Anpassung der Vorschriften für die Kohäsionspolitik zur Bewältigung der COVID-19-Pandemie: Mittel flexibler eingesetzt, doch Nutzung der Kohäsionspolitik als Instrument zur Krisenbewältigung muss überdacht werden

Zusammenfassung

I Seit Anfang 2020 hat die EU ein breites Spektrum an Maßnahmen ergriffen, um die Herausforderungen im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie zu bewältigen. Mit drei Rechtsakten zur Änderung der Vorschriften für den Programmplanungszeitraum 2014–2020 spielte dabei auch die Kohäsionspolitik eine Rolle. Im März 2020 brachte die Kommission die Investitionsinitiative zur Bewältigung der Coronavirus-Krise (CRII) auf den Weg. Mit dieser wurden Vereinfachungen, Liquiditäts- und Flexibilitätsmaßnahmen eingeführt. Im April 2020 wurden mit der Investitionsinitiative Plus zur Bewältigung der Coronavirus-Krise (CRII+) die im März eingeführten Flexibilitätsregelungen ausgeweitet und zudem die Möglichkeit einer EU-Kofinanzierung von 100 % für ein Jahr eingeführt. Im Dezember 2020 wurde den Mitgliedstaaten mit der Aufbauhilfe für den Zusammenhalt und die Gebiete Europas (REACT-EU) ein Betrag von 50,4 Milliarden Euro zusätzlich zu den Finanzmitteln im Rahmen der Kohäsionspolitik des Zeitraums 2014–2020 zur Verfügung gestellt.

II Im Zuge seiner Prüfung untersuchte der Hof, ob die Kommission die Vorschriften für die Kohäsionspolitik des Zeitraums 2014–2020 mittels CRII/CRII+ und REACT-EU gut angepasst hat, um den Mitgliedstaaten beim Einsatz der Fonds der Kohäsionspolitik zur Bewältigung der COVID-19-Pandemie größere Flexibilität einzuräumen. Der Hof führte diese Prüfung durch, da die Änderungen des Rechtsrahmens für die Kohäsionspolitik – einer der wichtigsten Politikbereiche der EU – erheblich waren und öffentliches Interesse daran bestand zu erfahren, ob die Maßnahmen den Mitgliedstaaten bei der Bewältigung der Pandemie geholfen haben. Der Zeitpunkt des Berichts des Hofes ermöglicht es der Kommission, die Feststellungen des Hofes bei der Ex-post-Bewertung für den Zeitraum 2014–2020 und der Vorbereitung des Rahmens für die Kohäsionspolitik für den Zeitraum nach 2027 zu berücksichtigen.

III Der Hof gelangte zu dem Schluss, dass die Kommission die Vorschriften für die Kohäsionspolitik des Zeitraums 2014–2020 im Allgemeinen gut angepasst hatte, sodass die Mitgliedstaaten die Mittel der Kohäsionspolitik flexibler nutzen konnten. Die EU reagierte nach dem massiven Ausbruch der Pandemie in Europa im März 2020 umgehend und verabschiedete in weniger als zwei Monaten Legislativmaßnahmen, um mittels CRII/CRII+ nicht verwendete Mittel zu mobilisieren, und in weniger als einem Jahr weitere Legislativmaßnahmen, um über REACT-EU zusätzliche Mittel bereitzustellen. Durch diese Maßnahmen wurden einige Hauptmerkmale der Kohäsionspolitik geändert, wie etwa ihr Schwerpunkt auf weniger entwickelte Regionen. Die Mitgliedstaaten, denen 2020 mehr Mittel zur Verfügung standen, waren besser in der Lage, die CRII/CRII+-Maßnahmen zu nutzen. Mit REACT-EU hingegen wurden zusätzliche Mittel für alle Mitgliedstaaten bereitgestellt, die bis 2023 zu verwenden sind, wodurch eine „Brückenfinanzierung“ zwischen den Programmplanungszeiträumen 2014–2020 und 2021–2027 angeboten wurde.

IV Indem die Umschichtung von Mitteln und eine EU-Kofinanzierung von 100 % gestattet wurden, konnten durch CRII/CRII+ die Ausgaben für die Kohäsionspolitik des Zeitraums 2014–2020 zu einem Zeitpunkt auf Kurs gehalten werden, als die Pandemie schwerwiegende Auswirkungen auf die reguläre Wirtschaftstätigkeit hatte. Mit den durch REACT-EU bereitgestellten erheblichen neuen Mitteln konnten die Mitgliedstaaten zusätzliche Investitionen finanzieren; es erhöhte sich dadurch aber auch der Ausgabendruck. Diese Änderungen am Rechtsrahmen hatten zusätzliche Programmplanungsarbeiten zur Folge. Dadurch erhöhte sich der Verwaltungsaufwand für die Verwaltungsbehörden, was zu Verzögerungen beim Start des Programmplanungszeitraums 2021–2027 beitrug.

V Die Kommission stellte den Mitgliedstaaten zeitnah Unterstützung für die Umsetzung von CRII/CRII+ und REACT-EU bereit. Es gelang ihr, die für die Bearbeitung und Genehmigung von Programmänderungen für CRII/CRII+ benötigte Zeit zu verringern, auch wenn sie das in der Verordnung für REACT-EU festgelegte Ziel knapp verpasste.

VI Die Analyse des Hofes zeigte auf, dass die Flexibilität für Übertragungen im Rahmen von CRII/CRII+ zu erheblichen Mittelbewegungen führte. Rund 10 % der Mittel der Kohäsionspolitik – 35 Milliarden Euro – wurden von den Mitgliedstaaten zwischen und innerhalb von Investitionsbereichen übertragen; dies ist ein hoher Betrag, insbesondere wenn man berücksichtigt, dass die Pandemie kurz vor Ende des Programmplanungszeitraums ausbrach. Die Mitgliedstaaten verwendeten diese zusätzlichen Mittel für die Gesundheitsversorgung und die Unterstützung von Unternehmen, wobei die Übertragungen hauptsächlich aus den Bereichen Energie und Umwelt sowie Forschung und Innovation erfolgten. Was die Aufbauhilfe REACT-EU betrifft, deren Mittel bis Juni 2022 zu 86 % zugewiesen waren, so wird sie in erster Linie für die Bereiche Beschäftigung, Gesundheitsversorgung und Unterstützung von Unternehmen eingesetzt.

VII Mit dem Überwachungssystem der Kommission können die REACT-EU-Maßnahmen, nicht aber die CRII/CRII+-Maßnahmen gesondert verfolgt werden. Zudem kann sich die Kommission auf nicht obligatorische COVID-19-Indikatoren für die Bewertung der Ergebnisse ihrer Krisenbewältigungsmaßnahmen stützen. Da diesen aber keine gemeinsamen Definitionen zugrunde liegen, besteht das Risiko, dass die Kommission bei der Interpretation der von den Mitgliedstaaten gemeldeten aggregierten Daten mit Schwierigkeiten konfrontiert sein wird.

VIII Die Ergebnisse der operationellen Programme des Zeitraums 2014–2020 werden in der Ex-post-Bewertung zusammengeführt, die die Kommission bis 31. Dezember 2024 durchführen muss. Die Kommission beabsichtigt, in ihre Ex-post-Bewertung des Zeitraums 2014–2020 sowohl CRII/CRII+ als auch REACT-EU einzubeziehen, obwohl bei CRII keine Verpflichtung zur Durchführung einer speziellen Bewertung besteht.

IX Die Kohäsionspolitik wurde bereits in der Vergangenheit häufig als Krisenbewältigungsinstrument eingesetzt, doch fanden keine förmlichen Bewertungen der langfristigen Auswirkungen dieser Nutzung statt. Durch die Vorschriften für den Zeitraum 2021–2027, die sich auf die durch CRII/CRII+ eingeführten Flexibilitätsregelungen stützen, wird sich die Nutzung der Fonds der Kohäsionspolitik für die Bewältigung unerwarteter Ereignisse einfacher gestalten. Dies kann mit dem Risiko verbunden sein, dass der wiederholte Rückgriff auf die Kohäsionspolitik zur Bewältigung von Krisen ihr vorrangiges strategisches Ziel, den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt zwischen den Regionen zu stärken, in Mitleidenschaft zieht.

X Der Hof empfiehlt der Kommission,

• die Auswirkungen des Einsatzes der Fonds der Kohäsionspolitik zur Bewältigung von Krisen auf die langfristigen Ziele dieser Politik zu analysieren;
• die Nutzung von REACT-EU genau zu überwachen und bei Bedarf eine gezielte Unterstützung mit Schwerpunkt auf den Ergebnissen bereitzustellen.

Einleitung

Die Reaktion der EU auf die Auswirkungen der COVID-19-Pandemie

01 SARS-CoV-2 wurde in Europa erstmals Anfang 2020 nachgewiesen, wobei die ersten Fälle am 24. Januar 2020 in Frankreich festgestellt wurden¹. Anschließend verbreitete sich das Virus schnell über den gesamten Kontinent. Bis Mitte März 2020 wurden in allen EU-Mitgliedstaaten Fälle gemeldet², und die Weltgesundheitsorganisation erklärte Europa zum Epizentrum der globalen Pandemie³.

02 Der COVID-19-Ausbruch und die zur Eindämmung seiner Ausbreitung ergriffenen gesundheitspolitischen Maßnahmen führten zu beispiellosen sozialen und wirtschaftlichen Verwerfungen. Viele Unternehmen waren mit Liquiditätsengpässen und Solvenzrisiken konfrontiert. Die EU-Wirtschaft schrumpfte 2020 um 6 %⁴. Global führte die Krise zur tiefsten Rezession seit dem Zweiten Weltkrieg⁵.

03 Ab Anfang 2020 begannen die Mitgliedstaaten, zahlreiche wirtschaftliche und fiskalpolitische Maßnahmen zu ergreifen, um die Auswirkungen dieses großen Schocks auf Bürger, Arbeitnehmer und Unternehmen zu mindern. Die EU erleichterte eine expansive Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten, indem sie ihre Vorschriften über staatliche Beihilfen und ihre Haushaltsvorschriften lockerte⁶ und den Mitgliedstaaten direkte finanzielle Unterstützung bereitstellte, wie durch den Solidaritätsfonds der Europäischen Union und das Soforthilfeinstrument. Darüber hinaus nahm sie eine Reihe von Änderungen am Rechtsrahmen für die Kohäsionspolitik vor und richtete neue Haushaltsinstrumente ein (siehe Kasten 1).

Änderungen der Vorschriften für die Kohäsionspolitik für den Zeitraum 2014–2020 durch CRII/CRII+ und REACT-EU

04 Die Kohäsionspolitik ist mit einer Zuweisung von 355 Milliarden Euro (alle Beträge in diesem Bericht zu jeweiligen Preisen) für den Zeitraum 2014–2020 einer der größten Politikbereiche des EU-Haushalts. Ihr wichtigstes Ziel besteht darin, Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen zu verringern. Sie wird aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), dem Europäischen Sozialfonds (ESF) und dem Kohäsionsfonds (KF) finanziert, und die Vorschriften für den Einsatz all der entsprechenden Mittel sind in der Dachverordnung festgelegt.

05 Angesichts von Programmen, die bereits laufen und direkt von den Mitgliedstaaten umgesetzt werden, bot die Finanzierung der Kohäsionspolitik einen Rahmen, um noch verfügbare Mittel im Sinne des durch die COVID-19-Krise entstandenen Finanzierungsbedarfs umzuschichten. Um für eine größere Flexibilität bei der Nutzung der Fonds der Kohäsionspolitik zu sorgen und ihren Einsatz für die Bewältigung der Krise zu erleichtern, nahm die Kommission Änderungen an der Dachverordnung und der EFRE-Verordnung vor. Diese gelten für den Programmplanungszeitraum 2014–2020, in dessen Rahmen Investitionen bis Ende 2023 finanziert werden können. Das wichtigste Ziel der Kommission bestand darin, den Mitgliedstaaten in Krisenzeiten mehr Flexibilität einzuräumen und zusätzliche Liquidität bereitzustellen.

06 Die Kommission reagierte auf die Pandemie mit den folgenden legislativen Änderungen der Vorschriften für die Kohäsionspolitik:

• Im März 2020 wurde mit der Investitionsinitiative zur Bewältigung der Coronavirus-Krise (CRII) eine Reihe von Vereinfachungen, Liquiditätsmaßnahmen und Flexibilitätsregelungen eingeführt, die den Mitgliedstaaten helfen sollten, auf dringenden Bedarf – beispielsweise im Gesundheitssektor, bei kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) und auf den Arbeitsmärkten – zu reagieren.
• Im April 2020 wurden die mit CRII eingeführten Flexibilitätsregelungen durch die Investitionsinitiative Plus zur Bewältigung der Coronavirus-Krise (CRII+) erheblich gestärkt. Im Rahmen von CRII+ war insbesondere die Möglichkeit vorgesehen, für ein Jahr eine EU-Kofinanzierung von Vorhaben in Höhe von 100 % zu beantragen; außerdem wurde die Umschichtung der aus der Zuweisung für 2020 verfügbaren Mittel erleichtert.
• Im Dezember 2020 wurden durch die Aufbauhilfe für den Zusammenhalt und die Gebiete Europas (REACT-EU) den Mitgliedstaaten zusätzliche Finanzmittel für die Kohäsionspolitik im Zeitraum 2014–2020 in Höhe von 50,4 Milliarden Euro und der Kommission Mittel in Höhe von 0,2 Milliarden Euro für technische Hilfe und Verwaltungsausgaben bereitgestellt (siehe Abbildung 1)⁷. Die REACT-EU-Mittel müssen bis Ende 2023 ausgegeben werden.

07 In Abbildung 2 sind die für die Kohäsionspolitik des Zeitraums 2014–2020 im Rahmen der COVID-19-Pandemie eingeführten Maßnahmen zusammengefasst, und in Anhang I sind die wichtigsten Aspekte und die Begründung dargelegt.

Aufgaben und Zuständigkeiten

08 Für die Verwaltung der Kohäsionspolitik sind die Mitgliedstaaten und die Kommission gemeinsam zuständig. Die Generaldirektion Regionalpolitik und Stadtentwicklung (GD REGIO) und die Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration (GD EMPL) sind die für die Kohäsionspolitik zuständigen Dienststellen der Kommission. Die Verwaltungsbehörden auf nationaler und regionaler Ebene sind für die Verwendung der Mittel der Kohäsionspolitik über operationelle Programme zuständig.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

09 Ziel dieser Prüfung war es zu untersuchen, ob die Kommission den Rahmen der Kohäsionspolitik des Zeitraums 2014–2020 im Wege von CRII/CRII+ und REACT-EU gut angepasst hat, um den Mitgliedstaaten beim Einsatz der Fonds der Kohäsionspolitik zur Bewältigung der COVID-19-Pandemie mehr Flexibilität einzuräumen. Der Hof untersuchte insbesondere, ob

• die Kommission den Rahmen für die Kohäsionspolitik 2014–2020 schnell angepasst hat;
• die Kommission den Mitgliedstaaten zeitnah Unterstützung bei der Durchführung geboten hat;
• die Maßnahmen dazu geführt haben, dass die Mittel denjenigen Sektoren zugewiesen wurden, die Unterstützung benötigten;
• das Überwachungssystem der Kommission die Evaluierung der Ergebnisse erleichtern wird;
• die Kommission die Auswirkungen des Einsatzes der Kohäsionspolitik zur Bewältigung von Krisen analysiert hat.

Der Hof bewertete nicht die Anwendung der Maßnahmen durch die Mitgliedstaaten und den Umfang, in dem diese die Mitgliedstaaten dabei unterstützten, die Herausforderungen im Zusammenhang mit der Pandemie zu bewältigen.

10 Der Hof erlangte Prüfungsnachweise durch

• detaillierte Analysen der Daten aus den Überwachungs- und Berichterstattungssystemen der Kommission;
• eine Aktenprüfung einschlägiger Unterlagen;
• Fragebögen und ausführliche Gespräche mit der Kommission;
• die Analyse einer Ermessensstichprobe (um sowohl CRII/CRII+ als auch REACT-EU abzudecken und eine ausgewogene geografische Verteilung sicherzustellen) von 25 von der Kommission vorgenommenen Änderungen von operationellen Programmen;
• eine Umfrage unter allen Verwaltungsbehörden der operationellen Programme von EFRE, ESF und KF im Zeitraum 2014–2020, um Rückmeldungen zu ihren Erfahrungen mit CRII/CRII+ und REACT-EU einzuholen. Der Hof erhielt 74 Antworten, die 39 % der 313 Programme abdeckten (grenzüberschreitende und transnationale Programme waren ausgenommen).

11 Die Prüfung des Hofes umfasste den EFRE, den ESF und den KF im Rahmen der Kohäsionspolitik. Die in CRII/CRII+ enthaltenen Elemente, die nicht unter die Kohäsionspolitik fallen – Fischerei und Entwicklung des ländlichen Raums – waren nicht im Umfang der Prüfung des Hofes enthalten. Die Prüfung umfasste den Zeitraum ab Beginn der Krisenmaßnahmen Anfang 2020 bis Ende 2021. Sofern verfügbar, wurden aktuellere Daten berücksichtigt.

12 Der Hof führte diese Prüfung durch, da die Änderungen am Rechtsrahmen für die Kohäsionspolitik erheblich waren und das Europäische Parlament sein Interesse an diesem Thema bekundet hat. Der Zeitpunkt des Berichts des Hofes ermöglicht es der Kommission, die Feststellungen des Hofes sowohl bei der Ex-post-Bewertung für den Zeitraum 2014–2020 als auch bei der Vorbereitung des Rahmens für die Kohäsionspolitik für den Zeitraum nach 2027 zu berücksichtigen.

13 Diese Prüfung folgt auf zwei Stellungnahmen des Hofes zu CRII+ und REACT-EU aus dem Jahr 2020⁸ und ergänzt die Analyse 06/2020 des Hofes „Risiken, Herausforderungen und Chancen der wirtschaftspolitischen Reaktion der EU auf die COVID-19-Krise“, die ein Gesamtbild der wichtigsten wirtschaftspolitischen Reaktionen der EU auf die Pandemie vermittelte. Darüber hinaus stützt sie sich auf vor Kurzem veröffentlichte Sonderberichte und Analysen⁹.

Bemerkungen

Die Kommission passte die Vorschriften schnell an, doch könnten die Maßnahmen die bestehenden Herausforderungen noch verschärfen

14 Der Hof untersuchte, wie die Kommission CRII/CRII+ und REACT-EU konzipiert hatte, um die Schnelligkeit der Reaktion, die Gründe für die Maßnahmen sowie die potenziellen Herausforderungen zu bestimmen, die sich für die Ausführung der kohäsionspolitischen Mittel ergeben können. Der Hof überprüfte, ob angesichts der durch die Pandemie entstandenen Notlage die Art der Reaktion angemessen war.

Eine schnelle dreistufige Reaktion der EU, um den Rechtsrahmen für die Kohäsionspolitik in weniger als einem Jahr zu ändern

15 In Abbildung 3 ist die Zeitleiste ab Beginn der Pandemie bis zur Annahme der gesetzgeberischen Maßnahmen in der Kohäsionspolitik dargestellt. Für jede Änderung der Verordnungen zu den Fonds der Kohäsionspolitik legte die Kommission einen Vorschlag vor, der vom Europäischen Parlament und vom Rat als gesetzgebende Organe gemeinsam angenommen werden musste.

16 Kurz nach dem massiven Ausbruch des Virus in Europa legte die Kommission am 13. März 2020 die Gesetzgebungsinitiative CRII vor – das erste Paket mit Maßnahmen der Kohäsionspolitik zur Bewältigung der Krise. Da die Mitgliedstaaten um zusätzliche Maßnahmen ersuchten, beschloss die Kommission am 22. März 2020, im Wege eines zweiten Pakets – CRII+ – weitere Flexibilität einzuräumen, und legte dieses Paket am 2. April 2020 vor. Der Kommission gelang es, die Vorschläge für CRII und CRII+ innerhalb eines sehr kurzen Zeitraums auszuarbeiten, obwohl alle Kommissionsbediensteten ab Mitte März 2020 zur Telearbeit übergegangen waren. Nach der Umfrage des Hofes waren 92 % der Befragten der Ansicht, dass die Kommission bei der Anpassung der Kohäsionspolitik durch CRII und CRII+ schnell gehandelt hat.

17 Die gesetzgebenden Organe nahmen die Vorschläge der Kommission am 30. März 2020 (17 Kalendertage nach der Vorlage durch die Kommission) bzw. am 23. April 2020 (21 Kalendertage nach der Vorlage durch die Kommission) an. Dies ist nur ein Zwölftel der Zeit, die durchschnittlich für andere Änderungen der Dachverordnungen für die Kohäsionspolitik der Zeiträume 2007–2013 und 2014–2020 benötigt wurde (siehe Abbildung 4).

18 Zur Erleichterung einer schnellen Annahme der Rechtsakte stimmten der Rat und das Parlament zu, die Vorschläge der Kommission ohne Änderungen anzunehmen, und nutzten bestimmte beschleunigte Verfahren, wie die Fernabstimmung. Um eine Verlangsamung des Verfahrens durch Änderungen an dem Legislativvorschlag zu vermeiden, ersuchten sie um zusätzliche Maßnahmen im Wege des CRII+-Pakets statt Änderungen an dem ursprünglichen CRII-Vorschlag vorzunehmen.

19 Anfang April 2020, als sich die langfristigen wirtschaftlichen Auswirkungen der COVID-19-Krise bereits abzeichneten, begann die Kommission mit der Ausarbeitung eines 807 Milliarden Euro umfassenden Aufbaupakets auf EU-Ebene: NextGenerationEU (NGEU). Die Kommission beschloss, in dieses Paket zusätzliche Mittel für die Kohäsionspolitik des Zeitraums 2014–2020 aufzunehmen, um den Mitgliedstaaten Mittel über die bestehenden Programme schneller bereitzustellen. Die Kommission erarbeitete den Vorschlag zur Erhöhung der Mittel für die Kohäsionspolitik des Zeitraums 2014–2020, der später als REACT-EU bezeichnet wurde, Anfang April 2020 innerhalb von einer Woche. Der Vorschlag wurde am 28. Mai 2020 nach Fertigstellung des gesamten NGEU-Pakets vorgelegt.

20 Die gesetzgebenden Organe nahmen die REACT-EU-Verordnung sieben Monate später, am 23. Dezember 2020, nach einer Reihe von Änderungen am ursprünglichen Vorschlag der Kommission förmlich an. Die Annahme von REACT-EU nahm erheblich mehr Zeit in Anspruch als diejenige von CRII und CRII+, da REACT-EU Teil des neuen Instruments NGEU ist, das insgesamt mehr als 800 Milliarden Euro umfasst (Kasten 1).

21 Dennoch entsprach der für die Annahme von REACT-EU benötigte Zeitraum dem durchschnittlichen Zeitraum für andere Änderungen der Dachverordnungen in den vergangenen beiden Programmplanungszeiträumen, obgleich der Umfang der anderen Änderungen begrenzter war. Zum Vergleich: Bei den drei letzten Dachverordnungen dauerte es durchschnittlich zweieinhalb Jahre, bis sie angenommen wurden (siehe Abbildung 4).

Die Kommission passte die Kohäsionspolitik an, um die Mitgliedstaaten bei der Bewältigung der Auswirkungen der COVID-19-Pandemie zu unterstützen

22 Mit CRII und CRII+ wurden gezielte Anpassungen einiger Vorschriften der Kohäsionspolitik für eine unmittelbare Krisenreaktion vorgenommen (siehe Anhang I) Durch die Maßnahmen wurde Liquidität bereitgestellt sowie für Flexibilität und eine Vereinfachung gesorgt, um die Nutzung nicht in Anspruch genommener Mittel für die Kohäsionspolitik des Zeitraums 2014–2020 zu erleichtern. Außerdem wurden durch diese Maßnahmen für 2020 einige der Hauptmerkmale der Kohäsionspolitik geändert, darunter ihr Schwerpunkt auf weniger entwickelten Regionen und die EU-Kofinanzierung. Die Kommission betrachtete dies als akzeptabel, da die Umsetzung im siebten Jahr des Programmplanungszeitraums bereits weit fortgeschritten war. Die meisten CRII/CRII+-Maßnahmen sind nicht auf die Reaktion auf die COVID-19-Pandemie beschränkt, sondern können für alle Vorhaben genutzt werden, wodurch den nationalen Behörden ein großer Ermessensspielraum eingeräumt wird.

23 Da durch CRII/CRII+ die Mittel nicht aufgestockt wurden, konnten manche Verwaltungsbehörden keine erheblichen Änderungen ihrer Programme vornehmen, weil sie nahezu ihre gesamte Zuweisung für den Zeitraum 2014–2020 bereits für die Begünstigten gebunden hatten. Ein Viertel der Teilnehmer an der Umfrage des Hofes gab an, dass sie die Flexibilitätsregelungen im Rahmen von CRII/CRII+ für die von ihnen verwalteten Programme nicht genutzt hatten, und für 78 % der Teilnehmer war dies darauf zurückzuführen, dass sie die Mittel bereits gebunden hatten; knapp die Hälfte derjenigen, die die Flexibilitätsregelungen im Rahmen von CRII/CRII+ in Anspruch genommen hatten, gab an, dass sie dennoch nur über einen begrenzten Handlungsspielraum verfügten, da ein Großteil der Mittel bereits gebunden war.

24 Die parallelen Verhandlungen über das Gesetzgebungspaket zur Kohäsionspolitik des Zeitraums 2021–2027 hatten Einfluss auf die Wahl einiger CRII/CRII+-Maßnahmen, da es die Kommission vermeiden wollte, in manchen Bereichen Präzedenzfälle zu schaffen. Daher beschloss sie, weder einen zusätzlichen Vorschuss bereitzustellen noch den auf Zwischenzahlungen angewandten Einbehalt aufzuheben oder die Vorschriften für die Aufhebung von Mittelbindungen zu lockern.

25 REACT-EU soll ein kurz- und mittelfristiges Instrument für die Krisenbewältigung und für Aufbaumaßnahmen sein (siehe Anhang I). Im Gegensatz zu den traditionellen Mitteln der Kohäsionspolitik bietet REACT-EU den Mitgliedstaaten einen großen Ermessensspielraum bei der Zuweisung der zusätzlichen Mittel zwischen dem EFRE und dem ESF, zwischen Regionen und zwischen unterschiedlichen Arten von förderfähigen Investitionen. Ferner können sie die REACT-EU-Mittel auch zur Unterstützung des Europäischen Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen und der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen einsetzen. REACT-EU stellt somit eine erhebliche Abweichung von den traditionellen Vorschriften für die Fonds der Kohäsionspolitik und vom üblichen Schwerpunkt der Kohäsionspolitik auf der Verringerung regionaler Unterschiede dar.

26 Die Mittel aus REACT-EU wurden den Mitgliedstaaten auf der Grundlage einer Methodik zugewiesen, die sich von dem für die traditionellen Mittel der Kohäsionspolitik verwendeten Verfahren unterscheidet. Während Letzteres hauptsächlich die Unterschiede zwischen den Regionen widerspiegelt, werden bei REACT-EU nur nationale Daten über die Lage vor der Pandemie und über die wirtschaftlichen Auswirkungen der Krise auf die Mitgliedstaaten berücksichtigt. Spanien und Italien, denen jeweils Mittel in Höhe von mehr als 14 Milliarden Euro zugewiesen wurden, sind bei Weitem die beiden größten Empfänger; zusammen entfallen auf sie 57 % der gesamten Mittel. Abbildung 5 zeigt die Zuweisung nach Mitgliedstaat und pro Kopf innerhalb der einzelnen Mitgliedstaaten.

27 Infolge der zeitlichen Planung wurde im Rahmen von REACT-EU in den meisten Mitgliedstaaten praktisch eine „Brückenfinanzierung“ für die Finanzierungslücke zwischen 2021 und 2023 bereitgestellt, die durch die erheblichen Verzögerungen beim Beginn der Programme der Kohäsionspolitik des Zeitraums 2021–2027 entstand (siehe Kasten 2).

Die Änderungen der Rechtsvorschriften haben möglicherweise einige der bereits vor der Krise bestehenden Herausforderungen im Bereich der Kohäsionspolitik verschärft sowie zusätzliche Herausforderungen geschaffen

28 Während mit CRII/CRII+ zeitnahe Änderungen am Rechtsrahmen vorgenommen wurden, die zu mehr Flexibilität beim Einsatz der Fonds der Kohäsionspolitik führten, wurden im Rahmen von REACT-EU auch erhebliche zusätzliche Mittel bereitgestellt, wodurch sich die Herausforderungen der Mitgliedstaaten bei der Nutzung der Kohäsionsmittel erhöhten.

Durch die Maßnahmen wird die Nutzung der EU-Mittel erleichtert, die zusätzlichen Mittel können jedoch die Schwierigkeiten bei der Mittelausschöpfung und den Ausgabendruck verstärken

29 Die COVID-19-Pandemie und die zur deren Eindämmung ergriffenen gesundheitspolitischen Maßnahmen, wie landesweite Ausgangsbeschränkungen, beeinflussten die reguläre Durchführung der Programme des Zeitraums 2014–2020. Fast alle Teilnehmer an der Umfrage des Hofes gaben an, dass die Pandemie Auswirkungen auf die Durchführung ihrer Programme hatte, wobei 81 % von Verzögerungen bei den Projekten und 29 % von der Streichung von Projekten, häufig aufgrund von wirtschaftlichen Schwierigkeiten der Begünstigten, berichteten.

30 Ziel von CRII und CRII+ und insbesondere der Bestimmungen, die eine EU-Kofinanzierung in Höhe von 100 % vorsehen und den Mitgliedstaaten die Möglichkeit einräumen, die Mittel neu zuzuweisen, war es, den Druck auf die nationalen Haushalte zu verringern. Infolge dieser Maßnahmen lagen 2020 die Ausgaben der Mitgliedstaaten im Rahmen der Kohäsionspolitik 10 % über der Höhe der vor der Pandemie vorgesehenen Mittel¹⁰. Bis Ende 2021 hatten die Mitgliedstaaten durchschnittlich 69 % der ihnen zugewiesenen Mittel für den Zeitraum 2014–2020 (ohne REACT-EU) ausgegeben, gegenüber nur 37 % bis Ende 2019 (siehe Abbildung 7). Durch CRII/CRII+ wurde also die durch die Pandemie verursachte langsamere Durchführung mehr als ausgeglichen.

31 Gleichzeitig wurden im Rahmen von REACT-EU viele zusätzliche Mittel bereitgestellt, die innerhalb eines sehr kurzen Zeitraums, nämlich bis Ende 2023, ausgegeben werden müssen. Dies stellt für eine Reihe von Mitgliedstaaten wahrscheinlich eine Herausforderung dar, da die Kohäsionspolitik traditionell mit einer langfristigen Planung und einer langsamen Mittelausschöpfung einhergeht. Zum 30. Juni 2022 – also eineinhalb Jahre nach dem Start von REACT-EU – hatten einige Mitgliedstaaten noch umfangreiche Mittel zu programmieren, wie etwa Irland und Portugal mit 38 % bzw. 25 % an nicht programmierten Mitteln. Zu diesem Zeitpunkt waren nur 24 % der Mittel aus REACT-EU an die Mitgliedstaaten ausgezahlt. Etwa zwei Drittel davon waren als Vorschuss gezahlt worden, und beim verbleibenden Teil handelte es sich um Ausgaben, die bereits entstanden und abgerechnet worden waren. Wie der Hof bereits früher ausgeführt hatte, besteht das Risiko einer überstürzten Ausgabe der verfügbaren Mittel vor Ende der Frist, was möglicherweise dazu führt, dass leistungsbezogenen Aspekten und Kosten-Nutzen-Erwägungen zu wenig Aufmerksamkeit gewidmet wird¹¹.

32 Folgende Faktoren tragen dazu bei, dass sich die Herausforderungen hinsichtlich der Verausgabung der REACT-EU-Mittel bis Ende 2023 verstärken:

• die Höhe der Zuweisungen aus REACT-EU für einige Mitgliedstaaten. Auf EU-Ebene werden durch REACT-EU zusätzliche Mittel in Höhe der für ein Jahr des Zeitraums 2014–2020 vorgesehenen Mittel der Kohäsionspolitik bereitgestellt. Allerdings unterscheidet sich die Situation zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten aufgrund der unterschiedlichen Verfahren für die Mittelzuweisung erheblich. Beispielsweise entspricht bei fünf Mitgliedstaaten die Zuweisung aus REACT-EU der Höhe von mehr als drei zusätzlichen Jahren an Mitteln der Kohäsionspolitik (siehe Abbildung 6).
• Einige Mitgliedstaaten sehen sich Schwierigkeiten bei der Verausgabung der verfügbaren EU-Mittel gegenüber. Zu Beginn von REACT-EU im Januar 2021 entsprachen die zusätzlichen Mittel im Durchschnitt einer Erhöhung von 32 % der noch an die Mitgliedstaaten zu zahlenden Beträge. Einige der am schwersten von der COVID-19-Pandemie betroffenen Mitgliedstaaten wiesen zudem vor der Pandemie die niedrigsten Ausschöpfungsquoten des Programmplanungszeitraums 2014–2020 auf. Bis Ende 2019 hatten etwa Italien und Spanien, die beiden größten Empfänger von REACT-EU-Mitteln, nur 29 % ihrer Mittel für die Kohäsionspolitik des Zeitraums 2014–2020 genutzt, gegenüber einem EU-Durchschnittswert von 37 % (siehe Abbildung 7).
• Die erheblichen Mittel der ARF müssen die Mitgliedstaaten parallel bis 2026 ausgeben (siehe Abbildung 8). Hier sind wiederum Spanien und Italien die wichtigsten Empfänger der Mittel. Der Hof wies auf die Herausforderungen hin, die mit den hohen Beträgen aus der ARF hinsichtlich der Verausgabung der Mittel für die Kohäsionspolitik des Zeitraums 2021–2027 entstehen¹². Ähnliche Schwierigkeiten können in bestimmten Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Mittel aus REACT-EU auftreten, da sich der Förderzeitraum mit dem Beginn des Förderzeitraums der ARF überschneidet.

33 Gleichzeitig dürfte die Nutzung der Mittel aus REACT-EU durch eine Reihe von Faktoren erleichtert werden:

• Die Vorschriften zu REACT-EU beinhalten eine große Flexibilität bei der Programmplanung, und es ist keine nationale Kofinanzierung vorgeschrieben.
• Vor den Aufstockungen aus REACT-EU meldeten die meisten Mitgliedstaaten der Kommission, dass sie über eine tragfähige Projektpipeline für eine Finanzierung im Rahmen ihrer Programme des Zeitraums 2014–2020 verfügten, wobei zwei Drittel mögliche Projekte ermittelt hatten, die über ihre Mittelzuweisung hinausgingen.
• Die Herausforderung bei der Verwendung der EU-Mittel ist möglicherweise in Mitgliedstaaten, in denen die Mittel der Kohäsionspolitik nur einen kleinen Teil der gesamten öffentlichen Investitionen ausmachen¹³, weniger groß.

34 Ende 2021 betrug die Ausschöpfungsquote des Zeitraums 2014–2020 trotz der zusätzlichen Mittel aus REACT-EU 62 %, was mit der Ausschöpfungsquote des Zeitraums 2007–2013 zum entsprechenden Zeitpunkt – nämlich zwei Jahre vor Ende des Förderzeitraums – vergleichbar ist (siehe Abbildung 7).

Durch die Maßnahmen erhöhte sich der Verwaltungsaufwand für die Verwaltungsbehörden, wodurch sich der Beginn der Programme des Zeitraums 2021–2027 weiter verzögerte

35 Die Verwendung der Mittel der Kohäsionspolitik wird häufig als komplex und mit unzureichender Rechtssicherheit und einem hohen Verwaltungsaufwand für die Verwaltungsbehörden und Begünstigten einhergehend betrachtet¹⁴. Mit CRII/CRII+ wurde eine große Zahl an Maßnahmen eingeführt, die eine umfangreiche Neuprogrammierung von Mitteln ermöglichten; zudem machte die Aufstockung im Rahmen von REACT-EU eine schnelle Programmplanung für einen hohen Betrag an neuen Mitteln erforderlich. Dadurch erhöhte sich natürlich der von den Verwaltungsbehörden zu bewältigende Verwaltungsaufwand.

36 Nach Angaben der Kommission hatte die Einführung von CRII/CRII+ und von REACT-EU zur Folge, dass sowohl die Kommission als auch die Verwaltungsbehörden ihr Hauptaugenmerk auf die Programme des Zeitraums 2014–2020 legten, was zulasten der Vorbereitung der Partnerschaftsvereinbarungen und Programme des Zeitraums 2021–2027 ging. Zudem räumten die Verwaltungsbehörden der Vorbereitung und Verwendung der Mittel aus REACT-EU Vorrang gegenüber den Mitteln des Zeitraums 2021–2027 ein, was sowohl auf den kurzen Durchführungszeitraum als auch die attraktiveren Bedingungen zurückzuführen war. Dies trug dazu bei, dass zu Beginn des Zeitraums 2021–2027 erhebliche Verzögerungen auftraten (siehe Kasten 2).

Für die parallele Nutzung unterschiedlicher Finanzierungsquellen sind zusätzliche Koordinierungsbemühungen erforderlich

37 Der Förderzeitraum für den Zeitraum 2014–2020, der auch für die im Rahmen von CRII/CRII+ umprogrammierten Mittel und die Aufstockung durch REACT-EU gilt, überschneidet sich nicht nur mit dem Zeitraum 2021–2027, sondern auch mit dem der ARF, wie in Abbildung 8 veranschaulicht wird.

38 Die parallele Nutzung unterschiedlicher Finanzierungsquellen und die Notwendigkeit, diese zu koordinieren, ist ein weiterer Faktor, der den Verwaltungsaufwand der Mitgliedstaaten erhöht.

39 Dies hatte auch eine Reihe von zusätzlichen Schwierigkeiten und Herausforderungen für die Verwaltungsbehörden zur Folge. Abbildung 9 zeigt, wie die vom Hof befragten Verwaltungsbehörden den Umfang des Verwaltungsaufwands und die möglichen Folgen einschätzen. Die Mehrheit der Teilnehmer an der Umfrage des Hofes hat Bedenken hinsichtlich ihrer Kapazitäten für die Verwaltung mehrerer Finanzierungsquellen.

40 Der Hof hat bereits festgestellt, dass die ARF und die Fonds der Kohäsionspolitik Ähnlichkeiten aufweisen und ihre parallele Durchführung mit einem zusätzlichen Verwaltungsaufwand für die Mitgliedstaaten sowie mit der Notwendigkeit verbunden ist, Komplementarität zu gewährleisten und das Risiko von Doppelfinanzierungen zu vermeiden¹⁷. Zwischen REACT-EU und der ARF ist der Bedarf an Koordinierung und Komplementarität sogar noch größer, da es sich bei beiden um Investitionsinstrumente handelt, die auf eine Förderung der Erholung und Resilienz der Mitgliedstaaten ausgerichtet sind. Bei beiden Instrumenten ist ein sehr großer Maßnahmenbereich vorgesehen; sie benötigen keine nationale Kofinanzierung, und die Mittel müssen innerhalb eines kurzen Zeitraums (bis Ende 2023 bzw. Mitte 2026) ausgegeben werden. Bei beiden beginnt der Förderzeitraum im Februar 2020, womit eine rückwirkende Finanzierung von Projekten möglich ist. Manche Mitgliedstaaten, wie Italien und Slowenien, stellten deshalb ihre nationalen Aufbau- und Resilienzpläne zusammen mit ihren REACT-EU-Programmen vor.

Die Kommission unternahm Schritte, um dem erhöhten Risiko von Unregelmäßigkeiten und Betrug zu begegnen

41 Um ein Gleichgewicht herzustellen zwischen der für die Nutzung der Mittel vorgesehenen Flexibilität und der Notwendigkeit, den EU-Haushalt zu schützen, verzichtete die Kommission trotz des Drucks vonseiten einiger Mitgliedstaaten auf eine Lockerung der Vorschriften bezüglich der Verwaltungs- und Kontrollsysteme. Die Ausnahmeregelung hinsichtlich der Stichprobenverfahren der Prüfbehörden stellte eine technische Lösung für das in der Praxis bestehende Problem der Fortsetzung der Prüftätigkeiten während der Pandemie dar. Der Hof weist darauf hin, dass im Vereinigten Königreich in einem Bericht eines parlamentarischen Unterausschusses darauf hingewiesen wurde, dass die Regierung zwar schnell reagiert habe, um wichtige Unterstützung bereitzustellen, und entschieden habe, bestimmte Kontrollen zu lockern oder zu ändern, dass dadurch aber das Betrugs- und Fehlerrisiko erheblich zugenommen habe¹⁸.

42 Der Hof hat bereits hervorgehoben, dass die Flexibilität, die im Rahmen der Notfallmaßnahmen von CRII/CRII+ und REACT-EU vorgesehen ist, mit einem höheren Risiko von Unregelmäßigkeiten und Betrug einhergehen kann¹⁹. Diese Fragen sind Gegenstand der regulären Prüfungsarbeit des Hofes im Hinblick auf die Erstellung der jährlichen Zuverlässigkeitserklärung. Die Kommission aktualisierte ihre Risikoregister und nahm die Risiken im Zusammenhang mit Maßnahmen im Rahmen von CRII und REACT-EU, einschließlich Betrug, in diese auf. Sie teilte den Verwaltungsbehörden mit, dass diese ihre Bewertungen des Betrugsrisikos aktualisieren und ihre Betrugsbekämpfungsmaßnahmen im Rahmen von CRII/CRII+ und REACT-EU anpassen müssten; zudem schlug sie mögliche Maßnahmen zur Minderung der Risiken, einschließlich des Betrugsrisikos, vor.

Die zeitnahe Unterstützung der Mitgliedstaaten durch die Kommission trug dazu bei, die Genehmigung der Programmänderungen zu beschleunigen

43 Der Hof überprüfte, ob die den Mitgliedstaaten von der Kommission bereitgestellte Unterstützung die zeitnahe Inanspruchnahme von CRII/CRII+ und REACT-EU erleichterte und ob die Kommission Programmänderungen im Einklang mit den Rechtsvorschriften genehmigte.

Die Unterstützung der Kommission war zeitnah und wurde dem Bedarf der Mitgliedstaaten gerecht

44 Im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung hat die Kommission eine Aufsichtsfunktion mit besonderen Überwachungs- und Durchsetzungsaufgaben inne. Die Aufsichtstätigkeiten der Kommission umfassen die Bereitstellung von Unterstützung für die Mitgliedstaaten, um für Rechtssicherheit zu sorgen, sie bei der korrekten Anwendung des EU-Rechts zu unterstützen und die Verwendung von EU-Mitteln zu erleichtern.

45 Gleichzeitig mit dem Verfahren zur Annahme der CRII-Rechtsvorschriften begann die Kommission mit ihrer Unterstützung der Mitgliedstaaten. Zu dem Zeitpunkt, als sie ihren Vorschlag für die CRII veröffentlichte, setzte die Kommission eine Taskforce ein, in deren Rahmen EU-Beamte als Ansprechpartner für Fragen der Mitgliedstaaten benannt wurden. Anschließend ersuchte sie die Mitgliedstaaten, einen Ansprechpartner zu benennen, der als Bindeglied für CRII-bezogene Fragen der Verwaltungsbehörden fungieren sollte.

46 Diese Fragen wurden in der Q&A-Datenbank zur CRII erfasst, einer Website mit den Antworten der Kommission auf Fragen zur Umsetzung von CRII und später CRII+, auf die alle Verwaltungsbehörden für den Zeitraum 2014–2020 Zugang hatten. Dieser offene Zugang war ein neues Konzept, da vor der Pandemie eine ähnliche Datenbank nur intern für den Wissensaustausch zwischen den geografischen und politischen Referaten der Kommission verfügbar war. Die Kommission nutzte ihre Erfahrung mit der Q&A-Datenbank zur CRII, um ihren Ansatz für den Umgang mit Fragen im Zeitraum 2021–2027 anzupassen.

47 Die Mitgliedstaaten übermittelten in den ersten beiden Tagen nach der Aktivierung der Datenbank 140 Fragen. Bis Ende April wurden über 400 Fragen gestellt, von denen 90 % bis Anfang Mai und 98 % bis Ende Juli beantwortet wurden. Im Gegensatz dazu gingen vor der Pandemie bei der Kommission rund 100 Fragen jährlich von den Verwaltungsbehörden ein. Um die hohe Zahl an Fragen zu bewältigen, setzte die Kommission für die Bearbeitung der Datenbank in den ersten beiden Monaten auch Personal von anderen Dienststellen ein. Alle Mitgliedstaaten gaben Fragen in die Datenbank ein, und mehr als 50 % der Fragen betrafen Aspekte der Förderfähigkeit und Programmänderungen (siehe Abbildung 10).

48 Zusätzlich zu den Antworten in der Q&A-Datenbank zu CRII stellte die Kommission den Mitgliedstaaten weiterhin bilateral Unterstützung über ihre geografischen Referate bereit. In Bezug auf REACT-EU erfolgte ausschließlich bilaterale Unterstützung, da hier weniger Dringlichkeit geboten war als bei CRII/CRII+ und die Kommission daher beschloss, das Konzept der Q&A-Datenbank nicht auszuweiten.

49 Der Hof wies bereits darauf hin, dass die Förderfähigkeit bestimmter Vorhaben unterschiedlich ausgelegt werden kann²⁰. In seiner Umfrage gaben 42 % der Befragten an, dass sie bezüglich der Nutzung der CRII/CRII+-Maßnahmen mit Rechtsunsicherheit konfrontiert gewesen seien. Die Umfrage zeigte jedoch auch, dass die Unterstützung der Verwaltungsbehörden durch die Kommission wirksam war: Über 90 % der Teilnehmer waren mit der Zeitnähe und dem Inhalt der zu CRII/CRII+ und REACT-EU erhaltenen Unterstützung zufrieden oder sehr zufrieden.

Die Genehmigung der Programmänderungen durch die Kommission erfolgte im Rahmen von CRII, CRII+ und REACT-EU deutlich schneller als dies vor der Pandemie im Durchschnitt der Fall war

50 Die Umsetzung der meisten CRII/CRII+-Maßnahmen und die Programmplanung für die zusätzlichen Mittel aus REACT-EU machten Änderungen an den Programmen des Zeitraums 2014–2020 erforderlich. Mit Ausnahme von „nicht substanziellen Übertragungen“²¹ waren für diese Änderungen Änderungsanträge der Mitgliedstaaten und die Genehmigung der Kommission erforderlich, um sicherzustellen, dass die vorgeschlagenen Änderungen mit den Rechtsvorschriften, den Zielen des Programms und der Gesamtstrategie der Kohäsionspolitik in Einklang stehen²².

51 Bis Ende 2021 hatte die Kommission 351 Änderungen von operationellen Programmen im Rahmen von CRII/CRII+ für 271 der insgesamt 388 Programme der kohäsionspolitischen Förderung des Zeitraums 2014–2020 genehmigt, wobei bei einigen Programmen mehrere Änderungen erfolgten. Mit Ausnahme von Österreich und Finnland nahmen alle Mitgliedstaaten Programmänderungen im Rahmen von CRII/CRII+ vor. Bis Ende 2021 waren im Zusammenhang mit REACT-EU 188 genehmigte Programmänderungen und ein neues operationelles Programm in Deutschland zu verzeichnen.

52 In der CRII- und in der CRII+-Verordnung ist keine Anforderung an die Kommission enthalten, Programmänderungen schneller als innerhalb der in der Dachverordnung vorgeschriebenen Frist von drei Monaten zu genehmigen²³. Die Kommission verpflichtete sich jedoch, bei der Ausarbeitung der CRII/CRII+-Änderungen mit den Mitgliedstaaten zusammenzuarbeiten und diese Änderungen vorrangig zu genehmigen. Gemäß der REACT-EU-Verordnung hat die Kommission alles in ihrer Macht Stehende zu unternehmen, um jedes neue spezifische operationelle Programm oder jede Änderung eines bestehenden Programms binnen 15 Werktagen nach dessen bzw. deren Einreichung durch einen Mitgliedstaat zu genehmigen²⁴.

53 Anfang 2020 – vor der Pandemie – hatte die Kommission gerade damit begonnen, die in der Dachverordnung festgelegte Frist von drei Monaten für die Genehmigung von Änderungsanträgen einzuhalten. Für die Bearbeitung der Änderungsanträge im Rahmen von CRII/CRII+ und REACT-EU griff die Kommission auf ein Schnellverfahren zurück. Schlüsselelemente dieses Verfahren waren ein stärkerer Schwerpunkt auf der Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten, um vorgeschlagene Änderungen zu klären und Fragen informell zu erörtern, eine Erhöhung der Zahl der Bediensteten in denjenigen Referaten, in denen es normalerweise zu Engpässen kommen würde, sowie interne Vereinbarungen, um Genehmigungszeiten zu verringern. Diese Schritte trugen dazu bei, die von der Kommission benötigte Zeit für die Genehmigung von Programmänderungen erheblich zu verringern (siehe Abbildung 11).

54 Die von der Kommission durchschnittlich benötigte Zeit von einem Monat für die Genehmigung von Änderungen im Rahmen von CRII/CRII+ ist deutlich kürzer als die in der Verordnung festgelegte Frist von drei Monaten und die durchschnittlich benötigte Zeit für Genehmigungen vor der Pandemie. Dies steht auch im Einklang mit der Verpflichtung der Kommission, Änderungen im Rahmen von CRII Priorität einzuräumen. Für die Genehmigung von Programmänderungen im Rahmen von REACT-EU wurden durchschnittlich 19 Werktage benötigt, also etwas mehr als das Ziel von 15 Werktagen.

Die Kommission führte die erforderlichen Kontrollen durch, diese wurden jedoch nicht immer gut dokumentiert

55 Die Kommission arbeitete interne Leitlinien für die an der Prüfung von Anträgen auf Programmänderungen beteiligten Bediensteten aus. Bei einer vom Hof durchgeführten Prüfung des Genehmigungsverfahrens anhand einer Stichprobe von Programmänderungen im Rahmen von CRII und REACT zeigte sich, dass die Kommissionsbediensteten diese Leitlinien eingehalten hatten, als sie kontrollierten, ob die Änderungen mit den Rechtsvorschriften in Einklang stehen und hinreichend begründet sind und ob dabei leistungsbezogene Aspekte berücksichtigt wurden, wie gegebenenfalls die Anpassung oder Festlegung von Zielwerten für Indikatoren.

56 Zudem nutzte die Kommission in den meisten Fällen Standard-Checklisten für die Bewertung der Qualität, um ihre Genehmigungstätigkeiten zu dokumentieren. Bei 19 der 25 vom Hof überprüften Änderungen wurden solche Standard-Checklisten für die Bewertung der Qualität verwendet. In den sechs Fällen, in denen die Checklisten nicht oder nicht vollständig eingesetzt wurden, dokumentierte die Kommission die vorgenommenen Tätigkeiten in anderen Dokumenten auf Ebene der geografischen Referate. Zwar ist die Verwendung von Checklisten für die Qualität keine rechtliche Anforderung, doch sind in Ermangelung eines Standardkonzepts für die Dokumentation kein vollständiger Überblick und keine umfassende Koordinierung möglich.

Die Maßnahmen ermöglichten es den Mitgliedstaaten, den Bereichen Gesundheitsversorgung, Beschäftigung und Unterstützung von Unternehmen erhebliche zusätzliche Mittel zuzuweisen

57 Der Hof untersuchte die Inanspruchnahme der Flexibilitätsregelungen im Rahmen von CRII/CRII+ und der Mittel aus REACT-EU auf EU-Ebene, um zu bestimmen, in welchem Umfang sie es den Mitgliedstaaten ermöglichten, Mittel zur Bewältigung der COVID-19-Krise zuzuweisen.

Infolge von CRII/CRII+ haben die Mitgliedstaaten 10 % der Mittel für die Kohäsionspolitik des Zeitraums 2014–2020 neu zugewiesen

58 Zum 31. Dezember 2021 hatten die Mitgliedstaaten 35 Milliarden Euro zwischen und innerhalb von Investitionsbereichen übertragen²⁵. Dies entspricht 10 % des Gesamtbetrags der im Rahmen der Kohäsionspolitik des Zeitraums 2014–2020 zugewiesenen Mittel und stellt angesichts des Ausbruchs der Pandemie im siebten Jahr des Förderzeitraums einen erheblichen Anteil dar.

59 Die Höhe der Übertragungen unterscheidet sich zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten erheblich. Dies ist auf eine Reihe von Faktoren zurückzuführen, darunter die nationale Politik und die Investitionsstrategien der Mitgliedstaaten, der Gesamtbetrag der ihnen zugewiesenen Mittel der Kohäsionspolitik und der noch zur Verfügung stehende Betrag. Insgesamt wurden bei 74 % der Programme des Zeitraums 2014–2020 Übertragungen im Rahmen von CRII/CRII+ vorgenommen. 11 Mitgliedstaaten übertrugen mehr als 10 % ihrer Zuweisungen für den Zeitraum 2014–2020 zwischen oder innerhalb von Investitionsbereichen, wobei sich in Irland der Anteil der Übertragungen auf 30 % belief.

60 Die Mitgliedstaaten nutzten die CRII/CRII+-Maßnahmen, um Mittel hin zu Investitionen zur Bewältigung der Auswirkungen der Pandemie umzuschichten. Im Vergleich zu der Mittelzuweisung vor der Pandemie erhöhten sich die Mittel für Investitionen im Gesundheitswesen um 80 % (7,7 Milliarden Euro) und für die Unterstützung von Unternehmen um 16 % (5,7 Milliarden Euro). Die Mittel für Investitionen in IKT, Energie und Umwelt, Inklusion sowie Forschung und Innovation sanken um 5 % auf 8 % (insgesamt rund 8,1 Milliarden Euro). Abbildung 12 zeigt die Nettoerhöhungen und ‑kürzungen der Mittel für die Investitionsbereiche seit Februar 2020.

61 Die Mittel wurden vom KF zum EFRE und ESF und auch hin zu stärker entwickelten Regionen und Übergangsregionen übertragen. 2020 nahmen zwei Drittel der Mitgliedstaaten (18 von 28) Übertragungen von Zuweisungen zwischen EFRE, ESF und KF vor. Manche Mitgliedstaaten wie Zypern, Griechenland und Kroatien übertrugen ihre gesamte oder nahezu ihre gesamte Zuweisung für 2020 aus dem KF. Infolge dieser Übertragungen stieg die Mittelzuweisung für 2020 für den EFRE und den ESF netto um rund 1,1 Milliarden Euro (3 %) bzw. 0,7 Milliarden Euro (5 %) und diejenige für den KF sank entsprechend um etwa 1,8 Milliarden Euro (18 %) (siehe Abbildung 13).

62 Im Zeitraum 2014–2020 hatten 16 Mitgliedstaaten mehr als eine Regionenkategorie. Etwa 80 % dieser Mitgliedstaaten (13 von 16) nahmen Übertragungen zwischen Regionenkategorien vor²⁶. Manche Mitgliedstaaten wie Griechenland, Ungarn und Italien übertrugen wesentliche Beträge von weniger entwickelten Regionen zu stärker entwickelten Regionen und Übergangsregionen. Insgesamt stiegen die Mittelzuweisungen für stärker entwickelte Regionen und Übergangsregionen um 1,7 Milliarden Euro bzw. 82 Millionen Euro, während die Mittel für weniger entwickelte Regionen geringfügig um 5,6 Millionen Euro sanken und die restlichen Mittel aus dem KF stammen, der weniger wohlhabenden Mitgliedstaaten Unterstützung bietet.

63 Der Hof stellte fest, dass die Mitgliedstaaten infolge der Flexibilität bei der Umschichtung von Mitteln erhebliche Anpassungen an der Zuweisung ihrer Mittel der Kohäsionspolitik zwischen Investitionsbereichen, Fonds und Regionenkategorien vorgenommen haben. Insbesondere war es für die Mitgliedstaaten aufgrund der Aufhebung der Anforderungen an die thematische Konzentration einfacher, Mittel zwischen Vorhaben zu übertragen. Darüber hinaus konnten die Mitgliedstaaten von der erweiterten Förderfähigkeit von Vorhaben zur Stärkung der Krisenreaktionskapazitäten profitieren, auch für bereits abgeschlossene Projekte. Alle Teilnehmer an der Umfrage des Hofes gaben an, dass sie die Flexibilität bei der Programmplanung im Rahmen von CRII/CRII+ als nützlich (37 %) oder sehr nützlich (63 %) erachteten.

Die Programmplanung im Rahmen von REACT-EU war hauptsächlich auf Beschäftigung, das Gesundheitswesen und die Unterstützung für Unternehmen ausgerichtet, was größtenteils auch bei den Mittelumschichtungen im Rahmen von CRII/CRII+ der Fall war

64 Der Förderzeitraum im Rahmen von REACT-EU endet – wie derjenige für die Maßnahmen der Kohäsionspolitik des Zeitraums 2014–2020 – am 31. Dezember 2023. Dadurch verringert sich der Spielraum der Mitgliedstaaten für die Nutzung dieser Mittel für langfristige Investitionen, für deren Ausarbeitung und Umsetzung mehr Zeit erforderlich ist. Bis 30. Juni 2022 hatten die Mitgliedstaaten 43,5 Milliarden Euro (86 %) der Mittel aus REACT-EU im Rahmen operationeller Programme des EFRE und des ESF zugewiesen, wobei 64 % auf den EFRE und 36 % auf den ESF entfielen. Dies entspricht in etwa der Aufteilung von 70 % zu 30 % im Zeitraum 2014–2020.

65 Ein erheblicher Teil der Mittel aus REACT-EU wurde den Bereichen Beschäftigung (23 %), Gesundheitswesen (18 %) und Unterstützung von Unternehmen (18 %) zugewiesen (siehe Abbildung 14). Ein großer Teil (drei Viertel) der für die Unterstützung von Unternehmen verwendeten Mittel wurde für allgemeine produktive Investitionen – wie Betriebskapital – aufgewendet, während vor der Pandemie nur die Hälfte dieses Investitionsbereichs darauf entfiel. Insgesamt stellte der Hof große Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Zuweisung der Mittel fest. Manche Mitgliedstaaten legten den Schwerpunkt ihrer Zuweisung im Rahmen von REACT-EU vorwiegend auf einen Investitionsbereich, während andere Mitgliedstaaten ihre Mittel aus REACT-EU verschiedenen Investitionsbereichen zuwiesen.

66 Gemäß der REACT-EU-Verordnung²⁷ sollte REACT-EU mit 25 % der Gesamtmittelausstattung zu den Klimaschutzzielen beitragen, auch wenn dies keine rechtliche Anforderung ist. Bis Ende Juni 2022 wurden jedoch nur rund 15 % (6,6 Milliarden Euro) der zugewiesenen Mittel aus REACT-EU für Investitionen vorgesehen, die voraussichtlich zu den Klimaschutzzielen beitragen. Der Beitrag der Mittel aus REACT-EU, die Programmen im Rahmen des EFRE oder ESF zugewiesen wurden, zu den Klimaschutzzielen beläuft sich auf 21,6 % bzw. 3,5 %. Der Hof erachtet es als unwahrscheinlich, dass die Erwartung von 25 % erfüllt wird, da bis Juni 2022 bereits 86 % der Mittel aus REACT-EU verplant waren.

Die durch CRII+ gebotene Flexibilität führte zu Einsparungen für die Haushalte der Mitgliedstaaten in Höhe von knapp 13 Milliarden Euro, hatte jedoch auch niedrigere Finanzmittel insgesamt für Investitionen im Rahmen der Kohäsionspolitik zur Folge

67 Für das am 30. Juni 2021 endende Geschäftsjahr nutzten 18 Mitgliedstaaten die Flexibilität im Rahmen von CRII/CRII+, um bei knapp der Hälfte der Programme des Zeitraums 2014–2020 den Kofinanzierungssatz auf 100 % zu erhöhen. Gestützt auf die Berechnungen der Kommission bedeutete dies, dass diese Mitgliedstaaten zusätzlich zu ihrer regulären Kofinanzierung zusätzliche EU-Mittel in Höhe von 12,9 Milliarden Euro geltend machen konnten. Dies entspricht 11 % der 2020 und 2021 geltend gemachten Zahlungen bzw. 3,6 % der gesamten Mittelzuweisung für die Kohäsionspolitik. Für manche Mitgliedstaaten hatte dies erhebliche Auswirkungen (siehe Kasten 3).

68 Für Mittel aus REACT-EU konnten die Mitgliedstaaten einen Kofinanzierungssatz von bis zu 100 % wählen. Mit Ausnahme von Lettland nutzten alle Mitgliedstaaten für die Mittel aus REACT-EU einen höheren Kofinanzierungssatz als im Durchschnitt des Zeitraums 2014–2020. Insgesamt war ein Anstieg des Kofinanzierungssatzes von 74 % auf 95 %²⁸ zu verzeichnen. Zwei Drittel (18 von 27) der Mitgliedstaaten wählten einen Kofinanzierungssatz im Bereich zwischen 98 % und 100 % (siehe Abbildung 15).

69 Der höhere EU-Kofinanzierungssatz trug dazu bei, die nationalen Haushalte zu entlasten. Andererseits schlägt er sich in geringeren Mitteln insgesamt für Investitionen in die Kohäsionspolitik nieder, da EU-Finanzmittel in gleicher Höhe insgesamt eine geringere nationale und private Kofinanzierung zur Folge haben. Eine geringere nationale Kofinanzierung geht auch mit dem Risiko einher, dass für die Behörden der Mitgliedstaaten ein kleinerer Anreiz besteht, leistungsbezogene Aspekte in den Mittelpunkt zu stellen.

Die Kommission plant eine Bewertung der Ergebnisse der Maßnahmen, doch wird sich eine sinnvolle Aggregation der Daten der Indikatoren schwierig gestalten

70 Der Hof untersuchte das Überwachungssystem der Kommission für CRII/CRII+ und REACT-EU und die Pläne der Kommission zur Bewertung der Reaktion auf die Pandemie durch diese Maßnahmen. Er bewertete, ob die Kommission in der Lage sein wird, die Interessenträger über die Auswirkungen der Maßnahmen zu informieren.

Mithilfe des Überwachungssystems der Kommission ist eine gesonderte Verfolgung der Maßnahmen im Rahmen von REACT-EU, nicht aber von CRII/CRII+ möglich

71 Beim Überwachungssystem der Kommission wird nicht zwischen Ausgaben im Zusammenhang mit CRII/CRII+-Maßnahmen und anderen Ausgaben unterschieden. Der Hof hat bereits darauf hingewiesen, dass eine umfassende Berichterstattung der Kommission über die Ausgaben im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie notwendig ist²⁹. Nach Ansicht der Kommission waren nahezu alle Übertragungen zwischen und innerhalb von Investitionsbereichen (siehe Ziffern 58 und 60) sowie zwischen Fonds und Regionenkategorien (siehe Ziffern 61–62) ab Februar 2020 vermutlich pandemiebedingt und daher den Maßnahmen im Rahmen von CRII/CRII+ zuzurechnen.

72 In der REACT-EU-Verordnung³⁰ ist hingegen ein spezielles bereichsübergreifendes thematisches Ziel für die zusätzlichen Mittel vorgesehen. Dies ermöglicht es der Kommission, zwischen Vorhaben im Rahmen von REACT-EU und anderen Vorhaben zu unterscheiden, sodass die Überwachung und Bewertung erleichtert wird.

Die Kommission legte COVID-19-Indikatoren fest, auch wenn sie diese nicht definierte und ihre Verwendung nicht verpflichtend ist

73 Die CRII-Verordnung, die CRII+-Verordnung und die REACT-EU-Verordnung führten nicht zu förmlichen Änderungen am Überwachungsrahmen und den Überwachungssystemen für die Kohäsionspolitik. Die bestehenden Interventionsbereichscodes, die zur Bestimmung des Inhalts von Maßnahmen verwendet werden, sind breit gefasst und nicht auf die Ermittlung pandemiebedingter Ausgaben ausgelegt.

74 Im Mai 2020, sechs Wochen nach der Annahme der CRII-Verordnung, veröffentlichte die Kommission 27 nicht verpflichtende COVID-19-Indikatoren³¹, die für mehr Transparenz und Rechenschaftspflicht bei der Verwendung der Mittel der Kohäsionspolitik für das Gesundheitswesen, die Unterstützung von Unternehmen und ESF-Vorhaben sorgen sollen. Im Februar 2021 wurden diese um fünf weitere Indikatoren betreffend EU-Unterstützung für die COVID-19-Impfung ergänzt. Mit diesen 32 Indikatoren werden Inputs und Outputs sowie bei den ESF-Vorhaben die Ergebnisse überwacht. Ähnlich wie im Zeitraum 2014–2020 schlug die Kommission für EFRE-Vorhaben keine Ergebnisindikatoren vor; die Mitgliedstaaten konnten vielmehr ihre eigenen Indikatoren entwickeln (siehe Ziffer 77). Der Hof hat bereits zuvor auf Mängel bezüglich der EFRE-Ergebnisindikatoren im Zeitraum 2014–2020 und die damit verbundenen Herausforderungen bei der Evaluierung der Auswirkungen der EFRE-Maßnahmen hingewiesen³².

75 Die Kommission beschloss, die Indikatoren nicht verpflichtend zu machen, da sich sonst das Verfahren für die Annahme verlängert und die Nutzung der Indikatoren durch die Mitgliedstaaten verzögert hätte. Gemäß der REACT-EU-Verordnung sollten die Mitgliedstaaten, sofern geeignet, die von der Kommission zur Verfügung gestellten programmspezifischen COVID-19-Indikatoren nutzen³³. Die Mitgliedstaaten konnten diese Indikatoren freiwillig in ihre Programme aufnehmen und die entsprechende Überwachung und Berichterstattung über das bestehende Überwachungssystem vornehmen.

76 Die Kommission verzichtete auf die Festlegung gemeinsamer Definitionen für die Indikatoren – wiederum mit der Absicht, die Verordnungen so schnell wie möglich auf den Weg zu bringen – sodass diese von den einzelnen Mitgliedstaaten festgelegt werden konnten. Eine auf ESF-Vorhaben begrenzte Studie der Kommission kam zu dem Schluss, dass es keine umfassende Übersicht über die Definitionen von Indikatoren gibt und manche Indikatoren von den Mitgliedstaaten nicht einheitlich verwendet wurden³⁴. Daher wird es sich für die Kommission schwierig gestalten, eine umfassende und kohärente Aggregation der Daten auf EU-Ebene vorzunehmen.

77 Die Indikatoren der Kommission decken nicht alle förderfähigen Vorhaben ab. Die Mitgliedstaaten hatten auch die Möglichkeit, ihre eigenen programmspezifischen Indikatoren für pandemiebedingte Vorhaben zu entwickeln. Die Kommission empfahl ihnen, diese Indikatoren zu kodieren, damit sie auf nationaler Ebene einfach ermittelt werden können und ihre Evaluierung erleichtert wird. Da diese Indikatoren jedoch spezifisch für ein operationelles Programm oder einen bestimmten Mitgliedstaat sind, können sie nicht auf EU-Ebene aggregiert werden.

78 Die Teilnehmer an der Umfrage des Hofes bewerteten die Indikatoren der Kommission positiv, wobei drei Viertel der Befragten angab, dass die Indikatoren der Kommission für die Arten der finanzierten Maßnahmen relevant waren, und zwei Drittel der Meinung waren, dass sie für eine Gesamtbewertung relevant waren. Der Hof stellte fest, dass es sich bei fast 80 % aller von den Mitgliedstaaten genutzten COVID-19-Indikatoren um die Indikatoren der Kommission handelte. Bezüglich CRII/CRII+ verwendeten 25 der 28 Mitgliedstaaten die Indikatoren der Kommission, und bei 65 % der operationellen Programme, bei denen Übertragungen im Rahmen von CRII/CRII+ erfolgten, wurden die Indikatoren der Kommission genutzt. In ähnlicher Weise verwendeten bei REACT-EU 26 der 27 Mitgliedstaaten die Indikatoren der Kommission, und bei 76 % der operationellen Programme, in die Mittel aus REACT-EU flossen, wurden die Indikatoren der Kommission genutzt. Diese weit verbreitete Nutzung der Indikatoren könnte der Kommission dabei helfen zu bewerten, wie die Mittel der Kohäsionspolitik, einschließlich der Mittel aus REACT-EU, im Kontext der Pandemie verwendet wurden.

79 Die Kommission erstattete über die Umsetzung der CRII/CRII+-Maßnahmen und die Zuweisungen im Rahmen von REACT-EU insbesondere über spezielle öffentliche Websites Bericht: das Coronavirus Dashboard, das REACT-EU Dashboard und den Overview of Cohesion Policy Coronavirus Indicators. Diese Websites wurden eingerichtet, sobald ausreichende Daten für die Berichterstattung verfügbar waren, und werden regelmäßig aktualisiert. Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes bezogen sich die aktuellsten Daten über die Durchführung auf Ende 2020, und zu diesem Zeitpunkt war es für die Mitgliedstaaten zu früh, sinnvolle Informationen über die Durchführung bereitzustellen.

Die Kommission beabsichtigt, sowohl CRII/CRII+ als auch REACT-EU in ihre Ex-post-Bewertung des Zeitraums 2014–2020 einzubeziehen

80 Die Kommission muss bis zum 31. Dezember 2024 eine Ex-post-Bewertung durchführen, um die Wirksamkeit und Effizienz der Mittel für die Kohäsionspolitik des Zeitraums 2014–2020 zu überprüfen³⁵. Für CRII/CRII+ ist in den jeweiligen Verordnungen keine explizite Bestimmung über die Durchführung einer speziellen Bewertung enthalten, wohingegen nach der REACT-EU-Verordnung die Kommission bis zum 31. März 2025 eine Bewertung durchführen muss³⁶.

81 Die Kommission plant, im Rahmen ihrer Ex-post-Bewertung des Zeitraums 2014–2020 bis Ende 2024 eine Bewertung ihrer Reaktion auf die Pandemie durchzuführen, die sowohl CRII/CRII+ als auch REACT-EU umfasst. In einem früheren Bericht hat der Hof auch darauf hingewiesen, dass es notwendig ist, die Bewertungen der Kohäsionspolitik und der ARF miteinander zu verbinden³⁷.

Die Kohäsionspolitik wird häufig zur Bewältigung von Krisen eingesetzt, doch die Kommission hat die Auswirkungen auf deren langfristige Ziele nicht analysiert

82 Der Hof untersuchte, wie CRII/CRII+ die Legislativvorschläge der Kommission für den Zeitraum 2021–2027 beeinflusst hat und ob die Kommission die Auswirkungen der fortgesetzten Nutzung der Kohäsionspolitik zur Bewältigung von Krisen auf die langfristigen Ziele dieser Politik analysiert hat.

83 Im Mai 2020 veröffentlichte die Kommission Änderungen an ihren Legislativvorschlägen für die Kohäsionspolitik 2021–2027, um zusätzliche Flexibilität in Krisenzeiten zu ermöglichen. Durch eine Bestimmung, die später angenommen wurde, wird der Kommission die Befugnis übertragen, nach dem Vorbild von CRII/CRII+ bestimmte befristete Maßnahmen zum Einsatz der Fonds der Kohäsionspolitik als Reaktion auf außergewöhnliche und ungewöhnliche Umstände zu ergreifen (siehe Kasten 4).

84 Dass die Kohäsionspolitik dazu genutzt wird, Mitgliedstaaten in Krisensituationen zu helfen, ist nicht neu (siehe Abbildung 16). Mit Stand Oktober 2022 hing von den 26 Änderungen der Dachverordnung in den Zeiträumen 2007–2013 und 2014–2020 mehr als die Hälfte (15) mit einer Krise zusammen. Mit REACT-EU wurden zum ersten Mal die Mittel der Kohäsionspolitik als Reaktion auf eine Krise aufgestockt, was den Umfang der Störungen im Wirtschaftsleben und den Umstand widerspiegelt, dass die COVID-19-Pandemie am Ende des Zeitraums 2014–2020 begonnen hat, als nur noch wenige Mittel verfügbar waren. Dennoch fanden keine gezielten Ex-post-Bewertungen oder förmlichen Bewertungen des Einsatzes der Kohäsionspolitik als Instrument der Krisenbewältigung statt.

85 Das Hauptziel der Kohäsionspolitik besteht gemäß dem Vertrag³⁹ in der langfristigen regionalen Entwicklung durch die Stärkung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts und eine Verringerung der regionalen Unterschiede in Europa. Ihre Attraktivität als kurzfristiges Instrument zur Krisenbewältigung geht auf ihre Anpassungsfähigkeit und die mit ihr verbundenen erheblichen finanziellen Mittel zurück. Die Kommission kann die Vorschriften der Kohäsionspolitik lockern, um die maximale Nutzung der verfügbaren Mittel zu fördern, und dadurch den Druck auf die nationalen Mittel verringern. Eine Reihe von Änderungen, die als Reaktion auf frühere Krisen eingeführt wurden, haben sich – im Einklang mit den von der Kommission angestrebten allgemeinen Zielen einer größeren Flexibilität und Vereinfachung – zu regulären Merkmalen der Kohäsionspolitik entwickelt. Im Ergebnis besteht das Risiko, dass der wiederholte Rückgriff auf die Kohäsionspolitik zur Bewältigung von Krisen ihr vorrangiges strategisches Ziel, den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt zwischen den Regionen zu stärken, in Mitleidenschaft zieht.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

86 Der Hof gelangte zu dem Schluss, dass die Kommission die Vorschriften für die Kohäsionspolitik des Zeitraums 2014–2020 im Allgemeinen gut angepasst hatte, sodass die Mitgliedstaaten die Fonds der Kohäsionspolitik flexibler einsetzen konnten. Die durch CRII/CRII+ gebotene Flexibilität sowie die über REACT-EU bereitgestellten zusätzlichen Finanzmittel führten zu einer umfangreichen Umschichtung von Mitteln zugunsten des Gesundheitswesens, der Unterstützung von Unternehmen sowie der Beschäftigung, um die Folgen der COVID-19-Pandemie zu bewältigen. Dennoch verstärkt REACT-EU ebenso wie die zusätzlichen Finanzierungsmittel im Rahmen der ARF auch die Schwierigkeiten, mit denen manche Mitgliedstaaten bei der Verausgabung von EU-Mitteln konfrontiert sind. Des Weiteren hat die Kommission keine Analyse der Auswirkungen des fortgesetzten Einsatzes von Mitteln der Kohäsionspolitik als Haushaltsinstrument zur Bewältigung von Krisen vorgenommen.

87 Die EU reagierte mit dem Einsatz der Kohäsionspolitik zur Unterstützung der Mitgliedstaaten unverzüglich auf die Krise. Weniger als zwei Monate nach dem massiven Ausbruch der Pandemie in Europa nahm sie legislative Maßnahmen an, um nicht verwendete Mittel über CRII/CRII+ zu mobilisieren. In weniger als einem Jahr nahm sie die Aufbauhilfe REACT-EU an, durch die den Mitgliedstaaten zusätzliche Mittel bereitgestellt werden (Ziffern 15–21).

88 Durch die gezielten Anpassungen der Mittel der Kohäsionspolitik über CRII und CRII+ wurde Liquidität bereitgestellt sowie für Flexibilität bei Mittelübertragungen und für Verwaltungsvereinfachungen gesorgt, um die Verwendung nicht in Anspruch genommener Mittel zu erleichtern und dadurch die nationalen öffentlichen Haushalte zu entlasten. Durch die Maßnahmen wurden für 2020 einige verbindliche Hauptmerkmale der Mittel der Kohäsionspolitik außer Kraft gesetzt, darunter die verpflichtende Kofinanzierung und der Schwerpunkt auf weniger entwickelten Regionen. Durch REACT-EU wiederum wurden die Programme des Zeitraums 2014–2020 um 50,4 Milliarden Euro aufgestockt, und den Mitgliedstaaten wurde ein großer Ermessensspielraum bei der Zuweisung dieser Mittel eingeräumt. Dies hat die Wirkung einer „Brückenfinanzierung“ zwischen den Zeiträumen 2014–2020 und 2021–2027 (Ziffern 22–27).

89 Durch CRII/CRII+ wurden die Ausgaben für die Kohäsionspolitik des Zeitraums 2014–2020 zu einem Zeitpunkt auf Kurs gehalten, als die COVID-19-Pandemie schwerwiegende Auswirkungen auf die reguläre Wirtschaftstätigkeit hatte. Die erheblichen neuen Mittel, die durch REACT-EU bereitgestellt werden und innerhalb eines kurzen Zeitraums ausgeführt werden müssen, dürften jedoch den Druck auf die Mitgliedstaaten erhöhen, diese Mittel auch wirklich auszuführen und gleichzeitig sicherzustellen, dass die Mittel im Rahmen der EU-finanzierten Vorhaben optimal verwendet werden. Diese Änderungen des Rechtsrahmens und die daraus resultierenden Programmplanungsarbeiten hatten zudem einen höheren Verwaltungsaufwand der Verwaltungsbehörden zur Folge. Dies wiederum trug dazu bei, dass sich der Beginn der Programme des Zeitraums 2021–2027 verzögerte (Ziffern 28–42).

90 Die Kommission stellte den Mitgliedstaaten zeitnah geeignete Unterstützung für CRII/CRII+ und REACT-EU bereit. Es gelang ihr, die für die Bearbeitung und Genehmigung von Programmänderungen benötigte Zeit erheblich zu verringern: von durchschnittlich drei Monaten vor der Pandemie auf einen Monat für CRII/CRII+ und auf 19 Werktage für REACT-EU, auch wenn für Letztere der Wert knapp über dem in der Verordnung festgelegten Ziel lag (Ziffern 44–56).

91 Der Hof stellte fest, dass die Flexibilität für Übertragungen im Rahmen von CRII/CRII+ zu erheblichen Mittelbewegungen führte: 10 % der Mittel der Kohäsionspolitik wurden von den Mitgliedstaaten zwischen und innerhalb von Investitionsbereichen übertragen; dies ist ein hoher Betrag, insbesondere wenn man berücksichtigt, dass die Pandemie kurz vor Ende des Programmplanungszeitraums ausbrach. Die Mittel wurden in erster Linie dem Gesundheitswesen und der Unterstützung von Unternehmen zugewiesen; dies sind – neben dem Bereich Beschäftigung – auch die wichtigsten Bereiche, denen die Mittel aus REACT-EU zugewiesen wurden. Bei CRII/CRII+ wurden die Mittel hauptsächlich von den Bereichen Energie und Umwelt sowie Forschung und Innovation übertragen. Der Hof weist darauf hin, dass die in der Verordnung enthaltene Erwartung, dass 25 % der neuen Mittel für das Erreichen der Klimaschutzziele aufgewendet werden, voraussichtlich nicht erfüllt wird. Neben der Flexibilität bei Übertragungen führte die Maßnahme zur Nutzung einer EU-Kofinanzierung von 100 % zu Einsparungen für die Haushalte der Mitgliedstaaten in Höhe von knapp 13 Milliarden Euro, auch wenn dies bedeutet, dass insgesamt weniger Mittel in Investitionen der Kohäsionspolitik flossen (Ziffern 58–69).

92 Mithilfe des Überwachungssystems der Kommission können die Maßnahmen im Rahmen von REACT-EU gesondert verfolgt werden, da sie zusätzliche Mittel betreffen. Die Ergebnisse der CRII/CRII+-Maßnahmen hingegen können wie diejenigen anderer Programmänderungen nicht gesondert überwacht werden. Bei ihren Bewertungen der Krisenreaktion durch CRII/CRII+ und REACT-EU kann sich die Kommission auf eine Reihe spezifischer COVID-19-Indikatoren stützen. Die Kommission entschied sich dafür, nicht verbindliche COVID-19-Indikatoren ohne gemeinsame Definitionen einzuführen, um sie schneller zur Verfügung zu stellen. Dadurch besteht das Risiko, dass sich eine sinnvolle Aggregation der von den Mitgliedstaaten an die Kommission gemeldeten Daten schwierig gestaltet (Ziffern 71–79).

93 Die Ergebnisse der Programme des Zeitraums 2014–2020 werden in der Ex-post-Bewertung zusammengeführt, die die Kommission bis zum 31. Dezember 2024 durchführen muss. Der Hof begrüßt die Absicht der Kommission, in ihre Ex-post-Bewertung des Zeitraums 2014–2020 sowohl CRII/CRII+ als auch REACT-EU einzubeziehen, obwohl für Erstere die Durchführung einer speziellen Evaluierung nicht vorgeschrieben ist (Ziffern 80–81).

94 Obwohl die Kohäsionspolitik schon häufig für eine kurzfristige Reaktion auf Krisen verwendet wurde, erfolgten keine förmlichen Bewertungen der damit verbundenen langfristigen Auswirkungen. Durch die neuen Vorschriften für die Kohäsionspolitik des Zeitraums 2021–2027 wird sich der Einsatz der Fonds der Kohäsionspolitik für die Bewältigung unerwarteter Ereignisse einfacher gestalten. Im Ergebnis besteht das Risiko, dass der wiederholte Rückgriff auf die Kohäsionspolitik zur Bewältigung von Krisen ihr vorrangiges strategisches Ziel, den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt zwischen den Regionen zu stärken, in Mitleidenschaft zieht (Ziffern 83–85).

Empfehlung 1 – Die Eignung der Kohäsionspolitik als Haushaltsinstrument zur Reaktion auf Krisen analysieren

Im Kontext ihrer Ex-post-Bewertung des Zeitraums 2014–2020 sollte die Kommission die Auswirkungen der Nutzung der Kohäsionspolitik als kurzfristiges Haushaltsinstrument zur Krisenreaktion auf die langfristigen Ziele dieser Politik analysieren, um die Analyse im Rahmen künftiger politischer Vorschläge berücksichtigen zu können.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2024

Empfehlung 2 – Die Inanspruchnahme von REACT-EU zur Bereitstellung von Unterstützung genau überwachen, gegebenenfalls mit Schwerpunkt auf den Ergebnissen

Da REACT-EU mit einer erheblichen Aufstockung der Mittel verbunden ist, die innerhalb eines relativ kurzen Zeitraums, der sich mit der Durchführung der ARF überschneidet, verwendet werden müssen, sollte die Kommission die Fortschritte bei der Mittelausschöpfung von REACT-EU genau überwachen, um Programme zu ermitteln, bei denen Schwierigkeiten bei der Verwendung auftreten. Sie sollte gezielte Unterstützung bereitstellen, damit kofinanzierte Vorhaben wirksam zur Verwirklichung der Zielvorgaben und zum Erreichen der Leistungsziele beitragen.

Zieldatum für die Umsetzung: unverzüglich

Dieser Bericht wurde von Kammer II unter Vorsitz von Frau Annemie Turtelboom, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 7. Dezember 2022 in Luxemburg angenommen.

Anhang

Anhang I – Wichtigste Aspekte und Grundprinzip der CRII/CRII+- und REACT-EU-Maßnahmen

CRII/CRII+

Mit CRII und CRII+ wurden gezielte Änderungen an den geltenden Vorschriften für die Kohäsionspolitik des Zeitraums 2014–2020 eingeführt, um die Nutzung nicht in Anspruch genommener Mittel zu erleichtern und die nationalen öffentlichen Haushalte zu entlasten. Die wichtigsten Maßnahmen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

Liquiditätsmaßnahmen: Durch CRII konnten die Verwaltungsbehörden Vorschusszahlungen aus dem Jahr 2019 in Höhe von 7,6 Milliarden Euro behalten, da diese 2020 nicht wieder eingezogen wurden. CRII+ ging bei der Entlastung der nationalen öffentlichen Haushalte noch darüber hinaus, indem die verpflichtende nationale Kofinanzierung für ein Geschäftsjahr ausgesetzt wurde, obwohl es sich dabei um einen zentralen Finanzgrundsatz der Kohäsionspolitik handelt. 2022 wurde infolge der Ukraine-Krise diese Bestimmung, nach der eine EU-Kofinanzierung von 100 % möglich ist, um ein weiteres Geschäftsjahr verlängert⁴⁰.

Flexibilität für Übertragungen: Durch CRII/CRII+ wurde den Verwaltungsbehörden erhebliche Flexibilität bei der Umschichtung der verfügbaren Mittel für die Programmplanung im Jahr 2020 eingeräumt. Die Vorschriften für Übertragungen zwischen den Fonds der Kohäsionspolitik und zwischen Regionenkategorien wurden weitgehend gelockert, und zudem galt eine Befreiung von den Anforderungen an die thematische Konzentration. Durch die Maßnahmen wurden somit für 2020 einige verbindliche Hauptmerkmale der Kohäsionspolitik außer Kraft gesetzt, darunter ihr Schwerpunkt auf weniger entwickelten Regionen, auf der Beseitigung wirtschaftlicher und sozialer Ungleichheiten und auf thematischen Zielen wie der emissionsarmen Wirtschaft.

Ausweitung der Förderfähigkeit: Um die Nutzung der verfügbaren EU-Mittel zu erleichtern, wurde die Förderfähigkeit von Vorhaben, die aus den Fonds der Kohäsionspolitik finanziert werden können, ausgeweitet, sodass sie nun auch Vorhaben im Gesundheitswesen im Rahmen eines zusätzlichen thematischen Ziels des EFRE sowie Betriebskapital für KMU umfasst. Darüber hinaus können Vorhaben rückwirkend ab dem 1. Februar 2020 finanziert werden, selbst wenn sie vollständig abgeschlossen sind, sofern sie darauf ausgelegt sind, die Krisenreaktionskapazitäten im Zusammenhang mit dem COVID-19-Ausbruch zu stärken. In der Verordnung sind jedoch keine genauen Angaben zur Art der beabsichtigten Vorhaben enthalten. Dies könnte zu Rechtsunsicherheit für die Verwaltungsbehörden oder zu unterschiedlichen Auslegungen hinsichtlich förderfähiger Vorhaben führen.

Verwaltungsvereinfachung: Durch Vereinfachungsmaßnahmen sollten die Umsetzung beschleunigt und der Verwaltungsaufwand für die nationalen Behörden minimiert werden, obwohl die Nutzung einiger Flexibilitätsregelungen mit Programmänderungen verbunden war, insbesondere bei CRII+. Beispielsweise wurden die Anforderungen betreffend die Änderung von Partnerschaftsvereinbarungen, um den an den Programmen vorgenommenen Änderungen Rechnung zu tragen, sowie betreffend die Einholung einer Genehmigung der Kommission für die Übertragung von Mitteln zwischen Prioritätsachsen bis zu bestimmten Schwellenwerten aufgehoben. Diese beiden Vereinfachungen waren bereits in die von den gesetzgebenden Organen vereinbarten Bestimmungen des Entwurfs der Dachverordnung für 2021–2027 aufgenommen worden.

REACT-EU

Durch die Bereitstellung zusätzlicher Mittel geht REACT-EU bei der Unterstützung der Mitgliedstaaten zur Bewältigung der Auswirkungen der COVID-19-Pandemie noch einen Schritt weiter. Die wichtigsten Maßnahmen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

Neue Mittel und Liquiditätsmaßnahmen: Durch REACT/EU wurden die Mittel für die Kohäsionspolitik des Zeitraums 2014–2020 um 50,4 Milliarden Euro aufgestockt. Die Bereitstellung zusätzlicher Mittel über ein bestehendes Instrument mit laufenden Programmen und einem vorhandenen Rechtsrahmen wurde als eine Möglichkeit ermittelt, den Mitgliedstaaten schnell Mittel bereitzustellen. Der Förderzeitraum von REACT-EU endet am 31. Dezember 2023 – gleichzeitig mit der regulären Förderung des Zeitraums 2014–2020. Die Mitgliedstaaten haben somit nur begrenzt Zeit, ihre zusätzlichen Zuweisungen zu verwenden. Im Rahmen von REACT-EU ist ein relativ hoher erster Vorschuss von 11 % im Jahr 2021 vorgesehen und eine EU-Kofinanzierung von 100 % möglich, um schnell Liquidität bereitzustellen und die nationalen Haushalte zu entlasten. Dieser Vorschuss wurde 2022 infolge der Ukraine-Krise erhöht⁴¹.

Flexibilität bei der Programmplanung und bei Übertragungen: Im Gegensatz zu den traditionellen Mitteln der Kohäsionspolitik bietet REACT-EU den Mitgliedstaaten einen großen Ermessensspielraum bei der Zuweisung der Mittel zwischen dem EFRE und dem ESF sowie zwischen unterschiedlichen Arten von förderfähigen Investitionen. Außerdem haben die Mitgliedstaaten einen großen Ermessensspielraum bezüglich der Arten der von ihnen finanzierten Projekte, ohne dass Anforderungen an die thematische Konzentration gelten oder die Pflicht besteht, sich auf die Unterstützung weniger entwickelter Regionen zu konzentrieren. Ähnlich wie CRII/CRII+ bietet auch REACT-EU den Verwaltungsbehörden, die Mittel umschichten möchten, mehr Möglichkeiten, finanzielle Übertragungen ohne Anforderungen an die thematische Konzentration vorzunehmen.

Ausweitung der Förderfähigkeit: Für REACT-EU ist eine rückwirkende Förderfähigkeit von vollständig abgeschlossenen Vorhaben ab dem 1. Februar 2020 vorgesehen, selbst wenn diese nicht mit der Krise in Zusammenhang stehen.

Verwaltungsvereinfachung: Mit der Umsetzung von REACT-EU können nur Verwaltungsbehörden beauftragt werden, die bereits für den Zeitraum 2014–2020 benannt waren. Die Mittel können für bestehende Programme des Zeitraums 2014–2020 oder für neue spezielle Programme verwendet werden, und es bedarf keiner Änderung der Partnerschaftsvereinbarungen. Frühere Anforderungen bezüglich Ex-ante-Bewertungen, Ex-ante-Konditionalitäten und des Leistungsrahmens gelten für Mittel aus REACT-EU nicht.

Abkürzungen

AEUV: Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

ARF: Aufbau- und Resilienzfazilität

CPR: Common Provisions Regulation (Dachverordnung)

CRII: Investitionsinitiative zur Bewältigung der Coronavirus-Krise

CRII+: Investitionsinitiative Plus zur Bewältigung der Coronavirus-Krise

EFRE: Europäischer Fonds für regionale Entwicklung

ESF: Europäischer Sozialfonds

GD EMPL: Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration

GD REGIO: Generaldirektion Regionalpolitik und Stadtentwicklung

KF: Kohäsionsfonds

KMU: kleine und mittlere Unternehmen

MFR: mehrjähriger Finanzrahmen

NGEU: NextGenerationEU

REACT-EU: Aufbauhilfe für den Zusammenhalt und die Gebiete Europas

Glossar

Aufbau- und Resilienzfazilität: Finanzhilfemechanismus der EU zur Abfederung der wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen der COVID-19-Pandemie sowie zur mittelfristigen Ankurbelung des Aufschwungs bei gleichzeitiger Förderung des grünen und des digitalen Wandels.

Dachverordnung: Verordnung, in der die Vorschriften für eine Reihe von EU-Fonds mit geteilter Mittelverwaltung festgelegt werden, einschließlich derjenigen zur Unterstützung der EU-Kohäsionspolitik.

Europäischer Fonds für regionale Entwicklung: EU-Fonds, der der Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der EU dient, indem Investitionen zur Verringerung der Ungleichgewichte zwischen den Regionen finanziert werden.

Europäischer Sozialfonds: EU-Fonds zur Schaffung von Bildungs- und Beschäftigungsmöglichkeiten und zur Verbesserung der Situation armutsgefährdeter Menschen.

Fonds der Kohäsionspolitik: die drei EU-Fonds, mit denen der wirtschaftliche, soziale und territoriale Zusammenhalt in der Europäischen Union im Zeitraum 2014–2020 unterstützt wird: der Europäische Fonds für regionale Entwicklung, der Europäische Sozialfonds und der Kohäsionsfonds.

Geteilte Mittelverwaltung: Methode zur Ausführung des Haushaltsplans der EU, bei der die Kommission – im Gegensatz zur direkten Mittelverwaltung – dem Mitgliedstaat Haushaltsvollzugsaufgaben überträgt, wobei sie selbst weiterhin die oberste Verantwortung trägt.

Interventionsbereichscode: Kategorie von aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, dem Kohäsionsfonds oder dem Europäischen Sozialfonds finanzierten Maßnahmen.

Kohäsionsfonds: EU-Fonds, der auf die Verringerung wirtschaftlicher und sozialer Unterschiede in der EU ausgerichtet ist, indem Investitionen in Mitgliedstaaten finanziert werden, deren Pro-Kopf-Bruttonationaleinkommen weniger als 90 % des EU-Durchschnitts beträgt.

Kohäsionspolitik: Politikbereich der EU, dessen Ziel es ist, wirtschaftliche und soziale Unterschiede zwischen den Regionen und Mitgliedstaaten abzubauen. Hierzu werden die Schaffung von Arbeitsplätzen, die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen, das Wirtschaftswachstum, eine nachhaltige Entwicklung und die grenzübergreifende und interregionale Zusammenarbeit gefördert.

Mehrjähriger Finanzrahmen: Ausgabenplan der EU, in dem Prioritäten (auf der Grundlage von politischen Zielen) und Obergrenzen für einen Zeitraum von üblicherweise sieben Jahren festgelegt werden. Er dient als struktureller Rahmen für den jährlichen EU-Haushaltsplan. Der derzeitige MFR deckt den Zeitraum 2021–2027 ab, der vorangegangene MFR den Zeitraum 2014–2020.

Mittelausschöpfung: Ausmaß, in dem den Mitgliedstaaten zugewiesene EU-Mittel für förderfähige Projekte verwendet wurden – oft als Prozentsatz ausgedrückt (Ausschöpfungsquote).

Operationelles Programm: Rahmen für die Durchführung EU-finanzierter Kohäsionsprojekte in einem bestimmten Zeitraum, der die Prioritäten und Ziele widerspiegelt, welche in Partnerschaftsvereinbarungen zwischen der Kommission und einzelnen Mitgliedstaaten festgelegt wurden.

Partnerschaftsvereinbarung: Vereinbarung zwischen der Kommission und einem Mitgliedstaat im Rahmen eines EU-Ausgabenprogramms, in der beispielsweise Strategiepläne, Investitionsprioritäten oder die Bedingungen für den Handel oder die Bereitstellung von Entwicklungshilfe festgelegt werden.

Programmplanungszeitraum: für die Planung und Durchführung eines EU-Ausgabenprogramms maßgeblicher Zeitraum.

Thematisches Ziel: angestrebtes Gesamtergebnis einer Investitionspriorität, das für Umsetzungszwecke in spezifische Ziele aufgegliedert ist.

Verwaltungsbehörde: von einem Mitgliedstaat benannte nationale, regionale oder lokale Stelle, die ein mit EU-Mitteln finanziertes Programm verwaltet.

Antworten der Kommission

https://www.eca.europa.eu/de/Pages/DocItem.aspx?did=63210

Zeitschiene

https://www.eca.europa.eu/de/Pages/DocItem.aspx?did=63210

Prüfungsteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politikbereichen und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Regelkonformität, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer II – Ausgabenbereich „Investitionen für Kohäsion, Wachstum und Integration“ – unter Vorsitz von Annemie Turtelboom, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Iliana Ivanova, Mitglied des Hofes. Frau Ivanova wurde unterstützt von ihrem Kabinettchef James Verity und dem Attaché Ivan Genchev, dem Leitenden Manager Friedemann Zippel und dem Aufgabenleiter Viorel Cirje. Zum Prüfungsteam gehörten außerdem Anna Fiteni, Marion Boulard und Christophe Grosnickel.

Von links nach rechts: Ivan Genchev, James Verity, Marion Boulard, Iliana Ivanova, Friedemann Zippel, Christophe Grosnickel.

Endnoten

¹ Europäisches Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC), Outbreak of acute respiratory syndrome associated with a novel coronavirus – third update, 31. Januar 2020.

² ECDC,Novel coronavirus disease 2019 pandemic – sixth update, 12. März 2020.

³ Weltgesundheitsorganisation (WHO), Eröffnungsrede des WHO-Generaldirektors auf der Medienkonferenz zu COVID-19, aufgezeichnet am 13. März 2020.

⁴ European Economic Forecast, Spring 2021, Paper 149, Mai 2021, S. 20.

⁵ Weltbank,EU regular economic report 7, 2021.

⁶ COM(2021) 105 final, Ein Jahr nach dem Ausbruch von COVID-19 – die fiskalpolitische Reaktion, 3. März 2021, S. 4.

⁷ CRII/CRII+ finden auf das Vereinigte Königreich Anwendung, REACT-EU hingegen nicht.

⁸ Stellungnahme 03/2020 zur Änderung der EU-Vorschriften für den Einsatz der europäischen Struktur- und Investitionsfonds als Reaktion auf den Ausbruch von COVID-19 und Stellungnahme 04/2020 zur vorgeschlagenen REACT-EU-Verordnung und zur Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen für die ESI-Fonds.

⁹ Sonderbericht 24/2021 „Leistungsbasierte Finanzierung in der Kohäsionspolitik: lobenswerte Ambitionen, doch blieben im Zeitraum 2014–2020 Hindernisse bestehen“, Sonderbericht 8/2022 „EFRE-Mittel zur Unterstützung der Wettbewerbsfähigkeit von KMU: Konzeptionsmängel beeinträchtigen eine wirksame Förderung“ und Analyse 01/2023 „EU-Finanzierung im Rahmen der Kohäsionspolitik und der Aufbau- und Resilienzfazilität: eine vergleichende Untersuchung“.

¹⁰ DerBerichtigungshaushaltsplans Nr. 6 (Endgültiger Erlass (EU, Euratom) 2020/1672, ABl. L 380/1) wurde angenommen, um den zusätzlichen Bedarf zu decken, und hatte eine Erhöhung der Mittel für Zahlungen des Jahres 2020 im Bereich Kohäsion von 5 Milliarden Euro zum Gegenstand.

¹¹ Sonderbericht 17/2018: „Die Maßnahmen der Kommission und der Mitgliedstaaten während der letzten Jahre der Programme 2007–2013 halfen gegen niedrige Mittelausschöpfung, waren jedoch nicht ausreichend ergebnisorientiert“, Ziffer 87, und Stellungnahme 03/2020, Kasten 1.

¹² Analyse 01/2023, Ziffern 53–54.

¹³ Jahresbericht 2016, Kapitel 2 „Haushaltsführung und Finanzmanagement“, Ziffern 2.24–2.25, und Analyse 01/2023, Ziffer 53.

¹⁴ Themenpapier 2018: „Vereinfachung der Umsetzung der Kohäsionspolitik nach 2020“, Ziffern 18 und 61.

¹⁵ Sonderbericht 17/2018, Kasten 2.

¹⁶ Sonderbericht 17/2018, Ziffern 16 und 18.

¹⁷ Analyse 01/2023, Ziffer 11 und Ziffern 52–54.

¹⁸ „Fraud and error“, House of Commons, The Committee of Public Accounts, Ninth report of session 2021-22, 24. Juni 2021.

¹⁹ Stellungnahme 03/2020 und Stellungnahme 04/2020.

²⁰ Stellungnahme 03/2020, Ziffer 11.

²¹ Gemäß Artikel 30 Absatz 5 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 handelt es sich bei Übertragungen auf eine andere Priorität desselben Fonds desselben Programms, die bis zu 8 % der ab dem 1. Februar 2020 für eine Priorität zugewiesenen Mittel, höchstens jedoch 4 % des Programmbudgets betreffen, um nicht substanzielle Übertragungen.

²² Artikel 30 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

²³ Artikel 30 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

²⁴ Artikel 92b Absatz 10 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

²⁵ Der Hof gruppierte die 123 in der Verordnung (EU) Nr. 215/2014 festgelegten Interventionsbereichscodes in 10 Investitionsbereiche (12 im Fall von REACT-EU). Der Betrag von 35 Milliarden Euro entspricht dem Gesamtbetrag der Aufstockungen bei den Interventionsbereichscodes und wird durch entsprechende Kürzungen bei anderen Interventionsbereichscodes ausgeglichen.

²⁶ Gemäß der Definition in Artikel 90 der Verordnung (EU) Nr.1303/2013.

²⁷ Verordnung (EU) 2020/2221, Erwägungsgrund 6.

²⁸ Zur Vergleichbarkeit mit REACT-EU sind bei diesem Durchschnittswert des EU-Kofinanzierungssatzes für den Zeitraum 2014–2020 die Programme des Vereinigten Königreichs und die Programme der territorialen Zusammenarbeit ausgenommen.

²⁹ Jahresbericht 2020, Kapitel 2 „Haushaltsführung und Finanzmanagement“, Ziffern 2.7–2.8 und Empfehlung 2.1.

³⁰ In der Verordnung (EU) 2020/2221 wurde ein neues thematisches Ziel „Unterstützung der Krisenbewältigung im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie und ihrer sozialen Folgen und Vorbereitung einer grünen, digitalen und stabilen Erholung der Wirtschaft“ (thematisches Ziel 13) eingeführt.

³¹ EGESIF 20-00007-01, „Non-paper: List of programme specific indicators related to the cohesion policy direct response to the COVID-19 pandemic“, Mai 2020.

³² Sonderbericht 02/2017 "Die Verhandlungen der Kommission über die Partnerschaftsvereinbarungen und Programme der Kohäsionspolitik 2014–2020: gezieltere Ausrichtung der Ausgaben auf die Prioritäten von Europa 2020, aber zunehmend komplexere Regelungen für die Leistungsmessung".

³³ Verordnung (EU) 2020/2221, Artikel 1 Absatz 1.

³⁴ Study on the Pathways to Enhance the use of Programme-Specific Indicators in the ESF and ESF+, April 2022.

³⁵ Artikel 57 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

³⁶ Verordnung (EU) 2020/2221, Artikel 1 Absätze 1 und 2.

³⁷ Sonderbericht 24/2021: „Leistungsbasierte Finanzierung in der Kohäsionspolitik: lobenswerte Ambitionen, doch blieben im Zeitraum 2014–2020 Hindernisse bestehen“, Empfehlung 2.

³⁸ Artikel 20 der Verordnung (EU) 2021/1060 vom 24. Juni 2021, Dachverordnung (ABL. L 231 vom 30.6.2021, S. 159), Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (EU) 2021/1057 vom 24. Juni 2021 zur Einrichtung des Europäischen Sozialfonds Plus (ESF+) (ABl. L 231 vom 30.6.2021, S. 21) und Artikel 5 Absatz 6 der Verordnung (EU) 2021/1058 vom 24. Juni 2021 über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung und den Kohäsionsfonds (ABl. L 231 vom 30.6.2021, S. 60).

³⁹ Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, Artikel 174.

⁴⁰ Verordnung (EU) 2022/562 vom 6. April 2022 zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1303/2013 und (EU) Nr. 223/2014 in Bezug auf den Einsatz von Kohäsionsmitteln zugunsten von Flüchtlingen in Europa (CARE).

⁴¹ Verordnung (EU) 2022/613 vom 12. April 2022 zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1303/2013 und (EU) Nr. 223/2014 in Bezug auf eine erhöhte Vorschusszahlung aus REACT-EU-Mitteln und die Festlegung von Einheitskosten.

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