gastos de la UE que establece prioridades (basadas en los objetivos de las políticas) e importes máximos, en general para siete años. Proporciona la estructura en la que se establecen los presupuestos anuales de la UE. El MFP actual abarca el período de 2021-2027, mientras que el anterior correspondía al período de 2014-2020.

Mecanismo de Recuperación y Resiliencia: Mecanismo de apoyo financiero de la UE para mitigar el impacto económico y social de la pandemia de COVID-19 a medio plazo y estimular la recuperación, promoviendo al mismo tiempo la transformación ecológica y digital.

Objetivo temático: Resultado global previsto de una prioridad de inversión, desglosado en objetivos específicos a efectos de puesta en práctica.

Período de programación: Período en el cual se planifica y efectúa un programa de gasto de la UE.

Política de cohesión: Política de la UE cuyo objetivo es reducir las disparidades económicas y sociales entre las regiones y los Estados miembros mediante el fomento de la creación de empleo, la competitividad empresarial, el crecimiento económico, el desarrollo sostenible y la cooperación transfronteriza e interregional.

Programa operativo: Marco para la ejecución de proyectos de cohesión financiados por la UE en un período determinado, que refleja las prioridades y los objetivos establecidos en acuerdos de asociación entre la Comisión y los distintos Estados miembros.

Reglamento sobre disposiciones comunes: Reglamento por el que se establecen las normas aplicables a varios fondos de la UE en régimen de gestión compartida, incluidos los que apoyan la política de cohesión de la UE.

Respuestas de la Comisión

https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=63210

Cronología

https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=63210

Equipo auditor

En los informes especiales del Tribunal de Cuentas Europeo se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal de Cuentas Europeo selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan la máxima repercusión teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue realizada por la Sala II (Inversión para la cohesión, el crecimiento y la inclusión), presidida por Annemie Turtelboom, Miembro del Tribunal. La auditoría fue dirigida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, con la asistencia de James Verity, jefe de Gabinete, e Ivan Genchev, agregado de Gabinete; Friedemann Zippel, gerente prinipal; Viorel Cirje, jefe de tarea; Anna Fiteni, Marion Boulard y Christophe Grosnickel, auditores.

De izquierda a derecha: Ivan Genchev, James Verity, Marion Boulard, Iliana Ivanova, Friedemann Zippel y Christophe Grosnickel.

Notas finales

¹ Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades (ECDC), Outbreak of acute respiratory syndrome associated with a novel coronavirus – third update, 31 de enero de 2020.

² ECDC,Novel coronavirus disease 2019 pandemic – sixth update, 12 de marzo de 2020.

³ Organización Mundial de la Salud (OMS), Alocución de apertura del Director General de la OMS en la rueda de prensa sobre la COVID-19 celebrada el 13 de marzo de 2020.

⁴ «European Economic Forecast, Spring 2021», informe 149, mayo de 2021, p. 20.

⁵ Banco Mundial, EU regular economic report 7, 2021.

⁶ COM(2021) 105 final, «Un año después de la pandemia de COVID-19: respuesta en materia de política presupuestaria», 3 de marzo de 2021, p. 4.

⁷ La IIRC y la IIRC+ se aplican al Reino Unido, mientras que REACT-UE no.

⁸ Dictamen 03/2020, sobre la modificación de la normativa de la UE para el uso de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos en respuesta al brote de COVID-19, y dictamen 04/2020, relativo a la propuesta de Reglamento REACT-UE y de Reglamento sobre disposiciones comunes que rigen los Fondos EIE.

⁹ Informe especial 24/2021 («Financiación basada en el rendimiento de la política de cohesión: una respetable ambición, pero persistían los obstáculos en el período 2014-2020»), informe especial 08/2022 («Apoyo del FEDER a la competitividad de las pymes: las deficiencias de diseño restan eficacia a la financiación») y análisis 01/2023 («La financiación de la UE a través de la política de cohesión y del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia: Un análisis comparativo»).

¹⁰ El presupuesto rectificativo n.º 6, 2020/1672 (DO 380/1) se adoptó para cubrir la necesidad adicional suscitada, elevando en 5 000 millones de euros el crédito de pago de 2020 para la política de cohesión.

¹¹ Informe Especial 17/2018 «Las medidas de la Comisión y los Estados miembros durante el período de programación 2007-2013 abordaron la baja absorción, pero no se centraron suficientemente en los resultados», apartado 87, y dictamen 03/2020, recuadro 1.

¹² Análisis 01/2023, apartados 53 y 54.

¹³ Informe anual de 2016, capítulo 2 «Gestión presupuestaria y financiera», apartados 2.24 y 2.25, y análisis 01/2023, apartado 53.

¹⁴ Documento informativo 2018: «Simplificación de la aplicación de la política de cohesión después de 2020», apartados 18 y 61.

¹⁵ Informe Especial 17/2018, recuadro 2.

¹⁶ Informe Especial 17/2018, apartados 16 y 18.

¹⁷ Análisis 01/2023, apartado 11 y apartados 52 a 54.

¹⁸ «Fraud and error», Cámara de los Comunes, Comisión de Cuentas Públicas, noveno informe de sesión 2021-22, 24 de junio de 2021.

¹⁹ Dictamen 03/2020 y dictamen 04/2020.

²⁰ Dictamen 03/2020 del Tribunal de Cuentas Europeo, apartado 11.

²¹ El artículo 30, apartado 5, del Reglamento (UE) n.º 1303/2013 define las transferencias a otra prioridad del mismo fondo del mismo programa, que representen hasta el 8 % de la asignación a 1 de febrero de 2020 de una prioridad y no más del 4 % del presupuesto del programa, como transferencias no significativas.

²² Artículo 30 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013.

²³ Artículo 30, apartado 2, del Reglamento (UE) n.º 1303/2013.

²⁴ Artículo 92 ter, apartado 10, del Reglamento (UE) n.º 1303/2013.

²⁵ Agrupamos los 123 códigos de intervención definidos en el Reglamento (UE) n.º 215/2014 en diez ámbitos de inversión (doce en el caso de REACT-UE). Los 35 000 millones de euros representan el importe total de los aumentos en determinados códigos de intervención y se corresponden con las reducciones efectuadas en otros códigos de intervención.

²⁶ Según se definen en el artículo 90 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013.

²⁷ Reglamento (UE) 2020/2221, considerando 6.

²⁸ Para su comparabilidad con REACT-UE, este porcentaje medio de cofinanciación de la UE para el período de 2014-2020 excluye los programas del Reino Unido y de cooperación territorial.

²⁹ Informe anual de 2020, capítulo 2 («Gestión presupuestaria y financiera»), apartados 2.7 y 2.8, y Recomendación 2.1.

³⁰ ElReglamento (UE) 2020/2221 introdujo un nuevo objetivo temático: «favorecer la reparación de la crisis en el contexto de la pandemia de COVID-19 y sus consecuencias sociales y preparar una recuperación verde, digital y resiliente de la economía», (OT13).

³¹ EGESIF 20-00007-01, «Non-paper: List of programme specific indicators related to the cohesion policy direct response to the COVID-19 pandemic», mayo de 2020.

³² Informe Especial 02/2017 del Tribunal de Cuentas Europeo, «Negociación por la Comisión de los acuerdos de asociación y los programas de cohesión 2014-2020: un gasto más orientado a las prioridades de Europa 2020, pero unas disposiciones para medir el rendimiento cada vez más complejas».

³³ Reglamento (UE) 2020/2221, artículo 1, apartado 1.

³⁴ Study on the Pathways to Enhance the use of Programme-specific Indicators in the ESF and ESF+, abril de 2022.

³⁵ Artículo 57 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013.

³⁶ Reglamento (UE) 2020/2221, artículo 1, apartado 1, y artículo 2.

³⁷ Informe Especial 24/2021: «Financiación basada en el rendimiento de la política de cohesión: una respetable ambición, pero persistían los obstáculos en el período 2014-2020», recomendación 2.

³⁸ Artículo 20 del Reglamento (UE) 2021/1060, de 24 de junio de 2021, RDC (DO L 231 de 30.6.2021, p. 159), artículo 4, apartado 3, del Reglamento (UE) 2021/1057, de 24 de junio de 2021, por el que se establece el FSE+ (DO L 231 de 30.6.2021, p. 21), y artículo 5, apartado 6, del Reglamento (UE) 2021/1058, de 24 de junio de 2021, relativo al FEDER y al FC (DO L 231 de 30.6.2021, p. 60).

³⁹ Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, artículo 174.

⁴⁰ Reglamento (UE) 2022/562, de 6 de abril de 2022 por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1303/2013 y (UE) n.º 223/2014 en lo que atañe a la Acción de Cohesión para los Refugiados en Europa.

⁴¹ Reglamento (UE) 2022/613, de 12 de abril de 2022, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1303/2013 y (UE) n.º 223/2014 en lo que atañe al aumento de la prefinanciación procedente de los recursos REACT-UE y al establecimiento de un coste unitario.

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